## PENERAPAN HAK MENGUASAI NEGARA DALAM PEMBAHARUAN AGRARIA DI INDONESIA

## IMPLEMENTATION OF THE STATE’S RIGHT TO CONTROL IN THE CONTEXT OF AGRARIAN REFORM IN INDONESIA

## Ridho Ardian Pratama
Penghubung Komisi Yudisial NTB Email : rapfso28@gmail.com
Naskah diterima : 12/01/2013; revisi : 14/02/2013; disetujui : 29/02/2013

## A bstrAct
The state’s possession right regime has, in its application, brought up variety of interpretations. In relation with the implementation of agrarians reform in Indonesia, it is initially driven and led to be a primary instrument supporting such program. This research based on the fact that the state’s possession right nowadays is not appropriately or properly used within the agrarian reform. One of the causes of such situation is the vagueness of the authority basis of the state’s possession right. Up to now, the implementation of the agrarian reform as major agenda is still uncompleted. since new order ruling government, many regulations enacted are incompatible with the article 33 of Indonesian constitution of 1945, act of agrarian and act of land reform. Today, government has set up a national agrarian reform program which is basically and contextually different from which act of agrarian and act of land reform mandate. The huge thing to which people focusing their attention is both the interpretation and application of the state’s possession right to assume has been employed in the wrong track, i.e. for the sake of investment, mining, industry and forestry.

## Keywords: The State’s Possession Right, The Agrarian Reform

## A bstrAk
Hak menguasai negara dalam perjalanan penerapannya mengalami berbagai macam polarisasi penafsiran. Dalam kaitannya dengan pelaksanaan pembaharuan  agraria di indonesia, hak menguasai negara sejak awal telah diarahkan untuk menjadi alat utama guna menjalankan program tersebut. Penulisan tesis ini didasarkan pada kenyataan bahwa hak menguasai negara saat ini tidak diberdayakan dalam pelaksanaan pembaharuan agraria sebagaimana mestinya. Keadaan itu kemudian didasari pula  oleh beberapa hal, yaitu tentang dasar kewenangan negara yang berbentuk hak menguasai tersebut muncul, pembaharuan agraria sebagai sebuah agenda besar Negara ini ternyata hingga saat ini belum tuntas untuk dilaksanakan, sejak pemerintahan orde baru ternyata telah banyak produk peraturan perundang-undangan yang dibuat bertentangan dengan keberadaan Pasal 33 Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, Undang-Undang Pokok Agraria dan undang-undang Landreform , saat ini pemerintah sedang mencanangkan program pembaruan agraria nasional yang secara fundamental dan kontekstual berbeda dengan apa yang diamantkan dalam Undang-Undang Pokok Agraria dan Undang-undang Landreform , dan yang terakhir yang menjadi sorotan besar adalah penafsiran dan penerapan hak menguasai negara yang digunakan di luar yang semestinya yaitu untuk kepentingan investasi, pertambangan, industrialisasi dan kehutanan.
Kata Kunci : Hak Menguasai Negara, Pembaharuan Agraria
J urnal IuS | Vol I | Nomor 1 | April  2013 | hlm,

## PENDAHULUAN
h Ak menguAsAi n egArA membe rikan wewenang pada Negara untuk mengelo- la, mengatur dan memanfaatkan sumber - sumber  agraria termasuk tanah sebagai alat produksi utama di Indonesia sebagai Negara agraris. Namun dalam kenyataan- nya sampai dengan saat ini hak menguasai Negara tidak pernah digunakan sebagaima- na mestinya berdasarkan amanat Undang- undang dasar 1945 dan khususnya Undang- Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960. Negara  lebih dominan menggunakan hak me nguasai Negara untuk kepentin- gan industria lisasi dan investasi dibanding melaksanakan  pembaharuan agraria sesuai dengan amanat Pasal 33 Undang-undang Dasar 1945 dan Undang-Undang Pokok Agraria.
Menurut pandangan dan pendapat Amandemen sebagai salah satu penggagas ter bentuknya Pasal 33 ayat 3 UUD 1945, menyatakan bahwa :
“dalam Negara yang berdasar pada sistem integralistik yang didasari pula pada persatuan dan kesatuan, maka dalam  lapangan ekonomi haruslah dipak- ai sistem “sosialisme negara” (Staats Socialism). Perusahaan-perusahan pent- ing yang  menguasai hajat dan penghidu- pan rakyat haruslah dikuasai dan diurus oleh  Negara. Pada  hakikatnya Negara yang  menentu kan hubungan hukum an- tara para  subyek hukum (naturlijk person maupun  rechtspersoon) terkait pengelo- laan sumber-sumber ekonomi yang di- maksud tersebut, dalam hal itu termasuk agraria sebagai bagian utamanya”. 1
Beranjak dari kenyataan tidak sinkron- nya praktek dan tujuan awal diberikannya
1 Muhammad Bakri, Hak Menguasai Tanah Oleh Negara (Paradigma Baru Untuk Reformasi Agrar- ia), Cetakan I :  Yogyakarta, 2007, hlm 35
wewenang hak menguasai kepada Negara tersebut maka diformulasikanlah beberapa permasalahan terkai hal tersebut, (1) Secara filosofis, mengapa H akMenguasai Negara signifikan terhadap  pelaksanaan pembaha- ruan agraria?, (2) Apakah Hak Menguasai Negara didayagunakan dalam pembaha- ruan  agraria? (3) Bagaimana rekonstruksi hak menguasai Negara dalam pelaksanaan pembaharuan agraria di Indonesia.?
Dalam penelitian ini digunakan tiga teori sebagai alat bantu untuk menganali- sis  permasalahan tersebut. Teori pertama yang digunakan adalah teori terbentuknya Negara yang memuat pandangan-pandan- gan beberapa tokoh, yaitu : Teori Liberal- isme (Thomas Hobbes & John Locke) Neg- ara  sebagai pelindung hak milik masing-ma- sing individu, selanjutnya Teori Klas Sosial (Karl Marx & Frederick Engels)
Negara terbentuk karena adanya mas- yarakat, bukan sebaliknya. Negara adalah alat semata bagi klas yang ber kontradiksi dalam Negara, dan yang terakhir dari teo- ri terbentuknya Negara ini adalah Teori Integral istik (Benedict de Spinoza, Adam Mller,  &  Hegel)  Negara  tidak menjamin kepentingan individu atau golongan, akan tetapi  menjamin kepentingan masyarakat secara keseluruhan. Teori ini ber pandangan bahwa Negara dan rakyat  tidak dapat di- pisahkan dan merupakan satu kesatuan. Teori kedua yang digunakan sebagai anali- sis adalah teori hak menguasai Negara, dalam teori ini dinyatakan bahwa Negara dapat memiliki wewenang hak menguasai dengan memiliki beberapa batasan. Batasan tersebut mesti secara tegas diatur dalam peraturan per undang-undangan. Teori ke- tiga yang digunakan adalah critical legal studies , (CLS) teori ini dengan tegas me- nyatakan bahwa hukum sangat sarat den- gan kepentingan ekonomi d politik, hukum tidak mungkin  bebas nilai. CLS jelas  sangat dipengaruhi oleh teori Marxism, Penga- ruh Marxism dalam CLS terlihat dalam kritiknya terhadap asas ‘ Equality before the
Ridho Ardian Pratama  | Penerapan Hak Menguasai Negara dalam Pembaharuan..........................
Law ’. CLS melihat hukum berpihak. Mere- ka mengkritik asas ‘ Equality before the Law ’ yang diyakini oleh kalangan positivis dan liberal, ternyata hanya  retorika belaka. Teo- ri keempat yang digunsakan adalah teori pembaharuan agraria, teori ini digunaka se- bagai analisis dan antitesa terhadap praktek pem baharuan yang diterapkan selama ini. Dalam teori pembaharuan agraria ini digu- nakan teori “ landreform by leverage ” yang mensyaratkan  pembaharuan  agraria mesti dilaksanakan berdasarkan inisiatif rakyat, bukan berdasarkan pemberian Negara.
Dalam penelitian ini digunakan tiga metode penelitian, yaitu pertama adalah pendekatan perundang-undangan ( the statute approach ) menelaah undang-undang dan regulasi yang berkaitan dengan hukum agraria terutama dalam kaitannya  dengan hak menguasai negara dan pelaksana- an pembaharuan  agraria di Indonesia; kedua adalah pen dekatan sejarah ( histori- cal   approach ) dilakukan dengan menelaah latar belakang apa yang mendasari suatu per kembangan peng aturan penerapan hak menguasai  negara dan pembaharuan agraria di Indonesia, pen dekatan ketiga adalah  pendekatan konseptual ( conseptual approach ) beranjak dari pan dangan dan doktrin yang berkembang dalam ilmu hu- kum.

## PEMBAHASAN
A. Secara filosofis, mengapa Hak Me- nguasai Negara signifikan ter hadap pelaksanaan pembaharuan agraria?
Diawali oleh pemaparan Soepomo tentang konsep/bentuk negara pada saat sidang   BPUPKI 2 .  Soepomo menawarkan Staatsidee (ide terbentuknya negara). Ada 3 konsep Staatsidee yang ditawarkan oleh Soepomo, yaitu :
2 Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Ke- merdekaan Indonesia (BPUPKI), 28 Mei-22Agustus 1945, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1998, hlm. 51-52
- Teori individuaisme , sebagaimana yang diajarkan  oleh  Thomas Hobbes dan John Locke (abad ke 17), Jean Jacques  Rousseau (abad ke 18), Herbert  Spencer (abad ke 19), H.J Laski (abad ke 20), menurut aliran piki- ran ini, Negara ialah masyarakat hukum ( legal society ) yang  disusun atas kontrak antara seluruh orang dalam masyarakat itu ( contract social ). Susunan hukum Negara yang berdasar individu alisme terdapat di kebanyakan  Negara- negara  Eropa Barat dan Amerika Serikat.
- Teori golongan dari Negara ( class   theory ) yang diajarkan oleh Karl Marx,  Frederick Engels, dan Vladimir Lenin. Negara di- anggap sebagai alat dari suatu  golongan ( sesuatu klasse)  untuk  menindas klasse lain. Negara ialah alatnya golongan yang mempunyai kedudukan ekonomi yang paling kuat untuk  menindas golongan- golongan lain, yang mempunyai ke- dudukan yang  lembek. Negara   kapitalistis, ialah per ka kas bourgeoisie untuk menindas kaum buruh dan petani, oleh karena itu para Marxis    menganjur kan revolusi politik dari kaum buruh  untuk merebut kekuasaan Negara agar kaum buruh dapat menindas kaum  bourgeoisie.
-  Teori integralistik yang diajarkan oleh Spinoza, Adam Miller,  Hegel, dan lain- lain (abad ke 18 dan 19).  Menurut pikiran ini Negara ialah tidak untuk  menjamin kepentingan  seseorang      atau  go longan, akan tetapi menjamin   ke pentingan masyarakat   seluruh nya    sebagai persatuan. Negara ialah  suatu   susunan  masyarakat yang    integraal, segala  golongan, segala bagian,  segala   anggotanya  ber hubungan erat satu sama lain dan me rupakan per satuan masyarakat yang organis.
Ter penting   dalam Negara yang berdasar aliran pikiran  integraal  ialah peng  hidup an bangsa  seluruhnya. Negara  tidak memihak kepada  sesuatu golongan yang paling kuat, atau yang  paling  besar, tidak menganggap kepentingan  seseorang sebagai  pusat,  akan tetapi Negara men jamin  keselamatan
J urnal IuS | Vol I | Nomor 1 | April  2013 | hlm,

## 141 ~ 151
hidup  bangsa   seluruhnya  sebagai  per   satu- an yang tak dapat di pisah-pisahkan.
Soepomo kemudian menyampaikan praktek teori tersebut di dalam beberapa negara yang dicontohkannya :
“Dasar susunan hukum Negara-negara di  Eropa Barat kebanyakan ialah per- seorangan dan liberalism yang sebagai- mana diketahui bahwa perseorangan dan  liberalism adalah ciri utama dan melekat dari teori individualisme. Sifat perseorangan ini, yang mengenai  segala lapangan hidup (sistem undang- undang, ekonomi, kesenian, dan lain-lain), memisah- misahkan manusia sebagai seseorang dari masyarakatnya, meng- asingkan diri dari segala pergaulan yang lain. Seorang  manusia dan Negara yang dianggap sebagai seorang pula, selalu segala-galanya itu menimbulkan impe- rialisme dan sistem memeras (uitbuit- ing systeem) membikin kacau balaunya dunia lahir dan batin. Tuan-tuan telah mengerti sendiri bahwa sifat demikian harus kita jauhkan dari pembangunan Negara  Indonesia, bahkan Eropa sendiri pada waktu sekarang mengalami krisis rohani yang maha hebat  berhubung den- gan jiwa rakyat Eropa telah jemu kepada keangkaramurkaan, sebagai akibat se- mangat perseorangan ini.” 3
Tentang teori golongan ( class theory ) yang diterapkan di Negara Uni Sovyet pada waktu itu, Supomo menyatakan bahwa dasar susunan negara Sovyet Rusia pada masa sekarang, ialah diktatur proletari- at. Boleh jadi dasar itu sesuai dengan ke- istimewaan keadaan sosial dari negeri Ru- sia, akan tetapi dasar pengertian Negara itu ber tentangan dengan sifat masyarakat Indonesia yang asli.
Negara Jerman Nasional Sosialis   sebelum menyerah dalam peperangan waktu itu, Negara itu berdasar atas aliran pikiran
3 Ibid, hlm.
Negara  totaliter, das Ganze der politischen Einheit des Volken (integrate theory). Prinsip “Pimpinan (Führung)” sebagai Kernbegriff (ein totaler Führerstaat) dan sebagai  prinsip yang dipakainya juga ialah persamaan da- rah dan persamaan daerah (Blut und boden theorie 4 ) antara pimpinan dan rakyatnya.
“Dalam Negara yang berdasar integral- istik, yang berdasar persatuan, maka dalam lapangan ekonomi akan dipakai sistem “sosialisme negara” (staatsso- cialism). Perusahaan-perusahaan yang penting akan diurus oleh Negara sendiri, akan tetapi pada hakekatnya Negara yang akan menentukan di mana dan di masa apa dan perusahaan apa yang akan  diselenggarakan pemerintah pusat atau oleh pemerintah daerah atau yang akan diserahkan kepada sesuatu badan hukum prive atau kepada seseorang itu semua  tergantung daripada kepentingan Negara, untuk kepentingan rakyat selu- ruhnya.”
Selanjutnya  Soepomo juga menegas- kan, “Begitupun tentang hal tanah, Pada hakekat nya Negara yang menguasai tanah seluruhnya. Tambang-tambang yang pent- ing untuk Negara akan diurus oleh Negara sendiri. Melihat sifat masyarakat  Indonesia sebagai masyarakat pertanian, maka dengan sendirinya tanah pertanian menjadi lapangan hidup dari kaum tani dan Negara harus menjaga supaya tanah per tanian itu tetap harus dipegang oleh kaum tani” 5 .
Dengan alasan yang begitu besar ter- hadap persoalan penataan tanah inilah maka Negara dengan menggunakan we- wenang yang diberikan kepadanya yang disebut hak menguasai oleh Negara begitu signifikan dan harus bertanggung jawab penuh  untuk segera menuntaskan agenda pembaharuan agraria yang di dalamnya ter- kandung begitu besar kepentingan rakyat dan bangsa.
4 Ibid, hlm. 54 5 Ibid,. hlm. 63.
Ridho Ardian Pratama  | Penerapan Hak Menguasai Negara dalam Pembaharuan..........................
B. Apakah Hak Menguasai Negara di daya- gunakan dalam pembaharuan  agraria?
Periodeisasi 1960-1965
Pada masa pemerintahan orde lama, beberapa produk perundang-undangan terkait dengan agraria dan pembaharuan agraria dibentuk dan dilahirkan, karena pada masa tersebut pembangunan nasional Negara ini didasarkan atas pembaharuan agraria terlebih dahulu. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Pokok-po- kok Agraria (UUPA) dan Undang-undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Pene- tapan Luas Tanah Pertanian atau lebih sering dikenal dengan Undang-undang landreform. Per undang-undangan tersebut sesungguhnya merupakan pro duk perun- dang-undangan yang  hendak difungsikan untuk mengubah karakter negara kolonial menuju negara  nasional yang merdeka, ser- ta menghapuskan segara bentuk kolonial- isme dan feodalisme yang menghambat ke- majuan rakyat. Para perancangnya bermak- sud membawa rakyat ke arah kemakmuran dan kemajuan melalui land reform .
Periodeisasi 1966-1998
Politik hukum agraria yang populis mulai diarahkan kepada pembanunan yang kapital istik. Melalui ajaran Roscoe Pound yang direduksi oleh Mochtar  Kusumaat- madja ( law as a tool of social enginering ) 6 se- bagai platform dasar developmentalism di- canagkan di Indonesia. UUPA dan seluruh produk hukum pada masa orde lama yang berkaitan dengan pembaruan agraria dan landreform dipinggirkan tapi tidak dicabut (sebagian besar bahkan hingga saat ini).
Pemerintah  Orba mulai melakukan  se- ktoralisme bidang-bidang agraria   untuk membuat  UUPA semakin terpinggirkan. Untuk urusan sekitar 70% wilayah  per-
6 Wignjosoebroto, Soetandyo. Dari Hukum Kolonial ke Hukum Nasional, Dinamika Sosio-politik Perkemban- gan Hukum di Indonesia . Rajawali Press. Jakarta, 1984, hlm. 231.
mukaan daratan dikelola Departemen Kehutanan. Di wilayah ini UUPA tidak berlaku. Untuk seluruh wilayah di dalam bumi, dikelola Departemen Pertambangan. UUPA hanya berlaku untuk urusan 30% wilayah permukaan daratan saja.  Seluruh wilayah laut diatur oleh Direktorat Jenderal Perikanan dan untuk urusan produksi tanaman makanan diurus oleh Direktorat Jenderal Tanaman Pangan, ke duanya di bawah   Departemen  Per tanian.   Sementara itu,  badan yang mengurus soal agraria   hanya menjadi suatu Direktorat Jendral saja, di bawah Departemen Dalam Negeri.  Dalam posisi demikian pun, Dirjen Agraria tetap memanfaatkan kedudukan pe merintah yang dominan untuk mengurus urusan pengadaan tanah untuk kepentingan proyek pemerintah maupun swasta,  melalui Permendagri 15/1975 dan Permendagri 2/1976.  Hak Menguasai Negara justru digunakan untuk kepentingan program non pem baharuan  agraria.
Pembangunan yang kapitalistik mulai diterapkan di Indonesia, ditandai dengan masuknya investasi asing dengan  penetrasi modal yang begitu besar untuk meng- eksploitasi tambang, hutan dan kekayaan alam Indonesia lainnya :
- Freeport
- Newmont
- Exxon Mobil Oil
- Chevron
- Shell
Periodeisasi 1999-2004
Land reform kembali memasuki pang- gung politik negara, sehubungan dengan pengorganisasian petani dan advokasi yang dijalankan organisasi-organisasi non- pemerintah dan kelompok-kelompok kor- ban  kebijakan dan praktek pengadaan ta- nah untuk badan usaha skala besar dan/ atau proyek pemerintah. Di masa Orba, protes diarahkan ke kantor-kantor pemer- intah, DPR, Komnas HAM, Kantor-kantor
J urnal IuS | Vol I | Nomor 1 | April  2013 | hlm,

## 141 ~ 151
Pe merintah Daerah, dan DPRD. Namun, setelah tumbangnya rezim otoritarian yang di mulai dengan mundurnya Presiden Soeharto pada awal tahun 1998, kelompok korban umumnya mengambil jalan baru untuk menguasai dan mengolah kembali bidang  tanahnya secara langsung. Seran- gan  ter hadap   aparatur  represif, krisis eko- nomi, dan dapat diterimanya alasan pen- gambilan kembali hak yang dirampas, telah membuka peluang terwujudnya tindakan- tindakan re-okupasi dan re- claiming tanah. Sementara itu, para promotor land reform tengah   be rusaha  memasukkannya  kembali ke panggung  politik  negara melalui keg- iatan  advokasi yang  mantap. Saat ini jejak awalnya telah ber hasil diletakkan dengan adanya TAP MPR RI No. IX/MPR/2001. Pasal 5 TAP MPR itu menyebutkan bahwa arah kebijakan pembaruan agraria adalah:
1.  Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan agraria dalam rang- ka  sinkronisasi kebijakan  antar sektor demi terwujudnya peraturan perundang- undangan yang didasarkan pada prinsip- prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetapan ini.
2.  Melaksanakan penataan kembali pen- guasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah ( land reform ) yang berke adilan dengan memperhatikan ke- pemilikan tanah untuk rakyat.
3. Menyelenggarakan pendataan pertana- han melalui inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah secara komprehensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan land reform .
4.  Menyelesaikan konflik-konflik yang ber- kaitan dengan sumber daya agraria yang timbul selama ini sekaligus mengantisi- pasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan hukum berdasarkan prinsip-prinsip se-
bagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetapan ini.
5. Memperkuat kelembagaan dan kewenan- gannya dalam rangka mengemban pe- laksanaan pembaruan agraria dan me- nyelesaikan  konflik-konflik yang berke- naan dengan sumber daya agraria yang ter jadi.
6. Mengupayakan dengan sungguh-sungguh pembiayaan dalam melaksanakan pro- gram pembaruan agraria dan penyelesa- ian konflik-konflik sumber daya agraria yang terjadi.
Namun dengan telah diberlakukannya Tap MPR No.IX Tahun 2001 hal tersebut tidak serta merta merubah sistem yang terlanjur mengarah pada pembangunan kapital istik di Negara ini. Keberadaan Tap MPR No. IX Tahun 2001 semakin tidak berdaya dengan diberlakukannya Undang- undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukkan Peraturan Perundangan, di mana pada Pasal 7 Undang-undang tersebut yang mengatur tentang hirarki peraturan per undang-undangan TAP MPR tidak ma- suk dalam hirarki tersebut.
Periodeisasi 2004-Sekarang
Kemudian dilanjutkan dengan mun- culnya beberapa peraturan perundang- undangan yang bertolak belakang dengan semangat pembaharuan agraria dan landre- form justru makin menjadi, misalnya den- gan di  sahkannya Undang-undang Nomor 25  Tahun 2007 tentang Penanaman Modal, pada   Undang-undang  Penanaman Modal yang menjadi permasalahan besar adalah persoalan  lamanya waktu yang di berikan untuk Hak Guna Usaha (HGU) yang sam- pai 95 tahun efektif, Hak Guna Bangunan (HGB) 80 tahun efektif dan Hak Pakai (HP) 70 tahun efektif.
Ridho Ardian Pratama  | Penerapan Hak Menguasai Negara dalam Pembaharuan..........................
Undang-undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Sumber Daya Pesisir dan Pulau-pulau Kecil, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan, dan yang terbaru tentunya Undang-un- dang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pen- gadaan  Tanah Bagi Pembangunan Untuk Ke pentingan Umum. Munculnya beberapa produk perundang- undangan yang banyak ber tentangan   dengan  UUPA dan landre- form tersebut memberi alasan yang sangat kuat untuk semakin membuat terpuruk pem baharuan agrria yang sejati.
Untuk meredam gejolak,  Pemerintahan SBY pada tahun 2007 mencanangkan  Prog- ram Pembaruan Agraria Nasional (PPAN), Program tersebut bertumpu pada 2 hal, yaitu:
a.  Redistribusi tanah secara terbatas.
b. Sertifikasi tanah (diinisiasi oleh World Bank dengan programnya yaitu Land administration  Project ).
Sejak awal hingga saat ini PPAN tidak serius dijalankan karena sarat kepentingan politik. Akibatnya, dengan kondisi  struktur agraria yang semakin kacau karena  investasi lapar lahan yang tidak terkendali maka konversi lahan tidak dapat dihindarkan. Oleh karena itu seringkali muncul konflik agraria (konflik agraruia terbanyak yang muncul di Indonesia adalah konflik agraria struktural).
C. Bagaimana rekonstruksi hak mengu - asai Negara dalam pelaksanaan  pe m - baharuan  agraria di Indonesia. (kritik terhadap konsep Negara integralistik)?
Konstruksi hak menguasai Negara di- dasarkan pada konsep Negara   integralistik yang dipaparkan Soepomo pada sidang BPUPKI. Soepomo dan para pendiri bangsa pada waktu itu tidak pernah membayang- kan bahwa Negara kelak akan menjadi “elit komprador” pasar, memanfaatkan delegasi wewenang dari rakyat kepada Negara yang disebut hak menguasai Negara itu dengan menjual kekayaan alam kepada investor asing. Negara oleh Soepomo digambarkan
J urnal IuS | Vol I | Nomor 1 | April  2013 | hlm,

## 141 ~ 151
sebagai “Bapak” yang tidak mungkin me- nyakiti anaknya (rakyat).
Maka  dalam  pembahasan  dan  pem     ben- tu kan  Undang-undang  Da sar  Re p ublik Indonesia  1945  tidak  terdapat   per   masalah- an berarti dalam memformulasikannya termasuk ketika membahas persoalan  pe- r  ekonomian Negara yang selanjutnya  ter- cantum pada Pasal 33 UUD NRI 1945. Dengan adanya wewenang hak menguasai Negara dalam UUD NRI 1945 Pasal 33 maka dalam lapangan agraria, hak menguasai Negara tersebut di masukkan di dalam Pasal 2 UUPA.  Hak Menguasai Negara  diperlukan untuk memberi kewenangan yang besar kepada Negara terkait pembaharuan agraria misalnya dalam UU Landreform. Sampai pada titik tersebut tidak terjadi per masalahan terhadap konstruksi hak menguasai Negara dalam lapangan agraria.
Namun mengikuti pergantian pe- merintah pada waktu itu dari orde lama ke orde baru maka perspektif terkait hak meng- uasai Negara dan juga pembaharuan agraria juga berubah. Diawali dengan melakukan politik sektoralisme terhadap UUPA dan mem berikan  interpretasi yang berbeda terhadap hak menguasai Negara yang di- gunakan untuk mengawal kepentingan investasi,  industrialisasi dan pembangunan yang lapar lahan. Sektoralisasi UUPA dapat terlihat sampai dengan saat ini, di mana muncul Undang-undang yang pengaturannya tumpang tindih dengan UUPA dan UU Landreform .
Oleh karena itu pandangan yang meng- andaikan netralitas Negara dalam men- jalankan fungsinya saat ini telah ter- bantahkan. Sehingga teori yang dipaparkan oleh mazhab Critical Legal Studies sungguh tepat ketika menggambarkan hukum sarat dengan kepentingan ekonomi dan politik. Dalam rekonstruksi hukum agraria, penting untuk menggugat konsepsi Hak  Menguasai Negara  (HMN)  yang  dimanfaatkan  oleh pemerintah  selama  ini untuk melakukan
sejumlah pengingkaran terhadap hak-hak rakyat atas sumber-sumber agraria, di mana HMN kemudian diberi ruang bagi ber- operasinya perusahaan-perusahaan besar dengan mengatasnamakan pembangunan. Melihat kondisi obyektif Hak Menguasai Negara diselewengkan, sudah seharusnya Hak Menguasai  Negara  (HMN)  ini  di- batasi secara  tegas  untuk  masa-masa  ke depan. Terlebih lagi, dalam konflik-konflik agraria, Negara justru terlibat di dalamnya, bahkan berada di posisi investor berhada- pan langsung dengan rakyatnya. Melihat penyalahguanaan  Hak Menguasai Negara, maka perlu  memikirkan  secara  serius  al- ternatif  dari  HMN  ini  atau bagaimana agar hak ini bisa dibuat menjadi terbatas sifatnya— dalam konsepsi maupun imple- mentasi.
Bahwa perubahan konsep HMN diperlu- kan setidaknya karena empat pertimbangan utama: (i) Secara substansial, konsep HMN mengasumsikan penyerahan  “kekuasaan masyarakat  atas  tanah”  kepada  negara, di mana tanah-tanah tersebut mestinya diatur oleh Negara, untuk kemudian peruntuk- kan dan manfaatnya dapat dinikmati secara besar oleh rakyat agar menjadi sejahtera; (ii) HMN berkedudukan lebih tinggi dari hak milik perdata warga negara, padahal negara dibentuk  dengan  maksud  melindungi  hak dari  warga  negaranya;  (iii)  Mandat HMN untuk  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat, tidak  dijalankan  dalam  rangka penataan penguasaan  atas  tanah  yang  timpang. Bahkan  sebaliknya,  dengan HMN  ter- jadi  pemberian  hak-hak  tanah  baru  yang sangat  besar  melalui  Hak Pengusahaan Hutan, Kuasa Pertambangan, Hak  Guna Usaha, dan yang lainnya; dan  (iv)  peng- gunaan  HMN  melalui  pemberian  hak-hak baru  tersebut,  telah mengakibatkan  kon- sentrasi  penguasaan  tanah  di  satu  pi- hak,  dan   sengketa- sengketa agraria yang berkepanjangan di pihak lain.
Berangkat dari ketimpangan tersebut maka yang perlu dilakukan saat ini adalah
Ridho Ardian Pratama  | Penerapan Hak Menguasai Negara dalam Pembaharuan..........................
menggugah dan mendongkrak kemauan politik Negara/pemerintah untuk meng- gunakan hak menguasai Negara pada pe- laksanaan pembaharuan agraria. Karena se- cara kostitusi, dasar-dasar tentang hak me- nguasai Negara dan pembaharuan  agraria masih tetap berlaku hingga saat ini. Artinya kemauan politik dari pemerintah yang ti- dak ada untuk menjalankan pembaharuan agraria sejati dengan alas hak menguasai Negara. Wujud konkret dari rekonstruksi hak menguasai Negara dalam pelaksanaan pembaharuan  agraria adalah dengan jalan “ landreform by leverage ”, yaitu landreform berdasarkan inisiatif rakyat bukan “ lan- dreform by grace ” (landreform berdasarkan kehendak negara). Landasan merekon- struksi dengan model landreform by lever- age terdapat dalam Pasal 5 ayat 1 huruf a-f begitu juga dalam naskah akademik pem- bentukkan TAP MPR No.IX/2001. Maka dari itu model penerapan pembaharuan agraria berdasarkan inisiatif rakyat harus- lah melibatkan rakyat secara aktif dengan memperhatikan beberapa hal berikut untuk segera dibuatkan pengaturannya dalam per- aturan perundang-undangan :
– Pertama , merombak struktur penguasaan tanah dan kekayaan alam  yang sudah sangat timpang;
– Kedua, menyelesaikan seluruh konflik dan sengketa agraria yang telah, sedang dan masih terjadi sejak masa Orde Baru hingga sekarang, tanpa kecu- ali  dengan berpegang pada prinsip-prinsip
keadilan serta mengedepankan kepentin- gan rakyat;
– Ketiga, melakukan  perombakan,  pe r  u- bahan, dan sejumlah perbaikan terhadap sistem hukum agraria agar tidak lagi ber- fungsi sebagai alat  legitimasi bagi akti- vitas-aktivitas yang justru meniadakan dan  menggusur kepentingan rakyat atas sumber-sumber agraria;
– Keempat , ditetapkannya prinsip-prinsip baru dalam pengelolaan sumber-sumber agraria yang berpegang pada prinsip- prinsip  keadilan, keberlanjutan, meng- hargai hak-hak kaum perempuan dan masyarakat lokal;
– Kelima, mengubah orientasi politik dan perilaku birokrat dan penguasa yang berhubungan dengan soal penguasaan, pengelolaan, dan pemanfaatan tanah dan kekayaan alam.
Sehingga jika teori dan model landre- form by leverage ini diterapkan, maka be- berapa persoalan agraria terkait ketimpan- gan pe nguasaan struktur agraria akan dapat berkurang. Peran pemerintah dengan hak menguasai Negara tetap dibutuhkan namun tentunya harus dibatasi, mengingat peran pemerintah dalam fungsi landreform tetap mutlak dibutuhkan. Apabila dilakukan kristalisasi atas penjabaran di atas maka peneliti membuat skema grand design seb- agai berikut. NO Konstruksi Hukum HMN dalam Pembaharuan Agraria di Indonesia Rekonstruksi Hukum HMN dalam pembaharuan Agraria di Indonesia 1 Paham integralistik Demokrasi Nasional 2 Negara netral dan  tidak berpi- hak Dalam relasi yang timpang, negara tidak bo- leh netral melainkan harus berpihak mendo- rong landreform 3 Hukum bebas kepentingan Hukum sarat kepentingan karena itu mulai dari proses pembuatan hingga penegakkan harus dikontrol oleh rakyat (media, LSM, ak- ademisi, ormas, dan masyarakat)
J urnal IuS | Vol I | Nomor 1 | April  2013 | hlm,
alisasi dan investasi lapar lahan, Kedua, melakukan skema pembaruan agraria baru yang disebut Program Pembaruan Agrar- ia Nasional (PPAN) yang menggunakan alas hak UUPA dan UU Landreform tetapi dengan metode berbeda dari yang diam- anatkan Undang- undang tersebut. Bahkan meng abaikan  hirarki peraturan perundang- undangan yang ada. Banyaknya Undang- undang yang di judicial review karena bertentangan  dengan UUD NRI 1945 Pasal 33.
Pemenuhan hak dasar rakyat dengan melaksanakan pembaruan agraria sejati sudah menjadi kewajiban asasi Negara untuk segera dipenuhi. Dengan alat hak menguasai Negara, pemerintah sudah harus merekonstruksinya dalam peraturan per undang-undangan di waktu yang akan datang. Konstruksi pemikiran tentang
Pasal 2 UUPA  Hak Menguasai Negara. Hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat (1) Pasal ini memberi wewenang untuk :
a. mengatur dan  menyelengga- rakan peruntukan, penggu- naan, persediaan dan  peme- liharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
Usulan revisi Pasal 2 UUPA Hak Menguasai Negara.
Hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat (1) Pasal ini memberi wewenang untuk :
a. mengatur dan menyelenggarakan peruntu- kan, penggunaan, persediaan dan pemeli- haraan bumi, air dan ruang angkasa den- gan mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan untuk sebesar- besarnya kemakmuran rakyat.
4
b. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa;
c. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hu- kum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
b. menentukan dan mengatur hubungan- hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa untuk lebih didayagunakan bagi pembaharuan agraria yang berkeadilan sosial.
c.  menentukan dan mengatur hubungan- hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh Negara atas cabang produksi yang penting dan/atau yang  menguasai hajat hidup orang banyak di maksud benar-banar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat.

## SIMPULAN
Kesimpulan di bawah ini difokuskan pada tiga permasalahan pokok, yaitu (1) signifikansi hak menguasai Negara terha- dap pelaksanaan pembaruan agraria, (2) Hak menguasai Negara dalam politik hu- kum agraria di Indonesia, dan (3) Pembaru- an agraria dengan hak menguasai Negara.
Dengan adanya gagasan tentang ide Negara integralistik (totaliter) dalam konteks hubungan rakyat dengan pemim- pinnya, maka rakyat menyerahkan we- wenang hak menguasai kepada Negara se- bagai wujud persatuan yang organis, agar Negara dapat menjamin hak rakyatnya.
Pertama, penafsiran yang berbeda atas hak menguasai Negara, HMN justru diber- lakukan di lapangan yang berbeda, bukan pembaruan  agraria, melainkan industri-
Ridho Ardian Pratama  | Penerapan Hak Menguasai Negara dalam Pembaharuan..........................
hak menguasai Negara sudah seharus- nya di sandarkan kembali pada nilai-nilai universal itas tujuan awal wewenang itu dibentuk. mengandaikan Negara untuk netral dalam  praktik pemerintahan tentu suatu yang  sulit. Namun keadaan dan ke- nyataan konkret masyarakat yang mengal- ami ketimpangan, penindasan, kelaparan dan konflik akibat penataan struktur, pen- guasaan dan pemilikan sumber daya agrar- ia/alam adalah hal yang tidak dapat diabai- kan. Pengkajian secara filosofis dan historis lahirnya hak menguasai Negara dan pem- baruan agraria mutlak harus segera dilaku- kan.
Pembaruan  agraria adalah upaya un- tuk menjamin hak dasar rakyat, yaitu hak untuk hidup, mendapatkan penghidupan yang layak dan sebagainya, pendayagunaan hak menguasai Negara yang justru ber- tentangan dengan hak dasar rakyat justru merupakan kategori pelanggaran hak asasi manusia. Namun dalam kenyataannya itu- lah yang terjadi hingga saat ini. Hak men- guasai  Negara untuk kepentingan industri- alisasi dan investasi yang mendapat porsi besar dalam implementasinya, Pemerintah harus segera melakukan penertiban atas tanah-tanah dan sumber daya agraria/alam yang ada. Renegosiasi kontrak-kontrak besar pertambangan, perkebunan dan in- vestasi lapar lahan yang ada. Secara konkret telah cukup banyak putusan Mahkamah
Konstitusi yang menganulir Pasal-Pasal dalam beberapa Undang-undang yang ber- tentangan dengan Pasal 33 Undang-undang Dasar NRI 1945. Namun sangat disayang- kan memang ketiadaan usul inisiatif dari MK untuk menginventarisasi dan memer- iksa Undang-undang tanpa adanya usulan judicial review terlebih dahulu.
Dalam pembentukan peraturan perun- dang-undangan hukum agraria di Indone- sia, sudah menjadi keharusan untuk setida- knya melakukan pendekatan historis ( his- torical approach ), bukan menjadikan hanya sebatas pendekatan pelengkap halaman dalam naskah akademik penyusunan suatu RUU (waktu itu terbukti dalam RUU Pen- gadaan Tanah). Berfungsinya kembali TAP MPR dalam hirarki peraturan-perundang- undangan juga harus disikapi secara tegas.
Jika dalam TAP MPR tentang pembaru- an agraria telah dibuat dan telah diakui juga saat ini dalam hirarki peraturan perundang- undangan, namun pemerintah dan mung- kin juga DPR masih menampakkan sikap “ragu-ragu”, maka “kemauan politik” dari pemerintah perlu didorong, di “dongkrak” dari bawah oleh rakyat. Itulah yang dise- but dengan istilah “ land reform by leverage ”. Yang utama dalam pelaksanaan pem baruan agraria di Indonesia adalah per soalan pem- bangunan politik hukumnya.

## Daftar Pustaka
Bakri, Muhammad. Hak Menguasai Tanah Oleh Negara (Paradigma Baru Untuk Reformasi Agraria) , Yogyakarta, Cetakan I, 2007.
Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), 28 Mei-22Agustus 1945, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1998.
Wignjosoebroto,  Soetandyo. 1984. Dari Hukum Kolonial ke Hukum Nasional, Dinamika Sosio-politik Perkembangan Hukum di Indonesia. Jakarta: Rajawali  Press.
Undang-undang Nomor 25  Tahun 2007 tentang Penanaman Modal, TAP MPR RI No. IX/MPR/2001