## KARAKTERISTIK PERMASALAHAN YANG DIHADAPI OLEH BADAN AKUNTABILITAS KEUANGAN NEGARA DPR RI DALAM MENGIMPLEMENTASIKAN KEBIJAKAN
A. Junaidi Auly 1 , Bahrullah Akbar 2 , Didik Suhardi 3 , Nirva Diana 4 1,2,3,4 Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN) Email: junaidi.auly@gmail.com

## Abstrak
Penelitian  ini  mempelajari  karakteristik  permasalahan  yang  di  hadapi  oleh  Badan Akuntabilitas Keuangan Negara DPR RI, dimana hal ini telah menjadi hambatan bagi BAKN dalam  mengimplementasikan  kebijakan-kebijakan  terkait  akuntabilitas  keuangan  negara. Metode  penelitian  dalam  penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  kualitatif  dengan menggunakan  metode  deskriptif  yang  menggambarkan  karakteristik  permasalahan  dalam implementasi  kebijakan.  Adapun  teori  yang  digunakan  adalah  teori  implementasi  yang dikemukakan  oleh  Mazmanian  dan  Sabatier.  Temuan  penelitian  menunjukan  bahwa  dilihat dari karaktersitik masalah diketahui bahwa implementasi kebijakan MD3 oleh BAKN masih memiliki  kesukaran  terknis  termasuk  aturan-aturan  termasuk  tugas  BAKN  hanya  sebagai penelaahan.  Selain  itu  terdapat  keberagaman  perilaku  dimana  ruang  lingkup  penelahaan BAKN  begitu  luas  bahkan  terdapat  1196  LHP,  tugas  penelahaan  tidak  sebanding  dengan jumlah  anggota  BAKN  10  anggota.  Tidak  heran  pada  ruang  lingkup  perubahan  perilaku dalam  kebijakan  ini  masih  belum  tercapai  khususnya  dalam  menciptakan  akuntabiltias keuangan negara.
Kata  Kunci:  Karakteristik  Kebijakan,  Keuangan  Negara,  Badan  Akuntabilitas  Keuangan Negara.

## Abstract
This  study  examines  the  characteristics  of  the  problems  faced  by  the  DPR  RI's  State Financial  Accountability  Board,  which  has  become  an  obstacle  for  BAKN  in  implementing policies  related  to  state  financial  accountability.  The  research  method  in  this  study  uses  a qualitative  approach  using  descriptive  methods  that  describe  the  characteristics  of  the problem in policy implementation. The theory used is the theory of implementation proposed by Mazmanian and Sabatier. The research findings show that from the characteristics of the problem, it is known that the implementation of the MD3 policy by BAKN still has technical difficulties, including the rules including BAKN's duties only as a review. In addition, there is a diversity of behavior where the scope of BAKN review is so wide that there are even 1196 LHPs, the review task is not proportional to the number of BAKN members 10 members. It is not  surprising  that  the  scope  of  behavior  change  in  this  policy  has  not  yet  been  achieved, especially in creating accountability for state finances.
Keywords: Policy Characteristics, State Finance, State Financial Accountability Agency.

## A. PENDAHULUAN
Gelombang  pertama  reformasi  dalam  manajemen  keuangan  pemerintah  pada  akhir 1980-an  dan  awal  1990-an  telah  berfokus  pada  peningkatan  administrasi  keuangan pemerintah  dan  mempromosikan  transparansi  dan  efisiensi  yang  lebih  besar  dalam manajemen  keuangan  publik  (Dorotinsky,  2002).  Selama  tahun  1990-an,  sebagian  besar negara  Amerika  Latin  telah  melakukan  upaya  signifikan  untuk  meningkatkan  manajemen keuangan  publik  dan  sistem  informasi  mereka  (Dorotinsky,  2002).  Namun  masih  terdapat kekurangan  perhatian  yang  diberikan  pada  kebutuhan  simultan  untuk  memperkuat mekanisme  akuntabilitas,  pengendalian  dan  integritas  dalam  manajemen  anggaran. Pengalaman  Peru  pada  1990-an  dengan  jelas  menunjukkan  batas  pengambilan  keputusan yang cepat dan konsekuensinya perlu memperkuat mekanisme akuntabilitas.
Upaya  memperkuat  akuntabilitas  eksekutif  juga  masih  terus  diupayakan  negara- negara  berkembang  khususnya  di  Asia  Tenggara,  hasil  penelitian  Wiliam  (dalam Ehigiamusoe, dkk, 2013) menjelaskan bahwa Indonesia dan Filipina adalah negara demokrasi baru  dimana  badan  legislatif  dibentuk  melalui  pemilihan  yang  kompetitif  dalam  rangka mendorong  akuntabiltias  eksekutif.  Malaysia  merupakan  kasus  paradigmatik  otoriterisme elektoral  dimana  kebebasan  sipil  terpotong,  sementara  pemilihan  legislatif  meskipun kompetitif,  namun  diduga  dimanipulasi  dalam  berbagai  cara.  Kamboja  dan  Singapura  juga dapat  dipahami  sebagai  rezim  otoriter  yang  beroperasi  meskipun  daya  saing  mereka  masih jauh berkurang. Berdasarkan hal tersebut jelas bahwa terdapat dinamika akuntabilitas publik disetiap  negara  yang  tentunya  berkaitan  dengan  karakteristik  kondisi    sistem  dari  setiap negara.
Sistem pemerintahan presidensial yang dipraktekkan di Indonesia membuat ketentuan untuk  pemisahan  kekuasaan,  membagi  kekuasaan  dan  tugas  yang  berbeda  ke  tiga  tangan pemerintahan  yaitu  eksekutif,  legislatif  dan  yudikatif.  Pada  dasarnya,  legislatif  membuat undang-undang  yang  eksekutif  wajib  melaksanakan.  Adapun  lembaga  yudikatif  berkaitan dengan peradilan dipanggil dalam penentuan hak-hak sipil dan kewajiban untuk menafsirkan hukum. Sistem pemerintahan presidensial memahami bahwa kekuasaan dapat disalahgunakan dan  karena  itu  memperkenalkan  sistem  check  and  balance  di  antara  ketiga  lengan pemerintahan.  Legislatif  memiliki  kekuatan  untuk  mengawasi  pelaksanaan  dan  administrasi hukum oleh eksekutif. Eksekutif memegang kekuasaan investigasi, paksaan dan implementasi hukum  dan  juga  dapat  menggunakan  kekuatan  ini  untuk  memanggil  legislatif  dan  yudikatif
untuk  melihat  pertanggungjawaban  secara  hukum  (Onyekpere,  dalam  Ehigiamusoe,  dkk, 2013)).
Menurut  Stair-Hall  (2011),  proses  anggaran  mencakup  banyak  kegiatan  pengawasan yang  dilakukan,  hal  ini  karena  proses  alokasi  berlangsung  tahunan,  Legilatif  harus menghubungkan  nilai  keseluruhan  suatu  program  dengan  program  lain  yang  bersaing  untuk pendanaan  dari  sumber  daya  negara  yang  terbatas.  Hingga  taraf  tertentu,  legislatif menentukan  tingkat  pendanaan  relatif  untuk  program  berdasarkan  informasi  yang  mereka terima  dengan  mempertanyakan  administrator  eksekutif  selama  dengar  pendapat  anggaran. Pengawasan sebagai hasil dari prinsip ini melayani sejumlah tujuan seperti; (1) Peningkatan dalam  efisiensi,  ekonomi  dan  efektivitas  operasi  pemerintah;  (2)  Evaluasi  program  dan kinerja; (3) Deteksi dan pencegahan administrasi yang buruk, pemborosan, penyalahgunaan, perilaku  sewenang-wenang  dan  berubah-ubah,  atau  perilaku  ilegal  dan  tidak  konstitusional; (4)  Perlindungan  kebebasan  sipil  dan  hak-hak  konstitusional;  (5)  Memberitahu  masyarakat umum  dan  memastikan  bahwa  kebijakan  eksekutif  mencerminkan  kepentingan  publik;  (6) Mengumpulkan  informasi  untuk  mengembangkan  proposal  legislatif  baru  atau  untuk mengubah undang-undang yang ada; (7) Memastikan kepatuhan administratif dengan maksud legislatif;  dan  (8)  Pencegahan  perambahan  eksekutif  pada  otoritas  legislatif  dan  hak prerogative.
Stapenhurst  (2012)  menyampaikan  bahwa  legislatif  adalah  ruang  mesin  dan  dimana sistem  biasanya  kurang  berkembang,  peran  anggaran  legislatif  cenderung  lemah  dan  tidak konstruktif. Pelizzo dan Stapenhurst (2008) menegaskan bahwa komite khusus telah muncul sebagai  alat  mendasar  untuk  pengawasan  secara  umum  dan  untuk  proses  anggaran  dan pembelanjaan uang publik pada khususnya. Di banyak parlemen, Komite Akuntablitas Publik (KAP) berfungsi sebagai komite audit parlemen, menjadikannya lembaga inti dari bagaimana menciptakan  akuntabilitas  keuangan  publik.  Jelas  bahwa  pembentukan  KAP  sebagai  alat kelengkapan parlemen menjadi penting untuk dibentuk.
Pandangan  Anderson  (2008)  mencatat  bahwa  badan  pengawasan  yang  efektif  paling sering  adalah  mereka  yang  memiliki  staf  pendukung,  mitra  yang  berguna,  dan  sekutu  dari birokrasi  dan  masyarakat  sipil.  Badan-badan  legislatif  dan  komite-komite  mereka  sering dibantu  dalam  fungsi  pengawasan  mereka  oleh  lembaga  akuntabilitas  ekstra-parlementer, seperti  lembaga  audit  tertinggi  dan  ombudsman.  Kantor  akuntabilitas  keuangan  parlementer juga  dapat  memberikan  keahlian  dan  dukungan  independen  kepada  parlemen.  Anderson (2008),  menekankan  nilai  potensial  dari  unit  anggaran  analitik  independen  dalam
menempatkan  legislatif  pada  posisi  yang  lebih  setara  dengan  eksekutif  dan  dalam meningkatkan  transparansi,  kredibilitas,  dan  akuntabilitas  keseluruhan  proses  anggaran  dan unit-unit  tersebut  harus  non-partisan,  independen  dan  obyektif  dimana  hal  ini  dalam  rangka menciptakan keberhasilan dan memenuhi fungsi inti mereka.
Upaya-upaya  dalam  menciptakan  akuntabilitas  keuangan  negara  pada  dasarnya  terus dilakukan oleh berbagai lembaga parlemen yang salah satunya dilakukan parlemen Indonesia melalui  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR).  DPR  adalah  satu  lembaga  negara  dalam  sistem ketatanegaraan  Indonesia  yang  merupakan  lembaga  perwakilan  rakyat.  DPR  terdiri  atas anggota  partai  politik  peserta  pemilihan  umum  yang  dipilih  melalui  pemilihan  umum serentak. Pada konteks pengawasan, DPR memiliki fungsi  pengawasan melalui  pengawasan atas pelaksanaan Undang-Undang dan APBN.
Pengawasan DPR terhadap keuangan negara dimulai dari tahap penyusunan anggaran sesuai dengan Pasal 23 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta Pasal  15  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2003  tentang  Keuangan  Negara.  Tetapi pengawasan  terhadap  akuntabilitas  dan  tanggungjawab  keuangan  negara  tersebut dilaksanakan  oleh  DPR  setelah  Badan  Pemeriksa  Keuangan  Republik  Indonesia  (BPK) menyampaikan laporan hasil pemeriksaan keuangan negara kepada DPR sesuai dengan Pasal 17 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
Upaya dalam rangka meningkatkan fungsi pengawasan DPR terhadap pertanggungjawaban keuangan negara, maka berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (yang  lebih  dikenal  sebagai Undang-Undang  MD3),  khususnya  pada  Pasal  110,  ditentukan  bahwa  Badan  Akuntabilitas Keuangan Negara yang selanjutnya disingkat BAKN, dibentuk oleh DPR RI dan merupakan alat kelengkapan DPR-RI yang bersifat tetap.
Pengawasan DPR terhadap keuangan negara dimulai dari tahap penyusunan anggaran sesuai dengan Pasal 23 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta Pasal  15  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2003  tentang  Keuangan  Negara.  Tetapi pengawasan  terhadap  akuntabilitas  dan  tanggungjawab  keuangan  negara  tersebut dilaksanakan  oleh  DPR  setelah  Badan  Pemeriksa  Keuangan  Republik  Indonesia  (BPK) menyampaikan laporan hasil pemeriksaan keuangan negara kepada DPR sesuai dengan Pasal 17 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
Upaya dalam rangka meningkatkan fungsi pengawasan DPR terhadap pertanggungjawaban keuangan negara, maka berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (yang  lebih  dikenal  sebagai Undang-Undang  MD3),  khususnya  pada  Pasal  110,  ditentukan  bahwa  Badan  Akuntabilitas Keuangan Negara yang selanjutnya disingkat BAKN, dibentuk oleh DPR RI dan merupakan alat kelengkapan DPR-RI yang bersifat tetap.
Dalam Menjalankan fungsi, tugas dan wewenangnya BAKN tidak luput dari berbagai permasalahan  yang  ada.  Adapun  persoalan  itu  berkaitan  dengan  apa  yang  dikenal  dengan dengan tractability  of  the  problem , ability  of  the  statute  to  favorably  structure  the implementation  process dan non-statutory  variables  affecting  implementation. Dalam penelitian  ini  penulis  akan  mencoba  menjelaskan  tentang  karakteristik  permasalahan  dalam implementasi kebijakan Badan Akuntabilitas Keuangan Negara DPR RI.

## B. METODE
Pendekatan  yang  telah  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  deskriptif  analisis dengan pendekatan kualitatif. Pendekatan kualitatif didasarkan pada perumusan gejala-gejala, informasi-informasi  atau  keterangan-keterangan  mengenai  karakteristik  Masalah  Badan Akuntabilitas  Keuangan  Negara  DPR  RI  .  Berdasarkan  hal  tersebut  jenis  penelitian  yang paling tepat adalah jenis kualitatif dengan metode deskriptif analisis, dimana data dan analisis lebih berbentuk kata-kata (Cresswell, 2010).

## C. HASIL DAN PEMBAHASAN
Kebijakan  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2018  tentang  Perubahan  Kedua  Atas Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2014  tentang  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah (MD3),  disusun  untuk  meningkatkan  peran,  fungsi  dan  tanggung  jawab  lembaga permusyawaratan  rakyat,  lembaga  perwakilan  rakyat,  lembaga  perwakilan  daerah,  sesuai dengan amanat UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang  MD3  juga  mengatur  secara  komprehensif  dimana  tidak  membatasi pengaturan yang hanya terbatas pada materi muatan susunan dan kedudukan lembaga, tetapi juga  mengatur  hal-hal  lain  yang  lebih  bersifat  komprehensif.    Menurut  amanat  Undang- Undang  Dasar  1945  pasal  20A  ayat  (1)  menyebutkan  bahwa  Dewan  Perwakilan  Rakyat
memiliki  fungsi  legislasi,  fungsi  anggaran,  dan  fungsi  pengawasan.  Dalam  rangka meningkatkan penguatan dan pengefektifan kelembagaan DPR RI serta mendukung tugas dan wewenang  DPR  RI  khususnya  dalam  fungsi  pengawasan,  maka  dibentuk  Badan Akuntabilitas  Keuangan  Negara  (BAKN)  yang  ditetapkan  menjadi  salah  satu  Alat Kelengkapan Dewan (AKD) DPR RI.
Karakteristik  permasalahan yang  dihadapi  oleh  Badan  Akuntabilitas  Keuangan Negara DPR RI dalam mengimplementasikan kebijakan adalah sebagai berikut:
a. Kesukaran-Kesukaran Teknis
Prinsipnya hampir semua implementasi kebijakan memiliki masalah dalam hal tingkat kesulitan  teknis  yang  dipahami  oleh  para  implementor.  Implementor  dan  objek  pada  suatu kebijakan  pada  realitasnya  saling  berkaitan  satu  dengan  yang  lainnya.  Dengan  begitu, berhasil  atau  tidaknya  suatu  implementasi  kebijakan  tentunya  ditentukan  pada  tingkat kesulitan  teknis  masalah  yang  terjadi  di  lapangan,  pada  sisi  ini  Mazmanian,  Daniel  & Sabatier (1983) sebagai: “The achievement of a program goal is contingent upon a number of technical  prerequisites,  including  an  ability  to  develop  relatively  inexpensive  performance indicators and an understanding of the principal causal linkages affecting the problem”.
Berdasarkan  pendapat  tersebut  dapat  diketahui  bahwa  pencapaian  tujuan  program bergantung  pada  sejumlah  prasyarat  teknis,  termasuk  kemampuan  untuk  mengembangkan indikator  kinerja  yang  relatif  mudah  dan  pemahaman  tentang  hubungan  kausal  utama  yang mempengaruhi masalah.  Sisi tersebut di satu pihak terdapat beberapa masalah sosial secara teknis  mudah  dipecahkan,  di  pihak  lain  terdapat  masalah-masalah  sosial  yang  relatif  sulit dipecahkan.  Oleh  karena  itu,  sifat  masalah  teknis  itu  sendiri  akan  mempengaruhi  mudah tidaknya suatu program akuntabilitas dapat dilaksanakan.
Berdasarkan berbagai temuan penelitian dapat diketahui bahwa pada dasarnya teknis BAKN  berkaitan  dengan  tugas  BAKN  terkait:  (1)  melakukan  penelaahan  terhadap  temuan hasil pemeriksaan BPK yang disampaikan kepada DPR; (2) menyampaikan hasil penelaahan kepada  komisi;  (3)  menindaklanjuti  hasil  pembahasan  komisi  terhadap  temuan  hasil pemeriksaan BPK atas permintaan komisi; dan (4)  memberikan masukan kepada BPK dalam hal rencana kerja pemeriksaan tahunan, hambatan pemeriksaan, serta penyajian dan kualitas laporan. Adapun hasil penelitian menunjukan bahwa terdapat beberapa masalah teknis dalam oeprasionalisasi seperti menciptakan penguatan akuntabiltias pada aspek-aspek yang strategis seperti  persenjataan  dan  ruang  lingkup  pusat  pemerintah  dimana  hal-hal  ini  memiliki  aspek politis  yang  tentunya  sulit  untuk  telaah  karena  masalah  keamaanan  negara  dan  kepentingan
politik. Selain itu terkait dengan telaahan yang disampaikan BAKN ke komisi sering kurang terpantau  tindaklanjutnya.  Selain  itu  BAKN  belum  pernah  mendapat  permintaan  komisi untuk  menindaklanjuti  hasil  temuan  BPK  RI  terkait  mitra  komisi.  Namun  hai  inii  tidak mengganggu  kinerja  BAKN  secara  keseluruhan,  mengingat  tugas  utama  BAKN  melakukan telaahan baik regular dan tematik tetap berjalan.
b. Keragaman Perilaku Kelompok Sasaran
Mazmanian,  Daniel  A  dan  Paul  A.  Sabatier  (1983)  menjelaskan  bahwa “The  more diverse  the  behavior  being  regulated  or  the  service  being  provided,  the  more  difficult  it become  to  frame  clear  regulations  and  thus  the  greater  discretion  which  must  be  given  to field level implementors”. Pada penjelasan tersebut dapat diketahui bahwa semakin beragam perilaku yang diatur atau layanan yang diberikan, semakin sulit untuk membingkai peraturan yang  jelas  dan  dengan  demikian  semakin  besar  keleluasaan  yang  harus  diberikan  kepada pelaksana tingkat lapangan.
Pada dasarnya keragaman perilaku kelompok sasaran dalam penelitian ini terbagi dua, yaitu perilaku dalam internal anggota BAKN yang kompleks dari berbagai segi, dan prilaku eksternal dalam hal ini BPK serta lembaga yang diaudit oleh BPK. Keberagaman di sisi lain adalah nilai yang dapat membangun perspektif akuntabilitas lebih luas, namun keberagaman ini  dapat  menjadi  multi  perspektif  dan  sulit  diterjemahkan  bahkan  pada  suatu  pembuatan keputusan  rapat  kerja  ataupun  keputusan  dalam  menyusun  formulasi  rekomendasi.  Untuk lebih  jelasnya  berikut  merupakan  gambar  yang  menerangkan  keberagaman  perilaku  dalam implementasi kebijakan MD3 terkait BAKN:

## Gambar 1 Keberagaman Perilaku dalam Implementasi BAKN
Berdasarkan  gambar  di  atas  dapat  diketahui  bahwa  untuk  memastikan  bahwa pengawasan  akuntabilitas  keuangan  berjalan  dengan  optimal,  maka  BAKN  tidak  hanya melakukan  penelaahan  atau  tindak  lanjut  pada  satu  pihak  saja  melainkan  dengan  berbagai pihak  yang  dibutuhkan,  bahkan  dalam  satu  lembaga  atau  badan  tidak  hanya  menggali informasi  dari  satu  orang  saja  melainkan  beberapa  orang  terkait,  untuk  memastikan  bahwa informasi yang didapatkan memenuhi syarat kredibel dan dapat dipercaya.
Gambar  1  menjelaskan  bahwa  terdapat  kelompok  sasaran  yang  memiliki  berbagai perilaku,  misalnya  kelompok  sasaran  pertama  yaitu  internal  BAKN.  Hasil  observasi menunjukan  bahwa  terdapat  perbedaan  perilaku  khususnya  pada  sisi  fokus  dan  perspektif politis  anggota  yang  mewakili  setiap  fraksi.  Peneliti  menemukan  bahwa  perilaku  ini  lebih dekat  pada  politis  dimana  ini  berkaitan  dengan  tingkat  kepentingan  fraksi  pada  suatu akuntabiltias.  Adapun  secara  umum  peneliti  menemukan  bahwa  BAKN  belum  memiliki komitmen  secara  kuat  untuk  melakukan  pengawasan  keuangan  negara.  Idelanya  secara kelembagaan, bentuk komitmen BAKN disampaikan kepada publik.
Kelompok sasaran kedua yaitu BPK, temuan menunjukan BPK merupakan mitra yang sangat  strategis  dalam  rangka  mendukung  tugas  BAKN.  BPK  memiliki  sumber  daya  dan
Keragaman Perilaku Kelompok Sasaran Internal Eksternal Perbedaan Fokus dan Perspektif Fraksi (politis) BPK Profesionalitas dan Idependensi Sasaran Audit (Lembaga) Keterbukaan/ Akuntabilitas Publik
hasil  kerja  yang  dapat  menggambarkan  sejauhmana  akuntabiltias  yang  dilakukan  berbagai lembaga. Pada sisi  ini tingkat  perilaku merujuk pada profesionalitas dan idependensi  terkait hasil  audit  yang  seusai  dengan  realitas.  Berdasarkan  temuan,  BPK  secara  konsisten memberikan  laporan  audit  yang  sesuai  dengan  standar  audit,  pada  sisi  ini  secara  baku akuntabilitas  keuangan  negara  sebenarnya  telah  terbuka  untuk  ditelaah,  idelanya  BAKN dapat memegang peranan penelaahan yang aktif berdasarkan temuan-temuan BPK.
Kelompok  sasaran  ke  tiga  yaitu  lembaga  yang  diaudit  BPK  yaitu  Pemerintah  Pusat, Pemerintah  Daerah,  Lembaga  Negara  lainnya,  Bank  Indonesia,  Badan  Usaha  Milik  Negara, Badan  Layanan  Umum,  Badan  Usaha  Milik  Daerah,  dan  lembaga  atau  badan  lain  yang mengelola keuangan negara. Pelaksanaan pemeriksaan BPK dilakukan berdasarkan undang- undang tentang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Pemeriksaan BPK mencakup pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu.
Kelompok  sasaran  ke  empat  yaitu  publik,  pada  sisi  ini  peneliti  menemukan  masih terdapat  ketimpangan  informasi  terhadap  publik  dimana  publik  bukan  saja  sulit  mendapat akses informasi yang strategis, namun publik tersebut masih belum masif untuk berkonrtibusi dalam  menciptakan  akuntabilitas.  Pada  sisi  ini  BAKN  belum  memberikan  aspek  sosialisasi yang  jelas  terkait  posisi  BAKN  di  mata  publik,  bahkan  berdasarkan  obervasi  tidak  semua tahu terkait adanya kelengkapan dewan BAKN.
Berdasarkan hasil penelitian dapat disimpulkan bahwa keragaman perilaku kelompok sasaran  yang  itu  terbagi  menjadi  empat,  yaitu  keompok  internal  yaitu  BAKN,  kelompok eksternal  yaitu  BPK,  Lembaga/Badan  target  pemeriksaan  dan  publik.  Pada  sisi  ini  jelas bahwa implementasi kebijakan MD3 terkait BAKN memiliki aspek yang multi sektor dimana ini  menjadikan  implementasi  berjenjang  dan  membutuhkan  waktu  lama.  Pada  sisi  ini keragaman perilaku berimplikasi pada tidak mudahnya BAKN dalam menelaah setiap laoran keuangan lembaga.
c. Prosentase Kelompok Sasaran Sebanding Jumlah Penduduk
Mazmanian,  Daniel  &  Sabatier  (1983:23-24),  menjelaskan  bahwa: “In  general,  the smaller  and  more  definable  (capable  of  being  isolated)  the  target  group  whose  behavior needs  to  be  changed  the  more  likely  the  mobilization  of  political  support  in  favor  of  the program and thus the more probable the achievement of statutory objectives”.
Dari  pendapat  tersebut  dapat  diketahui  bahwa  secara  umum  dapat  dikatakan  bahwa semakin  kecil  dan  semakin  jelas  populasi  kelompok  yang  perilakunya  akan  diubah,  maka
semakin besar pula peluang untuk memobilisasikan dukungan politik terhadap program atau kebijakan,  dengan  demikian  akan  lebih  terbuka  peluang  bagi  pencapaian  tujuan  kebijakan. Hasil penelitian menunjukan bahwa dalam implementasi kebijakan MD3 oleh BAKN bergitu kompleks  dalam  rangka  sasaran  penelahaan  laporan  hasil  pemeriksaan.  Sebagaimana  fokus dalam  penelitian  ini  padan  penelahaan  2018-2019,  objek  telaahan  BAKN  dalam  LKPP tahunan 2018 terbagi menjadi dua semester yaitu:
Tabel 1 Jumlah LHP, Temuan Pemeriksaan, dan Rekomendasi BPK Semester I
dan II Tahun 2018 No Pemerintah/Jenis Pemeriksaaan Jumlah LHP Jumlah Temuan Jumlah Rekomendasi Semester I 1 Pemerintah Pusat 120 1.439 3.637 2 Pemerintah Daerah 542 7.913 22.114 3 BUMN dan Badan lainnya 38 456 1.120 Total 700 9.808 26.871 Semester II 1 Pemerintah Pusat 89 961 2.317 2 Pemerintah Daerah 369 2.913 8.366 3 BUMN dan Badan lainnya 38 502 1.326 Total 496 4.379 12.009 Total Semseter I dan II 1196 14.187 38.880
Sumber: IHPS I dan IHPS II, 2018.
Berdasarkan tabel tersebut dapat diketahui bahwa total  LHP dalam semester I dan  II mencapai 1.196, jumlah temuan mencapai 14.187 dan jumlah rekomenasi  mencapai 38.880. Berdasarkan  hal  tersebut  jelas  bahwa  kelompok  sasaran  penelaahan  begitu  besar dibandingkan  dengan  jumlah  anggota  BAKN  yang  terbatas.  Tidak  sebandingnya  kelompok sasaran dengan kuantitas BAKN tentunya berimplikasi pada kinerja penelaahan akuntabiltias keuangan  negara.    Temuan  persoalan  ini  berdampak  pada  masih  terbuka  ruang  hasil pemeriksaan yang belum di telaah oleh BAKN.
Sebuah  kebijakan  dalam  hal  ini  implementasi  MD3  oleh  BAKN  akan  relatif  sulit dilaksanakan  apabila  sasarannya  mencakup  semua  populasi  kebijakan.  Sebaliknya  sebuah kebijakan  implementasi  MD3  oleh  BAKN  relatif  mudah  dilaksanakan  apabila  jumlah kelompok  sasarannya  tidak  terlalu  besar.  Dalam  artian  bahwa  implementasi  MD3  oleh BAKN akan lebih mudah diimplementasikan ketika sasarannya hanyalah sekelompok orang tertentu  atau  hanya  sebagian  kecil  dari  semua  populasi  yang  ada  ketimbang  kelompok sasarannya  menyangkut  seluruh  populasi  itu  sendiri.  Cakupan  perubahan  perilaku  yang diharapkan dari implementasi MD3 oleh BAKN tersebut tentunya adalah berupa penignkatan akuntabiltias keuangan negara.
Berdasarkan hasil penelitian dapat disimpulkan bahwa masih terdapat masalah terkait ketidakseimbangan    prosentase  kelompok  sasaran  (penelaahan  LHP)  sebanding  jumlah anggota  BAKN.  Adapun  implikasi  yang  terjadi  yaitu  terkait  belum  optimalnya  penalahaan BAKN  pada  setiap  LHP,  jumlah  temuan  dan  rekomendasi  pada  IHPS  pada  semester  I  dan semester II.
d. Ruang Lingkup Perubahan Perilaku yang Diinginkan
Mazmanian, Daniel & Sabatier (1983) menjelaskan bahwa: The amount of behavioral modification required to archive statutory objectives is a function of the (absolute) number of people in  the ultimate target  groups  and the amount of  change required  of  them. The basic hypothesis  is  of  course  that  the  greater  the  amount  of  behavioral  change  the  more problematic will be successful implementation.
Berdasarkan  pendapat  tersebut  dapat  diketahui  bahwa  jumlah  modifikasi  perilaku yang  diperlukan  untuk  tujuan  kebijakan  adalah  fungsi  dari  jumlah  orang  dalam  kelompok sasaran  akhir  dan  jumlah  perubahan  yang  diperlukan  dari  mereka  (absolut).  Hipotesis  dasar adalah  semakin  besar  jumlah  perubahan  perilaku  yang  menunjukan  keberhasilan  dalam pelaksanaan.  Adapun  lebih  lanjut  diketahui  bahwa  cakupan  perubahan  perilaku  yang diharapkan  merupakan  sebuah  program  yang  bertujuan  memberikan  pengetahuan  atau bersifat  kognitif  akan  relatif  mudah  dilaksanakan  daripada  program  yang  bertujuan  untuk mengubah sikap dan perilaku masyarakat.
Temuan menunjukan adanya BAKN belum tentu merubah perilaku-perilaku lembaga dalam  menciptakan  akuntabilitas  keuangan.  Misalnya  ketidakpatuhan  terjadi  pada  IHPS semeter  I  tahun  2019,  diketahui  bahwa  permasalahan  ketidakpatuhan  sebanyak  7.636 permasalahan,  di  antaranya  sebanyak  4.838  (63%)  dengan  nilai  sebesar  Rp9,68  triliun merupakan permasalahan ketidakpatuhan yang dapat mengakibatkan:
1. Kerugian sebanyak 3.162 (66%) permasalahan sebesar Rp 2,47 triliun.
2. Potensi kerugian sebanyak 502 (10%) permasalahan sebesar Rp 1,31 triliun.
3. Kekurangan penerimaan sebanyak 1.174 (24%) permasalahan sebesar Rp 5,90 triliun.
Selain  itu,  terdapat  2.798  (37%)  permasalahan  ketidakpatuhan  yang  mengakibatkan penyimpangan  administrasi.  Dari  93  permasalahan  ketidakhematan,  ketidakefisienan,  dan ketidakefektifan sebesar  Rp 676,81 miliar, terdapat  39 (42%) permasalahan ketidakhematan sebesar Rp 574,44 miliar, 2 (2%) permasalahan ketidakefisienan sebesar Rp 33,51 miliar, dan 52  (56%)  permasalahan  ketidakefektifan  sebesar  Rp68,86  miliar.  Terhadap  permasalahan ketidakpatuhan  yang  dapat  mengakibatkan  kerugian,  potensi  kerugian  dan  kekurangan
penerimaan,  pada  saat  pemeriksaan  entitas  yang  diperiksa  telah  menindaklanjuti  dengan menyerahkan aset atau menyetor ke kas negara/daerah/perusahaan sebesar Rp 949,10 miliar (9%).
Berdasarkan  hasil  penelitian  dapat  diketahui  bahwa  implementasi  MD3  oleh  BAKN nyatanya  tidak  serta  merta  terdapat  perubahan  perilaku  yang  masif  terhadap  akuntabiltias keuangan.  Bahkan  ketidakpatuhan  tersebut  berimplikasi  pada  penyimpangan  administrasi termasuk didalamnya ketidakhematan, ketidakefisienan, dan ketidakefektifan.

## D. KESIMPULAN
Dilihat dari karaktersitik masalah diketahui bahwa implementasi kebijakan MD3 oleh BAKN  masih  memiliki  kesukaran  terknis  termasuk  aturan-aturan  termasuk  tugas  BAKN hanya  sebagai  penelaahan.  Selain  itu  terdapat  keberagaman  perilaku  dimana  ruang  lingkup penelahaan BAKN begitu luas bahkan terdapat 1196 LHP, tugas penelahaan tidak sebanding dengan  jumlah  anggota  BAKN  10  anggota.  Tidak  heran  pada  ruang  lingkup  perubahan perilaku  dalam  kebijakan  ini  masih  belum  tercapai  khususnya  dalam  menciptakan akuntabiltias keuangan negara.

## DAFTAR PUSTAKA
Abidin, S. Z. (2004). Kebijakan Publik . Jakarta: Yayasan Pancur Siwah.
Akbar,  B.,  &  Djazuli,  A.  (2015).  Audit  Keuangan  dan  Kesejahteraan  Rakyat  Studi  Pada Kabupaten Badung, Tabanan dan Kota Denpasar Tahun 2013. Jurnal Tata Kelola dan Akuntabilitas Keuangan Negara, 1 (1), 1-19.
Anderson,  B.  (2009).  The  Changing  Role  of  Parliament  in  the  Budget  Process. OECD Journal on Budgeting, 9 (1), 1-11.
Anderson, J. E. (2014). Public Policymaking . Cengage Learning.
Bardach, E. (1977). The Implementation Game . Mit Press.
Barrett, S. M. (1981). Reconstructing the Field of Analysis. Policy and Action: Essays on the Implementation of Public Policy . SM Barrett and C. Fudge.
Brinkerhoff,  D.  W.,  &  Crosby,  B.  (2002). Managing  policy  reform:  Concepts  and  tools  for decision-makers in developing and transitioning countries . Kumarian Press.
Cairney, P. (2019). Understanding Public Policy . Red Globe Press.
Creswell,  J.  W.  (2010). Research  Design  Pendekatan  Kualitatif,  Kuantitatif,  dan Mixed . Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Dorotinsky, W. (2002). Reforma de la gestión financiera en América Latina: Una perspectiva institucional. Revista del CLAD Reforma y Democracia , (23).
Dye,  T.  R.,  &  Dye,  T.  R.  (1992). Understanding  Public  Policy .  Englewood  Cliffs,  NJ: Prentice Hall.
Ehigiamusoe, U. K., & Umar, A. (2013). Legislative Oversights and Budget Performance in Nigeria: Issues and Policy Options. IOSR Journal of Economics and finance, 1 (5), 1- 12.
Fox, W., & Meyer, I. H. (1995). Public Administration Dictionary . Juta and Company Ltd.
Giacchino,  S.,  &  Kakabadse,  A.  (2003).  Successful  Policy  Implementation:  The  Route  to Building  Self-Confident  Government. International  Review  of  Administrative Sciences , 69 (2), 139-160.
Hargrove,  E.  C.  (1975). The  Missing  Link:  The  Study  of  the  Implementation  of  Social Policy (Vol. 797, No. 1). Urban Inst Pr.
Hoek, F., Van Montfort, C., & Vermeer, C. (2006). Enhancing Public Accountability in the Netherlands. OECD Journal on Budgeting, 5 (2), 69-86.
Jobes. (1982). Decision Making: Approaches and Analysis. Manchester: Manchester Press Khan, A. R. (2016). Policy implementation: Some Aspects and Issues. Journal of Community Positive Practices , (3), 3-12.
Lester,  J.  P.,  Bowman,  A.  O.  M.,  Goggin,  M.  L.,  &  O'Toole  Jr,  L.  J.  (1987).  Public  Policy Implementation:  Evolution  of  the  Field  and  Agenda  for  Future  Research. Review  of Policy Research , 7 (1), 200-216.
Mazmanian,  D.  A.,  &  Sabatier,  P.  A.  (1983). Implementation  and  Public  Policy .  Scott Foresman.
OECD. (2002). OECD best practices for budget transparency . OECD.
Rahmatika, D. N. (2014). The Impact of Internal Audit Function Effectiveness on Quality of Financial Reporting and its Implications on Good Government Governance Research on Local Government Indonesia. Research Journal of Finance and Accounting, 5 (18), 64-75.
Sabatier,  P.  A.  (1986).  Top-down  and  bottom-up  approaches  to  implementation  research:  a critical analysis and suggested synthesis. Journal of Public Policy , 21-48.
Santiso,  C.,  &  Belgrano,  A.  G.  (2004).  Legislative  Budget  Oversight  and  Public  Finance Accountability  in  Presidential  Systems:  Governance  of  the  Budget  in  Peru, paper prepared  for  the  XVI  Regional  Seminar  on  Fiscal  Policy  of  ECLAC  (UN  Economic Commission  for  Latin  America  and  the  Caribbean),  Santiago  de  Chile,  26-29 January .
Stair-Hall,  G.  (2011). Legislative  Oversight:  A  Guidebook  for  Ohio  Legislators . Ohio Legislative Service Commission.
Sukmadilaga,  C.,  Pratama,  A.,  &  Mulyani,  S.  (2015).  Good  governance  implementation  in public  sector:  Exploratory  analysis  of  government  financial  statements  disclosures across ASEAN Countries. Procedia-Social and Behavioral Sciences , 211 , 513-518.
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  serta  Pasal  15  Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
Undang-Undang  Nomor  27  Tahun  2009  tentang  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah
William,  N.  D.  (2003). Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik .  Yogyakarta:  Gadjah  Mada University Press.