Vol. 07 No. 3, Desember 2016, Hal 181-187 ISSN: 2086-8227

## EFEKTIVITAS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN REHABILITASI DAN REKLAMASI HUTAN
The Effectiveness of Policy Implementation on Forest Rehabilitation and Reclamation

## Didid Sulastiyo, Hariadi Kartodihardjo, dan Sudarsono Soedomo
Departemen Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB, Institut Pertanian Bogor, Kampus Darmaga, Bogor-16680 E-mail: deedeed_5319@yahoo.com

## ABSTRACT
The policy on forest rehabilitation and reclamation have been implemented since 1950, but not effective decrease the extend  of  the  critical  forest  and  land  yet.  The  objective  of  this  research  was  to  formulate  option  of  effectiveness enhancement  of  forest  rehabilitation  and  reclamation  policy  implementation.  This  research  applied  the  theory  that developed by Edward III and IDS’s policy process. The policy text (rule in form) of forest rehabilitation and reclamation has not been used effectively to solve the solve the problem on the ground because the lack of sufficient regulation on the pre-condition, maintenance and responsibility in regards to the asset lost, participation, empowerment and transparency. There  is  divergent  in  the  implementation  of  forest  rehabilitation  and  reclamation  policy.  The  implementation  of  policy requires  high  transaction  cost  with  limited  participation  and  did  not  legitimate  due  to  ineffective  communication, structure  of  birocracy,  disposition/attitude  and  resources.  To  increase  the  effectiveness  implementation  of  policy  and institution  on forest rehabilitation  and  reclamation,  the  goverment  have  to  improve the  effectiveness  of  communication, structure of birocracy, disposition/attitude, and resources. Furthermore, the result of this research also recommends the importance  of  network  development  through  social  movement  by  using  mass-media  and  social  media,  which  will  be usefull to provide pressure on the policy development process by addressing the counter policy narative.
Key words: efectiveness, implementation, policy, rehabilitation, reclamation

## PENDAHULUAN
Sejak  awal  tahun  1950-an,  Pemerintah  Indonesia telah  menerapkan  berbagai  program  rehabilitasi  hutan, akan  tetapi  tingkat  keberhasilannya  sangat  rendah sehingga  tidak  memberikan  dampak  positif  terhadap perbaikan  kualitas  lingkungan  hidup  dan  ekosistem (Nawir et  al. 2007).  Akibat  kegagalan  implementasi kebijakan  rehabilitasi  hutan  dan  lahan  (RHL),  negara telah dirugikan 5.2 miliar USD yang berasal dari alokasi dana reboisasi (DR) saja, belum termasuk kegiatan RHL yang  dibiayai  dari  sumber  dana  lainnya  (Barr et  al. 2010).
RHL  cenderung  diidentikkan  dengan  kegiatan bercocok  tanam  bukan  merupakan  suatu  upaya  mem- bangun hutan (Kartodihardjo 2006). Sejalan dengan itu, Zubayr et  al. (2014)  menyatakan  bahwa  kegagalan implementasi  kebijakan  reklamasi  hutan  lebih  disebab- kan oleh tidak  adanya struktur insentif yang sesuai dan biaya  transaksi  yang  relatif  tinggi.  Kegagalan  rehabili- tasi  dan  reklamasi  hutan  lebih  pada  diskursus  terhadap sumberdaya hutan (Kartodihardjo 2006).
Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan (KLHK)  telah  mengalokasikan  dana  APBN  untuk kegiatan  RHL  sebesar  Rp  3.34  triliun 1 dalam  periode
1 Alokasi  dana  APBN  untuk  RHL  periode tahun 2010—2014 sebesar  Rp  3.34  triliun,  yang  terdiri  dari    Rp  1.78  triliun dana DIPA Kemenhut dan Rp 1.56 triliun dana DAK bidang Kehutanan.
tahun  2010‒2014  sebagai  upaya  untuk  menanggulangi kekritisan  hutan  dan  lahan,  akan  tetapi  upaya  tersebut masih belum optimal, ditunjukkan oleh masih tingginya luasan  lahan  kritis  nasional  pada  periode  tahun  2006‒ 2013  sebesar  24.3  juta  ha  (Kemenhut  2010;  KLHK 2015).  Sejalan  dengan  hal  itu,  kegiatan  reklamasi  yang dilaksanakan oleh pemegang ijin pinjam pakai kawasan hutan (IPPKH) belum menunjukkan hasil yang optimal. Sampai  tahun  2013  realisasi  kegiatan  reklamasi  hutan baru mencapai 35.11% atau 28 586.77 ha dari total luas areal yang telah dibuka oleh pemegang IPPKH (Zubayr et al. 2014).
Efektivitas  implementasi  suatu  kebijakan  dapat terjadi apabila kebijakan dirumuskan atas dasar masalah yang  tepat  dan  terdapat  kemampuan  menjalankan solusinya  di  lapangan  (Dunn  2003).  Kegagalan  imple- mentasi kebijakan rehabilitasi dan reklamasi hutan lebih banyak  dipengaruhi  oleh  faktor  non  teknis,  belum menyentuh penyiapan pra kondisi yang optimal yang di dalamnya  termuat  resolusi  konflik  atas  lahan,  rekayasa sosial,  penguatan  modal  sosial,  kelembagaan  dan sebagainya.  Penyiapan  pra  kondisi  menjadi  salah  satu aspek  penting  yang  menentukan  keberhasilan  imple- mentasi kebijakan rehabilitasi dan reklamasi hutan.
Pada  sisi  yang  lain,  kegiatan  rehabilitasi  dan reklamasi  hutan  selama  ini  menggunakan  skema  hibah sebagaimana diatur dalam Permenkeu No. 214/PMK.05/ 2013,  bibit  kegiatan  rehabilitasi  dan  reklamasi  hutan dikategorikan  dalam  belanja  barang  sehingga  bukan merupakan  aset  dan  tidak  tercatat  di  dalam  neraca
negara  (Kemenkeu  2013).  Hal  tersebut  menyebabkan tidak  adanya  tanggung  jawab  mengikat  dan  rendahnya komitmen pelaksana terhadap keberhasilan kegiatan.
Pertanyaan  dalam  penelitian  ini  adalah  bagai- manakah  kebijakan  rehabilitasi  dan  reklamasi  hutan diimplementasikan,  hambatan  apa  yang  mempengaruhi implementasi  kebijakan  tersebut  dan  bagaimana penyiapan  pra  kondisi  yang  optimal  mendorong efektivitas  implementasi  kebijakan  rehabilitasi  dan reklamasi  hutan  dalam  konteks  rehabilitasi  DAS?. Penelitian  ini  bertujuan  untuk  :  1)  menganalisis  isi ( content  analysis )  teks  kebijakan  rehabilitasi  dan reklamasi hutan, 2) menganalisis implementasi kebijakan  rehabilitasi  dan  reklamasi  hutan  serta hambatan-hambatan  yang  mempengaruhi  implementasi kebijakan  tersebut,  3)  merumuskan  opsi  peningkatan efektivitas  implementasi  kebijakan  dan  kelembagaan rehabilitasi dan reklamasi hutan.

## METODE PENELITIAN

## Waktu dan Tempat
Penelitian  ini  dilakukan  di  kantor  pusat  KLHK  dan PT  Petrochina  di  Jakarta  sebagai  pusat  penyusunan kebijakan  rehabilitasi  dan  reklamasi  hutan  dalam konteks  rehabilitasi  DAS.  Untuk  menggambarkan implementasi kebijakan rehabilitasi hutan diambil lokus wilayah DAS Ciliwung, sedangkan untuk implementasi kebijakan  reklamasi  hutan  dalam  konteks  rehabilitasi DAS  dipilih  PT.  Petrochina  sebagai  salah  satu pemegang IPPKH yang  melaksanakan  kegiatan rehabilitasi  DAS  di  Hutan  Lindung  Gambut  (HLG) Sungai  Beram  Hitam  Kabupaten Tanjung  Jabung  Barat Provinsi  Jambi.  Penelitian  ini  dilakukan  dengan beberapa  tahapan,  yaitu  studi  pustaka,  pengambilan data,  pengolahan  data  serta  analisis  data  yang dilaksanakan pada bulan November 2015‒April 2016.

## Pengumpulan Data dan Penentuan Narasumber
Pendekatan  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini adalah  pendekatan  kualitatif  dengan  desain  studi kasus. Pengumpulan  data  dan  informasi  dilakukan  dengan mengumpulkan  data,  peraturan  dan  literatur  terkait, observasi  langsung  terhadap  aspek-aspek  yang  dikaji, serta  wawancara  mendalam  ( in-depth  interview ) terhadap  informan kunci  ( key  informan )  yang  memiliki kompetensi sesuai topik kajian.
Penentuan  narasumber  dilakukan  dengan  teknik snowball sampling dengan quota  control ,  yaitu mengikuti  informasi  dari  informan  kunci  sebelumnya yang  ditentukan  secara  sengaja  ( purposive )  untuk menentukan  informan  berikutnya  (Sugiyono  2010). Informan kunci dipilih berdasarkan peran, pengetahuan, keterlibatan, komunikatif, dan kesediaan untuk melaku- kan  wawancara.  Dalam  penelitian  ini  informan  kunci terdiri dari pejabat dan staf KLHK, Direktorat KKSDA- Bappenas,  Ditjen  Angaran-Kemenkeu,  Pemda,  jajaran direksi dan pelaksana IPPKH, akademisi, LSM, masya- rakat serta informan lainnya yang terkait.
Hasil  wawancara  baik  berupa  rekaman  audio maupun  catatan  tulisan  tangan  akan  ditransfer  menjadi
bentuk  tertulis  (transkrip  data).  Selanjutnya  dari  hasil transkrip  data  diambil  kata  kunci  dan  diberikan  kode. Kata-kata  kunci  yang  memiliki  makna  yang  sama digolongkan  ke  dalam  satu  besaran  kategori  dan akhirnya  dibuat  suatu  kesimpulan.  Uji  validitas dilakukan dengan triangulasi yaitu cara uji silang antara sumber  data  yang  satu  dengan  sumber  data  lainnya. Proses ini dilakukan terus menerus sampai tidak ada lagi perbedaan-perbedaan  dan  tidak  ada  lagi  yang  perlu dikonfirmasikan kepada informan (Irawan 2006).

## Metode Analisis Data
Analisis  isi  teks  peraturan  dilakukan  untuk  melihat sejauh  mana  teks  peraturan  menjawab  berbagai permasalahan di lapangan. Peraturan perundangan yang dilakukan  analisis  isi adalah  Peraturan  Pemerintah (PP) No.  76  tahun  2008  tentang  Rehabilitasi  dan  Reklamasi Hutan,  Permenhut  (P)  No.  9  tahun  2013  tentang  Tata Cara  Pelaksanaan,  Kegiatan  Pendukung dan  Pemberian Insentif  Kegiatan  RHL,  Permenhut  (P)  No.  87  tahun 2014 tentang Pedoman Penanaman bagi Pemegang Izin Pinjam Pakai Kawasan Hutan dalam Rangka Rehabilitasi DAS.
Untuk  menganalisis  implementasi  kebijakan  serta hambatan  yang  mempengaruhi  implementasi  kebijakan digunakan  pendekatan  Edward  III  (1980),  antara  lain komunikasi  (parameter:  transmisi,  kejelasan  dan konsistensi),  sumberdaya  (parameter:  staf,  informasi, otoritas  dan  fasilitas),  disposisi/sikap  (parameter:  efek disposisi,  susunan  kepagawaian/birokrasi,  dan  insentif), struktur  birokrasi  (parameter: standart  operational procedure (SOP) dan fragmentasi).
Untuk  merumuskan  opsi  peningkatan  efektivitas implementasi  kebijakan  dan  kelembagaan  rehabilitasi dan  reklamasi  hutan  digunakan  pendekatan  Edward  III (1980)  dan policy  process IDS  (2006).  IDS  (2006) dalam  penelitian  proses  kebijakan  pada  dasarnya mencoba  menelusuri  bagaimana  masalah  dan  solusi kebijakan  dibuat,  oleh  siapa,  dan  bagaimana  dampak yang  ditimbulkan.  Untuk menjawab  pertanyaan  di  atas, IDS (2006) melakukannya dengan tiga pendekatan yang saling  berhubungan  dan  untuk  menemukan  ruang kebijakan  ( policy  space ),  yaitu  pengetahuan  dan diskursus  (narasi  yang  digunakan),  aktor  dan  jaringan (siapa  saja  yang  terlibat  dan  bagaimana  mereka  saling terhubung), politik dan kepentingan (dinamika kekuasaan yang mendasari).

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Teks  Kebijakan  Rehabilitasi  dan  Reklamasi  Hutan (Rehabilitasi DAS)
P  09/2013  dan  P  87/2014  merupakan  sebagian peraturan  pelaksana  yang  dimandatkan  oleh  PP 76/2008. Hasil analisis isi ( content analysis ) menunjuk- kan  bahwa  masih  terdapat  beberapa  mandat  yang diamanatkan di dalam PP 76/2008 tidak diatur di kedua Permenhut tersebut. Salah satunya adalah penyiapan pra kondisi  yang  mencakup  pemilihan  lokasi  yang  bebas konflik,  resolusi  konflik,  penguatan  modal  sosial  dsb. PP  76/2008  pasal  5  ayat  2  yang  mengamanatkan
kejelasan  status  penguasaan  lahan,  pada  P.09/2013  hal itu tidak diatur. Kejelasan status penguasaan lahan RHL hanya  dilakukan  di  atas  peta tanpa  dilakukan  pemetaan partisipatif dengan melibatkan stakeholder yang terkait, sehingga  banyak  lokasi  RHL  yang  dilaksanakan  di kawasan  hutan  gagal  karena  adanya  konflik  lahan. 2 Sedangkan  pada  P.87/2014,  hanya  eksplisit  disebutkan bahwa  lokasi  yang  akan  digunakan  untuk  rehabilitasi DAS  harus  bebas  konflik,  mekanisme  pemetaan partisipatif  dan  strategi  penyelesaian  apabila  terjadi konflik  tidak  diatur.  Kejelasan  status  penguasaan  lahan menjadi  hal  yang  fundamental  karena  berhubungan dengan property  right terutama  di  kawasan  hutan negara.  Hak  kepemilikan  oleh  negara  ( state  property ) menjadi  sumberdaya  akses  yang  terbuka  yang  tidak jelas kepemilikannya/ insecure property right (Ellsworth 2004). 3
Dalam hal resolusi konflik PP 76/2008 pasal 4 huruf 2  poin  c  mengamanatkan  pemahaman  prinsip  sistem tenurial. Pada P.09/2013 dan P.87/2014, resolusi konflik dalam  kerangka  prinsip  sistem  tenurial  tidak  diatur, sehingga apabila terjadi konflik lahan di dalam kegiatan RHL  dan  rehabilitasi  DAS  tidak  ada exit  strategy penyelesaian  masalah.  Demikian  juga  penguatan modal sosial masyarakat, hal tersebut tidak diatur.
Indikator  keberhasilan  kegiatan  dalam  ketiga peraturan  itu,  hanya  didasarkan  pada  indikator keberhasilan teknis  silvikultur  (jumlah  pohon/ha),  tidak sampai  kepada  evaluasi  dampak  serta multiplier  effect yang  diakibatkan.  Kegiatan  RHL  dan  rehabilitasi  DAS hanya  dititikberatkan  kepada  kegiatan  menanam bibit/pohon  bukan  merupakan  kegiatan  membangun hutan secara menyeluruh (Kartodihardjo 2006).
PP  76/2008  pasal  4 huruf  2  poin  g  mengamanatkan pendekatan kebijakan secara partisipatif. P.09/2013 dan P.87/2014  pendekatan  kebijakannya  lebih  bersifat top down sehingga  partisipasi  dari  masyarakat  kecende- rungannya  sangat  rendah.  PP  76/2008    pasal  4  huruf  2 poin  f  mengamanatkan  pemberdayaan  masyarakat  dan penguatan  kapasitas  kelembagaan,  akan  tetapi  hal tersebut tidak diatur di dalam Permenhut P.09/2013 dan P.87/2014,  sehingga  dalam implementasinya  cenderung bersifat  keproyekan  dan  bersifat  jangka  pendek (Kartodihardjo  2006).  P.09/2013  dan  P.87/2014  tidak mengakomodir ruang diskresi dan fleksibilitas kebijakan  bahkan  cenderung  kaku,  sehingga  apabila terjadi  kasus  yang  tidak  diatur,  tidak  terdapat  diskresi dan exit strategy penyelesaian masalah. 4
2 Hasil wawancara dengan Dir. HSE PT Petrochina, Kasubdit Reklamasi dan Ka.BPDASHL Batanghari
3 Lokasi rehabilitasi DAS PT Petrochina di HLG Beram Hitam telah terjadi perambahan oleh masyarakat, hampir 65% beralih fungsi menjadi perkebunan sawit rakyat dan beberapa menjadi areal  pemukiman,  meskipun  secara  legal  merupakan  kawasan HL  yang  dikelola  oleh  Pemda  Kab.  Tanjung  Jabung  Barat. Akibat  konflik  lahan,  PT  Petrochina  sebagai  pemegang IPPKH  tidak  dapat  melaksanakan  kegiatan  rehabilitasi  DAS dengan  optimal,  yang  mengakibatkan  hasil penilaian  oleh tim terpadu  bentukan  pemerintah  dinilai  gagal,  karena  sampai akhir  tahun  jumlah  pohon/ha  kurang  dari  700  batang/ha sebagaimana diatur dalam P.09/2013.
4 Hasil wawancara dengan Dir. HSE PT Petrochina
Kegiatan  RHL berdasarkan  P.09/2013  lokus kegiatannya berada di luar dan di dalam kawasan hutan. Pelaksanaan  kegiatan  RHL  apabila  tidak  adanya kejelasan  status  lahan  dan  legitimasi  penguasaan lahannya  cenderung  menimbulkan  ekses  negatif sehingga  berdampak  kepada  rendahnya  keberhasilan kegiatan  RHL  (Schlager  dan  Ostrom  1992;  Ribbot  dan Peluso  2003).  Rehabilitasi  DAS  berdasarkan  P.87/2014 lokus  kegiatannya  berada  di  dalam  kawasan  hutan  dan dalam  satu  RTk  RHL  DAS  serta  harus  dalam  satu hamparan  yang  kompak.  Realitas  di  lapangan  sangat sulit  untuk  menemukan  lokasi  dalam  satu  hamparan yang  kompak,  sehingga  pelaksanaan  rehabilitasi  DAS yang  tersebar  dinilai  tidak  berhasil  oleh  pemerintah, walaupun secara penilaian teknis silvikultur dan dampak dapat  dinilai  berhasil  serta  memiliki multiplier  effect , akan  tetapi  dikarenakan  tidak  dalam  satu  hamparan yang kompak dinilai tidak berhasil. 5
Kegagalan kegiatan RHL dan rehabilitasi DAS lebih disebabkan  oleh  ketidakefektifan  pengurusan  manaje- men  aset.  P.09/2013  dan    P.87/2014  mengatur  bahwa pemeliharaan  hanya  dilaksanakan  sampai  tahun  ke  tiga (bisa  ditambah  sampai  tahun  ke  lima  dengan  ketentuan khusus),  setelah  itu  tidak  ada  kegiatan  pemeliharaan untuk  memastikan  tanaman  berhasil  yang  notabene merupakan  aset  pemerintah.  Di  sisi  yang  lain,  per- tanggung jawaban kehilangan aset tidak diatur di kedua Permenhut  tersebut,  walaupun  menggunakan  dana APBN.  Hal  tersebut  disebabkan  oleh  biaya  untuk pengadaan  bibit  tanaman  dikategorikan  ke  dalam belanja barang sehingga tidak ada pertanggung jawaban aset yang hilang. 6
PP 76/2008 pasal 4 huruf 2 poin d mengatur  prinsip andil  biaya  untuk  kegiatan  RHL  dan  rehabilitasi  DAS. Kegiatan  RHL  sebagian  besar  hanya  bertumpu  pada skema  pendanaan  APBN  sehingga  sangat  bergantung kepada ketersediaan anggaran RHL pada setiap periode tahun  anggaran.  Masih  belum  optimalnya  pengem- bangan  kegiatan  RHL  yang  bersumber  dari  dana  non APBN, karena ketidakjelasan manajemen aset di dalam pengelolaannya. 10 Sedangkan untuk kegiatan rehabilitasi DAS (hasil wawancara dengan Dir. HSE PT Petrochina) hanya  didanai  oleh  pemegang  IPPKH,  semua  biaya dibebankan  kepada  pemegang  ijin  sehingga  tidak  ada andil biaya dari pemerintah.
PP  76/2008  pasal  4  ayat  2  huruf  f  mengamanatkan transparansi  dan akuntabilitas  dalam  kegiatan  RHL  dan rehabilitasi  DAS,  akan  tetapi  masih  sering  terjadi asimetric  information dalam  pelaksanaannya,  karena tidak  adanya  keterbukaan  informasi  sehingga  menim- bulkan high  transactional  cost ,  contohnya  adalah  di dalam  penentuan  lokasi  lahan  kritis  pada  rehabilitasi DAS.  Akibat  tidak  adanya  transparansi  terhadap  data lokasi  lahan  kritis,  seringkali  terjadi asimetric informa- tion ,  dimana  terdapat  celah  yang  dapat  dimanfaatkan oleh  beberapa  oknum  untuk  dijadikan  bahan  transaksi sehingga menimbulkan high transaction cost (Jensen & Meckling 1976).
Skema  insentif  di  dalam  kegiatan  RHL  pada pelaksanaannya  sering  terjadi  mis  insentif.  Insentif
5 Hasil wawancara dengan Dir. HSE PT Petrochina
6 Hasil wawancara dengan Dir. KKSDA Bappenas
kegiatan  RHL  sering  dijadikan  bahan  politisasi  elit partai politik untuk kampanye, sedangkan dalam kontek rehabilitasi DAS tidak diatur. 7

## Implementasi Kebijakan Rehabilitasi dan Reklamasi serta Hambatannya
Untuk  menganalisis  implementasi  kebijakan  dan hambatan  yang  mempengaruhi  digunakan  pendekatan teori  yang  dikembangkan  oleh  Edward  III  (1980) (Tabel 1).
Adanya  gap  tingkatan  birokrasi  menyebabkan transmisi  menjadi  terhambat  karena  adanya  tata  urutan transmisi  yang  cukup  panjang  dari  level  pimpinan sampai  ke  tingkat  pelaksana,  selain  itu  hambatan transmisi  diakibatkan  oleh  perbedaan  kedudukan  di dalam  struktur  birokrasi  (atasan  dan  bawahan).  Kultur budaya  ketimuran  menyebabkan  keengganan  untuk berkomunikasi dengan bebas tanpa memandang jabatan sehingga  menyebabkan  adanya  gap/jarak  di  dalam berkomunikasi.  Selain itu,  birokrat  tidak  terbiasa  untuk menggunakan  media  online/sosial  di  dalam  mentrans- misikan  pesan  kebijakan  agar  proses  komunikasi  lebih efektif.  Birokrasi  cenderung  mentransmisikan  pesan menggunakan jalur kedinasan dalam bentuk persuratan, disposisi  atau  memo  yang  cenderung  tidak  efektif  dan efisien.
Birokrat  kecenderungannya  mengkomunikasikan pesan kebijakan mengunakan istilah birokrasi yang sulit untuk  dipahami  oleh  orang  awam,  selain  itu  sebagian besar  birokrat  tidak  mempunyai  kemampuan public
speaking yang  baik  sehingga  pesan  kebijakan  tidak terkomunikasikan  dengan  jelas.  Akibatnya  terjadinya mis  persepsi  dan  multi  tafsir,  sehingga  pada  level pelaksana sering melakukan manuver dari pesan sebuah kebijakan,  baik  manuver  positif  maupun  negatif. Komunikasi  yang  dilakukan  para  elit  birokrat  sering tidak  konsisten,  inkonsistensi  bisa  diakibatkan  adanya unsur  ketidaksengajaan  (lupa)  maupun  secara  sengaja. Inkonsistensi  secara  sengaja  diakibatkan  oleh  tingginya pengaruh  politis  di  dalam  proses  perumusan  kebijakan yang  mengakibatkan  terjadinya  penyimpangan  dan perubahan kebijakan akibat pengaruh elit politik.
Tidak  meratanya  distribusi  SDM  (baik  kuantitas, kualitas  serta  ketidakjelasan  pola  karir),  staf  yang  ada kecenderungannya  hanya  memiliki  kompetensi  teknis yang  berkaitan  dengan  pengelolaan  hutan  saja  dan mewarisi perilaku birokrat jaman dulu. Belum ada SDM yang  memiliki  kompetensi  untuk  melakukan  rekayasa sosial/resolusi  konflik  untuk  mendukung  keberhasilan rehabilitasi  dan  reklamasi  terutama  di  dalam  kawasan yang terdapat konflik lahan. Adanya resistensi terhadap pembaharuan/terobosan-terobosan baru dan lebih menggunakan  pengetahuan  yang  dipilihnya  sendiri  dan terlanjur diyakini sebagai kebenaran menyebabkan sunk cost effect di dalam implementasi kebijakan rehabilitasi dan  reklamasi  hutan  (Diamond  2005).  Masih  ada anggapan  bahwa  kegiatan  rehabilitasi  dan  reklamasi hutan  hanya  sebatas  kegiatan  bercocok  tanam  semata dan  cenderung  tidak  mempertimbangkan  faktor  non teknis  di  dalam  mendukung  keberhasilan  kegiatan tersebut (Kartodihardjo 2006; Persaki 2006).
Tabel 1  Parameter implementasi kebijakan Edward III (1980)
No Variabel Fakta Implikasi 1. Komunikasi a. Transmisi Gap tingkatan birokrasi, kultur budaya ketimuran, perbedaan cara pandang, penggunaan media komunikasi yang kurang memadai Delivery message kebijakan ter- hambat, lambannya implementasi kebijakan b. Kejelasan Mis komunikasi, transfer informasi Mis persepsi, multi tafsir, manu- ver c. Konsistensi Tingginya pengaruh politis, inkonsistensi (sengaja/ tidak sengaja) Penyimpangan, perubahan ke- bijakan oleh elit politik 2. Sumberdaya a. Staf Distribusi SDM yang tidak merata (kuantitas, kualitas, dan pola karir yang tidak jelas), tidak ada SDM yang memiliki kompetensi resolusi konflik/ rekayasa sosial, dskursus konservatif Sunk cost effect b. Informasi Minimnya sosialisasi yang efektif, tidak ada transparansi/keterbukaan informasi Asimetric information (high tran- saction cost) c. Otoritas Gap antara pemerintah pusat dan daerah, tumpang tindih kewenangan Program tidak sinkron, bersifat sektoral d. Fasilitas Keterbatasan dan mis alokasi sarpras, keterbatasan pendanaan (hanya bertumpu APBN), standar biaya yang rendah (tidak memasukkan biaya pra kondisi) Indikator keberhasilan hanya sebatas output 3. Disposisi/sikap
a. Efek disposisi Perbedaan cara pandang, diskresi Street level bureucrat b. Susunan kepegawaian/biro krasi Birokrasi yang panjang dan berjenjang, watak birokrat High transaction cost
7 Hasil wawancara dengan Kepala BPDASHL Batanghari dan Kepala BPDASHL Citarum-Ciliwung
No Variabel Fakta Implikasi c. Insentif Mis insentif, tidak ada skema reward and punish- ment Partisipasi masyarakat rendah 4. Struktur birokrasi a. Standart operational procedure (SOP) SOP yang cenderung kaku, tidak ada exit strategy penyelesaian masalah Fleksibilitas rendah b. Fragmentasi Pendelegasian kewenangan tidak jelas dan terbatas, hanya melibatkan unsur pemerintah Legal tapi tidak legitimate
Sumber: hasil wawancara dan observasi
Informasi menjadi hal penting di dalam mendukung efektivitas  implementasi  suatu  kebijakan.  Minimnya sosialisasi  yang  efektif,  baik  kepada  pelaksana  di lapangan  maupun  masyarakat  menyebabkan  rendahnya partisipasi masyarakat dan stakeholder lain yang terkait, selain  itu  tidak  adanya  transparansi/keterbukaan informasi, misalnya informasi terkait lokasi lahan kritis. Hal  tersebut  mengakibatkan  terjadinya asimetric information yang  menimbulkan  celah,  sehingga  sering dimanfaatkan  oleh  oknum  untuk  menjadi  bahan transaksi  yang  menyebabkan high  trasactional  cost di dalam kegiatan rehabilitasi dan reklamasi hutan (Jensen & Meckling 1976).
Ketidakjelasan  otoritas  mengakibatkan  adanya  gap antara pemerintah pusat dan daerah serta masih terdapat tumpang  tindih  kewenangan  di  dalam  implementasi kebijakan.  Hal  itu  berimplikasi  terjadinya  ketidak- singkronan  program  dan  cenderung  bersifat  sektoral sehingga  mengakibatkan  ketidakefektifan  implementasi kebijakan. Program pembangunan kehutanan, baik yang dilakukan  oleh pemerintah pusat  maupun  pemda  masih bersifat  parsial,  sehingga  kecenderungannya  program yang  satu  tidak  menunjang  program  yang  lain (Kartodihardjo 2006).
Keterbatasan  sarpras,  mis  alokasi  sarpras,  keter- batasan pendanaan (lebih bertumpu kepada APBN) dan juga  standar  biaya  yang  rendah  (belum  memasukkan biaya  pra  kondisi)  di  dalam  implementasi  kebijakan rehabilitasi dan reklamasi hutan, mengakibatkan indika- tor  keberhasilan  hanya  sebatas  output,  akibat  tidak adanya  pembaharuan  sistem  penganggaran  (Persaki 2006).  Kegiatan rehabilitasi dan reklamasi hutan  sering dianggap  tidak  berhasil  oleh  masyarakat  dikarenakan tidak  memiliki  dampak  yang  signifikan  terhadap perbaikan  kualitas  lingkungan  dan  kesejahteraan masyarakat.
Pada efek disposisi terdapat perbedaan cara pandang antara  pejabat  di  level  atas  dengan  pelaksana  di lapangan  yang  menimbulkan  terjadinya  diskresi. Diskresi  timbul  oleh  adanya  sebuah  fenomena  di lapangan baik yang di dalamnya belum terdapat sebuah kebijakan  yang  mengatur  dan/atau  fenomena  yang dalam  pelaksanaannya  tidak  mungkin  merujuk  per- aturan  yang  ada  (Trusty  &  Cerveny  2012).  Dalam implementasi kebijakan rehabilitasi dan reklamasi hutan sering terjadi  diskresi  yang  dilaksanakan  oleh  birokrasi
di  tingkat  daerah/lapangan  yang  secara  langsung menjalankan  keputusan  dari  suatu  kebijakan  untuk mencari  solusi  terhadap  permasalahan  faktual  yang terjadi di lapangan yang biasanya disebut dengan street level bureucrat (Lipsky 1980).
Elemen  susunan  kepegawaian/birokrasi  terdapat birokrasi  yang  panjang  dan  berjenjang  serta  masih banyak  aparat  yang  memiliki  watak  birokrat  (bukan pelayan  masyarakat),  sehingga  menyebabkan high transaction  cost ,  contohnya  di  dalam  mendapatkan informasi  lokasi  lahan  kritis,  terdapat asimetric information akibat  belum  adanya  transparansi  maka akan menimbulkan biaya tambahan di dalam mendapatkan  informasi  tersebut  sehingga  cenderung tidak  efisien  atau  menimbulkan high  transaction  cost (Jensen & Meckling 1976).
Kegiatan  rehabilitasi  dan  reklamasi  hutan  dalam pelaksanannya  sering  terjadi  mis  insentif  kepada masyarakat  dan  belum  adanya  skema reward  and punishment yang  tepat  demi  mendukung  efektivitas implementasi  kebijakan  tersebut.  Walaupun  pada Permenhut  No.  P.09/2013  telah  diatur  skema  insentif, akan  tetapi  skema  insentif  yang  diatur  hanya  terbatas pada  pemberian  upah  tanam  RHL  yang  sering dipolitisasi,  belum mencakup  skema  insentif  dalam  arti yang  lebih  luas,  seperti  kemudahan  pengurusan  kredit, pengurangan  pajak  dsb,  sehingga  mengakibatkan rendahnya pastisipasi masyarakat.
SOP yang ada cenderung kaku dan tidak adanya exit strategy penyelesaian  masalah  di  lapangan,  sehingga SOP  yang  ada  cenderung  tidak  fleksibel.  Apabila  ada permasalahan  di  lapangan  yang  tidak  diatur  di  dalam SOP,  maka  tidak  ada exit  strategy penyelesaian masalah,  contohnya  apabila  terjadi  konflik  masyarakat terhadap  lahan,  pelaksana  di  lapangan  cenderung melakukan  diskresi  untuk  mencari  solusi  penyelesaian masalah.

## Opsi Peningkatan Efektivitas Implementasi Kebijak- an  dan  Kelembagaan  Rehabilitasi  dan  Reklamasi Hutan
Implementasi  Kebijakan  RHL  dan  rehabilitasi  DAS yang  dikembangkan  oleh  KLHK  terjadi  pro  dan  kontra dalam perkembangannya sebagaimana Tabel 2.
Tabel 2  Analisis IDS (2006) Faktor Pro Pemerintah Anti Pemerintah Narasi kebijakan RHL dan rehab DAS direduksi kepada perbaikan aspek teknis silvikultur penanaman pohon di hutan dan lahan kritis sehingga aspek kelembagaan, sosek, politik menjadi faktor eksogen Rehabilitasi dan reklamasi hutan merupakan kegiatan menyeluruh untuk memperbaiki aspek ekologi, sosial ekonomi, politik dan kelembagaan Tolok ukur keberhasilan Jumlah bibit yang telah ditanam selama 5 tahun Hutan dengan adanya pengelolaan secara intensif Aktor/jaringan Pemerintah pusat, Pemda, pemegang IPPKH LSM, masyarakat, akademisi Politik/kepentingan Memenuhi kepentingan administrasi dan politik pemerintah dan pemegang IPPKH Memperbaiki kualitas lingkungan hidup dan kesejahteraan masyarakat Policy space Mudah karena didukung kekuatan politik pemerintah dan pengusaha (pemegang IPPKH) Sulit karena tidak mendapatkan dukungan politik pemerintah
Sumber: hasil wawancara dan observasi
Kesulitan  pembaharuan  kebijakan  rehabilitasi  dan reklamasi  yang  telah  berlangsung  puluhan  tahun bersumber  dari  narasi  kebijakan  dan  diskursus  yang telah melekat dalam keyakinan para pembuat kebijakan (Kartodihardjo  2006).  Ironisnya,  perubahan  kebijakan yang  dimaksudkan  untuk  meningkatkan  efektivitas implementasi  kebijakan  tersebut  dilakukan  dengan hanya mengubah teks peraturan perundangan dan sering tidak dilakukan melalui perbaikan narasi kebijakan yang dimaksud.  Narasi  kebijakan  yang  ada  cenderung  tidak berubah  dari  tahun  ke  tahun  dan  bahkan  dipertahankan oleh elit birokrat sebagai dinding yang tebal yang sangat sulit  ditembus.  Hal  itu  tidak  mungkin  dirobohkan, karena  telah  terpakunya  narasi  kebijakan/menjadi bagian  dari,  bukan  hanya  isi  peraturan  perundangan akan  tetapi  juga  kelembagaan  atau  institusi  yang menentukan  cara  pikir,  cara  kerja,  cara  menentukan subyek  dan  obyek  pembangunan,  cara  mengukur keberhasilan,  maupun  cara  untuk  menginterpretasikan situasi  dan  kondisi  di  lapangan  dalam  pelaksanaan kebijakan  rehabilitasi  dan  reklamasi  hutan  (Jones  dan McBeth  2010).  Jaringan  aktor  yang  terbentuk  yang mengusung  narasi  kebijakan  tersebut  sangat  kuat  dan tak tertembus sehingga kondisinya tidak kondusif untuk merubah  kebijakan  yang  dominan  itu  (IDS  2006). Akibat  yang  ditimbulkan  dari  kepentingan  pemerintah/ pemegang  IPPKH  yang  hanya  sebatas  memenuhi kepentingan  administrasi  dan  politik,  mengakibatkan permasalahan  yang  ada  sulit  atau  bahkan  tidak  pernah terselesaikan  dengan  baik  dan  akan  selalu  berulang menjadi sebuah tradisi kesalahan di setiap periodenya. 8 Di  lain  pihak,  terdapat  kelompok  yang  kontra dengan  kebijakan  pemerintah,  mengusung  narasi kebijakan  yang  berbeda  yang  berusaha  untuk  merubah narasi  kebijakan  yang  ada.  Kelompok  ini  berusaha mencoba  memecahkan  masalah  teknis  yang  didahului dengan  mencari/menemukenali  kembali  diskursus/ narasi yang diperlukan sebagai pembaharuan kebijakan. Kelompok  ini  berusaha  untuk  mendekonstruksi  narasi yang  sudah  ada  guna  mengungkap  ideologi  yang
tersembunyi  di  baliknya,  yang  cenderung  mengabaikan kepentingan  kelompok  marginal  (masyarakat),  akibat adanya  pola  dominasi  dan  eksklusi  dan  berusaha mencari  alternatif  atau  narasi/diskursus  tandingannya ( conter discource ).
Konsep policy  space sangat  terkait  dengan  sampai dimana  pembuatan  kebijakan  dibatasi  oleh  kekuatan- kekuatan  seperti  jejaring  aktor  yang  dominan  maupun narasi.  Apabila  terjadi  tekanan  yang  kuat  untuk mengadopsi  strategi  tertentu,  maka  pembuat  keputusan tidak  memiliki  ruang  yang  lebar  untuk  memper- timbangkan  opsi-opsi  yang  beragam.  Aktor  atau jaringan yang memiliki kapasitas ( leverage ) yang sangat besar  atas  proses  dapat  memaksakan  preferensinya dalam  pembentukan  pilihan  kebijakan  (IDS  2006). Situasi  tersebut  terjadi  dalam  pembuatan  kebijakan rehabilitasi  dan  reklamasi  hutan.  Pemerintah  dan pemegang  IPPKH  mempunyai  kekuatan  politik  yang kuat  sehingga  dapat  menanamkan  narasi  kebijakannya dalam membuat keputusan.
Narasi kebijakan tandingan ( conter policy narrative ) yang  diusung  oleh  pihak  kontra  pemerintah  hanya sebatas  dipahami  oleh  pembuat  kebijakan,  akan  tetapi tidak  dapat  diwujudkan  untuk  memperbaiki  kebijakan yang  ada.  Untuk  memperbaiki  kebijakan  tersebut  perlu penguatan  jaringan  pembawa  narasi  kebijakan  tan- dingan.  Hal  itu  dapat  dijembatani  dengan  pembentukan ruang populer, yaitu dengan menggunakan media massa dan  media  sosial  sebagai  sarana  untuk  membangun jaringan  melalui  gerakan  sosial,  agar  dapat  membuat tekanan/mempengaruhi  proses  pembuatan  kebijakan dengan memberikan narasi kebijakan tandingan.

## SIMPULAN DAN SARAN
Adanya  ketidaksesuaian  antara  teks  kebijakan dengan  kondisi  faktual,  antara  lain  belum  diaturnya penyiapan  pra  kondisi,  pemeliharaan  dan  pertanggung- jawaban  kehilangan  aset,  partisipasi  dan  pemberdayaan serta  transparansi.  Dalam  implementasi  kebijakan rehabilitasi dan reklamasi hutan terdapat penyimpangan, high  transaction  cost ,  rendahnya  partisipasi,  dan rendahnya  legitimasi,  yang  diakibatkan  oleh  tidak efektifnya  komunikasi,  struktur  birokrasi,  disposisi/
8 RHL  tidak  signifikan  meningkatkan  penutupan  lahan. Terjadi  penurunan  penutupan  lahan  pada  periode  2010-2014 sebesar  32.8  ribu  ha,  sedangkan  realisasi  penanaman  RHL periode  tahun  2010-2014  sebesar  2.8  juta  ha  (Baplan  2008; Ditjen BPDASPS 2014; Ditren PKTL 2015).
watak  dan  sumber  daya.  Untuk  meningkatkan  efek- tivitas  implementasi  kebijakan  dan  kelembagaan rehabilitasi dan reklamasi hutan, maka pemerintah perlu mengefektifkan  komunikasi,  struktur  birokrasi,  dispo- sisi/watak,  dan  sumber  daya,  disamping  itu  perlunya membangun  jaringan  melalui  gerakan  sosial  dengan menggunakan media massa dan media sosial agar dapat membuat  tekanan  pada  proses  pembuatan  kebijakan dengan memberikan narasi kebijakan tandingan.
Memasukkan  aspek  sosial  ekonomi,  politik,  dan kelembagaan  di  dalam  perbaikan  kebijakan  rehabilitasi dan  reklamasi  hutan  serta  pemilihan  lokasi  harus dilakukan secara selektif dan diutamakan pada kawasan KPH  untuk  memastikan  legalitas  dan  legitimasi penguasaan lahannya.

## UCAPAN TERIMA KASIH
Ucapan  terima  kasih  dan  penghargaan  penulis sampaikan  kepada  Prof.  Dr.  Ir.  Hariadi  Kartdodihardjo, MS  dan  Dr.  Sudarsono  Soedomo,  MS,  MPPA  selaku komisi  pembimbing  dan  semua  pihak  yang  membantu kelancaran penelitian ini.

## DAFTAR PUSTAKA
[Baplan] Badan Planologi Kehutanan. 2008. Rekalkulasi Penutupan  Lahan  Indonesia  Tahun  2008. Jakarta (ID): Dephut.
Barr  CA,  Dermawan  A,  Purnomo  H,  Komarudin  H. 2010. Financial  Governance  and  Indonesia’s
Reforestation Fund: A Political Economic Analysis of Lesson for REDD . Bogor (ID): CIFOR. Diamond  J.  2005. Collapse:  How  Societies  Chose  to Fail or Survive . London (UK): Penguin Book Ltd. [Ditjen BPDASPS] Direktorat Jenderal Bina
Pengelolaan  DAS  dan  Perhutanan  Sosial.  2014. Statistik  Ditjen  BPDASPS  Tahun  2014. Jakarta (ID): Kemenhut.
[Ditjen PTKL] Direktorat Jenderal Planologi Kehutanan dan Tata Lingkungan. 2015. Rekalkulasi Penutupan  Lahan  Indonesia  Tahun  2014. Jakarta (ID): KLHK.
Dunn WN. 1999. Analisis Kebijakan Publik . Yogyakarta (ID): Gadjah Mada University Press. Edward  III  GC.  1980. Implementing  Public  Policy.
Washington  (USA):  Congressional  Quarterly Press.
Ellsworth,  L.  2004. A  Place  in  the  World:  A  review  of the global debate on tenure security.
[IDS]  Institute  of  Development  Studies.  2006. Understanding  Policy  Process:  A  Review  of  IDS Research  on  The  Environment .  Brighton  (UK):
University of Sussex.
Irawan  P.  2006. Penelitian  Kualitatif  dan  Kuantitatif untuk  Ilmu-Ilmu  Sosial .  Jakarta  (ID):  Universitas Indonesia.
Jensen  MC,  Meckling  WH.1976. Theory  of  The  Firm  :
Managerial Behaviour, Agency Cost, and Ownership  Structure. Journal  of  Financial Economic . 3: 305-360. Norht Holland Publishing. Jones  MD,  McBeth  MK.  2010.  A  Narative  Policy Framework: Clear Enogh to Be Wrong. Journal of Policy Studies .
Kartodihardjo  H.  2006.  Masalah kelembagaan  dan  arah kebijakan  rehabilitasi  hutan  dan  lahan. Jurnal Analisis Kebijakan Kehutanan . 3(1): 29-41.
[Kemenhut]  Kementerian  Kehutanan.  2010.  Rencana Strategis  Kementerian  Kehutanan  2010-2014. Jakarta (ID): Kemenhut.
[Kemenkeu]  Kementerian  Keuangan.  2013.  Peraturan Menteri  Keuangan  No.214/PMK.05/2013  tentang Bagan Akun Standar. Jakarta (ID): Kemenkeu.
[KLHK]  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehu- tanan.  2015. Statistik  Kementerian  Lingkungan Hidup  dan  Kehutanan  2014 .  Jakarta  (ID): Pusdatin-KLHK.
Lipsky  M.1980. Street-level Bureaucracy:  Dilemmas of the Individual in Public Services . New York (US): Russell Sage Foundation.
Nawir  AA,  Murniati,  Rumboko  L.  2007.  Forest Rehabilitation  in  Indonesia:  Where  to  After  More Than Three Decades. Bogor (ID): CIFOR.
[Persaki] Persatuan Sarjana Kehutanan Indonesia. 2006. Kajian  Kinerja  Kebijakan  Rehabilitasi  Hutan  dan Lahan. Jakarta (ID): Persaki.
Ribbot JC, Peluso NL. 2003. A theory of acces. Journal Rural Sociology. 68(2): 153-181.
Sugiyono.  2010. Memahami  Penelitian  Kualitatif . Bandung (ID): Alfabeta.
Schlager R, Ostrom E. 1992. Property right regime and natural  resources:  a  conceptual  analysis. Journal Land Economic . 8(3): 249-262.
Trusty  T,  Cerveny  LK.  2012.  The  role  of  discretion  in recreation  decision-making  by  resource  profes- sionals  in  the  USDA  Forest  Service. Journal  of
Environmental
Management . 107:114-
123.doi:10.1016/j.jenvman.2012.04.021.
Zubayr  S,  Darusman  D,  Nugroho  B,  Nurrochmat  DR.
2014.  Peranan  para  pihak  dalam  implementasi kebijakan  penggunaan  kawasan  hutan  untuk pertambangan. Jurnal  Analisis  Kebijakan  Kehu- tanan . 11(3): 239-259.