## KERJASAMA INDONESIA-UNI EROPA DALAM MENGOPTIMALKAN IMPLEMENTASI REDUCING EMISSIONS
FROM DEFORESTATION AND FOREST DEGRADATION (REDD+):

## STUDI KASUS HUTAN ULU MASEN ACEH TAHUN 2013-2017

## Suwarti Sari & Mira Puspa Nirmala

## Abstrak
Praktik  pembalakan  liar merupakan  salah  satu  permasalahan  yang  menjadi fokus bagi sektor kehutanan Indonesia. Upaya untuk mengatasi laju deforestasi dan degradasi hutan yang semakin meningkat, Indonesia berpartisipasi dalam program  REDD+  dan menjalin kerjasama dengan Uni  Eropa  dalam  kerangka FLEGT-VPA. Upaya-upaya tersebut merupakan  bentuk  komitmen pelestarian hutan  dan  kerjasama  perdagangan. Tujuan dari  penelitian  ini  adalah  untuk mengetahui  signifikansi  kerjasama  FLEGT-VPA  dalam  mengoptimalkan implementasi  program  REDD+ dengan  studi  kasus  Hutan  Ulu  Masen  Aceh. Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  liberalisme, teori ekonomi  politik lingkungan  global, konsep  multi-level  governance  serta  eco-labelling.  Hasil penelitian akan dipaparkan mengenai interaksi kedua kerjasama dan signifikasi kerjasama  FLEGT-VPA  yang  belum  sepenuhnya  mengoptimalkan  program REDD+.
Kata Kunci : Multi-Level Governance , FLEGT-VPA, Reducing Emissions REDD+, Eco-Labelling.

## Pendahuluan
Permasalahan  kerusakan  lingkungan  dan  perubahan  iklim  telah menjadi  salah  satu  isu  global  yang  kompleks  karena  melibatkan  berbagai aktor  dan  akan  berdampak  pada  aspek  ekonomi,  sosial,  politik,  dan  lainnya baik  bagi  negara  hingga  individu. Salah  satu  permasalahan  lingkungan  yang perlu  disoroti  salah  satunya  mengenai  deforestasi  dan  degradasi  hutan  di dunia  karena  berkontribusi  terhadap  emisi  gas  rumah  kaca  dan  pemanasan global.  Permasalahan  hutan  dapat  berkontribusi  terhadap  emisi  pemanasan global  karena  ketika  pohon  ditebang,  dibakar,  atau  dibiarkan  membusuk,
maka  karbon  yang  disimpan  oleh  pohon  akan  dilepaskan  ke  udara  sebagai karbon  dioksida ( Union  of  Concerned  Scientist,  2012) .  Berdasarkan  data, deforestasi hutan tropis menyumbang hampir 20% dari total emisi global atau seperlima emisi global karena hutan tropis setiap tahunnya selalu mengalami penyusutan luas:
Gambar 1 Kawasan Hutan Alami Berdasarkan Domain Iklim
Sumber: The Conversation, “Forest Loss has Halfed in Past 30 Years Latest Global Update Shows”
Gambar 2 Sektor Penyumbang Emisi Gas Rumah Kaca Global

## Sumber: Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
Kondisi  hutan  Indonesia  mengacu  pada  data  dari  Kementerian Kehutanan  Republik  Indonesia  mengatakan  1,1  juta  hektar  atau  2%  dari hutan Indonesia  menyusut  tiap  tahunnya,  dari  130  juta  hektar  hutan  yang tersisa,  42  juta  hektar  diantaranya  habis  ditebang (WWF,  2016).  Ancaman terbesar  bagi  hutan  Indonesia menurut  WWF adalah  penebangan  liar,  alih
fungsi  hutan  menjadi  perkebunan,  kebakaran  hutan  dan  eksploitasi  hutan secara  tidak  lestari  baik  untuk  pemukiman,  industri  maupun  perambahan. Hutan yang menjadi fokus dalam tulisan ini adalah Hutan Ulu Masen di Aceh, dikarenakan  hutan  ini  kaya  akan  pohon  kayu  keras  tropis  yang  mahal  baik untuk  pasar  dalam  negeri  ataupun  pasar  internasional. Hutan  tersebut merupakan  sebuah  kawasan  hutan  konservasi  yang  menjadi  bagian  dari Hutan  Warisan  Seulawah  dan  Ulu  Masen  di  Provinsi  Nanggroe  Aceh Darussalam.    Menurut  data  dari  WALHI  Aceh,  laju  kerusakan  hutan  Aceh sejak  2013  terus  mengalami  penurunan  dengan  kisaran  penurunan  luas sebanyak  290  juta hectare  (WALHI  Aceh,  2016).  Di  sisi  lain  data  yang dikeluarkan  Dinas  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  (LHK)  Aceh  dalam Rancangan  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  (RPJM)  Aceh  2016 menunjukan  luas  hutan  Aceh  yang  hilang  hanya  seluas  enam  ribu  hektare. Bila  permasalahan  hutan  ini  tidak  segera  diatasi,  maka  akan  meningkatkan emisi  global,  memperburuk  pemanasan  global  serta  menimbulkan  masalah dalam berbagai dimensi.
Dalam jurnal yang ditulis oleh Andrea Prisca (2016), dibahas mengenai bagaimana masalah  lingkungan  mendorong  makin  kuatnya  interdependensi antar  aktor  yang  terikat  sistem  ekologi  yang  sama.  Namun,  hal  tersebut menimbulkan  masalah  baru,  dikarenakan  banyaknya  program  yang  digagas justru  mendorong  terjadinya overlap antar  program.  Belum  lagi  di level nasional, adanya otonomi daerah menyebabkan sulitnya untuk mengkoordinasikan  dan  mensinergiskan kebijakan  di level nasional  dengan program  di  tingkat  internasional.  Permasalahan  tersebut  menimbulkan pertanyaan  terkait  perlunya  menemukan  mekanisme  baru  terkait  tata  kelola masalah lingkungan. Implementasi REDD+ adalah sebuah proses mekanisme berjenjang  dan  multi-dimensional.  Dengan  demikian,  proses  ini  melibatkan berbagai macam regulasi dan aktor di berbagai level yang memiliki agenda dan kepentingan  masing-masing.  Dalam  implementasi  REDD+  di  Ulu  Masen ditemukan  beberapa  masalah  yang  menyebabkan  gagalnya  sinergi
pengadopsian  regulasi dalam pelaksanaan  REDD+.  Masalah  ini  muncul karena  dalam  hubungan  antar  para  pemangku  kepentingan  dalam mencapai target  kolektif  disertai  dengan  pertentangan  atau  konflik  kepentingan. Kegagalan  implementasi  REDD+  di  Aceh  menurut  peneliti terjadi karena terdapat tumpang tindih regulasi di tingkat nasional dan internasional. Selain itu kurangnya pertimbangan kondisi dan kearifan lokal menyebabkan program REDD+ gagal diimplementasikan.
Fenomena  tersebut  menunjukan  pentingnya  upaya  tata  kelola  dan reformasi  sektor  kehutanan  di  tingkat  internasional,  nasional,  bahkan  lokal bagi  Indonesia  khususnya  di  Hutan  Ulu  Masen  Aceh  untuk  diteliti. Secara umum penelitian ini dilakukan untuk menganalisis saling  keterkaitan lisensi FLEGT-VPA  dengan  program  REDD+  yang  menjadi  alasan  dilakukannya kerjasama  antara  Indonesia  dan  Uni  Eropa. Indikator  yang  digunakan  oleh peneliti adalah kondisi Hutan Aceh sebelum dan sesudah lisensi FLEGT-VPA dilaksanakan.

## Kerangka Pemikiran
Pendekatan  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  pendekatan liberalisme, terdapat beberapa asumsi dari liberalisme ( Viotti dan Kauppi, 2013) . Pertama, aktor negara atau non negara termasuk aktor transnasional adalah entitas  yang  sama-sama  penting  dalam  politik  global.  Kedua,  pola interdependensi  atau  saling ketergantungan antara  aktor  negara  dan  non negara  memiliki  dampak  yang  signifikan  dalam  mempengaruhi  perilaku negara. Ketiga, isu atau agenda dari politik internasional tidak hanya sebatas masalah  keamanan  militer  tetapi  lebih  jauh  mencakup  masalah  ekonomi, sosial dan lingkungan. Keempat, distribusi power dalam situasi anarki liberal menggunakan  aspek  “ inside-out ”  dimana state-society dan  individu  dapat mempengaruhi  pola  hubungan  internasional  juga outcome dari  hubungan tersebut.  Kelima,  liberalisme  melihat  bahwa  kerjasama  dalam  periode  damai
peranannya dipegang oleh organisasi internasional dan berfokus pada analisis integrasi  regional  dan  interdependensi. Asumsi-asumsi  tersebut  relevan dengan  penelitian  ini,  di  mana  Uni  Eropa  dan  Indonesia  saling  berinteraksi dalam  merumuskan  sebuah  mekanisme  tata  kelola  hutan  dalam  sebuah kerangka program kerjasama untuk mengoptimalkan program REDD+.
Teori  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  teori  ekonomi  politik lingkungan  global.  Dalam  teori  ini, terdapat  beberapa  pandangan  yang menjelaskan  fenomena  permasalahan  lingkungan  yang  dikaitkan  dengan aspek  ekonomi  dan  politik,  diantaranya:  Pasar  liberal  ( Liberal  market ), Institusionalis ( Institutionalists ), Bioenvironmentalists , dan Social Green (Clapp dan  Dauvergne,  2005). Peneliti berfokus  pada  pandangan  pasar  liberal  dan institusionalis. Pasar liberal  memandang  bahwa  pertumbuhan  ekonomi  dan pendapatan  per  kapita  yang  tinggi  adalah  hal esensial  bagi  kelestarian lingkungan karena mendorong kesadaran politik dan kapasitas ekonomi untuk meningkatkan  kondisi  lingkungan. Kunci penting  dalam  mengatasi permasalahan  lingkungan  adalah  dengan  mendorong  pertumbuhan  ekonomi dan  membuat  kebijakan-kebijakan  dan  aturan. Contohnya aturan  pajak lingkungan  untuk  menanggulangi  kegagalan  pasar  atau  melalui  pasar lingkungan  inovatif  seperti  skema  global  jual-beli  emisi  karbon  serta manajemen  lingkungan  dengan  hanya  memperjual-belikan  kayu  dari  sumber yang mendukung keberlangsungan lingkungan.
Pandangan  kedua  berasal  yaitu  instusionalis, berasumsi  bahwa  perlu dibentuknya suatu institusi dan norma global. Hal ini didasarkan pada asumsi dasar  dari  pandangan  ini  yaitu  sumber  dari  degradasi  lingkungan karena kurangnya kerjasama di tingkat global. Oleh sebab itu solusi yang ditawarkan adalah  peningkatan  kerjasama  dalam  kerangka  organisasi  atau  rezim internasional  untuk  menjaga  kelestarian  lingkungan.  Hal  ini  dikarenakan, institusi  semacam  itu  memiliki  akses  krusial  untuk  dilakukannya  transfer teknologi dan bantuan bagi negara-negara yang secara ekonomi tidak memiliki
kapasitas  mencukupi  dalam  mengatasi  permasalahan  lingkungan (Haas, 1993).  Ditekankan  pula  perlunya  kebijakan  ekonomi  global  yang  mampu meningkatkan  standar  hidup  sekaligus menjaga  kelestarian  lingkungan (Neumayer,  2001). Kebijakan  ini  termasuk  kontrol  di  seluruh level pemerintahan  (lokal,  nasional,  global),  sehingga  meningkatkan  keuntungan ekonomi dan mengurangi dampak negatif yang mungkin terjadi. Permasalahan lingkungan  dapat  diatasi  manakala  terdapat  institusi  yang  mampu menginternalisasikan prinsip-prinsip pertumbuhan berkelanjutan pada proses pembuatan keputusan yang dilakukan oleh berbagai pemangku kepentingan.
Konsep-konsep  yang  digunakan  diantaranya,  konsep multi-level governance yang  digunakan  untuk  menganalisis  hubungan  antar  para pemangku  kepentingan  yang  terlibat  dalam  kerjasama  Indonesia  dan  Uni Eropa. Konsep selanjutnya adalah konsep eco-labelling sebagai suatu metode sukarela yang berbentuk sertifikasi dan pemberian label bagi setiap performa aktivitas  terkait  lingkungan  yang  dipraktikkan  di  seluruh  dunia (Global Ecolabelling). Keberadaan eco-labelling mengindikasikan bahwa  produk  atau jasa  tertentu  terbukti  lebih  baik  menurut  pertimbangan  aspek  lingkungan dibandingkan produk dan jasa lain sejenisnya.

## Pembahasan Dinamika Hubungan Indonesia dan Uni Eropa
Perkembangan kerjasama antara Indonesia dan Uni Eropa berdasarkan ddata Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia telah diinisiasi sejak tahun 1967  dalam  kerangka  ASEAN,  ketika  Uni  Eropa  masih  berbentuk  sebagai Masyarakat  Ekonomi  Eropa  ( European  Economic  Community ).  Berbagai kerjasama  dilakukan  oleh  Indonesia  dan  Uni  Eropa,  mulai  dari  sektor ekonomi,  politik,  sosial,  dan  lingkungan.    Dalam  hubungan  Indonesia-Uni Eropa  terdapat  beberapa  tema  kunci  yang  menjadi  prioritas  bagi  Indonesia, yaitu: Partnership  Cooperation Agreement (PCA),  kasus  pelarangan  terbang
maskapai  Indonesia, Country  Strategy  Paper (CSP)  dan  hubungan  bilateral dalam aspek perdagangan dan investasi. PCA merupakan dasar hukum yang menaungi kerjasama antara Indonesia dan Uni Eropa secara bilateral. Isi dari perjanjian  ini  mencakup  berbagai  tema  kerjasama  dengan  salah  satu  fokus utamanya adalah permasalahan pembangunan berkelanjutan dan lingkungan berdasarkan Deklarasi  Paris  2005  dan Millenium  Development  Goals (MDGs ( European  External  Action  Services) . Salah  satu  yang  menjadi  tujuan  utama dari PCA ini yang terkait dengan tulisan ini adalah membangun kerjasama di sektor lingkungan dan sumber daya alam, lebih spesifik masalah kehutanan.
Dari  beberapa  fokus  dalam  dokumen  PCA  tersebut  peneliti  dapat  menyoroti bahwa  dalam  mengatasi  permasalahan  lingkungan,  baik  Uni  Eropa  dan Indonesia  bersedia  menyelesaikan  melalui  mekanisme  bilateral  ataupun mengimplementasikan  perjanjian  multilateral  yang  sudah  ada.  Permasalahan lingkungan yang berada di bawah kerangka rezim UNFCCC, merupakan salah satunya.  Kedua  pihak  juga  menggarisbawahi  mengenai  perlunya  kesadaran lingkungan  dan  komitmen  untuk  melakukan  penegakan  hukum.  Hal  ini penting  dikarenakan  dalam  era  perdagangan  bebas  saat  ini,  banyak  pihak mengabaikan kelestarian lingkungan dan hukum terkait yang berlaku. Dalam dokumen yang sama, pasal 28 secara spesifik diatur mengenai permasalahan kehutanan.  Dalam  pasal  tersebut  para  pihak  berupaya  untuk  melanjutkan kerja  sama  untuk  meningkatkan  pengelolaan  hutan  dan  kebakaran  hutan, memberantas pembalakan liar dan bisnis turunannya, pengelolaan hutan, dan peningkatan  pengelolaan  hutan  yang  berkelanjutan.  Kedua  pihak  juga berkomitmen unuk mengembangkan program:
1. Kerjasama  melalui  forum  bilateral,  regional,  dan  internasional  terkait penciptaan instrumen hukum dan pemberantasan pembalakan liar.
2. Peningkatan kapasitas, penelitian dan pengembangan.
3. Dukungan terhadap pengembangan sektor kehutanan yang berkelanjutan
4. Pengembangan sertifikasi kehutanan
Kerjasama  Kemitraan  Sukarela/ Voluntary  Partnership  Agreement (VPA) antara Indonesia dan Uni Eropa dalam Sektor Kehutanan (FLEGT-VPA)
Selain  diatur  dalam  PCA,  kerjasama  Indonesia  dengan  Uni  Eropa  juga diwadahi  dalam  bentuk  lain  yaitu  Perjanjian  Kemitraan  Sukarela  atau Voluntary  Partnership  Agreement (VPA).  VPA  merupakan kesepakatan perdagangan  bilateral  yang  dirundingkan  antara  UE  dengan  negara-negara pengekspor  kayu  diluar  Uni  Eropa,  secara  sukarela  namun  kesepakatannya kemudian  mengikat  secara  hukum  ketika  kedua  pihak meratifikasinya. VPA berbeda  dengan  kesepakatan  perdagangan  bilateral  pada  umumnya  dalam berbagai  hal,  adapun  perbedaannya  adalah  sebagai  berikut (VPA  Unpacked Organization):
1. Pertama,  meskipun  perundingan  dilakukan  oleh  Uni  Eropa  dan pemerintah Indonesia, namun isi perjanjian diputuskan di negara mitra melalui  proses  konsultasi  musyawarah  para stakeholders dari pemerintah, sektor swasta dan masyarakat sipil.
2. Kedua, tidak seperti di sebagian besar perjanjian perdagangan lainnya, kedua  pihak  bernegosiasi menuju  tujuan  yang  sama  yaitu menghilangkan kayu ilegal dan meningkatkan tata kelola hutan.
3. Ketiga, VPA menanamkan reformasi legal dan tata kelola dalam proses- proses dan narasinya.
Kemitraan  sukarela  yang  terjalin  diantara  Indonesia  dan  Uni  Eropa adalah di  sektor  kehutanan,  yaitu  untuk  sertifikasi  FLEGT  ( Forest  Law Enforcement, Governance  and Trade ) untuk perdagangan kayu atau disingkat FLEGT-VPA.  Hal  tersebut  merupakan  sebuah  kerjasama  yang  membahas mengenai  tata  kelola  hutan  yang  berdasarkan  prinsip sustainability .  Tujuan dari  dilakukannya  kerjasama  ini menurut  Kemlu  RI adalah  untuk mempromosikan  kelestarian  hutan  Indonesia  dan  mendukung  upaya  global
mengurangi  permasalahan  hutan.  Dengan  FLEGT,  sistem  verifikasi  legalitas kayu Indonesia diakui oleh Uni Eropa melalui jalur hijau tanpa due diligence dan  Indonesia  menjadi  negara  pertama  di  dunia  yang  telah mengimplementasikan  FLEGT  secara  penuh  dengan  UE  sejak  tahun  2013. Meskipun  FLEGT-VPA  merupakan  kerjasama  di  bidang  perdagangan,  namun posisi  perdagangan ini  sebagai  insentif  bagi  pihak  yang  bersedia  untuk  ikut menjalankan  usaha  menjaga  kelestarian  karena  hal  tersebut  dirasa  memiliki nilai jual yang lebih baik.

## Kerjasama  Indonesia-Uni  Eropa  dalam  Mengoptimalkan  Implementasi REDD+: Studi Kasus Hutan Ulu Masen Aceh Tahun 2013-2017
Hutan Indonesia menyimpan potensi sumber daya alam yang membuat hutan  Indonesia  rentan  dieksploitasi  secara  berlebihan,  termasuk  hutan  Ulu Masen Aceh yang kaya akan sumber daya alam.

## Gambar 3 Tutupan Ekosistem Hutan Ulu Masen
Sumber: Pemda Aceh dan Flora Fauna Internasional (2017)
Data CIFOR menunjukkan bahwa sejak tahun 1980 hingga tahun 2009 luas Hutan Ulu Masen Aceh telah berkurang seluas 914,422 hektare. Jumlah
tersebut  tentu  akan  terus  berkurang  bila  permasalahan  hutan  tidak  segera menjadi  perhatian. Menurut  CIFOR, REDD+  merupakan  sebuah  program UNFCCC  yang  memberikan  insentif  keuangan  bagi  negara  berkembang  bila berhasil mengurangi emisi yang dikaitkan dengan peningkatan konversi hutan untuk  kepentingan  lainnya.  REDD+  menyediakan  kesempatan  untuk  dapat mengurangi  emisi  dalam  jumlah  yang  besar  dengan  biaya  yang  relatif  lebih rendah (Phelps,  2012). Pada  awalnya  REDD  hanya  terfokus  pada  aspek deforestasi  dan  degradasi.  Namun,  pada  COP-13  UNFCCC tahun  2007 disebutkan  perlunya pendekatan  yang  lebih  komprehensif  untuk  mengatasi perubahan  iklim (The  REDD  Desk).  Indonesia  merupakan  salah  satu  negara yang paling aktif ikut serta di mana terdapat 30 pilot projects REDD+ (Prisca, 2016). Proyek Ulu Masen di Aceh sendiri termasuk salah satu proyek pertama dari pilot  projects REDD+  di  Indonesia  sehingga  memiliki  posisi  yang  cukup penting bagi Indonesia dan UNFCCC.
Sebelum  program  REDD+  dijalankan  di  Aceh,  tahun  2006 Bank  Dunia telah  membiayai  gerakan  hijau  di  bawah  pemerintahan  Aceh  melalui Aceh Forest  and  Environment  Project (AFEP). AFEP  bertujuan  untuk  mengatasi deforestasi dan degradasi hutan yang disebabkan oleh kegiatan pembangunan pasca  tsunami,  terutama  di  ekosistem  Leuser  dan  Ulu  Masen (Kasia,  2011). Hal  ini  dianggap  penting  dikarenakan  pasca  bencana  tsunami  Aceh permintaan  terhadap  produk  kayu  meningkat  untuk  kepentingan pembanginan sarana dan prasarana. Dalam pelaksanaan proyek di lapangan untuk  menanggulangi  permasalahan  ini  dilakukan  kerjasama  multipihak (lintas  sektor):  Pemerintah  Provinsi  Aceh, Fauna  &  Flora  Internasional (FFI), Carbon  Conservation (CC),  dan  masyarakat  adat . Namun  pada  tahun  2012 Prisca mengutip pernyataan Chris Lang dari REDD Monitor bahwa proyek ini berhenti  tanpa  adanya  pemberitahuan  yang  jelas  dari  para  pengelola  proyek dan  pada  akhir  tahun  2012  dan  tidak  ada  satu  ton  pun  kredit  karbon  yang dihasilkan  oleh  proyek  REDD+  Ulu  Masen.  Di  pihak  lain,  pembalakan  liar semakin  meningkat  dengan  adanya  proyek  REDD+  Ulu  Masen  terutama
dilakukan  oleh  masyarakat  adat yang  hidup  bergantung  dari  hasil  hutan (Soriano,  2011). Selain  tidak  terpenuhinya  hak  masyarakat  adat,  irrelevansi program REDD+ yang ambisius serta inkonsistensi dan lemahnya audit yang dilakukan  oleh  auditor  mekanisme  REDD  mempengaruhi  kurang  optimalnya implementasi  REDD+  di  Indonesia,  khususnya  hutan  Aceh  dalam  cakupan internasional.
Setelah membahas faktor-faktor di level internasional, maka selanjutnya akan dibahas faktor-faktor di level nasional dan sub nasional. Secara umum permasalahan  di  level  nasional  dan  sub  nasional  adalah  adanya  tumpang tindih  kewenangan,  konflik  kepentingan  dan  kurangnya  tata  aturan  yang mampu  mewadahi  kepentingan  para stakeholder .  Pasca  diterapkannya otonomi  daerah  dan  prinsip  desentralisasi,  setiap  provinsi  diberikan kewenangan  untuk  mengelola  sumber  daya  yang  dimilikinya.  Kekuatan  legal diperoleh  Aceh  melalui  UU  No.  11  tahun  2006  tentang  pemerintahan  Aceh yang  disebut  Otonomi  Khusus  Aceh.  Menurut  UU  ini  Pemda  Aceh  berhak memperoleh 80% hasil pendapatan dari sektor kehutanan. Hal ini secara tidak langsung menyiratkan bahwa Pemda Aceh secara mandiri dapat mengadakan proyek  kehutanan  tanpa  turut  campur  pemerintah  pusat.  Belum  lagi pendekatan REDD+ yang menekankan pentingnya entitas sub nasional untuk turut serta menjadikan adanya tumpang tindih kewenangan.
Sebetulnya  terdapat  peraturan  hukum  lain  yang  menjadi  dasar pelaksanaan  REDD+  di  Indonesia,  yaitu:  Peraturan  Presiden  No.  25  Tahun 2012 tentang pembentukan satgas REDD+ serta Permenhut No. P.20/Menhut- II/2012  tentang  ‘penyelenggaraan  karbon  hutan’.  Ketiga  aturan  di level yang berbeda  tersebut  tentu  saja  mengakibatkan  adanya  bentrok  kewenangan karena  di  satu  sisi  pemerintah  pusat  memiliki  kewenangan  untuk  mengelola hutan Indonesia, namun di sisi lain otonomi daerah juga memberi wewenang Pemda  untuk  mengelola  SDA-nya. Dan  ditambah konflik  kepentingan  yang terjadi  diantara  para stakeholder .  Terakhir,  kurangnya  tata  aturan  hukum
dalam  mekanisme  REDD+  yang  dapat  menjadi  acuan  bagi  negara  yang menjalankan  program.  Seperti  yang  telah  dibahas  sebelumnya,  REDD+  tidak secara  spesifik  memberi  panduan  dan  produk  aturan  sehingga  sebagai konsekuensinya setiap persengketaan akan diserahkan kepada hukum negara masing-masing. Hal ini melemahkan implementasi REDD+ karena bagi peneliti pembentukan  seperangkat  instrumen  hukum  sangat  penting  sebagai  acuan kerjasama.  Dari  pemaparan  di  atas,  terdapat  beberapa  celah  yang menyebabkan  kurang  optimalnya implementasi  REDD+  di  Aceh.  Celah  ini dapat ditutupi oleh program lain, yaitu kerjasama Indonesia-Uni Eropa dalam kerangka  FLEGT-VPA.  Sebelum  membahas  mengenai  implementasi  FLEGT- VPA di Indonesia berikut dipaparkan penjelasan mengenai data ekspor terkait sektor kehutanan Indonesia di bawah ini:
Grafik 1 Ekspor Produk Hasil Hutan Indonesia 2012-2016
Sumber: Forbil Institute (2017) melalui https://forbil.org/v2/id/article/98/revolusi- industri-40-peluang-meningkatkan-net-ekspor-melalui-ekspor-hasil-hutan
Grafik 2 Nilai Pertumbuhan Ekspor Produk Hasil Hutan 2012-2016
Sumber: Forbil Institute (2017) melalui https://forbil.org/v2/id/article/98/revolusi- industri-40-peluang-meningkatkan-net-ekspor-melalui-ekspor-hasil-hutan
Dari  kedua  grafik  di  atas  ditunjukkan  bahwa  ekspor  produk  hutan selalu naik turun dari periode tahun 2012-2016. Komoditas utama dari hasil hutan  Indonesia  diantaranya  pulp  dan  kertas,  furniture,  dan  kayu  beserta produk  kayunya.  Tahun  2014  merupakan  puncak  nilai  ekspor  pada  periode tersebut  yaitu  sebesar  9,4  juta  dolar,  naik  400  ribu  dolar  dari  hasil  tahun sebelumnya.  Tahun  2013  merupakan  tahun  dimana  implementasi  penuh FLEGT-VPA dilakukan oleh Indonesia, sehingga besar kemungkinan mengapa nilai  ekspor  pada  tahun  2014  meningkat  cukup  signifikan  bahkan  tertinggi dalam periode ekspor tahun 2012-2016. Namun sayangnya pada tahun 2015 dan  2016  terjadi  penurunan  berturut-turut  pada  nilai  ekspor.  Selanjutnya terlihat dari jenis komoditas ekspor maka produk pulp dan furniture lah yang cenderung lebih stabil dibandingkan dengan produk kayu. Hal ini disebabkan mekanisme FLEGT-VPA yang ketat sehingga tidak sembarangan produk kayu dapat masuk ke pasar Uni Eropa. Nilai kayu Indonesia di pasar UE maupun global  akan  lebih  menjual  bila  dapat  menunjukan  jaminan  bahwa  kayu tersebut berasal dari sumber yang legal dan diambil berdasarkan mekanisme yang legal pula.
Pertama,  permasalahan  di level internasional  dalam  implementasi REDD+  dapat  dioptimalkan  oleh  FLEGT-VPA.  Hal  ini  dikarenakan  dalam mekanisme  proses  penyusunan  FLEGT-VPA,  dialog  secara  aktif  dijalankan dalam tiga tahapan yang intensif serta disusun secara spesifik oleh Uni Eropa dan negara mitra. Hal ini penting karena permasalahan kehutanan tiap negara akan  berbeda  dan  memerlukan  penyelesaian  yang  juga  berbeda.  Selain  itu perencanaan  kerjasama  terbilang  cukup  panjang  hal  ini  dikarenakan  tiap pihak saling melakukan riset sebelum akhirnya memasuki tahapan negosiasi. Bahkan  setelah  proses  ratifikasi  VPA  pun  belum  berarti  mekanisme  FLEGT langsung  otomatis  berlaku,  akan  tetapi  perlu  dipenuhinya  standar-standar yang harus dipenuhi Indonesia sebagai negara mitra.
Terkait  permasalahan  sengketa  atau  instrumen  hukum,  FLEGT-VPA memiliki  mekanisme  tahapan  penyelesaian  yang  dapat  dijadikan  acuan  oleh kedua  belah  pihak  yaitu  terdapat  pada  pasal  20  dalam Memorandum  of Understanding (MoU)  di  antara  kedua  pihak.  Sehingga  dapat  disimpulkan bahwa lisensi FLEGT-VPA ini lebih matang dalam persiapan kerjasama karena setiap  proses  memiliki  standar  yang  spesifik  sehingga  tidak  menimbulkan pemaknaan  ganda  oleh  para  pihak  terkait.  Selanjutnya  terkait  konflik kepentingan,  lisensi  FLEGT-VPA  jauh  lebih  realistis  dalam  menangani permasalahan kehutanan. Bila REDD+ berorientasi pada insentif “cuma-cuma” yang tidak terlalu terorganisir, maka berbanding terbalik dengan FLEGT-VPA. Dalam FLEGT-VPA, insentif yang ditawarkan merupakan insentif perdagangan yang tentu menguntungakan dan mendorong pertumbuhan pasar negara. Hal ini dikarenakan setiap kayu yang diproduksi haruslah memenuhi standar tata kelola dan pengolahan yang ketat. Bagi peneliti, sistem REDD+ yang melarang pemanfaatan  hutan  dan  memberikan  insentif  finansial  langsung  justru kontraproduktif  dengan  tujuan  yang  berusaha  diperoleh. Terakhir,  FLEGT tidak  hanya  sekedar mengenai  perjanjian  perdagangan  di  bidang  perkayuan. Lebih  jauh  lagi  kerjasama  ini  mendorong  terciptanya good  governance , perlibatan  masyarakat  dalam  penyelesaian  masalah  lingkungan  dan
peningkatan kapasitas dan kapabilitas negara mitra sekaligus SDMnya. Hal ini dilakukan  dengan  memberikan  informasi,  pelatihan  dan workshop terkait kerjasama agar mampu meningkatkan kualitas SDM.
Tabel 1 Tujuan Program FLEGT-VPA dan REDD+

## FLEGT-VPA
REDD+
1. Mendukung pembenahan tata kelola aturan hukum dan pemerintahan di negara produsen kayu.
2. Pendekatan step-by-step dan
multistakeholder untuk memperbaiki pola perdagangan kayu.
3. Mendukung perjanjian multilateral dalam pelestarian lingkungan khususnya hutan. 1. Pengurangan emisi dari deforestasi 2. Pengurangan emisi dari degradasi 3. Konservasi stok karbon 4. Manajemen hutan berkelanjutan
5. Peningkatan cadangan karbon.

## Sumber: Diolah peneliti dari berbagai sumber
Dari  tabel  di  atas  dapat  terlihat  irisan  dari  kedua  program  tersebut adalah dalam aspek tata kelola atau manajemen hutan dan pelestarian hutan secara  umum  baik  dalam  tataran  perjanjian  bilateral  maupun  regional. Sehingga  bila  ingin  mengaitkan  standar  optimalnya  implementasi  REDD+  di Indonesia setelah dilakukannya kerjasama dengan Uni Eropa dalam kerangka FLEGT-VPA,  bisa  terlihat  dari  capaian  tujuan  dari  program  tersebut.  Peneliti menggunakan  standar  tersebut  dikarenakan  tujuan  program  tersebut merupakan  indikator  yang  paling  mudah  diamati.  Dan  datanya  dapat diaktualkan baik dalam bentuk angka maupun kata dan kalimat.
Bila  dilihat  dari  tabel,  tujuan  dari  program  FLEGT-VPA  poin  pertama secara  teoritis  termasuk  cakupan  manajemen  hutan  berkelanjutan  dimana dalam level nasional telah dibentuk seperangkat aturan dan mekanisme yang disusun  oleh  Uni  Eropa  bagi Indonesia.  Sedangkan  dalam poin  kedua  dalam tujuan program FLEGT-VPA mencakup tujuan untuk konservasi stok karbon dan  peningkatan  cadangan  karbon  dalam  program  REDD+.  Dalam  kasus
hutan  Ulu  Masen  Aceh,  dilibatkan  berbagai stakeholder dalam  penyusunan tata  aturan  dan  implementasi  kerjasama  sehingga  secara  teoritis  kerjasama FLEGT-VPA  dapat  mengefektifkan  program  REDD+.  Poin  terakhir  dalam kerjasama  FLEGT-VPA  adalah  untuk  mendukung  pelaksanaan  kerjasama  di bidang  lingkungan  yang  termasuk  di  dalamnya  adalah  tujuan  REDD+  untuk mengurangi deforestasi dan degradasi.
Perlu  digarisbawahi  bahwa  dari  ketiga  poin  yang  menjadi  tujuan program  FLEGT-VPA,  secara  teoritis  mampu  mengoptimalkan  dan meningkatkan  efektivitas  implementasi  REDD+  yang  sebelumnya  tidak membuahkan  hasil  di  hutan Aceh. Namun  terdapat  perbedaan  diantara keduanya  mengenai  mekanisme  pelaksanaan  program  masing-masing.  Bila REDD+ memusatkan pada insentif finansial berorientasi hasil, maka FLEGT- VPA  berorientasi  pada  kemitraan  sukarela  dengan  fokus  aspek  perdagangan kayu legal.  Perbedaan  lain  diantara  keduanya  adalah  meskipun  sama-sama mengizinkan aktivitas perekonomian di hutan akan tetapi keduanya memiliki pendekatan  yang  berbeda.  REDD+  menggunakan  larangan  untuk  aktivitas penebangan  kayu  di  lokasi  tertentu,  sedangkan  FLEGT-VPA  lebih mempromosikan mekanisme pemanfaatan kawasan hutan berdasarkan aspek keberlanjutan.  Selain  itu,  bila  REDD+  hanya  menyediakan  kerangka  teknis untuk  mengelola  hutan,  maka  FLEGT-VPA  menyusun  kerangka  yang  lebih mapan.
Bila  dihubungkan  dengan penelitian  ini  maka  UNFCCC  sebagai  rezim internasional  di  bidang  lingkungan  dan  perubahan  iklim  menjadi  instrumen untuk  mewadahi  kerjasama  anggota-anggotanya.  Kerjasama  tersebut merupakan  bentuk  komitmen  politis  dan  diplomatis  yang  sepakat  dilakukan oleh  pihak-pihak  yang  melakukan  perjanjian.  Uni  Eropa  dan  Indonesia sepakat  melakukan  kerjasama  dalam  kerangka  FLEGT-VPA, sedangkan Indonesia  di  bawah  supervisi  UNFCCC  berkomitmen  untuk  menjalankan program  REDD+.  Kerjasama  tersebut  tentunya  tidak  lepas  dari  kepentingan
ekonomi  dan  juga  perhatian  terhadap  permasalahan  lingkungan.    Hasil penelitian  menunjukan  bahwa  kerjasama  adalah  upaya  paling  rasional  bagi negara  untuk  mengatasi  berbagai  permasalahan  kontemporer  termasuk masalah  lingkungan.  Hal  ini  sesuai  dengan pandangan  institusionalis. Indonesia  melakukan  kerjasama  dengan  Uni  Eropa  dan  menyuarakan komitmennya dalam forum UNFCCC sebagai bukti nyatadari hal tersebut. Hal ini  dikarenakan  memang  sulit  mengatasi  permasalahan  yang  sifatnya multidimensi dan melibatkan banyak kepentingan di dalamnya. Permasalahan Hutan  Aceh  merupakan  contohnya,  dimana  banyak  pihak  yang  memiliki kepentingan  baik  dalam  aspek  ekonomi,  lingkungan  atau  politik.  Mekanisme REDD+  sendiri  sesuai  dengan  solusi  pandangan liberal  market yang mengatakan  bahwa  penciptaan  inovasi  pasar  karbon  merupakan  solusi  bagi permasalahan kehutanan Indonesia dan membantu negara berkembang untuk mendapatkan insentif ekonomi.
Namun  upaya  kerjasama  ini  tidak  akan  dapat  dilaksanakan  dengan optimal  bilamana  SDM  dan  tata  pemerintahan  Indonesia  belum  mampu menjalankan  program-program  tersebut.  Terdapat  perbedaan  data  mengenai luas  hutan  merupakan  bukti  belum  mapannya  mekanisme  pelaksanaan program  dan  belum  sinergisnya  kedua  program  yang  dijalankan  Indonesia dalam  kerangka  kerjasama  dengan  UE  dan  dalam  kerangka  UNFCCC.  Oleh karena  itu  menurut  peneliti,  misi  UE  untuk  memperbaiki  tata  pemerintahan dan  tata  kelola  hutan  sebagai  langkah  awal  dalam  kerjasama  pelestarian lingkungan  dan  mendukung  sektor  perdagangan  kayu  merupakan  langkah tepat. Hal tersebut juga harusnya mampu menyempurnakan program REDD+ yang cakupan programnya lebih bersifat teknis.

## Kesimpulan
Kedua bentuk kerjasama terkait sektor kehutanan baik program REDD+ dan  lisensi  FLEGT-VPA  telah  diimplementasikan  di Indonesia,  khusus  dalam penelitian  ini  adalah  terfokus  pada  Hutan  Ulu  Masen  Aceh. Secara  teoritis
kedua  program  ini  seharusnya  dapat  mengoptimalkan  upaya  pelestarian hutan dan mengatasi pembalakan karena FLEGT-VPA mampu menutupi celah program  REDD+  yang  tidak  optimal. Namun,  berdasarkan  data  yang  peneliti peroleh  setelah  kedua  program  dijalankan,  masih  belum  dapat  memenuhi target  yang  telah  ditentukan. Hal  ini  terlihat  dari  masih  tingginya  angka penurunan luas lahan hutan Aceh berdasarkan data WALHI yaitu sebesar 21 ribu  hektar  hutan. Data  lain  dari Kementerian  Perdagangan  RI juga menunjukan  ekspor  kayu  dan  olahannya  menunjukan  tren  yang  didominasi penurunan. Dengan kata lain, kerjasama dalam kerangka FLEGT-VPA belum secara  signifikan  mampu  mengoptimalkan  implementasi  REDD+  baik  dari aspek  ekonomi  atau  lingkungan. Banyak  faktor  yang  menyebabkan  hal tersebut,  belum  sempurnanya  proses  reformasi  sektor  pemerintahan, kompleksitas  isu,  mekanisme  program  dan  aktor  yang  terlibat  menurut peneliti  menjadi  penyebab  belum  optimalnya  kedua  program  ini  dalam mengatasi  permasalahan  hutan. Sehingga  mekanisme  kerjasama  dan dibentuknya pasar karbon yang menjadi solusi permasalahan lingkungan bagi pandangan  institusionalis  dan liberal  market belum  sepenuhnya  bisa menyelesaikan masalah lingkungan.

## DAFTAR PUSTAKA
Andrea  Prisca.  “ Kegagalan  Implementasi  REDD+  di  Ulu  Masen  Aceh ”. Jurnal Universitas Parahyangan, Volume 12 No. 2. 2016. Online. Internet.  17 November
2018. http://journal.unpar.ac.id/index.php/JurnalIlmiahHubunganInternasi ona/search/authors/view?firstName=Andrea&middleName=Prisca&last Name=Kurnadi&affiliation=&country=ID.
CIFOR  Org.  “ Defining  Baseline  for  REDD  Ulu  Masen  Aceh ”.  Internet.11  Maret 2019. http://www.cifor.org/carbofor/publications/REDDworkshop/ 07.REDDUluMasen.pdf
Clapp,  Jennifer  dan  Peter  Dauvergne. Paths  to  a  green  world:  the  political economy of the global environment . 2005. Cambridge: MIT Press.
Creswell,  John.  W. Research  Design  Quantitative,  Qualitative,  Mixed  Method Approaches: Third Edition . 2009. California: Sage Publication.
Kasia, Rahmad, et.al. Penanganan Masalah Pembalakan Liar di Kawasan Ulu Masen Aceh . 2010. FFI Aceh Programme.
European External Action Services. “ Dokumen resmi PCA Indonesia-Uni Eropa ”.
Internet. 13
Februari 2019. http://eeas.europa.eu/archives/delegations/indonesia/documents/eu _indonesia/eu_idnpca_id.pdf
Haas,  Peter, Robert  Keohane,  and  Marc  Levy, eds. Institutions  for  the  Earth: Sources  of  Effective  International  Environmental  Protection. 1993. Cambridge, MA: MIT Press.
Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia. “ Kerjasama Regional: Uni Eropa ”.
Internet. 13 Februari 2019. https://www.kemlu.go.id/en/kebijakan/kerjasama- regional/Pages/European-Union.aspx.
Keohane,  Robert,  and  Marc  Levy,  eds. Institutions  for  Environmental  Aid. Cambridge. 1996. MA: MIT Press.
Neumayer,  Eric. Greening  Trade  and  Investment:  Environmental  Protection without Protectionism. 2001. London: Earthscan.
Phelps, J., D. A. Fries, and E. L. Webb. 2012. Win-win REDD+ approaches belie carbon-biodiversity trade-offs . Biological Conservation.
Soriano,  Eleonor  Baldo,  et.al. Apa  Itu  REDD?  Sebuah  Panduan  Untuk Masyarakat Adat . 2010. Tebtebba: AIPP, FPP, IWGIA
Union  of  Concerned  Scientist.  “ Tropical  Deforestation  and  Global  Warming ”. Internet.  17  November  2018, https://www.ucsusa.org/global- warming/solutions/stop-deforestation/tropical-deforestation-and- 1.html#.W_EcIjgzbIU.
Viotti, Paul R and  Kauppi, Mark V. International  Relations  World Politics Fifth Edition . 2013. New York: Pearson.
VPA Unpacked Organization.
Internet, 17 Februari 2019. http://www.vpaunpacked.org/in/.
WALHI  Aceh.  “Kerusakan  Hutan  Aceh  Capai  290  Ribu  Hektare”.  Internet.  06 Januari  2019, https://walhiaceh.or.id/kerusakan-hutan-aceh-capai- 290-ribu-hektare/.
WWF Indonesia. “ Upaya  Kami ”. Internet. 17 November 2018. https://www.wwf.or.id/tentang_wwf/upaya_kami/forest_spesies/tenta ng_forest_spesies/kehutanan/.