## POLITIK HUKUM PEMEKARAN DAERAH DALAM NEGARA KESATUAN REPUBLIK INDONESIA
Iskatrinah
Fakultas Hukum Wijayakusuma Purwokerto Email: iskatrinahkatri@ymail.com

## Abstract
Indonesia is a country which territory is divided into areas of the province, which  is  divided  over  the  district  and  the  city.  Formation  of  the  provinces, counties, and cities are set by law, may be merging some areas or parts of areas that  side  by  side  or  division  of  a  region  into  two  regions  or  more,  which  is basically intended to improve public services in order to accelerate the realization of  public  welfare,  in  addition  to  as  a  means  of  political  education  at  the  local level.  Forming  regions  should  consider  of  various  factors  such  as  economic capacity, potential of the region, area, population, and consideration of the social aspects of political, social, cultural, defense and security as well as consideration and  other  terms  that  allow  the  region  can  organize  and  realize  the  purpose  of establishing the area and the granting of regional autonomy .
Kata Kunci: Negara Kesatuan, Pemekaran Daerah, Politik Hukum.

## A. Latar Belakang
Indonesia  adalah  negara  yang  bersifat  majemuk  (plural)  dalam  hal  etnis, bahasa  daerah,  agama,  budaya,  geografi,  demografi  dan  lain-lain.  Keadaan geografis  Indonesia  yang  berupa  kepulauan  berpengaruh  terhadap  mekanisme pemerintahan  Negara  Indonesia.  Keadaan  geografis  yang  berupa  kepulauan  ini menyebabkan pemerintah sulit mengkoordinasi pemerintahan yang ada di daerah. Untuk  memudahkan  pengaturan  atau  penataan  pemerintahan,  diperlukan  adanya suatu  sistem  pemerintahan  yang  dapat  berjalan  secara  efisien  dan  mandiri,  serta dekat dengan rakyat sehingga saat ini telah terjadi pemekaran-pemekaran wilayah baru menjadi provinsi maupun kabupaten/kota.
Indonesia  juga  merupakan  negara  yang  wilayahnya  terbagi  atas  daerah- daerah provinsi. Daerah provinsi itu dibagi lagi atas daerah kabupaten dan daerah kota.  Setiap  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  daerah  kota  mempunyai pemerintahan  daerah  yang  diatur  dengan  undang-undang.  Pemerintahan  daerah
adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan  dengan  prinsip  otonomi  seluas- luasnya  dalam  sistem  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  (NKRI) sebagaimana  dimaksud  dalam  UUD  1945.  Negara  mengakui  dan  menghormati satuan-satuan  pemerintahan  daerah  yang  bersifat  khusus  atau  bersifat  istimewa yang diatur dengan undang-undang. Negara mengakui dan menghormati kesatuan- kesatuan  masyarakat  hukum  adat  serta  hak-hak  tradisonalnya  sepanjang  masih hidup  dan  sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat  dan  prinsip  (NKRI),  yang diatur dalam undang-undang.
Pembentukan  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  daerah  kota ditetapkan  dengan  undang-undang.  Pembentukan  daerah  dapat  berupa  peng- gabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari 1 (satu) daerah menjadi 2 (dua) daerah atau lebih. Daerah dapat dihapus dan digabung  dengan  daerah  lain  apabila  daerah  yang  bersangkutan  tidak  mampu menyelenggarakan  otonomi  daerah.  Penghapusan  dan  penggabungan  daerah beserta  akibatnya  ditetapkan  dengan  undang-undang.  Untuk  menyelenggarakan fungsi  pemerintahan  tertentu  yang  bersifat  khusus  bagi  kepentingan  nasional, pemerintah  dapat  menetapkan  kawasan  khusus  dalam  wilayah  provinsi  dan/atau kabupaten/kota.
Pembentukan  daerah  adalah  pemberian  status  pada  wilayah  tertentu sebagai  daerah  otonom  yang  merupakan  satu  kesatuan  masyarakat  hukum  yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus sendiri urusan  pemerintahan  dan  kepentingan  masyarakat  setempat  menurut  prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam kerangka NKRI.
Konsekuensi  diterapkannya  undang-undang  otonomi  daerah  tersebut melahirkan  kompleksitas  persoalan  yang  luar  biasa  di  sejumlah  daerah.  Hal tersebut dapat di lihat dari munculnya berbagai dinamika politik lokal yang terjadi di  berbagai  daerah.  Salah  satu  persoalan  yang  muncul  adalah  maraknya  wacana pemekaran  daerah  yang  terjadi  baik  di  tingkatan  provinsi  maupun  di  tingkatan kabupaten/kota.
Pembentukan,  penggabungan  dan  penghapusan  daerah  pada  hakikatnya bertujuan  untuk  meningkatkan  pelayanan  publik  agar  lebih  optimal,  mem- perpendek  rentang  kendali,  dan  mempercepat  kesejahteraan  masyarakat  dalam memperkokoh keutuhan  NKRI. Di sisi  lain, banyak pula argumen  yang diajukan untuk  mendukung  pemekaran,  yaitu  memberi  kesempatan  pada  daerah  untuk melakukan  pemerataan  pembangunan.  Alasan  lainnya  adalah  diupayakannya pengembangan demokrasi  lokal melalui pembagian kekuasaan pada tingkat  yang lebih kecil.
Fenomena  keinginan  berpisahnya  satu  daerah  untuk  membentuk  daerah otonomi sendiri melalui mekanisme pemekaran wilayah yang sudah di rencanakan secara top  down ,  maupun  melalui  usulan  warganya  ( bottom  up )  saat  ini menunjukkan  keinginan  masyarakat  wilayah  tersebut  untuk  memperoleh keuntungan  yang  lebih  besar  dari  proses  pembangunan  selain  kendala-kendala yang  tejadi  secara  administrasi  karena  jauhnya  letak  geografis  wilayah  tersebut dari  pusat  kekuasaan  provinsi/kabupaten,  kurangnya  pelayanan  publik.  J.  Kaloh (2007: 194) mengatakan:
“Dalam  konteks  pemekaran  daerah/wilayah  tersebut  yang  lebih  dikenal dengan pembentukan daerah otonom baru, bahwa daerah otonom tersebut diharapkan  mampu  memanfaatkan  peluang  yang  lebih  besar  dalam mengurus dirinya sendiri, terutama berkaitan dengan pengelolaan sumber- sumber  pendapatan  asli  daerah,  sumber  daya  alam,  dalam  rangka meningkatkan  kesejahteraan  dan  pelayanan  kepada  masyarakat  setempat yang  lebih  baik.  Diharapkan  mampu  memanfaatkan  peluang  yang  lebih besar  dalam  mengurus  dirinya  sendiri,  terutama  berkaitan  dengan pengelolaan  sumber-sumber  pendapatan  asli  daerah,  sumber  daya  alam, dalam  rangka  meningkatkan  kesejahteraan  dan  pelayanan  kepada masyarakat setempat yang lebih baik.”
Pembentukan  daerah  pada  dasarnya  dimaksudkan  untuk  meningkatkan pelayanan  publik  guna  mempercepat  terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat  di samping sebagai sarana pendidikan politik local (H.A.W. Widjaja 2005: 134-135). Setidaknya ada 3 (tiga) pintu usulan pemekaran, yaitu melalui Kemendagri (jalur normatif),  DPR  dan  DPD.  Jalur  normatif  yang  dimaksud  memuat  ketentuan  dan persyaratan  yang  harus  dilengkapi  oleh  setiap  daerah  yang  menghendaki  pem- bentukan  daerah  otonom  baru  yang  terdiri  dari  3  (tiga)  persyaratan,  yaitu
administratif,  teknis,  dan  fisik  kewilayahan  seperti  yang  tercantum  dalam Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007.
Alasan paling mengemuka dalam wacana pemekaran daerah adalah sejalan dengan  semangat  otonomi  daerah;  beberapa  provinsi/kabupaten/kota  dianggap memiliki  wilayah  terlalu  luas  sehingga  diperlukan  upaya  untuk  memudahkan pelayanan  administrasi  dan  pemangkasan  birokrasi  dari  ibu  kota  provinsi  ke daerah dengan cara pemekaran, yaitu dengan penyatuan beberapa kabupaten/kota menjadi provinsi baru, maupun penyatuan beberapa kecamatan/kelurahan menjadi kabupaten/kota baru.
Secara  yuridis  formal,  Undang-undang  No.  32  Tahun  2004  (sebelumnya UU  No.  22  Tahun  1999)  dan  PP  No.  78  Tahun  2007  tentang  Tata  Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah (sebelumnya PP No. 129 Tahun  2000  tentang  Persyaratan,  Pembentukan  dan  Kriteria  Pemekaran, Penghapusan  dan  Penggabungan  Daerah),  pemekaran  wilayah  administratif menjadi  kecenderungan  baru  dalam  struktur  pemerintahan  di  Indonesia,  hingga diubah kembali dengan UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang telah  diubah  dengan  Undang-undang  Nomor  23  Tahun  2014  dan  PP  Nomor  78 Tahun  2007  secara  administratif  mensyaratkan  5  kecamatan  untuk  membentuk kabupaten  baru,  untuk  membentuk  kota  pemekaran  minimal  terdiri  dari  4 kecamatan  dan  provinsi  baru  dapat  dibentuk  minimal  terdiri  dari  5  kabupaten/ kota.  Selain  itu,  PP  No.  78/2007  mensyaratkan  adanya  batas  usia  minimal. Pemekaran dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan 7 tahun untuk kabupaten/kota, dan 10 tahun untuk provinsi (Pasal 8 PP  No.78  Tahun  2007).  Desentralisasi  merupakan  salah  satu  perubahan  sosial politik yang dialami Indonesia dan diimplementasikan melalui Undang-undang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang masih belum dikeluarkan PP yang baru walaupun undang-undang Pemerintahan Daerah telah diubah kembali dengan Undang-undang  Nomor  23  Tahun  2014,  khususnya  yang  menyangkut  pem- bentukan  dan  kriteria  pemekaran,  penghapusan  dan  penggabungan  daerah.
Semangat  otonomi  daerah  tercermin  antara  lain  pada  keinginan  sebagian  daerah untuk memekarkan diri dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat.
Keadaan  tersebut  telah  menimbulkan  sikap  pro  dan  kontra  di  berbagai kalangan politisi, tokoh masyarakat, pejabat pemerintah, dan di antara para pakar. Hal yang diperdebatkan terkait dengan manfaat ataupun kerugian yang timbul dari banyaknya wilayah yang dimekarkan. Berbagai pandangan dan opini disampaikan untuk  mendukung  sikap  masing-masing  pihak.  Fitrani  (www.stialanbandung.ac. id),  menyatakan  bahwa  pemekaran  telah  membuka  peluang  bagi  terjadinya bureaucratic  and  political  rent-seeking ,  yakni  kesempatan  untuk  memperoleh keuntungan  dana,  baik  dari  pemerintah  pusat  maupun  dari  penerimaan  daerah sendiri. Lebih lanjut dikatakan bahwa, karena adanya tuntutan untuk menunjukkan kemampuan menggali potensi wilayah, maka banyak daerah menetapkan berbagai pungutan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Hal ini menyebab- kan terjadinya suatu perekonomian daerah berbiaya tinggi. Lebih jauh lagi timbul pula  tuduhan  bahwa  pemekaran  wilayah  merupakan  bisnis  kelompok  elit  di daerah  yang  sekedar  menginginkan  jabatan  dan  posisi.  Euforia  demokrasi  dan partai-partai  politik  yang  memang  terus  tumbuh,  dimanfaatkan  kelompok  elit  ini untuk menyuarakan ”aspirasinya” mendorong terjadinya pemekaran.
Kelahiran daerah atau wilayah baru ternyata memunculkan pula persoalan- persoalan baru terutama yang menyangkut dimensi sosial budaya berupa perasaan atau efek psikologis  sosial  bagi  komunitas atau kelompok masyarakat  tertentu  di daerah menjadi  termarjinalisasi  dalam peranan,  fungsi,  dan  kedudukannya  dalam turut  serta  mewarnai  dinamika  sosial  budaya  di  daerah  tersebut,  selain  dampak politik, ekonomi, kewilayahan, pertahanan, keamanan, dan sebagainya.

## B. Metode Penelitian
Jenis  penelitian  hukum  dapat  dibedakan  menjadi  penelitian  hukum normatif  dan  penelitian  hukum  empiris/sosiologis.  Penelitian  hukum  normatif merupakan penelitian yang datanya bersumber pada data sekunder dan berhubung data  penelitian  ini  adalah  data  sekunder,  maka  termasuk  dalam  jenis  penelitian hukum  normatif.  Sifat  penelitian  ini  adalah  deskriptif,  yang  bertujuan  untuk
memberikan  gambaran  tentang  gejala-gejala  sosial  yang  terkait  dengan  masalah politik  hukum  pemekaran  daerah.  Sumber  data  penelitian  berupa  bahan  hukum primer,  bahan  hukum  sekunder  dan  bahan  hukum  tersier.  Metode  pengumpulan data  dilakukan  menggunakan  teknik  studi  dokumen,  yang  dianalisis  dengan menggunakan teknik analisis kualitatif.

## C. Hasil Penelitian dan Analisis
1. Konsep negara kesatuan
Konsep  negara  kesatuan  adalah  konsep  bentuk  negara  paling  tua  dalam sejarah  kenegaraan,  karena  sampai  dengan  abad  pertengahan  hanya  dikenal bentuk  negara  kesatuan  sebagai  satu-satunya  bentuk  negara,  adapun  federasi sebagai padanan bentuk negara baru ada dan baru dikenal sejak lahirnya Amerika serikat sebagai satu negara merdeka (Hendarmin Ranadireksa 2007: 58-59).
Bentuk  negara  kesatuan  ( eenheidsstaat )  adalah  bentuk  suatu  negara  yang merdeka dan berdaulat, yang di dalam seluruh wilayah negaranya hanya ada satu pemerintahan  yang  berkuasa  (pusat).  Negara  kesatuan  merupakan  kebulatan tunggal dan yang berpusat satu (monosentris). Menurut Fred Isjwara (1974: 179) bahwa  negara  kesatuan  adalah  bentuk  kenegaraan  yang  paling  kokoh  jika dibandingkan  dengan  federal  atau  konfederasi.  Dalam  negara  kesatuan  terdapat, baik persatuan ( union ) maupun kesatuan ( unity ). Dilihat dari segi susunan negara kesatuan,  maka  negara  kesatuan  bukan  negara  tersusun  dari  beberapa  negara melainkan negara tunggal.
Abu  Daud  Busroh  (1990:  53)  mengutarakan  bahwa:  negara  kesatuan adalah negara yang tidak tersusun daripada beberapa negara, seperti halnya dalam negara  federasi,  melainkan  negara  itu  sifatnya  tunggal,  artinya  hanya  ada  satu negara, tidak ada negara di dalam negara, sehingga dalam negara kesatuan itu juga hanya  ada  satu  pemerintahan,  yaitu  pemerintahan  pusat  yang  mempunyai kekuasaan  atau  wewenang  tertinggi  dalam  segala  lapangan  pemerintahan. Pemerintahan  pusat  inilah  yang  pada  tingkat  terakhir  dan  tertinggi  dapat memutuskan segala sesuatu dalamnegara tersebut.
Negara  kesatuan  dapat  dibedakan  dalam  2  (dua)  bentuk,  yakni  negara kesatuan  dengan  sistem  sentralisasi  dan  negara  kesatuan  dengan  sistem desentralisasi.  Dalam  negara  kesatuan  dengan  sistem  sentralisasi,  segala  sesuatu dalam negara langsung diatur dan diurus oleh pemerintah pusat dan daerah-daerah hanya tinggal melaksanakan segala apa yang telah diinstruksikan oleh Pemerintah Pusat,  sedangkan  dalam  negara  kesatuan  dengan  sistem  desentralisasi,  kepada daerah-daerah  diberikan  kesempatan  dan  kekuasaan  untuk  mengatur  dan mengurus  rumah  tangganya  sendiri  (otonomi  daerah)  yang  dinamakan  dengan daerah otonom. Negara kesatuan sebagai negara dengan sentralisasi kekuasaan.
Menurut  Thorsten  V.  Kalijarvi (Fred  Isjwara  1974:  179),  menyebutkan bahwa:  negara-negara  di  mana  seluruh  kekuasaan  dipusatkan  pada  satu  atau beberapa  organ  pusat,  tanpa  pembagian  kekuasaan  antara  Pemerintah  Pusat dengan pemerintah bagian-bagian negara itu. Pemerintah bagian-bagian negara itu hanyalah  bagian  pemerintahan  pusat  yang  bertindak  sebagai  wakil-wakil Pemerintah  Pusat  untuk  menyelenggarakan  administrasi  setempat.  Dalam  negara kesatuan, bagian-bagian negara itu lazim disebut dengan daerah, sedangkan istilah “daerah” ini merupakan istilah teknis bagi penyebutan suatu bagian teritorial yang berpemerintahan  sendiri  dalam  rangka  negara  kesatuan  yang  dimaksud.  Kata Daerah  ( gebiedsdeel )  dimaksudkan  sebagai  lingkungan  yang  dijelmakan  dengan membagi satu kesatuan lingkungan yang disebut “wilayah” ( gebied ). Dengan kata lain bahwa istilah “daerah” bermakna  “bagian” atau unsur dari suatu lingkungan yang lebih besar sebagai suatu kesatuan.
Menurut  Sri  Soemantri  (1981:  87),  menyebutkan  bahwa  adanya pelimpahan  wewenang  dari  Pemerintah  Pusat  kepada  daerah-daerah  otonom bukanlah  hal  itu  ditetapkan  dalam  konstitusinya,  akan  tetapi  karena  masalah  itu adalah  merupakan  hakikat  daripada  negara  kesatuan.  C.F.  Strong  (1996:  52) mengemukakan  bahwa  ada  2  (dua)  ciri  mutlak  yang  melekat  pada  negara kesatuan,  yaitu the  supremacy  of  the  centra  parliament (adanya  supremasi  dari dewan  perwakilan  rakyat  pusat)  dan the  absence  of  subsidiary  sovereign  bodies (tidak adanya badan-badan lainnya yang berdaulat).
Utrecht  mengemukakan  bahwa  dalam  permulaan  perkembangan kenegaraan,  perlu  adanya  sentralisasi  kekuasaan  supaya  kekuatan-kekuatan  yang bertujuan  akan  meruntuhkan  kesatuan  yang  baru  itu  dapat  dilenyapkan.  Apabila ternyata  kekuatan-kekuatan  itu  sudah  tidak  ada  lagi,  hidup  negara  yang  baru  itu tidak  terancam  lagi  oleh  kekuatan-kekuatan  yang  bertujuan  meruntuhkan kekuasaan, maka sentralisasi dapat dijadikan desentralisasi, bahkan lebih jauh lagi suatu desentralisasi yang bersifat federasi (Miriam Budiardjo 2004: 144).
Menurut  Van  Der  Pot  dalam  H. Hutabarat  (1996:  118)  menyebutkan bahwa  setiap  negara  kesatuan  ( unitary  state )  dapat  disusun  dan  sentralisasi menurut  asas  dan  sistem  sentralisasi  atau  desentralisasi.  Suatu  pemerintahan sentralisasi  dapat  sepenuhnya  dilaksanakan  oleh  dan  dari  pusat  pemerintahan ( single  centralized  government )  atau  oleh  pusat  bersama-sama  organnya  yang dipencarkan di daerah-daerah. Sentralisasi  yang disertai pemencaran organ-organ yang  menjalankan  sebagian  wewenang  pemerintahan  pusat  di  daerah  dikenal sebagai  desentralisasi.  Desentralisasi  akan didapat  apabila kewenangan mengatur dan  mengurus  penyelenggaraan  pemerintahan  tidak  semata-mata  dilakukan  oleh Pemerintah  Pusat  ( central  government ),  melainkan  oleh  satuan-satuan  tingkat pemerintahan  lebih  rendah  yang  mandiri  bersifat  otonom  (teritorial  ataupun fungsional).
Negara kesatuan terpola dalam dalam dua struktur utama, yaitu pemerintah pusat dan pemerintah daerah (provinsi, kabupaten dan kota). Kajian pemerintahan negara kesatuan terdapat dua sendi utama, yaitu sistem pemerintahan yang bersifat sentralistik  atau  pemerintahan  yang  sifatnya  desentralistik.  Negara  kesatuan disebut  juga  negara  “unitaris”,  di  dalam  negara  kesatuan  hanya  ada  satu pemerintahan, yaitu pemerintah pusat yang mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan, Pemerintah Pusat inilah yang pada tingkat  terakhir  dan  tertinggi  dapat  memutuskan  segala  sesuatu  di  dalam  negara tersebut.  Negara  kesatuan  dapat  dibedakan  dalam  dua  bentuk  (Ni’matu  Huda 2009: 28), yaitu:
a. Negara kesatuan dengan sistem sentralisir,  yang  segala sesuatu  dalam negara itu  langsung  diatur  dan  diurus  oleh  pemerintah  pusat  dan  daerah-daerah tinggal melaksanakannya disebut negara kesatuan yang sentralisir.
b. Negara  kesatuan  dengan  sistem  desentralisasi,  yang  pembagian  daerah  yang pada tiap-tiap daerah tersebut mempunyai pemerintahan sendiri, yang disebut pemerintah  daerah  yang  berhak  mengatur  dan  mengurus  rumah  tangganya sendiri,  yang  dinamakan  daerah  otonom,  tetapi  pemerintah  daerah  tidak mempunyai kekuasaan atau wewenang yang tertinggi mengenai apapun dalam lapangan pemerintahan.
Terlepas  dari  dua  sistem  negara  kesatuan  di  atas,  negara  kesatuan  pada hakikatnya tidak terbagi, atau dalam arti lain kekuasaan pemerintahan pusat tidak dibatasi,  karena  konstitusi  negara  kesatuan  tidak  mengakui  badan  legislatif    lain selain  badan  legislatif  pusat.  Kalaupun  ada  kewenangan  bagi  daerah,  seperti membuat  peraturan  daerah  (Perda),  tidak  berarti  bahwa  pemerintah  daerah  itu berdaulat, sebab pengawasan dan kekuasaan tertinggi tetap pada pemerintah pusat (Miriam Budiarjo 2004: 140).
Negara Indonesia, telah mengukuhkan keberadaan dirinya sebagai Negara Kesatuan  yang  berbentuk  Republik  sebagaimana  disebutkan  pada  Pasal  1  angka (1)  UUD  1945.  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  merupakan  prinsip  dasar dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  dimana  pada  konsepsi  tersebut  di satu  sisi  mengukuhkan  keberadaan  daerah  sebagai  bagian  nasional,  tetapi  di  sisi lain  memberikan  stimulan  bagi  masyarakat  daerah  untuk  mengartikulasi  semua kepentingannya,  termasuk  masalah  otonomi  daerah  dalam  sistem  hukum  dan kebijakan nasional.
Idealnya  tidak  ada  dan  tidak  mungkin  terjadi  suatu  kebijakan  nasional yang  akan  mengesampingkan,  mengurangi  atau  bahkan  menghilangkan  otonomi daerah.  Hai  ini  disebabkan  oleh  adanya  pemberian  otonomi  daerah  yang  telah menjadi bagian yang tidak terpiahkan dari kebijakan nasional. Sebaliknya daerah juga  tidak  dapat  menafikkan  jati  dirinya  sebagai  bagian  dari  negara  kesatuan Republik Indonesia sehingga semua perilaku, kebijakan dan tindakan daerah tidak dapat bertentangan dengan kebijakan pusat.
Penegasan  sebagai  negara  kesatuan,  tanggung  jawab  pelaksanaan  tugas- tugas pemerintahan pada dasarnya tetap berada di tangan pemerintah pusat. Akan tetapi karena sistem pemerintahan Indonesia salah satunya menganut asas negara kesatuan  yang  didesentralisasikan,  maka  ada  tugas-tugas  tertentu  yang  diurus sendiri,  sehingga  menimbulkan  hubungan  timbal  balik  yang  melahirkan  adanya hubungan kewenangan dan pengawasan.
Berdasarkan  konteks  bentuk  negara,  meskipun  bangsa  Indonesia  memilih bentuk  negara  kesatuan,  tetapi  di  dalamnya  terselenggara  suatu  mekanisme  yang memungkinkan  tumbuh  dan  berkembangnya  keragaman  antar  daerah  di  seluruh tanah  air.  Kekayaan  alam  dan  budaya  antar  daerah  tidak  boleh  diseragamkan dalam  struktur  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  dengan  kata  lain,  diseleng- garakan  dengan  jaminan  otonomi  yang  seluas-luasnya  kepada  daerah-daerah untuk berkembang sesuai dengan potensi dan kekayaan yang dimilikinya masing- masing,  tentunya  dengan  dorongan,  dukungan,  dan  bantuan  yang  diberikan  oleh pemerintah pusat.
Pemahaman  yang  ideal  terhadap  penerapan  desentralisasi  dan  otonomi daerah  dapat  menjadi  landasan  dalam  menghadapi  gejala  euforia  yang  begitu deras  di  daerah,  pemerintah  mempunyai  konsep  yang  tepat  dalam  memandu pelaksanaan  otonomi  daerah  ini.  Pemerintah  selalu  mengamati  aspirasi  dan kebijakan  yang  berkembang  di  daerah  agar  tidak  mengarah  pada  tuntutan  yang destruktif  dan  menggoyahkan  konsepsi  negara  kesatuan.  Aspirasi  dan  kebijakan daerah  harus  dipandu  ke  arah  aspirasi  yang  positif  guna  memberdayakan  daerah itu sendiri. Prinsip integrasi bangsa dalam UUD 1945 harus tetap dipegang teguh, dijadikan acuan dalam setiap pengambilan kebijakan, baik pada Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah.
2. Impelementasi desentralisasi dalam bingkai negara kesatuan
Desentralisasi  merupakan  pelaksanaan  dari  konsep  adanya  pemerintahan yang  bersifat  otonom  yaitu  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  mempunyai  batas wilayah  tertentu  yang  bertugas  dan  berkewajiban  serta  berwenang  menyeleng- garakan  urusan  rumah  tangganya  sendiri.  Berdasarkan  alasan  ini,  maka  ada penyerahan  urusan  pemerintahan  yang  diserahkan  dari  pemerintah  pusat  kepada
pemerintah  daerah,  untuk  selanjutnya  menjadi  urusan  rumah  tangganya  sendiri (Ateng Safrudin 1985: 33).
Pasal  1  ayat  (7)  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004  menyebutkan defenisi  desentralisasi  adalah  penyerahan  wewenang  pemerintahan  oleh pemerintah  kepada  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  urusan pemerintahan  dalam  sistem  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Ditinjau  dari Hukum  Tata  Negara  (HTN),  desentralisasi  memunculkan  satuan  organisasi kenegaraan tingkat rendah yaitu institusi Daerah Otonom.
Berdasarkan  Pasal  1  ayat  (6)  maka  yang  dimaksud  Daerah  Otonom  yang selanjutnya disebut Daerah adalah kesatuan masyarakat  hukum  yang mempunyai batas-batas  wilayah  yang  berwenang  mengatur  dan  mengurus  urusan pemerintahan  dan  kepentingan  masyarakat  setempat  menurut  prakarsa  sendiri berdasarkan  aspirasi  masyarakat  dalam  sistem  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia.  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  dari  aspek  HTN,  Daerah  Otonom termasuk ( staatrechtelijk ), yan lahir dari prinsip pemencaran kekuasaan ( spreiding van  machten ).  Menurut  Bagir  Manan  (1994:  247),  pemencaran  kekuasaan menurut  desentralisasi  adalah  pemencaran  kekuasaan  dalam  rangka  susunan  dan organisasi  negara  bukan  dalam  susunan  atau  organisasi  pemerintahan.    Karena bersangkutan  dengan  organisasi  negara,  pemencaran  kekuasaan  menurut desentralisasi bersifat ketatanegaraan atau dalam lapangan tata negara.
Otonomi adalah sistem dari negara kesatuan ( unitary state, een heidstaat ). Otonomi adalah fenomena dari negara kesatuan (Bagir Manan 1992: 2). Meskipun otonomi  bersifat staatrechtelijk ,  tetapi  isi  rumah  tangga  daerah  otonom  hanya mengenai  fungsi  pemerintahan  atau  fungsi  administrasi  negara.    Kalaupun  ada fungsi  legislasi,  hanya  terbatas  pada  pengaturan  di  bidang  administrasi  negara ( administratieregelen )  (Bagir  Manan  2000:  32).  Artinya,  dari  aspek  isi  rumah tangga  daerah,  otonomi  daerah  merupakan  kajian  Hukum  Administrasi  Negara, otonomi mengadung aspek pemencaran wewenang pemerintahan.
Untuk  menganalisa  lebih  jauh  tentang  fenomena  yang  sekarang  banyak terjadi yang berkaitan dengan keinginan untuk pembentukan daerah, atau bahkan penghapusan daerah  propinsi/kabupaten/kota, perlu kiranya  konsep desentralisasi
untuk  dikaji  secara  tersendiri  dengan  mempertimbangan  konsep  desentralisasi yang dikemukan oleh para ahli.
Alasan-alasan  mengapa  desentralisasi  dianut,  menurut  The  Aliang  Gie (1968: 35-41), adalah:
a. Dilihat  dari  sudut  politik  sebagai  permainan  kekuasaan,  desentralisasi dimaksudkan  untuk  mencegah  penumpukan  kekuasaa  pada  satu  pihak  saja yang pada akhirnya dapat menimbulkan tirani.
b. Dalam  bidang  politik,  penyelenggaraan  desentralisasi  dianggap  sebagai tindakan  pendemokrasian,  untuk  menarik  rakyat  ikut  serta  dalam pemerintahan dan melatih diri dlam mempergunakan hak-hak demokrasi.
c. Dari  sudut  teknis  organisatoris  pemerintahan,  alasan  mengadakan pemerintahan  daerah  (desentralisasi)  adalah  semata-mata  untuk  mencapai suatu pemerintahan yang efisien.  Apa yang dianggap lebih untuk diurus oleh Pemerintah setempat pengurusannya diserahkan kepada Daerah.  Hal-hal yang lebih tepat di Tangan Pusat tetap diurus oleh Pemerintah Pusat.
d. Dari  sudut  kultural,  desentralisasi  perlu  diadakan  supaya  perhatian  dapat sepenuhnya ditumpahkan kepada kekhususan sesuatu Daerah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan, atau latar belakang sejarahnya.
e. Dari  sudut  kepentingan  pembangunan  ekonomi,  desentralisasi  diperlukan karena  Pemerintah  daerah  dapat  lebih  banyak  dapat  lebih  banyak  dan  secara langsung membantu pembangunan tersebut.
Menurut  Josef  Riwu  Kaho  (1997:  12-13),  keuntungan  yang  diperoleh dengan dianutnya sistem desentralisasi adalah sebagai berikut:
a. Mengurang bertumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan;
b. Dalam  menghadapi  masalah  yang  amat  mendesak  membutuhkan  tindakan yang cepat, daerah tidak perlu menunggu instruksi lagi dari Pemerintah Pusat;
c. Dapat  mengurangi  birokrasi  dalam  arti  yang  buruk  karena  setiap  keputusan dapat segera dilaksanakan;
d. Dalam  sistem  deentralisasi,  dapat  diadakan  pembedaan  (diferensiasi)  dan pengkhususan (spesialisasi) yang berguna bagi kepentingan tertentu. Khusus-
nya  desentralisasi  teritorial,  dapat  lebih  mudah  menyesuaikan  diri  kepada kebutuhan/keperluan dan keadaan khusus daerah;
e. Dengan  adanya  desentralisasi  teritorial  daerah  otonom  dapat  merupakan semacam  laboratorium  dalam  hal  yang  berhubungan  dengan  pemerintahan, yang dapat bermanfaat bagi seluruh negara. Hal-hal yang ternyata baik, dapat diterapkan  di  seluruh  wilayah  Negara,  sedangkan  yang  kurang  baik,  dapat dibatasi pada suatu daerah tertentu saja dan oleh karena itu dapat lebih mudah untuk ditiadakan;
f. Mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari Pemerintah Pusat
g. Dari  segi  psikologis,  desentralisasi  dapat  lebih  memberikan  kepuasan  bagi daerah-daerah karena sifatnya yang lebih langsung.
Pembentukan daerah otonom sebagai perwujudan dari sistem desentralisasi  pada  akhirnya  merupakan  tuntutan  hukum,  tuntutan  negara kesejahteraan,  tuntutan  demokrasi,  dan  tuntutan  kebhinekaan,  sebagaimana  yang dikemukakan oleh Bagir Manan (1989: 1), yaitu:
a. Tuntutan  hukum,  Indonesia  adalah  negara  berdasarkan  atas  hukum ( rechtsstaat ),  sebab  suatu  ciri  negara  hukum  adalah  adanya  pembagian kekuasaan  dan  pemencaran  kekuasaan  ( scheidingen  spreiding  van  machten ).
Pembagian  damn  pemencaran  tersebut  sebagai  upaya  mencegah  bertumpuk- nya  kekuasaan  pada  satu  pusat  pemerintahan  yang  akan  memberikan  beban pekerjaan  yangharus  dijalankan  dengan  pemencaran.  Pusat  akan  diringankan dalam menjalankan pekerjaan. Tidak kalah pentingya pemencaran mempunyai fungsi check and balance ;
b. Tuntutan  negara  kesejahteraan,  negara  sejahtera  adalah  negara  hukum  yang memperhatikan  pada  upaya  mewujudkan  kesejahteraan  orang  banyak.  UUD 1945, baik  dalam  pembukaan maupun dalam batang tubuh,  memuat  berbagai ketentuan  yang  meletakan  kewajiban  pada  negara  atau  pemerintah  untuk mewujudkan  kesejahteraan  orang  banyak.  Bahkan  sila  kelima  Pancasila dengan  tegas  menyatakan  prinsip  “keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat Indonesia”;
c. Tuntutan  demokrasi,  kerakyatan  atau  kedaulatan  adalah  demokrasi.  Dalam batang tubuh UUD 1945 ditegaskan bahwa “kedaulatan ada ditangan rakyat”. Kerakyatan  atau  demokrasi  menghendaki  partisipasi  daerah  otonom  yang disertai  badan  perwakilan  merupakan  wadah  (yang  memperluas)  kesempatan rakyat berpartisipasi;
d. Tuntutan  kebhinekaan,  rakyat  (bangsa)  Indonesia,  baik  sosial,  ekonomi, maupun  budaya  adalah  masyarakat  pluralistik  yang  mempunyai  sifat  dan kebutuhan  yang  berbeda-beda.  Untuk  mewujudkan  keadilan,  kesejahteraan dan  keamanan  tidak  mungkin”memaksa”  keseragaman  (uniformitas).  Setiap keseragaman  dapat  meningkatkan  gangguan  terhadap  rasa  keadilan, kesejahteraan,  dan  keamanan.  Daerah  otonom  merupakan  sarana  mewadahi perbedaan tersebut dengan prinsip Bhineka Tunggal Ika.
Perwujudan  dari  sistem  desentralisasi  dalam  suatu  pemerintahan  tersebut adalah  penyelenggaraan  otonomi  daerah  pada  daerah  otonom  (Ateng  Sarifudin 1985: 23). Sistem desentralisasi di Indonesia menurut garis perkembangan sejarah tetap  dipegang  teguh  oleh  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  sekalipun  dari satu  periode  ke  periode  lainnya  terlihat  adanya  perbedaan  dalam  pelaksanaanya. Sistem  desentralisasi  tetap  menjadi  menjadi  bagian  dalam  praktik  pemerintahan negara  sejak  berlakunya  Undang-Undang  Dasar  1945,  Konstitusi  RIS,  Undang- Undang  Dasar  Sementara  1950,  sampai  sekarang  yaitu  Undang-Undang  Dasar 1945 yang telah mengalami empat kali amandemen.
Langkah-langkah  penting  telah  dilakukan  oleh  pemerintah  untuk mewujudkan sistem desentralisasi, ini terlihat dari kelahiran peraturan perundang- undangan  yang  mengatur  tentang  pemerintahan  daerah.  Penggantian  peraturan perundang-undangan  yang  mengatur  tentang  pemerintahan  daerah.  Penggantian peraturan perundangan mengenai pemerintahan daerah  yang telah dilakukan oleh Pemerintah semata-mata untuk mencari bentuk otonomi daerah  yang sebenarnya, sebagai wujud penyelenggaraan pemerintahan penganut sistem desentralisasi.
Menurut  Logemann,  sebagaimana  dikutip  Ateng  Syarifudin  (1985:  24), bahwa kebebasan bergerak yang diberikan kepada daerah otonom berarti memberi kesempatan  kepadanya  untuk  mempergunakan  prakarsanya  sendiri  dari  segala
macam  kekuasaannya,  untuk  mengurus  kepentingan  umum  (penduduk) pemerintahan  yang  demikiaan  itu  dinamakan  otonom,  dan  selain  itu  dikatakan bahwa  istilah  “otonomi”  mempunyai  makna  kebebasan  atas  kemandirian ( zelfstandigheid ) tetapi bukan kemerdekaan ( onafhankelijkheid ). Kebebasan yang terbatas  atau  kemandirian  itu  adalah  wujud  pemberian  kesempatan  yang  harus dipertanggungjawabkan.
Pada  akhirnya  penerapan  konsep  desentralisasi  dengan  pembentukan daerah  otonom,  dimaksudkan  untuk  memperlancar  roda  pemerintahan,  demikian pula di  Indonesia, mengingat  wilayahnya  yang luas,  yang terdiri  atas beribu-ribu pulau  yang  besar  dan  kecil,  serta  masyarakat  yang  pluralistik  dari  segi  agama, budaya,  ras  atau  suku  serta  aspek-aspek  lainnya  yang  berbeda-beda  bentuk  dan coraknya,  sehingga  Pemerintah  Pusat  tidak  mungkin  dapat  menyelenggarakan pemerintahan dengan baik, apabila segala sesuatunya dipusatkan dan dilaksanakan sendiri. Oleh karena itu kepada daerah-daerah diberikan wewenang mengatur dan mengurus  rumah  tangganya  sendiri  untuk  meningkatkan  daya  guna  penyeleng- garaan  pemerintah  dalam  rangka  pelayanan  kepada  masyarakat  dan  pelaksanaan pembangunan (R. D. H. Koesoemahatmadja 1979: 11-12).
3. Politik hukum pembentukan dan penghapusan daerah
Pembentukan  daerah  pada  dasarnya  dimaksudkan  untuk  meningkatkan pelayanan  publik  guna  mempercepat  terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat, disamping sebagai sarana pendidikan politik di tingkat lokal. Penjelasan UU No. 32  Tahun  2004  menegaskan  pembentukan  daerah  harus  mempertimbangkan berbagai  faktor  seperti  kemampuan  ekonomi,  potensi  daerah,  luas  wilayah, kependudukan,  dan  pertimbangan  dari  aspek  sosial  politik,  sosial  budaya, pertahanan  keamanan  serta  pertimbangan  dan  syarat  lain  yang  memungkinkan daerah  itu  dapat  menyelenggarakan  dan  mewujudkan  tujuan  dibentuknya  daerah dan diberikannya otonomi daerah.
Pada  hakikatnya  tujuan  dari  dibentuknya  daerah  otonomi  baru  adalah untuk mensejahterakan masyarakat. Adapun bagian dari pertimbangan pemekaran daerah yang dilakukan oleh pemerintah adalah sebagai berikut:
a. mempercepat pembangunan;
b. memperlancar distribusi kesejahteraan;
c. pertimbangan strategis di wilayah perbatasan;
d. menyediakan pelayanan publik yang lebih baik;
e. memperlancar pertumbuhan ekonomi penduduk setempat;
f. peningkatan keamanan; dan
g. peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.
Berdasarkan hasil kajian, terdapat alasan-alasan yang mendasari dilaksana- kannya  pemekaran  daerah  adalah  (Ahmad  Satibi  http://sunarti3383.blogspot. com/2013/04/pengembangan-wilayah-pada-daerah-daerah_23.html):
a. Alasan  mendekatkan  pelayanan  kepada  masyarakat.  Hal  ini  dijadikan  alasan utama karena adanya kendala geografis, infrastruktur dan sarana perhubungan yang minim.
b. Alasan historis, pemekaran suatu daerah dilakukan karena alasan sejarah, yaitu bahwa daerah hasil pemekaran memiliki nilai historis tertentu.
c. Alasan  kultural  atau  budaya  (etnis),  dimana  pemekaran  daerah  terjadi  karena menganggap  adanya  perbedaan  budaya  antara  daerah  yang  bersangkutan dengan daerah induknya.
d. Alasan ekonomi, dimana pemekaran daerah diharapkan dapat    mempercepat pembangunan di daerah.
e. Alasan  anggaran,  pemekaran  daerah  dilakukan  untuk  mendapatkan  anggaran dari pemerintah.
f. Alasan  keadilan,  bahwa  pemekaran  dijadikan  alasan  untuk  mendapatkan keadilan.  Artinya,  pemekaran  daerah  diharapkan  akan  menciptakan  keadilan dalam hal pengisian jabatan pubik dan pemerataan pembangunan.
Pemekaran daerah/wilayah yang lebih dikenal dengan pembentukan daerah otonom  baru,  bahwa  daerah  otonom  tersebut  diharapkan  mampu  memanfaatkan peluang  yang  besar  dalam  mengurus  dirinya  sendiri,  terutama  berkaitan  dengan pengelolaan  sumber-sumber  pendapatan  asli  daerah,  sumber  daya  alam,  dan pengelolaan  bantuan  Pemerintah  Pusat  kepada  Daerah  Otonom  dalam  rangka meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan masyarakat setempat yang lebih baik.
Terdapat  beberapa  urgensi  (hal  yang  sangat  penting  dan  mendesak)  dari pembentukan dan pemekaran wilayah, yaitu (J. Kaloh 2007: 195-196):
a. Meningkatnya pelayanan pemerintah kepada masyarakat, sehingga kehidupan masyarakat  akan  secara  cepat  terangkat  dan  terbebas  dari  kemiskinan  dan keterbelakangan seiring meningkatnya kesejahteraan.
b. Memperpendek span  of  control (rentang  kendali)  manajemen  pemerintahan dan  pembangunan,  sehingga  fungsi  manajemen  pemerintahan  akan  lebih efektif, efisien, dan terkendali.
c. Untuk  proses  pemberdayaan  masyarakat  dengan  menumbuhkembangkan inisiatif, kreatifitas, efisiensi, dan terkendali.
d. Menumbuhkan  dan  mengembangkan  proses  pembelajaran  berdemokrasi masyarakat,  dengan  keterlibatan  mereka  dalam  proses  politik  dan  pem- bangunan.
e. Khusus  daerah  atau  wilayah-wilayah  perbatasan/kepulauan,  pembentukan wilayah ini menjadi beberapa kawasan khusus merupakan sesuatu yang sangat urgen, karena hal tersebut:
1) membuka  keterisolasian  masyarakat  akibat  keterbelakangan  dan kemiskinan daerah;
2) memberi akses bagi pertumbuhan dan perkembangan ekonomi, sosial, dan budaya masyarakat;
3) meningkatkan kesejahteraan hidup masyarakat kepulauan;
4) memajukan daerah kepulauan sejajar sebagai beranda terdepan NKRI; dan
5) memperkuat sistem pertahanan keamanan nasional serta tegaknya NKRI.
Dalam  praktik  dapat  terjadi  bahwa  suatu  daerah  dihapus  dan  digabung dengan  daerah  lain  apabila  daerah  yang  bersangkutan  tidak  mampu  menye- lenggarakan  otonomi  daerah.  Proses  penghapusan  dan  penggabungan  daerah otonom  dilakukan  setelah  melalui  proses  evaluasi  terhadap  penyelenggaraan pemerintahan  daerah.  Evaluasi  yang  dimaksud  adalah  berupa  penilaian  dengan menggunakan  pengukuran  kinerja  serta  indikator-indikatornya,  yang  meliputi masukan, proses, keluaran, dan dampak.
Aspek  lain  yang  dievaluasi  antara  lain:  keberhasilan  dalam  penyeleng- garaan  pemerintahan  dan  pembangunan;  upaya-upaya  kebijakan  yang  diambil; ketaatan  terhadap  peraturan  perundang-undangan  dan  kebijakan  nasional,  dan dampak  dari  kebijakan  daerah.  Demi  untuk  menjaga  dan  rasa  adil,  penghapusan dan  penggabungan  daerah  otonom  beserta  akibatnya  ditetapkan  dengan  undang- undang.  Mengenai  perubahan  batas  daerah,  perubahan  nama  daerah,  atau pemindahan  ibukota  yang  tidak  mengakibatkan  penghapusan  suatu  daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah (B.N. Marbun 2010: 111).
Upaya  memperkokoh  konsolidasi  demokrasi  sebagai  pilihan  sistem pemerintahan,  harus  didasarkan  pada  prinsip  “Bhinneka  Tunggal  Ika”  (berbeda- beda  tetapi  tetap  satu),  dan  oleh  sebab  itu  setiap  dinamika  lokal  yang  mengarah pada semangat penguatan neo-primordialisme, khususnya dalam etnoreligius yang dapat memecah belah bangsa, harus dikembalikan pada terjaganya negara-bangsa ( nation  state ).  Singkatnya,  dalam  menciptakan  keamanan  yang  dinamis  rujukan empat  pilar:  Pancasila,  UUD  1945,  NKRI  dan  Bhineka  Tunggal  Ika,  merupakan harga  mati  yang  harus  menjadi  rujukan  utama  dalam  setiap  pemekaran  daerah baru.
Peranan hukum yang tegas dan konsisten sangat diperlukan seiring dengan munculnya tuntutan pemekaran daerah otonom yang cenderung subyektivitas dan irasional.  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah mengatur persyaratan dalam pembentukan daerahotonom yang pada dasarnya juga melandasi persyaratan pemekaran daerah. Persyaratan dalam pembentukan daerah otonom menurut Pasal 5 ayat (1) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 meliputi syarat  administratif,  syarat  teknis,  dan  syarat  fisik  kewilayahan,  tetapi  dengan berlakunya  Undang-undang  No.  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah sebagai  pengganti  Undang-undang  No.  32  Tahun  2004,  syarat  dan  mekanisme untuk  pembentukan  daerah  otonom  yang  baru  menjadi  lebih  terperinci  dan  lebih ketat.
Undang-undang  No.  23  Tahun  2014  menegaskan  syarat  pembentukan daerah berubah menjadi syarat pembentukan daerah persiapan, yang diatur dalam Pasal 33 ayat (3), yang kini membagi persyaratan pembentukan daerah persiapan
menjadi  persyaratan  dasar  dan  persyaratan  administratif.  Persyaratan  dasar  yang dimaksudkan  dalam  Pasal  33  ayat  (3)  tersebut  meliputi  persyaratan  dasar kewilayahan dan persyaratan dasar kapasitas daerah.
Persyaratan  administratif  untuk  daerah  provinsi  dan  untuk  daerah kabupaten  memiliki  susunan  yang  berbeda.  Untuk  daerah  provinsi  meliputi persetujuan  bersama  DPRD  kabupaten/kota  dengan  bupati/wali  kota  yang  akan menjadi  cakupan  wilayah  daerah  persiapan  provinsi;  dan  persetujuan  bersama DPRD  provinsi  induk  dengan  gubernur  daerah  provinsi  induk.  Sedangkan  untuk daerah  kabupaten/kota  meliputi  keputusan  musyawarah  desa  yang  akan  menjadi cakupan  wilayah  daerah  kabupaten/kota;  persetujuan  bersama  DPRD  kabupaten kota induk dengan bupati/wali kota daerah induk; dan persetujuan bersama DPRD provinsi dengan gubernur dari daerah provinsi  yang mencakupi  daerah persiapan kabupaten/kota yang akan dibentuk.
Berdasarkan  Undang-undang  No.  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah ini pemekaran daerah kini sudah tidak bisa dilakukan secara otomatis. Hal ini dikarenakan akan ada jeda waktu persiapan untuk daerah yang akan melakukan pemekaran  sebelum  daerah  tersebut  menjadi  daerah  otonomi  baru  (DOB). Persyaratan pemekaran daerah menjadi semakin ketat diakibatkan karena banyak fakta bahwa banyak daerah otonomi baru yang yang tidak layak dalam arti kinerja dan pemerintahan yang buruk.
Mekanisme  pengetatan  yang  dimaksud  adalah  dimana  daerah  persiapan tersebut  ditentukan  dengan  peraturan  pemerintah,  lalu  daerah  persiapan  tersebut diberikan  jangka  waktu  3  (tiga)  tahun  untuk  melakukan  kegiatan  administrasi yang dipimpin oleh kepala daerah persiapan, dan jika dalam jangka waktu 3 (tiga) tahun  daerah  persiapan  dapat  memenuhi  syarat,  maka  barulah  daerah  persiapan dapat  ditetapkan  menjadi  daerah  otonomi  baru.  Sedangkan  apabila  dalam  jangka waktu  3  (tiga)  tahun  daerah  persiapan  tidak  dapat  memenuhi  persyaratan  maka daerah  persiapan  tersebut  tidak  dapat  melakukan  pemekaran  atau  tidak  dapat menjadi daerah otonom baru.
Menurut  Djohermansyah  Djohan  dalam  Haris  Syamsudin  (2005:  214), dikatakan  bahwa  maraknya  pemekaran  wilayah  yang  disebabkan  oleh  otonomi
daerah ini telah menimbulkan beberapa faktor utama penyebab pemekaran daerah, yaitu kecendrungan untuk homogenitas, beberapa pemekaran daerah lebih didasari motif  ingin  lepas  dari  himpitan  “penindasan”  kelompok  lain  atas  dasar  etnis, agama, dan lainya. Persepsi jangka pendek elite daerah lebih mendominasi dalam pertimbangan  menyusun  usulan  pemekaran  daerah  dibandingkan  kajian  yang dapat  dipertanggungjawabkan  yang  mempertimbangkan  secara  matang  implikasi pemekaran daerah.
Secara umum, penentuan pemekaran daerah sepantasnya didasarkan pada persyaratan  yang  terukur  dengan  tiga  langkah  tujuan  preventif,  yaitu  pertama, pemekaran  daerah  dimaksudkan  untuk  menguatkan  etika  profesionalisme  dalam pelayanan  publik  pemerintah  daerah  kepada  masyarakat  yang  akan  menciptakan hubungan  yang  bersifat  kesetaraan  antara  birokrasi  dan  publik  yang  dilayani. Kedua, pemekaran daerah ditunjukan pada penerapan manajemen dan penguasaan teknologi  yang dalam dari birokrasi pemerintahan daerah untuk melayani publik, sehingga pelayanan yang diberikan cenderung bersifat cepat, tepat, mudah, padat teknologi,  dan  padat  informasi.  Ketiga,  pemekaran  daerah  dilandasi  atas profesionalisme,  karena  rentang  kendali  yang  lebih  sempit  sehingga  pengawasan penyelenggaraan  pemerintahan  dapat  terjamin  kualitasnya  (Hari  Subarno  2008: 194).

## D. Simpulan dan Saran
1. Simpulan
Kenyataan bahwa pemekaran wilayah dan pembentukan daerah baru tidak menjamin  secara  serta  merta  membuat  perubahan  yang  diinginkan,  yaitu kesejahteraan  dan  peningkatan  pelayanan  publik.  Hal  ini  karena  inisiatif pemekaran  dan  pembentukan  daerah  tidak  merupakan  bagian  suara  terbesar masyarakat yang bersangkutan melainkan merupakan inisiatif elit politik maupun birokrasi  yang  cenderung  mengejar  kekuasaan.  Berdasarkan  keadaan  tersebut dapat  dikatakan  bahwa  pemekaran  wilayah  dan  pembentukan  daerah  baru  tidak mencerminkan  desentralisasi  yang  dilandasi  filosofi  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia, karena justru  pembentukan daerah otonom baru menimbulkan  potensi
konflik  horisontal  antar  daerah,  seperti  mengenai  tata  batas  wilayah,  penolakan penggabungan.

## 2. Saran
Untuk  mengatasi  permasalahan  tersebut,  perlu  dipertimbangkan  bahwa untuk pemekaran wilayah dan pembentukan daerah baru, maka faktor utama yang harus  dijadikan  perhatikan  adalah  kesejahteraan  dan  peningkatan  pelayanan publik yang memang benar-benar ditujukan bagi masyarakat.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku:
Abu Daud Busroh. 1990. Ilmu Negara. Jakarta: Bumi Aksara.
Ateng Sarifudin. 1985. Pasang Surut Otonomi Daerah. Bandung: Bina Cipta
----------. 1985. Mempelajari Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan di  Daerah  Tahun  1974  dalam  Pemantapan  Pelaksanaan  Undang-undang Nomor  5  Tahun  1974  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan  di  Daerah. Jakarta: Sinar Baru.
Bagir  Manan.  1989. Pemerintah  Daerah  (Bahan  Penataran”Administrative Organization  and  Planing”),  Kerjasama  Indonesia-Belanda. Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada.
----------. 1992. Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 . Karawang: Unsika.
----------.  1994. Hubungan  Hubungan  Pusat  dan  Daerah  Menurut  UUD  1945 . Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
Strong,  C.F.  1996. Modern  Political  Constitusions:  An  Introductions  to  the Comparative  Study  of  Their  History  and  Existing. London:  The  English Book Society and Sidgwick & Jackson Limited.
Fred Isjwara. 1974. Pengantar Ilmu Politik . Bandung: Binacipta.
Hari  Subarno.  2008. Untaian  Pemikiran  Otonomi  Daerah  Memandu  Otonomi Daerah Menjaga Kesatuan Bangsa. Jakarta: Sinar Grafika.
Haris  Syamsudin.  2005. Desentralisasi  dan  Otonomi  Daerah:  Desentralisasi, Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah . Jakarta: Yayasan Obor.
Hendarmin Ranadireksa. 2007. Visi Bernegara: Arsitektur Konstitusi Demokratik, Mengapa  Ada  Negara  yang  Gagal  Melaksanakan  Demokrasi .  Bandung: Fokusmedia.
Hutabarat,  Martin  H. dkk.  (Ed.)  1996. Hukum  dan  Politik  Indonesia  Tinjauan Analitis  Dekrit  Presiden  dan  Otonomi  Daerah. Jakarta:  Pustaka  Sinar Harapan.
Josef Riwu Kaho. 1997. Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Identifikasi  Beberapa  Faktor  yang  Mempengaruhi  Penyelenggaraannya . Jakarta: Rajawali Pers.
Kaloh, J. 2007. Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Suatu Solusi dalam Menjawab Kebutuhan  Lokal  dan  Tantangan  Global .  Edisi  Revisi.  Jakarta:  Rineka Cipta.
Koesoemahatmadja,  R.D.H.  1979. Peranan  Administrasi  dalam  Pembangunan .
Jakarta: Eresco.
Marbun,  B.N.  2010. Otonomi  Daerah  1945-2010  Proses  dan  Realita. Edisi Revisi, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
Miriam  Budiardjo.  2004. Dasar-dasar  Ilmu  Politik. Jakarta:  Gramedia  Pustaka Utama.
Ni’matu Huda. 2009. Hukum Pemerintahan Daerah . Bandung: Nusa Media.
Sri  Soemantri  M.  1981. Pengantar  Perbandingan  Antar  Hukum  Tata  Negara. Jakarta: Rajawali.
The  Liang  Gie.  1968. Pertumbuhan  Pemerintahan  Daerah  di  Negara  Kesatuan Republik Indonesia. Jilid III. Jakarta: Gunung Agung.
Widjaja, H.A.W. 2005. Penyelenggaraan Otonomi di Indonesia . Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada.

## Makalah:
Bagir  Manan.  2000.  “Wewenang  Propinsi,  Kabupaten,  dan  Kota  dalam  Rangka Otonomi  Daerah”. Makalah .  Disampaikan  dalam  Seminar  Nasional. Bandung: Fakultas Hukum UNPAD.

## Peraturan Perundang-undangan:
Republik Indonesia, Undang Undang Dasar Tahun 1945
Republik Indonesia, Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah
Republik  Indonesia,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  78  Tahun  2007  tentang  Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah
Internet:
Ahmad  Satibi. Pengembangan  Wilayah  pada  Daerah-daerah  Pemekaran ,  dalam http://sunarti3383.blogspot.com/2013/04/pengembangan-wilayah-pada- daerah-daerah_23.html., diakses tanggal 13 Agustus 2016.

## BIODATA PENULIS
Nama :  Dr. Iskatrinah, S.H., M.H Pekerjaan :  Dosen Fakultas Hukum Universitas Wijayakusuma Purwokerto Jabatan :  Lektor Kepala Nomor HP :  085291955818 E-mail :  iskatrinahkatri@ymail.com
Alamat Kantor  :  Jl. Kampus Karangsalam, Purwokerto, Jawa Tengah-53152.