## KONSTITUSIONALITAS PENGATURAN TINDAK PIDANA ADMINISTRASI DALAM UNDANG-UNDANG

## THE CONSTITUTIONALITY OF REGULATING ADMINISTRATIVE PENAL LAW

## Humam Balya
Email: humambalya@gmail.com
Umar Mubdi
Email: umarmuhdi@gmail.com

## Sekolah Tinggi Ilmu Syariah Darul Falah Mataram Nusa Tenggara Barat

## Abstrak
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  dan  merumuskan  parameter konstitusional  politik  kriminal  dalam  pengaturan  tindak  pidana  administrasi berdasarkan  putusan-putusan  Mahkamah  Konstitusi  mengenai  pengujian ketentuan  pidana  dalam  undang-undang.  Pasalnya,  diperlukan  ukuran  tertentu agar sanksi pidana dapat digunakan secara selektif dan terukur. Penulisan hukum ini merupakan penelitian yuridis  normatif. Dengan data sekunder berupa  sumber hukum  primer  yakni  putusan-putusan  Mahkamah  Konstitusi,  peraturan perundang-undangan,  serta  sumber  hukum  sekunder  berupa  buku,  jurnal,  dan artikel ilmiah. Kemudian data yang didapat dianalisis secara deskriptif (analitik)- kualitatif.    Dari  penulisan  hukum  ini  diperoleh  kesimpulan  bahwa,  politik kriminal  dalam  pengaturan  tindak  pidana  administrasi  menurut  Mahkamah meliputi  aspek  penentuan  perbuatan  pidana  (kriminalisasi)  dan  ancaman  pidana (penalisasi).  Adapun  argumentasi-argumentasi  Mahkamah  sebagai  parameter yang  berkaitan  antara  lain  mengenai  (i)  kepastian  hukum  dan  perlindungan hukum, (ii) perlindungan masyarakat, (iii) overcriminalization , (iv) hukum pidana sebagai ultimum  remedium dan  memperhatikan  eksistensi  hukum  lainnya,  (v) ketentuan konstitusional adresat , (vi) teknis perumusan norma, dan (vii) disparitas sanksi pidana dalam tindak pidana administrasi.
Kata  kunci : politik  kriminal,  tindak  pidana  administrasi,  kriminalisasi, penalisasi, putusan Makamah Konstitusi

## Abstracts
This  study  aims  to  analyze  and  formulate  criminal  policy  parameters  in administrative penal law crime based on the Constitutional Court decisions on the examination of criminal norms law. Due to the increasing use of criminal norms, certain  sizes  are  required.  So,  criminal  norms  can  be  used  selectively  and measurably.  This  research  is  a  normative-juridical  research  by  using  secondary data that is decisions of the Constitutional Court, several legislative regulations, books,  journals,  and  scientific  articles.  Then  the  data  analyzed  descriptively- qualitative.  This  research  concluded  that,  criminal  policy  in  the  administrative penal  law  according  to  the  Constitutional  Court  decisions  covers  the  aspects  of criminalization and penalization. The Court's arguments relating to both matters include  (i)  legal  certainty  and  legal  protection,  (ii)  protection  of  society,  (iii) overcriminalization,  (iv)  criminal  law  as  ultimum  remedium  and  observes  the existence  of  other  laws,  (v)  constitutional  norms  of  adresat,  (vi)  technical formulation  of  norms,  and  (vii)  disparity  of  criminal  sanctions  in  administrative penal law.
Keyword: criminal policy, administrative penal law, criminalization, penalization,

## Constitutional Court decisions

## A. Pendahuluan
Dewasa  ini  hukum  pidana  sesungguhnya  kian  diandalkan  dan  digunakan dalam  rangka  mewujudkan  ketertiban  dan  keteraturan  sosial  via  peraturan perundang-undangan. 1 Negara  dalam  melaksanakan  fungsi  eksekutifnya  demi menyelenggarakan bestuurzorg (kesejahteraan umum) melalui pengaturan hukum administrasi  negara,  turut  menggunakan  ketentuan  atau  sanksi  pidana  dalam penegakan hukumnya. 2 Penggunaan ketentuan pidana dalam wilayah administrasi ini  berorientasi  pada  pendayagunaan  hukum  pidana  untuk  tercapainya  tujuan publik.  Hal  ini  kemudian  melahirkan  studi  hukum  bernama  Hukum  Pidana Administratif ( Administrative Penal Law) atau juga tindak pidana admnistrasi.
Perlu  diketahui  bahwa  objek  dari  hukum  pidana  itu  sendiri  adalah  aturan- aturan hukum pidana yang berlaku di suatu negara (hukum positif). 3 Van Hattum
1 Supriyadi, “Kebijakan Penggunaan Sanksi Pidana dalam Peraturan Daerah” , Mimbar Hukum , Volume 2, Nomor 46, 2004, hlm. 126.
2 Ridwan HR., 2013, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 303.
3 Moeljatno, 2015, Asas-Asas Hukum Pidana, Rineka Cipta, Jakarta, hlm. 11.
dan  Van  Bemmelen  dalam  Eddy  O.S.  Hiariej  memberi  cakupan  mengenai ketentuan  pidana  postif  yang  berlaku  di  suatu  negara  tersebut  meliputi  kitab undang-undang  pidana,  seluruh  undang-undang  pidana  yang  tertulis,  baik  umum maupun  khusus,  dan  perundang-undangan  yang  dikodifikasi  ataupun  tidak dikodifikasi. 4 Oleh karena itu, dalam konteks Indonesia, yang menjadi objek dari peraturan perundang-undangan hukum pidana antara lain:
1. Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP)
2. Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP)
3. Undang-Undang Pidana di luar kodifikasi
4. Ketentuan Pidana yang terdapat dalam undang-undang lainnya
5. Ketentuan Pidana yang terdapat dalam peraturan daerah
Berkaitan  dengan  ketentuan  pidana  yang  terdapat  dalam  undang-undang lainnya oleh beberapa ahli diuraikan dalam pengertian hukum pidana administrasi atau  tindak  pidana  administrasi. 5 Kata  tindak  pidana  administrasi  dalam Black’s Law  Dictionary sepadan  dengan administrative  crime yang  berarti,  “ an  offense consisting of a violation of an administrative rule or regulation that carries with a criminal  sanction ”. 6 Hal  ini  berarti  tindak  pidana  administrasi  merupakan perbuatan  pelanggaran  terhadap  peraturan  administratif  yang  disertai  dengan sanksi  pidana.  Sedangkan  menurut  Barda  Nawawie  Arif,  hukum  pidana administrasi  merupakan  hukum  pidana  di  bidang  pelanggaran-pelanggaran administrasi. 7 Pada  hakikatnya,  hukum  pidana  administrasi  merupakan perwujudan  dari  kebijakan  menggunakan  hukum  pidana  sebagai  sarana  untuk menegakkan atau melaksanakan hukum administrasi. 8
Penggunaan  ketentuan  pidana  di  dalam  undang-undang  atau  pengaturan tindak  pidana  administrasi,  mengalami  perkembangan  yang  signifikan. Penulusuran terhadap undang-undang sejak tahun 2003-2014 dapat ditemukan 24
4 Eddy O.S. Hiariej, 2014, Prinsip-Prinsip Hukum Pidana , Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta , hlm. 9.
5 Barda  Nawawie  Arief,  2003, Kapita  Selekta  Hukum  Pidana ,  Citra  Aditya  Bakti,  Bandung, hlm. 15.; Sudarto, 1986, Kapita Selekta Hukum Pidana , Alumni, Bandung, hlm. 65.
6 Bryan A. Garner, 2004, Black’s Law Dictionary , West Publishing, United State of America, hlm. 399.
7 Barda Nawawi Arief, Op.cit.
8 Ibid.
undang-undang  yang  memuat  ketentuan  pidana. 9 Berdasarkan  penelitian  yang lain,  sejak  tahun  1998-2014  ditemukan  563  undang-undang  yang  disahkan  oleh DPR  dan  154  undang-undang  di  antaranya  memuat  ketentuan  pidana. 10 Pada dasarnya,  hal  tersebut  dimungkinkan  dengan  merujuk  Pasal  15  Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan (UU  PUU)  yang  menjelaskan  bahwa  ketentuan  pidana  dapat  dimuat  dalam undang-undang. M ateri muatan dalam batang tubuh undang-undang secara umum dikelompokkan ke dalam (i) ketentuan umum; (ii) materi pokok yang diatur; (iii) ketentuan pidana; (iv) ketentuan peralihan; dan (v) ketentuan penutup. Semenatara dalam  perspektif  hukum  pidana,  pencantuman  bab  “ketentuan  pidana”  dalam undang-undang  dapat  dibenarkan  dengan  melihat  aspek-aspek  yang  terkandung dalam  asas  legalitas. 11 Aspek  tersebut  antara  lain  yaitu  (i)  tidak  dapat  dipidana kecuali  berdasarkan  ketentuan  pidana  menurut  undang-undang  dan  (ii)  tidak  ada pidana lain kecuali yang ditentukan undang-undang. 12
Penggunaan  ketentuan  pidana  dalam  undang-undang  yang  bersifat administratif,  pada  sisi  yang  lain,  menjadi  tidak  tepat  apabila  diterapkan  pada semua produk undang-undang. Pasalnya, kebijakan penggunaan ketentuan pidana di  dalam  undang-undang  lainnya  dimaksudkan  agar  materi  dan  norma  dalam undang-undang  tersebut  dilakasnakan  dan  ditaati.  Ketentuan  pidana  hanya digunakan sebagai law enforcement (pemaksaan hukum) dan tujuan akhirnya agar undang-undang lainnya, termasuk peraturan hukum administrasi serta tugas-tugas pemerintahan dapat dilaksanakan dengan lebih efektif. 13
Berdasarkan  hal  di  atas,  pengaturan  tindak  pidana  administrasi  mesti diterapkan secara limitatif dan selektif. Selain itu, ketentuan pidana tersebut hanya
9 Titis  Anindyajati, et.  al ,  “Konstitusionalitas  Norma  Sanksi  Pidana  sebagai  Ultimum Remedium  dalam  Pembentukan  Perundang-undangan”, Jurnal  Konstitusi ,  Volume  12, Nomor 4, Desember 2015, hlm. 888.
10 Anugerah  Rizki  Akbari,  2015, Potret  Kriminalisasi  Pasca  Reformasi  dan  Urgensi Reklasifikasi Tindak Pidana di Indonesia , Institute for Criminal Justice Reform, Jakarta, hlm. 10.
11 Supriyadi, Op.cit., hlm. 127.
12 Bambang  Poernomo,  1981, Asas-Asas  Hukum  Pidana, Ghalia  Indonesia,  Yogyakarta,  hlm. 65.
13 Philipus  M.  Hadjon,  208, Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia, Gadjah  Mada University  Press, Yogyakarta. Hlm. 262-263.
kompatibel  pada  perbuatan  yang  sifat  melawan  hukumnya  administratif  dalam artian  melanggar  norma-norma  administrasi.  Hal  ini  dapat  dimengerti  bahwa hukum  pidana  atau  sanksi  pidana  memiliki  limitasi  sebagaimana  yang  diuraikan oleh  Herbert  L.  Packer. 14 Ia  menguraikan  bahwa  sanksi  pidana  memiliki keterbatasan sebagai berikut: 15
1. The  criminal  law  sanction  is  indispensable,  we  could  not,  now  or  in  the foreseable  future,  without  it. (Sanksi  pidana  sangat  diperlukan,  kini  atau nanti, kita tidak dapat hidup tanpa pidana);
2. The criminal law sanction is the best available devices we have for dealing with  gross  and  immadiate  harms  and  threats  of  harm. (Sanksi  pi d ana merupakan  instrumen  terbaik  yang  kita  miliki  untuk  menanggulangi bahaya-bahaya besar dan mendesak serta ancaman-ancaman bahaya);
3. The criminal sanction is at once prime guarantor and prime threatened of human  freedom. Use  providiently  and  humanely,  it  is  guarantor,  used indiscriminately  and  coercively,  it  is  threatener. (Sanksi  pidana  suatu ketika  merupakan  penjamin  utama  sekaligus  pengancam  utama  bagi kebebasan manusia. Penggunaan secara cermat  dan manusiawi merupakan penjamin, sementara digunakan secara sembarangan dan paksa merupakan pengancaman);
Adanya  limitasi  dalam  basis  konsep  tersebut  tidak  sehela-senafas  dengan peraturan  perundang-undangan  terutama  dalam  UU  PUU.  Hal  ini  berarti  tidak terdapat kriteria yang tegas  dan jelas bagaimana ketentuan pidana tersebut  mesti diterapkan.  Akibatnya,  ketentuan  pidana  tersebut  pada  beberapa  undang-undang yang  bersifat  administratif,  dalam  bahasa  Herbert  L.  Packer,  justru  menjadi pengancaman  bagi  kebebasan  manusia.  Kaitannya  dengan  undang-undang  yang bersifat  administratif,  salah  satu  bentuk  ekses  tersebut  adalah  terjadi  pergeseran karakteristik  dari  hukum  pidana  sebagai ultimum  remidium (sarana  terakhir) menjadi primum remidum (sarana utama).
Putusan-putusan  Mahkamah  Konstitusi  (MK)  mengenai  pengujian ketentuan  pidana  dalam  undang-undang  menunjukkan  sekaligus  mengoreksi kesalahan dalam penggunaan hukum pidana dan sanksinya. Paling tidak ada lima putusan  MK  dalam  rentang  waktu  2004  sejak  MK  didirikan  hingga  tahun  2014.
14 Supriyadi, Op. cit., hlm. 128.
15 Herbert  L.  Packer,  1968, The  Limitation  of  Criminal  Sanction, Stanford  University  Press, California, hlm. 366.
Masing-masing  adalah, pertama ,  Putusan  MK  Nomor  6/PUU-II/2004. Kedua , putusan  MK  Nomor  4/PUU-V/2007. Ketiga ,  putusan  MK  Nomor  12/PUU- VIII/2010. Keempat ,  putusan  MK  Nomor  55/PUU-VIII/2010. Kelima ,  putusan MK Nomor 40/PUU-X/2012.
Lima putusan a quo telah menunjukkan bagaimana pengaturan tindak pidana administrasi  yang  terdapat  dalam  undang-undang  dikoreksi  oleh  MK.  Dalam putusan a  quo dapat  dicermati  pula  bahwa  ketentuan  pidana  menjadi primum remidium, prinsip-prinsip  hukum  pidana  semisal  asas  legalitas  terlanggar,  serta tidak terakomodasinya prinsip keadilan. Selain itu, hal yang tak kalah pentingnya adalah ketiadaan ukuran dan parameter kapan suatu materi muatan pasal/ayat atau bagian  dari  suatu  undang-undang  perlu  memuat  ketentuan  pidana  atau  tidak. 16 Dengan  demikian,  penetapan  suatu  perbuatan  merupakan  tindak  pidana administrasi  merupakan  agenda  politik  kriminal  yang  penting  dan  terbuka  guna pembentukan undang-undang di masa yang akan datang.
Selain  lima  putusan  MK a  quo, dalam  rentang  waktu  yang  sama,  MK  juga pernah  mengadili  perkara  pengujian  konstitusional  terhadap  ketentuan  pidana dalam  undang-undang  dengan  amar  meneguhkan  atau  menyatakannya konstitusional.  Masing-masing  di  antaranya  adalah  Undang-Undang  Nomor  22 Tahun  1997  tentang  Narkotika 17 dengan  putusan  MK  Nomor  2-3/PUU-V/2007, Undang-Undang  Nomor  35  Tahun  2009  tentang  Narkotika  (UU  Narkotika) berupa putusan MK Nomor 48/PUU-IX/2011, UU Narkotika dengan putusan MK Nomor  89/PUU-XI/2013.  Ketiga  putusan  MK a  quo berfokus  pada konstitusionalisasi  sanksi  pidana  mati,  meneguhkan  kriminalisasi  terhadap beberapa  perbuatan  yang  berkaitan  dengan  penyalahgunaan  narkotika  yang dianggap  diskriminatif,  dan  ketentuan  sanksi  pidana  serta  rehabilitasi  yang bersifat komplementer sehingga berkepastian hukum. Pada intinya, ketiga putusan MK a quo tidak mengoreksi penggunaan ketentuan pidana dalam undang-undang melainkan justru mengukuhkan dan mepertegas konstitusionalitasnya.
16 Titis Anindyajati, Op. cit.
17 Undang-undang  ini  kemudian  dicabut  dan  digantikan  dengan  Undang-Undang  Nomor  35 Tahun 2009 tentang Narkotika.
Penggunaan  ketentuan  pidana  dalam  undang-undang  yang  sesuai  dengan prinsip  hukum  pidana  sesungguhnya  dapat  dicermati  dari  argumentasi  hukum hakim  MK  baik  dari  lima  putusan  MK  yang  mengoreksi  norma  pidana  maupun dari  tiga  putusan  MK  yang  mengukuhkan  norma  pidana.  MK  sejatinya  tidak mengoreksi  seluruh  ketentuan  pidana  yang  diuji  materil  tetapi  juga  sebagian meneguhkannya. Oleh sebab itu, MK pada saat yang sama dapat berperan dalam perumusan  kebijakan  hukum  pidana  (politik  kriminal)  dengan  kewenangannya untuk melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD NRI 1945.

## B. Perumusan Masalah
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut  dapat  diajukan  rumusan  masalah: bagaimana  argumentasi  hukum  hakim serta anotasinya terhadap putusan-putusan MK  mengenai  pengujian  ketentuan  pidana  dalam  undang-undang  sehingga  pada akhirnya  dapat  dirumuskan  parameter  politik  kriminal  dalam  pengaturan  tindak pidana administrasi ?

## C. Anotasi terhadap Argumentasi Hukum Hakim dalam Putusan MK
Berikut  ini  argumentasi  hukum  hakim  MK  dalam  lima  putusan  MK  yang berkenaan  dengan  pengujian  tindak  pidana  administrasi  dalam  undang-undang beserta  anotasinya. Pertama ,  Putusan  MK  Nomor  6/PUU-II/2004  mengenai pengujian  Pasal  31  Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  2003  tentang  Advokat. Majelis hakim menyatakan Pasal a quo bertentangan dengan UUD NRI 1945 dan tidak  memiliki  kekuatan  mengikat.  Hal  ini  berarti  bahwa  MK  telah  menghapus ketentuan  pidana  bagi  setiap  orang  yang  dengan  sengaja  menjalankan  pekerjaan profesi advokat tetapi bukan berprofesi advokat.
MK  berpendapat  bahwa  pasal a  quo pada  dasarnya  dimaksudkan  untuk melindungi  kepentingan  masyarakat  dari  kemungkinan  penipuan  yang  dilakukan oleh  orang-orang  yang  mengaku-aku  sebagai  advokat.  Namun,  kepentingan masyarakat tersebut telah cukup terlindungi oleh ketentuan Kitab Undang-undang Hukum  Pidana,  sehingga  oleh  karenanya  ketentuan  Pasal  31  UU a  quo harus dinyatakan sebagai ketentuan yang berlebihan yang berakibat pada terhalanginya atau setidak-tidaknya makin dipersempitnya akses masyarakat terhadap keadilan,
yang pada gilirannya dapat menutup pemenuhan hak untuk diadili secara fair ( fair trial ). 18
Kedua , putusan MK Nomor 4/PUU-V/2007 tentang pengujian Pasal 37 ayat (2), 75 ayat (1), 76, 79 huruf a, dan 79 huruf c Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004 tentang Praktik Kedokteran. Mahkamah Konstitusi kemudian mengabulkan permohonan  pemohon  untuk  Pasal  75  ayat  (1),  76,  79  huruf  a  dan  c  UU a  quo berupa  penghapusan  sanksi  pidana  tindakan  dokter  yang  berpraktik  kedokteran namun  tidak  dilengkapi  Surat  Tanda  Registrasi  (STR),  Surat  Izin  Praktik  (SIP); dan  tidak  memasang  papan  nama,  serta  tidak  menambah  dan  mengikuti perkembangan ilmu pengetahuan.
Majelis  hakim  dalam  putusan a  quo berpendapat  bahwa  ancaman  pidana berupa  pidana  penjara  dan  pidana  kurungan  adalah  tidak  tepat  dan  tidak proporsional  karena  pemberian  sanksi  pidana  harus  memperhatikan  perspektif hukum  pidana  yang  humanistis  dan  terkait  erat  dengan  kode  etik. 19 Dengan demikian,  masih  menurut  MK,  ancaman  pidana  tidak  boleh  dipakai  untuk mencapai  suatu  tujuan  yang  pada  dasarnya  dapat  dicapai  dengan  cara  lain  yang sama efektifnya dengan penderitaan dan kerugian yang lebih sedikit. 20
Ketiga ,  putusan  MK  Nomor  12/PUU-VIII/2010  mengenai  pengujian  Pasal 108  dan  Pasal  190  Undang-Undang  Nomor  36  Tahun  2009  tentang  Kesehatan. MK  membatalkan  Pasal  108  UU a  quo dengan  konstitutional  bersyarat.  Pada putusan a  quo, Mahkamah  Konstitusi  telah  meletakan  posisi  sanksi  pidana  tidak lagi  sebagai primum  remedium tetapi  menjadi ultimum  remedium .  Sanksi  pidana penjara yang sudah dikenakan terhadap Pemohon yang seharusnya menjadi upaya akhir, karena tujuannya menyelamatkan jiwa manusia tetapi  justru menjadi  jurus pamungkas atau primum remedium dalam putusan pengadilan negeri. 21
Keempat , putusan MK Nomor 55/PUU-VIII/2010 mengenai pengujian Pasal 21,  47  ayat  (1)  dan  (2)  Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  2004  tentang
18 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 6/PUU-II/2004 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat, hlm. 33.
19 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 4/PUU-V/2007 mengenai Pengujian Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004 tentang Praktik Kedokteran, hlm. 117.
20 Ibid.
21 Titis Anindyajati, Op. cit., hlm. 888.
Perkebunan. Mahkamah membatalkan pasal-pasal a quo terutama untuk Pasal 47 ayat  (1)  dan  (2)  yang  mengatur  mengenai  sanksi  pidana  bagi  setiap  orang  yang melakukan tindakan yang berakibat pada kerusakan kebun dan/atau aset lainnya, penggunaan  tanah  perkebunan  tanpa  izin  dan/atau  tindakan  lainnya  yang mengakibatkan  terganggunya  usaha  perkebunan.  Majelis  hakim  menilai  bahwa pencantuman  sanksi  pidana  untuk  tindakan  tersebut  adalah  berlebihan  karena konflik  yang  timbul  merupakan  sengketa  keperdataan  yang  seharusnya diselesaikan secara keperdataan dengan mengutamakan musyawarah. 22
Kelima ,  putusan  MK  Nomor  40/PUU-X/2012  dengan  putusan  berupa konstitutional bersyarat terhadap Pasal 78 Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004 tentang  Praktik  Kedokteran.  MK  berpendapat  bahwa  pasal a  quo mengandung rumusan yang tidak jelas dan tidak tegas, sehingga tidak  sesuai  dengan  prinsip lex  certa yang  menjadi salah  satu asas  hukum  pidana, serta tidak memberikan kepastian  hukum  yang adil sebagaimana  dijamin konstitusi. 23
Terhadap argumentasi hukum hakim dalam lima putusan a quo, paling tidak ada  tujuh  anotasi  yang  dapat  diberikan  atas  putusan  Mahkamah  Konstitusi  yang membatalkan  ketentuan  pidana  tersebut. Pertama, Pertimbangan  Mahkamah dalam  putusan-putusan a  quo merupakan  penegasan  bahwa  dalam  setiap  muatan norma  harus  terkandung  nilai  kepastian  hukum  sekaligus  perlindungan  hukum. Merujuk  kepada  pendekatan  kebijakan  dalam  kebijakan  hukum  pidana  menurut Barda  Nawawi  Arief, 24 kepastian  hukum  tersebut  dapat  dipahami  sebagai  asas dalam  negara  hukum  yang  mengutamakan  landasan  peraturan  perundang- undangan,  kepatutan,  dan  keadilan  dalam  setiap  kebijakan  penyelenggara negara. 25 Sedangkan  perlindungan  hukum  merupakan  perbuatan  kebijakan penguasa berupa perlindungan hukum preventif dan represif. Perlindungan hukum preventif  diberikan  kepada  rakyat  untuk  mengajukan inspaark (keberatan)  atau
22 Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  55/PUU-VIII/2010  mengenai  pengujian  Undang- Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan, hlm. 105.
23 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 40/PUU-X/2012 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004, hlm. 56.
24 Barda Nawawi Arief, Op. cit., hlm. 30.
25 Ridwan HR., Op. cit., hlm.241.
pendapatnya  guna  mencegah  suatu  sengketa,  sementara  perlindungan  hukum represif adalah untuk menyelesaikan sengketa. 26
Agaknya,  Mahkamah  tidak  menguraikan  lebih  lanjut  bagaimana  kepastian hukum tersebut berkorelasi dengan pengaturan tindak tindak pidana administrasi. Akan  tetapi,  secara  tidak  langsung  Mahkamah  menyiratkan  bahwa  suatu ketentuan  pidana  haruslah  memiliki  tujuan social  defence. Dalam  hal,  menurut penulis,  Mahkamah  telah  menentukan  bahwa  hukum  pidana  mesti  mampu memberikan  perlindungan  keseimbangan  kepentingan  atau  nilai  di  dalam masyarakat.  Tujuan  hukum  pidana  dalam  pengaturan  administrasi  adalah  untuk menjaga atau memulihkan keseimbangan masyarakat.
Dalam pembacaan tujuan pidana secara teoretik, perlindungan keseimbangan kepentingan  di  masyarakat  tersebut  berjalan  beriringan  dengan  Teori  Relatif. 27
Teori  ini  menyatakan  bahwa  dasar  pemidanaan  adalah  penegakan  ketertiban masyarakat  dan  tujuan  pidana  adalah  untuk  mencegah  kejahatan. 28 Perlu diperhatikan  bahwa  teori  ini  lebih  lanjut  memfokuskan  kejahatan  sebagai objeknya.  Sebab,  pembentukan  norma  berdasarkan  teori  relatif  dimaksudkan untuk menggarisbawahi pandangan bahwa perbuatan-perbuatan tertentu dianggap asusila  dan  oleh  karena  itu  tidak  diperbolehkan. 29 Sehingga,  hukum  pidana administrasi sebagaimana pembacaan John G. Malcolm yang menyatakan, “ most regulatory  crimes  are  malum  prohibitum  offenses,  prohibiting  acts  that  are  not inherently  blameworthy.  Such  offenses  are  “wrongs”  only  because  the  state  has said so; they would not raise “red flags” in the eyes of average citizens. 30
Oleh  sebab  itu,  dapat  disimpulkan  bahwa  pidana  yang  dijatuhkan  terhadap adresat (subjek  hukum  yang  dituju  oleh  peraturan  perundang-undangan)  yang melakukan malum prohibitum akan memberikan rasa takut kepada adresat sejenis sekaligus  memberikan  perlindungan  hukum  kepada  masyarakat  dari  kerugian
26 Ibid. , hlm. 276.
27 Eddy OS. Hiariej, Op. cit., hlm. 33-34. 28 Ibid. 29 Ibid. 30 John G. Malcolm, “Criminal Law and  the Administrative State: The Problem with Criminal Regulations”, Legal Memorandum, The Heritage Foundation, Nomor 130, 16 Agustus 2014, hlm. 4.
yang  mungkin  ditimbulkan.  Menelisik  kembali  pendekatan  kebijakan  dalam kebijakan hukum  pidana, Mahkamah telah memberi penafsiran bahwa salah satu karakteristik  hukum  pidana  administrasi  adalah  memberi  kepastian  hukum  dan perlindungan  hukum.  Atau  dalam  ide  keseimbangan  monodualistik  disebut sebagai kepastian hukum dan perlindungan hukum antara kepentingan masyarakat dan individu.
Mahkamah,  berdasarkan  pertimbangan-pertimbangan  hukumnya  yang  lain, ingin  menjawab  dua  pertanyaan  mendasar.  Pertama,  apakah  ketentuan-ketentuan pidana  yang  dilakukan  pengujian  konstitusionalitas  telah  sesuai  dengan  teori hukum  pidana?  dan,  kedua,  apakah  penetapan  ancaman/sanksi  pidana  tersebut proporsional  dengan  pelanggaran  terhadap  ketentuan  yang  telah  diatur? Pertanyaan  pertama  tiada  lain  berkaitan  dengan  kriminalisasi  dan  yang  kedua adalah berkaitan dengan penalisasi.
Kedua ,  hal-hal  tersebut  dapat  mulai  dicermati  dalam  putusan  MK  No. 4/PUU-V/2007 yang menyatakan,
“ …  suatu  sanksi  (ancaman  pidana)  dibuat  sebagai  konsekuensi  dari  suatu perbuatan  yang  dianggap  merugikan  masyarakat  dan  yang  harus  dihindari menurut maksud dari tatanan hukum … ancaman pidana tersebut merupakan konsekuensi pelanggaran dari suatu kewajiban; dalam perspektif teori hukum pidana  suatu  perbuatan  untuk  dapat  dipidana  setidak-tidaknya  harus memenuhi  dua  syarat  yaitu  (i)  kesalahan  (schuld)  dan  (ii)  melawan  hukum (onrechtmatigedaad/wederechtelijk) ”.
Mahkamah    dalam  hal  ini  memberikan  pertimbangan  di  mana  kriminalisasi harus  memperhatikan  ekses  atau  kerugian  di  masyarakat  karena  pasal  yang diujikan terkait dengan  pembatasan jumalah praktik dokter  sebanyak tiga tempat telah memenuhi kriteria tersebut. Mahkamah menilai bahwa pembatasan tersebut berfungsi  memberikan  pelayanan  kesehatan  yang  maksimal  kepada  masyarakat serta bagi  dokter dapat  menjaga kesehatan dan  fisiknya. Pemahaman sebaliknya, apabila  tidak  terdapat  peraturan  serupa  maka  akan  terjadi  kerugian  pada masyarakat sekaligus dokter. Sebagaimana dalam perkara pengujian UU Advokat, ketentuan  pidana  terhadap  orang-orang  yang  memberikan  bantuan  hukum  tetapi
bukan  advokat  justru  menimbulkan  kerugian  pada  beberapa  pihak  semisal masyarakat  miskin  serta  pada  kegiatan  mengajar  terkait  kemahiran  hukum.  Ada bentangan pembatas terhadap masyarakat  tertentu untuk  mengakses hukum  yang berkeadilan.  Dalam  kata  lain,  proses  menjadikan  suatu  perbuatan  yang sebelumnya  bukan  perbuatan  pidana  menjadi  perbuatan  pidana  harus mempertimbangkan kerugian yang ditimbulkan.
Penulis  berpendapat  bahwa  kriteria  pertama  ini  harus  berlandaskan  pada  ide keseimbangan  monodualistik  antara  perlindungan  terhadap  perbuatan  jahat  dan perlindungan  terhadap  penyalahgunaan  sanksi/reaksi. 31 Pasalnya,  kerugian tersebut  dapat  ditimbulkan  dari  perbuatan  itu  sendiri  secara  substantif  dan  dari reaksi  yang  digunakan  ketika  telah  dirumuskan  dalam  hukum  positif.  Tindak pidana  administrasi  secara  substansi  merupakan mala  prohibita terhadap  aturan administratif  yang  dapat  menimbulkan  kerugian  di  masyarakat.  Semisal  dalam pengujian  konstitusional  UU  Praktik  Kedokteran  bahwa  selain  tenaga  kesehatan berkompeten  dilarang  memberikan  tindakan  kesehatan.  Atau  pengujian  UU Perkebunan  mengenai  orang  yang  tidak  memiliki  izin  dilarang  melakukan tindakan  yang  berakibat  pada  kerusakan  lahan  atau  perkebunan.  Ketentuan- ketentuan a  quo secara  substantif  bertujuan  untuk  mencegah  kerugian  yang potensial  terjadi  akibat  tidak  memenuhi  syarat  administrasi  tertentu.  Sehingga patut untuk diatur sebagai tindak pidana administrasi.
Namun  demikian,  pada  sisi  yang  lain,  sanksi  dan  reaksi  yang  diberikan  atas tindak  pidana  administrasi  tersebut  haruslah  proporsional  karena  bisa  jadi  sanksi yang  ada  justru  menambah  persoalan.  Sebagai  contoh,  reaksi  yang  diberikan kepada  hakim  yang  tidak  melakukan  diversi  berupa  pidana  penjara  adalah  tidak tepat  karena  menimbulkan  kerugian  baru  terhadap  penyelesaian  perkara  secara restorative  justice dan  tekanan  luar  biasa  kepada  hakim.  Padahal  kerugian  yang ingin  dihindari  oleh  ketentuan  tersebut  adalah  tidak  dilaksanakannya  diversi secara seksama oleh aparat  penegak hukum.  Pertimbangan di  dalam menetapkan sanksi/reaksi  terhadap  tindak  pidana  administrasi  menjadi  penting  untuk menghindari  kerugian  baru  yang  semestinya  tidak  dikehendaki  pembentuk
31 Marcus Priyo Gunarto, Ibid.
undang-undang  ( original  intens ).  Baik  kerugian  secara  substantif  dan  atas  reaksi adalah dua hal penting di dalam mengkriminalisasi suatu tindakan administratif.
Mahkamah dalam pertimbangan hukum a quo juga menegaskan bahwa suatu sanksi  pidana  diterapkan  sebagai  konsekuensi  pelanggaran  kewajiban  dan  hal yang  harus  dihindari  menurut  tatanan  hukum.  Berkaitan  dengan  hal  ini,  terdapat beberapa catatan penulis, pertama, penggunaan sanksi pidana sebagai konsekuensi suatu  pelanggaran  mencerminkan  tujuan  pidana  dari  teori  absolut.  Menurut  teori ini,  pembalasan  adalah  legitimasi  pemidanaan. 32 Dalam  beberapa  literatur  mulai dari  Arnold  H.  Loewy 33 ,  Vos 34 ,  dan  Jan  Remmelink 35 kesemuanya  menguraikan hal  yang  sama  bahwa  pidana  dikenakan  sebagai  pembalasan  terhadap  kejahatan yang  dilakukan.  Objek  pembalasan  dalam  hal  ini  adalah  kejahatan.  Pemikiran yang  sama  digunakan  oleh  Mahkamah  tetapi  untuk  objek  pelanggaran administrasi.
Teori  pemidanaan  ini  sebagai  bagian  dari  aliran  retributrif  telah  banyak menuai  kritik.  Salah  satunya  oleh  Mike  C.  Materni  yang  menyatakan  bahwa justifikasi pemidanaan retributif , “ justice = giving offenders what they deserve”, tidak cukup mapan secara moral. 36 Materni melanjutkan, tujuan pemidanaan yang diinfiltrasi ke dalam proses kriminalisasi haruslah efektif dan rasional, “ thus, we need  to  induce  deterrence;  we  need  to  promote  rehabilitation;  and  we  need  to practice  incapacitation.  But  we  also  need  a  criminal  justice  system  which punishes  people  for  having  done  something  bad”. 37 Hal  ini  berarti,  tujuan pembalasan tersebut harus pula diimbangi dengan tujuan pencegahan, rehabilitasi, dan inkapasitasi. Pandangan demikian merupakan pendekatan check and balance dalam konsep criminal punishment.
32 Eddy OS. Hiariej, Op. cit., hlm. 31. 33 Arnold  H.  Loewy,  2009, Criminal  Law  in  a  Nutshell ,  Fifth  Edition,  West,  A  Thomson Reuters Business, hlm. 5;
34 Eddy OS. Hiariej, Loc. cit.
35 Jan  Remmelink,  2003, Hukum  Pidana  (Komentar  atas  Pasal-Pasal  Terpenting  dari  Kitab Undang  Undang  Hukum  Pidana  Belanda  dan  Padanannya  dalam  Kitab  Undang-Undang Pidana Indonesia) , Gramedia Pustaka, Jakarta.
36 Mike C. Materni, “Criminal Punishment and the Pursuit of Justice”, Brit. J. Am. Legal Stud. , Volume 2, Nomor 263, 2013, hlm. 299.
37 Ibid.
Hebert  L.  Packer  juga  di  dalam The  Limits  of  the  Criminal  Sanction menyatakan  bahwa  pembalasan  berupa  penderitaan  yang  menjadi  dasar pemidanaan,  “ … is  an  evil  and  that  there  is  no  justification  for  making  people suffer  unless  some  secular  good  can  be  shown  to  flow  from  doing  so.  The retributive view is essentially backward-looking; it regards the offense committed by  the  criminal  as  crucial,  and  adjusts  the  punishment  to  it”. 38 Tetapi  menurut Douglas Husak, teori retirburif ini patut menjadi dasar pemidanaan dengan syarat kriminalisasi suatu perbuatan harus memenuhi,
“ proscribe  a  nontrivial  harm  or  evil;  hardship  and  stigma  may  be  imposed only for  conduct  that is  in  some sense wrongful; violations of  criminal  laws must result in punishments that are deserved; and the burden of proof should be placed on those who advocate the imposition of criminal sanctions ”.
Artinya,  norma  hukum  pidana  pada  intinya  melarang  tindakan  kejahatan; mengenakan stigma untuk perbuatan yang jahat; pelanggaran hukum pidana harus menghasilkan  hukuman  yang  layak/setimpal;  dan  beban  pembuktian  harus ditempatkan  pada  orang-orang  yang  mendalilkan  pengenaan  sanksi  pidana.  Oleh sebab  itu,  Mahkamah  dalam  memahami  pengenaan  sanksi  pidana  terhadap pelanggaran  administrasi  tidak  cukup  berlandaskan  pada  landasan  pembalasan, tetapi  mesti  mempertimbangkan  faktor  lainnya.  Apalagi  jika  memperhatikan bahwa mala  prohibita dalam  ranah  administrasi  secara  moral  masih  dapat diperdebatkan 39 maka  pembalasan  semata  terhadap  hal  tersebut  tidaklah  efektif dan rasional.
Kedua,  dalam  konteks  penegakan  hukum  administrasi,  pelanggaran kewajiban  atau  tatanan  hukum  berkaitan  erat  dengan  sifat  melawan  hukum administrasi.  Mahkamah  hendak  menyatakan,  pendefinisian  tindak  pidana administrasi  sebagai  pendayagunaan  hukum  pidana  untuk  menegakkan  hukum administrasi akan bergantung pada apakah peristiwa tersebut tergolong perbuatan
38 Herbert L. Packer, Op. cit., hlm. 11.
39 John G. Malcolm, Op. cit.
melawan  hukum  dalam  hukum  administrasi  atau  tidak. 40 Sehingga  kriminalisasi suatu  tindak  pidana  administrasi  harus  pula  memperhatikan  sifat  melawan hukumnya.
Ketiga, pertimbangan  hukum  dalam  putusan  MK  No.  6/PUU-II/2004 menyatakan,
“ Jika  maksud  perumusan  Pasal  31  UU  a  quo  tersebut  adalah  untuk melindungi  kepentingan  masyarakat  dari  kemungkinan  penipuan  yang dilakukan oleh orang-orang yang mengaku-aku sebagai advokat, kepentingan masyarakat  tersebut  telah  cukup  terlindungi  oleh  ketentuan  Kitab  Undang- undang  Hukum  Pidana,  sehingga  oleh  karenanya  ketentuan  Pasal  31  UU  a quo  harus  dinyatakan  sebagai  ketentuan  yang  berlebihan  yang  berakibat pada  terhalanginya  atau  setidak-tidaknya  makin  dipersempitnya  akses masyarakat  terhadap  keadilan,  yang  pada  gilirannya  dapat  menutup pemenuhan  hak  untuk  diadili  secara  fair  (fair  trial),  terutama  mereka  yang secara finansial tidak mampu”.
Mahkamah  nampaknya  hendak  memberikan  peringatan  bahwa  pengenaan sanksi  pidana  terhadap  pelanggaran  administrasi  jangan  sampai  menyebabkan overcriminalization. Sebab,  dalam  pertimbangan  tersebut  Mahkamah  menilai tujuan  yang  hendak  dicapai  oleh  Pasal  31  UU  Advokat  untuk  memberikan perlindungan  kepada  masyarakat  dari  tindakan  penipuan  dalam  hal  pemberian bantuan hukum telah diatur sebelumnya di dalam KUHP. Sehingga untuk hal dan tujuan  yang  sama  mesti  diatur  dengan  satu  ketentuan  yang  jelas  dan  tegas. 41
Apabila  tidak,  implikasi  yang  bakal  terjadi  selain  pelaksanaannya  menjadi  tidak efektif juga secara materiil dapat melanggar hak-hak konstitusional warga negara sebagaimana penilaian Mahkamah a quo.
40 Yance  Arizona,  2008,  “Pengaturan  Tindak  Pidana  Administrasi  dalam  RKUHP”, https://yancearizona.files.wordpress.com/2008/11/pengaturan-tindak-pidana-administrasi- dalam-rkuhp1.pdf ., diakses pada tanggal 12 Oktober 2017.
41 Dalam  pembacaan  Douglas  Husak  (2008),  hal  ini  atau  yang  disebut  sebagai overlapping crimes juga menjadi indikator bahwa penggunaan hukum pidana telah memenuhi justifikasi atau tidak. Overlapping crime menjadi bagian yang tak terpisahkan dari praktek kriminalisasi dengan  ekses  berlebih.  Sebagaimana  yang  dikatakannya,  “ we  overcriminalize  partly  by  re- criminalizing—by  criminalizing  the  same  conduct  over  and  over  again”. Lihat  Douglas Husak, Op, cit., hlm. 36-40.
Kecendrungan sikap Mahkamah mengenai overcriminalization terkonfirmasi melalui beberapa penelitian. Salah satunya adalah penelitian Anugerah Rizki yang bertajuk Potret Kriminalisasi Pasca Reformasi dan Urgensi Reklasifikasi Tindak Pidana di Indonesia menunjukkan tingginya kecenderungan pemerintah Indonesia untuk  menggunakan  hukum  pidana  dalam  mengontrol  perilaku  masyarakat. 42 Dikatakannya, dari 563 undang-undang yang disahkan dalam periode 1998-2014, 154 di antaranya memiliki ketentuan pidana yang mengatur 1.601 tindak pidana di dalamnya. 43 Temuan  tersebut  sesungguhnya  menjadikan  Indonesia  negara  yang menggunakan hukum pidana sebagai inti strategi pengendalian sosial.
Padahal,  ketergantungan  suatu  negara  menggunakan  hukum  pidana  sebagai upaya  inti  kontrol  sosial  sejatinya  mengandung  risiko.  Douglas  Husak  dalam Overcriminalization:  The  Limits  of  The  Criminal  Law mengatakan, overcriminalization sebagai  akibat  banyaknya  hukuman  yang  diproduksi,  telah dapat dipastikan, akan menimbulkan ketidakadilan. 44 Alasannya sebagai berikut,
“ as  new  crimes  are  enacted,  more  and  more  conduct  becomes  subject  to criminal  liability.  Persons  are  sentenced  for  behavior  that  had  been  legally permissible at an earlier time. As a result, larger numbers of individuals face arrest, prosecution, and punishment ”. 45
Bahwa dengan memproduksi suatu norma pidana yang baru maka akan lebih banyak  perbuatan  yang  menuntut  pertanggungjawaban  pidana  bagi  seseorang. Akhirnya, sekian jumlah individu akan mengalami penangkapan, penuntutan, dan pemidanaan.
Selain  alasan  tersebut,  Husak  juga  menyatakan  tiga  hal  yang  berkontribusi pada overcriminalization. Masing-masing  adalah overlapping  crimes 46 ,  risk
42 Anugerah Rizki Akbari, Op. cit., hlm. 31-33.
43 Ibid. 44 Douglas Husak, 2008, Overcriminalization: The Limits of Criminal Law , Oxford University Press, New York, hlm. 3
45 Ibid., hlm. 17.
46 Yang  menjadikan overlapping  crime berkontribusi  pada overcriminalization atau  produksi hukum  pidana  yang  berlebihan  bukanlah  pada  perbuatan  yang  semula  telah  menjadi perbuatan  pidana  diatur  lagi  sebagai  tindak  pidana.  Melainkan  pada  “ the  proliferation  of these statutes leads to increased punishments ”. Ibid., hlm. 35-40.
prevention 47 , dan ancillary offenses 48 . Makin tingginya hukum pidana diproduksi di  Indonesia  sebagai  strategi  utama  kontrol  sosial  maka  dapat  mengancam perlindungan  hak-hak  konstitusional  warga  negara.  Sebab,  makin  tersedianya “jaring” hukuman yang lebih besar untuk menjerat warga negara. Padahal “jaring” tersebut  berdasarkan  pertimbangan-pertimbangan  Mahkamah,  haruslah  disusun secara efektif, rasional, dan berkepastian hukum.
Apabila  dikaitkan  dengan  bentangan  empiris  signifikansi  pengaturan  tindak pidana  administrasi  yang  notabene  merupakan malum  prohibitum di  ranah administrasi , lalu  bagaimana  kriminalisasi  memungkinkan  penggunaan  hukum pidana  dikenakan  terhadapnya?  Menurut  Husak,  salah  satu  argumen  bagaimana sanksi  pidana  dapat  dikenakan  terhadap malum  prohibitum adalah  dengan mempertimbangkan  kepentingan  kondisi  mayoritas  ( majoritarian  condition ). Apabila  pelanggaran  dalam  ranah  administrasi  tersebut  menimbulkan  kerugian terhadap kepentingan publik maka pengenaan sanksi pidana menjadi terjustifikasi. Kerugian  yang  diakibatkan  oleh  pelanggaran  tersebut  acapkali  diejawantahkan pada  perumusan  ketentuan  mengenai  kewajiban  administrasi  atau  kesamaan perlakuan  di  bidang  administrasi.  Perlindungan  terhadap  kepentingan  publik  di satu  sisi  juga  merupakan  kepentingan  dan  kewajiban  negara  ( legitimate  state interest ).  Sehingga  dalam  istilah  Husak,  pengunaan  sanksi  pidana  untuk pelanggaran  administrasi  harus  dicapai  berdasarkan  kriteria  yang  rasional  guna mencegah terjadinya overcriminalization .
Keempat ,  Mahkamah  juga  menyatakan  bahwa  politik  kriminal  dalam  tindak pidana  administrasi  seogyanya  memperhatikan  eksistensi  hukum  dan  sarana penyelesaian  hukum  yang  lain. Dalam  perkara  putusan  MK  No.  55/PUU-
47 Negara  dalam  hal  ini  berusaha  menggunakan  hukum  pidana  untuk  menanggulangi  resiko pencegahan, sebagamana “ the  state  has  long proscribed  just  about  every  possible  means of directly causing harm—even if it resorts to recriminalization—but there is virtually no limit to  how  far  the  state  might  go  in  protecting  persons  from  novel  ways  that  harm  might  be risked”. Ibid.
48 Hal  ini  dibuat  untuk  situasi  di  mana  terdakwa  diyakini  telah  melakukan  kejahatan,  namun tuntutan hukum tidak mungkin berhasil atau tidak dilakukan. Pada beberapa kondisi, negara tidak  bisa  membuktikan  kejahatan  dari  terdakwa,  atau  bukti  pelanggarannya  tidak  dapat diterima  karena  sudah  didapat  secara  ilegal.  Peristiwa-peristiwa  ini  menyebabkan pengundangan  hukum  pidana  akan  berpengaruh  pada  meningkatnya  jumlah ancillary offenses yang terjadi di seputar kejahatan. Ibid.
VIII/2010 , Pasal 21 UU Perkebunan secara kasat mata termasuk ke dalam norma larangan. Norma tersebut mengandung sifat melawan hukum administrasi karena larangan yang ada diterapkan pada perbuatan yang dilakukan tanpa izin. Namun, ketentuan  Pasal  21  UU  Advokat  secara  materiil  mengandung  persoalan dikarenakan larangan yang ada bersinggungan dengan eksistensi hukum yang lain, yakni  hukum  adat.  Ketersinggungan  itu  kemudian  mengakibatkan  sanksi  pidana yang  sejatinya  dikenakan  terhadap  sifat  melawan  hukum  administrasi  secara otomatis  turut  dikenakan  pada  pengaturan  hukum  adat  yang  sebenarnya  bukan merupakan  tindakan  melawan  hukum.  Hal  ini  jelas  tidak  memenuhi  prinsip kepastian hukum.
Maksud  pembentuk  undang-undang  dalam  merumuskan  pasal a  quo sebenarnya  adalah  untuk  melindungi  kepentingan  warga  negara  pemilik perkebunan  dari  tindakan  tanpa  izin  seseorang.  Namun  demikian,  objek pengaturan  berupa  pengelolaan  tanah  erat  kaitannya  dengan  hak-hak  asal masyarakat  hukum  adat.  Sebagaimana  yang  diketahui  bahwa  eksistensi  hukum adat  diakui  secara  konstitusional.  Konsekuensinya,  peraturan  perundang- undangan yang ada wajib memperhitungankannya dalam setiap perumusannya.
Selanjutnya,  pertimbangan  Mahkamah  yang  pada  intinya  menegaskan penggunaan sarana penyelesaian hukum yang lain sebelum menggunakan hukum pidana  merupakan  penerapan  dari  prinsip ultimum  remidium. Perlu  diketahui bahwa ultimum remidium adalah fondasi aliran modern dari tujuan hukum pidana. Dikemukakan oleh Mulder bahwa hukum pidana merupakan lingkaran terluar dari hukum  yang  harus  diberlakukan. 49 Modderman  menjelaskan,  pada  saat perancangan Wetboek  van  Straftrech ditegaskan  bahwa  negara  wajib  menindak suatu  pelanggaran  hukum  atau  ketidakadilan  yang  tidak  dapat  ditanggulangi secara memadai oleh sarana hukum lainnya. Dengan demikian, pidana akan tetap dipandang  sebagai ultimum  remidium. 50 Pembimbing  penulis  dalam  penulisan hukum  ini  sendiri,  Eddy  OS.  Hiariej,  menjelaskan  bahwa  hukum  pidana
49 Eddy OS. Hiariej, Op. cit., hlm. 27.
50 Iza  Fadri,  “Tinjauan  Kritis  terhadap  Konsep  Perubahan  RUU  Tindak  Pidana  Pencucian Uang” , Jurnal Legislasi Indonesia, Volume 3, Nomor 3, September 2006, hlm. 157.
merupakan  hukum  terakhir  yang  digunakan  jika  instrumen  hukum  lainnya  tidak dapat digunakan atau tidak dapat berfungsi sebagaiamana mestinya. 51
Di  dalam  keseluruhan  amar  keenam  putusan  MK a  quo, Mahkamah sesungguhnya telah meletakkan sanksi pidana secara konstitusional yakni sebagai sarana  terakhir  dalam  penyelesaian  persoalan  hukum.  Meskipun  dengan argumentasi  yang  berbeda  dalam  masing-masing  putusan,  Mahkamah  tetap berpandangan  sama.  Bahwa  konstitusionalisasi  norma  sanksi  pidana  dalam undang-undang  administratif  harus  berarti  sebagai  sarana  terakhir  ( ultimum remidium ).
Kelima ,  Mahakamah  juga  dalam  pertimbangan-pertimbangan  hukum a  quo menjelaskan  mengenai  perumusan  norma  ( drafting) tindak  pidana  administrasi yang  dituang  dalam  putusan  MK  No.  4/PUU-V/2007.  Salah  satu  persoalan perumusan  ketentuan  pidana  terletak  pada  ketidakjelasan  norma  sehingga mengakibatkan  multitafsir  dan  ketakpastian  hukum.    Sebagaimana  juga  dalam putusan  MK  No.  6/PUU-II/2004,  Mahkamah  berpendapat  bahwa  ketidakjelasan norma berarti melanggar asas lex certa dalam asas legalitas.
Menariknya,  dalam  putusan  MK  No.  55/PUU-VIII/2010  Mahkamah menyatakan, “ unsur-unsur ketentuan pidana dalam Pasal 21 merupakan rumusan pasal  yang  terlalu  luas ”.  Makna  terlalu  luas  sebenarnya  adalah  senafas  dengan multitafsir.  Berkaitan  dengan  pasal  ini,  kritik  argumentatif  terhadap  cara perumusan  norma  tindak  pidana  administrasi  diuraikan  oleh  Eddy  OS.  Hiariej. Dalam keterangannya pada sidang MK dengan agenda keterangan ahli, Eddy OS. Hiariej menjelaskan bahwa ketentuan Pasal 21 UU Perkebunan merupakan norma larangan. Artinya substansi  larangan itu ada  pada pasal  21 UU a quo , sementara pada Pasal 47 UU a quo memuat sanksi pidananya.
Pada  intinya,  suatu  norma  larangan  harus  memuat  bentuk  kesalahan  tetapi dalam  pasal  21  tidak  menentukan  apa  bentuk  kesalahan  dari  tindak  pidana  ini sehingga  bentuk  kesalahan  maka  itu  harus  diartikan  sebagai  kesengajaan. 52
Namun  masalahnya,  Pasal  47  yang  seharusnya  hanya  berisi  sanksi  berbunyi,
51 Eddy OS. Hiariej, Loc. cit.
52 Moeljatno, Op. cit.
“ Setiap orang yang dengan sengaja ”. Seharusnya rumusan tersebut berada dalam pasal  21  UU a  quo .  Maka,  pembentuk  undang-undang  gagal  menformulasikan rumusan  delik.  Apalagi  jika  memperhatikan  Pasal  47  ayat  (2)  yang  berbunyi, “ Barang  siapa  karena  kelalaiannya ”.  Hal  ini  jelas  menimbulkan  ketidakpastian hukum.
Persoalan lainnya adalah seringkali terjadi yakni kesalahan teknis penormaan dalam hal menentukan ketentuan pengecualian. Sebagaimana dalam putusan MK No. 12/PUU-VIII/2010 menjelaskan,
“ Penjelasan  Pasal  108  ayat  (1)  UU  a  quo  yang  di  dalamnya  terdapat ketentuan  pengecualian  dari  ketentuan  yang  terdapat  di  dalam  pasalnya, Mahkamah  berpendapat  bahwa  penempatan  ketentuan  pengecualian  dalam bagian  Penjelasan  merupakan  penempatan  yang  tidak  tepat,  oleh  karena ketentuan  yang  demikian  juga  masih  termasuk  kategori  penormaan  bukan semata-mata menjelaskan. Terlebih lagi penormaan yang terdapat di  dalam penjelasan  tersebut  telah  ternyata  dapat  berimplikasi  dikenakannya  sanksi pidana  terhadap  pelanggarnya,  meskipun  untuk  ketentuan  sanksi  tersebut terdapat di pasal yang lain. Norma seharusnya ditempatkan dalam pasal” . Dalam pertimbangan hukum tersebut diketahui bahwa ketentuan pengecualian  yang  berakibat  pada  pengenaan  sanksi  pidana  ditempatkan  pada bagian  Penjelasan.  Berdasarkan  kaidah  perundang-undangan,  norma  merupakan suatu aturan yang mengikat sehingga harus ditempatkan pada bagian tubuh/badan atau juga lampiran suatu undang-undang. Penjelasan menurut  UU  No. 12 Tahun 2012  tentang  PUU  merupakan  uraian  lebih  lanjut  dari  pasal-pasal  dalam  tubuh undang-undang yang sifatnya tidak mengikat. Meski dikatakan bahwa penjelasan merupakan  bagian  yang  tak  terpisahkan  dari  tubuh  undang-undang  itu  tidak berarti  bahwa  ketentuan  yang  seharusnya  mengikat  dapat  ditempatkan  di  sana. Konsekuensi  yuridisnya,  ketentuan  pengecualian  yang  ditempatkan  pada  bagian Penjelasan  menjadi  tidak  mengikat  sebagai  norma.  Padahal,  ketentuan pengecualian  itu  memiliki  kedudukan  penting  dari  norma  pidana  yang dikecualikan.  Oleh  sebab  itu,  perumusan  tindak  pidana  administrasi  yang
bertujuan  untuk  menegakkan  hal  ihwal  administrasi  harus  dirumuskan  secara cermat dengan memperhatikan persoalan-persoalan tersebut.
Keenam ,  terjadi  disparitas  pengenaan  sanksi  pidana  dalam  norma  tindak pidana administrasi yang dibatalkan oleh MK. Dapat diketahui bahwa pembentuk undang-undang  belum  memiliki  kesepahaman  penalisasi  suatu  ketentuan  pidana administrasi.  Ukuran berat  ringan suatu  tindak pidana tidak dapat  juga dicermati berdasarkan  variabel  di  atas.  Benang  merah  yang  justru  dapat  ditarik  adalah bentangan  empiris  (i)  perumusan  jenis  pidana  dalam  tindak  pidana  administratif cendrung  bersifat indefinite  sentence, (ii)  perumusan  ancaman  pidana  dapat berupa  sistem  alternatif,  kumulatif,  atau  tunggal,  (iii)  bentuk  kesalahan  tindak pidana administrasi di satu sisi berupa dolus dan culpa, dan (iv) sanksi pidananya menggunakan pidana penjara, denda, atau kurungan.
Penalisasi  sejatinya  penting  untuk  diperhatikan  agar  terjadi  keseragaman dalam  pengenaan  pidana.  Sehingga  lebih  berkepastian  hukum.  Oleh  sebab  itu dalam putusan-putusan a quo menyatakan (i) ancaman pidana tidak boleh dipakai untuk  mencapai  suatu  tujuan  yang  pada  dasarnya  dapat  dicapai  dengan  cara  lain yang  sama  efektifnya  dengan  penderitaan  dan  kerugian  yang  lebih  sedikit, 53 (ii) ancaman pidana tidak boleh digunakan apabila hasil sampingan ( side effect ) yang ditimbulkan  lebih  merugikan  dibanding  dengan  perbuatan  yang  akan dikriminalisasi,  (iii)  ancaman  pidana  harus  rasional,  (iv)  ancaman  pidana  harus menjaga  keserasian  antara  ketertiban, 54 sesuai  dengan  hukum, 55 dan  kompetensi ( order,  legitimation,  and  competence ), 56 dan  (v)  ancaman  pidana  harus  menjaga
53 Mahkamah secara spesifik menyatakan bahwa ketentuan pidana dalam  Pasal 79 huruf c UU Praktik  Kedokteran  tidak  tepat  sekaligus  tidak  perlu  karena  akan  menimbulkan  kerugian bukan hanya kepada dokter tetapi juga pihak lain.; Ibid., hlm. 118-119. 54 Hakim  MK  berpendapat,  “…penjatuhan  sanksi  sebagaimana  dimaksud  Pasal  47  ayat  (2) Undang-Undang  a  quo  tidak  tepat  jika  hal  tersebut  dikenakan  terhadap  orang  yang menduduki tanah berdasarkan hukum adat karena timbulnya hak-hak adat adalah atas dasar ipso facto. ”; Lihat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 55/PUU-VIII/2010.
55 Mahkamah  menegaskan  bahwa  hakim  harus  objektif  dan  imparsial  dalam  memeriksa  dan mengadili perkara dengan berdasarkan pada aturan hukum yang berlaku.; Ibid.
56 Mahkamah,  “…  ketentuan  tersebut  mengimplementasikan  prinsip  mendudukkan  seseorang pada posisi dan fungsi yang sesuai dengan kompetensi dan profesionalitasnya ( the right man on the right place). ”; Lihat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 12/PUU-VIII/2010.
kesetaraan antara perlindungan masyarakat, 57 kemanfaatan, 58 keadilan prosedural 59 dan  substantif  ( social  defence,  fairness,  procedural  and  substantive justice ).
Selanjutnya, berikut ini beberapa anotasi terhadap argumantasi hukum hakim yang  mempertahankan  ketentuan  pidana  dalam  tiga  putusannya  mengenai  UU Narkotika.  Diskurus  mengenai  pengenaan  sanksi  pidana  harus  dilihat  secara komperhensif  dalam  artian  memperhatikan  instrumen  hukum  internasional  dan hukum positif nasional. Sanksi pidana yang dikenakan secara selektif dan terukur harus  dimaknai  dalam  rangka  perlindungan  terhadap  kepentingan  umum. Kejahatan  yang  dilakukan  niscaya  memiliki  ekses  terhadap  ketertiban  dan kepentingan  umum  oleh  sebab  itu  sanksi  pidana  kemudian  berfungsi  untuk merestorasi ekses tersebut.
Selain itu, ketentuan pidana dalam undang-undang yang bersifat administratif sesungguhnya  merupakan  hukum  pidana  substantif  khusus  yang  dapat mengecualikan  beberapa  hal  dari  KUHP.  Salah  satunya  adalah adresat. Dengan mengecualikan adresat tertentu  tidak  berarti  telah  terjadi  perbedaan  perlakuan hukum terhadap warga negara. Letak urgensi dari asas kesamaan di depan hukum pada dasarnya berada di bidang penegakan hukum.
Adresat sendiri dapat dipahami sebagai subjek hukum yang dituju oleh suatu peraturan  perundang-undangan.  Secara  umum, adresat dalam  hukum  pidana adalah  setiap  orang  di  suatu  yurisdiksi  hukum  pidana.  Akan  tetapi,  seiring berjalannya  waktu  muncul  pengaturan  dalam  hukum  pidana  yang  mengatur adresat tertentu  semisal fiscus, militer,  dokter,  dan  lainnya.  Ketentuan konstitusional adresat harus  pula  diperhatikan  dalam  proses  politik  kriminal. Ketentuan konstitusional sendiri dapat dalam artian hak, kewenangan, kedudukan, dan kewajiban adresat berdasarkan konstitusi.
57 Hakim  MK  dalam  pertimbangannya  bahwa  ketentuan  dalam  pasal  Pasal  31  dapat mengancam  setiap  orang  yang  hanya  bermaksud  memberikan  penjelasan  mengenai  suatu persoalan hukum; Lihat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 4/PUU-V/2007.
58 Mahkamah  mengatakan  bahwa  Pasal  31  UU  Advokat  harus  dinyatakan  sebagai  ketentuan yang  berlebihan  yang  berakibat  pada  terhalanginya  atau  setidak-tidaknya  makin dipersempitnya akses masyarakat terhadap keadilan.; Ibid.
59 Mahkamah, “… telah mengatur materi muatan yang seharusnya menjadi materi muatan UU yang mengatur hukum acara.”; Ibid.
Hal penting yang harus dimengerti adalah pengenaan pidana kepada adresat sendiri merupakan pembatasan terhadap hak-hak konstitusional. Agaknya, hal ini berbeda  dari  maksud  memperhatikan  ketentuan  konstitusional adresat. Dalam konteks  politik  kriminal  tindak  pidana  administrasi,  memperhatikan  ketentuan konstitusional adresat berfungsi  untuk  menentukan  apakah  perbuatan  tersebut proporsional  dikenakan  sanksi  pidana  atau  tidak.  Apabila  terdapat  ketentuan konstitusional  yang  sifatnya  lebih  profan  maka  sanksi  pidana  bukan  menjadi sarana  penyelesaian  terbaik.  Jika  sebaliknya,  maka  sanksi  pidana  berupa pembatasan  hak-hak  konstitusional  patut  dikenakan  secara  indiviual-personal guna  pembalasan  maupun  rehabilitasi  pelaku.  Inilah  yang  oleh  Ted  Honderich disebut  sebagai economic  deterrents dengan  salah  satu  syarat  yakni  pidana  itu tidak  menyebabkan  timbulnya  keadaan  yang  lebih  berbahaya  atau  merugikan daripada yang akan terjadi apabila pidana itu tidak dikenakan. 60
Pengenaan  sanksi  pidana  kepada adresat agar  tidak  terlanggar  ketentuan konstitusionalnya  paling  tidak  memerlukan  tiga  pertimbangan  sebagai  berikut. 61 Pertama, adresat harus  mengetahui  aturan  tersebut  dalam  rangka  mengatur tindakannya.  Kedua, adresat harus  mampu  dan  mau  untuk  mengkalkulasi cost and  benefit setiap  kepentingannya  yang  akan  dilakukan,  dengan  batasan  apakah akan  melanggar  aturan  tersebut  ataukah  tidak.  Ketiga, adresat berdasarkan pertimbangnnya  kemudian  berkesimpulan  bahwa  tidak  melakukan  pelanggaran atas hukum administratif lebih bersifat menguntungkan.
Selanjutnya,  hal  penting  lainnya  dari  argumentasi  hukum  MK  yang mempertahankan ketentuan pidana dalam undang-undang adalah jika suatu norma pidana  yang  mencederai  kepentingan  dan  ketertiban  umum  tidak  memuat  sanksi karena  dihapus  melalui judicial  review maka  akan  terjadi  kekosongan  dalam penegakan hukumnya. Hal inilah yang disebut sebagai lex imperfecta atau kondisi di  mana  suatu  kaidah  hukum  tidak  memuat  sanksi.  Ketiadaan  sanksi  tersebut sesungguhnya  berkonsekuensi  pada  penegakan  hukumnya.  Sehingga  pengaturan
60 Barda Nawawi Arief, Op. cit., hlm. 35.
61 Paul  H.  Robinson,  “The  On  Going  Revolution  in  Punishment  Theory:  Doing  Justice  as Controlling  Crime”, Faculty  Scholarship,  Penn  Law:  Legal  Scholarship  Repository, 2010, hlm. 1090-1093.
(kriminalisasi)  norma  tindak  pidana  administrasi  menjadi  tidak  berarti  apabila tidak  dapat  ditegakkan.  Oleh  sebab  itu,  pengenaan  sanksi  pidana  dalam  norma menjadi penting tetapi mesti dilakukan secara efektif dan terukur.
Pertanyaan penting lainnya berkaitan dengan tiga putusan a quo adalah kapan suatu  ketentuan  pidana  dalam  undang-undang  mesti  dipertahankan?  Jawabannya antara  lain  ketentuan  pidana  tersebut  telah  memenuhi  unsur-unsur  konstitusional semisal  kepastian  hukum,  perlindungan  hak  asasi  manusia,  dan  pencegahan  dari tindakan  diskriminasi.  Tiga  hal  pokok  tersebut  kemudian  dapat  diejawantahkan melalui  masing-masing  uraian.  Mulai  dari  kepastian  hukum  yang  akan  berkaitan dengan  prinsip-prinsip  dasar  dari  hukum  pidana  semisal  asas  legalitas, ultimum remedium, tujuan pemidanaan, dan lainnya.
Terkait  perlindungan  hak  asasi,  kebijakan  hukum  pidana  yang  secara  ideal merupakan pembatasan kemerdekaan seseorang harus dirumuskan secara rasional agar  memiliki  legitimasi.  Oleh  sebab  itu,  kriminalisasi  dan  penalisasi  tindak pidana  administrasi  tidak  boleh  dibuat  secara  terbuka  karena  dapat  menjadi pembatasan  hak  asasi adresat. Termasuk  dalam  hal  ini  adalah  perlindungan  dari sikap diskriminatif dalam artian antara norma satu dengan norma yang lain secara bobot  berat  ringannya  kejahatan  adalah  sama  tetapi  memuat  sanksi  pidana  yang berbeda,  atau  sebaliknya.  Perlindungan  tersebut  juga  berlaku  pada  definisi diskriminasi  menurut  Mahkamah  bahwa  norma  pidana  tidak  boleh  mengatur sesuatu  hal  yang  didasarkan  pada  atensi  perbedaan  suku,  ras,  agama,  maupun golongan.

## D. Penutup
Mahkamah  telah  menyatakan  bahwa  politik  kriminal  meliputi  aspek penentuan  perbuatan  pidana  (kriminalisasi)  dan  ancaman  pidana  (penalisasi). 62 Oleh sebab itu hal ini akan dibagi menjadi dua bagian, pertama adalah parameter
62 Mahkamah  dalam  hal  ini  mempertanyakan  dua  hal  di  dalam  menentukan  apakah  ketentuan pidana  pada  Pasal    75  ayat  (1),  Pasal  76,  serta  Pasal  79  huruf  a  dan  Pasal  79  huruf  c  UU Praktik  Kedokteran  konstitusional  atau  tidak,  yakni  (i)  apakah  penentuan  pidana  praktik kedokteran  pada  pasal a  quo telah  sesuai  dengan  teori  hukum?  dan  (ii)  apakah  ancaman pidana  yang  ada  telah  proporsional?;  Lihat  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  4/PUU- V/2007  mengenai  Pengujian  Undang-Undang  Nomor  29  Tahun  2004  tentang  Praktik Kedokteran, hlm. 114-118.
dalam  kriminalisasi  dan  yang  kedua  adalah  parameter  mengenai  penalisasi. Paramter ini merupakan elemen konstitusionalitas dalam pengaturan tindak pidana administrasi  karena  berdasar  pada  argumentasi  hukum  hakim  dalam  putusan- putusan MK.
Pertama ,  berkaitan  dengan  kriminalisasi  menurut  pertimbangan  hukum hakim  MK  mengenai  pengujian  ketentuan  pidana  dalam  undang-undang,  maka dapat  dirumuskan  parameter  sebagai  berikut:  (i)  Setiap  muatan  norma  tindak pidana  administrasi  harus  terkandung  nilai  kepastian  hukum  sekaligus perlindungan  hukum,  baik  dari  pendekatan  kebijakan  maupun  prinsip  dasar hukum  pidana;  (ii)  Norma  tindak  pidana  administrasi  haruslah  memiliki  tujuan social defence berupa perlindungan keseimbangan kepentingan dan nilai di dalam masyarakat;  (iii)  Kriminalisasi  tindak  pidana  administrasi  mesti  disusun  secara rasional  dan  komperhensif  agar  tercipta  keterpaduan  antara  politik  kriminal dengan politik sosial; (iv) Penentuan perbuatan sebagai tindak pidana administrasi harus memperhatikan ekses atau kerugian di masyarakat; (v) Norma tindak pidana administrasi memberikan perlindungan terhadap perbuatan jahat dan perlindungan terhadap  penyalahgunaan  sanksi/reaksi;  (vi)  Kriminalisasi  dalam  ranah administrasi  jangan  sampai  menyebabkan overcriminalization. Kriminalisasi suatu  tindak  pidana  administrasi  harus  pula  memperhatikan  unsur  melawan hukum  dalam  ranah  administrasi;  (vii)  Kriminalisasi  dalam  tindak  pidana administrasi seogyanya memperhatikan eksistensi hukum dan sarana penyelesaian hukum  yang  lain  ( ultimum  remedium );  (viii)  Kriminalisasi  terhadap  suatu perbuatan administratif mesti memperhatikan ketentuan konstitusional adresat .
Kedua, parameter  dalam  penalisasi  berdasarkan  uraian  pada  bagian sebelumnya  sebagai  berikut:  (i)  Pengenaan  sanksi  pidana  terhadap  pelanggaran dalam  ranah  administrasi  tidak  cukup  berlandaskan  pada  tujuan  pembalasan, tetapi  mesti  mempertimbangkan  faktor  lainnya  seperti  edukasi,  rehabilitasi,  dan memulihkan  keadilan;  (ii)  Sanksi  pidana  penjara,  denda,  dan  kurungan  beserta perumusan ancaman pidana dengan indefinite sentence patut dipertahankan dalam rangka mencapai tujuan tindak pidana administrasi itu sendiri, yakni perlindungan masyarakat  dan  individu;  (iii)  Sanksi  pidana  yang  ditentukan  mesti
memperhatikan  fleksibelitas  dan  diskresi  kepada  kekuasaan  pemidanaan;  (iv) Ancaman pidana tidak boleh digunakan apabila hasil sampingan ( side effect ) yang ditimbulkan  lebih  merugikan  dibanding  dengan  perbuatan  yang  akan dikriminalisasi;  (v)  Ancaman pidana harus menjaga keserasian antara ketertiban, sesuai  dengan  hukum,    dan  kompetensi  ( order,  legitimation,  and  competence ); dan  (vi)  Ancaman  pidana  harus  menjaga  kesetaraan  antara  perlindungan masyarakat,    kemanfaatan,    keadilan  prosedural    dan  substantif    ( social  defence, fairness, procedural and substantive justice ).

## DAFTAR PUSTAKA
Akbari,  Anugerah  Rizki,  2015, Potret  Kriminalisasi  Pasca  Reformasi  dan Urgensi  Reklasifikasi  Tindak  Pidana  di  Indonesia ,  Institute  for  Criminal Justice Reform, Jakarta.
Amiruddin, et. al., 2004 , Pengantar Metode Penelitian Hukum , PT Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Ancel, Marc, 1965, Social Defence: a Modern Approach to Criminal Problemns, Routledge & Kegan Paul, London.
Apeldoorn, L. J. van, 1996, Pengantar Ilmu Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta.
Arief,  Barda  Nawawi,  2001,  Masalah  Penegakan  Hukum  dan  Kebijakan Penanggulangan Kejahatan, Citra Aditya Bakti, Bandung.
……………..  2002,  Bunga  Rampai  Kebijakan  Hukum  Pidana,  Citra  Aditya Bakti, Bandung.
…………….., 2003, Kapita Selekta Hukum Pidana, Citra Aditya Bakti, Bandung.
……………..,  2016,  Bunga  Rampai  Kebijakan  Hukum  Pidana:  Perkembangan Penyusunan Konsep KUHP Baru, Prenadamedia Grup, Jakarta.
Asshiddiqie,  Jimly,  2005,  Hukum  Acara  Pengujian  Undang-Undang,  Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI, Jakarta.
Bassiouni,  M.  Cherif,  1978,  Substantive  Criminal  Law,  Thomas  Publikasi, Springfield.
H.  Loewy,  Arnold,  2009,  Criminal  Law  in  a  Nutshell,  Fifth  Edition,  West,  A Thomson Reuters Business.
Hadjon,  Philipus  M.,  208,  Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia,  Gadjah Mada University  Press, Yogyakarta.
Harjono, 2008, Konstitusi sebagai Rumah Bangsa Pemikiran Hukum Dr. Harjono, S.H.,  M.C.L  Wakil  Ketua  MK,  Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta.
Hatta, Moh., 2010, Kebijakan Politik Kriminal: Penegakan Hukum dalam rangka Penanggulangan Kejahatan, Pustaka Sudarto, 1981, Kapita Selekta Hukum Pidana, Penerbit Alumni, Bandung.
Hiariej, Eddy O.S.,  2014,  Prinsip-Prinsip  Hukum Pidana,  Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta.
Hoefnagels,  G.  Peter,  1973,  The  Other  Side  of  Criminology,  Kluwer  Deventer, Holland.
Howard,  Colin,  1978,  An  Analysis  of  Sentencing  Authority,  dalam  P.  R. Clazebrook, Stevens & Sons Ltd., London,
HR., Ridwan, 2013, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Jakarta.
Husak, Douglas, 2008, Overcriminalization: The Limits of Criminal Law, Oxford University Press, New York.
Kelsen, Hans, 1945, General Theory of Law and State,  The Lawbook Exchange, Ltd.
L.  Packer,  Herbert,  1968,  The  Limitation  of  Criminal  Sanction,  Stanford University Press, California.
Mahkamah Konstitusi, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan, 2010, Buku Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, Jakarta.
Martosoewignjo,  Sri  Soemantri,  1981,  Pengantar  Perbandingan  Antar  Hukum Tata Negara, CV. Rajawali, Jakarta.
Marzuki, Peter Mahmud, 2005, Penelitian Hukum, Prenadamedia Grup, Jakarta.
Mertokusumo,  Sudikno,  2005,  Mengenal  Hukum,  Suatu  Pengantar,  Liberty,
Yogyakarta.
Moeljatno, 2015, Asas-Asas Hukum Pidana, Rineka Cipta, Jakarta.
Muladi, 1992, Bunga Rampai Hukum Pidana, Alumni, Bandung.
…………….., 2002, Demokratisasi, Hak Asasi  Manusia, dan Reformasi Hukum di Indonesia, The Habibie Center, Jakarta.
Poernomo,  Bambang,  1981,  Asas-Asas  Hukum  Pidana,  Ghalia  Indonesia, Yogyakarta.
Prasetyo,  Teguh,  et.  al,  2005,  Politik  Hukum  Pidana:  Kajian  Kebijakan Kriminalisasi dan Dekriminalisasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Remmelink,  Jan,  2003,  Hukum  Pidana  (Komentar  atas  Pasal-Pasal  Terpenting dari Kitab Undang Undang Hukum Pidana Belanda dan Padanannya dalam Kitab Undang-Undang Pidana Indonesia), Gramedia Pustaka, Jakarta.
Saleh,  Roeslan,  1981,  Beberapa  Asas-Asas  Hukum  Pidana  dalam  Perspektif, Aksara Baru, Jakarta.
Sholehuddin,  M.,  2003,  Sistem  Sanksi  dalam  Hukum  Pidana:  Ide  Dasar  Double Track System & Implementasinya, PT Raja Grafinda Persada, Jakarta.
Siahaan,  Maruarar  2006,  Hukum  Acara  Mahkamah  Konstitusi  Republik Indonesia, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI, Jakarta.
Soehino, 2005, Ilmu Negara, Liberty, Yogyakarta.
Soekanto,  Soerjono,  2010,  Pengantar  Penelitian  Hukum,  Penerbit  UI  Press, Jakarta.
…………….., et. al., , 2011, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, PT Rajagrafindo Persada.
Sudarto, 1983, Hukum dan Hukum Pidana, Alumni, Bandung, hlm. 44-48.
Sudarto, 1986, Kapita Selekta Hukum Pidana, Alumni, Bandung.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP)
Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  2003  Tentang  Advokat  (Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2003  Nomor  49,  Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 4288)
Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  2004  Tentang  Perkebunan(Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2004  Nomor  84,  Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 4411)
Undang-Undang  Nomor  29  Tahun  2004  Tentang  Praktik  Kedokteran  (Ln 2004/116, Tln 4431)
Undang-Undang  Nomor  36  Tahun  2009  Tentang  Kesehatan  (Lembaran  Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 1441, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 50635)
Undang-Undang  Nomor  35  Tahun  2009  Tentang  Narkotika  (Lembaran  Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 143, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5062)

## Penelitian
Khairul  Amri,  2016,  Kebijakan  Kriminal  Oleh  Kepolisian  Daerah  Istimewa Yogyakarta  Terhadap  Tindak  Pidana  Perjudian  Melalui  Media  Elektronik, Tesis,  Program  Pasca  Sarjana  Fakultas  Hukum  Universitas  Gadjah  Mada, Yogyakarta.
Pricillia Stephanie Mawitjere, 2016, Kebijakan Kriminal Terhadap Tindak Pidana Di  Bidang  Perikanan  Di  Provinsi  Sulawesi  Utara,  Tesis,  Program  Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
Rusnadi  Tirto  Wijanarko,  2017,  Tinjauan  Yuridis  Pasal  55  UU  No.  39  Tahun 2014  tentang  Perkebunan  Berkaitan  dengan  Putusan  MK  No.  55/PUU- VIII/2010  dan  Putusan  MK  No.  138/PUU-XIII/2015,  Skripsi,  Program Sarjana Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.

## Jurnal
Anindyajati,  Titis,  et.  al,  “Konstitusionalitas  Norma  Sanksi  Pidana  sebagai Ultimum  Remedium  dalam  Pembentukan  Perundang-undangan”,  Jurnal Konstitusi, Volume 12, Nomor 4, Desember 2015.
Davis,  Michael  “The  Relative  Independence  of  Punishment  Theory”,  Law  and Philosophy,  Volume  7,  No.  3,  1988,  Wayne  R.  Lafe,  2010,  Principle  of Criminal Law, West A. Thomson Reuters Business.
Fadri,  Iza,  “Tinjauan  Kritis  terhadap  Konsep  Perubahan  RUU  Tindak  Pidana Pencucian  Uang”,  Jurnal  Legislasi  Indonesia,  Volume  3,  Nomor  3, September 2006.
Gunarto, Marcus Priyo, “Asas Keseimbangan dalam Konsep Rancangan Undang- Undang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana”, Mimbar Hukum, Volume 24, Nomor 1, 2012.
Husak,  Douglas,  “The  Criminal  Law  as  Last  Resort”,  Oxford  Journal  of  Legal Studies, Volume 24, Nomor 2, 2004.
Malcolm,  John  G.,  “Criminal  Law  and  the  Administrative  State:  The  Problem with  Criminal  Regulations”,  Legal  Memorandum,  The  Heritage Foundation, Nomor 130, 16 Agustus 2014.
Materni, Mike C., “Criminal Punishment and the Pursuit of Justice”, Brit. J. Am. Legal Stud., Volume 2, Nomor 263, 2013.
Miller, Justin, “Criminal Law: An Agency for Social Control”, Yale Law Journal, Volume 43, Nomor 5, 1934.
Rahman, Faiz, et. al., “Eksistensi dan Karakteristik Putusan Bersyarat Mahkamah Konstitusi”, Jurnal Konstitusi, Volume 13, Nomor 2, Juni 2016.
Robinson,  Paul  H.,  “The  On  Going  Revolution  in  Punishment  Theory:  Doing Justice  as  Controlling  Crime”,  Faculty  Scholarship,  Penn  Law:  Legal Scholarship Repository.
Supriyadi,  “Kebijakan  Penggunaan  Sanksi  Pidana  dalam  Peraturan  Daerah”, Mimbar Hukum, Volume 2, Nomor 46, 2004.

## Putusan Mahkamah Konstitusi
Putusan MK Nomor 6/PUU-II/2004 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat.
Putusan MK Nomor 4/PUU-V/2007 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004 tentang Praktik Kedokteran.
Putusan  MK  Nomor  2-3/PUU-V/2007  mengenai  pengujian  Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1997 tentang Narkotika.
Putusan  MK  Nomor  12/PUU-VIII/2010  mengenai  pengujianUndang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan.
Putusan  MK  Nomor  55/PUU-VIII/2010  mengenai  pengujian  Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan.
Putusan  MK  Nomor  48/PUU-IX/2011  mengenai  pengujian  Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2009 tentang Narkotika.
Putusan  MK  Nomor  40/PUU-X/2012  mengenai  pengujian  Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004.
Putusan  MK  Nomor  89/PUU-XI/2013  mengenai  pengujian  Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2009 tentang Narkotika.