## PROBLEMATIK PENYELESAIAN SENGKETA PERBUATAN
MELAWAN HUKUM OLEH PENGUASA DI PERADILAN ADMINISTRASI INDONESIA
(Studi Kritis Terhadap Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019)
Muhammad Addi Fauzani 1 , Fandi Nur Rohman 2
Pusat Studi Hukum Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia (PSHK) dan Magister Ilmu Hukum FH UII Jalan Lawu Nomor 1, Kota Baru, Kecamatan Gondokusuman, Kota Yogyakarta addifauz@gmail.com

## Abstrak
Perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh penguasa sudah diatur namun belum jelas, keluarnya Peraturan  Mahkamah  Agung  Nomor  2  Tahun  2019  belum  memberikan solusi.  Penelitian  ini  adalah penelitian  hukum  yuridis  normatif  dengan  pendekatan  peraturan  perundangan-undangan  dan konseptual. Bahan hukum dalam penelitian ini adalah bahan hukum primer dan sekunder, analisis yang digunakan adalah  analisis kualitatif. Rumusan  masalah  penelitian ini pertama, Bagaimana  penyelesaian sengketa  perbuatan  melawan  hukum  penguasa  oleh  peradilan  administrasi  di  Indonesia?, kedua, Bagaimana problematik dan  rekonstruksi penyelesaian sengketa perbuatan melawan hukum  penguasa dalam Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2  Tahun 2019  oleh peradilan administrasi di  Indonesia?, hasil dari penelitian ini yaitu: pertama , penyelesaian sengketa perbuatan melawan hukum oleh penguasa diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014, Surat Edaran MA RI No. 4 Tahun, serta Perma 2/2019. Kedua, problematiknya yaitu pemilihan kata melanggar masih mempunyai makna yang sempit, unsur-unsur  perbuatan  melawan  hukum  belum  jelas,  keterbatasan  waktu,  dan  tidak  adanya  ukuran ganti kerugian.
Kata Kunci: Perbuatan Melawan Hukum; Penguasa; Peradilan Administrasi.

## Abstract
Acts against the law carried out by the authorities have not yet been regulated, the issuance of Supreme Court Regulation Number  2  of  2019  concerning  Guidelines  for  Resolving  Dispute  in  Government  Actions  and  Authority  (Perma 2/2019) to Prosecute Unlawful Acts by Government Agencies or Officials have not provided a solution. This research is  a  normative  juridical  legal  research  with  a  regulatory  and  conceptual  approach.   The  results  of  this  study  show  2 significant  findings.  First,  the  resolution  of  disputes  against  the  law  by  the  authorities  has  been  regulated  in  Law Number 30 of 2014, Supreme Court Circular Letter Number 4 of 2016, and Perma 2/2019. Second, the problems include the choice of the word violation which still has  a  narrow meaning, the elements  of  the act  against the law are unclear, time constraints, and also the absence of compensation measures against the law.
Keywords: Unlawful Acts; Government; Administrative Justice.

## A. Pendahuluan
Pengertian  perlindungan  hukum  bagi  rakyat  berkaitan  dengan  rumusan “ rechtsbesherming van de burgers tegen de overheid ” (dalam kepustakaan berbahasa belanda) dan  “ legal  protection  of  the  individual  in  relation  to  acts  of  administrative  authorities ” (dalam kepustakaan berbahasa inggris). Meskipun memiliki pengertian yang sama, akan tetapi
1 Peneliti Pusat Studi Hukum  Konstitusi  Fakultas  Hukum Universitas Islam  Indonesia (PSHK FH UII) dan Mahasiswa Magister Ilmu Hukum FH UIIJalan Lawu Nomor 1, Kota Baru,  Kecamatan Gondokusuman, Kota Yogyakarta
2 Mahasiswa  Magister  Ilmu  Hukum  FH  UIIJalan  Lawu  Nomor  1,  Kota  Baru,  Kecamatan Gondokusuman, Kota Yogyakarta
masing-masing  negara  mempunyai  konsep  yang  berbeda  mengenai  perlindungan hukum bagi rakyatnya. Konsep perlindungan hukum di Indonesia, sejatinya beranjak dari  makna  Pancasila  yang  substansinya  berarti  kekeluargaan  atau  gotong  royong, menurut  Philipus  M.  Hadjon  asas  berdasarkan  jiwa  kekeluargaan  ini  dapat  disebut pula  sebagai  asas  kerukunan.  Asas  kerukunan  tersebut  melandasi  hubungan  antara pemerintah  dengan  rakyat,  serta  antara  organ  kekuasaan  negara  yang  satu  dengan lainnya  yang  melahirkan  hubungan  fungsional  proporsional  antara  kekuasaan- kekuasaan negara. 3
Atas  dasar  keserasian  hubungan  berdasarkan  asas  kerukunan,  maka  sedapat mungkin  penyelesaian  sengketa  dilakukan  melalui  cara  musyawarah  dan  peradilan merupakan    sarana    terakhir.  Hal    itu  karena  musyawarah  sebagai  cerminan perlindungan  hukum  preventif  berupa  pemberian  kesempatan  kepada  rakyat  untuk mengajukan keberatan atau pendapatnya sebelum pemerintah memberikan keputusan yang  definitif.  Musyawarah  sangat  besar  artinya  ditinjau  dari  perbuatan  atau  tindak pemerintahan  yang  didasarkan  pada  kebebasan  bertindak  karena  pemerintah  akan terdorong  untuk  mengambil  sikap  hati-hati,  sehingga  sengketa  yang  kemungkinan dapat  terjadi  dapat  dicegah.  Pada  kenyataannya,  sengketa  administrasi  negara  atau sengketa  tata  usaha  negara  baru  lahir  jikalau  seseorang  atau  masyarkat  atau  badan hukum  perdata  merasa  dirugikan,  sebagai  akibat  dikeluarkannya  suatu  keputusan. Sebagaimana  diketahui  bahwa,  badan  atau  pejabat  pemerintahan  dalam  fungsi menyelenggarakan  kepentingan  umum  tidak  terlepas  dari  tindakan  mengeluarkan keputusan, sehingga  tidak  menutup kemungkinan  pula  keputusan tadi  menimbulkan kerugian.  Menurut  Ridwan  HR.,  beban  tanggungjawab dan  tuntutan  ganti  rugi  atau hak  itu  ditujukan  kepada  setiap  subjek  hukum  yang  melanggar  hukum,  tidak  peduli apakah subjek hukum itu seseorang, badan hukum, atau pemerintah. 4
Salah  satu  bentuknya  adalah  perbuatan  melawan  hukum  oleh  badan/atau pejabat  pemerintahan.  Terhadap  perbuatan  melanggar  hukum  tersebut,  meskipun dilakukan  oleh  seseorang  yang  mempunyai  atau  pemegang  kekuasaan,  menurut Sjachran Basah, perlindungan hukum bagi pihak yang dirugikan itu merupakan suatu urgensi  yang  wajar,  tampil  dan  menduduki  posisi  terdepan  dalam  merealisasi  jalur
3 Philipus  M.  Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum Bagi  Rakyat  di  Indonesia ., Surabaya: PT  Bina Ilmu, h. 1.
4 Ridwan HR, 2013, Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Rajawali Press, h. 339.
pemerataan  kesempatan  memperoleh  keadilan. 5 Pengaturan  perbuatan  melawan hukum oleh  penguasa  tidak  diatur  secara  jelas  dalam  undang-undang,  ketidakjelasan tersebut  mendorong  Mahkamah  Agung  menerbitkan  Peraturan  Mahkamah  Agung Nomor  2  Tahun  2019  (Perma  2/2019)  Berdasarkan  latar  belakang  di  atas  maka rumusan  masalah  dalam  penelitian  ini  yaitu:  1)  Bagaimana  penyelesaian  sengketa perbuatan  melawan  hukum  penguasa  oleh  peradilan  administrasi  di  Indonesia? Bagaimana  problematik  dan  rekonstruksi  penyelesaian  sengketa  perbuatan  melawan hukum  penguasa  dalam  Peraturan  Mahkamah  Agung  Nomor  2  Tahun  2019  oleh peradilan administrasi di Indonesia?

## B. Telaah Konsep
Telaah   konsep   diperlukan   untuk   mengukur   variabel-variabel   penelitian sehingga  data  dapat  dianalisis.  Telaah  konsep  bersumber  dari  peraturan  perundang- undangan dan pandangan ahli, sehingga kemudian dapat disimpulkan sebagai berikut:
1.   Peradilan Administrasi
Peradilan Administrasi merupakan peradilan yang dipandang khusus, dalam arti  peradilan  yang  hanya  diberi  kewenangan  menyelesaikan sengketa yang muncul di  bidang  administrasi  dan  kepegawaian atau sengketa yang terjadi antara  pejabat  administrasi  dengan  seseorang  atau  badan  hukum  perdata sebagai akibat dikeluarkannya atau tidak dikeluarkannya keputusan. 6
2.   Sengketa Tata Usaha Negara
Menurut Pasal 1 angka 10 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan  Kedua  atas  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang  timbul  dalam  bidang  tata  usaha  negara  antara  orang  atau  badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha negara, baik di pusat maupun  di  daerah,  sebagai  akibat  dikeluarkannya  keputusan  tata  usaha negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang- undangan yang berlaku.
5 Sjachran Basah, 1992, Perlindungan Hukum terhadap sikap-tindak Administrasi Negara , Bandung: Penerbit Alumni, h. 11.
6 Ridwan HR, 2009, Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi , Yogyakarta: FH UII Press, h. 146.
3.   Sengketa  Perbuatan   Melanggar  Hukum  oleh   Badan   dan/atau   Pejabat Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad )
Menurut  Pasal  1  angka  4  Perma  2/2019  tentang  Pedoman  Penyelesaian Sengketa  Tindakan  Pemerintahan  dan  Kewenangan  Mengadili  Perbuatan Melanggar    Hukum    oleh    Badan    dan/atau    Pejabat    Pemerintahan ( Onrechtmatige  Overheidsdaad ),  sengketa  perbuatan  melanggar  hukum  oleh badan  dan/atau  pejabat  pemerintahan  ( Onrechtmatige  Overheidsdaad )  adalah sengketa  yang  di  dalamnya  mengandung  tuntutan untuk  menyatakan  tidak sah  dan/atau  batal  tindakan  Pejabat  Pemerintahan,  atau  tidak  mempunyai kekuatan  hukum  mengikat  beserta  ganti  rugi  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan.
4.   Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan
Menurut Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi  Pemerintahan,  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  adalah unsur  yang  melaksanakan  Fungsi  Pemerintahan,  baik  di  lingkungan pemerintah maupun penyelenggara negara lainnya.

## C. Metode Penelitian
Jenis   penelitian  ini   merupakan  penelitian  yuridis  normatif   ( legal   research ). 7 Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  peraturan  perundangan-undangan  dan konseptual. 8 Bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini adalah bahan hukum primer  dan  sekunder. 9 Bahan  hukum  primer  dalam  penelitian  ini  adalah  peraturan perundang-undangan,  yang  terdiri  dari  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 Jo. Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang Administrasi  Pemerintahan,  Surat  Edaran  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia Nomor  4  Tahun  2016, Peraturan Mahkamah  Agung  Republik Indonesia  Nomor  2 Tahun  2019  tentang  Pedoman  Penyelesaian  Sengketa  Tindakan  Pemerintahan  dan Kewenangan    Mengadili    Perbuatan    melanggar    Hukum    oleh    Badan/Pejabat
7 Iqbal  Hasan,  2002, Pokok-Pokok Materi  Metodologi  Penelitian dan  Aplikasinya , Jakarta:  Ghalia Indonesia, h. 11.
8 Peter Mahmud Marzuki, 2012, Penelitian Hukum , Jakarta: Kencana Prenada Media Group, h.
93.
9 Bambang Waluyo, 2008, Penelitian Hukum Dalam Praktek , Jakarta: Sinar Grafika, h. 51.
Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad ). Analisis data  yang  akan  digunakan adalah analisis kualitatif.

## D. Pembahasan
1.  Bagaimana  Penyelesaian  Sengketa  Perbuatan  Melawan  Hukum Penguasa Oleh Peradilan Administrasi di Indonesia
Istilah perbuatan melawan hukum diambil  dari onrechtmatigedaad dalam bahasa Belanda  lazimnya  mempunyai arti  yang  sempit, yaitu  arti  yang  dipakai  dalam  Pasal 1365 Burgerlijk  Wetboek (BW).  Untuk  selanjutnya  akan  digunakan  istilah  Kitab Undang-Undang  Hukum  Perdata  (KUHPerdt.)  sebagai  pengganti  BW.  Pasal  ini diartikan  berbeda-beda  di  antara  ahli  hukum,  ada  yang  mengartikannya  sebagai Perbuatan  Melanggar  Hukum  dan  ada  pula  yang  mengartikannya  sebagai  Perbuatan Melawan Hukum. Pasal 1365 KUHPerdata selengkapnya berbunyi:
“ Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in  strijd  met  een  wettelijke  plicht  of  met  hetgeen  volgens  ongeschreven  recht  in  het maatschappelijk  verkeer  betaamt,  een  ander  behoudens  de  aanwezigheid  van  een rechtvaardigingingsgrond .” R.  Wirjono  Projodikoro  mengartikan  kata onrechtmatigedaad sebagai  perbuatan melanggar  hukum.  Menurutnya  perkataan  “perbuatan”  dalam  rangkaian  kata-kata “perbuatan  melanggar  hukum”  dapat  diartikan  positif  melainkan  juga  negatif,  yaitu meliputi  juga  hal  yang  orang  dengan  berdiam  diri  saja  dapat  dikatakan  melanggar hukum  karena  menurut  hukum  seharusnya  orang  itu  bertindak.  Perbuatan  negatif yang  dimaksudkan  bersifat  “aktif”  yaitu  orang  yang  diam  saja,  baru  dapat  dikatakan melakukan  perbuatan  hukum,  kalau  ia  sadar,  bahwa  ia  dengan  diam  saja  adalah melanggar  hukum.  Maka  yang  bergerak  bukan  tubuhnya  seseorang  itu,  melainkan pikiran  dan  perasaannya.  Jadi  unsur  bergerak  dari  pengertian  “perbuatan”  kini  pun ada.   Perkataan   “melanggar”   dalam   rangkaian   kata-kata   “perbuatan   melanggar hukum”  yang  dimaksud  bersifat  aktif,  maka  menurut  beliau  perkataan  yang  paling tepat  untuk  menerjemahkan onrechtmatigedaad ialah  perbuatan  melanggar  hukum karena istilah perbuatan melanggar hukum menurut Wirjono Prodjodikoro ditujukan kepada hukum yang pada umumnya berlaku di Indonesia dan yang sebagian terbesar merupakan hukum adat. 10
10 Wirjono Prodjodikoro, 2000, Perbuatan Melanggar Hukum , Bandung: Mandar Maju, h. 1-2.
Subekti   juga   menggunakan   istilah   perbuatan   melanggar   hukum   dalam menerjemahkan BW, ini bisa dilihat pada terjemahan bahasa Indonesia untuk Pasal 1365. Terminologi “perbuatan melawan hukum” antara lain digunakan oleh Mariam Darus  Badrulzaman,  dengan  mengatakan:  “Pasal  1365  KUHPerdt.  menentukan bahwa  setiap  perbuatan  yang  melawan  hukum  yang  membawa  kerugian  kepada seorang  lain  mewajibkan orang  karena salahnya  menerbitkan kerugian ini  mengganti kerugian tersebut” Selanjutnya dikatakan bahwa “Pasal 1365 KUHPerdata ini sangat penting artinya  karena  melalui  pasal  ini  hukum  yang  tidak  tertulis diperhatikan  oleh undang-undang. 11
Sri  Soedewi  Masjchoen  Sofwan  dan  I.S.  Adiwimarta  dalam  menerjemahkan buku H.F.A. Vollmar juga mempergunakan istilah perbuatan melawan hukum. Selain itu  istilah  yang  sama  juga  digunakan  oleh  M.A.  Moegni  Djojodirjo  dalam  bukunya yang  berjudul  Perbuatan  Melawan  Hukum.  Digunakannya  terminologi  Melawan hukum  bukan  Melanggar  Hukum  oleh  M.A.  Moegni  Djojodirjo  karena  dalam  kata “melawan”  melekat  sifat  aktif  dan  pasif.  Sifat  aktif  dapat  dilihat  apabila  dengan sengaja  melakukan  sesuatu  perbuatan  yang  menimbulkan  kerugian  pada  orang  lain, jadi  sengaja  melakukan  gerakan  sehingga  nampak  dengan  jelas  sifat  aktifnya  dari istilah  “melawan  tersebut”.  Sebaliknya  apabila  ia  dengan  sengaja  diam  saja  atau dengan sengaja diam saja atau dengan lain perkataan apabila ia dengan sikap pasif saja sehingga  menimbulkan  kerugian  pada  orang  lain,  maka  ia  telah  “melawan”  tanpa harus menggerakkan badannya 12
Berdasarkan praktik yang ada tersebut, serta doktrin yang berkembang dahulu maka segi keperdataanlah yang lebih ditonjolkan dalam hal ini sehingga yang menjadi dalil  adalah  mengenai  Perbuatan  Melawan  Hukum  PMH  ( Onrechtmatigdaad ) sebagaimana diatur Pasal 1365 KUH Perdata. Berikut adalah pengaturan PMH dalam KUH Perdata: 13
Tiap perbuatan melanggar hukum yang Membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang karena salahnya menerbitkan kerugian itu, mengganti kerugian tersebut
11 Subekti  dan  Tjitrosudibio,  2002, Kitab  Undang-Undang  Hukum  Perdata, Cet.  Ke-32,  Jakarta: PT. Pradnya Paramita, h. 346.
12 Pasal 1365 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata).
13 Mariam  Darus  Badrulzaman,  1983, KUHPerdata  –  Buku  III,  Hukum  Perikatan  Dengan Penjelasan ,  Bandung:  Alumni,  h.  146  seperti  dikutip  oleh  Rosa  Agustina,  2003, Perbuatan  Melawan Hukum , Jakarta: Program Pascasarja FHUI, h. 7.
Ada  beberapa  unsur  dalam  rumusan  pasal  perbuatan  melawan  hukum  yang diatur dalam pasal 1365 KUH Perdata, diantaranya: 14

## 1.  Harus ada perbuatan
2.  Perbuatan tersebut bersifat melawan hukum
3.  Pelaku harus mempunyai kesalahan
4.  Perbuatan tersebut menimbulkan kerugian
5.  Ada hubungan kausal antara perbuatan dengan kerugian.
Sementara  S.F.  Marbun  sebenarnya  telah  menyebutkan  bahwa  perbuatan melawan hukum oleh penguasa diterapkan bilamana: 15
1. Perbuatan yang bertentangan dengan hak orang lain;
2. Perbuatan yang bertentangan dengan kewajiban hukumnya sendiri/pembuat;
3. Perbuatan yang bertentangan dengan kesusilaan;
4. Perbuatan  yang  bertentangan  dengan  kehati-hatian  atau  keharusan  dalam pergaulan masyarakat yang baik.
Di  negara Belanda sendiri, awal  mula perkara onrechtmatige overheidsdaad muncul dalam  perkara  Ostermann,  yaitu  mengenai  upaya  izin  ekspor  barang  ke  luar  negeri, akan  tetapi  instansi  terkait  tidak  mengabulkannya.  Dalam  peradilan  tingkat  pertama dan banding gugatan Ostermann itu dinyatakan tidak dapat diterima, akan tetapi oleh Hoge  Raad (Mahkamah  Agungnya  Belanda)  gugatan  tersebut  dikabulkan  dengan alasan bahwa bila tindakan tersebut melanggar suatu peraturan perundang-undangan, dapat    dianggap    melakukan    perbuatan    melanggar    hukum,    dengan    tidak memperdulikan  apa  peraturan  yang  dilanggar  itu  berada  di  lapangan  hukum  publik atau hukum perdata, seperti juga pelanggaran terhadap hukum pidana juga dikatakan melakukan perbuatan melanggar hukum menurut Pasal 1365 BW. Dari Putusan Hoge Raad itulah,  pada  tahun  1924  terbentuk  yurisprudensi  yang  berkaitan  dengan onrechtmatige overheidsdaad atau dikenal dengan Ostermann-arrest .
Terhadap  perbuatan  melanggar  hukum  tersebut,  meskipun  dilakukan  oleh seseorang  yang  mempunyai  atau  pemegang  kekuasaan,  menurut  Sjachran  Basah, perlindungan  hukum  bagi  pihak  yang  dirugikan  itu  merupakan  suatu  urgensi  yang wajar,  tampil  dan  menduduki  posisi  terdepan  dalam  merealisasi  jalur  pemerataan kesempatan  memperoleh   keadilan. 16 Menurut  Ridwan  HR.,  beban  tanggungjawab dan  tuntutan  ganti  rugi  atau  hak  itu  ditujukan  kepada  setiap  subjek  hukum  yang
14 Munir Fuady, 2002, Perbuatan Melawan Hukum, Bandung: Citra Aditya Bhakti, h. 79.
15 S.F. Marbun, 2018, Hukum Administrasi Negara 1 , Yogyakarta: FH UII Press, h. 226.
16 Sjachran Basah, 1992, Perlindungan Hukum terhadap sikap-tindak Administrasi Negara , Bandung: Penerbit Alumni, h. 11.
Peradilan, Vol. 2. No. 2 Juli 2013, hlm. 295-296.
melanggar  hukum,  tidak  peduli  apakah  subjek  hukum  itu  seseorang,  badan  hukum, atau pemerintah. 17
Atas  peristiwa  yang  demikian  timbul  suatu  permasalahan,  apakah  dalam  hal perlindungan hukum ini penyelesaian litigasinya menjadi kompetensi peradilan umum ataukah peradilan administrasi negara (peradilan tata usaha negara)? Untuk menjawab pertanyaan  tersebut,  perlu  dipahami  terlebih  dahulu  istilah  perbuatan  melanggar hukum  itu  sendiri.  Selain  itu,  perlu  pula  dibatasi  pengertian  perbuatan  melanggar hukum  menurut  hukum  privat  dan  hukum  publik  (hukum  administrasi  negara). Demikian  pula,  perlu  ada  pemahaman  makna  baik  secara  eksplisit  maupun  implisit pasal-pasal  yang  berkaitan  dengan  perbuatan  melanggar  hukum,  terutama  dalam kaitannya  dengan  si  pelaku, yaitu badan  atau  pejabat  pemerintahan.  Oleh  karenanya perlu adanya interpretasi yurdis yang futuristik untuk mengkaji hal tersebut. Menurut banyak  kalangan  (baik  dari  akademisi maupun  praktisi), Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 1986 Jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51  Tahun  2009,  belum  secara  tegas  merumuskan  ataupun  memberikan  pengertian mengenai perbuatan melanggar hukum yang dilakukan oleh badan atau pejabat. 18
Pada kenyataannya, selama ini yang dijadikan sebagai objek sengketa dan dasar suatu  gugatan  (posita) di  peradilan  tata  usaha  negara  adalah  sebagaimana  termaktub dalam Pasal 1 angka 9 dan Pasal 53 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Jis Undang-Undang Nomor 9  Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009.  Pasal  ini  secara  garis  besar  hanya  menyebut  dua  hal  yang  dijadikan  dasar gugatan  terhadap  keputusan  tata  usaha  negara  ( beschikking )  yang  dijadikan  objek sengketa,  yaitu  bertentangan  dengan  peraturan  perundangundangan  (melanggar undang-undang/ onwetmatige daad ) dan atau asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Dari  pengertian  Pasal  1  angka  9  dan  Pasal  53  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 1986 jo. Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009, apakah dapat disebut suatu perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat pemerintahan, bila ketentuan sebagaimana dimaksud tersebut terpenuhi
17 Ridwan HR, 2013, Hukum Adinistrasi Negara , Jakarta: Rajawali Press, h. 339.
18 Agus  Budi  Susilo,  Reformulasi  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Oleh  Badan  Atau  Pejabat Pemerintahan Dalam Konteks Kompetensi Absolut Peradilan Tata Usaha Negara, Jurnal Hukum dan
(UU AP).
unsur-unsurnya.  Mengenai  hal  ini,  tentu  masih  banyak  yang  berbeda  pendapat, terutama dari para ahli hukum administrasi negara. 19
Dalam  perkembangannya,  ternyata  dalam  Undang  Nomor  30  Tahun  2014 Tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP) tidak hanya keputusan yang dijadikan objek gugatan tetapi juga tindakan pemerintah. Penjelasan diuraikan sebagai berikut: 20
Warga  Masyarakat  juga  dapat  mengajukan  gugatan  terhadap  Keputusan dan/atau  Tindakan  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  kepada  Peradilan Tata  Usaha  Negara,  karena  Undang-Undang  ini  merupakan  hukum  materiil dari sistem Peradilan Tata Usaha Negara. Dalam Pasal 1 butir 8 yang dimaksud Tindakan ( Handeling ) adalah: 21
Tindakan Administrasi Pemerintahan yang selanjutnya disebut Tindakan adalah perbuatan  Pejabat  Pemerintahan  atau  penyelenggara  negara  lainnya  untuk melakukan  dan/atau  tidak  melakukan  perbuatan  konkret  dalam  rangka penyelenggaraan pemerintahan.
Kemudian  jika  dicermati  dalam  Pasal  87  Undang-Undang  Administrasi Pemerintahan,  didapati  bahwa  Tindakan  Faktual  ( Feitelijk Handelingen ) juga  termasuk dalam definisi KTUN dalam Undang-Undang PERATUN (Perluasan). Jika memang Tindakan  Faktual  Konkret  ini  dapat  diadili  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  maka pertanyaan  selanjutnya  adalah  apakah  hal  ini  adalah  terkait  dengan  Gugatan  Ganti Kerugian sebagaimana selama ini dijalankan dengan mekanisme gugatan OOD/PMH oleh  Penguasa  di  Peradilan  Perdata?  Penulis  rasa  jawabannya  adalah  iya.  Karena dahulu  pun  sebetulnya  gugatan  ganti  kerugian  ini  dimungkinkan  di  PERATUN asalkan  diajukan  bersamaan  dengan  gugatan  terhadap  KTUN  asal  yang  diterbitkan oleh / Badan / Pejabat TUN yang digugat. Lalu bagaimana dengan Tindakan Faktual yang dilakukan tanpa adanya KTUN tertulis? Jawabannya bisa digugat ganti kerugian kepada  PERATUN  melalui  gugatan  OOD.  Hal  ini  pula  sebagaimana  disebutkan dalam Surat Edaran MA RI No. 4 Tahun 2016 (SEMA No. 4 Tahun 2016) yang pada Diktum E bagian Kamar Tata Usaha Negara butir 1 menyatakan sebagai berikut:
Perubahan  paradigma  beracara  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  pasca berlakunya    Undang-Undang    Nomor    30    Tahun    2014    tentang    Administrasi Pemerintahan (UU AP):
19 Ibid., hlm.296. 20 Penjeleasan Umum Paragraf Kelima Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP).
21 Pasal 1 butir 8 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan
Dan Reformasi Birokrasi , Jakarta, h. 56.
Kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara a.  Berwenang mengadili perkara berupa gugatan dan permohonan.
b.  Berwenang  mengadili  perbuatan  melanggar  hukum  oleh  pemerintah,  yaitu perbuatan  melanggar  hukum  yang  dilakukan  oleh  pemegang  kekuasaan pemerintahan  (Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan)  yang  biasa  disebut dengan onrechtmatige overheidsdaad (OOD).
Berdasarkan hal  tersebut maka Gugatan ganti kerugian akibat  tindakan faktual ( Feitelijk Handelingen ) ini dapat dilakukan di peradilan tata usaha Negara. Hal ini juga didasari  dari  ketentuan dalam  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  terutama Pasal  85:  (1)  Pengajuan  gugatan  sengketa  Administrasi  Pemerintahan  yang  sudah didaftarkan  pada  pengadilan  umum  tetapi  belum  diperiksa,  dengan  berlakunya Undang-Undang   ini   dialihkan   dan   diselesaikan  oleh   Pengadilan.   (2)   Pengajuan gugatan sengketa Administrasi Pemerintahan yang sudah didaftarkan pada pengadilan umum dan sudah diperiksa, dengan berlakunya Undang-Undang ini tetap diselesaikan dan  diputus oleh  pengadilan  di  lingkungan peradilan  umum. (3)  Putusan pengadilan sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  dilaksanakan  oleh  pengadilan  umum  yang memutus.
Masuknya  tindakan  faktual  pemerintah  ( feitelijke  handelingen )  dalam  UU  AP, pernah  dikemukakan  oleh  Lotulung  sebagai  upaya  penambahan  objektum  litis kewenangan/kompetensi PTUN, menurutnya: 22
“Bila pemberlakuan UU AP terwujud kelak, diharapkan akan menjadi titik balik naik  atau  pasangnya  kewenangan  PTUN,  terutama  apabila  kewenangannya dimasa  depan  berdasar  UU  itu  juga  akan  menjangkau  dan  meliputi  sengketa- sengketa  yang  bersumber  pada  perbuatan-perbuatan  faktual  pemerintah (feitelijke  handelingen)  yang  merugikan  warga  negara  dan  melanggar  hukum public  (perkara  OOD).  Jadi,  tidak  saja  terbatas  pada  sengketa  TUN  yang bersumber pada keputusan tertulis”.
Pendapat  tersebut  selaras  dengan  pertimbangan  hukum  ( legal  reasoning )  obyek pengawasan  hukum  terhadap  tindakan  faktual  pemerintah  dalam  naskah  akademik RUU AP yang menegaskan bahwa: 23
“Semua  tindakan  administrasi  pemerintahan  merupakan  kegiatan  yang  mutlak dilakukan  pengawasan  semata-mata  untuk  memastikan  bahwa  setiap  tindakan administrasi  pemerintahan  tersebut  dilaksanakan  berdasarkan  standar,  norma
22 Paulus  Efendi  Lotulung,  2103, Lintasan  Sejarah  Dan  Gerak  Dinamika  Peradilan  Tata  Usaha Negara (PERATUN) , Jakarta: Salemba Humanika, h. 86.
23 Kementerian  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  Dan  Reformasi  Birokrasi,  2013, Naskah Akademik Rancangan Undang Undang Administrasi Pemerintahan (Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara
dan  kriteria  yang  telah  ditetapkan  serta  dilakukan  sesuai  dengan  ketentuan- ketentuan  hukum  yang  ada  dan  berlaku  bagi  para  pelaksana  administrasi pemerintahan salah satunya adalah tindakan-tindakan nyata dari para pelaksana administrasi pemerintahan”.
Dalam  naskah  akademik  RUU  AP  dijelaskan  pula  bahwa  tindakan  nyata pemerintah (tindakan faktual) sebagai: 24
“Instrumen  yang  ditujukan  pada  akibat  fakta  dari  sebuah  tindakan  yang  tidak memiliki dampak terhadap status hukum dari warga negara (tindakan sederhana dari  pihak  berwenang)  Sedangkan  warga  negara  yang  terkena  akibat  dapat mengajukan  klaim  sebelum  masuk  ke  peradilan  administrasi.  Selain  itu, masyarakat  dapat  mengajukan  klaim  akan  kompensasi  atau  kerusakan  atas setiap  kerugian  yang  dideritanya  akibat  tindakan  nyata  yang  ilegal  sebelum masuk ke peradilan sipil”.
Apabila  diselaraskan  dengan  UU  Peratun kewenangan PTUN  hanya  berkaitan menguji dari aspek legalitas, tidak berdasar pada tuntutan ganti kerugian sebagai dasar tuntutan onrechmatige  overheidsdaad seperti  di  pengadilan  umum.  Tolok  ukur  aspek legalitas   dari   perbuatan   onrechmatige   overheidsdaad   berkaitan   erat   dengan pengaturan tentang kewenangan diskresi dalam ketentuan Pasal 1 angka 9 dan Pasal 22  sampai  dengan  Pasal  33  UU  AP.  Secara  substansial  UU  AP  memberikan kewenangan  kepada  pejabat  pemerintahan  yang  berwenang  untuk  menggunakan diskresi  baik  itu  diwujudkan  dalam  bentuk  ditetapkannya  keputusan  dan/atau dilakukan  tindakan  oleh  pejabat  pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan  konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang- undangan  yang  memberikan  pilihan,  tidak  mengatur,  tidak  lengkap  atau  tidak  jelas, dan/atau  adanya  stagnasi  pemerintahan  sepanjang  bertujuan  untuk  melancarkan penyelenggaraan  pemerintahan,  mengisi  kekosongan  hukum,  memberikan  kepastian hukum,  dan  mengatasi  stagnasi  pemerintahan  dalam  keadaan  tertentu  guna kemanfaatan dan kepentingan umum. 25
Serta Pasal 76 ayat (3) dan (4):
(3)  Dalam  hal  Warga  Masyarakat  tidak  menerima  atas  penyelesaian  banding oleh  Atasan  Pejabat,  Warga  Masyarakat  dapat  mengajukan  gugatan  ke Pengadilan.
(4)  Penyelesaian  Upaya  Administratif  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  75 ayat (2) berkaitan dengan batal atau tidak sahnya Keputusan dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan tuntutan administratif.
24 Ibid. , hlm. 56.
25 Bambang  Arwanto,  Perlindungan  Hukum  Bago  Rakyat  Akibat  Tindakan  Faktual, Jurnal Yuridika, Vol. 31. No. 3 September 2016, hlm. 369-370.
Sehingga  nampaknya  ada  pergeseran  paradigma  dalam  Undang-Undang Administrasi  Pemerintahan  ini  yang  menghendaki  setiap  tindakan  administrasi pemerintah   baik   berupa   KTUN   tertulis   maupun   tindakan   faktual   merupakan Tindakan  Adminstrasi  ( Administrative action ).  Oleh  karena  itu  kesimpulan  yang  dapat diambil  adalah  semestinya gugatan Onrechtmatig  overheidsdaad (OOD)  atau  PMH  oleh penguasa  ini  diajukan  kepada  PTUN,  tidak  lagi  kepada  hakim  Perdata.  Bahkan semestinya segala sengketa OOD / PMH oleh Penguasa di Peradilan Umum (hakim perdata) yang belum diperiksa Harus Dialihkan kepada PTUN berdasarkan Pasal 87 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan.
Peraturan   Mahkamah   Agung   Republik   Indonesia   Nomor   2   Tahun   2019 tentang  Pedoman  Penyelesaian  Sengketa  Tindakan  Pemerintahan  dan  Kewenangan Mengadili  Perbuatan  melanggar  Hukum  oleh  Badan/Pejabat  Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad ) (Perma 2/2019). Hadirnya  Perma 2/2019 ini  melengkapi hukum  acara  terkait  penyelesaian  sengketa  tindakan  pemerintahan  dan  kewenangan mengadili    perbuatan    melanggar    hukum    oleh    badan/pejabat    pemerintahan ( onrechtmatige  overheidsdaad )  yang  sebenarnya  masih  memiliki  problem  secara  normatif maupun dalam melaksanakan atau menegakkan Perma 2/2019 tersebut.
2. Bagaimana    Problematik    Dan    Rekonstruksi    Penyelesaian    Sengketa Perbuatan  Melawan  Hukum  Penguasa  Oleh  Peradilan  Administrasi  di Indonesia
Philipus  M.  Hadjon  menyatakan  bahwa  perlindungan  hukum  bagi  rakyat terhadap perbuatan administrasi negara diarahkan kepada: 26
a.  Usaha-usaha  untuk  mencegah  terjadinya  sengketa  atau  sedapat  mungkin mengurangi  terjadinya  sengketa.  Dalam  hubungan  ini  sarana  perlindungan hukum  yang  preventif  patut  diutamakan  dari  pada  sarana  perlindungan hukum represif dalam wujud musyawarah dengan pendapat.
b.   Usaha-usaha  untuk  menyelesaikan  sengketa  (hukum)  antara  pemerintah dengan rakyat dengan cara musyawarah.
c.  Penyelesaian sengketa melalui peradilan merupakan jalan terakhir, peradilan hendaklah  merupakan  “ultimum  remedium”  dan  peradilan  bukan  forum konfrontasi  sehingga peradilan haruslah mencerminkan suasana damai  dan tenteram, terutama melalui hukum acaranya.
Perlindungan hukum preventif ditekankan pada adanya hak untuk didengar dan hak  untuk  menerima  informasi  sebelum  adanya  suatu  keputusan  yang  definitif, sedangkan  penanganan  perlindungan  hukum  represif  di  Indonesia  dilakukan  oleh
26 Philipus Hadjon,  dkk,  2008, Pengantar Hukum  Administrasi Indonesia ,  Cetakan  Kesepuluh, Yogyakarta: Gajah Mada University Press, h. 85-87.
organ  pemerintah  yang  dibentuk  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  dalam bidang tertentu serta ditangani oleh peradilan umum dan peradilan tata usaha negara. Berkaitan dengan perlindungan hukum tersebut, Sjachran Basah berpendapat, bahwa dewasa  ini  perlindungan  hukum  merupakan  suatu  urgensi  yang  wajar  tampil menduduki posisi terdepan, utamanya dalam merealisasikan pemerataan memperoleh keadilan.  Perlindungan  hukum  menjadi  sesuatu  yang  sangat  urgen  karena  menurut Sjachran Basah, 27 adakalanya administrasi negara salah bersikap dan bertindak dalam melaksanakan  tugasnya,  padahal  hukumnya  benar.  Ada  pula  kalanya  perbuatan administrasi  negara  itu  menurut  hukum  dan  bukan  pelaksanaannya  yang  salah, melainkan hukumnya sendiri yang secara materiil tidak benar.
Menurut Paulus Effendie Lotulung, penyelesaian sengketa antara rakyat dengan badan  atau  pejabat  pemerintahan  di  Indonesia  sebelum  ditetapkannya  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986  jo  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2004  dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 mengikuti pola: 28
1.  Penyelesaian sengketa melalui  jalur  intern  administrasi  yaitu  atasan  hirarki dari  pejabat  yang  bersangkutan.  Jalur  ini  lazim  dikenal  dengan  sebutan administratief beroep atau prosedur pengajuan keberatan.
2.  Penyelesaian sengketa yang  dilakukan oleh peradilan semu, yang sebetulnya secara  struktur  organisatoris  merupakan  bagian  dari  pemerintah/ administratif.
3.  Penyelesaian oleh suatu badan peradilan yang bisa berupa: a.  Peradilan administrasi khusus, yaitu masalah pajak;
b.  Peradilan umum.
Lebih  lanjut  Sjachran  Basah  mengemukakan  bahwa:  Tujuan  Pengadilan Administrasi  ialah  memberikan  pengayoman  hukum  dan  kepastian  hukum,  tidak hanya  untuk  rakyat  semata-mata  melainkan  juga  bagi  administrasi  negara  dalam  arti menjaga dan memelihara keseimbangan kepentingan masyarakat dengan kepentingan individu.  Untuk  administrasi  negara  akan  terjaga  ketertiban,  ketentraman  dan keamanan dalam melaksanakan tugas-tugasnya demi terwujudnya pemerintahan yang kuat bersih dan berwibawa dalam negara hukum beradasarkan Pancasila. Berdasarkan pendapat  tersebut  dapatlah  ditarik  suatu  kesimpulan  bahwa  di  samping  peradilan umum, peradilan tata usaha negara merupakan sarana perlindungan hukum represif, yang  memberikan  perlindungan  hukum  bagi  rakyat  dengan  mengemban  fungsi
27 Sjachran   Basah,   1992, Perlindungan   Hukum   terhadap   sikap-tindak  Administrasi   Negara , Bandung: Penerbit Alumni, h. 11.
28 Paulus  Effendi  Lotulung,  1986, Beberapa  Sistem  Kontrol  Tentang  Segi  Hukum  Terhadap Pemerintah , Cet. I, Jakarta: Bhuana Pancakarsa, h. 83.
penasehat, perujukan, dan  peradilan.  Ketiga fungsi tersebut dilaksanakan  sedemikian rupa  sehingga  senantiasa  menjamin  dan  menjaga  keserasian  hubungan  antara  rakyat dengan   pemerintah   berdasarkan   asas   kerukunan  yang   tercermin   dalam   konsep Negara Hukum di Indonesia. 29 Bagir Manan menyatakan hukum administrasi dengan mudah dapat berlintas batas dengan rezim hukum lain  sehingga memerlukan kehati- hatian;  misalnya  perbuatan  melampaui  wewenang  dalam  hukum  administrasi  sangat mudah  berlintas  batas  dengan  kaidah  hukum  pidana  karena  perbuatan  melampaui wewenang  yang  mengandung  penyalahgunaan  wewenang  dapat  menjadi  suatu perbuatan pidana. 30
Beberapa landasan teoritis tersebut akan dijadikan pisau analaisis problematik Perma  2/2019.  Pasal  1  angka  1  Perma  2/2019  mengatur  tentang  tindakan pemerintahan  yaitu  perbuatan  pejabat  pemerintahan  atau  penyelenggara  negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan  pemerintahan. 31 Pengertian  tersebut  sama  dengan  Pasal  1  butir  8 yang dimaksud Tindakan ( Handeling ) adalah: 32
Tindakan Administrasi Pemerintahan yang selanjutnya disebut Tindakan adalah perbuatan  Pejabat  Pemerintahan  atau  penyelenggara  negara  lainnya  untuk melakukan  dan/atau  tidak  melakukan  perbuatan  konkret  dalam  rangka penyelenggaraan pemerintahan.
Pasal  1  angka  4  menyebutkan  bahwa  sengketa  perbuatan  melanggar  hukum oleh   Badan   dan/atau   Pejabat   Pemerintahan   ( onrechtmatige   overheidsdaad )   adalah sengketa  yang  di  dalamnya  mengandung  tuntutan  untuk  menyatakan  tidak  sah dan/atau  batal  tindakan  pejabat  pemerintahan,  atau  tidak  mempunyai  kekuatan hukum  mengikat  beseta  ganti  rugi  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan.  Dalam  Perma  ini,  istilah  yang  dipakai  adalah  “perbuatan  melanggar hukum” bukan “perbuatan melawan hukum”. 33 Hal ini mungkin akan bertentangan dengan  terminologi Melawan  hukum yang  diuraikan  oleh  M.A.  Moegni  Djojodirjo.
29 Sjachran  Basah,  2010, Eksistensi  dan  Tolok  Ukur  Badan  Peradilan  Administrasi  di  Indonesia , Bandung: Alumni, h. 25.
30 Bagir Manan, 2009, Menegakan Hukum Suatu Pencarian , Jakarta: Asosiasi Advokat Indonesia,
h. 36.
31 Pasal  1  angka  1  Peraturan  Mahkamah  Ahung  Republik  Indonesia  Nomor  2  Tahun  2019 tentang   Pedoman   Penyelesaian   Sengketa   Tindakan   Pemerintahan   dan   Kewenangan   Mengadili Perbuatan melanggar Hukum oleh Badan/Pejabat Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad ). 32 Pasal 1 butir 8 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP).
33 Pasal  1  angka  4  Peraturan  Mahkamah  AGung  Republik  Indonesia  Nomor  2  Tahun  2019 tentang  Pedoman  Penyelesaian  Sengketa  Tindakan  Pemerintahan  dan  Kewenangan  Mengadili Perbuatan melanggar Hukum oleh Badan/Pejabat Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad )
Pilihan  istilah  “melawan  hukum”  karena  dalam  kata  “melawan”  melekat  sifat  aktif dan   pasif.   Sifat   aktif   dapat   dilihat   apabila   dengan   sengaja   melakukan   sesuatu perbuatan  yang  menimbulkan  kerugian  pada  orang  lain,  jadi  sengaja  melakukan gerakan sehingga nampak dengan jelas sifat aktifnya dari istilah “melawan tersebut”. Sebaliknya  apabila  ia  dengan  sengaja  diam  saja  atau  dengan  sengaja  diam  saja  atau dengan  lain  perkataan  apabila  ia  dengan  sikap  pasif  saja  sehingga  menimbulkan kerugian  pada  orang  lain,  maka  ia  telah  “melawan”  tanpa  harus  menggerakkan badannya. 34 Terlebih  dengan  penggunaan  kata  asing/  belanda  yaitu onrechtmatige overheidsdaad (OOD)  dalam  Perma  2/2019  ini  sebenarnya  kurang  lazim  dalam  ilmu pembuatan  peraturan  perundangan-undangan  yang  mengutamakan  Bahasa  resmi, Bahasa Indonesia.
Selain itu, tidak seperti ketentuan yang ada dalam Pasal 1365 KUHPerdata yang menyebutkan  unsur-unsur  PMH  yang  jelas,  berikut  adalah  pengaturan  PMH  dalam KUH Perdata: 35
Tiap perbuatan melanggar hukum yang Membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang karena salahnya menerbitkan kerugian itu, mengganti kerugian tersebut.
Ada  beberapa  unsur  dalam  rumusan  pasal  perbuatan  melawan  hukum  yang diatur dalam pasal 1365 KUH Perdata, diantaranya: 36
1.  Harus ada perbuatan
2.  Perbuatan tersebut bersifat melawan hukum
3.  Pelaku harus mempunyai kesalahan
4.  Perbuatan tersebut menimbulkan kerugian
5.  Ada hubungan kausal antara perbuatan dengan kerugian.
Sedangkan  dalam  Perma  2/2019  ini  yaitu  Pasal  1  angka  4  serta  keseluruhan  dalam Perma  2/2019  ini  tidak  menentukan unsur-unsur  yang  jelas.  Pasal  1  angka  4  hanya menyebutkan  istilah  Sengketa  Perbuatan  Melanggar  hukum  oleh  Badan/Pejabat Pemerintahan onrechtmatige  overheidsdaad )  adalah  sengketa  yang  di  dalamnya mengandung  tuntutan  untuk  menyatakan  tidak  sah  dan/atau  batal  tindakan  pejabat pemerintahan,  atau  tidak  mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat  beseta  ganti  rugi sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Unsur-unsurnya  masih belum   jelas,   seperti   yang   ada   dalam   Pasal   1365   KUHPerdata.   Hal   ini   akan
34 Pasal 1365 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata).
35 Mariam  Darus  Badrulzaman,  1983, KUHPerdata  –  Buku  III,  Hukum  Perikatan  Dengan Penjelasan ,  Bandung:  Alumni,  h.  146  seperti  dikutip  oleh  Rosa  Agustina,  2003, Perbuatan  Melawan Hukum , Jakarta: Program Pascasarja FHUI, h. 7.
36 Munir Fuady, 2002, Perbuatan Melawan Hukum, Bandung: Citra Aditya Bhakti, h. 79.
mempersulit  Hakim  dalam  menentukan  unsur  dan  parameter  terkait  PMH  oleh Badan/Pejabat Pemerintahan. 37
Perma 2/2019 kemudian mengatur terkait alasan gugatan, Pasal 3 menyebutkan bahwa Warga Masyarakat dapat mengajukan Gugatan Tindakan Pemerintahan secara tertulis kepada Pengadilan yang berwenang dengan menyebutkan alasan:
a.  Bertentangan dengan peraturan perundang-undangan; dan b.   Bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik. sejak   arrest   kasus   lindenbaum-cohen  tanggal   31   januari   1919, 38 Kasus  tersebut merupakan  kasus  mengenai persaingan  yang  tidak  sehat  dalam  dunia  bisnis,  dimana perusahaan  Lindenbaum  dan  Perusahaan  Cohen  saling  bersaing  dalam  bidang percetakan.  Dengan  maksud  menarik  pelanggan  Lindenbaum  maka  perusatraan Cohen  memberikan  berbagai  macam  hadiah  kepada  pegawai  Lindenbaum  agar pegawai tersebut memberitahukan kepada perusahaan Cohen salinan dari penawaran- penawaran  yang  dilakukan  oleh  Lindenbaum  kepada  masyarakat  serta  memberitahu nama  orang-orang  yang  mengajukan  order  kepadanya,  tindakan  tersebut  kemudian ketahuan  dan  digugat  melalui  Pengadilan  Amsterdam.  Pengadilan  Amsterdam  yang memeriksa  kasus  tersebut  kemudian  memutuskan  bahwa  perbuatan  perusahaan cohen tersebut merupakan perbuatan melawan hukum. Meskipun di tingkat banding perusahaan cohen tersebut dimenangkan  dengan  alasan  tidak ada  satu pasalpun  dari peraturan perundang-undangan yang berlaku dilanggar oleh perusahaan Cohen, akan tetapi  ditingkat  kasasi  oleh Hoge  Raad akhirnya  perusahaan  Cohen  dinyatakan  telah melakukan perbuatan melawan hukum, karena pengertian perbuatan melawan hukum bukan  hanya  melakukan  pelanggaran  undang-undang  tertulis  tetapi  meliputi  juga dapat  dihubungkan  dengan  empat  hal,  S.F.  Marbun  menyebutkan bahwa  perbuatan melawan hukum oleh penguasa diterapkan bilamana: 39
1.  melanggar hak orang lain;
2.  bertentangan dengan kewajiban hukum si pelaku, atau;
3.  bertentangan dengan kesusilaan yang baik, atau;
4.  bertentangan  dengan  kepatutan  yang  terdapat  dalam  masyarakat  terhadap diri  atau  barang  orang  lain.  pemaknaan  yang  muncul dari  putusan  tersebut merupakan  terobosan  penting  setelah  beberapa  putusan  sebelumnya cenderung  masih  mempersempit  makna  “hukum”  sama  seperti  makna “undang-undang”.
37 Wawancara dengan Hakim PTUN.
38 S.F. Marbun, Op.Cit. , h. 225.
39 Ibid., hlm. 226.
Tentang kewajiban menempuh upaya administratif terlebih dahulu, Pasal 2 ayat (2)  menyebutkan  bahwa  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  berwenang  mengadili Sengketa  Tindakan  Pemerintah  setelah  menempuh  upaya  administratif  sebagaimana dimaksud  dalam  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasu Pemerintahan  dan  Peraturan  Mahkamah  Agung  Nomor  6  Tahun  2018  tentang Pedoman  Penyelesaian  Sengketa  Administratif  Pemerintahan  Setelah  Menempuh Upaya Administratif. Hal ini telah sesuai dengan ketentuan di dalam Pasal 2 ayat (1) Perma No. 6 Tahun 2018 disebutkan: 40 Pengadilan berwenang menerima, memeriksa, memutus dan  menyelesaikan sengketa administrasi pemerintahan  setelah menempuh upaya administratif.
Berdasarkan ketentuan pasal ini, semua sengketa administrasi pemerintahan itu diselesaikan melalui upaya administratif. Dalam pengertian lain, sengketa administrasi itu  belum  menjadi  kewenangan  absolut  PTUN  untuk  menyelesaikannya,  kecuali setelah    menempuh    upaya    administratif    namun    hasilnya    tidak    memuaskan. Berdasarkan  Pasal  2  ayat  (1)  Perma  ini  upaya  administratif  itu  sifatnya  wajib  bagi warga masyarakat yang ingin sengketa administrasinya diselesaikan. Ketentuan Pasal 2 ayat (1) Perma ini membawa konsekuensi yang berupa kewajiban bagi semua instansi pemerintahan  untuk  menyediakan  upaya  administratif.  Terkait  dengan  kenyataan bahwa  tidak  semua  instansi  pemerintahan  menyediakan upaya  administratif,  Pasal  3 ayat  (2)  Perma  ini  memberikan  solusi;  “Dalam  hal  peraturan  dasar  penerbitan keputusan  dan/atau  tindakan  tidak  mengatur  upaya  administratif,  Pengadilan menggunakan ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan”. Menurut Ridwan  HR  menyebutkan bahwa  ada sementara orang yang menganggap Perma tersebut bertentangan dengan UU No. 30 Tahun  2014 tentang Administrasi Pemerintahan, dengan alasan  bahwa  Pasal 75  ayat (1) dan Pasal 76 ayat (2) UU No. 30 Tahun 2014 menggunakan kata “dapat”, berbeda dengan ketentuan Pasal 48 UU PTUN yang menggunakan kata “harus”. Ridwan HR menyebutkan: 41
40 Pasal  2  ayat  (1)  Peraturan  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia  Nomor  2  Tahun  2019 tentang  Pedoman  Penyelesaian  Sengketa  Tindakan  Pemerintahan  dan  Kewenangan  Mengadili Perbuatan melanggar Hukum oleh Badan/Pejabat Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad )
41 Ridwan  HR, Komentar  Singkat  atas  Peraturan  Mahkamah  Agung  No.  6  Tahun  2018  tentang Pedoman  Penyelesaian  Sengketa  Administrasi  Pemerintahan  Setelah  Menempuh  Upaya  Administratif1 ,  Makalah Lepas, hlm. 1-3.
“Dengan  menggunakan  metode  interpretasi  hukum noscitur  a  sociis dari  Mc. Leod; 1 “a literal translation of which might be ‘a thing is known by its associates’ , dalam arti  bahwa  suatu  redaksi  atau  kalimat  harus  diartikan  dalam  atau  sesuai konteksnya, akan segera diketahui bahwa ketentuan Pasal 75 ayat (1) dan Pasal 76  ayat  (2)  UU  No.  30  Tahun  2014  tersebut  bukan  persoalan  apakah  upaya administratif itu pilihan  atau keharusan, karena konteks kedua pasal  ini  sangat jelas  yaitu  “Warga  Masyarakat  yang  dirugikan  terhadap  Keputusan  dan/atau Tindakan”.Dengan merujuk pada konteks ini, jelas bahwa Pasal 75 ayat (1) dan Pasal  76  ayat  (2) UU  No.  30  Tahun  2014  ini  memberikan hak  kepada  Warga Masyarakat  untuk  mengajukan  keberatan  ( bezwaar )  dan/atau  banding  ( beroep ) kepada  instansi  pemerintahan  ketika  menerima  keputusan  dan/atau mendapatkan  tindakan  pemerintahan  yang  merugikan  mereka.  Dengan demikian, penggunaan  kata  “dapat”  dalam  Pasal  75  ayat  (1)  dan  Pasal  76  ayat (2) UU No. 30 Tahun 2014 ini sudah tepat, dan menjadi tidak relevan dan tidak tepat jika dalam Pasal 75 ayat (1) dan Pasal 76 ayat (2) UU No. 30 Tahun 2014 ini  digunakan  kata  “harus”.  Ketika  Warga  Masyarakat  menerima  keputusan dan/atau  mendapatkan  tindakan  pemerintahan  yang  merugikan,  Warga Masyarakat  yang  bersangkutan  dapat  menggunakan  atau  tidak  menggunakan hak tersebut.
Pasal 4 ayat (1) yang menyebutkan bahwa:
(1)  Gugatan  diajukan  paling  lama  90  (Sembilan  Puluh)  Hari  sejak  Tindakan Pemerintahan  dilakukan  oleh  Badan  dan/atau  Pejabat  Administrasi Pemerintahan.
(2)  Selama Warga Masayarakat menempuh upaya administratif, tenggang waktu sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  terbantar  sampai  keputusan  upaya administratif terakhir diterima.
Pasal tersebut berarti bahwa gugatan diajukan dengan tenggang waktu 90 hari dengan terhitung  di  dalamnya  tenggang  waktu  upaya  administratif.  Padahal,  menurut Peraturan  Mahkamah  Agung  Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Pedoman  Penyelesaian Sengketa  Administasu  Pemerintahan  Menempuh  Upaya  Administratif,  pada  Pasal  5 ayat (1) yang menyebutkan bahwa:
Tenggang waktu pengajuan gugatan di Pengadilan dihitung 90 (sembilan puluh) hari  sejak  keputusan  atas  upaya  administratif  diterima  oleh  Warga  Masyarakat atau diumumkan oleh Badan dan/atau Pejabat Administrasi pemerintahan yang menangani penyelesaian upaya administratif
Sehingga  terjadi  pengurangan  waktu  dalam  Perma  2/2019  yaitu  90  hari  dikurangi dengan  hari-hari  yang  digunakan  untuk  upaya  administratif.  Hal  ini  tentunya  akan mengurangi kesempatan dan tenggang waktu yang dimiliki oleh masyarakat.
Pasal 5 ayat (3) menyatakan bahwa kewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat disertai pembebanan rehabilitasi dan/atau ganti rugi. Dalam Perma 2/2019
ini  tidak  mengatur  ukuran  atau  parameter  ganti  rugi.  Padahal  inti  dari  PMH  adalah adanya  penggantian  rugi  dari  penguasa  karena  adanya  kerugian  yang  muncul disebabkan  dilanggarnya  hukum.  Selain  itu,  Peraturan  yang  masih  berlaku  yaitu Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  43  Tahun  1991  Tentang  Ganti Rugi   Dan   Tata  Cara   Pelaksanaannya  Pada   Peradilan   Tata   Usaha   Negara  (PP 43/1991), pada Pasal 3 ayat (1) menyebutkan bahwa: 42 Besarnya ganti rugi yang dapat diperoleh penggugat paling  sedikit Rp.  250.000,- (dua ratus lima  puluh  ribu  rupiah), dan paling banyak Rp. 5.000.000,- (lima juta rupiah), dengan memperhatikan keadaan yang nyata.
Peraturan  ini  seharusnya  direvisi  karena  tidak  sesuai  dengan  perkembangan zaman.  Sehingga ketentuan penggantian rugi  seharusnya juga  muncul dalam Perma 2/2019  ini  dengan  tidak  hanya  membatasi  pada  angka  tertentu,  tetapi  disesuaikan dengan  kerugian  yang  muncul  disebabkan  dilanggarnya  suatu  hukum  oleh badan/pejabat pemerintahan.

## E. Penutup
Berdasarkan  pembahasan  yang  telah  diuraikan  sebelumnya,  maka  kesimpulan yang  dapat  diambil  adalah  bahwa  penyelesaian sengketa perbuatan  melawan hukum penguasa oleh peradilan administrasi di Indonesia: Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986  Jo.  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2004  dan  Undang-Undang  Nomor  51 Tahun  2009  belum  secara  tegas  merumuskan  ataupun  memberikan  pengertian mengenai  perbuatan  melanggar  hukum  yang  dilakukan  oleh  badan  atau  pejabat pemerintahan. Dalam perkembangannya, ternyata dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun  2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan  (UU  AP)  tidak  hanya  keputusan yang  dijadikan  objek  gugatan  tetapi  juga  tindakan  pemerintah  yang  merugikan. Ketentuan dalam UU AP diperjelas dengan Surat Edaran MA RI No. 4 Tahun 2016 (SEMA  No.  4  Tahun  2016)  bahwa  Kompetensi  Peradilan  Tata  Usaha  Negara berwenang mengadili perbuatan  melanggar hukum oleh pemerintah, yaitu perbuatan melanggar  hukum  yang  dilakukan  oleh  pemegang  kekuasaan  pemerintahan  (Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan) yang biasa disebut dengan onrechtmatige overheidsdaad (OOD).  Hadirnya  Perma  2/2019  melengkapi  hukum  acara  terkait  penyelesaian
42 Pasal 3 ayat (1) Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 43 Tahun 1991 Tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara.
sengketa perbuatan melanggar hukum oleh badan/pejabat pemerintahan ( onrechtmatige overheidsdaad )  yang  sebenarnya  masih  memiliki  problem  secara  normatif  maupun dalam melaksanakan atau menegakkan Perma 2/2019 tersebut.
Sedangkan  problematik  dan  rekonstruksi  penyelesaian  sengketa  perbuatan melawan  hukum  penguasa  oleh  peradilan  administrasi  di  Indonesia  dalam  Perma 2/2019 yaitu: Petama, pilihan kata melanggar masih dalam lingkup sempit tidak seluas pilihan kata “ melawan” yang melekat sifat aktif dan pasif. Selain itu, penggunaan kata asing/  belanda  yaitu onrechtmatige  overheidsdaad (OOD)  dalam  Perma  2/2019  ini sebenarnya  kurang  lazim  dalam  ilmu  pembuatan  peraturan  perundangan-undangan yang  mengutamakan  Bahasa  resmi,  Bahasa  Indonesia. Kedua,  u nsur-unsur  PMH dalam   Perma   2/2019  masih   belum  jelas,   seperti   yang   ada   dalam   Pasal   1365 KUHPerdata.  Hal  ini  akan  mempersulit  Hakim  dalam  menentukan  unsur  dan parameter  terkait  PMH  yang  dilakukan  oleh  Badan/Pejabat  Pemerintahan. Ketiga, terjadi pengurangan waktu dalam Perma 2/2019 yaitu 90 hari dikurangi dengan hari- hari  yang  digunakan  untuk  upaya  administratif.  Hal  ini  tentunya  akan  mengurangi kesempatan  dan  tenggang  waktu  yang  dimiliki  oleh  masyarakat. Keempat, Perma 2/2019 ini  tidak mengatur ukuran  atau parameter ganti rugi. Padahal inti dari  PMH adalah  adanya  penggantian  rugi  dari  penguasa  karena  adanya  kerugian  yang  muncul disebabkan  dilanggarnya hukum. Selain  itu,  Peraturan yang  masih  berlaku  yaitu PP 41/1991  sudah  tidak  sesuai  dengan  zaman.  Berdasarkan  kesimpulan  yang  telah diuraikan  tersebut,  maka  saran  yang  dapat  diberikan  sebagai  berikut  yaitu  kepada Mahkamah  Agung  agar  merevisi  Perma  2/2019  sesuai  dengan  rekonstruksi  yang diuraikan dalam tulisan ini.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku: Bagir  Manan,  2009, Menegakan  Hukum  Suatu  Pencarian ,  Jakarta:  Asosiasi  Advokat Indonesia. Bambang Waluyo, 2008, Penelitian Hukum Dalam Praktek , Jakarta: Sinar Grafika. Iqbal  Hasan,  2002, Pokok-Pokok  Materi  Metodologi  Penelitian  dan  Aplikasinya ,  Jakarta: Ghalia Indonesia.
Kementerian  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  Dan  Reformasi  Birokrasi,  2013, Naskah    Akademik    Rancangan    Undang    Undang    Administrasi    Pemerintahan (Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara Dan Reformasi Birokrasi) , Jakarta. Munir Fuady, 2002, Perbuatan Melawan Hukum, Bandung: Citra Aditya Bhakti.
Paulus  Effendi  Lotulung, 1986, Beberapa  Sistem  Kontrol  Tentang  Segi  Hukum  Terhadap Pemerintah , Cet. I, Jakarta: Bhuana Pancakarsa. Paulus  Efendi  Lotulung,  2013, Lintasan  Sejarah  Dan  Gerak  Dinamika  Peradilan  Tata Usaha Negara (PERATUN) , Jakarta: Salemba Humanika.
Peter  Mahmud  Marzuki,  2012, Penelitian  Hukum ,  Jakarta:  Kencana  Prenada  Media Group.
Philipus M. Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia ., Surabaya: PT Bina Ilmu.
Philipus   Hadjon,   dkk,   2008, Pengantar   Hukum   Administrasi   Indonesia ,   Cetakan Kesepuluh, Yogyakarta: Gajah Mada University Press
Ridwan  HR,  2009, Tiga  Dimensi  Hukum  Administrasi  dan  Peradilan  Administrasi , Yogyakarta: FH UII Press. Ridwan HR, 2013, Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Rajawali Press. Rosa Agustina, 2003, Perbuatan Melawan Hukum , Jakarta: Program Pascasarja FHUI. S.F. Marbun, 2018, Hukum Administrasi Negara 1 , Yogyakarta: FH UII Press. Sjachran  Basah,  1992, Perlindungan  Hukum  terhadap  sikap-tindak  Administrasi  Negara , Bandung: Penerbit Alumni.
Sjachran  Basah,  2010, Eksistensi  dan  Tolok  Ukur  Badan  Peradilan  Administrasi  di Indonesia , Bandung:  Alumni. Subekti  dan  Tjitrosudibio,  2002, Kitab  Undang-Undang  Hukum  Perdata, Cet.  Ke-32, Jakarta:PT. Pradnya Paramita.
Wirjono Prodjodikoro, 2000, Perbuatan Melanggar Hukum , Bandung: Mandar Maju.
Jurnal:
Agus  Budi  Susilo,  Reformulasi  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Oleh  Badan  Atau Pejabat  Pemerintahan  Dalam  Konteks  Kompetensi  Absolut  Peradilan  Tata Usaha Negara, Jurnal Hukum dan Peradilan, Vol. 2. No. 2 Juli 2013.
Bambang  Arwanto,  Perlindungan  Hukum  Bago  Rakyat  Akibat  Tindakan  Faktual, Jurnal Yuridika, Vol. 31. No. 3 September 2016. Bambang Heriyanto, Kompetensi Absolut Peradilan Tata Usaha Negara Berdasarkan Paradigma UU No. 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan, Jurnal Pakuan Law Review, Vol. IV, No. 1, Januari-Juni, 2018.
Peraturan Perundang-Undangan: Undang-Undang  Nomor 5  Tahun 1986 Jo. Undang-Undang Nomor 9  Tahun  2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan. Surat Edaran Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2016. Peraturan  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia  Nomor  2  Tahun  2019  tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan  melanggar  Hukum  oleh  Badan/Pejabat  Pemerintahan  ( Onrechtmatige Overheidsdaad ).