Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6

## ASAS ULTIMUM REMIDIUM DALAM PENEGAKAN HUKUM ADMINISTRASI PERLINDUNGAN DAN PENGELOLAAN LINGKUNGAN HIDUP
Oleh : Dindin M Hardiman, S.Sos. M.M., M.H. *)

## Abstrak
Penegakan  hukum  lingkungan  dapat  dilakukan  secara preventif  dan  represif, sesuai  dengan  sifat  dan  efektivitasnya.  Penegakan  hukum  yang  bersifat  preventif, berarti  bahwa  pengawasan  aktif  dilakukan  terhadap  kepatuhan  kepada  peraturan tanpa  kejadian  langsung  yang  menyangkut  peristiwa  konkrit.  Instrumen  bagi penegakan  hukum  preventif  adalah  penyuluhan,  pemantauan  dan  penggunaan kewenangan  yang  sifatnya  pengawasan  (pengambilan  sampel,  penghentian  mesin- mesin  dan  sebagainya).  Penegakan  hukum  lingkungan  yang  bersifar  represif dilakukan  dalam  hal  perbuatan  yang  melanggar  peraturan  dan  bertujuan  untuk mengakhiri  secara  langsung  perbuatan  terlarang.  Untuk  menghindari  penindakan pidana secara berulang-ulang, pelaku sendirilah yang harus menghentikan keadaan itu.
Pendekatan  penegakan  hukum  lingkungan  di  indonesia  dapat  ditempuh dengan empat cara pendekatan, yaitu : Pendekatan Command  And  Control (CAC) , pendekatan ekonomi, pendekatan perilaku (behaviour), p endekatan pendayagunaan tekanan  publik (public  pressure) .  Penegakan  hukum  administrasi.  Asas  subsidiritas (di  dalamnya  terdapat  asas precautionary )  dan  asas  ultimum  remidium  sangat berkaitan erat dengan penegakan hukum administrasi.
Kata  Kunci: Asas  Ultimum  Remidium,    penegakan  hukum  lingkungan,  hukum administrasi.
*) Dosen Fakultas Hukum Universitas Galuh
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6

## Abstract
Environmental  law  enforcement  can  be  done  in  a  preventive  and  repressive, according  to  the  nature  and  effectiveness.  Preventive  law  enforcement,  means  that the  active  supervision  conducted  on  compliance  with  regulations  without  incident directly  involving  concrete  events.  Instruments  for  preventive  law  enforcement  is education,  monitoring  and  use  its  powers  of  supervision  (sampling,  termination machines  and  so  on).  Enforcement  of  environmental  laws  bersifar  done  in  terms of repressive acts  that  violate the rules and aims to put  an end to direct forbidden. To avoid  criminal  prosecution  repeatedly,  the  perpetrator  himself  who  must  stop  the situation
Approach  to  environmental  law  enforcement  in  Indonesia  can  be  reached  by four  approaches,  namely:  Approaches  Command  And  Control  (CAC),  the  economic approach, the behavioral approach (behavior), utilization of public pressure approach (public  pressure).  Administrative  law  enforcement.  Subsidiritas  principle  (in  which there  is  the  precautionary  principle)  and  the  principle  of  ultimum  remedium  are intimately associated with the administrative law enforcement.
Keywords: Principles  Subsidiritas  and  ultimium  remedium,  enforcement  of environmental law, administrative law, criminal law.
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6

## I. Pendahuluan
Penegakan  hukum (law  enforement) ,  merupakan  suatu  istilah  yang mempunyai   keragaman  pengertian.  Menurut  Satjipto  Rahardjo,  penegakan hukum  diartikan  sebagai  suatu  proses  untuk  mewujudkan    keinginan- keinginan hukum,  yaitu    pikiran-pikiran  dari  badan-badan  pembuat undang-undang yang dirumuskan  dan  ditetapkan  dalam  peraturan- peraturan hukum yang kemudian  menjadi  kenyataan.  (Satjipto  Rahardjo, 1993: 15)
Sedangkan Soedarto mengartikan penegakan hukum  sebagai  perhatian  dan penggarapan perbuatan melawan hukum  yang sungguh- sungguh terjadi (onrecht  in  actu) maupun  perbuatan  melawan  hukum  yang  mungkin terjadi (onrecht  in  polentie) (Soedarto,1986:111). Hal  senada  dikatakan  oleh Soerjono Soekanto, yang mengemukakan bahwa :
“Kegiatan  untuk  menyerasikan  hubungan  nilai-nilai  yang  terjabarkan dalam  kaedah-kaedah  yang  mantap  dan  pengejawantahan  dalam  sikap  dan tindakan  sebagai  rangkaian  penjabaran  nilai-nilai  tahap  akhir,  untuk menciptakan  dan  memelihara,  serta  mempertahankan  kedamaian  dan pergaulan.  Secara  kosepsional  maka  inti  dan  arti  penegakan  terletak  pada pergaulan hidup”. (Soerjono Soekanto:1993:5)
Demikian  pula  dirumuskan  dalam  Laporan  seminar  Hukum  Nasional ke- 4,  bahwa  :  “Penegakan  hukum  adalah  keseluruhan  kegiatan  dari  para pelaksana  penegak  hukum,  keadilan,  dan  perlindungan  terhadap  harkat  dan martabat  manusia,  ketentraman,  dan  kepastian  hukum,  sesuai  dengan  UU 1945.  (Barda  Nawawi  Arief:  1998:  8)    keberhasilan  penegakan  hukum  pada dasarnya  dipengaruhi  oleh  beberapa  faktor,  dimana  faktor-faktor  ini mempunyai  hubungan  yang  erat  dan  saling  mempengaruhi  antara  satu dengan  lainnya.  Menurut  Soerjono  Soekanto,  faktor-faktor  tersebut  adalah  : (Soerjono Soekanto: 58:5)
a)  Faktor hukumnya sendiri;
b)  Faktor penegak hukum, yang meliputi aparat ataupun lembaga yang membentuk dan menerapkan hukum;
c)  Faktor sarana pendukung penegakan hukum;
d)  Faktor masyarakat;
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
e)  Faktor  kebudayaan,  yakni  sebagai  hasil  karya  cipta  dan  rasa  yang didasarkan pada manusia dan pergaulan hidup.
Penegakan  Hukum  Lingkungan  berkaitan  erat  dengan  kemampuan aparatur dan kepatuhan warga masyarakat terhadap peraturan yang berlaku, yang meliputi tiga bidang hukum, yaitu administratif, pidana, dan perdata.
Berdasarkan  pendapat  di  atas,  maka  penegakan  hukum  lingkungan dapat  dilakukan  secara  preventif  dan  represif,  sesuai  dengan  sifat  dan efektivitasnya.  Penegakan  hukum  yang  bersifat  preventif,  berarti  bahwa pengawasan  aktif  dilakukan  terhadap  kepatuhan  kepada  peraturan  tanpa kejadian  langsung  yang  menyangkut  peristiwa  konkrit  yang  menimbulkan sangkaan  bahwa  peraturan  hukum  telah  dilanggar.  Instrumen  bagi penegakan  hukum  preventif  adalah  penyuluhan,  pemantauan  dan penggunaan kewenangan yang sifatnya pengawasan (pengambilan sampel, penghentian  mesin-mesin  dan  sebagainya).  Dengan  demikian,  penegak hukum  yang  utama  adalah  pejabat/aparat  pemerintah  yang  berwenang memberi izin dan mencegah terjadinya pencemaran lingkungan. Penegakan hukum lingkungan yang bersifar represif dilakukan dalam hal perbuatan yang melanggar  peraturan  dan  bertujuan  untuk  mengakhiri  secara  langsung perbuatan  terlarang.  Penindakan  secara  pidana  umumnya  selalu  menyusuli pelanggaran  peraturan  dan  biasanya  tidak  dapat  meniadakan  akibat pelanggaran  tersebut.  Untuk  menghindari  penindakan  pidana  secara berulang-ulang, pelaku sendirilah yang harus menghentikan keadaan itu.
Dengan  meningkatkan  faktor-faktor  pendukung  efektifitas  penegakan hukum  tersebut,  maka  akan  dapat  diciptakan  suasana  yang  kondusif  bagi penegakan  hukum  lingkungan  tersebut  dapat  dilakukan  dengan  berbagai cara, antara lain yaitu dengan cara : (Harun M Husein, 1993. Hal. 223-225) a) deregulasi hukum lingkungan;
b) pembinaan kesamaan persepsi antar penegak hukum;
c) melengkapi sarana dan fasilitas; dan
d) pembinaan kesadaran hukum masyarakat.
Guna  menunjang  terlanjutkannya  pembangunan  yang  berwawasan lingkungan,  maka  dalam  penegakan  hukum  lingkungan  teknik  pendekatan terhadap  masalah  pelanggaran  ketentuan  pengelolaan  lingkungan  harus
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
menggunakan  teknik  pendekatan  komprehensive-integral.  Menurut  Michael Hegar,  fungsi  hukum  sebagai  sarana  pembangunan  berlaku  dalam  tiga sektor, yaitu : (Ronny Hanitijo Soemitro, 1979: 36)
a) Hukum sebagai alat penertib (ordening);
b) Hukum sebagai alat penjaga keseimbangan (balancing); dan c) Hukum sebagai katalisator.
Hukum sebagai alat penertib, ialah hukum yang mampu menciptakan suatu  kerangka  bagi  pengambilan  keputusan  politik  dan  penyelesaian sengketa  yang  mungkin  dilakukan  melalui  suatu  hukum  acara  yang  baik, sehingga  dapat  diletakan  suatu  dasar  hukum  bagi  penggunaan  kekuasaan. Hukum  dapat  pula  berfungsi  sebagai  alat  atau  sarana  penjaga keseimbangan  antara  kepentingan  umum  dan  kepentingan  masing-masing pribadi,  sedangkan  peran  hukum  sabagai  katalisator  adalah  sebagai pembantu  untuk  memudahkan  terjadinya  proses  perubahan  melalui pembangunan hukum dengan bantuan tenaga hukum yang mampu bersaing. Dengan demikian, hukum berperan sebagai sarana pengawal dan pengaman pelaksanaan pembangunan.

## II. Pembahasan

## 1.1. Penegakan Hukum Lingkungan Hidup
Sebagaimana dikatakan oleh Mas Achmad dalam uraian di atas, bahwa  tujuan  dari  penegakan  hukum  lingkungan  esensinya  adalah (compliance) terhadap  nilai-nilai  perlindungan  daya  dukung  ekosistem dan fungsi lingkungan hidup. Untuk mencapai penataan tersebut, maka sesungguhnya penegakan hukum bukanlah satu-satunya cara. Karena berbagai  cara  atau  pendekatan  dapat  dilakukan  antara  lain  melalui instrumen ekonomi, edukasi, bantuan teknis dan tekanan  publik (public pressure).
Secara  garis  besar  pendekatan  penataan  dapat  ditempuh melalui 4 (empat) pendekatan, yaitu: (Mas Achmad Santosa: 234-235).
a.  Pendekatan Command and Control (CAC).
b.  Pendekatan ekonomi.
c.  Pendekatan perilaku.
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
d.  Pendekatan pendayagunaan tekanan publik (public pressure) Pendekatan  penjeraan (deterent  approach) atau  lazim  disebut dengan pendekatan command and control atau pendekatan penegakan hukum  atau stick ( vis a  vis pendekatan carrot ).  Pendekatan  ini  paling banyak  digunakan  dalam  kebijakan  penegakan  hukum  lingkungan. Penjeraan  atau deterent ini  dapat  berupa  ancaman  hukuman  (sanksi) atau penjatuhan sanksi.
Deterrent dapat  bersifat  khusus  atau  spesifik  yaitu  berupa mencegah agar pelaku pelanggaran tidak melakukan pelanggaran yang sama.  Dan  dapat  pula  bersifat  umum  yaitu  berupa  pencegahan  agar masyarakat umum tidak melakukan pelanggaran yang sama.
Pendekatan  penjeraan  ini  baru  dapat  berlaku  efektif  manakala minimal terdapat 3 (tiga) prakondisi sebagi berikut :
1.  Kemampuan mendeteksi adanya pelanggaran.
2.  Tanggapan ( respons) yang cepat dan pasti ( swift & sure responses ) terhadap  pelanggaran  yang  dideteksi  sebagaimana  pada  angka  1 di atas.
3.  Sanksi yang memadai.
Indonesia sebagai negara yang menerapkan sistem pendekatan penjeraan  atau  CAC  menurut  Mas  Achmad  Santosa  (Mas  Achmad Santosa,  2001)  menghadapi  masalah  serius,  karena  pada  dasarnya Indonesia tidak memiliki sistem pengawasan penataan, penanggapannya  sangat  inkonsisten  dan  cenderung  indiskriminatif, serta  penjatuhan  sanksi  administratif  maupun  pidana  terhadap penanggung jawab kegiatan yang melanggar hukum  jarang diberlakukan.
Pendekatan ekonomi, didasarkan pada suatu dalil bahwa setiap penanggung  jawab  kegiatan  yang  berpotensi  mencemarkan,  secara rasional  akan  menghitung  terlebih  dahulu  sejauhmana  penataan ( compliance )  atau  melakukan  pelanggaran  ( violation )  mendatangkan keuntungan  secara  ekonomi.  Teori  inilah  yang  memberi  dasar  bagi pengembangan  instrumen  ekonomi  dalam  pengendalian  dampak lingkungan.
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
Pendekatan  perilaku  ( behaviour )  menekankan  pada human motivation dengan penekanan  pada  pentingnya  kerjasama  melalui perundingan/  negosiasi,  upaya  meyakinkan regulated  community tentang  pentingnya  penataan,  pemberian  dukungan/bantuan  teknis agar  masyarakat  industri  bersedia  mengikuti  program  penataan. Hubungan  personal (personal  relationship) antara  objek  pengaturan (regulated  community) dan  aparat  pemerintah (regulator) sebagai sesuatu  yang  sangat  penting  dan  merupakan  prakondisi  untuk mewujudkan kondisi taat. Model ini memandang industri sebagai objek pengaturan yang incompetent atau unknowledgeable.
Pendekatan tekanan publik (public pressure) menekankan pada pentingnya  kekuatan  masyarakat,  termasuk  masyarakat  korban (affected community) melalui berbagai tekanan yang dilakukan, seperti unjuk  rasa,  kampanye,  media  massa,  maupun  boikot  dari  usaha  yang melanggar  nilai-nilai  perlindungan  lingkungan  yang  tujuannya  agar penanggungjawab usaha melakukan upaya-upaya compliance .
Pengunaan pendekatan-pendekatan di atas berbeda antara satu negara  dengan  negara  lainnya,  sangat  tergantung  kepada  situasi kondisi  pemahaman  pemerintah,  kultur  birokrasi,  dan  kehendak  politik dan komitmen pemerintah.
Suatu  norma  atau  suatu  aturan  yang  berbentuk  perundang- undangan  dimaksudkan  oleh  pembentuk  Undang-undang  (legislator) agar  dapat  dijadikan  pedoman  dan  acuan  bertindak  bagi  masyarakat luas.  Agar  supaya  suatu  perundang-undangan  tersebut  dapat  ditaati atau  dipatuhi  oleh  masyarakat,  maka  diberikan    sanksi,  baik  sanksi yang  bersifat  negatif  bagi  pelanggar  ketentuan  berupa  nestapa  yang diberikan  bagi  si  pelanggar,  dan  sanksi  yang  bersifat  positif  berupa penghargaan bagi yang menaatinya.
1.2. Asas  Ultimum  Remidium  dalam  penegakan  hukum  administrasi perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup.
Asas  ultimum  remidium  berkaitan  erat  dengan  delik  formal,  dan delik formal adalah delik yang berkaitan dengan hukum administrasi.
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
Sedangkan makna penegakan hukum lingkungan (environmental  enforcement) harus  dimaknai sebagai  sebuah  alat (a means )  untuk  meraih  sebuah  tujuan (an  end) . Dimana  tujuan penegakan hukum  lingkungan  adalah  penataan (compliance) terhadap nilai-nilai  perlindungan  daya  dukung  ekosistem  dan  fungsi  lingkungan hidup.
Hal ini sejalan dengan penegakan hukum lingkungan di Amerika Serikat (Mardjono Reksodiputro: 1982), dimana mata rantai penegakan hukum  yang  panjang  tersebut  menempatkan  hukum  administrasi berada  pada  prioritas  utama,  dan  penegakan  hukum  pidana ditempatkan pada akhir dari proses penegakan hukum lingkungan ini. Mata rantai tersebut dikelompokkan sebagai berikut :
a.  Penentuan kebijakan, desain dan perencanaan, pernyataan dampak lingkungan.
b.  Peraturan  tentang  standar  atau  pedoman  minimum,  prosedur perizinan.
c.  Keputusan administrasi terhadap pelanggaran, penentuan tenggang waktu dan hari terakhir agar peraturan ditaati.
d.  Gugatan  perdata  untuk  mencegah  atau  menhambat  pelanggaran, penilaian terhadap denda atau ganti kerugian.
e.  Gugatan masyarakat untuk memaksa atau mempercepat pemerintahan mengambil tindakan, gugatan ganti kerugian.
f.  Tuntutan pidana.
Menurut Mas Achmad Santosa (Mas Achmad Santosa: 174-177) ketidakberdayaan  dalam  pengelolaan  lingkuan  hidup  kuncinya  adalah dalam penegakan hukum. Dalam hal ini menurutnya   sebagian besar disebabkan  oleh  faktor  yang  bersifat  struktural  dan  sedikit  bersifat teknis.
Faktor  struktural  yang  utama  adalah  masih  dominannya pemikiran  dikalangan  penentu  kebijakan  yang  mempertentangkan antara pembangunan dan lingkungan (pembangunan versus lingkungan).  Juga  belum  sepenuhnya  tercipta good  governance yang memustahilkan  penegakan  hukum  lingkungan  yang  efektif,  karena
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
kedekatan  antara  pengawas (regulator) dan  yang  diawasi (regulates) yang membiarkan pelanggaran.
Faktor  teknis  misalnya  masalah  pembuktian  dan  kurang terampilnya aparat penegak hukum.
Penegakan hukum
administrasi seyogyanya mulai dioperasionalkan  semenjak  suatu  usaha  atau  kegiatan  mulai memajukan  izin  usaha  (tindakan  preventif).  Hal  ini  sejalan  dengan ketentuan  Pasal  1  angka  2  (Pasal  1  angka  2,  Undang-Undang  Nomor 23 Tahun  1997).   dari  Undang-undang  Nomor  23 Tahun 1977 tentang pengelolaan  Lingkungan  Hidup  yang  lebih  mendahulukan  upaya pencegahan.  Oleh  karena  itu  harus  diperhatikan  instrumen  preventif sebelum  diberikan  izin  atas  suatu  usaha  atau  kegiatan,  seperti  : (Hambar Martono: 243-244).
1.  Setiap  usaha  atau  kegiatan  harus  dilakukan  sesuai  dengan  tata ruang  agar  sesuai  dan  serasi  dengan  daya  dukung  dan  daya tampung lingkungan.
2.  Setiap usaha atau kegiatan wajib memperoleh izin lokasi.
3.  Wajib  AMDAL,  bagi  usaha  atau  kegiatan  yang  diperkirakan mempunyai dampak besar dan penting terhadap lingkungan.
4.  Persetujusn  AMDAL,  sebagai  dasar  menerbitkan  izin  melakukan usaha atau kegiatan.
Izin-izin yang berkaitan dengan pengendalian lingkungan seperti misalnya  izin  HO  (Ordonansi  gangguan)  dan  izin  pembuangan  limbah cair  ternyata  dalam  praktiknya  belum dioptimalkan  pendayagunaannya sebagai pengendali pencemaran maupun kerusakan lingkungan. Dalam studinya Kantor  Menteri Lingkungan Hidup dan EMDI tahun 1991 (Mas Achmad Santosa: 195) dinyatakan, bahwa umumnya izin-izin HO yang telah  diterbitkan  ternyata  tidak  memuat  ketentuan-ketentuan  tentang kegiatan  pemantauan  yang  harus  dilakukan  oleh  pemegang  izin HO (self  monitoring) ,  dan  kalaupun  ada    pada  prakteknya  persyaratan tersebut bersifat sangat umum.
Studi  tadi  menyimpulkan  pula  bahwa  instansi-instansi  pemberi izin  pada  umumnya  tidak  memiliki  program  pengawasan  dan pemantauan  yang  terencana  dan  terprogram  dengan  baik.  Kegiatan
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
pengawasan,  pemeriksaan,  dan  pemantauan  biasanya  baru  dilakukan setelah  timbul  permasalahan  tentang  pencemaran  atau  perusakan lingkungan.
Aparat  yang  mengeluarkan  izin  yang  berkaitan  dengan pengelolaan  lingkungan  hidup  seperti  izin  usaha,  izin  tempat  usaha berdasarkan  Ordonansi  Gangguan,  izin  pembuangan  limbah,  izin mengenai  pengelolaan  limbah  B3  harus  sekaligus  berfungsi  sebagai pembina  dan  pengawas.  Setiap  izin  yang  dikeluarkan  harus ditindaklanjuti  dengan  kegiatan  pembinaan,  pemberian  petunjuk  dan teguran untuk senantiasa mentaati persyaratan yang telah ditentukan.
Lemahnya fungsi pengawasan dan pemantauan ini oleh instansi terkait  serta  kurang  tanggapnya  aparatur  dalam  menangani  masalah persoalan  lingkungan  menjadikan  pendayagunaan  hukum  administrasi sangat lemah sekali peranannya. Oleh karena itu harus diciptakan satu sistem  kelembagaan  yang  efisien  dan  efektif  mulai  dari  tingkat  pusat sampai daerah yang profesional.
Pemantauan  dan  pengawasan  terhadap  suatu  usaha  atau kegiatan  dapat  dijalankan  secara intern atau self  monitoring dengan melpaorkan  hasilnya  ke  instansi  terkait  dan  bersifat  terbuka  bagi masyarakat.  Pengawasan  terpenting  dilakukan  oleh pejabat  pengawas atau  inspektur  dari  instansi  pemberi  izin.  Pengawasan  dilakukan terhadap  tingkat  penaatan  penanggungjawab  usaha  atau  kegiatan terhadap ketentuan perundang-undangan, hal ini perlu dilakukan untuk mencegah secara dini terjadinya pelanggaran yang berakibat tercemar atau  rusaknya  lingkungan.  Apabila  instansi  pemeberi  izin  gagal  dalam melakukan  pengawasan,  maka  pengawasan  kedua  adalah  instansi propinsi atau pemerintah pusat.
Pengawasan  eksternal  lainnya  adalah  dilakukan  oleh  publik. Terhadap  penanggungjawab  usaha  apabila  tetap  tidak  mematuhi ketentuan  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku,  dapat  dikenai tindakan atau sanksi administrasi maupun sanksi pidana.
Pengawasan  dimaksud  dilakukan  melalui  dua  jalur,  yaitu pengawasan aktif dan pengawasan pasif, pada pengawasan tim terjun langsung  ke  lapangan  mengamati  dan  mengambil  sampel  untuk
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
diperiksa  di  laboratorium.  Pengawasan  aktif  dilakukan  1  atau  2  kali dalam  setahun,  namun  dalam  keadaan  tertentu  dapat  dilakukan  lebih dari  2  kali  setahun,  hal  ini  dilakukan  mengingat  biaya  laboratorium cukup  mahal.  Sebaliknya  pengawasan  pasif  dilakukan  berdasarkan adanya laporan dari masyarakat atau bila terekspos di mass media.
Sesungguhnya  di  tingkat  pusat  atau  nasional,  pengelolaan lingkungan  hidup  dilaksanakan  secara  terpadu  di  bawah  koordinasi Menteri  Negara  Lingkungan  Hidup.  Selanjutnya  di  tingkat  daerah dibentuklah  Bapedalda-Bapedalda  untuk  efektiiftas  pelaksanaan tugasnya  tersebut.  Namun  demikian  menurut  Mas  Achmad  Santosa (Mas  Achmad  Santosa:  110),  pelaksanaan  pengawasan  di  daerah terjadi  duplikasi  antara  lembaga  Bapedalda  dan  instansi  sektoral  yang merasa memiliki fungsi kewenangan pengawasan yang sama, sehingga yang terjadi justru tidak efektif.
Mas  Achmad  Santosa  selanjutnya  mempertanyakan,  dengan tidak  berfungsinya  izin-izin  yang  berkaitan  dengan  pengendalian dampak  lingkungan  tersebut,  bagaimana  mekanisme  pemantauan  dan pengawasan yang dilakukan oleh Instansi yang berwenang tersebut.
Hanya  saja  menurut  Mas  Achmad  Santosa,  berdasarkan pengalaman  institusi  yang  berwenang  mengeluarkan  izin  sekaligus yang  berwenang  melkukan  tindakan  administratif  tidak  memiliki kegiatan pengawasan dan pemantauan yang terencana dan terprogram dengan  baik.  Kegiatan  pengawasan,  pemeriksaan  dan  pemantauan baru dilakukan setelah timbul keluhan dari masyarakat tentang adanya pencemaran atau kerusakan lingkungan. Kelemahan utama penegakan hukum  administrasi  lingkungan  menurut  Wisandana  adalah  tidak adanya  Protap  (Program  Tetap)  yang  baku,  sehingga  tidak  ada standarisasi prosedur penegakan hukum administrasi lingkungan.
Demikian pula dari aspek hukum perdata masih banyak kendala yang  menyebabkan  terhambatnya  penyelesaian  sengketa  lingkungan, seperti  misalnya  tidak  adanya  kelembagaan  khusus  di  tingkat  daerah yang  memiliki  mandat  khusus  untuk  menerima  dan  menangani pengaduan  masyarakat,  tidak  adanya  prosedur  serta  mekanisme pengaduan,  penelitian  dan  penuntutan  ganti  kerugian  dalam  kasus
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
pencemaran  atau  perusak  lingkungan,  tidak  adanya  wadah  penyedia jasa penyelesaian sengketa (service provider) di luar Pengadilan, serta keterbatasan akses masyarakat korban maupun kelompok kepentingan ke lembaga Pengadilan.
Dengan  lemahnya  penegakan  hukum  administrasi  ini  menurut Mas  Achmad  Santosa  (Mas  Achmad  Santosa:  197-199)  sangat berpengaruh  terhadap  efektifitas  penegakan  hukum  pidana.  Apabila penegakan  hukum  administrasi  didayagunakan  secara  benar,  maka catatan-catatan (record) tingkat  penataan  suatu  kegiatan  yang dihimpun  secara  periodik  akan  sangat  membantu  proses  penyidikan, terutama  dalam  menentukan  unsur  elemen  mental (mens  area) dari seseorang yang diduga melakukan perbuatan pidana lingkungan.
Dari  hasil  penelitian  yang  penulis  lakukan  khususnya  terhadap perkara pidana lingkungan yang disidangkan di Pengadilan Negeri Bale Bandung,  nampak  jelas  bahwa  fungsi  hukum  administrasi  dalam penanganan  pelanggaran  ketentuan  peraturan  perundang-undangan oleh aparat  hukum administrasi tidak berjalan sesuai dengan harapan, demikian  pula  persepsi  aparat  penegak  hukum  pidana  terhadap pelanggaran peraturan perundang-undangan ini pun selalu menempatkan hukum pidana pada fungsi primum remidium .
Untuk  memperoleh  gambaran  tentang  Instansi  atau  pihak manakah  yang  seharusnya  berwenang  menyatakan  suatu  tindakan administrasi  tidak  efektif  atau  disfungsional,  dan  untuk  itu  penegakan hukum  pidana  terhadap  delik  formil  dapat  dimulai.  Menurut  Koesnadi pernyataan tidak efektif tersebut harus dinyatakan oleh penyidik setelah mendapat  masukan  dari  institusi  yang  menangani  penegakan  hukum administrasi.  Hal  ini  diperlukan  karena  penyidiklah  yang  mulai melakukan penyidikan pencemaran atau perusakan lingkungan hidup.
Demikian  pula  dikatakan,  untuk  mengukur  efektifitas  suatu penanganan  harus  minta  pendapat  saksi  ahli.  Namun  ketika  peneliti menanyakan  siapa  saksi  ahli  atau  instansi  mana  yang  dianggap berwenang  menyatakan  suatu  tindakan  administrasi  atau  perdata sudah tidak efektif lagi, beliau kurang memberikan jawaban yang pasti, silahkan aparat penyidik yang menentukannya.
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
Peranan  instansi  terkait,  misalnya  Dinas  Lingkungan  atau Bapedalda  sangat  penting  dalam  penegakan  hukum  administrasi  ini, karena  instansi  itulah  yang  bertugas  melakukan  tugas  pembinaan  dan pengawasan  serta  melakukan  kontrol  secara  kontinyu  terhadap pembuangan  limbah  suatu  industri  atau  suatu  usaha  dan  bagi  yang melanggar  dikenakan  sanksi  administrasi.  Dan  instansi  inilah  yang paling dini mengetahui adanya pembuangan limbah di atas baku mutu lingkungan.
Pendayagunaan  hukum  administrasi  atau  penegakan  hukum administrasi  ini  berkaitan  dengan  penegakan  hukum  lingkungan  oleh lembaga  pemerintah  (eksekutif),  yang  dilakukan  oleh  instansi  yang terkait  dengan  lingkungan  hidup,  terutama  oleh  instansi  pemberi  izin atas  suatu  kegiatan  atau  usaha.  Peran  optimal  dari  instansi  terkait dalam  penerapan  sanksi  administrasi  sangat  diharapkan.  Namun harapan terhadap aparat penegak hukum administrasi (rezim perizinan agar  dapat  bekerja  secara  lebih  efektif  dan  efisien  terhadap pelanggaran perizinan, ternyata tidak atau kurang dapat diandalkan.
Dari  fakta  yang  terjadi,  peranan  penegakan hukum  administrasi merupakan  titik  terlemah  dalam  penegakan hukum  lingkungan,  karena bila peran aparat penegak hukum administrasi bekerja dengan optimal, maka kerusakan dan/atau pencemaran lingkungan telah dapat dicegah secara dini.

## III. Kesimpulan
Pendekatan  penegakan  hukum  lingkungan  di  Indonesia  dapat ditempuh dengan empat cara pendekatan, yaitu :
a.  Pendekatan Command And Control (CAC) .
b.  Pendekatan ekonomi.
c.  Pendekatan perilaku (behaviour).
d.  Pendekatan pendayagunaan tekanan publik (public pressure) .
Penegakan  hukum  administrasi  sangat  berpengaruh  terhadap efektifitas  penegakan  hukum  pidana.  Apabila  penegakan  hukum  administrasi didayagunakan secara benar, maka catatan-catatan (record) tingkat penataan
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6
suatu kegiatan yang dihimpun secara periodik akan sangat membantu proses penyidikan, terutama dalam menentukan unsur elemen mental (mens rea) dari seseorang yang diduga melakukan perbuatan pidana lingkungan.
Fungsi  hukum  administrasi  dalam  penanganan  pelanggaran  ketentuan peraturan perundang-undangan oleh aparat hukum administrasi tidak berjalan sesuai  dengan  harapan,  demikian  pula  persepsi  aparat  penegak  hukum pidana  terhadap  pelanggaran  peraturan  perundang-undangan  ini  pun  selalu menempatkan hukum pidana pada fungsi primum remidium .
Asas ultimum remidium berkaitan dengan delik formal, dan delik formal adalah delik yang berkaitan dengan hukum administrasi.
Volume 4 N N o o . . 2 2 S S e e p p t t e e m m b b e e r r 2 2 0 0 1 1 6 6

## Daftar Pustaka
Barda  Nawawi  Arief, Beberapa  Aspek  Kebijakan  Penegakan  dan  Pengembangan Hukum Pidana , Citra Aditya, Bandung, Cetakan ke-1, 1998.
Harun  M.  Husein, Lingkungan  Hidup,  Masalah,  Pengelolaan,  dan  Penegakan Hukumnya ,   Bumi Aksara, Jakarta, 1993.
Mardjono  Reksodiputro, Tinjauan  Terhadap  Perkembangan  Delik-Delik  Khusus Dalam  Masyarakat  yang  Mengalami  Modernisasi ,  Seminar  Perkembangan Delik-Delik      Khusus    Dalam    Masyarakat  Yang  Mengalami  Modernisasi, Binacipta, Bandung, 1982.
Mas  Achmad  Santosa, Penegakan  Hukum  Lingkungan  Administrasi,  Pidana,  Dan Perdata  Berdasarkan  Sistem  Hukum  Indonesia ,  Environmental  Law  And Enforcement  Training Project Phase II, Jakarta 05-10 Nopember 2001.
Moh. Nazir, Metode Penelitian , Ghalia Indonesia, Jakarta, 2003.
Ronny  Hanitijo  Soemitro, Perspektif  Sosial  Dalam  Pemahaman  Masalah-Masalah Hukum Dalam Pembangunan di Indonesia ., Alumni, Bandung, 1979.
Satjipto  Rahardjo, Masalah  Penegakan  Hukum,  Suatu  Tinjauan  Sosiologis ,  Sinar Baru,  Bandung, 1993.
Soedarto, Kapita Selekta Hukum Pidana , Alumni, Bandung, Cetakan Ke-2, 1986.
Soerjono  Soekanto, Faktor-Faktor  yang  Mempengaruhi  Penegakan  Hukum ,  Raja Grafindo Persada, Jakarta, Cetakan Ke-3, 1993.