## KOTA SEBAGAI RUANG TERBUKA: BELAJAR DARI WADUK SEPAT, SURABAYA
CITY AS PUBLIC SPHERE: LEARNING FROM WADUK SEPAT, SURABAYA

## Anton Novenanto
Jurusan Sosiologi, FISIP, Universitas Brawijaya Email: nino@ub.ac.id
Abstract: This paper chronicles a case of land dispute through a sociospatial lens (Gottdiener, Hutchison and Ryan, 2015) with a specif ic case of the dynamic of urban spatial management of the city of Surabaya. Key structural changes of public spaces in Surabaya have been running starting from the late 1990s for the local government was given authority to manage its space. Simultaneously, the plethora of freedom spirit since Reformasi 1998 has been reshaping citizens’ politics towards their city as public space. Relying on secondary data, this paper argues that the dynamic of city spatial management has been colored by struggles of various actors in reclaiming public places. Surabaya, like other big cities all over the world, is an open f ield for power contestations over a space for living.
Keywords : ruilslag , land dispute, urban spatial management
Intisari: Paper ini mengurai sebuah kasus sengketa lahan menggunakan lensa sosiospasial (Gottdiener, Hutchison and Ryan, 2015) dengan mengangkat dinamika pengaturan ruang urban di Kota Surabaya. Perubahan-perubahan penting atas tempat-tempat umum di Surabaya terjadi sejak era akhir 1990an akibat peralihan kewenangan pada pemerintah daerah untuk melakukan penataan ruangnya. Pada saat bersamaan, luberan semangat kebebasan sejak Reformasi 1998 telah mengubah model strategi politik warga atas kotanya sebuah ruang bersama. Mengandalkan data sekunder, paper ini menunjukkan bahwa dinamika penataan ruang kota selalu diwarnai oleh perjuangan beragam aktor dalam memperebutkan tempat-tempat umum. Seperti halnya kota-kota besar lainnya, Surabaya adalah sebuah arena pertarungan terbuka bagi pelbagai kepentingan atas sebuah ruang kehidupan.
Kata kunci : ruilslag , sengketa lahan, tata ruang urban
BHUMI: Jurnal Agraria dan Pertanahan Received: July 18, 2019; Reviewed: August 26, 2019; Accepted: September 15, 2019.
To cite this article: Novenanto, A 2019, ‘Kota sebagai ruang terbuka: Belajar dari Waduk Sepat, Surabaya’, Bhumi, Jurnal  Agraria dan Pertanahan , vol. 5, no. 2, hlm. 180-194.
DOI: 10.31292/jb.v5i2.369
Copyright: ©2019 Anton Novenanto. All articles published in Jurnal Bhumi are licensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International license.

## A. Pendahuluan
Di Indonesia, studi agraria dan pertanahan cenderung mengambil kawasan rural yang kental dengan karakteristik masyarakat agraris sebagai lokus kajiannya (Luthf i dan Fauzi, 2018). Sementara itu, hukum agraria warisan kolonial tidak pernah membahas secara khusus tentang pengaturan tanah-tanah di perkotaan sehingga menambah keruwetan tata ruang urban (Basun-
doro 2013, 317). Permen ATR/BPN tentang Hak Komunal atas Tanah (No.10/2016), misalnya, hanya mengatur kawasan adat, hutan dan perkebunan, dan tidak menyinggung sama sekali pengaturan kawasan perkotaan dan/atau per- mukiman. 1 Kecenderungan yang sama juga terja- di di level global. Kecenderungan itu terjadi kare-
1 Penulis berterima kasih pada salah satu mitra bestari yang menyinggung tentang Permen ATR/BPN ini.
Anton Novenanto, Kota sebagai Ruang Terbuka: Belajar dari Waduk Sepat ... 180-194
na fokus kajian seputar perubahan agraria berku- tat pada sebuah agenda besar mengatasi ancaman kelangkaan pangan global (Bernstein 2019, 1–3). Wajar bila kajian-kajian isu agraria dan pertanahan cenderung berkutat pada wacana-wacana yang berkembang dalam masyarakat perdesaan dan agraris dalam kaitannya dengan pengelolaan sumber daya alam (Setiawan et al. , 2017; Hek- matyar dan Nugroho, 2018; Shohibuddin, 2019).
Fokus kajian agraria pada persoalan pangan merupakan salah satu turunan dari logika Malthu- sian tentang pertumbuhan produksi pangan yang tidak sebanding dengan pertumbuhan populasi global. Padahal ada turunan lain dari persoalan melonjaknya jumlah penduduk dunia, yaitu kebutuhan akan tempat tinggal atau permu- kiman—baik itu di desa ataupun di kota. Data Koalisi Pembaruan Agraria (KPA) (dikutip dalam Luthf i dan Fauzi 2018, 60–62) menunjukkan per- soalan dengan pengembang properti adalah penyebab terbesar kedua konflik agraria pada tahun 2017 (sebesar 30 persen). 2 Lutfhi dan Fauzi mencatat tiga persoalan utama yang dihadapi masyarakat urban terkait dengan isu agraria (Luthf i dan Fauzi 2018, 69–70). Pertama , akuisisi lahan untuk tujuan bisnis sebagai konsekuensi dari perencanaan ruang urban yang kental nuan- sa ekonomis. Ruang kota kemudian lebih banyak difungsikan sebagai kawasan industri, perda- gangan dan permukiman. Kedua , akuisisi lahan dengan klaim untuk kepentingan umum. Dalam kasus ini, peran pemerintah kota menjadi sangat kuat dan terkadang klaim kepentingan umum tidak lebih dari kepentingan sekelompok orang yang punya akses ekonomi dan politik langsung dengan pemerintah. Ketiga , perjuangan mewu- judkan ruang terbuka hijau, hutan-hutan kota, ruang olahraga, pemakaman, ataupun taman kota yang diserahkan pada sekelompok orang dengan dalih memberi layanan pada warga. Ketiga perso- alan itu terkait dengan persoalan penataan dan pengelolaan kota sebagai ruang hidup.
Paper ini menawarkan sebuah kajian agraria dengan mengambil kasus di kawasan urban. Kasus yang diangkat adalah sengketa Waduk Sepat yang secara administratif terletak di Kelu- rahan Lidah Kulon, Kecamatan Lakarsantri, Sura- baya. Waduk itu adalah salah satu objek tukar- guling ( ruilslag ) Pemkot Surabaya dengan PT Ciputra Surya untuk mendapatkan tambahan lahan untuk pembangunan Surabaya Sport Cen- ter (SSC) , atau Gelora Bung Tomo, di Kecamatan Pakal. Beberapa bulan belakangan ini, kasus Waduk Sepat kembali meramaikan media massa setelah terjadi usaha kriminalisasi dua warga Kampung Sepat yang ditahan pihak Kepolisian berdasarkan laporan PT Ciputra Surya yang menuduh keduanya telah merusak properti wa- duk yang diklaim terletak di lahan milik perusa- haan pengembang itu. Di tengah pelbagai prestasi yang dicapai Pemkot Surabaya di level nasional ataupun global, sengketa Waduk Sepat yang beru- jung pada usaha kriminalisasi warga mengin- dikasikan ada sebuah permasalahan serius dalam urusan penataan ruang urban di Surabaya.
Beberapa kajian sebelumnya tentang sengketa Waduk Sepat lebih memfokuskan pada persoalan hukum dan HAM. Amalia (2012), misalnya, meli- hat kasus Waduk Sepat merupakan konsekuensi pemberlakuan UU Pokok Agraria (No.5/1960) yang tidak terbuka bagi prinsip keberagaman atau pluralisme hukum sehingga potensial memun- culkan konflik agraria berkelanjutan di level akar rumput. Pendapat ini senada dengan pandangan hukum KontraS Surabaya (2016) yang menye- butkan bahwa kasus Waduk Sepat telah melang- gar beberapa poin hak asasi manusia, seperti hak penghormatan atas identitas budaya, hak masya- rakat tradisional, serta hak untuk mengajukan pendapat, usulan, permohonan dalam rangka pelaksanaan pemerintahan yang baik. Pendekatan hukum dan HAM memang sangat membantu kita dalam mencari akar masalah sebuah sengketa dengan mengurai kronologis sebuah kasus seng- keta lahan, namun cenderung mengabaikan dimensi ekonomi-politik yang terjadi. Sementara itu, penelitian sosial-humaniora yang mengambil Surabaya sebagai objek studinya lebih banyak
2 Pada posisi pertama adalah konflik yang dipicu perebutan lahan perkebunan (32 persen) (Luthf i dan Fauzi 2018, 60–62).

## 182
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
berkutat pada sejarah ekonomi kota (Dick, 2002) dan informalitas akibat para pendatang (Peters, 2011). Ahli sejarah perkotaan Universitas Airlangga Purnawan Basundoro telah merintis studi kritis tentang upaya rakyat miskin kota merebut ruang urban di Surabaya, akan tetapi rentang waktu yang dipilih (1900-1960an) belum mencakup kondisi terkini (Basundoro, 2009, 2013). Meskipun begitu, studi tersebut memberikan beberapa petunjuk kunci yang dapat membantu menelusuri pola- pola kontestasi ruang urban di Surabaya pada era setelah itu sampai kini. Paper ini mencoba melam- paui dimensi hukum atas sengketa lahan dan sejarah kota dengan membahas relasi dan pola pengaturan ruang terbuka di Surabaya menggu- nakan lensa sosio-spasial.
Paper ini menggunakan model pendekatan sosio-historis dengan menitikberatkan dimensi politik ekonomi dalam mengurai dinamika, kronologis relasi manusia dan ruang urban. Pende- katan semacam ini dipilih lebih karena penelitian ini mengandalkan data-data sekunder pemberitaan dan penelitian sebelumnya tentang Surabaya.
Mayoritas data yang digunakan untuk menyusun paper ini adalah hasil penelusuran pustaka sekunder, khususnya arsip pemberitaan media massa dan laporan-laporan penelitian sebelumnya. Untuk arsip pemberitaan media massa, penulis mengandalkan data dari pembe- ritaan dua media: pertama, Jawa Pos dengan mengakses bagian arsip cetak di Gedung Graha Pena, Surabaya; dan, kedua, Kompas dengan mengakses arsip digital di Pusat Informasi Kom- pas, Palmerah Selatan, Jakarta. Kata kunci yang digunakan adalah “tukar-guling” atau “ ruilslag ” yang terjadi di Surabaya. Pemberitaan media lain, cetak dan internet, dengan kata kunci sama digu- nakan untuk memperkuat data dari pemberitaan kedua surat kabar tersebut. Studi pustaka di Perpustakaan C2O, Surabaya dilakukan untuk mencari melacak penelitian dan laporan tentang kota Surabaya dari pelbagai dimensinya.

## B. Kota Dalam Lensa Sosiospasial
Fokus pendekatan sosio-spasial atas kota melampaui pembahasan tentang hubungan
antar-manusia di sebuah kota dengan mengurai dinamika hubungan antara manusia dan kota (Gottdiener, Hutchison dan Ryan 2015, 19–21). Pada satu sisi, manusia bertindak mengikuti perangkat sosial di dalam dan sebagai reaksi atas sebuah ruang yang tersedia/disediakan. Pada sisi lain, manusia membuat dan mengubah ruang- ruang sebagai bentuk ekspresi atas kebutuhan dan hasratnya. Pendekatan sosio-spasial menghu- bungkan relasi timbal-balik antara manusia dan ruang dengan perangkat sosial yang menjadi dasar bagi perilaku manusia (Gottdiener, Hutchi- son dan Ryan 2015, 19). Kerangka kerja yang mela- tari penelusuran adalah asumsi bahwa dinamika kehidupan sebuah kota digerakkan oleh relasi berkelanjutan antara kenyataan bahwa, pada satu sisi, kota adalah tempat umum yang memung- kinkan siapa pun, yang saling kenal ataupun yang asing sama sekali, untuk saling berjumpa, berin- teraksi dan beraktivitas secara terbuka (Peattie dan Robbins, 1984), dan, pada sisi lain, aktivitas sosial manusia berperan penting dalam meneguh- kan, menangguhkan, atau bahkan membongkar makna bagi suatu tempat umum  di sebuah kota (Frisby, 2001).
Kota adalah sekaligus “tempat umum” ( public place ) dan “ruang bersama” ( public space ). 3 Istilah “tempat” ( place ) merujuk pada entitas geospasial, sebuah topograf i atau suatu lokasi di bumi ini yang bisa diidentif ikasi secara objektif menggu- nakan indera. Tempat umum merupa dalam ragam bentuk, seperti pelataran, jalanan, taman- taman, alun-alun, bahkan pasar. Di situlah siapa pun, atau umum, dapat datang, saling berjumpa, dan berinteraksi—tanpa melihat kelas sosial, gen- der, ras, etnis, agama, pandangan politik, serta pelbagai pembeda sosial-budaya lain. 4 Fokus
3 Dalam naskah ini, penulis menggunakan beberapa istilah berbeda sebagai padanan untuk Bahasa Inggris public dengan menyesuaikan dengan konteks pengguna- annya.
4 Lawan dari “tempat umum” adalah “tempat tertutup” atau “tempat pribadi” atau topograf i yang tidak semua orang bisa mengaksesnya. Hanya mereka yang menjadi pemilik dan/atau yang diizinkan oleh sang pemiliknya yang boleh mengaksesnya. Pelanggaran akses atas tempat-tempat tertutup itu ( trespassing ) dapat berujung pada kasus pidana.
Anton Novenanto, Kota sebagai Ruang Terbuka: Belajar dari Waduk Sepat ... 180-194
perhatian lebih pada interaksi antar manusia yang terjadi di kota sebagai sebuah tempat umum. Memahami kota sebagai “ruang bersama” ( public space ) melampaui pemahaman kota sekadar sebagai “tempat umum”.
Sebagai “ruang bersama”, kota perlu dipahami melampaui pemahaman topograf is dan mulai melibatkan aspek mental yang hanya bisa dirasakan, tanpa bisa diidentif ikasi wujudnya. Fokus kita adalah pada relasi antara manusia dan tempat/ruang, yaitu tentang tempat yang menjadi ruang ketika manusia memberikan makna atas tempat . Dalam Bahasa Inggris, kita menjumpai perbedaan makna antara home dan house . 5 Yang terakhir adalah sebuah tempat ( place ), sebuah bangunan f isik; sementara yang disebut sebelumnya adalah sebuah ruang ( space ) karena melibatkan perasaan menghuni para penghu- ninya. Bangunan tempat tinggal ( house ) tidak selalu nyaman dihuni ( homey )—apalagi bila penghuninya merasa tidak aman dan bahkan terancam. Analogi yang sama juga berlaku untuk kota. Kota adalah sekaligus sebuah tempat umum bagi siapapun untuk bisa saling berjumpa dan berinteraksi; dan, sebuah ruang bersama dengan beragam makna yang muncul dari relasi antara manusia dan kota. Kota adalah tempat yang dihi- dupi warganya ( house ) sekaligus ruang yang dihi- dupkan oleh warganya ( home ).
Keragaman makna yang dilekatkan pada ko- tanya berelasi erat dengan varian cara warga kota menghidupkan ruang hidup bersamanya. Eksis- tensi kota sebagai ruang tidak berhenti sebatas wujudnya sebagai tempat f isik, tapi juga sampai ruang bersama yang memungkinkan dan men- jamin setiap warganya dapat secara terbuka menyampaikan pendapat pribadi tentang sebuah isu umum. Tempat f isik dibutuhkan sebagai wadah bagi aktivitas warga kota, namun tempat f isik baru akan bermakna ketika terjadi aktivitas sosial warga kota terhadapnya (Padawangi 2008, 36). Tak jarang, aksi pendudukan suatu tempat umum bagi sekelompok warga dapat berfungsi
politis untuk menyampaikan pesan perlawanan atas kekuasaan dominan (Padawangi, 2016). Dengan demikian, kota juga perlu dipahami melampaui sekadar tempat umum dan ruang ber- sama melainkan juga sebagai sebuah iklim yang memberi peluang atau kesempatan bagi setiap warga untuk secara terbuka dapat terlibat dalam relasi kuasa dengan aktor-aktor lain.
Diskusi akademis dan politik praktis terkini atas konsep public sphere bersumber dari karya f ilsuf dan sosiolog Jerman Jürgen Habermas, khususnya naskah Habilitasinya yang berjudul Strukturwandel der Öffentlichkeit: Unter- suchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft (Habermas, 1990 [1962]). 6 Dalam karyanya itu, Habermas sedang melakukan “serangkaian pemeriksaan” ( Untersuchungen ) atas “perubahan struktur” ( Strukturwandel ) sebuah “kategori” ( einer Kategorie ) dalam “masyarakat warga” ( der bürgerlichen Gessellschaft ). Kategori sosial yang dimaksud Habermas telah mengalami perubahan struktur adalah der Öffentlichkeit . 7 Kita perlu memahami der Öffentlichkeit melampaui sekadar “tempat umum” ( public place ) atau “ruang bersama” ( public space ); dia adalah sebuah konsep metaf isik tentang suatu suasana atau iklim yang menjamin keterbukaan bagi siapapun untuk terlibat dalam proses sosial. Der Öffentlichkeit adalah, dengan demikian, sebuah “iklim keter- bukaan”.
Habermas menyampaikan tiga ciri utama “iklim keterbukaan” (Habermas 2009, 36–37). Pertama , dia adalah suasana tertentu yang dapat
5 Dalam konteks bahasa Jerman lihat esai “Bauen, Wohnen, Denken” dari f ilsuf Martin Heidegger (1971).
6 Karena ditulis dalam bahasa Jerman, pemikiran Habermas itu tidak langsung populer dan menjadi wacana global. Gagasan itu baru bisa diakses akademia secara terbuka di seluruh dunia setelah pada 90an naskah itu diterjemahkan dalam Bahasa Inggris dan terbit pertama kali 1989 (Habermas, 2009 [1989]).
7 Der Öffentlichkeit diterjemahkan dalam Bahasa Inggris menjadi public sphere yang kemudian diadopsi dan populer dalam Bahasa Indonesia sebagai “ruang publik”. Bila menelusuri usul-asal kata pembentuknya, der Öffent- lichkeit berasal dari kata dasar öff nen (v) yang berarti “buka” atau “membuka”. Suf iks -lich mengubahnya menjadi kata sifat “terbuka” ( öffentlich ); dan, suf iks -keit mengu- bahnya lagi menjadi kata benda “keterbukaan” ( der Öffent- lichkeit ) (Habermas 2009,  2–3).

## 184
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
menjaga hubungan sosial antara pihak-pihak yang terlibat tanpa melihat status sosial. Relasi- relasi ini terwujud secara alamiah di warung- warung kopi, salon-salon, dan dalam masyarakat. Akan tetapi, yang terpenting dari suasana sema- cam itu adalah bagaimana sebuah ide yang sebe- lumnya berada dalam pikiran individu-individu yang terlibat terlembaga dan menjadi sebuah klaim objektif karena disampaikan secara terbuka. Kedua , suasana semacam itu membuka pelbagai ruang diskusi terhadap hal-hal yang sebelumnya dianggap kewajaran. Dalam konteks Eropa Abad Pertengahan, kewajaran-kewajaran itu adalah urusan dan monopoli kaum agamawan dan apa- ratur negara. Di era keterbukaan, hal-hal itu men- jadi perhatian bersama warga dalam ruang-ruang diskusi. Warga yang sebelumnya hanya objek perbincangan dan pengaturan semata berubah menjadi subjek yang mendiskusikan segala ihwal yang mempengaruhi kehidupannya. Ketiga , meskipun terkadang terkesan eksklusif, ruang diskusi itu selalu terbuka bagi beragam perbedaan pendapat sehingga mengarah pada pembentukan kelompok-kelompok sosial yang mengusung ragam kepentingan dalam menyikapi suatu persoalan yang sedang didiskusikan. Justru dalam proses diskusi antar-(kelompok) kepentingan itulah bahan perbincangan menjadi lebih umum sehingga semakin banyak pihak yang bisa berpartisipasi dalam pembahasan tentang suatu persoalan yang dihadapi warga. Diskusi-diskusi itu, bila merujuk pada pemahaman Habermas, terjadi di tempat umum di kawasan perkotaan yang dimanfaatkan sebagai ruang terbuka untuk membahas persoalan-persoalan bersama (bdk. Frisby, 2001).
Menurut Habermas (2009, 3–5), gagasannya tentang der Öffentlichkeit berakar dari konteks masyarakat pada era Revolusi Prancis, atau perubahan tatanan nilai dan bentuk sistem politik secara radikal (revolusi) atas masyarakat Eropa Barat setelah sekian lama kesadarannya terbeleng- gu ajaran dogmatis agama (Kristen) yang bekerja secara dominatif sekaligus hegemonik untuk membatasi kebebasan individual. Para pemikir Pencerahan Eropa Barat menelusuri kearifan atau
kebijaksanaan yang pernah ada di era Yunani Kuno dan menemukan sistem negara-kota ( polis ) sebagai acuan bagi pemunculan ide tentang sebuah tata politik yang lebih baik daripada sistem monarki, yang kemudian disebut demokrasi . Tipe demokrasi ideal dalam benak Habermas adalah ketika terwujud dan terpeliharanya ruang-ruang bagi setiap warga merasa bebas untuk menyam- paikan dan mengonsultasikan pendapat masing- masing yang sangat mungkin dapat saling berten- tangan. Ini adalah ide dasar dari apa yang disebut sebagai demokrasi deliberatif atau juga bisa dipa- hami sebagai demokrasi konsultatif . Kondisi sema- cam ini hanya ideal dalam sebuah konteks penga- turan kota ( polis ), bukan negara ( state ).
Dengan demikian, secara teoretik, terdapat tiga konseptualisasi ruang yang dapat diterapkan pada kota: sebagai “tempat umum” ( public place ), seba- gai “ruang bersama” ( public space ), dan sebagai “iklim keterbukaan” ( public sphere ). Kota adalah sebuah tempat untuk ditinggali; sebuah ruang yang maknanya dihasilkan bersama-sama melalui pelbagai relasi sosial; dan, segala kemungkinan bagi terjalinnya relasi-relasi sosial yang berlang- sung secara berkesinambungan, dinamis, dan tak jarang saling bertentangan akibat berbagai macam kepentingan yang hendak diartikulasikan.

## C. Dinamika Menata Ruang Terbuka di Kota Surabaya
Tantangan terbesar penataan ruang urban adalah bagaimana mempertahankan keberadaan ruang ekologis sebagai konsekuensi dari terus meningkatnya kebutuhan akan permukiman atau hunian untuk warga (Gottdiener, Hutchison dan Ryan, 2015, 311–342). Ahli sejarah ekonomi kota dari Australia Howard Dick mencatat bahwa Surabaya juga tidak lepas dari persoalan yang sama (Dick 2002, 325–423). Tingginya permintaan atas permukiman di Surabaya sudah terjadi sejak era kolonial, namun usaha pemenuhannya cende- rung mengabaikan posisi kaum Bumiputra (Basundoro, 2013). Program penataan kampung dan penyediaan perumahan rakyat di era kolonial ( NV Volkhouisvesting ) tidak lebih dari usaha menyediakan hunian bagi kelas menengah ke atas
Anton Novenanto, Kota sebagai Ruang Terbuka: Belajar dari Waduk Sepat ... 180-194
yang sangat bias warga Eropa (Cobban, 1993). Pemerintah kolonial baru turun tangan melaku- kan penataan kawasan kumuh—hunian bagi warga miskin perkotaan—setelah muncul dan menyebarnya wabah penyakit yang menimbulkan banyak korban jiwa (Setiyawan, 2017b, 155–157). Program penataan kawasan dilakukan antara 1900 dan 1931 dengan cara memperbaiki jalan, memasang penerangan jalan, membangun fasi- litas pompa air dan toilet umum, serta memberi- kan perawatan kesehatan bagi warga.
Pasca kolonialisme Belanda, pemerintah baru mempertimbangkan kebutuhan permukiman bagi kaum Bumiputra di Surabaya. Secara umum, kita dapat melihat perkembangan permukiman di Surabaya bergerak dalam dua model (Dick 2002, 325). Pertama, pertumbuhan permukiman kampung secara sosiologis-antropologi di ka- wasan padat penduduk di pusat-pusat kota yang cenderung berujung pada rupa kawasan kumuh. Untuk mengatasi kekumuhan itu, pemerintah menyelenggarakan program perbaikan kampung ( Kampung Improvement Programme; KIP ) di Surabaya yang dilakukan pada 1980an—berba- rengan dengan program Repelita I dan II di rezim Orde Baru. Meskipun KIP sudah menjadikan wajah kota di beberapa titik lebih bersih dan indah melalui pendekatan yang partisipatif, arsitek sekaligus perancang cetak biru kota Surabaya Silas mengakui bahwa perbaikan tidak bisa menjang- kau seluruh kelompok marjinal di Surabaya (Silas 1989, 63).
Model kedua perkembangan permukiman di Surabaya adalah model perumahan yang dikelola oleh perusahaan negara menggandeng perusa- haan swasta. Lokasi-lokasi awal yang menjadi sasaran pembangunan permukiman jenis ini adalah wilayah pinggiran Surabaya yang kepa- datan penduduknya masih rendah, seperti di Lakarsantri, Rungkut, Karangpilang, Benowo, Wonocolo, Sukolilo dan Tandes. Meskipun begitu, ada juga beberapa pengembang yang nekat membangun permukiman di kawasan tambak dan saluran pengairan di Surabaya Timur (Rahayu 2015, 244). Pemain besar dalam penye- diaan permukiman di Surabaya itu adalah
Yayasan Kas Pembangunan-Kotamadya Surabaya (YKP-KMS) dibentuk pada 1954 untuk mengelola perumahan untuk pegawai pemerintah dan anggota militer. YKP dibentuk sebagai lembaga non-profit dengan prinsip koperasi dan didirikan pada 1951 oleh Menteri Pekerjaan Umum dan Tenaga sebagai lembaga yang membantu pem- bangunan perumahan rakyat dengan pembiayaan swadaya.
Pemain besar lain dalam penyediaan peru- mahan adalah Perum Perumnas yang didirikan berdasarkan Peraturan Pemerintah (No.29/ 1974). 8 Peraturan itu merupakan salah satu tu- runan UU Pemerintahan Daerah (No.5/1974) yang menandai dimulainya era otonomi daerah di era Orde Baru. Masih satu rangkaian dengan itu, terbit Keputusan Menteri Keuangan (No.B49/ MK/N/1/1974) yang mengatur mekanisme bagi Bank Tabungan Negara untuk memberikan la- yanan kredit pemilikan rumah (KPR) bagi ka- langan masyarakat berpenghasilan rendah untuk bisa mendapatkan rumah di kompleks peru- mahan yang dibangun pemerintah ataupun swasta (Rintoko, Ref iandeta dan Exocet 2010, 189). Di Surabaya, Perumnas memulai proyeknya pada 1977. Pada 1985, Perumnas telah melibatkan 35 pengembang swasta di Surabaya (Rahayu 2015, 245). Kala itu, beberapa pemain skala elite yang bermain adalah PT Darmo Permai, PT Sinar Gal- axy, PT Darmo Grande, PT Tandes Indah, PT Sasrah Indah, PT Darmo Satelit Town I & II; serta pemain di skala kecil-menengah, a.l.: PT Joyo Bekti Indah, Gonser Ko, Karya Utama Barata, PT Persada Nusantara Agung, PT Pondok Bukit Mas, Tulus Harapan.
Sampai awal 1980an, pembangunan peru- mahan di Surabaya masih dalam logika permu- kiman horizontal. Pada paruh kedua 1980an, pembangunan permukiman vertikal (rumah
8 Perumnas adalah buah dari Lokakarya Nasional mengenai Kebijakan Perumahan dan Pembiayaan Pembangunan dua tahun sebelumnya. Sebagai pengelola perumahan milik pemerintah, Perumnas juga diberi kewenangan untuk menggandeng pengembang swasta untuk memenuhi kebutuhan permukiman di kawasan perkotaan.
186 Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
susun) bagi warga miskin di pusat kota dimulai. Salah satu pemicunya adalah kebakaran Kam- pung Keputran di Jalan Urip Sumoharjo tahun 1982 yang membutuhkan model permukiman bertingkat yang bisa menampung warga kam- pung korban kebakaran (Dick 2002, 241). Seiring dengan itu terbit UU Rumah Susun (No.16/1985) yang membuka peluang bagi perusahaan atau pengembang untuk penggabungan dua jenis permukiman di perkotaan (Susilawati dan Yakobus, 2010). Pada kurun 1988-90 dibangun lagi rumah susun untuk warga kampung Dupak dan Sombo di Surabaya (Setiyawan, 2017a, 121–123). 9 Howard Dick (2002) mencatat bahwa secara nasional 1980an adalah sebuah era ketika wacana “pembangunan” terus menguat dan untuk mewu- judkan itu pemerintah menggandeng para pemo- dal besar. Sementara itu, iklim politik yang sentra- listik dan top-down masih sangat kental, termasuk di Surabaya. Kontrol pemerintah masih sangat kuat dalam penataan ruang untuk permukiman. Di beberapa wilayah, Pemkot menggunakan pendekatan penyelesaian masalah secara top-down dan represif, bahkan menurut Johan Silas bebe- rapa kasus penggusuran permukiman kumuh dilakukan tanpa pemberian kompensasi (Silas 1989, 68). Praktik semacam ini menunjukkan ketiadaan usaha dari pemerintah untuk mema- hami persoalan warga yang tergusur secara menyeluruh, khususnya dimensi sosial dan budaya. Dimensi ekonomi lebih kuat dan investasi atas kawasan permukiman dan perdagangan di perkotaan cenderung mengarah pada praktik kooptasi kapital atas ruang-ruang urban strategis. Memasuki 1990an, pengembangan permukiman kawasan perkotaan di Indonesia semakin terde- sentralisasi, termasuk di Surabaya. Terbitnya UU Perumahan dan Permukiman (No.4/1992) mem- buka peluang bagi model baru penyediaan ka- wasan permukiman melalui perubahan sistem penjualan dan pembiayaan perumahan. Namun perubahan struktural paling nyata dari regulasi
tersebut adalah penyerahan penuh beberapa tanggung jawab pengembangan kawasan perko- taan pada Pemkot. Sejak itu usaha kapitalisasi ruang-ruang urban di Surabaya semakin gencar, ditandai dengan praktik tukar-guling aset tanah milik Pemkot Surabaya yang memicu sengketa di kemudian hari.
Masa Walikota Soenarto Soemoprawiro (1994- 2002) adalah penghujung Orde Baru dan awal Reformasi. 10 Pada masa ini, praktik tukar-guling aset tanah dilakukan dengan melangkahi DPRD, apalagi warga. Pada 1994, misalnya, terjadi pele- pasan tanah seluas 546.255m 2 di sembilan kelu- rahan untuk pembangunan Surabaya Sport Cen- ter (SSC) ( Kompas , 24/5/1999). Akhir 1996, terjadi tukar-guling 150ha aset Pemkot di pusat-pusat kota ke beberapa pengusaha yang memberikan ganti lahan di kawasan pinggiran kota ( Kompas , 31/12/1996). Pada 1999, Soenarto kembali melaku- kan tukar-guling aset seluas 82,12ha di pusat kota dengan nilai kompensasi sebesar Rp6,059 milyar ( Kompas , 24/5/1999). Soenarto beralasan: “Sura- baya harus sama dengan Singapura, jadi turis tidak hanya melancong ke Singapura saja, tapi belanja ke Surabaya. Jadi harus didandani. Namanya kota metropolitan, gedung tinggi harus banyak” (dikutip dalam Kompas, 24/5/1999). Pernyataan Soenarto tersebut merepresentasikan imaji seorang pemimpin sebuah kota yang lebih menitikberatkan pada indikator-indikator f isik yang diterjemahkan menjadi Gedung tinggi— alih-alih membangun ruang terbuka hijau. Pada 2001, kasus tukar-guling kembali ramai. Aset yang dilepas adalah waduk di Kelurahan Dukuhpakis yang diserahkan pada PT Inti Insan Lestari (Villa Bukit Mas) ( Kompas , 29/6/2001; Kompas , 15/9/ 2001). Kala itu, lahan waduk seluas 1.878m 2 sudah diuruk oleh pengembang, padahal proses tukar- guling aset tersebut masih dibahas di DPRD.
9 Pembangunan dilakukan pada masa Walikota Poernomo Kasidi yang menjabat selama dua periode: 1984- 1989 dan 1989-1994.
10 Soenarto Soemoprawiro menjabat sebagai Walikota Surabaya selama dua periode. Periode I berlangsung sejak 20 Juni 1994 sd. 7 Maret 2000 dan periode II mulai 7 Maret 2000 sd. 16 Januari 2002. Soenarto mengakhiri jabatan yang seharusnya berakhir tahun 2005 itu karena meninggal dunia. Jabatan Walikota digantikan oleh wakilnya, Bambang DH.
Anton Novenanto, Kota sebagai Ruang Terbuka: Belajar dari Waduk Sepat ... 180-194
Pengembang memberi kompensasi dengan tanah pengganti waduk seluas 4.000m 2 yang sebagian besar akan digunakan untuk tanah makam. Selain itu, pengembang juga menanggung pem- bangunan gedung serba guna seluas 300 m 2 senilai Rp106 juta, gapura senilai Rp7,5 juta, dan pagar makam senilai Rp25 juta.
Pergantian Walikota dari Soenarto ke Bambang DH (2002-2010) tidak menghentikan praktik pele- pasan aset negara ke pengembang. SK Walikota No.27/2003 tentang Mekanisme Pemakaian dan Pelepasan Berkas Kekayaan Desa diterbitkan untuk mengatur pelepasan sekurang-kurangnya 553.557m 2 tanah kas desa ke beberapa perusahaan melalui mekanisme tukar-guling ( Kompas, 27/7/ 2004). 11 Kala itu, pemerintah mengklaim bahwa proses pelepasan aset ini dilakukan secara bottom- up melalui Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD) dan melibatkan seluruh masyarakat dalam musyawarah tingkat kelurahan sehingga pelepasan tanah bekas kas desa itu disetujui warga dengan mempertimbangkan nilai kompensasinya ( Kompas , 21/1/2004). Pelepasan bekas tanah kas desa itu dikuatkan oleh SK DPRD No.34/2003. Akan tetapi, beberapa warga menyampaikan tun- tutan pembatalan pelepasan tanah karena mereka merasa tidak dilibatkan dalam proses. Warga Dukuh Karangan, Kelurahan Babatan, Kecamatan Wiyung, misalnya, menutup akses jalan yang digunakan untuk mengirim bahan bangunan ke tanah yang disengketakan. Menurut salah seo- rang warga, mereka memang mengikuti perte- muan yang membahas pengadaan pasar dan lapangan olahraga di atas tanah ganjaran, tapi tidak ada pembicaraan tentang penjualan atau tukar guling tanah ( Kompas , 19/7/2004).
Dalam wawancaranya dengan Kompas (31/1/ 1997), pengajar ilmu politik Universitas Airlangga
Ramlan Surbakti melihat bahwa pengembangan kota Surabaya pada era 1990an cenderung tidak berpihak pada kepentingan melayani publik yang ditandai dengan peminggiran beberapa fasilitas umum. Investor mengincar tanah-tanah negara di pusat-pusat kota untuk memenuhi tujuan aku- mulasi modal dan pertumbuhan ekonomi. Prak- tik penggusuran warga dan pencaplokan kawasan hijau selalu menggunakan dimensi aliansi pengu- asa-pengusaha dengan memanfaatkan kelemahan legalitas aset kepemilikan sertifikat tanah. Menyi- kapi praktik semacam ini, ragam reaksi warga bermunculan—apalagi bila pelepasan aset dila- kukan secara manipulatif. Proses yang tertutup, atau ditutup-tutupi, itu memicu aksi warga lebih lanjut. Antropolog perkotaan dari Australia yang melakukan penelitian di kampung Dinoyo, Surabaya, Robbie Peters juga mencatat bahwa era 1990an ditandai dengan pergeseran kekuatan politik dari yang sebelumnya sentralistis dan berpusat pada negara pada kekuatan warga dan gerakan warga untuk merebut kembali ruang- ruang urban menggunakan kekerasan terus meningkat (Peters, 2011). Pada Mei 2000, misal- nya, sekelompok warga yang tergabung dalam Gerakan Pembebasan Tanah Rakyat (GPTR) melakukan rangkaian unjuk rasa di Kantor Kejaksaan Tinggi Jatim dan DPRD Surabaya sebagai bentuk protes atas pelepasan aset di 16 kelurahan ( Kompas , 8/5/2000). Pengajar ilmu politik Universitas Airlangga Aribowo (2000) mengamati bahwa keberanian warga untuk melakukan aksi semacam itu merupakan buah Reformasi 1998. Di era Orde Baru tindakan repre- sif mewarnai setiap sengketa tanah antara warga, pengembang dan pemerintah sehingga segala aksi protes dapat diredam.
Pasca Reformasi warga semakin sadar atas hak- hak politiknya dan berani menunjukkan perla- wanan pada setiap arogansi kekuasaan negara untuk melepas aset-aset publik pada swasta. Akan tetapi, ekspansi kawasan permukiman oleh pengembang tidak hanya terjadi dengan meka- nisme tukar-guling aset tanah Pemkot. Sebuah kisah pilu yang dialami Muani terekam dalam arsip Kompas (22/2/2005):
11 Dalam beritanya, Kompas (27/7/2004) menulis “jatuh ke tangan delapan perusahaan” namun hanya menye- butkan tujuh perusahaan saja (PT Griyo Mapan Sentosa, PT Pakuwon Darma, PT Panca Wira Usaha Jawa Timur, PT Ngagel Jaya Indah, PT Artisan Surya Kreasi, PT Gunung Sari Sakti Jaya, dan PT Alam Galaksi) tanpa menyebutkan perusahaan nomor delapan.
Kasus Muani itu merupakan salah satu contoh bagaimana perebutan ruang urban antara warga dan pengembang terjadi secara langsung. Kasus Muani menunjukkan pada kita beberapa model usaha pengembang dalam mendapatkan ruang urban di perkotaan. Pertama, pendekatan tran- saksi jual beli langsung dengan pemilik tanah. Sulit sekali untuk mengidentifikasi seluruh proses peralihan hak atas tanah dari individu ke pengem- bang. Kasus Muani mungkin hanya satu kasus transaksi tanah yang mencuat di media massa
karena si pemilik lahan merasa tidak menjual asetnya. Dalam model transaksi jual beli, posisi tawar individual sangat lemah mengingat perla- wanan kolektif saja posisi tawarnya lemah.
Model lain yang sekarang semakin jamak dite- rapkan untuk kasus sengketa agraria adalah kriminalisasi warga. Pendekatan ini digunakan ketika pendekatan transaksi menghadapi masa- lah. Menurut Basundoro (2009, 138–139), salah satu penyebab sengketa pertanahan di Surabaya adalah tidak jelasnya asal-usul tanah yang diseng- ketakan. Setiap pihak yang terlibat dalam sengketa memiliki narasinya sendiri-sendiri untuk meng- klaim tanah tersebut. Berkaca pada kasus-kasus serupa, biasanya rakyat menjadi pihak yang rawan dikalahkan karena ada permainan uang dan hal ini kembali dialami Muani. Pola ini kembali diber- lakukan pada dua warga Kampung Sepat, Darno dan Dian Purnomo, yang ditahan atas dasar yang sangat problematik dan bahkan dinilai beberapa pihak sebagai malpraktek hukum. Dua warga tersebut dilaporkan ke Polda Jatim oleh PT Ciput- ra Surya menggunakan pasal pidana. Kebetulan, keduanya adalah yang aktif memperjuangkan penolakan rencana alih kepemilikan dan fungsi Waduk Sepat.

## D. Sengketa Waduk Sepat
Berdasarkan catatan Walhi Jatim (2018), bibit sengketa Waduk Sepat sudah terdeteksi sejak tahun 2003; dimulai dari perjanjian sewa-menye- wa waduk antara pengembang dan warga selama lima tahun dan berakhir pada 2008. 13 Pada masa itu, waduk digunakan pengembang sebagai penampungan air dan saluran pembuangan peru- mahan Citraland yang dikelola PT Ciputra Surya. Sengketa atas Waduk Sepat terjadi akibat adanya perbedaan pendapat antara warga Kampung Sepat dan PT Ciputra Surya. Pada satu sisi, PT Ciputra Surya bersikukuh bahwa proses ruilslag telah dila- kukan dengan mengacu pada SK Walikota (No.188.45/366/436.1.2/2008; 30 Desember 2008)
12 Ada kemungkinan Kompas melakukan salah ketik. Di Surabaya tidak ada Kelurahan Tidar Kulon. Besar ke- mungkinan yang dimaksud dalam berita ini adalah Kelu- rahan Lidah Kulon, lokasi Waduk Sepat berada.
Surabaya, Kompas – Seorang ibu rumah tangga bernama Muani (54), dituduh menyerobot tanah seluas 1.850 meter persegi milik PT Ciputra Surya, yang berada di Kelurahan Tidar Kulon, 12 Kecamatan Lakarsantri, Surabaya.
Dalam dakwaan yang dibacakan jaksa Assri Susantina di persidangan, Senin (21/2), diuraikan, tanah tersebut semula memang milik Muani. Namun, pada tahun 1989, tanah itu ia jual kepada Sri Margo Waluyo. Untuk mengesahkan pengalihan kepemilikan, pada tanggal 14 Maret 1989 dibuatkan Akta Perikatan Jual Beli Nomor 107 dan Akta Kuasa Nomor 108 oleh Notaris Untung Darnosoewirjo. Atas penjualan itu, Muani mendapatkan pembayaran sebesar Rp 5 juta.
Belakangan, pada 18 Mei 2003, terdakwa membuat pernyataan bahwa tanah t ersebut belum dijual. Padahal, oleh Margo Waluyo tanah itu telah dipindahtangankan beberapa kali, hingga pembeli terakhirnya adalah PT Ciputra Surya .
Untuk mempertegas haknya atas tanah tersebut, Muani menyuruh anak-anaknya memasang patok, bahkan seng meng elilingi tanah tersebut.
“Karena tanah menjadi sengketa dan tidak dapat digunakan, kami menderita kerugian Rp 2,455 miliar,” ujar Manajer PT Ciputra Surya Nurul Haqi.
Nurul menilai Muani melanggar perikatan jual beli yang telah ditandatanganinya. Selain itu, terdakwa juga dinilai memalsukan identitas karena mempunyai dua kartu tanda penduduk yang berbeda. Kuasa hukum terdakwa Herru Sudyantoro SH MM mengatakan, kasus ini direkayasa demi kepentingan investor.
“Muani buta huruf. Bagaimana mungkin dia berinisia tif untuk datang ke notaris dan membuat akta perikatan jual beli. Kalau kemudian dia ikut terseret dalam kasus ini, saya pikir karena ada kepentingan tertentu di dalamnya,” ujar Herru.
Sejak dibeli pada tahun 1986, menurut Herru, tanah itu tidak pernah dijual oleh Muani. Namun pada Januari 2004, tanah itu tiba - tiba diratakan oleh pihak PT Citraland. Seorang satpam mendatangi Muani dan menyatakan bahwa tanah itu milik PT Citraland. Karena itulah, Muani menyuruh anak -anaknya memasang patok mengel ilingi lahan tersebut.
Hingga tahun 2004, Herru menuturkan, pajak bumi dan bangunan masih dibayar atas nama Muani.
Kejanggalan lain, menurut Herru, juga terlihat karena nomor persil dalam akta yang dimiliki oleh PT Citraland sama sekali berbeda dengan yang tercantum da lam akta tanah milik Muani. (EGI)
Warga Buta Huru f Dituduh Serobot Tanah
13 Sebuah penanda waktu yang sangat kebetulan dengan terbitnya SK Walikota No.27/2003 (lihat bagian sebelumnya).
Anton Novenanto, Kota sebagai Ruang Terbuka: Belajar dari Waduk Sepat ... 180-194
setelah mendapat persetujuan melalui SK DPRD (No.39/2008; 22 Oktober 2008). Proses itu dilan- jutkan dengan Perjanjian Bersama antara Pemkot Surabaya dan PT Ciputra Surya pada 4 Juni 2009 dan dituangkan dalam surat Pemkot No.593/2423/ 436.3.2/2009 dan surat PT Ciputra Surya No.31/ SY/sm/LAND-CPS/VI-09. 14 Pada sisi lain, mayori- tas warga Kampung Sepat merasa tidak pernah melepas waduk yang sudah menjadi bagian dari kehidupan dan identitas mereka itu. Pada tahun 1960an ada kerja bakti warga untuk membuat waduk dengan aturan main, sbb.: yang muda menggali 1m 2 , pengangguran menggali 2m 2 , pemilik lahan pertanian menggali 3m 2 ( Seputar Indonesia , 19/4/2012). 15 Dari pembagian tugas yang disebutkan kita dapat menyimpulkan bahwa proyek kerja bakti itu didasarkan pada alasan untuk memenuhi kebutuhan pertanian warga— dan bukan kebutuhan pemenuhan permukiman atau hunian warganya.
Saat Waduk Sepat dilepas, di era 2008-2009, persoalan tukar-guling tanah aset negara oleh Pemkot Surabaya memang ramai dibicarakan di media massa, namun penulis tidak menemukan
pemberitaan yang secara khusus menyebutkan tukar-guling Waduk Sepat. 16 Kejanggalan praktik alih kepemilikan dan fungsi Waduk Sepat baru mulai terendus beberapa warga pada 2011 ketika pihak PT Ciputra Surya membagikan dana sebesar Rp3 miliar pada warga. Penyaluran dana itu dila- kukan melalui “Panitia 16” yang terdiri dari 16 orang warga Dukuh Sepat menyebutkan bahwa dana itu sebagai dana CSR PT Ciputra Surya dan tidak ada hubungannya dengan tukar guling Waduk Sepat (Walhi Jatim, 2018). Tim yang pem- bentukannya dinilai tidak transparan dan tidak partisipatif itu memberi keterangan berbeda dengan yang disampaikan PT Ciputra Surya dalam pertemuannya dengan warga yang difasi- litasi DPRD. Dalam pertemuan itu, PT Ciputra Surya menyangkal bahwa dana itu adalah CSR. Mereka mengatakan bahwa itu adalah dana kom- pensasi pelepasan Waduk Sepat. 17 Dana itu kemu-
14 Melihat rentang waktunya, proses ini terjadi saat Walikota Surabaya dijabat Bambang Dwi Hartono (bersama wakilnya Arif Afandi) dan Tri Rismaharini menjabat sebagai Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Kota (Bappeko). Bambang Dwi Hartono menjadi Walikota Surabaya pada 16 Januari 2002 menggantikan Soenarto Soemoprawiro yang meninggal dunia, sd. 10 Juni 2002. Setelah itu, Bambang DH dua kali terpilih kembali sebagai Walikota untuk periode 10 Juni 2002 sd. 7 Maret 2005 (bersama Wakil Walikota Arif Afandi) dan periode 31 Agustus 2005 sd. 31 Agustus 2010 (bersama Wakil Walikota Tri Rismaharini). Selanjutnya, Tri Rismaharini menjadi Walikota Surabaya sejak 28 September 2010 sd. 28 Sep- tember 2015. Pada periode pertama ini, Bambang DH Wakil Walikota namun mengundurkan diri pada Juni 2013 karena maju dalam pemilihan Gubernur Jawa Timur. Jabatan Wakil Walikota sempat kosong sampai Januari 2014 sebelum diisi oleh Whisnu Sakti Buana. Periode II Tri Rismaharini dimulai 17 Februari 2016 bersama Wakil Walikota petahana, Whisnu Sakti Buana. Jabatan ini akan berakhir tahun 2021.
15 Meskipun begitu, belum cukup informasi tentang apakah proyek kerja bakti penggalian waduk itu dilakukan dalam rangka membuat waduk baru dari sebelumnya tanah/lahan kosong; ataukah pekerjaan itu ditunjukan untuk memperluas kapasitas danau alami yang sudah ada sebelumnya.
16 Hal ini bisa jadi lebih disebabkan oleh kasus tukar- guling yang lain dipicu oleh beberapa proyek infrastruktur yang melibatkan penggunaan uang negara, seperti: MERR, akses ke Jembatan Suramadu, pelebaran Jalan Wiyung, pembangunan tol Sumo & Juanda, reklamasi Pamurbaya, proyek frontage Ahmad Yani. Waduk Sepat melibatkan pelepasan aset negara ke swasta (PT Ciputra Surya). Bersamaan dengan itu juga, Pemkot Surabaya juga tengah giat-giatnya melakukan program sertif ikasi aset-asetnya ( Jawa Pos, 29/6/2009). Aset yang masuk dalam program sertif ikasi ini, al.: 25 bidang lahan fasilitas umum dan fasilitas sosial yang didapat dari pengembang seluas 43.819 m 2 ; 17 bidang lahan untuk bangunan sekolah (98.177 m 2 ) di Surabaya Barat; dan 13 aset seluas 171,85 m 2 di Surabaya Timur. Usaha ini dilakukan karena Pemkot terancam kehilangan banyak aset. Beberapa aset objek tukar-guling dari pengembang sampai berita itu diturunkan belum dibuatkan sertif ikatnya. Padahal proses tukar-guling sudah dilakukan sejak 1990an. Salah satunya adalah aset seluas 5.922 m 2 di Kutisari Indah Utara dari PT Sinar Galaxy sejak 1995. Kasus tukar-guling yang sangat ramai di media kala itu adalah relokasi SDN Margorejo 1 untuk proyek front- age Ahmad Yani yang melibatkan PT Maspion ( Jawa Pos , 6/7/2009). Di antara berbagai kasus tukar-guling, penulis menemukan satu pemberitaan yang mengabarkan niat Pemkot untuk merebut kembali Jalan Kenari yang dibeli oleh swasta pada masa Walikota Soenarto ( Jawa Pos , 27/ 7/2009). Ditulis juga pada berita yang sama, pernyataan Asisten II Kota Muhlas Udin tentang kesiapan Pemkot untuk mengembalikan uang sebesar Rp 4 miliar yang dibayarkan pihak swasta untuk membeli Jalan Kenari pada tahun 1995.
17 Model kompensasi dan resistensi warga atas model semacam ini pernah terjadi dua tahun sebelumnya. Pada

## 190
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
dian memicu kecurigaan antara sesama warga Kampung Sepat, Pemkot dan PT Ciputra Surya. Perbedaan pemaknaan atas dana yang dibagikan itu semakin menambah kecurigaan sebagian besar warga tentang proses alih pemilik dan alih fungsi Waduk Sepat yang seperti ditutup-tutupi oleh aparat pemerintah ataupun perusahaan. Sebagian besar warga tidak terima dengan “pembayaran” kompensasi Waduk Sepat itu. Mereka bertahan untuk menjaga agar waduk tidak lepas. Usaha mempertemukan kepentingan warga, Pemkot dan PT Ciputra Surya berjalan alot dan masih belum menemukan titik temu.
Pada Juli 2011, PT Ciputra Surya dibantu aparat kepolisian berusaha melakukan pemagaran lahan waduk, namun warga menolaknya dan usaha itu gagal. Pada April 2012, sekelompok warga yang tergabung dalam Laskar Pembela Bumi Pertiwi (LPBP) melakukan aksi unjuk rasa menuntut DPRD Surabaya untuk segera mencabut SK DPRD 38/2008 tentang tukar-guling Waduk Sepat dengan lahan milik PT Ciputra Surya ( Seputar Indonesia , 19/4/2012). Seorang perwakilan warga Dian Purnomo menyebutkan bahwa anggota DPRD tidak melakukan inspeksi ke lapangan dan hanya mengikuti penilaian dari Dinas Pertanian dan Perikanan, serta Dinas Pematusan. Hasil penilaian itu diduga adalah rekayasa belaka. Pada April 2014, PT Ciputra Surya dan aparat kepolisian melakukan pengosongan paksa lahan waduk dan memasang pagar. Dalam proses itu, beberapa war- ga mengalami luka-luka dan barang-barang diru- sak.
Mengikuti amanat UU Tata Ruang tentang asas “keterbukaan” penataan ruang, Walhi Jatim mengajukan permintaan informasi kepada Wali- kota Surabaya tanggal 4 Mei 2015. Permintaan itu tidak mendapat tanggapan dan Walhi Jatim mela- yangkan surat keberatan pada 3 Juni 2015. Kete- gangan terus meningkat karena informasi seputar tukar-guling Waduk Sepat tak kunjung dapat diakses. Bahkan, pada saat pelantikan Walikota Surabaya Tri Rismaharini periode II (Rabu, 17/2/ 2016), jalan perumahan warga Kampung Sepat dihadang truk polisi berisi satu kompi anggota Sabhara dari Polrestabes Surabaya untuk meng- halau warga yang berencana melakukan unjuk rasa mengangkat persoalan Waduk Sepat ( Kom- pas , 18/2/2016). Pada 26 Februari 2016, beberapa hari setelah Tri Rismaharini dilantik sebagai Walikota Surabaya periode kedua, Komisi Infor- masi Publik (KIP) Jawa Timur memerintahkan Walikota Surabaya untuk membuka informasi tentang Waduk Sepat yang diminta warga dan Walhi Jatim. Alih-alih membukanya, Pemkot justru mengajukan kasasi dan peninjauan kem- bali atas putusan KIP Jatim yang hasilnya tetap berujung pada penolakan oleh MA (18 Desember 2017). Pada 25 Januari 2018, perwakilan Pemkot menyebutkan bahwa dokumen yang diminta tidak ada. Implikasi dari sikap semacam ini adalah semakin tebalnya rasa tidak percaya warga pada pemerintah (eksekutif). Kriminalisasi dua warga Kampung Sepat oleh pengembang semakin memperkeruh suasana. Aksi-reaksi yang terjadi belakangan merupakan manifestasi dari rasa ti- dak percaya warga pada Pemkot dan sistem hu- kum.
Mengacu pada UU Tata Ruang (No.26/2007) dan Permen PU tentang Pedoman Penyediaan dan Pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau di Kawasan Perkotaan (No.5/2008), Pemkot berke- wajiban menyediakan ruang terbuka hijau (RTH) dengan luasan minimal 30 persen dari total luas wilayah kota. Hingga kini, tidak pernah jelas apa dasar teoretis dari penetapan angka tersebut, mes- ki demikian angka itu dianggap dapat menjamin keseimbangan ekosistem kota dengan mening- katkan ketersediaan udara bersih di perkotaan,
November 2009, warga Kelurahan Jeruk, Kecamatan Lakarsantri mengadukan Wali Kota Bambang DH ke Kejaksaan Tinggi karena diduga melepas aset tanah kas desa tidak sesuai ketentuan dan berpotensi mengakibatkan kerugian negara sekitar Rp 14 miliar ( Kompas Jatim , 19/11/ 2009). Warga juga melaporkan PT Ciputra Surya sebagai pengembang karena telah melanggar kesepakatan dalam SK Walikota. Kasus ini mencuat ke permukaan karena terjadinya praktik pembagian dana oleh PT Ciputra Surya pada 1.200 keluarga di Kelurahan Jeruk. Akan tetapi, 120 keluarga menolak dana tersebut. Berdasarkan SK Waliko- ta, dana yang ada digunakan untuk pembangunan fasilitas umum pada warga setempat, bukannya dibagikan secara tunai. Sayangnya, penulis tidak menemukan arsip berita atau dokumen yang menyebutkan hasil akhir putusan pengadilan atas tuntutan warga tersebut.
Anton Novenanto, Kota sebagai Ruang Terbuka: Belajar dari Waduk Sepat ... 180-194
meningkatkan nilai estetika kota, menjaga keseimbangan lingkungan, dan mengatur tata letak proporsi pembangunan perkotaan. Walhi Jatim mencatat bahwa dibandingkan kota-kota lainnya usaha Pemkot Surabaya sudah cukup ideal dalam memenuhi amanat peraturan perun- dang-undangan tentang luasan ruang terbuka hijau. Opini publik yang beredar di media pun berada dalam bingkai pemahaman yang sama (Baihaqi, 2018; RMT dan NUT, 2019). Akan tetapi, apa yang dilakukan Pemkot Surabaya terhadap Waduk Sepat yang adalah ruang terbuka hijau menunjukkan hal bertolak belakang dengan pendapat umum yang beredar tentang Kota Sura- baya. Untuk itu, kita perlu menelusuri struktur- struktur regulatif yang mengatur ruang urban di Surabaya.
Perda RTRW Surabaya 2014-2034 (No.12/2014) menyebutkan ruang sebagai “wadah yang meliputi ruang darat, ruang laut, dan ruang udara, ter- masuk ruang di dalam bumi sebagai satu kesatuan wilayah, tempat manusia dan mahluk lain hidup, melakukan kegiatan, dan memelihara kelang- sungan hidup” (Pasal 1, poin 6). Ruang dipahami sebagai sebuah wadah yang memiliki struktur (susunan pusat-pusat permukiman dan sistem jaringan prasarana dan sarana yang berfungsi sebagai pendukung kegiatan sosial ekonomi masyarakat yang secara hirarki memiliki hu- bungan fungsional; Pasal 1, poin 8) dan pola (distribusi peruntukan ruang dalam suatu wilayah yang meliputi peruntukan ruang untuk fungsi lindung dan peruntungan ruang untuk fungsi budi daya; Pasal 1, poin 18). Sementara itu, pena- taan ruang dipahami sebagai “suatu sistem proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang” (Pasal 1, poin 21). Definisi yang sama kembali digunakan dalam Perda tentang Rencana Detail Tata Ruang dan Peraturan Zonasi Kota Surabaya 2018-2038 (No.8/ 2018). Penyusunan kedua peraturan itu mengacu pada def inisi yang termaktub dalam UU Tata Ruang (No.26/2007).
Dua perda tersebut tidak menyebutkan definisi eksplisit tentang apa yang dimaksud sebagai “ruang terbuka”. Kedua perda itu hanya menye-
butkan tujuan dari ruang terbuka yang lagi-lagi dimaknai sebatas tempat “tumbuhnya tanaman/ vegetasi yang berfungsi sebagai pengatur iklim mikro, daerah resapan air dan estetika kota” (ruang terbuka hijau; Pasal 1, poin 38), ataupun lahan “yang diperkeras maupun yang berupa badan air” (ruang terbuka non hijau; Pasal 1, poin 39). Terdapat dua kategori ruang terbuka hijau . Perta- ma, privat yang “penyediaannya menjadi tang- gung jawab pihak lembaga, swasta, perseorangan dan masyarakat yang pemanfaatannya digunakan oleh penyedia dan bersifat privat dan/atau terbatas” (Pasal 1, poin 40). Kedua, publik yang “penyediaannya menjadi tanggung jawab Peme- rintah Daerah, lembaga, swasta, perseorangan dan masyarakat yang pemanfaatannya digunakan secara bersama-sama dan untuk kepentingan umum dan/atau publik” (Pasal 1, poin 41). Ketidak- jelasan def inisi dan pengaturan tentang “ruang terbuka” dalam peraturan daerah merupakan turunan dari UU Tata Ruang yang tidak secara ekplisit mendef inisikan dan mengatur tentang apa yang dimaksud dengan “ruang terbuka”.
UU Tata Ruang hanya menyebutkan istilah “keterbukaan” sebagai salah satu asas penataan ruang (Pasal 2, huruf e). Konsep itu mengacu lebih pada proses atau cara pengaturan ruang, dan bukan pada objek materiil yang diatur. Asas keterbukaan dijelaskan sebagai “penataan ruang diselenggarakan dengan memberikan akses seluas-luasnya kepada masyarakat untuk menda- patkan informasi yang berkaitan dengan penataan ruang.” Dengan demikian, aksesibilitas informasi atas tata ruang adalah kata kunci bagi asas keter- bukaan dalam penataan ruang—ini dasar hukum yang dipakai Walhi Jatim dalam melakukan permintaan informasi publik atas Waduk Sepat dan belum berhasil dipenuhi oleh Pemkot.

## E. Penutup: Terperangkap dalam Dimensi Teknokratis atas Ruang
Kebutuhan ruang untuk permukiman di kawasan urban adalah sebuah keniscayaan. Pada satu sisi, pesatnya pertumbuhan jumlah pendu- duk di Surabaya menuntut ketersediaan kawasan permukiman yang memadai. Pada sisi lain,

## 192
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
sebuah kota juga butuh ruang terbuka untuk menjaga keseimbangan ekologis di sana. Hal ini berdampak pada kontestasi kekuasaan atas ruang kota oleh beberapa aktor kunci, khususnya antara pemerintah, pengusaha, dan warga miskin kota. Dalam kontestasi itu, pertimbangan ekologis harus rela menjadi bahan nomor sekian setelah pertimbangan pemenuhan kawasan permukiman dan aktivitas warga lainnya cenderung bersifat ekonomis.
Penelusuran singkat ini menunjukkan bahwa praktik penataan ruang di Surabaya oleh Pemkot (dan mungkin juga di seluruh wilayah republik ini) tidak lebih dari sebuah pandangan melihat kota sebagai sekadar sebuah “tempat” ( place ). Pemkot Surabaya masih melihat kota sebatas enti- tas material, sepetak objek tanah yang memiliki batas-batas geof isik yang menjadi “tempat terbuka” bagi makhluk hidup berkegiatan dan melangsungkan kehidupannya. Regulasi penata- an tata ruang Surabaya belum secara eksplisit mengatur tentang kota sebagai “ruang bersama” ( public space ) yang memberikan kenyamanan sosial-psikologis bagi seluruh elemen yang menghuninya. Akan tetapi, secara faktual, hasil penelusuran kronologis singkat menemukan bahwa pengaturan ruang kota di Surabaya selalu dinamis dan diwarnai perjuangan memperebut- kan tempat-tempat umum dan ruang-ruang bersama. Dengan demikian, ruang-ruang urban di Surabaya menawarkan “iklim keterbukaan” ( public sphere ) yang memungkinkan terjadinya pertemuan dan pertarungan kepentingan dari banyak pihak—yang bisa datang dari mana saja. Dinamika perjuangan kepentingan semacam ini adalah sebuah keniscayaan dalam penataan ruang. Tantangan terbesar bagi Pemkot Surabaya adalah bagaimana mengelola ragam kepentingan itu sehingga kota ini bisa menjadi hunian yang nyaman bagi seluruh warganya.
Menelusuri dinamika pengaturan ruang ur- ban di Surabaya kita dapat melihat pergeseran cukup signif ikan seiring dengan perubahan rezim kekuasaan. Tata ruang urban semakin ditentukan oleh mekanisme pasar bebas dan peran negara sebagai penjamin ketersediaan
ruang bersama bagi seluruh warganya terus direduksi. Studi singkat ini menunjukkan tiga model yang terjadi dalam kaitannya dengan ruang urban: pertama, model tukar guling yang dilakukan antara pemerintah dan swasta, dengan terkadang mengabaikan konsultasi pada warga dan lembaga representatif (DPRD); kedua, model transaksional antara swasta dan warga-individual tanpa ada peran pemerintah, selain mencatat proses itu; dan, ketiga, model kriminalisasi untuk mendapatkan lahan-lahan strategis yang kerap dilakukan swasta terhadap warga, dan negara cenderung berpihak pada pihak yang pertama dengan memberikan jaminan perlindungan keamanan.
Dalam kasus Waduk Sepat, Surabaya, konsis- tensi warga dalam mempertahankan waduk adalah reaksi atas praktik penataan ruang yang tidak bisa dibuktikan transparansi dan akunta- bilitasnya. Kasus Waduk Sepat, bila ditangani secara tertutup—termasuk menutupinya dengan prestasi di bidang lain—dan tidak mengikuti prosedur hukum yang wajar dapat menjadi prese- den buruk bagi Surabaya yang sudah menjadi sorotan dunia. Sebaliknya, keberhasilan penanga- nan kasus Waduk Sepat menggunakan prinsip- prinsip keterbukaan bukan tidak mungkin bakal mendongkrak kredibilitas Pemkot di mata warganya sendiri ataupun khalayak global.

## Daftar Pustaka
Amalia, AMC 2012, ‘Konf lik Waduk Sepat’,
AntroUnairDotNet , 1(1), pp. 69–78.
Aribowo 2000, ‘Surabaya, tanah dan tumbuhnya kesadaran politik massa’, Kompas Jawa Timur , 24 November, p. 18.
Baihaqi, A 2018, ‘Sudah Ada 390 Taman, Pemkot Surabaya Masih akan Tambah Lagi’, detikNews . https://news.detik.com/berita- jawa-timur/d-4331366/sudah-ada-390- taman-pemkot-surabaya-masih-akan- tambah-lagi (Accessed: 15 July 2019).
Basundoro, P 2009, Dua kota, tiga zaman: Sura- baya dan Malang sejak zaman Kolonial sampai kemerdekaan . Yogyakarta: Ombak.
Anton Novenanto, Kota sebagai Ruang Terbuka: Belajar dari Waduk Sepat ... 180-194
Basundoro, P 2013, Merebut ruang kota: aksi rakyat miskin Kota Surabaya 1900-1960an . Tangerang Selatan: Marjin Kiri. Bernstein, H 2019, Dinamika kelas dalam peru- bahan agraria . Translated by D. Yanuardy, Muntaza, and S. A. Herwinarko. Yogyakarta: INSIST Press, Yogyakarta.
Cobban, JL 1993, Public housing in Colonial Indo- nesia, 1900-1940, Cambridge University Press,
Cambridge.
Dick, HW 2002, Surabaya, City of Work: A socio- economic history, 1900-2000, Ohio Univer- sity Press, Ohio.
Frisby, D 2001, Cityscapes of modernity: critical explorations, Polity Press, Cambridge & Malden.
Gottdiener, M, Hutchison, R and Ryan, MT 2015,
The new urban sociology . Fifth Edit. Boul- der, CO, Westview Press.
Habermas, J 1990, Strukturwandel der Öffentlich- keit: Untersuchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft, Suhrkamp, Frank- furt am Main.
Habermas, J 2009, The Structural Transformation of the Public Sphere . Translated by T. Burger and F. Lawrence, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts.
Heidegger, M 1971, ‘Building dwelling thinking’, in Hofstadter, A. (tran.) Poetry, Language, Thought, Harper Colophon Books, New York.
Hekmatyar, V. and Nugroho, F 2018, ‘Pola pengu- asaan tanah dan distribusi kesejahteraan rumah tangga di pedesaan Jawa Timur’, Bhumi , 4(1), pp. 39–52.
Luthf i, A. N. and Fauzi, M. (eds) 2018, Agrarian chronicles in Indonesia: Expanding imagina- tion over periods, sectors and actors . Revised ed. Translated by T. Wuryantari and T. P. Latupeirissa, STPN Press & KPA, Yogyakarta & Jakarta.
Padawangi, R 2008, People’s places: Protests and the making of urban public spaces in Jakarta .
Loyola University Chicago.
Padawangi, R 2016, ‘Muddy resistance: Commu- nity empowerment in mudflow disaster governance in Porong, Sidoarjo, Indonesia’,
in Miller, M. A. and Douglas, M. (eds) Di- saster Governance in Urbanising Asia, pp. 61– 84. doi: 10.1007/978-981-287-649-2_4.
Peattie, LR and Robbins, E 1984, ‘Anthropological approaces to the city’, in Rodwin, L. and Hollister, R. M. (eds) Cities of the mind: Im- ages and themes of the city in the social sci- ences, Springer Science+Business Media, LLC, pp. 83–96.
Peters, R 2011, ‘Mapping the pendatang: mobility and the violence of urban renewal in Surabaya’, in Khusyairi, J. A. and Rabani, L. O. (eds) Kampung perkotaan: kajian historis- antropologis atas kesenjangan sosial dan ruang kota, ANRC, Departemen Ilmu Sejarah Universitas Airlangga, & New Elmatera, pp. 117–146.
Rahayu, CN 2015, ‘Pemberitaan Surabaya Post mengenai pembangunan perumahan di Kota Surabaya pada Pelita IV (1984/1985 - 1988/ 1989)’, Avatara , 3(3), pp. 239–253.
Rintoko, Ref iandeta and Exocet 2010, Seri sejarah Soerabaja: studi dokumentasi perkembangan teritorial Surabaya, 1850-1960, Unesa Univer- sity Press, Jakarta.
RMT and NUT 2019, ‘ Tambah RTH untuk percantik wajah kota’, Radar Surabaya. Ed- ited by A. Rozack. Surabaya. https:// radarsurabaya.jawapos.com/read/2019/04/ 11/131089/tambah-rth-untuk-percantik- wajah-kota (Accessed: 15 July 2019).
Setiawan, T. et al. 2017, ‘Peluruhan kelembagaan pertaniah di wilayah periphery perkotaan’,
Bhumi , 3(2), pp. 246–266.
Setiyawan, I 2017a, Mendirikan perumahan rakyat, menyiasati Kampung Kota Surabaya, 1906- 1990, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
Setiyawan, I 2017b, ‘Policy of kampong improve- ment and public housing: Surabaya Colonial period (1900-1940)’, Lembaran Sejarah , 13(2), pp. 150–162.
Shohibuddin, M 2019, ‘Memahami dan menang- gulangi persoalan ketimpangan agraria’, Bhumi , 5 (1), pp. 1–12.
Silas, J 1989, ‘Marginal settlements in Surabaya, Indonesia: problem or potential?’, Environ-
194 Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
ment and Urbanization , 1(2), pp. 60–70.
Susilawati, C. and Yakobus, S 2010, ‘New afford- able strata title housing solutions: a case study in Surabaya, Indonesia’, in 2010 International
Conference on Construction & Real Estate Management . Brisbane. Walhi Jatim 2018, Catatan kronologis ‘memperta- hankan Waduk Sakti Sepat’ . Surabaya, http:/ /walhijatim.or.id/2018/11/catatan-kronologis- mempertahankan-waduk-sakti-sepat (Ac- cessed: 29 June 2019).