## Abstract
This study intends to analyze the relationship between Law Number 13 of 2012 concerning the Privileges of Jogyakarta to the conditions of  social  and  economic  welfare  of  the Jogyakartan communities. The problem that will  be  analyzed  is  why  does  Act  Number 13  of  2012  not  yet  function  effectively  in improving  the  welfare  of  the  Jogyakartan communities. This study uses the socio-legal method. The results of this study indicate that even  though  the  existence  of  Law  Number 13 of 2012 received a positive response from the Jogkartan communities, it has also been implemented  in  a  number  of  Jogjakarta Special  Regional  Regulations  such  as  the appointment  of  public  offices,  civil  service and  cultural  civilization,  but  in  its  failed to  improve  the  Jogyakartan  communities welfare because of the availability of factors in the local representative people considering the conflict of interest between members of the Palace families.
Keywords: special  region,  special  regional regulation, and social welfare.

## Abstrak
Penelitian  ini  bermaksud  untuk  menganalisis  hubungan  antara UU  Nomor  13  Tahun  2012  tentang  Keistimewaan  Jogyakarta terhadap kondisi kesejahteraan sosial dan ekonomi masyarakat DIY. Permasalahan  yang  akan  dianalisis  adalah  mengapa  UU  Nomor  13 Tahun 2012 belum berfungsi efektif dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat DIY? Penelitian ini menggunakan metode socio-legal. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa meskipun keberadaan UU Nomor 13  Tahun  2012  mendapatkan  respon  yang  positif  dari  masyarakat DIY, dan juga telah terimplementasikan ke dalam sejumlah Peraturan Daerah  Keistimewaan  Jogjakarta  (Perdais)  seperti  pengangkatan Jabatan, Perdais Kelembagaan dan Perdais Kebudayaan, namun dalam tataran impementasinya belum mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat DIY dikarenaka adanya faktor pakewuh di kalangan DPRD DIY  mengingat  telah  terjadinya  konflik  kepentingan  antar  anggota keluarga Keraton.
Kata Kunci: Daerah Istimewa, Perdais, dan Kesejahteraan.
Pendahuluan L ahirnya  UU  Keistimewaan  Jogyakarta  disambut  gembira masyarakat  dan  juga  kelompok  pemerintahan  dan  partai politik  lainnya.  Kendatipun  ada  sekelompok  masyarakat  yang tidak  puas  dan  melakukan  uji  materiil,  pihak  pemerintah  dan DPRD DIY telah menindaklanjuti dengan membuat Tim Grand Design untuk perumusan Perda-perda Istimewa yang menjadi ciri keistimewaan DIY. Upaya tersebut telah dilakukan, sehingga dalam  lima  tahun  terakhir  5  (lima)  Perdais  semuanya  telah disahkan. Pertama, Perdais tentang Kewenangan dalam urusan keistimewaan DIY (Perdais Nomor 1 Tahun 2013 diubah dengan Perdais Nomor 1 Tahun 2015). Kedua, Perdais tentang tata cara pengisian jabatan, pelantikan, kedudukan tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur (Perdais Nomor 2 Tahun 2015). Perdais ini menetapkan pengisian jabatan Gubernur oleh Sultan

## PENGARUH UNDANG-UNDANG KEISTIMEWAAN JOGYAKARTA TERHADAP KESEJAHTERAAN MASYARAKAT DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA

## Jawahir Thontowi
Universitas Islam Indonesia Yogyakarta jawahir.thontowi@uii.ac.id
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
Hamengku  Buwono  dan  Wakil  Gubernur  oleh  Paku Alam,  dengan  mekanisme  penetapan  oleh  DPRD DIY  yang  diusulkan  oleh  pihak  keluarga  Keraton. Pembahasan Perdais ini mengalami hambatan karena adanya persoalan yang menimbulkan pro-kontra; (1) usulan  tentang  nama  dan  gelar  Sultan  tidak  perlu digunakan  seluruhnya,  mengingat  gelar  “ Senopati Ing  Ngalaga  Ngabdurrakhman  Sayidin  Panatagama Khalifatullah ”  tidak  berkesesuaian  dengan  kondisi saat ini. Hal ini juga dimunculkan karena adanya Sabda Raja;  (2)  Pasal  18  ayat  (1)  huruf  m,  terkait  riwayat hidup  yang  dipandang  diskriminatif,  karena  dengan menyebut  “ saudara  kandung,  istri,  dan  anak ”. itu. berarti bahwa wanita atau istri tidak berhak menjadi calon  Gubernur  atau  menjadi  Raja.  Ketiga,  Perdais Kelembagaan  Pemda  DIY  (Perdais  Nomor  3  Tahun 2015).  Keempat,  Perdais  tentang  Pengelolaan  dan pemanfaatan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten (Perdais Nomor 1 Tahun 2017), dan Perdais tentang Tata  ruang  tanah  Kasultanan  dan  tanah  Kadipaten (Perdais Nomor 2 Tahun 2017).
Secara  lebih  generik,  keistimewaan  Yogyakarta memiliki dasar hukum kuat di dalam konstitusi. Pasal 18B ayat (1) Undang-undang Dasar 1945 menegaskan, “ Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintah  daerah  yang  bersifat  khusus  atau istimewa yang diatur dengan undang-undang. ”.(Lay,. dkk.,  2008:  24).  Namun,  kekosongan  hukum  terkait kepastian keistimewaan DIY telah berlangsung sejak UU.Nomor.3.Tahun.1950.diundangkan.
Sejak  tahun  2012  hingga  2017  setidaknya  ada 3  (tiga)  Perdais  yang  telah  disahkan  DPRD  dan Pemerintah  DIY,  yaitu  Perdais  tentang  pergantian jabatan  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur  DIY,  Perdais Lembaga  Pemerintahan,  dan  Perdais  Kebudayaan, serta  terakhir  Perdais  Pertanahan  dan  Tata  Ruang masih tertunda.
Implikasi  disahkannya  UU-KDIY,  ada  beberapa daerah lain yang bermaksud mengusulkan kekhususan dan  keistimewaan.  Hal  ini  mendorong  DPR  dan Pemerintah  Pusat  perlu  memikirkan  dan  menyikapi bahwasanya UU tentang Pembentukan Daerah Khusus
dan Istimewa perlu dibentuk. Beberapa provinsi yang telah  menyiapkan  pengusulan  adalah  Provinsi  Bali, Kota  Surakarta,  Sumatera  Barat,  dan  Provinsi  Riau. Tentu saja kesiapan mereka belum tentu mudah dicapai jika ciri keistimewaan memerlukan keistimewaan atau perbedaan.
Secara  umum,  respons  masyarakat  DIY menyambut  positif  UU-KDIY  dan  Perdais.  Kesadaran hukum masyarakat DIY begitu tinggi, bukan sekedar mereka tahu tentang UU-KDIY sebagai keistimewaan yang  membedakan  DIY  dengan  pemerintah  daerah lain.  Melainkan,  mereka  mengetahui  selain  makna, fungsi,  serta  tujuan  dari  UU-KDIY  yaitu  untuk mensejahterakan  masyarakat  secara  sosial  dan ekonomi. Harapan masyarakat DIY terhadap UU-KDIY dapat  meningkatkan  kesejahteraan,  sehingga  fakta angka kemiskinan dapat dikurangi. Kendatipun belum optimal dari dampak implementasi UU-KDIY dengan tiga Perdais nya, manfaat yang ditimbulkan telah ada. Terutama  karena  pengucuran  Danais  untuk  setiap desa melalui pendirian desa-desa budaya dan desa- desa wisata.
Perdais pertanahan yang masih tertunda sangat dinantikan  kehadirannya  untuk  meningkatkan kesejahteraan  masyarakat  secara  sosial  dan ekonomi. Kekecewaan itupun menyeruak di kalangan masyarakat.  Ada  beberapa  faktor yang  membuat Perdais pertanahan dan tata ruang tertunda. Pertama, bahwa persoalan tanah di DIY sejak lama telah menjadi persoalan kompleks dalam pengaturannya. Mengingat selain ada dualisme pengaturan dan kejelasannya, juga akhir-akhir ini DPRD Pemda DIY harus sangat hati-hati. Sebab,  ada  tudingan  bahwa  pemilikan  tanah  di  DIY diskriminatif terhadap warga negara non-pribumi.
Kedua,  terkait  dengan  wewenang  politik  Sultan HB X dengan mengeluarkan Sabdatama penghapusan gelar. Khalifatullah . dan. Sabda  Raja . terkait. pengangkatan  Gusti  Pembayun  menjadi  bergelar Mangkubumi. Hal ini dipandang sebagai faktor yang turut  menghambat.  Tidak  satupun  keluarga  Keraton dan masyarakat DIY merespon dengan menunjukkan nilai budaya pakewuh yang masih berlaku.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
Kendatipun  demikian,  potensi  dan  peluang UU-KDIY  untuk  mampu  menciptakan  perubahan signifikan  di  DIY  bukan  hal  mustahil.  Beberapa faktor  yang  didasarkan  hasil  penelitian  lapangan mengindikasikan  pengaruh  positif  di  masa  yang akan  datang.  Adapun  potensi  yang  menjadi  faktor pendukung adalah: (1) kesadaran hukum masyarakat, melalui  tingkat  kemelekan  masyarakat  DIY  terhadap makna  dan  fungsi  keistimewaan  DIY.  Faktor  kedua, peran  serta  masyarakat  dalam  pengawasan  dan partisipasi untuk terlibat aktif memberikan pengaruh lain  serta  harapan  Perdais  pertanahan  dan  Danais yang  digunakan  masyarakat  diharapkan  berdampak pada penciptaan kesejahteraan masyarakat. Terutama jumlah  kemiskinan  di  DIY,  juga  akan  terjadi  setelah perencanaan  dan  pelaksanaan  Perdais  kebudayaan yang  membentuk  desa-desa  budaya  dan  desa-desa wisata.  Dalam  artikel  sebelumnya,  tidak  satupun membahas tentang keistimewaan DIY yang diletakkan pada aspek kekuasan eksekutif, yaitu Sultan dan Paku Alam tidak dipilih oleh rakyat langsung tetapi dengan penetapan.
Banyak  faktor  yang  dapat  menghambat terbentuknya Perdais. Pertama, Ketua Badan Legislasi DPRD  DIY,  Sadar  Narimo  mengatakan,  pada  tahun 2014 ini ada 15 Raperda yang masuk pada Program Legislasi  Daerah  (Prolegda). 1 . Rinciannya. adalah. 11  Raperda  merupakan  usulan  dari  eksekutif  atau Pemda DIY (lima di antaranya Raperdais khusus yang merupakan  pilar-pilar  keistimewaan),  serta  empat Raperda  usulan  dari  legislatif.  merupakan  ‘turunan’ dari  Raperdais  induk.  Lima  Rapredais  khusus  ini menjadi  prioritas  pembahasan  sekaligus  harus dituntaskan pada 2014. Namun, sayang kinerja DPRD dan  Pemerintah  DIY  tampaknya  memprioritaskan Perdais-perdais pengisian jabatan Gubernur dan wakil Gubernur,  serta  Perdais  kelembagaan  Pemerintahan DIY,  sehingga  wajar  jika  Perdais  kebudayaan,  tanah, dan tata ruang terbengkalai.
Untuk  dapat  menjelaskan  implementasi  atau penerapan.UU.Nomor.13.Tahun.2012.dan.pengaruhnya.
1 http://www.koransindo.com/BolaPanasBernamaPerdaIstim ewaPertanahan.html/ diakses tanggal 18 September 2014.
terhadap  dampak  positif  terhadap  kesejahteraan masyarakat melalui peninjauan terhadap disahkannya Perdais-perdais terkait lima pilar keistimewaan. Selain itu, penelitian ini juga dimaksudkan untuk memperoleh penjelasan  tentang  faktor-faktor  penghambat  serta peluang  pengesahan,  utamanya  Perdais  Pertanahan dan  Tata  Ruang  yang  erat  kaitannya  dengan  faktor kepedulian bagi kesejahteraan rakyat DIY.
Keaslian  atau novelty dari  penelitian  ini  adalah bahwa  keistimewaan  Aceh,  kekhususan  Jakarta  dan Provinsi  Papua  berbeda.  Karena  keistimewaan  DIY lebih menekankan pada kekuasaan eksekutif.
Pertama, dalam  buku  yang  berjudul  “Apa Istimewanya  Yogya?”,  Jawahir  Thontowi  membahas Pengisian  Jabatan  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur DIY. Dalam buku tersebut menyatakan bahwa terjadi polemik  dengan  pengisian  jabatan  Gubernur  DIY  di berbagai media cetak dan media sosial.
Kedua, dalam buku yang berjudul “Mengisi Rumah Kosong Polemik Seputar RUUK DI. Yogyakarta”, Subardi membahas mengenai Transparansi dalam mengemban amanat Undang-Undang Keistimewaan. Buku tersebut menyimpulkan bahwa dalam penerapannya Undang- Undang Keistimewaan DIY agar transparan dan dapat dipertanggungjawabkan  juga  kredibilitasnya,  maka perlu ada UU baru yang sekaligus mengisi kekosongan dari. UU. Nomor. 13. Tahun. 1950. tentang. Pendirian. Keistimewaan  DIY.  Pandangan  ini  mewakili  gagasan yang  kemudian  diusung  menjadi  usulan  Naskah Akademik oleh PAH I DPD RI tahun 2007.
Ketiga, Sofie Dwi Rifayani, Drs. Priyatno Harsasto, MA, dan Dra. Rina Martini dalam artikel jurnal yang berjudul  “Implikasi  Kedudukan  Gubernur  Daerah Istimewa  Yogyakarta  Terhadap  Demokratisasi Dan  Efektivitas  Pemerintahan  Daerah  Istimewa Yogyakarta.”  Menganalisa  Bagaimana  implikasi kedudukan  Gubernur  Daerah  Istimewa  Yogyakarta terhadap  praktik  pemerintahan  di  Daerah  Istimewa Yogyakarta  dilihat  dari  demokratisasi  dan  efektivitas pemerintahannya.  Menurut  para  penulis,  rangkap jabatan Gubernur oleh Raja Kasultanan berpengaruh terhadap demokratisasi dan efektivitas pemerintahan
Daerah  Istimewa  Yogyakarta.  Dikaitkan  dengan pelaksanaan good governance .dan.otonomi.daerah,. terutama  pelaksanaan  kontrol  terhadap  pemerintah yang  kurang  dilaksanakan  dengan  baik.  Kurangnya kontrol  terhadap  pemerintah  disebabkan  karena adanya sikap segan atau nilai budaya ewuh pakewuh . terhadap Sri Sultan dari elemen-elemen masyarakat.
Undang-undang Keistimewaan Yogyakarta perlu  ditinjau  ulang.  Hal  tersebut  berkaitan  dengan berpengaruhnya perangkapan jabatan Gubernur oleh Raja Kasultanan terhadap demokratisasi dan efektivitas pemerintahan.  Pemerintahan  struktural  terutama yang  berkaitan  dengan  lembaga  eksekutif  harus sepenuhnya  diserahkan  oleh  mereka  yang  terpilih melalui  pemilihan  secara  langsung.  Pandangan  ini akan sangat relevan jika teori demokrasi hanya dibatasi pada  satu  orang.  Padahal,  secara  teoritis  demokrasi perwakilan juga telah diakui keberadaannya.
Keempat, Immawan  Wahyudi  dalam  Disertasi Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia  yang  berjudul  “Implikasi  Perubahan  Pasal 18 UUD 1945 terhadap Pengisian Jabatan Gubernur dan  Wakil  Gubernur  Daerah  Istimewa  Yogyakarta (Suatu Pendekatan Hukum, Sejarah, Sosial, Politik, dan Budaya)”. mengidentifikasikan apa saja dan bagaimana perkembangan  pemerintahan  Daerah  Istimewa Yogyakarta  sebelum  dan  sesudah  kemerdekaan  RI dan relevansinya dengan Pemerintahan DIY saat ini. Selain itu juga menidentifikasikan mengapa sesudah perubahan  kedua  terhadap  Pasal  18  UUD  NRI  1945 belum  berdampak  terhadap  pengisian  jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY. Hasil yang diperoleh dalam disertasi tersebut mengungkap bahwa secara historis-kultural, DIY telah memiliki keistimewaan yang real dan diakui oleh NKRI serta menjadi landasan bagi perkembangan penyelenggaraan pemerintahan negara modern  yang  demokratis.  Masyarakat  dan  seluruh stakeholders menyepakati lahirnya UU Keistimewaan sebagai  legitimasi  terhadap  lima  pilar  keistimewaan dengan  intinya  berupa  peneguhan  secara  yuridis bahwa  Sultan  Hamengku  Buwono  dan  Adipati  Paku Alam  sebagai  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur  DIY melalui proses penetapan. Dalam konteks pendekatan
budaya hukum ( legal culture ), UU Keistimewaan telah memberi kepastian hukum yang didasarkan pada hak asal-usul, sedangkan proses rekrutmen melalui DPRD DIY  merupakan  wujud  konseptual  dari  pelaksanaan kedaulatan rakyat sistem demokrasi perwakilan.

## Masalah
Berdasarkan  latar  belakang  diatas,  diuraikan permasalahan  sebagai  berikut:  pertama,  apakah Undang-Undang  Keistimewaan  DIY  telah  memenuhi aspirasi  masyakarat  Yogyakarta?  Kedua,  seberapa jauh. pengaruh. UU. Nomor. 13. Tahun. 2012. tentang. Keistimewaan DIY terhadap penciptaan kesejahteraan masyarakat secara sosial-ekonomi? Ketiga, bagaimana upaya-upaya yang harus dilakukan agar terjadi tingkat efektivitas  dari  Undang-Undang  Keistimewaan  DIY terhadap masyarakat DIY?

## Metode Penelitian
Penelitian  ini  dilakukan  dengan  menggunakan pendekatan  Sosio-legal,  tanpa  mengabaikan  pada analisis normatif. Bahan hukum sekunder bersumber pada dokumen-dokumen tertulis yang berupa Undang- Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria dan Rancangan Peraturan  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  tentang Pertanahan, serta jurnal-jurnal ilmiah, tesis/disertasi, majalah,  koran,  arsip-arsip,  dan  berbagai  referensi yang relevan dengan masalah penelitian.
Metode pengumpulan data melalui penyebaran kuesioner untuk menemukan informasi lapangan yang relevan  dengan  masalah  penelitian  akan  dilakukan di  empat  kabupaten  di  DIY  yaitu:  Yogyakarta, Gunungkidul,  Bantul,  dan  Sleman.  Target  peserta kuesioner  masing-masing  kabupaten  sejumlah  100 peserta  dengan  pembagian  latar  belakang:  Kepala Camat  dan  Pejabat  Desa  Lurah/Kepala  Desa.  Target
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...

## 1.  Eksistensi  UU  Nomor  13  Tahun  2012  tentang Keistimewaan DIY
Di lihat mekanisme, dan prosedur, pengesahan UU- KDIY Nomor 13 Tahun 2012 telah lejitimit. Tahapannya mencakup:  (1)  pengusulan  dari  pemerintah,  daerah Kementerian  Dalam  Negeri,  dan  DPR/DPD;  (2) Prolegnas  DPR  dan  DPD  RI;  (3)  Tim  Kajian  Naskah Akademik  (NA)  dan  Perumusan  RUU  dan  Uji  Publik, (4) Pembentukan Pansus di tingkat Komisi DPR setelah NA  dan  RUU  diserahkan  oleh  pemerintah  dan/atau DPD RI; dan (5) Pengesahan dalam Sidang parpurna, setelah  semua  fraksi  menyampaikan  pandangannya. Karena itu, bilamana memperhatikan muatan materi UU  Nomor  13  Tahun  2012,  maka  secara  umum Undang-Undang tersebut tergolong sudah memenuhi persyaratan legal  drafting dan  kebutuhan  aspirasi masyarakat DIY sebagai tujuan dibentuknya peraturan perundang-undangan tersebut.
Di  bagian  awal  struktur  UUK-DIY,  didahului dengan  konsideran  sebagai  dasar  pertimbangan filosofis,  sosiologis-politis,  dan  juridis.  Pentingnya peraturan  hukum  guna  menjawab  kebutuhan, utamanya terkait dengan menjawab kepastian hukum pengisian  kepemimpinan  daerah,  yaitu  jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagai Kepala Daerah yang berkesesuaian antara perintah Pasal 18B ayat (1) UUD NRI 1945, dan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Kegembiraan  masyarakat  DIY  muncul  ketika tanggal  30  Agustus  2012,  DPR  bersama  pemerintah mengesahkan RUU menjadi UU-KDIY Nomor 13 Tahun 2012. Adapun UU Keistimewaan DIY terbagi ke dalam enam belas (XVI) Bab dan lima puluh satu (51) Pasal. Garis besar UU-KDIY antara lain sebagai berikut:
Dalam  Bab  I.  Ketentuan  Umum.  Memuat  satu (1)  Pasal  terdiri  dari  puluhan  ayat,  yang  terdiri  dari definisi  atas  istilah  atau  konsep,  baik  dalam  arti filosofis, historis, sosiologis, politis dan juga juridis. Di dalamnya  menjelaskan  seluruh  aspek  keistimewaan bagi Pemerintahan DIY dan masyarakatnya. Sedangkan Bab  Dua  (II)  berisi  pengaturan  tentang  batas-batas wilayah  geografis  antara  DIY  dengan  wilayah  Jawa
total hasil penyebaran kuesioner di empat kabupaten tersebut  sejumlah  400  peserta.  Jajak  pendapat  ini dilakukan  pada  bulan  Januari  hingga  Maret  2015, dengan  jumlah  responden  153  orang  dari  populasi 566.orang..Tingkat.kepercayaan.93%.dengan. sampling error .rata-rata.7%.
Bahan  hukum  dan  data  penelitian  dianalisis dengan dua tahapan. Pertama, analisis norma-norma hukum. ( analysis  legal  substance ). yang. terdapat. dalam UU Keistimewaan DIY yang dikumpulkan untuk menarik simpulan-simpulan. Apakah yang diinginkan masyarakat  telah  sesuai  dengan  apa  yang  tertuang dalam UU Keistimewaan DIY. Kedua, analisis terhadap data  dilakukan  melalui  pendekatan  Kelembagaan Pemerintah  Provinsi  ( legal  structure  analysis ). untuk. meyimpulkan  sejauhmana  upaya  yang  dilakukan penggerak. pemerintahan. dalam. mewujudkan. amanah  yang  tertuang  dalam  UU  Keistimewaan. Terakhir merupakan analisis terhadap budaya aparat pemerintah  dan  masyarakat  ( internal  legal  culture ). untuk  mendapatkan  gambaran  sejauhmana  faktor kebudayaan  di  Yogyakarta  menjadi  peluang  dan tantangan.

## Pembahasan
Secara  sosiologis,  suatu  peraturan  perundang- undangan  dikataksn  sah  dan  lejitimit  jika  terpenuhi selain  substansinya  memenuhi  hak  konstitusonal dari  UUD  NRI  1945,  juga  mekanisme  dan  prosedur permbuatannya  dilakukan  melalui  proses  yang demokratis  dalam  suatu  perbedabatan  politik  di lembaga legislatif baik oleh anggota DPR mewakili partai politik  maupun  pemerintah  untuk  memperjuangkan kepentingan  konstituen,  baik  melibatkan  motif ekonomi,  politik  dan  juga  kepentingan  dari  tujuan negara. Asumsi dasar dari kajian perundang-undangan dan perubahan sosial adalah bahwa hukum berfungsi sebagai instrumen untuk mencapai berbagai tujuan, termasuk  tujuan  pembangunan  hukum  untuk masyarakat. 2
2 Roman  Tomasic, The  Sociology  of  Law ,  London:  Sage Publications, 1986, hlm: 101.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
Tengah. Pembagian wilayah antara Kabupaten Sleman, Kabupatan Bantul, Kabupaten Kulon Progo, Kabupaten Gunung Kidul, dan juga Kota Yogyakarta.
Kemudian  dalam  Bab  III  berisi  tentang  Asas- asas  dan  Tujuan  yang  mengandung  dua  (2)  pasal. Pasal  4  berisi  tentang  asas-asas  yaitu  pengaturan Keistimewaan DIY dilaksanakan berdasarkan ada asas- asas: (a) pengakuan hak asal-usul, (b) kerakyatan, (c) demokrasi, (d) Kebhineka tunggal-ikaan, (e) efektifitas pemerintahan,  (f)  kepentingan  nasional,  dan  (g) pendayagunaan kearifan lokal. Sedangkan Pasal 5 berisi tujuan  antara  lain:  (a)  Mewujudkan  pemerintahan yang  demokratis,  (b)  Mewujudkan  kesejahteraan dan  ketentraman  masyarakat,  (c)  mewujudkan  tata pemerintahan dan tata sosial yang menjamin Kebhine tunggal-ikaan dalam kerangka NKRI, (d) Menciptakan pemerintahan  yang  baik,  dan  (e)  memberdayakan peran dan tanggung jawab Kesultanan dan Kadipaten dalam  rangka  mengembangkan  budaya  Yogyakarta yang menjadi warisan bangsa.
Dalam Bab IV ini adalah sangat utama mengingat isinya  mengandung  pilar  keistimewaan  DIY.  Khusus dalam Pasal 7 merupakan norma imperatif yang secara langsung  memerintahkan  pentingnya  kelima  pilar keistimewaan. Adapun lima (5) pilar keistimewaan DIY, yaitu, (1) pengangkatan Gubernur dan Wakil Gubernur, (2) Kelembagaan pemerintan DIY, (3) Kebudayaan (4) Pertanahan, (5) Tata Ruang. Dalam bab V terdiri dari Sembilan  pasal  (Pasal  8-Pasal  17)  tentang  Bentuk dan Susunan Pemerintahan DIY. Dalam bab VI terkait dengan Pilar Keistimewaan 1, dalam hal Pengangkatan Gubernur  dan  Wakil  Gubernur  DIY,  yang  terdiri  dari Sembilan Pasal (Pasal 18 s/d Pasal 27). Dalam Bab VII tentang Gubernur dan Wakil Gubernur Berhalangan, diatur  dalam  Pasal  28  s/d  Pasal  29.  Dan  Bab  VIII mengatur  tentang  kelembagaan  hanya  ada  satu  (1), Pasal 30 terkait dengan sistem pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta.
Dalam Bab IX tentang Kebudayaan, hanya diatur dalam Pasal 31 terdiri dari definisi keistimewaan dalam kebudayaan,  jenis-jenis  kebudayaan,  dan  terpenting adalah pembentukan desa-desa kebudayaan. Dan BAB
X  tentang  Pertanahan,  diatur  dalam  dua  Pasal  yaitu Pasal  32  dan  Pasal  33.  Pembedaan  tanah sultanate ground dan. paku alaman ground , serta upaya-upaya melakukan  pengidentifikasian  tanah-tanah  tersebut. Bab XI tentang Tata Ruang hanya diatur dalam Pasal 34 dan Pasal 35. Sedangkan Bab XII dalam Pasal 38 dan Pasal  36  diatur  tentang  pengelompokan  peraturan daerah,  Peraturan  Daerah  Istimewa,  Peraturan Gubernur, dan Keputusan Gubernur.
Bab XIII mengatur tentang ketentuan Pendanaan yang  terdiri  dari  Pasal  41  s/d  42.  Pasal  tersebut merupakan insentif bagi DIY, sebab pendanaan ini juga disediakan  melalui  APBN sebagai  konsekuensi  dari keistimewaan  yang  jumlahnya  sekitar  Rp.  1  Triliun. Bab XIV berisi Ketentuan Lain terdiri dari Pasal 43 s/ d  Pasal  44.  Dan  terakhir  Bab  XV  tentang  Ketentuan Peralihan terdiri dari Pasal 45 s/d Pasal 48. Dan Bab XVI tentang Ketentuan Penutup terdiri dari Pasal 49 dan Pasal 51.
2.  Pandangan  Masyarakat  DIY  terhadap  Pengesa- han UU-KDIY

## 1.1. Masyarakat  dan  Aparat  Pemerintah  Merasa Puas
Masyarakat dan aparat pemerintah, baik di tingkat provinsi dan pemerintahan Kabupaten dan Kota serta yang diwakili Tim Asistensi DIY, telah menerima secara utuh. lahirnya. UU. Nomor. 13. Tahun. 2012. tentang. Keistimewaan  Daerah  Istimewa  Yogyakarta.  Dalam suatu  acara  Semiloka  yang  diselenggarakan  Rabu, 6  September  2012,  Gunawan  Nugroho  Samawi, Direktur  PT  Kedaulatan  Rakyat  menyatakan  bahwa “ disahkannya  UUK  merupakan  kemenangan  besar sekali  untuk  masyarakat  Indonesia.  Setelah  diberi keistimewaan kita harapkan rakyat Yogyakarta harus berkarakter mulia. Mudah-mudah Yogyakarta menjadi panutan provinsi lainnya ”. 3
Senada  dengan  itu,  penulis  menegaskan  bahwa paska  pengesahan  UU-KDIY,  justru  bagi  masyarakat dan  pemerintah  DIY  memikul  tugas  dan  tanggung
3 Lihat  artikel  berjudul  “ Tak  Ada  Interpretasi  Lagi,  Tinggal Implementasi ”, Kedaulatan Rakyat, Kamis, 6 Nopember 2012.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
jawab yang berat. Sebab, UU-KDIY memerlukan Grand Design untuk impelementasi UU Nomor 13 Tahun 2012 yang mencakup rumusan antara lain; latar belakang, maksud  dan  tujuan  serta  metode  atau  strategi pencapaian.  Selain  itu,  juga  diperlukan  pengawasan dan  pengawalan,  agar  dalam  merumuskan  Perdais tidak mengalami penyimpangan.
Sebagai  upaya  menindaklanjuti  adanya  Tim Grand  Design ,  Sekretaris  Daerah,  DIY  Drs.  Ichsanuri mengatakan bahwa Pemerintah DIY telah menetapkan enam  belas  pakar  dari  berbagai  kalangan  dan Perguruan Tinggi yang ada di DIY. Tuganya adalah selain merumuskan Grand Design , Kepala Daerah, Gubernur mengeluarkan  Surat  Keputusan  Pembentukan  Tim Kajian  dan  Naskah  Akademik  untuk  mendukung tersusunnya  lima  Perdais.  Adapun  kelima  Raperdais antara lain, Perdais tentang Pengangkatan Gubernur dan  Wakil  Gubernur,  Perdais  tentang  Kebudayaan, Perdais  tentang  Kelembagan  Keraton,  dan  Perdais Tanah.dan.Tata.Ruang. 4

## 1.2. Masyarakat DIY Pendukung yang Kecewa
Kelompok kedua adalah masyakat DIY yang pada umumnya tergolong aparat pemerintah tingkat bawah. Sejak  tahun  2003,  mereka  menyuarakan  aspirasi tentang pentingnya UU-Keistimewaan DIY, untuk suatu kepastian hukum sekaligus mempertegas identitas DIY sebagai pusat kota pelajar, kota pendidikan dan pusat kota Budaya di Indonesia. Kelompok masyarakat DIY dan organisasi Paguyuban Padukuhan dan Pedesaan, yang  dipimpin  Sukiman  ini,  dan  didukung  oleh  Kyai Muhaimin, pimpinan Podok Pesantren.
Peran  mereka  sebagai  kelompok  penekan  ( a political preasure group ), yang melakukan mobilisasi masa,  untuk  suatu  sosialisasi  dan  bahkan  demo turun ke jalan baik di kota kota maupun Kabupaten- kabupaten  DIY  serta  mengerahkan  masyarakat untuk demo dan audiensi kepada DPR RI di Senayan dan  Kementerian  Dalam  Negeri  di  Jakarta.  Ketua
4 Lihat pernyataan Sekda DIY dalam artikel berjudul “ Rumuskan Grand  Design  Keistimewaan.  Sultan  Libatkan  sejumlah  Pakar ”,. Kedaulatan Rakyat, Jumat 21 September 2012.
Paguyuban dukuh se-DIY, Sukiman Hadiwijaya menilai bahwa pengesahan UU-KDIY memang sudah berhasil, tetapi bagaimana kelanjutannya, Njuk Piye ?. Apalagi peristiwa yang telah mengecewakan adalah terjadinya pemberhentian  beberapa Abdi  Dalem ,  serta  aparat- aparat  pedesaan  yang  telah  banyak  terlibat  dalam dukungan baik materiil maupun moril atas pengesahan UU-KDIY menjadi peraturan perundangan.
Sedangkan  kelompok  pendukung  yang  merasa kecewa antara lain karena beberapa alasan: Pertama, Pakar  Keistimewaan  DIY,  Heru  Wahyu  Kismoyo menilai  bahwa  pengesahan  tersebut  mengabaikan pasal  substansial.  Misalnya,  dalam  konsideran tidak  menyinggung  sejarah  lahirnya  DIY.  Sebagai argumentasi mengapa Yogyakarta menjadi istimewa. Faktanya  bahwa  UU  Nomor  13  Tahun  2012  telah menghapuskan  Pasal  1  ayat  (1)  berbunyi  bahwa: “ daerah  istimewa  yang  meliputi  daerah  Kesultanan dan  Pakualam  ditetapkan  menjadi  Derah  Istimewa Jogyakarta ”.  Selain  itu,  juga  dalam  Konsideran tidak  menyertakan  pentingnya  penyebutan  Piagam Kedudukan  19  Agustus  1945,  dan  Amanat  30 Oktober  1945  sebagai  suatu  traktat  atau  perjanjian antara Negeri Kesultanan Yogyakarta dan Kabupaten Pakualaman dengan Presiden RI Soekarno. 5
Kritik  juga  muncul  dari  penulis,  dalam  tiga  hal, pertama,  bahwa  dalam  konsideran,  UU-KDIY  tidak merujuk Pancasila, sebagai sumber dari segala sumber hukum  negara.  Padahal  dalam  suatu  pembahasan pernah  diusulkan  dengan  alasan,  bahwa  negara Pancasila  tidak  sekedar  penting  adanya  unifikasi hukum,  tetapi  juga  Pancasila  dapat  mewadahi keanekaragaman  masyarakat,  suku,  agama,  dan juga  hukum,  merupakan  realisasi  amanah  Pasal 18B  ayat  (1)  UUD  NRI  1945.  Kedua,  status  hukum Keraton  dalam  konteks pengelompokan  hukum juga tidak  jelas,  apakah  sebagai  institusi  hukum  publik atau  hukum  privat.  Jika,  Keraton  dipastikan  sebagai institusi  budaya  sebagaimana  diklaim  banyak  pihak, sebagaimana pandangan J. Kristiadi dan lainnya, maka
5 . Lihat.Wawancara.Pak.Sukiman.Sanjaya.dengan.Heru.Wahyu. Kismoyo  berjudul  “ Perjuangn  Sudah  Berhasil,  Njuk  Piye? ”,. Jawa. Pos, Sabtu 1 September 2012, hlm: 1.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
cocoknya  Keraton  berstatus  hukum  keperdataan, sejajar  dengan  status  Yayasan  atau  badan  hukum lainnya. Ketiga, tidak secara eksplisit memerintahkan adanya  Perdais Paugeran ,. utamanya. dalam. upaya. melestarikan prosedur dan mekanisme baku tentang perlu  ada  tidaknya  musyawarah  keluarga  Keraton dalam  menentukan  seorang  Sultan  yang  akan jumeneng .  Sebab,  kecenderungan  demokrasi,  telah membuka  lebar-lebar  hak-hak  individu  untuk  suatu saat merubah tradisi yang selama ini dipercayai dan diakui validitasnya untuk tetap berlaku.
Terakhir,  ketidaksetujuan  mereka  terhadap kemungkinan  putri  sulung  Sultan  dapat  mewarisi tahta  Kesultanan  (secara  normatif  dalam paugeran . Keraton  Ngayogyakarta  Hadiningrat,  seorang  Sultan itu  harus  laki-laki).  Kelompok  masyarakat  ini  juga termasuk  yang  menolak  gelar  Kesultanan  hanya dimasukan  ke  dalam  beberapa  Perdais.  Seharusnya semua  Perdais  mencantumkan  gelar  Sultan  secara lengkap dalam seluruh Perdais. Misalnya, Fraksi PKS bersikukuh  untuk  memasukan  gelar  Sultan  lengkap sesuai penyebutan dalam UU Nomor 13 Tahun 2012. Sebab dalam ajaran Islam, kata kunci Khalifah .hanya. diberikan  sebagai  gelar  pemimpin,  raja,  atau  kepala negara seorang laki-laki. 6 .

## a)  Perdais Pengisian Jabatan Gubernur DIY
Peraturan  Daerah  Istimewa  tentang  Tata  Cara Pengisian  Jabatan  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur terdiri  dari  sepuluh  (X)  Bab  dan  memiliki  36  Pasal. Dilihat dari struktur dan sistematika pembuatan format peraturan  hukum  sudah  memenuhi  persyaratan. Mengingat  selain  telah  mencantumkan  dasar-dasar pertimbangan  filosofis  di  dalam  konsiderasinya dengan  mempertimbangkan  aspek  yang  relevan, juga telah disepakati diputuskan adanya kesepakatan yang terdiri dari pasal-pasal yang dirumuskan sesuai dengan maksud dan tujuan pembuatan Perdais oleh DPRD dan Pemerintah Daerah DIY.
6 Pro-Kontra  sekitar  penyebutan  gelar  Sultan  harus  lengkap karena  ada  keinginan  Sultan  untuk  merubah  gelar  tanpa menyebutkan Khalifatullah .  Lihat  salah  satu  hasil  wawancara berjudul “ HB X Tak Bisa Menolak ”, Jawa Pos, 13 Januari 2013, hlm: 1.dan.7.
Perdais  Pengisian  Jabatan  Kepala  Daerah tergolong  pada  inti  keistimewaan  ( core  value  of speciality ),  maka  pengaturannya  harus  lebih  rinci dibandingkan  dengan  UU  Nomor  13  Tahun  2012. Dalam Bab I tentang Ketentuan Umum, selain berisi tentang definisi yang memberikan jaminan kepastian hukum,  siapa  yang  layak  dicalonkan,  bagaimana pencalonan,  dan  penetapan,  serta  pelantikan  telah tersedia  penjelasannya,  sehingga  tidak  ada  peluang untuk  dilakukan  penafsiran.  Hal  ini  sesuai  dengan Pasal 2 tentang tujuan dibentuknya Perdais ini, yaitu menjamin kepastian hukum bagi calon Gubernur dari Kesulatanan Yogyakarta dan Wakil Gubernur mewakili kadipaten, yaitu Adipati Pakualam yang jumeneng .
Dalam  Bab  II  tentang  Pengisian  Jabatan Gubernur  dan  Wakil  Gubernur.  Di  dalam  Pasal  3 ayat  (1)  ditentukan  tentang  persyaratan-persyaratan yang  mengakomodir  antara  persyaratan  juridis konsititusional,  tetapi  juga  mengakomodir  nilai-nilai kearifan  lokal.  Pasal  4,  kewajiban  Kesultanan  dan Kadipaten.  Pasal  7,  8,  9  dan  10.  Sedangkan  dalam paragraf 2 terkait verifikasi persyaratan Gubernur dan Wakil Gubernur, yang diatur dalam Pasal 11 dan Pasal 12  Paragraf  3  terkait  dengan  penetapan  Gubernur dan  Wakil  Gubernur  yang  dilakukan  oleh  DPRD  DIY. Paragraf 4 terkait dengan masa jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur yang diatur Pasal 14. Bagian Keempat, pengisian  jabatan  dalam  keadaan  tertentu  karena wafat, sakit, dan/atau lainnya yang diatur dalam Pasal 15 s/d 19.
Sedangkan  dalam  Bab  III  tentang  Pelantikan yang diatur dalam Pasal 20 dan Pasal 21. Menyatakan bahwa  pelantikan  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur dilakukan  langsung  oleh  Presiden  di  Gedung  Agung Yogyakarta, dan juga bisa dilakukan oleh Kementerian Dalam Negeri dalam Sidang Paripurna DPRD DIY.
Bab IV tentang Kedudukan, Tugas dan Wewenang Gubernur.  Diatur  dalam  Pasal  23,  24,  25  dan  Pasal 26. Bab V tentang Kedudukan, Tugas dan Wewenang Wakil Gubernur. Diatur dalam Pasal 27 dan Pasal 28. Bab VI tentang Hak, Kewajiban dan Larangan. Pasal 29 mengatur tentang hak-hak, Pasal 30 tentang kewajiban,
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
dan larangan tidak boleh menjadi anggota dari partai politik. Bab VII dan Bab VIII tentang Pemberhentian Gubernur  dan/atau  Wakil  Gubernur.  Bab  IX  tentang Ketentuan Peralihan  diatur dalam Pasal 35. Terakhir Bab X tentang Ketentuan Penutup.
Dari perspektif kebaharuan, hadirnya Perdais ini bukan saja merupakan penguatan implementatif dari UU Nomor 13 Tahun 2012. Melainkan lebih merupakan pengakuan,.penghormatan.dan.perlindungan.terhadap. nilai-nilai tradisi lokal, dimana keistimewaan diletakan pada kekuasaan eksekutif. Berbeda dari Pemerintahan Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam keistimewaannya berada pada lembaga judikatif, dengan menggunakan Syariat  Islam.  Juga  berbeda  keistimewaannya  pada kekuasan legislatif dari Pemerintahan Daerah Khusus Ibukota Jakarta dan Provinsi Papua dimana beberapa tokoh  adat  dan  wakil  perempuan  sebagai  anggota DPRD Papua tidak dipilih oleh rakyat.

## b)  Perdais tentang Kelembagaan Pemerintah DIY
Perdais  tentang  kelembagaan  Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan Perdais yang mengukuhkan tentang berbagai lembaga dan badan kekuasaan eksekutif daerah, yang sesungguhnya telah ada  dan  berfungsi  efektif  sejak  pemberlakuan  UU Nomor.13.Tahun.1950.tentang.Pendirian.Pemerintah. Daerah Istimewa Yogyakarta.
Adapun  hal-hal  yang  baru  sebagai  wujud penyesuaian  dengan  UU  Nomor  13  Tahun  1950 adalah lembaga-lembaga yang dimaksudkan sebagai upaya  penyesuaian  dalam  melaksanakan  Undang- Undang  Keistimewaan.  Dan  hal  baru  lainnya  adalah lembaga Parampa  Praja ,  lembaga  non-struktur yang  mempunyai  tugas  dan  fungsi  memberikan pertimbangan, saran dan pendapat kepada Gubernur. Adapun Parampa Praja diatur lebih rinci dalam Bab X bagian kedua paragraf pertama yang mengatur tentang Sekretariat, tugas dan fungsi, susunan organisasi, dan struktur organisasi Sekretariat.
Dalam Bab IV tentang Ketentuan Penutup, Pasal 96 menyatakan bahwa Peraturan Daerah sebagaimana
dimaksud  Pasal  95  ayat  (1)  dicabut  dan  dinyatakan tidak  berlaku  pada  saat  penataan  Kelembagaan Pemerintah Daerah selesai dilakukan.
Dengan  demikian,  Perdais  kelembagaan  akan jauh  lebih  efektif  bilamana  kekurangan-kekurangan pengaturan keistimewaan ditambahkan dalam usulan Perdais  perubahan.  Karena  hadirnya  Perdais  juga melahirkan konsekuensi fungsi dan kewenangan yang berbeda  dengan  pemerintah  daerah  sebelumnya. Pada  dasarnya,  Perdais  ini  merupakan  peraturan daerah yang sejak sebelumnya sudah dirumuskan dan diatur  dalam  berbagai  Peraturan  Daerah,  baik  yang diterbitkan oleh DPRD DIY, dan/atau oleh Gubernur, berupa Keputusan Gubernur, dan Peraturan Gubernur. Konsekuensi  dari  Perdais  ini,  pada  dasarnya  telah membatalkan sistem pemerintahan daerah. 7

## c)  Peraturan  Daerah  Istimewa  tentang  Kebu- dayaan
Dilihat  dari  struktur  Perdais  sudah  cukup komprehensif  oleh  karena  keempat  unsur  telah
7 Perda Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 5 Tahun 2008  tentang  Organisasi  Tata  Kerja  Sekretariat  Daerah  dan Sekretariat  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi  Daerah Istimewa  Yogyakarta;  (1)  Peraturan  Daerah  Provinsi  Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 6 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Dinas Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. (2) Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 7 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tatakerja Inspektorat, Badan Perencanaan  Pembanvunan  Dawrah,  Lembaga  Tehnis  Daerah dan  Satuan  Polisi  Pamong  Praja  Daerah  Istimew  Yogyakarta. (3)  Peraturan  Daerah  Provinsi  Daerah  Istimewa  Yogyakarta Nomor  10  Tahun  2010  tentang  Organisasi  dan  Tatakerja  Badan Penanggulangan Bencana Daerah, tetap berlaku sampai selesainya penerapan kelembagaan Pemerintah Daerah, paling lama 1 (satu) tahun  sejak  perdais  ini  diundangkan.  Perda  Provinsi  Daerah Istimewa  Yogyakarta  Nomor  5  Tahun  2008  tentang  Organisasi Tata Kerja Sekretariat Daerah dan Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat  Daerah  Provinsi  Daerah  Istimewa  Yogyakarta.  Peraturan Daerah  Provinsi  Daerah  Istimewa  Yogyakart  Nomor  6  Tahun 2008  tentang  Organisasi  dan  Tatakerja  Dinas  Daerah  Provinsi Daerah  Istimewa  Yogyakarta.  Peraturan  Daerah  Provinsi  Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 7 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tatakerja Inspektorat, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah, Lembaga Tekhnis Daerah dan Satuan Polisi Pamong Praja Daerah Istimewa Yogyakarta. Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta  Nomor  10  Tahun  2010  tentang  Organisasi  dan  Tata Kerja  Badan  Penanggulangan  Bencana  Daerah,  tetap  berlaku sampai selesainya penerapan kelembagaan Pemerintah Daerah, paling lama 1 (satu) tahun sejak perdais ini diundangkan.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
terpenuhi.  Pertama,  obyeknya  yaitu  ikhwal  yang diatur  adalah  jelas  tentang  keistimewaan  dalam bidang  Kebudayaan  DIY.  Kedua,  landasan  filosofis dan  sosiologis  dan  juridis  sebagai  penjelasan  dalam paragraf  menimbang  dan dictum sebagai  tertuang dalam  butir  keputusan  dari  Gubernur  dan  DPRD DIY.  Ketiga,  terkait  dengan  objek  utama  Perdais sebagaimana tersusun dalam Bab-bab dan pasal-pasal. Terakhir, keempat sebagai bagian penutup selain ada ketentuan lain-lain, juga ada ketentuan masa transisi dan.ketentuan.penutup.
Dalam Bab I tentang Ketentuan Umum, terdiri dari berbagai definisi istilah atau konsep yang didasarkan kepada  pengertian  abstrak  dan  kongkrit  terkait dengan kebudayaan. Dalam Pasal 1 mengandung 19 definisi dengan urutan satu sampai dengan sembilan belas:  Definisi  kebudayaan,  Jenis-jenis  kebudayaan, Kebudayaan  benda,  Kebudayaan  non-benda, Kewenangan keistimewaan kebudayaan.
Pasal  2  tentang  pengaturan  dilakukan  berda- sarkan  pada  asas-asas  sebagaimana  tertuang  dalam UU  Nomor  13  Tahun  2012.  Sedangkan  Pasal  3 terkait dengan tujuan dari pengaturan keistimewaan dalam  kebudayaan.  Pasal  4  adalah  tentang  ruang lingkup  keistimewaan  kebudayaan  yaitu  pelestarian kebudayaan,  dan  penyelenggaraan  kebudayaan. Sedangkan dalam Bab II tentang Kewenangan Kebu- dayaan terdiri dari dua Pasal (Pasal 5 dan Pasal 6).
Bab III tentang Jenis Kebudayaan terdiri dari Pasal 7 dan Pasal 8, dengan rincian kebudayaan benda dan kebudayaan;  peninggalan  sejarah  kuno,  candi  dan kebudayaan tak-benda terdiri dari nilai, norma, adat istiadat, dan seni tradisi luhur dalam masyarakat. Bab IV  dalam  Pasal  9  tentang  Sumber  Kebudayaan  yaitu Kesultanan  dan  Kadipaten,  serta  masyarakat,  dan Pasal 10.
Bab V tentang Kebijakan Pelestarian Kebudayaan terdiri  dari  Pasal  11  dan  12,  dan  Bab  VI  tentang Pelestarian Kebudayaan DIY dalam Pasal 13, Pasal 14 s/d  Pasal  48.  Sedangkan  Bab  VII  tentang  Penetapan Kebudayaan Penentu Keistimewaan. Terdiri dari dari Pasal 49 s/d Pasal 53.
Bab VIII tentang Pembentuan Desa Budaya, terdiri satu Pasal 55, dan terbagi ke dalam tiga (3) ayat. Bab IX  tentang  Pengembangan  Sumber  Daya  Manusia Kebudayaan. Terdiri dari satu pasal yaitu Pasal 56. Bab X  tentang  Penanggung  Jawab  Pelestarian.  Bagian  1 dalam  Pasal  58,  59,  60  dan  61.  Bagian  kedua,  Pasal 62 dan Pasal 63. Dan bagian ketiga, terdiri dari Pasal 64, Pasal 65, Pasal 66, Pasal 67, dan Pasal 68. Bab XI tentang  Pendanaan.  Terdiri  dari  Pasal  69  dan  Pasal 70 s/d  Pasal  71. Terakhir Bab XII tentang Ketentuan Penutup. Terdiri dari Pasal 72, Pasal 73, dan Pasal 74.

## d)  Kelemahan Perdais Kebudayaan
Perdais  Kebudayaan  ini  boleh  jadi  rentan  dari ancaman  globalisasi  jika  tidak  mempertimbangkan tiga kriteria penting: (1) keadiluhungan mewakili nilai- nilai kemanusian yang bersifat luhur, (2) kemapanan yang  mencerminkan  kuatnya  relasi  antara  sub- sistem kebudayaan, dan (3) Kesejarahan yang dapat mengembangkan  mata  rantai  peristiwa  kehidupan anak-anak  manusia. 8 Kelemahan  yang  muncul  dan perlu  dirumuskan  dalam  Perdais  perubahan  yaitu sebagai  berikut.  Dalam  konteks  Yogyakarta  sebagai kota  pendidikan,  jaringan  kerjasama  pendidikan antara  sekolah  dengan  Universitas  sebagai  pusat kebudayaan dan peradaban seharusnya diatur sebagai sumber pengetahuan. Termasuk menetapan beberapa institusi sosial keagamaan, organisasi Muhammadiyah, Nahdlatul Ulama, Taman Siswa sebagai institusi yang merawat dan melestarikan peradaban.
Senada dengan itu, Kasidi Hadiprajitno, Guru Besar ISI, mengusulkan agar mengatur tentang pentingnya pendampingan  seniman  sebagai  metode  strategis pelestarian nilai-nilai seni. Tentu saja usulan tersebut relevan  dengan  Bab  X  tentang  Penanggungjawab Pelestarian  Kebudayaan.  Bagaimana  penggunaan uang  insentif  berupa  dana  untuk  memberikan jaminan  kepastian  adanya  program  kebudayaan  di desa-desa  tertentu,  termasuk  upaya  memelihara
8 Ahmad  Charis  Zubair, Keistimewaan  Yogyakarta  dalam Konteks  Pelestarian  Budaya ,  disampaikan  dalam  Diskusi  Bunga Rampai Dialog Budaya Daerah dengan Komunitas Budaya: Peran Komunitas Budaya di Era Keistimewaan DIY, 2016, hlm: 2-3.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
keberlangsungan realisasi program seni budaya desa. Sudomo  Sunaryo,  penggunaan  Bahasa  lokal  dan adat istiadat yang selama ini masih kental berguna di Keraton  dan  Kadipaten  seharusnya  menjadi  teladan dalam  menciptakan  nilai-nilai  budaya  Jawa  yang santun dan luhur. 9
Sejumlah  Aktivis  Aliansi  Masyarakat  Peduli Indonesia  (AMPI)  bergabung  dengan  Forum  Cinta Budaya  Budaya  Bangsa  (FORCIBBB)  Imogiri  Bantul. Mereka mengusukan agar pelajaran Budi Pekerti atau akhlaq  yang  mulia,  dimasukkan  ke  dalam  Perdais Kebudayaan sebagai ciri dari Keistimewaan DIY. 10

## 2.  Perdais Tanah dan Tata Ruang Tertunda
Pada  dasarnya  masyarakat  telah  mengakui manfaat UU-KDIY utamanya dilihat dari manfaat yang dirasakan, ketika Danais telah dikucurkan dan diterima oleh  desa-desa  untuk  mendorong  pembangunan, baik untuk sarana pra-sarana maupun untuk program kebudayaan. Hal ini dapat dibuktikan dengan pendapat yang  dikemukakan  oleh  responden  hasil  penelitian lapangan.

## 2.1. Manfaat Tanah Untuk Kesejahteraan
Keraton dan Kadipaten menganut konsep ‘tanah adalah  milik  raja’,  sekalipun  secara  aktual  tidak menguasai  tanah  dalam  pengertian  luasnya  tetapi menguasai  cacah. 11 Kemanfaatan  suatu  peraturan hukum dapat ditelusuri dari pengetahuan masyarakat lokal terkait maksud dan tujuan dikeluarkannya UU- KDIY. Sebagian terbesar responden 97,4% (149 orang) paham  bahwa  maksud  dan  tujuan  adalah  untuk mensejahterakan  masyarakat  DIY.  Dan  mereka  juga
9 Sudomo Sunaryo, mantan Asekwilda I DIY, Konsultan Senior pada 3H Advocate & Consultants, Opini di Benteng Budaya yang Istimewa Kedaulatan Rakyat, Selasa 23 Oktober 2012, hlm: 12.
10 Lihat artikel berjudul “ Penggiat Budaya Datangi DPRD DIY. Minta Budi Pekerti Masuk Perdais ”, Kedaulatan Rakyat, 20 Februari 2013, hlm: 2.
11 Ahmad Nashih Luthfi, M. Nazir S, Amin Tohari, Dian Andika Winda, dan Diar Candra Tristiawan, Keistimewaan Yogyakarta Yang Diingat  dan  Dilupakan ,  Yogyakarta:  Sekolah  Tinggi  Pertanahan Nasional, 2009, hlm: 156.
paham bahwa bagian Sumber Daya Alam, khususnya pemanfaatan tanah, baik tanah Sultanate Ground .(SG). maupun. Pakualaman Ground (PG) untuk memberikan kesejahteraan  ekonomi  masyarakat,  Karena  itu, sebanyak 96,7% (148 orang) setuju dibentuk Perdais tentang  pertanahan,  dengan  harapan  status  tanah baik SG maupun PAG mendapatkan kepastian hukum. Bahkan disarankan responden agar pemanfaatan SG dan  PAG  diberlakukan  sebagaimana  tanah lungguh . disediakan  untuk  aparat  desa  dan  lurah  yang pengaturannya melalui Perdais.
Bilamana  Perdais  Tanah  dan  Tata  Ruang  tidak segera  diselesaikan,  maka  pemanfaatan  tanah untuk  kesejahteraan  masyarakat  DIY  akan  tertunda. Untuk  itu,  sebagian  besar  responden  (92,2%  /141 orang)  setuju  agar  pengesahan  Perdais  pertanahan dipercepat.  Sebab,  beberapa  tindakan  yang  harus dilakukan  sejak  pengesahan  antara  lain,  perlu adanya  inventarisasi,  pemetaan  batas  dan  luas tanah  SG  dan  PAG,  pengelompokan  tanah-tanah mana  yang  dapat  dimanfaatkan  untuk  kepentingan publik  dan  kepentingan  masyarakat,  termasuk identifikasi penduduk yang lebih berhak memperoleh pemanfaatan atas tanah tersebut.

## 2.2. Manfaat Danais dari Sumber APBN
Selain  tanah  sumber  kesejahteraan  ekonomi masyarakat  DIY  yang  dirasakan,  sejak  UU-KDIY diberlakukan  karena  pengucuran  Danais  telah dikucurkan ke desa-desa yang berada di DIY. Menurut sebagian  besar  responden  86,9%  (133  orang)  UU- KDIY dan Perdais-perdais telah dirasakan manfaatnya. Danais  telah  diterima  pemerintahan  desa  dan masyarakat  turut  memanfaatkannya,  utamanya melalui realisasi program ekonomi masyarakat dalam bidang  wisata  dan  kebudayaan.  Sebagaimana  diakui aparat  pemerintah,  bahwa  memang  pemanfaatan Danais  belum  optimal  untuk  menekan  angka kemiskinan  di  DIY  yang  tergolong  tinggi.  Sebagai perbandingan jumlah penduduk miskin di DIY tahun 2012 (562,10 ribu), tahun 2013 (541,90 ribu), tahun 2014 (532,59 ribu), tahun 2015 (485,56 ribu), tahun
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
2016  (488,83  ribu),  dan  hingga  Maret  2017  (488,53 ribu)  (BPS  Provinsi  DIY,  7  Januari  2019)  mengalami perubahan signifikan sebanyak 73,57 ribu jiwa.
Namun,  dengan  kehadiran  Perdais  Kebudayan yang mengatur budaya dalam arti luas, seperti industri kulit,  pertanian,  dan  pariwisata  sangat  mungkin berperan  atau  ikut  andil  dalam  mengentaskan kemiskinann  melalui  pengembangan  budaya-budaya dan desa wisata. 12
Kendatipun  pengukuran  masyarakat  terhadap manfaat  UU-KDIY  telah  diakui  keberadaannya, mereka  berharap  agar  Perdais  Tanah  dan  Tata Ruang  dapat  diselesaikan  oleh  karena  pemanfaatan tanah  secara  langsung  dapat  dirasakan  manfaatnya, khususnya  bagi  masyarakat  yang  setiap  harinya terlibat  dalam  pertanian.  Ada  beberapa  sebab  yang turut  mempengaruhi  penyelesaian  Perdais-perdais tidak  mulus,  bahkan  Perdais  Pertanahan  dan  Tata Ruang  tertunda  hingga  ini.  Pertama,  kompleksitas sistem  penguasaan  tanah  DIY.  Kedua, Sabdatama . Sri  Sultan  dan  manuver  politik  lokal.  Dan  ketiga, Uji  materiil  UU-KDIY  yang  dikabulkan  MK  RI  turut berpengaruh terhadap peran DPRD DIY untuk segera menuntaskannya.

## 3.  Tantangan Penyelesaian Perdais Pertanahan dan Tata Ruang
Sejak  awal  penggabungan  antara  Perdais Pertanahan dan Tata Ruang telah menjadi salah satu persoalan  yang  tidak  mudah  dirumuskan  oleh  Tim Grand  Design yang  dibentuk  Pemerintah  DIY.  Selain sepenuhnya masih tunduk pada peraturan nasional, juga karena status dan kedudukan SG dan PAG masih bersifat dualistik.

## 3.1. Kompleksitas Pengaturan Tanah di DIY
Di  satu  pihak,  SG  dan  PAG  berada  dalam kewenangan.hukum.adat,. paugeran Keraton dan Paku Alaman yang secara kelembagaan berada dalam fungsi dan. lingkup. Panitikismo .  Di  pihak  lain,  baik  SG  dan 12 Lihat  artikel  berjudul  “ Danais  Bantu  Tekan  Kemiskinan  di DIY ”, Kedaulatan Rakyat, 16 Januari 2018, hlm: 9.
PAG serta tanah-tanah yang dikuasi pihak pemerintah di luar SG dan PAG, berada dalam kewenangan BPN sesuai UUPA Nomor 5 Tahun 1960. Belum lagi, hingga kini. Panitikismo maupun  BPHN  tidak  memiliki  data lengkap  tentang  luas,  letak  dan  batas-batasnya. Akibatnya, perumusan dari Perdais Pertanahan tidak sesederhana  Perdais  lain.  Apalagi  jika  dibandingkan dengan perhatian elit-elit politik di pemerintahan dan juga DPRD DIY, justru jauh lebih banyak waktu terseret pada pembahasan di luar substansi UU KDIY.
Memang pembahasan Perdais tidak terbebas dari kepentingan  politik  lokal,  baik  di  kalangan  keluarga Keraton  maupun  elit-elit  politik  yang  terkadang tidak  seluruhnya  pro-aspirasi  rakyat.  Kendatipun sekelompok  kecil  saja  yang  tidak  setuju,  bahkan kecewa  dengan  diundangkannya  UU-KDIY,  beberapa manuver politik Sultan terkait dengan Sabatama .atau. Sabda Raja dapat membuat elit-lit politik di daerah DIY merasa ewuh pakewuh dari perspektif budaya hukum. Apalagi  jika  budaya  politik  dinasti  akan  diterapkan, tentu  saja  menjadi  tidak  salah  jika  Pemerintah  DIY sejatinya  telah  menerapkan  demokrasi  secara  tidak langsung ( representative democracy ).
Faktor  lain  terkait  Perdais  pertanahan  adalah keluarnya  surat  dari  Ombudsman  RI  terhadap Pemerintah  DIY,  agar  tidak  memperlakukan  warga negara  non-pribumi  secara  diskriminatif.  Banyaknya pengaduan  dari  warga  negara  non-pribumi  ke Ombusdman, untuk memperoleh Setifikat Hak Milik atas  Tanah  (SHM)  merupakan  faktor  yang  perlu dipertimbangkan secara cermat dan hati-hati. 13

## 3.2. Spekturm  Politik Sabdatama terhadap  Politik Lokal
Dalam waktu perumusan dan pembahsan Perdais- perdais,  beberapa  fakta  dan  isu  politik  lokal  telah berimbas  pada  kelangsungan  penyelesaian  seluruh Perdais.  Ternyata  ada  satu  Perdais,  yaitu  terkait dengan  Tanah  dan  Tata  Ruang  yang  sesungguhnya merupakan  Perdais  sangat  menentukan  tercapai
13 Lihat  empat  kasus  laporan  ke  Ombudsman,  dalam  Radar Yogya, Pebruari 2018.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
tidaknya kesejahteraan masyarakat. Fakta Sabdatama . yang  disampaikan  Sri  Sultan  Hamengku  Buwono  X adalah  terkait  dengan  keinginan  menghapus  gelar Sultan  HB  X Khalifatullah  Sayyidin  Panotogomo .. Tentu saja Sabdatama itu dikeluarkan dengan alasan bahwa  institusi  Keraton  perlu  ada  perubahan  yang berkesesuaian dengan keadaan zaman saat ini.
Gelar. keagamaan. yang. melekat. pada. Sultan. lebih merupakan wilayah norma adat atau paugeran ,. karena itu untuk mengkuti perkembangan zaman ada beberapa  usulan  agar  Keraton  perlu  di  reformasi. Menurut Ganjar Pranowo, peraturan internal Keraton yang disebut paugeran sebaiknya diperjelas. Utamanya berkaitan dengan penetapan dan pengangkatan Sultan dan Paku Alam agar tidak menimbulkan masalah dalam penetapan.dan.pengangkatan.di.kemudian.hari..
Namun,. Sabdatama ini tentu saja menimbulkan pro-kontra.  Misalnya  kelompok  pendukung  pertama peneliti Centre for Strategis and International Studies . (CSIS). J. Kristiadi menilai usulan pencantuman gelar Sultan  Hamengku  Buwono  X Abdurrahman  Sayyidin Panotogomo Khalifatullah ,.
“jika dicantumkan mencederai demokrasi. Sebab, jika  dicantumkan  interpretasinya  paling  gampang adalah bahwa Sultan yang akan menata semua agama di Yogyakarta. Penafsiran itu bisa menimbulkan bias dan berbahaya bagi demokrasi. Gelar keagamaan itu di masa lalu lebih melekat pada ranah kultural di masa kerajaan pada waktu budaya patriarkis masih dominan. Dia khawatir masyarakat menangkap berbeda ini akan menimbulkan kesalah pahaman dan akhirnya memicu konflik. 14
Sesungguhnya kalangan akar rumput masyarakat DIY, khususnya umat Muslim memandang Sabdatama . untuk  menghapus  gelar  Kesultanan  tersebut tidak  sesuai  dengan  harapan.  Bahkan  di  kalangan internal  saudara-saudara  Sultan  HB  X,  umumnya tidak  sepakat  dengan Sabdatama tersebut.  Terkait dengan  pandangan  masyarakat  yang  tidak  setuju Sabdatama tersebut,  Charis  Zubair  dosen  Filsafat 14 Lihat Wawancara J Kristiadi berjudul “ Perda Keistimewaan. Gelar Khalifatullah Untuk Sultan Bisa Picu Konflik ”, Koran TEMPO, Sabtu, 2 Februari 2013, hlm: B2.
UGM  berargumentasi  bahwa  ikhwal  gelar  tersebut merupakan  unsur  kebudaaan  tidak  lepas  dari  2,5 abad  lalu.  Kebudyaaan  tidak  bisa  hanya  dilihat secara fisik bahwa Yogyakarta sebagai Kota Keraton, melainkan juga harus dikonstruksi sebagai suatu fakta yang interaktif antara filosofis Jawa-Hindu-Islam. Juga tercermin dalam penataan ruang fisik tata kota serta simbol yang diembannya. 15
Tim  peneliti  mahasiswa  Paskasarjana  FH  UGM, Sartika  Intaning  Pradhani  dan  Alam  Surya  Anggara, menolak. Sabdatama dengan  tiga  alasan. Pertama ,. kedudukan  Sultan  harus  laki-laki  karena  nilai  Islam telah  menjadi  dasar paugeran Keraton  Yogyakarta. Nama. khalifatullah tidak  bisa  diubah  atau  dihapus karena selain dalam budaya Jawa nilai Patriarki begitu kuat,. juga. khalifatullah sebagai  wujud  kekuasaan dalam  Islam  dianugerahkan  Tuhan  pada  seseorang manusia, yang telah berlangsung ratusan tahun, 2.5 abad. Ketiga, dari segi Hukum Islam ( Fiqih ), keharusan Sultan. laki-laki. karena. peran. yang. dimainkan. Sultan. tidak bisa digantikan dalam 2 (dua) tugas keagamaan; (1) tugas menjadi imam dalam shalat, dan (2) tugas dalam  menyampaikan  khutbah  Jumat  tidak  bisa tergantikan.
Kedua , pengalaman pemerintahan daerah di DIY, mulai.dari.peraturan.perundang-undangan.yang.pernah. ada,  telah  dengan  jelas  konsisten  mengatur  bahwa Sultan  HB  X  yang  akan  diusulkan  menjadi  Gubernur adalah. laki-laki.. Mulai. dari. UU. Pemerintahan. Tahun. 1974, UU 1999, termasuk UU Nomor 32 Tahun 2005, hingga kini UU Nomor 13 Tahun 2012, dan juga Perdais Nomor.2.Tahun.2015.. Ketiga , sudut pandangan budaya Jawa, bahwa kekuasaan digambarkan sebagai wenang misesa ing sanagari (memegang kekuasaan di seluruh negeri) yang bersumber dari tiga imam wahyu. Wahyu nubuwah yang mendudukan raja sebagai wakil Tuhan, wahyu. hukumah yang  menempatkan  raja  sebagai sumber hukum dengan wewenang murbawusesa .atau. penguasa  tertinggi  ini  yang  kemudian  raja  memiliki kekuasaan tak terbatas.
15 Lihat artikel berjudul “ Keraton Perlu Reformasi. Penetapan dan pengangkatan sultan Harus Jelas ”, KOMPAS, Rabu, 29 Agustus 2012.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...

## 3.3. Permohonan Uji Materiel dikabulkan MK RI
Kekecewaan  sebagian  masyarakat  yang  setuju UU-KDIY  tercederai  setelah  Mahakamah  Konstitusi (MK)  melalui  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor 88/PUU-XIV/2016,  31  Agustus  2017  mengabulkan permohonan  penggugat,  dengan  kuasa  hukum  Dr. Irmansidin  SH.,  MH  dengan  konklusi  amar  putusan, mengadili:  (1)  mengabulkan  permohonan  para pemohon  untuk  seluruhnya;  (2)  Menyatakan  bahwa frasa “ yang memuat antara lain riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri dan anak” .dalam. Pasal 18 ayat (1) huruf m Undang-Undang Nomor 13 Tahun  2012  tentang  Keistimewaan  Daerah  Istimewa Yogyakarta  (lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun 2012 Nomor 170, Tambahan Lembaran Negara Republik  Indonesia  Nomor  5339)  bertentangan dengan  Undang  Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum yang mengikat; (3) Memerintahkan pemuatan putusan  ini  dalam  Berita  Negara  Republik  Indonesa sebagaimana  mestinya.  Putusan  dibacakan  pada hari Kamis, 31 Agustus tahun 2017. Putusan Majelis tersebut  dibuat  berdasarkan  pertimbangan  juridis konstitusional  sebagai  berikut:  Pertama,  Pasal  18 ayat (1) huruf e, bertentangan dengan suatu larangan diskriminatif  sebagaimana  diatur  Pasal  28I  ayat  (2). Kedua,  bertentangan  dengan  instrumen  hukum internasional, yaitu larangan diskriminasi yang diatur dalam  Pasal  2  ayat  (1)  UU  Nomor  12  Tahun  2005 tentang  Pengesahan International  Covenant  on  Civil and Political Rights (ICCPR). Ketiga, juga bertentangan dengan  larangan  diskriminasi  yang  diatur  dalam hukum  internasional,  yang  diratifikasi  menjadi Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  1984  tentang Pengesahan Konvensi Mengenai Penghapusan Segala Bentuk diskriminasi Terhadap Wanita ( Convention on the Eimination of All Forms of Discrimination Against Women ).  Terakhir,  keempat  pengabulan  tersebut didasarkan pada posisi Indonesia sebagai negara pihak ( state party ) yang sudah barang tentu terikat dengan kewajiban hukum intrnasional tersebut.
Pembenaran  Mahkamah  atas  permohonan pemohon  untuk  dapat  diterima  sebagai  suatu
keputusan  karena  Pasal  18  ayat  (1)  tersebut bertentangan  dengan  Pasal  28J  yang  menyatakan: “ Dalam  menjalankan  hak  dan  kebebasannya,  setiap orang wajib tunduk pada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan  yang  adil  sesuai  dengan  pertimbangan moral,  nilai-nilai  agama,  keamanan  dan  ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis ”..
Agar  hak  dan  kebebasan  asasi  manusia  dapat dikatakan  konstitusional  maka  pembatasan  itu harus  memenuhi  persyaratan (a) Pembatasan harus dilakukan  degan  Undang  Undang.  Pembatasan yang  harus  dilakukan  dengan  undang-undang  itu juga  dengan  maksud  semata-mata  untuk  menjamin pengakuan  serta  penghormatan  atas  kebebasan orang lain .
Tentu  saja  putusan  tersebut  tidak  saja mengagetkan  masyarakat  DIY,  melainkan  sangat mencengangkan karena semua hakim tidak satupun ada  yang  memberikan  pandangan  berbeda  atau “ dissenting  opinion ”.  Sebab,  UU-KDIY  tergolong ketentuan hukum khusus ( lex specially ),.yang.dalam. fungsinya  dapat  menganulir  ketentuan  Pasal-pasal yang.umum.( Lex specially derogat legi generally ).
Karena dengan hilangnya Pasal 18 ayat (1) huruf m, dalam UU Nomor 13 Tahun 2012, maka sesungguhnya inti  keistimewaan  telah  hilang.  Sultan  Hamengku Buwono  dan  Paku  Alam  yang  biasanya  harus  laki- laki  berubah  calon  Gubernur  menjadi  perempuan, itu  berarti  tidak  ada  lagi  keistimewaan  di  DIY  untuk dua  alasan.  Keistimewaan  DIY  sebagai  satu-satunya di  Indonesia,  dibuktikan  dengan  Sultan  Hamengku Buwono  dan  Paku  Alam  sebagai  calon  Gubernur, kekuasaan  eksekutif  yang  tidak  dipilih.  Dengan kebolehan  perempuan  menjadi  calon  Gubernur  di DIY itu berarti juga Sultan bisa dijabat oleh seorang perempuan.
Lebih  mencengangkan  justru  dari  Sembilan hakim Mahkamah, tidak melihat analisis asas juridis konstitusional  yang  diberlakukan.  Memang  benar
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
jika  Pasal  28J  dapat  digunakan  untuk  memperkuat Pasal 27 UUD NRI 1945 dan UU hasil ratifikasi ICCPR dan CEDAW, tetapi Pasal 18B sudah given .merupakan. ketentuan  konstitisional  khusus,  bagi  pemberlakuan Pasal 18 ayat (4). Karena itu, Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28J  UUD  NRI  tidak  dapat  menghapuskan  ketentuan khusus Pasal 18B ayat (1)
.

## 5.  Potensi  UU  KDIY  dalam  Mewujudkan Kesejahteraan
Bilamana  efektifitas  UU  KDIY  diukur  dari pengaruhnya,  maka  menjadi  penting  dikaitkan dengan landasan teori hukum yaitu adanya kepastian, kemanfaatan  dan  keadilan.  Sedangkan  dari  segi pembangunan  masyarakat  DIY,  beberapa  indikator sebagaimana dikemukakan Presiden SBY dalam pidato pelantikan  Gubernur  DIY  menjadi  sangat  relevan untuk dipertimbangkan.
Adapun upaya untuk mensejahterakan masyarakat DIY paska UU KDIY diarahkan pada pencapaian sebelas (11)  sasaran  Pembangunan  Keistimewaan  DIY:  (1) Pertumbuhan  ekonomi;  (2)  Menciptakan  lapangan pekerjaan; (3) Pengurangan kemiskinan; (4) Menjaga stabilitas harga bahan pokok; (5) Meningkatkan kualitas Pendidikan;  (6)  Meningkatkan  kualitas  pelayananan kesehatan;  (7)  Meningkatkan  pembangunan  infra- struktur;  (8)  Meningkatkan  kualitas  pelayanan masyarakat; (9) Menegakan hukum yanh berkeadilan dan  memberantas  korupsi;  (10)  Meningkatkan  tata kelola  pemerintahan  yang  baik;  dan  (11)  Menjaga kelestarian lingkungan hidup.
Potensi  untuk  terjadinya  perubahan  cukup signifikan  ketika  hasil  penelitian  lapangan menunjukkan  respon  positif  dalam  arti  modal sosial  masyarakat  DIY.  Modal  sosial  sebagai  potensi dikelompokan  antara  lain:  (1)  kesadaran  hukum masyarakat mencakup pengetahuan masyarakat atas UU KDIY sebagai wujud adanya kepastian hukum; (2) implementasi  diwujudkan  dalam  kepatuhan  aparat untuk diwujudkan pada Perdais; (3) pengakuan atas kepuasan  masyarakat  atas  lahirnya  UU-KDIY sebagai wujud  dari  kemanfaatan;  dan  (4)  pengakuan  dan
penghargaan. merupakan. wujud. dari. lahirnya. nilai- nilai.keadilan.

## 5.1. Kesadaran Hukum Masyarakat DIY
Kesadaran  hukum  masyarakat  dapat  dimaknai dengan  menunjukkan  fakta  bahwa  masyarakat  DIY benar-benar  mengetahui  dan  memahami  UU-KDIY, UU-nya  dan  nilai-nilai  keistimewaan  itu  sendiri. Optimisme yang dibangun terkait kesejahteraan cukup realistis.  Sebagian  terbesar  responden  97,4%  (149 orang).memahami.UU.Nomor.13.Tahun.2012.tentang. Undang-undang Keistimewaan DIY sebagai instrument hukum yang membedakan model pemerintahan DIY dari.yang.lainnya.
Kesadaran  hukum  masyarakat  DIY  ditujukan oleh  fakta  bahwa  sebagian  terbesar  responden 96,1%  (147  orang)  memahami  5  pilar  keistimewaan yaitu, tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan  wewenang  Gubernur  dan  wakil  Gubernur; kelembagaan  Pemerintah  Daerah  DIY;  kebudayaan; pertanahan. dan. tata. ruang.. Namun. demikian,. dari. kelima  pilar  keistimewaan  tersebut  penetapan Sultan  Hamengku  Buwono  dan  Paku  Alam  sebagai Gubernur dan wakil Gubernur DIY telah menjadi nilai inti  keistimewaan  ( core  value  of  Special  Province ).. Pergantian kepemimpinan dengan penetapan adalah satu-satunya model yang berlaku di Yogyakarta untuk seluruh Indonesia. Kesamaan dasar hukum Pasal 18B ayat  (1).  kekuasaan  Aceh  pada  kekuasaan  Yudikatif ( Judicative Power ) dengan menggunakan Syariat Islam sebagai pembeda. Bandingkan Provinsi Khusus Papua lebih menekankan unsur pembedanya pada kekuatan Legislatif ( Legislative Power ) Kepala-kepala Adat lokal Pemimpin Papua dapat menjadi anggota DPRD tingkat Provinsi tanpa melalui proses pemilihan.
Secara faktual maka sebagian terbesar responden 82,4%  (126  orang)  paham  bahwa  Sultan  Hamengku Buwono  dan  Paku  Alam  yang  berhak  menjadi pemimpin Yogyakarta yang tidak dipilih berdasarkan pilkada,  melainkan  responden  setuju  86,3%  data sample (132 orang) Sultan Hamengku Buwono X dan Paku Alam dilakukan dengan penetapan untuk menjadi
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
Gubernur dan Wakil Gubernur DIY. Kesadaran hukum demikian  ini,  tentu  saja  penting  dipertimbangkan karena  pemahaman  masyarakat  akan  keistimewaan DIY  telah  mendapatkan  kepastian  hukum,  sehingga penafsiran  tidak  diperlukan  lagi  sebab  kekosongan hukum menjadi sangat minimal.

## 5.2. Nilai Kemanfaatan UU KDIY
Sebesar  apapun  pengakuan  masyarakat  atas nilai  manfaat  dari  lahirnya  UU-KDIY  menjadi  sangat relevan  untuk  diidentifikasi.  Kendatipun  pengaruh secara  langsung  belum  memberikan  peningkatan signifikan  bagi  kesejahteraan  sosial  dan  ekonomi, kejujuran  masyarakat  yang  mengakui  adanya kemanfaatan  menjadi  penting  untuk  dicatat. Sebagian terbesar 86,9% atau (133 orang) responden mengakui manfaat didasarkan pada (1) fakta bahwa Pemerintah  Pusat  telah  mengakomodir  aspirasi masyarakat DIY. Pergantian kepemimpinan DIY Sultan Hamengku Buwono X dengan Paku Alam tidak dipilih melalui. pilkada,. melainkan. dengan. cara. ditetapkan. telah  menunjukan  adanya  manfaat  pelestarian kepemimpinan berkelanjutan berbasis kearifan lokal.
Dari perspektif ekonomi terhadap hukum, maka model penetapan Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Paku  Alam  sebagai  demokrasi  perwakilan  menjadi tidak saja efisien dan efektif. Sebagai konsekuensinya, manfaat  ekonomi  tidak  dapat  dihindarkan  karena dengan  cara  penetapan,  prosesnya  pergantian kepemimpinan  Sultan  Hamengku  Buwono  X  dengan Paku  Alam  di  DIY  menjadi  model  pemilihan  lebih murah. Karena itu, seluruh responden 100% atau (153 orang) setuju bahwa model pergantian kepemimpinan dengan penetapan oleh DPRD DIY merupakan wujud kepatuhan  yang  sekaligus  memberi  manfaat  bagi pelestarian  nilai-nilai  budaya  immaterial  ( intangible ). yang dijadikan harapan masyarakat DIY.

## 5.3. Efektifitas dalam Aspek Keadilan Hukum
Bilamana  diperbandingkan  antara keistimewaan DIY  dengan  kondisi  keistimewaan  Pemerintah  Aceh, Jakarta  dan  Papua,  pengakuan  tersebut  dapat
dijadikan indikator terselenggaranya keadilan hukum. Pertama, pengakuan atas Sultan Hamengku Buwono X dan Paku Alam yang dalam pergantian kepemimpinan ditetapkan  bersumber  pada  hukum  adat,  sama halnya  dengan  pengakuan  keistimewaan  di  Provinsi Aceh  Darussalam  dan  kekhususan  di  Papua  atas kedudukan.tokoh-tokoh.adat.dapat.menjadi.anggota. DPRD tingkat Provinsi. Kesamaan dari aspek konvensi ketatanegaraan. pemerintahan. lokal. tampak. ada. kaitannya. Sebab, sebagian besar 88,9% (136 Camat dan Lurah) setuju bahwa Posisi Gubernur dan Wakil Gubernur secara otomatis dipimpin Sultan Hamengku Buwono X dan Paku Alam sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur.
Untuk  mendukung  nilai  manfaat  yang  berke- lanjutan, dan untuk mencegah timbulnya penafsiran, maka.praktek.penetapan.yang.diajukan.pihak.internal. Keraton  ke  DPRD  perlu  didukung  oleh  kehadiran Perdais.  Timbulnya  keanekaragaman  pemahaman terhadap  hukum  adat  Keraton,  meniscayakan perlunya  reformasi Paugeran .  Sebagian  terbesar responden 88,9% data sample .(136.orang).menyetujui. internal  Keraton  berhak  untuk  melestarikan  tradisi kepemimpinan Sultan Hamengku Buwono X dan Paku Alam dalam suatu paugeran , hukum kebiasaan yang hanya mengikat ke dalam keluarga Keraton.
Pengakuan  kemanfaatan  Perdais  juga  dirasakan manfaatnya  ketika  dikaitkan  dengan  pelestarian nilai-nilai  budaya  berwujud  immateriil  sepertti kajian-kajian  intelektual  lainnya.  Sebagian  terbesar responden  96,7%  data sample (148  orang)  setuju bahwa pengesahan Perdais Kebudayaan dimaksudkan sebagai  kebutuhan  untuk  perlindungan  nilai-nilai budaya  bersifat  immateriil  dalam  bidang  sastra  dan seni. Bilamana dikaitkan antara pengesahan UU-KDIY dengan  aspek  keadilan  hukum,  sebagian  terbesar responden 73,2% (112 orang) menyatakan penetapan Sultan Hamengku Buwono X dan Paku Alam sebagai Gubernur  dan  Wakil  Gubernur  DIY  merupakan penghargaan  NKRI  terhadap  DIY.  Sebagaimana perlakuan yang sama sebelumnya telah dianugerahkan kepada Pemerintah Provinsi Aceh Darussalam dengan UU Nomor 44 Tahun 1999 dan UU Nomor 11 Tahun
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
2006, dan Penganugerahan status Provinsi Papua dan Papua.Barat.melalui.Undang-Undang.Nomor.21.Tahun. 2001  diubah  dengan  Perpu  Nomor  1  Tahun  2008. Perlakukan  Pemerintah  Pusat  kepada  tiga  Provinsi, Aceh,  Papua  dan  DIY  yang  berdasarkan  pada  Pasal 18B ayat (1) sesungguhnya telah menunjukkan nilai- nilai keadilan diwujudkan ke dalam wujud pemberian kekhususan dan keistimewaan bagi DIY.

## Saran
Dari  pembahasan  di  atas,  penelitian  ini  meng- hasilkan tiga kesimpulan sebagai berikut.
Pertama ,  keberadaan  UU  Nomor  13  Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY, atau UU-KDIY telah direspon  positif  masyarakat  DIY  secara  meluas. Bukan saja sikap positif tersebut timbul karena telah melahirkan  kepastian  hukum  bagi  keistimewaan DIY  dan  sekaligus  menutup  kekosongan  hukum keistimewan, sebagaimana diatur dalam UU 13 Tahun 1950. Melainkan juga karena nilai inti keistimewaan ( core  value  of  speciality ). terletak. pada. penetapan. Sultan Hamengku Buwono X dan Sri Paduka Paku Alam, oleh DPRD DIY sebagai Gubernur dan wakil Gubernur sebagai  pengejawantahan  hak  konstitusional  Pasal 18B ayat (1). Dengan penetapan Sultan dan Paku Alam oleh DPRD DIY sebagai Gubernur dan Wakilnya telah menunjukkan bahwa kedudukan Sultan dan Paku Alam merupakan inti keistimewaan dalam bidang kekuasan eksekutif,  berbeda  dari  keistimewaan  Provinsi  Aceh dan juga Papua. Konsekuensinya dalam teori hukum, Pasal  18B  ayat  (1)  sebagaimana  keistimewaan  DIY, Aceh  dan  juga  Papua  telah  membuktikan  NKRI menganut model asymetrik antara Pemerintah Pusat dan Daerah dengan tidak seragam.
Kedua ,. UU. Nomor. 13. Tahun. 2012. telah. berpengaruh  positif  ketika  dibuktikan  melalui implementasinya  ke  dalam  pengesahan  beberapa Perdais, yaitu Perdais Pengisian Jabatan Kepala Daerah, Perdais  Kelembagaan,  dan  Perdais  Kebudayaan. Namun, dampak langsung terhadap upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat, termasuk menekan angka kemiskinan  di  DIY  belum  tercapai.  Beberapa  faktor
misalnya, Perdais Pertanahan dan Tata Ruang sebagai salah  satu  sumber  utama  kesejahteraan  masyarakat masih  tertunda.  Kompleksitas  persoalan  tanah dengan. dua. kategori,. antara. Sultanate  Ground . dan. Paku  Alam  Ground dengan  pelibatan  kewenangan antara  institusi  adat Panitikismo dan  institusi moderen  BPN;  (2)  spektrum  politik Sabdatama . dan. timbulnya  konflik  internal  keluarga  kesultanan  yang menimbulkan rasa segan pakewuh bagi anggota DPRD DIY,  serta  kemenangan  pihak  penggugat  uji  materiil yang dikabulkan MK RI telah berkontribusi besar atas keterlambatan  Perdais  Pertanahan  dan  Tata  Ruang. Secara  teoritis  kesimpulan  kedua  ini  menunjukkan bahwa  peran  lembaga-lembaga  penyelenggaraan pemerintahan. daerah. dalam. menyelenggarakan. pelayanannya  akan  selalu  dihadapkan  pada  budaya hukum  masyarakat  DIY  yang  sarat  dengan  kearifan lokal,  termasuk  nilai-nilai  yang  masih  tumbuh  di lingkungan Keraton Yogyakarta.
Ketiga , terdapat optimisme dengan disahkannya UU. Nomor. 13. Tahun. 2012. terhadap. peningkatan. kesejahteran  masyarakat  secara  sosial  dan  ekonomi masyarakat di DIY. Bukan sekedar dibuktikan dengan lahirnya Perdais-perdais, melainkan karena masyarakat secara jujur telah mengakui adanya manfaat langsung dari  keistimewaan,  khususnya  program  pendirian desa-desa budaya, dan juga dengan penerimaan dana keistimewaan selain dana desa dari APBN. Peningkatan kemakmuran  dan  kesejahteraan  sosial  dan  ekonomi masyarakat  DIY,  termasuk  pengentasan  kemiskinan akan  segera  tertangangi  di  berbagai  desa-desa  di DIY,  jika  didukung  selain  oleh  pentingnya  Perdais Pertanahan. dan. Tata. Ruang,. juga. meningkatkan. sosialisasi  akan  kebijakan  hukum  dan  politik  terkait dengan pelibatan masyarakat dalam pembangunan di daerahnya masing-masing.

## Referensi

## 1.  Buku-buku
Ahmad Nashih Luthfi, et.all, Keistimewaan Yogyakarta Yang Diingat dan Yang Dilupakan , Yogyakarta: Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, 2009.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...
J.  Kristiadi, Perda  Keistimewaan.  Gelar  Khalifatullah Untuk  Sultan  Bisa  Picu  Konflik ,. TEMPO,. 2. Pebruari 2013.
Lay, dkk, Keistimewaan Yogyakarta, Naskah Akademik Rancangan  Undang-Undang  Keistimewaan Yoyakarta ,. Monograph  on  Politic  and Government ,  Vol.  2,  No.  1,  JIP  FISIPOL  UGM dan  Program  S2  Politik  Lokal  dan  Otonomi, Yogyakarta,.2008.
Masjkuri  dan  Sutrisno  Kutoyo  (ed), Sejarah  Daerah Istimewa Yogyakarta , Yogyakarta: Departemen Pendidikan  dan  Kebudayaan,  Proyek  Inventa- risasi  dan  Dokumentasi  Kebudayaan  Daerah, 1976/1977.
Ridwan  Mukti, Pilkada  dalam  Demokrasi  Asimetris ,.
Kompas, 2013.
Roman Tomasic, The Sociology of Law , London: Sage Publications, 1986
Soedarisman  Poerwokoesoemo, Daerah  Istimewa Yogyakarta , Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1984.

## 2.  Jurnal dan Karya Ilmiah
Jawahir  Thontowi,  Keistimewaan  Daerah  Istimewa Yogyakarta  untuk  Keutuhan  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  dan  Kesejahteraannya, Jurnal Mimbar Hukum , September 2007.
Sofie  Dwi  Rifayani,  Priyatno  Harsasto,  Rina  Martini, Implikasi  Kedudukan  Gubernur  Daerah Istimewa  Yogyakarta  Terhadap  Demokratisasi dan Efektivitas Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta,. Jurnal  Ilmu  Pemerintahan ,  Vol.  2,
No..3,.2013.
Immawan Wahyudi, Implikasi Perubahan Pasal 18 UUD 1945 terhadap Pengisian Jabatan Gubernur dan Wakil  Gubernur  Daerah  Istimewa  Yogyakarta (Suatu  Pendekatan  Hukum,  Sejarah,  Sosial, Politik, dan Budaya), Disertasi Program Doktor, Paskasarjana Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, 2014.

## 3.  Peraturan Perundang-Undangan
Putusan Perkara Nomor: 286/PID.SUS/2014/PT.PBR.
Lembaran  Negara  Nomor  170  Tahun  2012.  Daerah Istimewa  Pemerintahan.  Pemerintah  Daerah. Yogyakarta.  Keistimewaan  (Penjelasan  dalam Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor.5339).
Peraturan  Daerah  Istimewa  Nomor  2  Tahun  2015 tentang Tata Cara Pengisian Jabatan, Pelantikan, Kedudukan,  Tugas,  dan  Wewenang  Gubernur dan Wakil Gubernur.
Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 10 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata  Kerja  Badan  Penanggulangan  Bencana Daerah.
Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor  5  Tahun  2008  tentang  Organisasi  Tata Kerja Sekretariat Daerah dan Sekretariat Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi  Daerah Istimewa Yogyakarta.
Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor  6  Tahun  2008  tentang  Organisasi dan  Tata  Kerja  Dinas  Daerah  Provinsi  Daerah Istimewa Yogyakarta.
Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor  7  Tahun  2008  tentang  Organisasi  dan Tata  Kerja  Inspektorat,  Badan  Perencanaan Pembangunan  Daerah,  Lembaga  Tekhnis Daerah dan Satuan Polisi Pamong Praja Daerah Istimewa Yogyakarta.
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  88/PUU- XIV/2016.
Undang-Undang. Nomor. 12. Tahun. 2011,. tentang.
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Undang-Undang. Nomor. 13. Tahun. 2012. tentang.
Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta.
Undang-Undang. Nomor. 32. Tahun. 2005. tentang. Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974  tentang Pemerintahan.Daerah.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...

## 4.  Internet dan Media Cetak
Benteng  Budaya  yang  Istimewa ,  Kedaulatan  Rakyat,
23 Oktober 2012.
Danais  Bantu  Tekan  Kemiskinan  di  DIY ,  Kedaulatan Rakyat,.16.Januari.2018.
Empat  Kasus  Laporan  ke  Ombudsman ,. Radar. Jogja,. Pebruari 2018.
Keraton perlu Reformasi. Penetapan dan pengangkatan Sultan harus jelas , KOMPAS, 29 Agustus 2012.
Penggiat Budaya datangi DPRD DIY. Minta budi pekerti masuk Perdais, Kedaulatan Rakyat, 20 Pebruari
2013.
Perjuangan  Sudah  Berhasil,  Njuk  Piye? Jawa  Pos,  1 September 2012.
Rumuskan  Grand  Design  Keistimewaan.  Sultan libatkan sejumlah Pakar , Kedaulatan Rakyat, 21 September 2012.

## SBY Tekankan 11 Sasaran Pembangunan Keistimewaan
DIY  berimbas  Nasional ,  Kompas,  11  Oktober
2012.
Tak  ada  interpretasi  lagi,  tinggal  implementasi ,. Kedaulatan Rakyat, 6 November 2012.
http://www.koransindo.com/BolaPanasBernamaPerd aIstimewaPertanahan.html/ diakses tanggal 18 September 2014.
Jawahir Thontowi . Pengaruh Undang-Undang Keistimewaan Jogyakarta Terhadap Kesejahteraan ...