Kontruksi Kerjasama LSM dan Pemerintah Dalam Pembangunan Daerah Perspektif Undnag-undang Keormasan
Yusdiyanto
Dosen Bagian Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Lampung

## Abstrak
Sesuai  Instruksi  Menteri  Dalam  Negeri  No.  8  tahun  1990  tentang  pembinaan Lembaga  Swadaya  Masyarakat.  LSM  adalah  salah  satu  wadah  warga,  rakyat, masyarakat untuk berekspresi, mengapresiasikan pikirannya ditengah masyarakat dan  Negara.  Melalui  wadah  tersebut  mereka  bebas  mengemukakan  visi  dan misinya,  hati  nuraninya,  melampiaskan  uneg-uneg  serta  secara  sadar memperjuangkan  hak-hak  sipil  menurut  peraturan  perundang-undangan  yang berlaku. UUD  1945  memberikan  garansi  akan  keberadaan  LSM  di  Indonesia sebagaimana  Pasal  28E:  “Setiap  warganegara  diberikan  kebebasan  beragama, meyakini  kepercayaan,  memilih  kewarganegaraan,  memilih  tempat  tinggal, kebebasan  berserikat,  berkumpul  dan  berpendapat”.  Di  era  otonomi  daerah keberadaan LSM sangat penting dan berguna dalam rangka memanfaatkan ruang partisipasi  masyarakat,  perencanaan  dari  bawah  dan  kemitraan,  anggaran  yang pro-poor dan  peka  jender  serta  tata  kelola  pemerintahan  yang  baik  menjadi prinsip-prinsip utama yang mempengaruhi warna pembangunan daerah.

## Kata Kunci: LSM, Pemerintah, dan Warganegara

## Pendahuluan
Keberadaan  Lembaga  swadaya masyarakat (LSM) atau sering disebut  dengan  nama  lain  Non
Government  Organization  (NGO) atau  organisasi  non    pemerintah (Ornop),  yang  dewasa  ini  sangat mewarnai  perkembangan  politik- hukum  ketatanegaraan  di  Indonesia. Sejak  di  dirikan  republik  ini  sampai sekarang,  LSM  selalu  ambil  peran dalam  banyak  hal  di  kehidupan berbangsa  dan  bernegara  seperti bidang hukum, politik, agama, ekonomi, sosial kemasyarakatan,
lingkungan  dsb.  Lihat  saja  di  bidang hukum,  konflik  antara  KPK  versus Kapolri,  LSM  ikut  serta  berperan menekan pemerintah sebagai pemegang  otoritas  yang  berakhir pada  Presiden  angkat  bicara  dengan memberikan beberapa resolusi
penyelesaian  konflik  kedua  lembaga dalam hal penangan kasus korupsi.
Keberadaan  LSM  di  mata hokum  sangat  diakui  legalitasnya, lihat  saja  UUD  Undang-Undang Dasar  secara  langsung  memberikan pengakuan  hukum  sesuai  Pasal  28E: “Setiap warganegara diberikan kebebasan beragama, meyakini kepercayaan, memilih kewarganegaraan,  memilih  tempat tinggal, kebebasan berserikat, berkumpul dan berpendapat”. Artinya  pasal  ini  memberikan  arah bahwa  setiap  warganegara  siberikan hak untuk  berserikat,  berkumpul dan berpendapat sepanjang tidak
bertentangan dengan peraturan perundang-udangan  yang  berlaku. Perlindungan konstitusi tersebut membuat  keberadaan  LSM  sampai saat  ini  menjadi  semakin  meningkat dibanding periode yang lalu, menurut data  yang  tercatat  di  Kementrian Dalam  Negeri  tahun  2002  jumlah
LSM  sekitar    13.500  LSM. 1 Data tersebut menunjukkan dengan semangat  demokratisasi  yang  ada, LSM  sebagai  wadah  warga  negara berpartisipasi dalam penyelenggaraan  pemerintahan  di semua unsur pemerintahan. Disamping perlindungan konstitusi dan undang-undang, meningkatnya  jumlah  LSM  tidak terlepas  dari  permasalahan  yang menimpa  republic  ini,  mulai  pada level perumus, pembahasan, penetapan  sampai  pada  realisasi kebijakan dari penyelenggara pemerintahan  sangat  buruk  dan selalui  mendapat  sorotan  publik,  hal itu  lah  yang  memotivasi  beberapa kelompok masyarakat yang mempunyai  keahlian  tertentu  untuk membuat  sebuah  organisasi  yang dikelola secara swadaya, yang akhirnya dikenal dengan nama lembaga swadaya masyarakat. Pada  fase  perkembangannya saat rezim reformasi kini LSM selalu berperan aktif dalam roda pembangunan  dan  terasa  gaung vokalnya  bersuara  ketika  terjadi permasalahan pada level penyelenggaraan  Negara  baik  di bidang  yudikatif  (penegakan  dan penangan  hukum  lemah),  eksekutif (pemerintah cendrung tidak sensitive atas penderitaan rakyat) dan
1 Kompas 13 Januari 2003 dalam NGO ditengah Kepungan Kepentingan Global , http://lafadl.wordpress.com/2006/07/15/ng o-di-tengah-kepungan-kepentingan-global /.
legislative  (pembuatan  hokum  yang refresif). Terlepas dari perihal tersebut,  prasyarat  sebuat  negara demokrasi menempatkan LSM
sebagai  salah-satu  pilar  demokrasi dalam  kaitan  partisapasi  masyarakat.
Terutama berkaitan masalah-masalah publik,  contohnya:  jadwal  pigub, kebijakan public, kerusakan lingkungan, perambahan hutan, HAM,  perilaku  korupsi  Kepala Daerah/Pejabat Publik, penyalahgunaan  anggaran  daerah, pedidikan,  kesehatan,  bencana  alam, kemiskinan, kelaparan, dan lain-lain. Berbagai polemik tersebut, LSM-lah  yang  selama  ini  sangat ngotot dan aktif menyuarakan keluhan masyarakat ke tingkat Legislastif  (DPRD),  Eksekutif  dan Yudikatif. Bila tidak minimal permasalahan Warga Negara disampaikan  kemedia  dan  akhirnya menjadi perhatian Publik. Permasalahan yang kerap muncul  menempatkan  keberadaan LSM  sering  berhadapan  dengan pemerintah, beberapa pejabat pemerintahan menyebut LSM
sebagai  kawan  di  satu  kesempatan tapi  juga  menjadi  lawan  di  forum lainnya.  Disinilah  peran  LSM  yang berbeda  atau  tidak  dapat  disamakan dengan  lembaga  konsultan  yang bekerja  hanya  berdasarkan  kontrak. Ada  nilai-nilai    dan  semangat  LSM yang  tidak  dapat  digantikan  yaitu tanggung jawab moral dan passion .
Orientasi  visi-misi  sebagian lembaga LSM adalah memperjuangkan keadilan social (social  justice) bagi  masyarakat terutama  kelompok  masyarakat  yang terpinggirkan.  Pendampingan  dan advokasi  terus  dilakukan  dengan tujuan  untuk  membuat  perubahan sistemik
dalam arus utama pembangunan dan menunjukkan
keberpihakkan khususnya pada kelompok masyarakat yang ditelantarkan atau rakyat pada umumnya.
Atas  pentingnya  keberadaan LSM,  maka  penulis  mengangkat permasalahan  mengenai  bagaimana kerjasama  LSM  dan  pemerintah dalam  melaksanakan  pembangunan daerah  berdasarkan  Undang-Undang No. 8 Tahun 1985 tentang Organisasi Masyarakat.

## Pembahasan
Secara filosofis pengertian LSM  secara  tegas  terdapat  dalam Instruksi  Menteri  Dalam  Negeri  No. 8/1990, tentang Pembinaan Lembaga Swadaya  Masyarakat.  Menyebutkan bahwa LSM adalah organisasi/lembaga  yang  anggotanya adalah masyarakat warganegara Republik  Indonesia  yang  secara sukarela atau kehendak sendiri berniat  serta  bergerak  di  bidang kegiatan  tertentu  yang  ditetapkan oleh organisasi/lembaga sebagai wujud  partisipasi  masyarakat  dalam upaya  meningkatkan  taraf  hidup  dan kesejahteraan masyarakat, yang menitikberatkan  kepada  pengabdian secara swadaya. Generasi LSM di Indonesia Menurut  David  Korten  (1987) LSM di Indonesia dapat dikelompokkan  menjadi  3  (tiga) generasi, yaitu: generasi bantuan dan kesejahteraan,  generasi  keswadayaan dalam  skala  lokal  dan  generasi pembangunan yang berkelanjutan.
1. Generasi  pertama, peran  LSM memberikan bantuan dalam penanganan kelaparan akibat banjir, akibat perang, dipengungsian  dan  bencana  alam lainnya, seperti: distribusi
pangan, penyediaan tempat penampungan  dan  pengiriman tim  kesehatan.  Seperti  Palang
Merah Indonesia (PMI).
2. Generasi kedua, Peran LSM muncul akibat reaksi atas keterbatasan bantuan kesejahteraan  sebagai  strategi pembangunan.  Pada  generasi  ini peran LSM dengan melakukan pengembangan masyarakat  dengan  penekanan pada  swadaya  lokal,  seperti: memperbaiki  cara-cara  bertani, memperbaiki  infrastruktur  lokal, pelayanan kesehatan yang bersifat pencegahan, seperti yang dilakukan oleh Pemerintah, namun difokuskan pada wilayah- wilayah  yang  tidak  terjangkau atau  tidak  memadainya  layanan pemerintah.
3. Generasi ketiga, LSM mengembangkan alternatif- alternatif  baru  yang  berbeda dengan pemerintah, namun mendukung modernisasi dan developmentalis yang merupakan idiologi kapitalis yang selama ini dianut  oleh  pemerintah.  Artinya seiring  perjalanan  rezim  Negara, LSM ambil bagian dengan mengerjakan  apa  yang  tidak dikerjakan oleh pemerintah, tetapi bermitra dengan pemerintah. Dari  hasil  pengamatan  dapat diketahui, keberadaan LSM di Indonesia dapat digolongkan menjadi 3 (tiga) tipologi, yaitu: Konformisme, Reformis dan Transformatif.
1. Tipe Konformisme adalah aktivis LSM melakukan pekerjaan dengan didasarkan pada paradigma karitatif, dengan motivasi  menolong  rakyat  yang
didasarkan  pada  niat  baik  untuk membantu yang membutuhkan.
2. Tipe Reformis  adalah  pemikiran yang  didasarkan  pada  ideology developmentalisme dan modernisasi yang akhirnya masyarakat miskin karena mereka  tidak  berpendidikan  dan tidak memiliki modal. Karena itu kemudian LSM menfasilitasi
melalui  pelatihan-pelatihan  dan memberi  bantuan  modal  untuk berusaha.
3. Tipe  Transformatif  adalah  LSM berusaha  mengubah  struktur  dan superstruktur yang menindas rakyat dan membuka kemungkinan  bagi  rakyat  untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat.  Tipe  ini  lebih  pada melihat dan mencari struktur dan superstruktur yang memungkinkan bagi rakyat untuk mengontrol perubahan social menuju  jalan  demokratis  dalam pergeseran social, hokum, ekonomi dan politik. Partisipasi LSM dalam Pembangunan
Persoalan mendasar dari kehidupan  bernegara  dalam  proses penyelenggaran  pemerintah  baik  di tingkat  pusat  maupun  daerah  adalah bagaimana membangun atau menciptakan mekanisme pemerintahan yang dapat mengemban visi-misi untuk mewujudkan raison de’etre pemerintahan  yaitu  mensejahterakan masyarakat secara berkeadilan. Besarnya  kewenangan  yang dimiliki daerah tentu akan mendatangkan  manfaat  yang  besar bagi  masyarakat  apabila  pemerintah daerah mampu membangun demokrasi ditingkat lokal (local level
democracy) melalui peningkatan partisipasi publik. 2 Ringkasnya
partisipasi  publik  dapat  mewujudkan tiga  elemen  penting  yang  harus dicapai  yaitu  demokrasi,  partisipasi dan akuntabilitas. 3
Partisipasi masyarakat merupakan  bagian  penting  dalam proses  demokratisasi  yang  tengah berjalan, tidak hanya sebagai pengejawantahan dari asas keterbukaan  yang  melandasi  sebuah negara demokratis, tetapi juga merupakan perwujudan dari perlindungan  hak  asasi  masyarakat untuk ikut aktif dalam pemerintahan. Sri  Soemantri  M.,  mengatakan  ide demokrasi menjelmakan dirinya dalam  lima  hal,  dua  diantaranya adalah  pemerintah  harus  bersikap terbuka (openbaarheid  van  bestur) dan  dimungkinkannya  rakyat  yang berkepentingan menyampaikan keluhannya mengenai tindakan-
tindakan  pejabat  yang  dianggab merugikan. 4 Philipus  M.  Hadjon mengatakan konsep partisipasi masyarakat  berkaitan  dengan  konsep keterbukaan.  Dalam  artian,  tanpa keterbukaan pemerintahan tidak mungkin masyarakat dapat melakukan peran-serta dalam kegiatan-kegiatan pemerintahan. 5 Secara  etimologis  partisipasi  berasal dari Bahasa Inggris kata „ participation ‟ yang artinya pengambilan bagian. Menurut bahasa
2 Erwan Agus Purwanto, Pelayanan Publik Partisipatif, dalam Agus Dwiyanto, 2006. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta; Gajah Mada University Press. hlm 192
3 Ibid
4 Sri Soemantri M., 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung: Alumni. hlm 29
5 Philipus M. Hadjon, 1997. Keterbukaan Pemerintahan dalam Mewujudkan Pemerintahan yang Demokratis, Pidato , diucapkan dalam
Lustrum III Ubhara Surya. hlm 4 -5
Belanda  disebut  „ participatie ‟  yang
artinya penyertaan. Bahasa Indonesia kemudian menerjemahkan Partisipasi sebagai  perihal  turut  berperan  serta dalam suatu kegiatan. Dengan demikian  ada  dua  hal  pokok  dalam partisipasi  yakni  mengambil  bagian dan penyertaan atau berperanserta. Partisipasi  berarti  memberikan hak kepada masyarakat untuk memberi masukan dalam pembentukan  Perda,  tanpa  secara bersamaan  mewajibkan  Pemda  dan DPRD mempermudah masukan tersebut sampai pada mereka. 6
Partisipasi  bisa  bersifat  transitif  atau intrasitif, bisa pula bermoral atau tak bermoral,  juga  bisa  bersifat  dipaksa atau  bebas,  dan  bisa  pula  bersifat manipulatif maupun spontan. 7 Pemberlakuan otonomi daerah, 8 secara  normatif,  merupakan  peluang membuka ruang partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan dan implementasi kebijakan. Secara konseptual partisipasi  merupakan  implementasi dari  sistem  pemerintahan  demokrasi dari  rakyat  oleh  rakyat  dan  untuk rakyat. 9 Sebagaimana dijabarkan disebutkan  dalam  Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945, pemerintahan  daerah  mengatur  dan mengurus sendiri urusan pemerintahan  menurut  asas  otonomi
6 R. Siti Zuhro, Lilis Mulyani, Fitria, 2010. Kisruh Peraturan Daerah: Mengurai Masalah dan Solusinya. Yogyakarta: Penerbit Ombak. hlm 51 7 Khairul Muluk, 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah. Jakarta: Penerbit Bayumedia. hlm. 43.
8 Lihat Pasal 1 ayat (5) UU No. 32 Tahun 2004.
9 http://id.wikipedia.org/wiki/Demokrasi , diunduh tanggal 6 oktober 2011.
dan  tugas  pembantuan,  diarahkan mempercepat terwujudnya kesejahteraan  masyarakat  melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan,  dan peran  serta masyarakat, serta  peningkatan  daya saing  daerah  dengan  memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan  suatu  daerah  dalam sistem  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia.
Ketentuan  yuridis  mengenai partisipasi  masyarakat  sebelumnya diatur dalam Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 namun kembali ditegaskan  dalam  Undang-Undang No.  12  Tahun  2011 10 yaitu:  (1) Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan.  (2) Masukan secara lisan dan/atau tertulis  sebagaimana  dimaksud  pada ayat  (1)  dapat  dilakukan  melalui:  a) Rapat  dengar  pendapat  umum;  b) Kunjungan  kerja;  c)  Sosialisasi; dan/atau  d)  Seminar,  lokakarya, dan/atau  diskusi.  Pasal  139  ayat  (1) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, mengatakan masyarakat berhak memberikan  masukan  secara  lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan
rancangan
Peraturan Daerah. 11
Dengan  adanya  pengaturan tersebut pemerintah, pemerintah daerah  provinsi,  kabupaten  dan  kota dalam pembentukan peraturan perundang-undangan memberikan hak partisipasi terlebih dahulu kepada masyarakat untuk menyampaikan  gagasannya  melalui mekanisme hukum yang telah
10 Pasal 96 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang - Undangan
11 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 op cit
ditentukan. Selaras dengan pemikiran tersebut Bernadinus Steni, 12 mengatakan Partisipasi masyarakat  dilaksanakan  di  era otonomi  daerah  karena  dua  alasan yaitu: pertama, amanat  konstitusi, dan kedua, pelaksanaan  kewenangan mengatur dan mengurus oleh pemerintah daerah. Pelaksanaan partisipasi  masyarakat  dalam  era desentralisasi  sebetulnya  merupakan partisipasi  yang given (diberikan).
Meskipun  demikian,  dalam  konteks sejarah  ketatanegaraan,  partisipasi sekarang  merupakan  pembaharuan atas praktik sentralisasi di masa lalu.
Tujuan dasar peran serta masyarakat  adalah  mengahasilkan masukan  dan  persepsi  yang  berguna dari  warganegara  dan  masyarakat yang berkepentingan (public interest)
dalam  rangka  meningkatkan  kualitas pengambilan keputusan, karena dengan  melibatkan  masyarakat  yang berpotensi terkena dampak kebijakan dan  kelompok  kepentingan (interest groups) ,  para  pengambil  keputusan dapat menangkap pandangan, kebutuhan  dan  pengharapan  dari masyarakat  dan  kelompok  tersebut, untuk kemudian menuangkan kedalam konsep. 13 Partisipasi masyarakat juga merupakan pemenuhan  terhadap  etika  politik yang  menempatkan  rakyat  sebagai sumber  kekuasaan  dan  kedaulatan. 14 Satjipto Rahardjo mengusulkan untuk menjaga netralitas suatu hukum,  perlu  adanya  transparansi dan  partisipasi  (lebih  besar)  dalam
12 Bernadinus Steni, 2004. Desentralisasi, Koordinasi dan Partisipasi Masyarakat dalam Pengelolaan Sumberdaya Alam Pasca Otonomi Daerah dalam http://www.huma.or.id . hlm 13 13 Mahendra Putra Kurnia, dkk. 2007, Pedoman Naskah Akademik Perda Partisipatif. Yogyakarta: Kreasia Total Media (KTM). hlm 41
14 Ibid
pembuatan hukum. Kedua hal tersebut  kemudian  diangkat  sebagai asas  dalam  pembuatan  hukum  untuk kemudian  dilakukan  elaborasi  lebih lanjut kedalam prosedur dan mekanismenya. 15 Akhirnya  peran partisipasi  semakin  penting  dalam proses pengambilan keputusan setelah dikampanyekan good govenrnance oleh  Bank  Dunia.
Karakteristik good  governance atau tata  kelola  pemerintahan  yang  baik atau  kepemerintahan  yang  baik adalah  partisipasi. 16 Partsipasi  di bangun dibangun atas dasar kebebasan bersosialisasi dan berbicara  serta  berpartisipasi  secara konstruktif. 17
Di era otonomi daerah,
partisipasi  masyarakat,  perencanaan dari  bawah  dan  kemitraan,  anggaran yang pro-poor dan  peka  jender  serta tata  kelola  pemerintahan  yang  baik menjadi  prinsip-prinsip  utama  yang mempengaruhi  warna  pembangunan daerah.  Dalam  perihal  ini,  semua pihak  duduk  bersama  sebagai  mitra pembangunan daerah yang berkelanjutan. Sehingga
permasalahan  tarik-ulur  dalam  hal perencanaan  dan  realisasi  kebijakan antara  pemerintah  dan  pemangku kepentingan  dapat  di  lokalisir  dan terselesaikan.
Pemerintah dan pemimpin daerah  akan  dinilai  baik  apabila mampu  merangkul  semua  pemangku kepentingan. Untuk itu aparat pemerintahan diharapkan dapat 15 Satjipto Rahardjo, 1998. Mencari Model Ideal Penyusunan Undang-Undanh yang Demokratis (Kajian Sosiologis). Makalah Disampaikan dalam Seminar Nasional Mencari Model Ideal Penyusunan Undang-Undang yang Demokratis dan Kongres Asosiasi Sosiologi Hukum Indonesia. Semarang 15 – 16 April 1998.
16 Jazim Hamidi, Kemilau Mutik, 2011. Legislatif Drafting; Seri Naskah Akademik Pembentukan Perda. Yogyakarta; Total Media. hlm 54
17 Ibid
menghilangkan stigma atau anggapan  bahwa  LSM  itu  bukan mitra pemerintah akibat prilaku LSM yang  sering  berkonfrontasi  dengan pemerintahan. Dari pengamatan, sekarang  berbagai  macam  lembaga LSM pun telah belajar menjadi lebih santun dan beretika dalam menyampaikan  kritik,  masukan  dan advokasinya  sehingga  dapat  lebih diterima oleh pemerintah dan publik. Tidak  jarang  dalam    pertemuan- pertemuan regional atau internasional  LSM  juga  diminta manjadi    advisor    atau    anggota delegasi oleh pemerintah. Masyarakat  sipil,  dalam  hal  ini diwakili oleh LSM, juga belajar terus bagaimana dan di mana bisa berperan  di  dalam  sistem.  Beberapa LSM  advokasi  memilih  bentuk kemitraan critical engagement, beberapa memilih constructive engagement. Menurut    Philip    J.    Eldridge, LSM    memiliki    3  (tiga)    peran pokok yaitu; memberdayakan masyarakat    dalam    membentuk organisasinya      sendiri    sesuai dengan kebutuhannya, mewujudkan nilai-nilai dan melakukan  pendekatan  partisipatoris dalam  pengembangan  masyarakat dan  peran  ketiga  adalah  menjadi wakil masyarakat dalam memperjuangkan kepentingan - kepentingannya  (advokasi).  Peran LSM sebagai penyeimbang Pemerintah diekspresikan dalam bentuk masukan-masukan dan pengingat  tentang  hal-hal yang berkaitan  dengan  hak  dan  manfaat pembangunan bagi masyarakat terutama  kelompok  marjinal.  LSM seringkali berperan sebagai penyambung informasi isu-isu global,  regional  dan  nasional  kepada
para pemangku kepentingan di daerah. Isu-isu panas terkait pemanasan global, perjanjian- perjanjian dan kesepakatan- kesepakatan internasional perlu disampaikan pada pemangku kepentingan  di  daerah  agar  konteks inisiatif  lokal  untuk  kepentingan global dapat dihargai dan
diperhitungkan.  Misalnya  dalam  isu pencapaian  MDGs  dan  perdagangan karbon,  pemangku  kepentingan  di daerah  perlu  tahu  di  mana  perannya dan  apa  kontribusinya  dalam  peta global  itu.  Atas  hal  itu,  LSM berperan sebagai penyambung, pendamping  dan  pemandu  agar eforia  reformasi  dan  partisipasi masyarakat  tidak  disalahgunakan. Dari peran-peran LSM dalam  proses pembangunan    tersebut  terciptalah kemitraan  yang  saling  mengisi  satu sama  lain.  Misalnya  bersama-sama menterjemahkan konsep perencanaan dari bawah, multi pihak dan akuntabel secara berkelanjutan.
1. Fungsi  LSM  menurut  Pasal  5 UU No. 8 Tahun 1985 adalah : a. Wadah  penyalur kegiatan sesuai kepentingan anggotanya; b. Wadah pembinaan dan pengembangan  anggotanya
dalam  usaha  mewujudkan tujuan organisasi: c. Wadah peranserta dalam usaha menyukseskan pembangunan nasional; d. Sarana penyalur aspirasi
anggota,  dan  sebagai  sarana komunikasi  sosial  timbal balik antar anggota dan/atau antar Organisasi Kemasyarakatan, dan antara Organisasi  Kemasyarakatan dengan  organisasi  kekuatan
sosial politik, Badan Permusyawaratan/ Perwakilan Rakyat, dan
Pemerintah.
2. Pola Kerja LSM
Sesuai  dengan  fungsi  LSM dalam  UU  No.  8  Tahun  1985  maka secara  garis  besar  ada  2  (dua)  pola dan pendekatan yang dapat dilakukan LSM dalam merealisasikan  visi  dan  misinya yakni: advokasi dan intervensi. 2.1. Advokasi
Pola  ini  biasanya  dilakukan oleh   LSM garis    keras yang lebih memfokuskan kegiatannya  pada  perubahan kebijakan  pemerintah.    LSM bidang  advokasi  lebih  banyak berkiprah dengan menggunakan pendekatan hukum  dan  politik.  Misalnya LSM  memantau  transparansi penggunaan APBD dan Penegakan Hukum.

## 2.2. Intervensi
LSM  intervensi  lebih  banyak memfokuskan  dalam  kegiatan praktis .  Misalnya  LSM  yang bergerak dalam hal pengembangan ekonomi, teknologi tepat guna dan sebagainya Dari  kedua  pola  pendekatan yang dilakukan LSM dengan medudukkan  peran  pemerintah  dan LSM    maka  semangat  yang  dapat dibangun  adalah Kemitraan. Dengan kemitraan biasanya aturan pembagian  peran  dan  tanggung jawab  dapat  terlihat.  Dimana  porsi- porsi  kegiatan  dan  fungsi  yang  tidak dapat  dilakukan  pemerintah  dapat
diisi oleh LSM begitu pula sebaliknya. Ada  beberapa  kelebihan  dan kekurangan  pola  kemitraan  antar pemerintah maupun LSM. Kelebihan kemitraan  antara  Pemerintah  dan LSM antara lain: Bagi Pemerintah:
 Sinergi semua pemangku kepentingan dapat mempercepat pencapaian tujuan.
 Hal-hal yang terkait dengan pendekatan kepada masyarakat di lapangan dapat dijembatani oleh
LSM sehingga mempermudah komunikasi dan koordinasi pelaksanaan program/ kegiatan
 Mendapat masukan melalui pola konsultasi yang konstruktif.

## Bagi LSM
 Misi   advokasi   kebijakan dapat lebih mudah didiskusikan dan didorongkan
 Isu keadilan social dapat diterjemahkan lebih cepat ke dalam program arus utama pembangunan.
 Komunikasi dua arah memungkinkan  inisiatif datang dari LSM
Sedangkan kekurangan atau kelemahan kemitraan antara lain: Bagi Pemerintah  Koordinasi dan
komunikasi menjadi agak
kompleks karena lebih banyak pertimbangan dan banyak pihak yang terlibat
 Beberapa proses
kegiatan dapat memerlukan penyesuaian dengan tata
administrasi dan penganggaran
yang ada
Bagi LSM :  Tingkat  kekritisan dapat  melemah atau berkurang karena konsentrasi lebih banyak diarahkan pada pemikiran bersama semua pihak.  Pergantian  atau rotasi  pejabat seringkali memperlambat proses kemitraan

## Bentuk Kerjasama LSM dan Pemerintah
Memperhatikan  fungsi  Ormas sesuai UU No. 8 Tahun 1985, paling tidak  ada  empat  peranan  yang  dapat dimainkan oleh LSM di era pemerintahan daerah, menurut Andra L. Corrothers dan Estie  W. Suryatna peranan yang dijalankan yaitu: katalisasi perubahan system, memonitor  pelaksanaan  system dan penyelenggaraan Negara, memfasilitasi    rekonsiliasi    warga dengan    lembaga    peradilan dan yang    terakhir  adalah implementasi program    pelayanan. 18 Katalisasi perubahan   system  dapat dilakukan dengan    mengangkat    sejumlah masalah  penting  dalam  masyarakat dan    melakukan    advokasi    demi perubahan  kebijakan    pemerintah.
Sedangkan    implementasi    program pelayanan dilakukan melalui sejumlah  pelaksanaan  kegiatan  dan program    dibidang    pendidikan    dan kesehatan serta proyek-proyek pemberdayaan masyarakat. Adapun bentuk hubungan kerjasama  antara  Pemerintah  dan
18 Affan Gafar, 2006. Politik   Indonesia,
Transisi   Menuju   Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Hal 205
LSM adalah: 1. Hubungan yang bersifat collaboration/cooperation, dalam      konteks      hubungan seperti      ini      pemerintah menganggap bahwa bekerja sama  dengan  kalangan  LSM merupakan sesuatu yang menguntungkan. LSM dan pemerintah  berdiri  pada  posisi yang equal dan sejajar. Hubungan ini umumnya dilaksanakan    oleh    LSM-LSM dengan    ruang  lingkup  kegiatan bidang pemberdayaan masyarakat.  Wujud  kerjasama antara  LSM  dan  pemerintah antara lain dalam bentuk pelatihan,  sosialisasi,  seminar dan  dan  kegiatan  lain  yang sifatnya  meningkatkan  kapasitas masyarakat. Contohnya kegiatan workshop bidang pendidikan anak yang dilakasanakan  kerjasama  antara LSM  dan  Dinas  Pendidikan. Contoh  lain  kerjasama  dalam program Gerakan Nasional Rehabilitasi  Lahan  (GNRHL). Dalam  pola  hubungan  ini,  pada praktiknya  LSM  melaksanakan program dan proyek-proyek pemerintah. Pemerintah menyediakan  dana  sedangkan LSM membantu dengan
keahlian mereka. Namun, kebanyakan LSM jenis ini memiliki ketergantungan terhadap  pemerintah  terutama dari segi financial dan
pendanaan program.
2. Model  hubungan  yang  bersifat containment/sabotage/
dissolution, dimana  pemerintah melihat  LSM  sebagai  tantangan, bahkan  ancaman.  Pemerintah dapat mengambil langkah tertentu  untuk  membatasi  ruang
gerak  LSM.    Contoh  kasus Antasari Azhar. Dalam pandangan    ini  antara  LSM  dan pemerintah  merupakan    pihak yang    harus    diawasi    dan ditekan karena banyak melakukan manipulasi yang merugikan    masyarakat.  LSM sebagai kelompok yang menyuarakan kepentingan masyarakat merasa perlu membela rakyat untuk mendapatkan hak-haknya. Hubungan  antara  LSM  dan pemerintah  adalah  hubungan yang bersifat  politis,  LSM mengambil peran sebagai kelompok yang kritis dan mempertentangkan  kepentingan rakyat  dengan  ketiakadilan  dari pemerintah. Karakter dari LSM-LSM  kritis  ini  adalah menggunakan  kritik  legitimasi sebagai  alat  untuk  menekan pemerintah. 19

## Penutup
1. Guna memperkuat civil society di Kota Bandar Lampung, diperlukan adanya organisasi sosial  yang  mandiri.  Diantara organisasi sosial dan politik yang memiliki  tingkat  kemandirian yang tinggi dari lembaga swadaya masyarakat. Karakteristik LSM yang bercirikan:  mandiri  dan  tidak menggantungkan diri pada bantuan  pemerintah  dalam  hal finansial,    non-partisan,    tidak mencari    keuntungan    ekonomi, bersifat  sukarela,  dan    bersendi
19 Anwari  WMK  (editor),  dan  Maruto MD,  2002,  Kumpulan  Tulisan Reformasi Politik dan Kekuatan Masyarakat, LP3ES, Jakarta. Hal. 182- 183
pada  gerakan  moral,  menjadikan LSM dapat bergerak secara luwes tanpa  dibatasi oleh ikatan-ikatan motif politik dan ekonomi. Peran LSM dalam civil society diperlukan terutama dalam rangka peningkatan kapasitas dan pemberdayaan masyarakat ditingkat akar rumput. Kedudukan  birokrasi  pemerintah bertindak sebagai fasilitator, motivator, dan dinamisator terhadap LSM. 2. Hubungan LSM dengan Pemerintah  memilik  dua  model hubungan  antara    LSM  di  Kota Bandar Lampung. Pertama
adalah  hubungan  yang  bersifat collaboration/cooperation, yakni pemerintah  menganggap  bahwa bekerja  sama  dengan  kalangan LSM  merupakan  sesuatu  yang menguntungkan.
LSM dan pemerintah  berdiri  pada  posisi yang equal dan sejajar. Hubungan  kegiatan  di  bidang pemberdayaan masyarakat. Kedua adalah  hubungan  yang bersifat containment/sabotage /dissolution, dimana  pemerintah melihat  LSM  sebagai  tantangan, bahkan ancaman. Hubungan antara  LSM  dan  pemerintah merupakan hubungan yang
bersifat  politis,  LSM  mengambil peran sebagai kelompok yang kritis dan mempertentangkan kepentingan rakyat dengan ketidakadilan dari pemerintah.

## Daftar Pustaka
Affan Gafar, 2006. Politik Indonesia,   Transisi   Menuju Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Anwari  WMK  (editor),  dan Maruto  MD,  2002,
Kumpulan  Tulisan  Reformasi Politik dan Kekuatan Masyarakat, LP3ES, Jakarta. Bernadinus Steni, 2004.
Desentralisasi, Koordinasi dan Partisipasi Masyarakat dalam Pengelolaan Sumberdaya Alam Pasca Otonomi Daerah dalam http://www.huma.or.id . Erwan Agus Purwanto, Pelayanan Publik Partisipatif, dalam Agus Dwiyanto, 2006.
Mewujudkan Good
Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta; Gajah Mada University Press Jazim Hamidi, Kemilau Mutik, 2011. Legislatif Drafting; Seri Naskah Akademik Pembentukan Perda. Yogyakarta; Total Media. Khairul Muluk, 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah. Jakarta: Penerbit Bayumedia. Kompas 13 Januari 2003 dalam NGO ditengah Kepungan Kepentingan Global , http://lafadl.wordpress.com/20 06/07/15/ngo-di-tengah- kepungan-kepentingan-global/ . Mahendra Putra Kurnia, dkk. 2007, Pedoman Naskah Akademik Perda Partisipatif. Yogyakarta: Kreasia Total Media (KTM). Philipus M. Hadjon, 1997. Keterbukaan Pemerintahan dalam Mewujudkan Pemerintahan yang Demokratis, Pidato , diucapkan
dalam Lustrum III Ubhara Surya. R. Siti Zuhro, Lilis Mulyani, Fitria,
2010. Kisruh Peraturan
Daerah: Mengurai Masalah dan Solusinya. Yogyakarta: Penerbit Ombak.
Satjipto Rahardjo, 1998. Mencari Model Ideal Penyusunan Undang-Undanh yang Demokratis (Kajian Sosiologis). Makalah Disampaikan dalam Seminar Nasional Mencari Model Ideal Penyusunan Undang-Undang yang Demokratis dan Kongres Asosiasi Sosiologi Hukum Indonesia. Semarang 15 – 16 April 1998. Sri Soemantri M., 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung: Alumni. Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang –

## Undangan
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. http://id.wikipedia.org/wiki/De mokrasi , diunduh tanggal 6 oktober 2011.