ISSN: 0215-157X

## Diskursus dan Aktor dalam Pembuatan dan Implementasi Kebijakan Kehutanan: Masalah Kerangka Pendekatan Rasional
(Discourses and Actors in the Forest Policy Formulation : Problems of Rational Framework)
Hariadi Kartodihardjo* Departemen Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB,

## Abstract
This  study  was  conducted  to  acquire  how  forest  policy  making  process  and  implementation have been going on. The role of  discourses, knowledge, actors and their networks determine effectiveness  of  policy  debate  to  meet  its  goal.  Forest  policy  making  process  and implementation  was  not  occurred  in  a  linear  process  as constructed in  the  rational framework. Im perfected  knowledge  creates  dispute  resolution.  Effective  interaction  among actors  to  solve  their  diverse  perception  was  determined  by  knowledge  as  well  as  discourses. The strength of actors and their networks and gap of their interest  are significant factors to meet their agreed solution. The facts of forest policy process and implementation are expected to  be  understood  by  stakeholders  and  they  should  bear  in  mind  that  effort  to  improve performance  of  forestry  development  based  on  implementation  of  existing  policy  and  policy reform remain unpredictable. This analysis are also expected to be used by stakeholders to get better policy intervention strategy.
Keywords: policy, discourses, rational framework

## Pendahuluan

## Latar Belakang
Praktek  pengurusan  dan  pengelolaan  hutan antara  lain  ditentukan  oleh  kebijakan  pemerintah maupun  pemerintah  daerah  serta  implementasinya di lapangan. Dengan penurunan kinerja pembangunan  kehutanan  yang  telah  terjadi, implementasi  kebijakan  tersebut  terbukti  belum efektif.  Efektifitas  implementasi  suatu  kebijakan dapat  terjadi  hanya  apabila  kebijakan  dirumuskan atas  dasar  masalah  yang  tepat  serta  terdapat kemampuan  menjalankan  solusinya  di  lapangan (Dunn,  1994).  Apabila  pandangan  ini  diikuti, maka  terdapat  masalah-masalah  pokok,  yaitu belum tepat dalam mendefinisikan masalah.
Selama  periode  tahun  1998–2003,  kebijakan pengurusan  dan  pengelolaan  sumberdaya  hutan di  Indonesia  telah  banyak  mengalami  perubahan, termasuk  terjadinya  pembaruan  Undang-undang Kehutanan.  Dalam  periode  berikutnya,  tahun 2004–2006,  masukan  dan  rekomendasi  bagi pembaruan  kebijakan  kehutanan  banyak  pula dibahas.
___________________________ *Penulis untuk korespondensi, Email: hkartodihardjo@yahoo.com
Dari  hasil  analisis  324  paper  dan  non    paper– yang  dilakukan  sebagai  bahan  evaluasi  kebijakan– dapat  ditunjukkan  bahwa  hampir    seluruh  aspek pembangunan  kehutanan  telah  dibahas  selama periode  tersebut  (Kartodihardjo, et  al., 2006). Masalah-masalah  kehutanan  telah  dirumuskan dan  solusi  untuk mengatasinya telah  pula direkomendasikan.  Namun,  rekomendasi  tersebut belum  efektif  sebagai  bahan  pembaruan  kebijakan maupun pembaruan praktek kehutanan di lapangan. Hal  demikian  itu  disebabkan  oleh  alasan  yang terkait dengan proses pembaruan  dan implementasi kebijakan,  sebagai  berikut  (Kartodihardjo, et  al ., 2006):
1. Adanya  jaringan  kekuasaan  dan  kepentingan maupun hambatan birokrasi–baik dalam lingkungan  pemerintahan  maupun  swasta  dan BUMN  Kehutanan–tidak  menjadi  faktor  yang dibahas  secara  mendalam  dalam  menentukan masalah-masalah kehutanan.
2. Prasyarat  berjalannya  suatu  kebijakan,  seperti anggaran  dan  administrasinya,  kemampuan lembaga,  informasi,  proses  sosial,  tekanan politik, belum dipertimbangkan sebagai bagian  dari  masalah-masalah  pokok  dalam implementasi  suatu  program  pembangunan kehutanan.
3. Biaya  transaksi  tinggi  yang  timbul  akibat pelaksanaan  suatu  peraturan  masih  dianggap sebagai  masalah  implementasi  kebijakan  dan bukan kelemahan proses dan substansi kebijakan itu sendiri.
Berdasarkan tinjauan proses pembaruan kebijakan  di  atas,  berbagai  ide  dari  diskusi-diskusi dengan  kerangka  pemikiran  rasional  terhadap masalah  kehutanan  dan  saran  solusinya  dipandang tidak  banyak  bermanfaat.  Karena  hanya  akan mengulang  apa  yang  sudah  dibahas  selama  ini. Masalah  yang  dihadapi  selama  ini  ternyata  bukan tidak  ada  pengetahuan  dan  informasi  yang diperlukan  untuk  melakukan  pembaruan  kebijakan dan  praktek-praktek  kerja  di  lapangan,  melainkan lemahnya  prakondisi,  cara,  maupun  pembaruan kerangka pemikiran yang memungkinkan pengetahuan  dan  informasi  dapat  diadopsi  secara benar  sebagai  dasar  pembaruan  kebijakan  dan praktek-praktek kerja di lapangan (Lackey, 2007).

## Tujuan
Salah  satu  penyebab  mengapa  kebijakan kehutanan  dalam  hal  ini  berupa  peraturan- perundangan  tidak  efektif  sebagai  solusi  atas masalah-masalah  kehutanan  terletak  pada  proses merumuskan  dan  implementasi  kebijakan  tersebut (Sutton,  1999;  IDS,  2006).  Studi  ini  dilaksanakan untuk  memahami  bagaimana  kebijakan  kehutanan dirumuskan dan diimplementasikan, untuk kemudian  diambil  pelajaran  yang  diharapkan berguna  bagi  semua  pihak  yang  terkait  dengan proses perumusan dan implementasi kebijakan.

## Kerangka Pendekatan
Pengakuan  tiga  peserta  pelatihan  proses pembuatan  kebijakan  di  Afrika  (IDS,  2006), sebagai berikut:
“…Sebelumnya saya fikir membuat kebijakan hanya pekerjaan  di  atas  meja,  tetapi  sekarang  saya sadari  bahwa  jauh  lebih  rumit,  perubahan  kebijakan hanya  terjadi  apabila  terdapat  ruang (policy  space) untuk itu…”
“…Proses  pembuatan  kebijakan  sangat  dinamis dan  apa  yang  diketahui  saat  ini  dapat  berbeda dengan  apa  yang  telah  terjadi  pada  waktu sebelumnya.  Kebijakan  itu  hidup  dan  perlu  ruang untuk beradaptasi terhadap situasi baru...”
“…Saya  biasanya  frustasi  ketika  saya  melihat kemandegan  proses  pembuatan  kebijakan,  tetapi kini  saya  sadari  bahwa  proses  tersebut  memang
tidak  mudah.  Apabila  tidak  berhasil  di  awalnya, itu  hanya  merupakan  bagian  dari  proses  yang  akan terus berlanjut …”.
Sementara  itu,  proses  pembuatan  kebijakan biasanya  difahami  berdasarkan  urutan  yang dikenal  sebagai  pendekatan  rasional  atau  linier, yang  terdiri  dari:  mengenali  dan  merumuskan isu yang diperkirakan sebagai masalah,
kesenjangan  atau gap antara  kondisi  saat  ini dan kondisi  harapan  yang diinginkan,  merumuskan tindakan  untuk  mengatasi  masalah  atau gap , memberi  bobot  terhadap  alternatif  tindakan dengan  mengenali  resiko  dan  hambatan  yang mungkin  terjadi,  memilih  tindakan,  pelaksanaan kebijakan,  serta  evaluasi  terhadap  pelaksanaan kebijakan  (Grindle  dan  Thomas,  1990).  Namun demikian, pembuatan atau perbaikan suatu kebijakan  dalam  prakteknya  tidak  mengikuti pendekatan  rasional  tersebut  (Sutton,  1999;  IDS, 2006).
Dalam  studi  ini  ditelaah  kasus  perumusan kebijakan dilakukan terhadap  peraturan pemerintah (PP)  No.  6/2007  tentang  Tata  Hutan  dan Penyusunan  Rencana  Pengelolaan  Hutan  serta Pemanfaatan  Hutan,  ditelaah  pula  reaksi  atas terbitnya  PP.  No.  8/2008  tentang  Jenis  dan  Tarif atas  Jenis  Penerimaan  Negara  Bukan  Pajak yang  Berasal  dari  Penggunaan  Kawasan  Hutan untuk Kepentingan Pembangunan di Luar Kawasan Kehutanan yang berlaku pada Departemen Kehutanan, serta implementasi Surat  Keputusan  Menteri  Kehutanan  No.  10.1/ Kpts-II/2000  tentang  Pedoman  Pemberian  Ijin Usaha  Pemanfaatan  Hasil  Hutan  Kayu  Hutan Tanaman, untuk menggambarkan kenyataan sesungguhnya yang  telah  terjadi.
Dalam  menelaah  kasus  tersebut  digunakan pendekatan  evaluasi  proses  perumusan  kebijakan yang  telah  dikembangkan  oleh  Institute  of Development Studies (IDS, 2006). Dalam
pendekatan ini diyakini bahwa penetapan masalah  serta  solusi  atas  suatu  fenomena  tertentu seringkali melibatkan berbagai kepentingan, kerangka pikir ( discource/narrative ) maupun aktor  dan  jaringan  (Gambar  1),  sehingga  tidak lagi  dapat  menggunakan  kerangka  pendekatan rasional sebagaimana diuraikan di atas.

## Evaluasi Kasus
Berikut  ini  diuraikan  tiga  kasus  sebagai telaah empiris yang dievaluasi berdasarkan pendekatan IDS (2006):
ISSN: 0215-157X
Discource/ Narrative
Actors/ Network Politics/ Interest
Gambar 1. Pendekatan Evaluasi Proses Pembuatan Kebijakan (IDS, 2006)
Perumusan PP. No. 6/2007
Undang-undang Kehutanan No. 41/1999
memandatkan terbentuknya PP, antara lain berupa  PP  No.  6/2007  yang  diterbitkan  sebagai pengganti  PP.  No.  34/2002  tentang  Tata  Hutan dan  Penyusunan  Rencana,  Pemanfaatan  Hutan dan  Penggunaan  Kawasan  Hutan.  Perubahan PP  No.  34/2002  tersebut  bertujuan  meningkatkan investasi  (pro- investment )  dan  menanggulangi kemiskinan  (pro- poor ).  Untuk  mencapai  tujuan tersebut,  pada  awalnya  tidak  dimaksud  mengganti PP,  melainkan  hanya  melakukan  addendum melalui perubahan beberapa pasal. Oleh karenanya, pada  awalnya,  diharapkan  dalam  waktu  3–4  bulan addendum PP No. 34/2002 dapat diselesaikan.
Rencana addendum PP di atas tidak terlaksana. Pengamat  dan  penggiat  kehutanan  pada  umumnya memanfatkan  kesempatan  perubahan  PP  No. 34/2002  sebagai  wahana  mengurai  akar  masalah kehutanan  selama  ini,  antara  lain  lemahnya pengelolaan  hutan,  rendahnya  akses  masyarakat terhadap  hutan    negara,  tingginya  biaya  transaksi, rendahnya  kepastian  usaha,  sambil  memantau kemungkinan lebih terbukanya hutan bagi perluasan  pertambangan  melalui  perubahan  PP tersebut.  Disinilah  berbagai  kepentingan  dalam merumuskan masalah tampil ke permukaan.
Perdebatan  isi  untuk  revisi  PP  No.  34/2002 cukup  banyak.  Dua  diantaranya, pertama ,  antara interpretasi substansi hukum Undang-undang No  41/1999  tentang  Kehutanan  yang  telah direvisi  dengan  UU  No  19/2004  dan  telah dijabarkan  lingkupnya  dalam  PP  No.  34/2002,
dengan interpretasi ulang untuk kebutuhan arah  revisi  PP  No.  34/2002  tersebut. Kedua , argumentasi  perubahan  PP  akibat  perbedaan kedalaman pengetahuan lapangan terhadap pelaksanaan  pengelolaan  hutan  oleh  pihak-pihak yang melakukan pembahasan.
Untuk yang pertama, pandangan lama terhadap  interpretasi  UU  Kehutanan  sebagaimana sudah tertuang dalam PP No. 34/2002. Pandangan  ini  terutama  oleh  Biro  Hukum Departemen Kehutanan secara
kokoh mempertahankan  lingkup  PP  No.  34/2002,  yang mana  pengelolaan  hutan  sebagai  ”rumah” pelaksanaan  tata  hutan,  penyusunan  rencana, pemanfaatan  dan  penggunaan  kawasan  hutan tidak  dapat  dinyatakan  secara  eksplisit  dalam UU Kehutanan. Dari perdebatan mengenai substansi  tersebut,  ada  indikasi  kuat  bahwa pandangan tersebut lahir akibat pengaruh struktur  organisasi  tingkat  Eselon  I  di  Departemen Kehutanan,  yang  memang  memisahkan  unsur- unsur pengelolaan hutan. Hal lain akibat berpegang  pada  ”kata”  yang  secara  eksplisit tertulis  dalam  UU  Kehutanan  dan  bukan  ”makna pasal-pasal”  yang  tersusun  dari  kata-kata  dalam UU tersebut.
Pandangan  lainnya  lebih  melihat  kebutuhan untuk  melakukan  interpretasi  ulang  isi  UU Kehutanan,  terutama  untuk  memastikan  adanya ”rumah”  yang  bernama  pengelolaan  hutan. Pandangan  ini  terutama  yang  dimotori  oleh  para akademisi  pernah  mengajukan  judul  baru,  bukan lagi  PP  mengenai  tata  hutan,  perencanaan, pemanfaatan  dan  penggunaan  kawasan  hutan,
melainkan  PP  mengenai  Pengelolaan  Hutan. Secara  substansial,  sebenarnya  pandangan  ini didukung  oleh  banyak  kalangan,  termasuk  pejabat Departemen  Kehutanan.  Seluruh  pihak  pada dasarnya  paham  bahwa  pembangunan  kehutanan selama  ini  lebih  berorientasi  pada  pemanfaatan dan  ijin,  sebaliknya  tidak  memperkuat  aspek kepastian kawasan dan pengelolaan hutan. Namun  di  tengah-tengah  proses  ini  kembali pada  ”makna  kata”,  yangmana  dalam  UU Kehutanan yaitu tidak ada mandat untuk membentuk PP mengenai Pengelolaan Hutan.
Dari  perdebatan  di  atas  dapat  ditunjukkan bahwa  adanya  ide  revisi  PP  34/2002  di  awalnya belum  dilandasi  oleh  pengetahuan  yang  cukup, apa  sebenarnya  masalah  yang  hendak  dipecahkan oleh  PP  baru  yang  akan  dilahirkan  dan  apa masalah-masalah kehutanan ke depan yang perlu  diantisipasi  dan  dipecahkan  oleh  PP  baru tersebut.  Masalah  lainnya  adalah  sempitnya inovasi pengaturan yang sebenarnya dapat dilakukan,  akibat  keterbatasan  menginterpretasikan pasal-  pasal  dalam  UU  Kehutanan  yang  menjadi rujukan utama.

## Reaksi atas Terbitnya PP. No. 2/2008
Sepanjang  tahun  2004,  perhatian  banyak pihak tertuju pada
Peraturan
Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  (Perpu)  No.  1  tahun 2004 tentang Perubahan Undang-Undang
No.  41/1999  tentang  Kehutanan.  Pemerintah mengeluarkan Perpu tersebut karena UU Kehutanan  dianggap  tidak  memberi  kepastian hukum  bagi  ijin  pertambangan  di  kawasan hutan  lindung  yang  dikeluarkan  sebelum  UU No. 41/1999 tersebut diberlakukan.   Perpu tersebut menuai  kontroversi  pro-kontra  yang  kemudian diselesaikan  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat (DPR).  DPR  menyetujui  Perpu  tersebut  melalui voting dalam rapat paripurna,
dengan mengesahkan  UU  No.  19  tahun  2004  tentang Penetapan
Peraturan
Pemerintah
tentang Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  41 Tahun  1999  tentang  Kehutanan  (Kartodihardjo dan Jhamtani, 2006).
Pada  awal  2005  sejumlah  aktivis  lingkungan mengajukan  UU  No.  19  tahun  2004  kepada Mahkamah  Konstitusi  untuk  uji  formal  dan material ( judicial review ), yang kemudian dimenangkan pemerintah. Dengan tidak dipenuhinya  permintaan  para  pemohon  uji  materi ( judicial  review )  tersebut  maka  13  perusahaan pertambangan yang telah mendapat izin menambang  di  hutan  lindung  terus  beroperasi dan disahkan melalui Keputusan Presiden No.  41/2004.  PP  No  2/2008  merupakan  bagian
yang  tidak  terpisahkan  dari  peraturan-perundangan sebelumnya,  terutama  yang  berkaitan  dengan penggunaan kawasan hutan.
Dalam  penjelasannya,  Departemen  Kehutanan menyatakan  bahwa  dengan  adanya  PP  No.  2/2008 tidak  mengubah  ketentuan  mengenai  perijinan pinjam  pakai  kawasan  hutan  (PPKH)  yaitu Keppres  No.  41/2004,  Permenhut  No.  P.  12/2004, dan  Permenhut  No.  P.  14/2006.  Dalam  ketentuan ini antara lain disebutkan bahwa:
1. Untuk  PPKH  di  hutan  lindung  dengan metoda  tambang  terbuka  hanya  diperuntukkan bagi  13  perusahaan  tambang.  Untuk  PPKH di  hutan  produksi  luas  maksimum  PPKH 10%  dari  luas  Ijin  Usaha  Pemanfaatan Hasil  Hutan  Kayu  atau  luas  Kesatuan Pemangkuan Hutan Perum Perhutani;
2. Pemegang  PPKH  tetap  harus  membayar ganti  rugi  tegakan,  PSDH  dan  DR,  IHPH dan biaya investasi pengelolaan hutan.
Dalam  penjelasannya  yang  lain,  Departemen Kehutanan menyebutkan bahwa nilai tarif di  dalam  PP  No.  2/2008  tersebut  tidak  didasarkan pada  kajian  akademis,  namun  lebih  bersifat dinamis  Departemen  Energi  dan  Sumberdaya Mineral  menyebutkan  hal  yang  sama,  dan dikatakan  pula  bahwa  pada  prinsipnya  yang dikehendaki  adalah  adanya  kedaulatan  perusahaan tambang  untuk  melakukan  usahanya  di  dalam kawasan hutan.
Penjelasan  pemerintah  di  atas  tidak  sejalan dengan  isi  PP  No  2/2008,  terutama  dalam  hal-hal sebagai berikut:
1. Dari  penjelasan  PP  tersebut  secara  implisit menunjukkan  bahwa  nilai  pengganti  hilangnya fungsi  hutan  merupakan  nilai tangible dan intangible dari  manfaat  hutan.  Implikasi  dari pernyataan  ini  adalah  bahwa  tarif  dalam  PP No  2/2008  merupakan  nilai  pengganti  atas hilangnya  fungsi  hutan  tersebut.    Sementara itu  pemerintah  dalam  menetapkan  nilai tarif  tersebut  tidak  dihitung  berdasarkan manfaat hutan (Warsito, 2008).
2. Dalam  PP  No  2/2008,  untuk  penggunaan hutan lindung, tidak dijelaskan secara eksplisit hanya  berlaku  bagi  13  perusahaan  saja. Sebagaimana  diketahui,  dalam  pertimbangan Mahkamah  Konstitusi  dalam  putusan judicial review UU  No.  19  tahun  2004  tentang penetapan  Perpu  No.  1  Tahun  2004  tentang perubahan atas  UU No. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan menyatakan:
“ Bahwa dari sudut materi muatannya, Pasal 83A Perpu  No.  1  tahun  2004  memang  merupakan penyimpangan  sementara  ketentuan  Pasal  38 ayat  4  yang  berbunyi    “Pada  kawasan  hutan
lindung  dilarang  melakukan  penambangan dengan  pola  penambangan  terbuka”.  Sifat sementaranya  adalah  pada  kata-kata  “sampai berakhirnya  izin  atau  perjanjian  dimaksud”. Sehingga, pada dasarnya penambangan dengan pola  pertambangan  terbuka  di  kawasan  lindung tetap  dilarang  di  Indonesia,  kalaupun  ada penyimpangan  sifatnya  adalah  transisional (sementara) ”.
Pola  penambangan  terbuka  di  hutan  lindung diperbolehkan  sebagai  bentuk  penyimpangan dari  Pasal  38  ayat  (4)  Undang-Undang Kehutanan  bagi  13  perusahaan  tambang yang  telah  masuk  dalam  tahap  eskplorasi, dan  bagi  perusahaan  yang  masih  dalam tahap  studi  kelayakan  dan  tahap  eksplorasi, diharuskan  tunduk  pada  ketentuan  Pasal 38  ayat  (4)  Undang-undang  Kehutanan. Dalam  hal  ini  terdapat  perbedaan  pendapat. Departemen  Kehutanan  menyatakan  bahwa penggunaan  hutan  lindung  dalam  PP  ini hanya  bagi  13  perusahaan  tambang  sesuai Keppres  No  41/2004,  sedangkan  Departemen Energi  dan  Sumberdaya  Mineral  menyatakan bahwa perusahaan lainnya dapat
memanfaatkan  PP  ini  untuk  melakukan penambangan di hutan lindung.
Dewan  Kehutanan  Nasional  (DKN)  juga membahasnya  dengan  seluruh  kamar  ( chambers ) dan menyampaikan pandangannya sebagai berikut (DKN, 2008): 1. Pemerintah perlu melakukan kajian menyeluruh ( general review ) tentang
kebijakan  pertambangan,  khususnya  yang berada  di  dalam  kawasan  hutan.    Hal  ini diperlukan untuk memberi kepastian pengelolaan  dan  pemanfaatan  sumberdaya alam secara keseluruhan dan agar masyarakat mengetahui strategi usaha tambang  dalam  jangka  pendek  maupun strategi  pencadangan  kekayaan  alam  dalam jangka panjang;
2. Perlu dilakukannya penyempurnaan atas PP No. 2/2008 dengan memperhatikan perkembangan dan
praktek-praktek pertambangan  di  lapangan,  melakukan  kajian akademis,  serta  melibatkan  berbagai  pihak yang  berkepentingan  sehingga  tidak  lagi terdapat  perbedaan  interpretasi  dan  sejalan dengan tujuan untuk menyeimbangkan manfaat  ekonomi,  lingkungan  dan  sosial dalam pelaksanaan penggunaan kawasan hutan bagi sektor lain di luar kehutanan.
Terhadap  perdebatan  mengenai  PP  tersebut, Dewan  Penasihat  Presiden  dalam  pertemuannya
dengan wakil-wakil Departemen Keuangan, Sekretaris  Negara  dan  Departemen  Kehutanan menyatakan  perlunya  dilakukan  revisi  atas  PP tersebut untuk menghindari kerancuan interpretasi.
Analisis  Interpretasi  Isi  SK  Menhut  No. 10.1/2000
Sejak  pertengahan  2007,  beberapa  perusahaan Hutan Tanaman Industri di Riau diduga melakukan pelanggaran terhadap peraturan mengenai  konversi  hutan  alam  dan illegal logging . Isi kebijakan pembangunan hutan tanaman  tertuang  dalam  berbagai  Undang-undang,
Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Peraturan Menteri, serta Peraturan Daerah.
Dalam  kasus  ini,  isi  peraturan  perundangan yang  dibahas  hanya  mengenai  penetapan  lokasi pembangunan  HTI,  yaitu  kriteria  hutan  alam yang  tidak  produktif  yang  dapat  dikonversi menjadi hutan tanaman (SK Menhut No. 10.1/2000).
Perbedaan  interpretasi  mengenai  penggunaan peraturan-perundangan  terjadi  diantara  lembaga negara, terutama antara Polda Riau dan
Departemen  Kehutanan.  Perbedaan  interpretasi tersebut terutama mengenai (Kartodihardjo, 2007):
1. Penggunaan  peraturan  perundangan  sebagai acuan.    Dalam  hal  penetapan  kawasan lindung gambut/KLG dalam RTRWP, DepHut  menganggap  bahwa  RTRWP  tidak dapat  dipergunakan  sebagai  acuan,  karena padu-serasi  antara  TGHK  dan  RTRWP belum  pernah  dilakukan.  Oleh  karena  itu seluruh  ijin  HTI  di  Riau,  menurut  DepHut, menggunakan  acuan  TGHK  dan  bukan RTRWP.  Hal  ini  membawa  konsekuensi tuduhan  pelanggaran  peraturan-perundangan menjadi  rancu  akibat  ketidak-pastian  acuan hukum,  sebelum  masalah  penggunaan  acuan TGHK atau RTRWP tersebut diselesaikan;
2. Perbedaan interpretasi mengenai kriteria hutan  tidak  produktif  yang  dapat  dilakukan pembangunan HTI. Polda Riau, yang menggunakan  data  dari  LSM  (Walhi  Riau dan  Jikalahari  Riau)  serta  tenaga  ahli, menemukan lokasi-lokasi di beberapa perusahaan,  bahwa  beberapa  perusahaan  HTI dibangun  di  dalam  kawasan  hutan  produksi yang  masih  produktif.  Hal  ini  dipandang menyalahi  kriteria  lokasi  HTI  seperti  tertuang dalam  SK  MenHut  No.  10.1/2000.  Sementara itu  Dephut  juga  menggunakan  acuan  lain yaitu  PP  No.  6/1999.  Terdapat  perbedaan interpretasi  antara  DepHut  dan  Polda  Riau dalam  memaknai  SK  Menhut  No.  10.1/2000
ISSN: 0215-157X
tentang  Pedoman  Pemberian  Izin  Usaha
Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Hutan Tanaman  yang  berisi  mengenai  pedoman pemberian ijin HTI.
Dalam  SK  Menhut  No.  10.1/Kpts-II/2000 dinyatakan  pada  Pasal  3  Ayat  (4)  bahwa: “Penutupan  vegetasi  berupa  non  hutan  (semak belukar,  padang  alang-alang,  dan  tanah  kosong) atau areal bekas tebangan yg kondisinya rusak  dengan  potensi  kayu  bulat  berdiameter 10  cm    untuk  semua  jenis  kayu  dengan  kubikasi tidak   lebih dari 5 m 3 per hektar”.
Dalam  konsep  biometrika,  diameter  pohon merupakan  peubah  acak  kontinyu  ( continuous variable ) yang artinya: peluang untuk mendapatkan  pohon  (atau  tumbuhan  berkayu) yang  berdiameter  10  cm  adalah  0  (nol).  Dengan kriteria itu, besarnya volume areal bekas tebangan  akan  selalu  0  m 3 /ha  untuk  semua keadaan  areal  bekas  tebangan.  Maka  kriteria areal  yang  dapat  dimohon  untuk  usaha  hutan tanaman  yang  tercantum  dalam  SK  Menhut tersebut dipandang dari terminologi teknis baku  yang  lazim  dipergunakan  dalam  ilmu kehutanan  selama  ini  menjadi  tidak  bermakna atau  sulit  untuk  diartikan maksudnya dan tidak  dapat  diukur  (Suhendang,  2008).  Apabila dipaksakan dimaknai, akan menghasilkan volume  kayu  tebal  pada  areal  bekas  tebangan 0  m 3 /ha  atau  sangat  rendah  (diduga  <  5  m 3 /ha). Sehingga  semua  areal  bekas  tebangan  boleh dimohon untuk usaha hutan tanaman.
Dalam  pembuatan  kebijakan  yang  dipilih untuk mengatasi suatu permasalahan atau mengembangkan  suatu  gagasan  baru,  haruslah dapat  diterapkan  dalam  praktek.  Dalam  kasus perumusan  kriteria  untuk  areal  bekas  tebangan yang  dapat  dimohon  untuk  usaha  hutan  tanaman di  atas,  kriteria  areal  yang  dapat  dilelang untuk  dibebani  IUPHHK  pada  hutan  tanaman berupa lahan kosong, padang alang-alang, dan  semak  belukar,  sudah  tepat.  Namun  yang kurang  tepat  adalah  kriteria  (ketentuan)  yang operasional  untuk  ketiganya.  Untuk  ini  dapat dilihat  dari  sifat  tegakan  yang  dapat  digunakan untuk  mengukur  tingkat  kerusakan  areal  hutan bekas  tebangan  yaitu  dapat  berupa:  volume tegakan  (m 3 /ha),  luas  bidang  dasar  tegakan
(m 2 /ha),  jumlah  batang  pohon  dalam  tegakan (batang/ha), dan penutupan tajuk tegakan (%).
Berdasarkan kenyataan di atas, dalam perumusan  kebijakan  pembangunan  kehutanan, pemahaman  tentang  konsep  dan  penguasaan metode untuk mengukur setiap terminologi teknis  ( technical  term )  dalam  bidang  ilmu kehutanan  sangat  diperlukan.  Selain  hal  teknis tersebut,  dalam  perumusan  Kepmenhut  No. 10.1/2000  belum  memperhatikan  aspek  lain, misalnya  persoalan  ekologi  lingkungan  dengan makin terfragmentasinya hutan alam.

## Pembahasan
Ketiga  unsur  yang  ditelaah,  yaitu  diskursus, aktor dan jaringannya serta politik dan kepentingannya dari ketiga kasus di atas diringkas  dalam  Tabel  1.    Ketiga  unsur  tersebut berperan,  yang  pada  akhirnya  menghasilkan cara-cara untuk mencapai tujuan kebijakan atau menginterpretasikan naskah peraturan untuk pelaksanaan kebijakan.  Realitas berdasarkan telaah  tiga  kasus  di  atas  menunjukkan  bahwa perumusan  kebijakan  sangat  jauh  dari  sekedar isu  teknis,  informasi  akurat  atas  suatu  sasaran yang cukup jelas, melainkan melibatkan pertentangan aktor-aktor yang terlibat, sebagaimana diulas dalam    IDS (2006) dan Sutton (2009).
Dalam  hal  ini,  konflik  kebijakan  bukan masalah sederhana akibat pilihan rasional di antara alternatif pilihan yang tersedia.
Perumusan  kebijakan  lebih  merupakan  kontestasi dari kepentingan politik, pengetahuan dan kekuasaan. Perubahan-perubahan kebijakan sangat tergantung pada kemampuan suatu diskursus  tertentu  apakah  dapat  membangkitkan ide-ide  baru  dan  diterima  berbagai  aktor  atau tidak  (Lubell,  2004).    Suatu  kebijakan  tertentu dibangun  oleh  peran  aktif  dari  berbagai  aktor– akademisi,  lembaga  donor,  politisi,  LSM,  dan lain-lain–serta jaringan yang dapat mereka bangun,  sehingga  dapat  memanfaatkan  ruang yang    tersedia  dalam  konteks,  situasi,  dan  waktu tertentu.
Tabel   1.   Ringkasan analisis diskursus, aktor/jaringan, politik/kepentingan dan keberadaan informasi/peran pengetahuan terhadap tiga kasus
Kasus
ISSN: 0215-157X
Proses penyusunan PP No. 6/2007 Reaksi terhadap PP No. 2/2008 Pelaksanaan SK Menhut No. 10.1/Kpts-II/2000 Discources/ Narrative Argumen penolakan KPH berdasarkan UU Kehutanan sebenarnya karena KPH berpotensi menggeser ijin pemanfaatan kayu oleh Pemerintah (masalah kewenangan). Argumen pentingnya KPH karena alasan konseptual lemahnya pengelolaan hutan di lapangan. Perbedaan tafsir kebijakan tambang dalam kawasan hutan berujung di satu sisi pada perbedaan instrumen pengendalian penggunaan kawasan hutan antara bentuk tarif dan lahan pengganti (masalah administratif), dan di sisi lain pada diterima- ditolaknya tambang di hutan lindung itu sendiri (masalah lingkungan dan keadilan). Ketidak-jelasan atau kesalahan isi (teks) peraturan tidak menghentikan pelaksanaannya, berarti bahwa
kebenaran administratif mengalahkan kebenaran teknis. Hal ini menyebabkan perbedaan klaim atas pelanggaran yang terjadi di lapangan. Aktor/ Network Kelompok yang berangkat dari pengertian isi (teks) Undang-undang (birokrasi pemerintah) berbeda pendapat dengan kelompok yang berangkat dari pendekatan masalah di lapangan (akademisi, birokrasi pemerintah). Kelompok yang melakukan proses eksklusif dalam pembuatan peraturan menarik “masa” birokrasi pemerintah (DepHut, MenESDM, Presiden/Wapres) untuk mendukung, sementara kelompok lain (LSM,
akademisi, pemerintah) berangkat dari tekanan perusakan hutan oleh tambang di lapangan dan desakan investasi tambang. Kelompok yang berangkat dari pendekatan masalah di lapangan (Kapolda, LSM,
akademisi) berbeda pendapat dengan kelompok yang berangkat dari kedudukan hukum dan isi (teks) peraturan (DepHut, Dishut, pengusaha, akademisi). Politik/ Interest Dalam perdebatan ini tidak terlihat kepentingan yang menyangkut kekuasaan yang terkait dengan aspek ekonomi/materi. Kelompok aktor mencapai tujuannya melalui argumen pengetahuan dan dukungan secara struktural. Pemerintah mendapat tekanan dari investor tambang untuk segera menyelesaikan proses perijinan tambang di dalam kawasan hutan. Bentuk tarif sebagai kompensasi tidak cukup diterima pengusaha, juga oleh para LSM dan akademisi meskipun dengan alasan berbeda. Media cetak mengambil peran dalam perdebatan ini. Kondisi ini terkait dengan keberadaan 2 perusahaan besar pulp dan kertas. Kepentingan elit politik yang mendukung dan tidak mendukung praktek konversi lahan dengan perbedaan sumber informasi sebagai argumen. Keberadaan informasi/ peran pengetahuan Perdebatan mengenai obyek yang dibicarakan sangat fokus dengan informasi relatif lengkap serta pengetahuan yang cukup. Proses perumusan peraturan dilakukan secara partisipatif. Perdebatan mengenai obyek yang dibicarakan tidak fokus dengan informasi dan dasar pengetahuan yang tidak setara. Proses perumusan peraturan tidak dilakukan secara partisipatif. Perdebatan mengenai obyek yang dibicarakan dengan informasi dan dasar pengetahuan yang sama sekali berbeda. Proses perumusan peraturan tidak dilakukan secara partisipatif.
Tiga kasus seperti  pada  Tabel  1  juga menunjukkan  bagaimana  kondisi  tertentu  terjadi dalam proses pembuatan dan implementasi kebijakan, seperti:
1. Diskursus  yang  didasarkan  oleh  kekuatan konsep mengalahkan diskursus yang didasarkan oleh  pendekatan  administratif  dan  dapat menjadi  dasar  pembaruan  kebijakan  manakala
didukung  oleh  kekuasaan.  Kekuasaan  dapat mendukung  hal  demikian  itu  apabila  konsep yang  ditawarkan  diterima  oleh  logika  umum ( common  sense )  dari  suatu  proses  secara partisipatif  dan  terdapat  waktu  cukup  untuk membahas  konsep  tersebut.  Realitas  tersebut terjadi dalam perdebatan pro-kontra dimasukkannya KPH dalam PP.    No. 6/2007;
2. Sebaliknya  dalam  kasus  PP  No.  2/2008,  proses dialog  antara  pembuat  kebijakan  dan  reaksi yang  kontra  tidak  cukup  efektif,  karena  obyek yang  diperdebatkan  sebenarnya  tidak  sama. Penyusun  PP  berargumen  atas  dasar  alasan- alasan  hukum  dan  administratif  sebagai  dasar pembatasan  tambang  dalam  kawasan  hutan, sedangkan kelompok kontra berpendapat bahwa  hukum  dan  administrasi  sebagai  dasar pembatasan  tersebut  justru  secara  politik mudah  diubah,  sehingga  tidak  layak  sebagai dasar  pembatasan  tambang  dalam  kawasan hutan;
3. Dalam  kasus  konversi  hutan,  pihak  yang kontra  menggunakan  temuan-temuan  lapangan atas  kerusakan  hutan  yang  telah  terjadi  dan dengan  fakta  yang  sama  ditolak  sebagai argumen  oleh  pihak  yang  pro.  Sementara  itu, peraturan  yang  digunakan  sebenarnya  tidak dapat diterapkan karena kesalahan teks. Dalam proses perdebatan itu, kesalahan teks  justru  tidak  diperdebatkan,  melainkan diinterpretasikan  dengan  memperbaiki  teks yang salah sehingga seolah-olah dapat diterapkan.  Oleh  karenanya,  hampir  serupa dengan  kasus  PP  No.  2/2008,  dalam  kasus  ini sebenarnya  tidak  cukup  jelas,  materi  apa  yang sebenarnya diperdebatkan;
4. Ketiga  kasus  di  atas  menggambarkan  pula bahwa terdapat variasi kelompok pro dan kontra dalam  perdebatan  kebijakan,  yaitu  antara akademisi  dan  pemerintah  dalam  PP  No. 6/2007,  antara  LSM  dan  pemerintah  untuk kasus  PP  No.  2/2008,  dan  antara  sesama lembaga  pemerintah  untuk  kasus  konversi hutan.  Dalam  pelaksanaannya,    masing-masing pihak yang pro dan kontra membangun jaringan pendukung. Argumen untuk melakukan intervensi  juga  beragam  berdasarkan:  ilmu  dan pengetahuan,  pengalaman  lapangan,  ideologi, maupun  politik;
5. Aspek-aspek seperti kepentingan, asumsi dasar  yang  digunakan,  visi  dan  landasan  kerja yang digunakan oleh pihak-pihak yang mempunyai pengaruh sangat menentukan dalam pembuatan maupun pembaruan kebijakan. Pertanyaannya kemudian, bagaimana menggunakan pengetahuan mengenai proses
pembuatan dan  implementasi  kebijakan  di  atas, bagi  siapapun  yang  sedang  terlibat  dan  ingin mempengaruhi  proses  pembuatan  kebijakan  agar upayanya berjalan efektif?
Refleksi  kritis  terhadap  tiga  kasus  di  atas menunjukkan bahwa para pihak yang terlibat dalam pembuatan  kebijakan  menghadapi  situasi  ketidak- pastian, berbagai skenario muncul dengan berbagai perspektif yang senantiasa bersaing  satu sama lain. Dengan mengerti bagaimana proses pembuatan dan implementasi  kebijakan  berlangsung,  setiap  pihak diharapkan  dapat  menjalankan  suatu  agenda  untuk melakukan  intervensi  kebijakan  yang  lebih  sesuai. Dalam  hal  ini,  perlu  dipisahkan  antara  masukan yang  didasarkan  pandangan  keilmuan  dengan  ide yang  didasarkan  kepentingan  politik  (Lackey, 2007),  perlu  mendapat  gambaran  mengenai relasi  dan  jaringan  aktor-aktor  yang  terlibat, siap  dengan  pertanyaan  mengenai  asumsi-asumsi dasar  di  balik  kerangka  pikir/diskursus  yang ditawarkan  oleh  pihak  lain  serta  mengidentifikasi alternatif  diskursus  yang  dapat  ditawarkan  kepada pihak lain.
Identifikasi  terhadap  kasus-kasus  pembuatan dan implementasi kebijakan di atas juga mempunyai  implikasi  terhadap  upaya  untuk memperbaiki proses pembuatan kebijakan, terutama  berkaitan  dengan:  peningkatan  kapasitas para  pembuat  kebijakan,  upaya  menguatkan persambungan  antara  hasil-hasil  penelitian  dengan pembuatan  kebijakan,  serta  penetapan  penelitian yang  terkait  dengan  proses  dan  implementasi kebijakan.

## Kesimpulan
Studi  tiga  kasus  di  atas  menunjukkan  bahwa proses dan implementasi kebijakan tidak berlangsung  secara  linier  sebagaimana  dituangkan dalam  kerangka  pendekatan  rasional.  Peran diskursus,  pengetahuan,  kejelasan  obyek  yang dipermasalahkan, aktor dan jaringannya, menentukan efektivitas perdebatan kebijakan yang  dilakukan.  Pengetahuan  yang  tidak  lengkap yang  dimiliki  oleh  setiap  pihak  melahirkan ketidak-jelasan  obyek yang  dipermasalahkan.
Efektivitas  interaksi  pihak-pihak  untuk  sampai pada pokok persoalan yang diperdebatkan disamping  ditentukan  oleh  pengetahuan  yang dimiliki  juga  ditentukan  oleh  diskursus  masing- masing.  Kekuatan  masing-masing  aktor  dan jaringannya  serta  perbedaan  kepentingan  masing- masing  aktor  mempersulit  dapat  ditemukannya kesepakatan bersama.
Pemahaman terhadap faktor-faktor yang berpengaruh  terhadap  proses  dan  implementasi
kebijakan  diharapkan  dapat  menyadarkan  semua pihak,  betapa  tidak  menentunya  perbaikan  kinerja pembangunan  kehutanan  dapat  dicapai  melalui implementasi  kebijakan  yang  ada  atau  yang  akan dirumuskan.  Pemahaman tersebut  diharapkan menyadarkan  pentingnya  peningkatan  kemampuan bagi  semua  pihak  yang  mempunyai  kepentingan untuk melakukan intervensi kebijakan.

## Daftar Pustaka
Dewan
Kehutanan Nasional (DKN). 2008. Pendapat Dewan Kehutanan Nasional
(DKN)  terhadap  PP  No.  2/2008.  Lampiran surat DKN  yang ditujukan  kepada    Menteri Kehutanan, Menteri Energi dan Sumberdaya Mineral dan Menteri Keuangan. Jakarta. Dunn,  W.N.  1994.  Public  Policy  Analysis:  An Introduction.  Second  Edition.  Prentice-Hall
Inc. New Jersey. 687hlm.
Grindle,  M.  dan  Thomas,  J.  1990.  After  the Decision:  Implementing  Policy  Reforms    in Developing  Countries. World  Development . Vol. 18 (8):  54–72. Institut  Hukum  Sumberdaya  Alam  (IHSA).  2002. Buletin  Advokasi  Hukum  dan  Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya  Alam, Lebah , Vol, I No. 2 Oktober 2002. Jakarta.
Intitute  of  Development  Studies  (IDS),  2006.
Understanding  Policy  Process:  A  Review  of IDS Reseach on the Environment. University of Sussex. United Kingdom. 47hlm.
Kartodihardjo,  H.,  Saleh,  M.  B.,  Supardji, Beni,  F. S.,  Prihanto,  B.  2006.  Refleksi  Kerangka Pikir Rimbawan: Menguak Masalah Institusi dan  Politik  Sumberdaya  Hutan.  Himpunan Alumni  Fakultas  Kehutanan  IPB.  Bogor. Hlm.144.
Kartodihardjo,  H.  2007.  Pembangunan  Kehutanan dan Lingkungan Hidup: Kasus Pembangunan Hutan  Tanaman  Industri  di  Riau.  Bahan untuk Komisi VII DPR-RI. Tidak dipublikasikan.
Lackey, R. T. 2007. Science, Scientists, and Policy advocacy. C onservation Biology . Vol. 21(1): 12–17.
Lubell,  M.  2004.  Collaborative  Environmental
Institutions:  All  Talk  and  No  Action.  Jurnal
of  Policy  Analysis  and  Management.  Vol. 23(3): pp 549–573.
Suhendang,  E.  2008.  Peran  Profesi  Kehutanan dalam
Pengembangan
Kebijakan
Pembangunan  Kehutanan.  Bahan  Diskusi
FOReTIKA, 19 Maret 2008. Bogor. Sutton,  R.  1999.  The  Policy  Proccess:  An Overview.  Working  Paper  118.  Overseas Development  Institute.  Portland  House.
London. 35hlm.
Warsito,  S.  2008.  Analisis  PP  No.  2/2008.  Paper yang  diminta  Dewan  Kehutanan  Nasional untuk  menanggapi  PP  No.  2/2008.  Tidak diterbitkan.