Tantangan ASEAN dalam Melakukan Penanganan Pengungsi Rohingya Budi Hermawan Bangun*
DOI: https://doi.org/10.22304/pjih.v4n3.a8

## Abstrak
Penelitian ini berfokus mengenai peran ASEAN sebagai organisasi regional dalam melakukan penanganan  pengungsi  Rohingya.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  ASEAN  memiliki hambatan  dalam  melaksanakan  perannya  dalam  melakukan  penanganan  pengungsi, etnis  Rohingya  yang  berasal  dari  prinsip  non-intervensi.  ASEAN  juga  perlu  membangun mekanisme penanganan pengungsi yang didasarkan pada kesepakatan dan kerja sama serta memperhatikan  ketentuan-ketentuan  dalam  hukum  internasional  yang  berkaitan  dengan mekanisme penanganan pengungsi itu sendiri.
Kata Kunci: ASEAN, penanganan, pengungsi, peran, Rohingya.

## ASEAN Challenges on Managing the Handling of Rohingnya Refugees

## Abstract
This research focuses on the role of ASEAN, as a regional organization, in handling Rohingya refugees.  The  research  results  show  that  ASEAN  has  barriers  in  carrying  out  its  role  in handling Rohingyas refugees which is derived from the principle of non-intervention. ASEAN also needs to establish a refugee handling mechanism based on agreement and cooperation and taking into account the provisions of international law relating to the refugee handling mechanism itself.
Keywords: ASEAN, handling, refugees, role, Rohingya.
A. Pendahuluan Salah  satu  wujud  komunitas Association  of  South-East  Asian  Nations (ASEAN)  di bidang  politik  keamanan  adalah  penanganan  pengungsi.  Pada  tingkat  regional, Asia Tenggara merupakan kawasan yang menghadapi tantangan cukup berat dalam bidang  keamanan.  Berkaca  dari  sejarah  di  masa  lampau,  kawasan  Asia  Tenggara sarat dengan konflik, baik yang terjadi dengan negara lain maupun konflik domestik. Konflik-konflik serta juga penindasan politik yang terjadi tidak jarang menyebabkan banyak orang yang kemudian berusaha keluar dari wilayah konflik dan mengungsi ke wilayah lain yang dianggap lebih aman.
Perang  Vietnam  yang  berlangsung  dari  tahun  50-an  hingga  akhir  70-an telah  menyebabkan  arus  besar  pengungsi  yang  kemudian  sebagian  besarnya, yaitu  sekitar  250.000  jiwa,  ditampung  di  Pulau  Galang,  Indonesia  hingga  seluruh pengungsi direpatriasi pada tahun 1996. Demikian pula konflik yang terjadi antara kelompok militan Islam dan pasukan pemerintah di Mindanao Selatan, Filipina telah menyebabkan  sejumlah  orang  melarikan  diri  dari  wilayahnya  ke  wilayah  Sabah,
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
* Dosen Fakultas Hukum Universitas Tanjungpura, Jl. Prof. Dr. H. Hadari Nawawi, Pontianak, Kalimantan Barat, budi.h.bangun79@gmail.com,  S.H.  (Universitas  Tanjungpura),  M.Hum.  (Universitas  Gadjah  Mada),  Dr. (Universitas Diponegoro).

## PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 570
Malaysia  Timur.  Meskipun  jumlah  pastinya  sulit  untuk  diketahui  namun  diyakini pengungsian ini telah terjadi selama puluhan tahun seiring dengan jangka waktu berlangsungnya konflik tersebut.
Konflik  dan  penindasan  politik  yang  terjadi  di  Myanmar  telah  menyebabkan ratusan ribu orang dari etnis Karen melarikan diri dari tempat tinggalnya. Sekitar 140.000 orang di antara para pengungsi ini tinggal di penampungan pengungsian yang berada di perbatasan Thailand dan Myanmar. 1 Tidak hanya suku Karen, pada pertengahan  bulan  Mei  2015  dunia  menyaksikan  puluhan  ribu  orang  dari  etnis Rohingya  berdesak-desakan  di  antara  ratusan  kapal-kapal  kecil  dan  terombang- ambing selama berminggu-minggu di tengah lautan tanpa persediaan makanan dan minuman yang memadai.
Pada  mulanya,  berbagai  negara  di  Asia  Tenggara  menolak  mengambil  sikap terhadap  para  pengungsi,  namun  akhirnya  Thailand,  Malaysia,  dan  Indonesia memutuskan  untuk  menampung  para  pengungsi  Rohingya.  Dalam  pertemuan antara Menteri Luar Negeri di Kuala Lumpur pada tanggal 20 Mei 2015, Malaysia dan Indonesia  sepakat  untuk  menampung  sebanyak  7.000  orang  pengungsi  Rohingya selama  waktu  satu  tahun,  sementara  itu  Thailand  tidak  membuat  kesepakatan dengan  Indonesia  dan  Malaysia  karena  sudah  lebih  dulu  menampung  pengungsi dari Myanmar.
Lebih dari satu tahun dari batas yang ditetapkan, pengungsi Rohingya sebagian masih  berada  di  tempat-tempat  penampungan  di  Indonesia  dan  Malaysia. Keengganan  Myanmar  untuk  mengakui  etnis  Rohingya  sebagai  warga  negaranya telah  menyulitkan  repatriasi.  Sementara  itu,  di  Myanmar  kondisi  ketegangan sektarian di negara bagian Rakhine masih terjadi dan etnis Rohingya menjadi korban dari konflik ini. Ratusan ribu orang Rohingya kembali mengungsi.
ASEAN  sebagai  sebuah  organisasi  regional  hingga  saat  ini  belum  memiliki mekanisme  untuk  menangani  pengungsi.  Dari  sepuluh  negara-negara  anggota ASEAN, hanya Kamboja dan Filipina yang telah menandatangani Convention relating to the Status of Refugees 1951 (Konvensi Pengungsi 1951). Negara-negara penerima pengungsi Rohingya juga tidak memiliki kerangka hukum tertentu untuk memberikan perlindungan atau hukum bagi pengungsi dan pencari suaka. Tanpa akses hukum, para pengungsi ini sangat berisiko untuk dieksploitasi maupun membatasi mereka untuk mengakses layanan-layanan dasar.
Pada kasus pengungsi Rohingya, penanganannya dipersulit dengan kurangnya kerja  sama  antar  negara-negara  anggota.  Respons  negara-negara  anggota  ASEAN terhadap masalah pengungsi Rohingya dapat dibagi menjadi tiga kelompok, yaitu: 2 a.  Negara-negara yang memperhatikan masalah ini dan memberikan solusi secara
1 Lihat Karen Refugees, “About Karen Refugees”, http://www.karen.org.au/karen_refugees.htm, diakses 2 April 2017.
2 Yoga Untoro, Muchsin Idris, dan Soekotjo Hardiwinoto, “Peran ASEAN dalam Penanganan Pengungsi Pencari Suaka Yang Ada di Indonesia (Studi Kasus Pengungsi Rohingya di Aceh)”, Diponegoro Law Journal, Vol 5, No. 3, 2016, hlm. 5-6.
proaktif (Indonesia, Malaysia, dan Thailand);
b.  Negara-negara  yang  memperhatikan  masalah  ini  namun  tidak  memberikan solusi yang proaktif dalam penyelesaian konflik (Singapura, Brunei Darussalam, dan Filipina); dan
c.  Negara-negara yang cenderung diam, tidak berperan aktif dan tampaknya enggan memperhatikan masalah ini (Vietnam, Laos, dan Kamboja).
Pandangan-pandangan dari negara anggota ASEAN ini  terkait dengan prinsip fundamental yaitu ’ASEAN Way‘. Meskipun  keberadaan prinsip ’ASEAN Way‘ yang dilahirkan oleh Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia 1976 (TAC) pada satu sisi merupakan keuntungan sebagai jaminan stabilitas keamanan di kawasan Asia Tenggara, namun acapkali juga TAC yang melahirkan menjadi hambatan pada efektivitas  penyelesaian  masalah-masalah  yang  dihadapi  ASEAN,  termasuk  juga masalah yang berkaitan dengan penanganan pengungsi Rohingya.
Sendi-sendi normatif yang terkandung dalam ‘ASEAN Way’ antara lain adalah prinsip untuk melakukan kerja sama secara damai, harmonis, saling menghormati kedaulatan  wilayah  ( national  sovereignty )  masing-masing,  tidak  mencampuri urusan  domestik  negara  anggota,  egaliter,  menerapkan  kaidah  konsensus  dalam menghasilkan  berbagai  keputusan,  tenggang  rasa  dan  non  konfrontatif,  saling membantu, melakukan diplomasi secara diam-diam tidak melalui media, menjunjung tinggi solidaritas, non legalistik dan pragmatis. 3
Dengan  memperhatikan  hal-hal  tersebut,  penanganan  pengungsi  di  ASEAN sangat terkait dengan tinggi rendahnya kepekaan negara-negara ASEAN terhadap masalah  kedaulatannya.  Semakin  peka  negara-negara  terhadap  masalah kedaulatannya  maka  semakin  sulit  untuk  mengembangkan  sikap  ’terpadu‘  dalam menyelesaikan  masalah-masalah  keamanan  bersama.  Berkaitan  dengan  hal tersebut  diperlukan  sebuah  kajian  yang  dapat  memberikan  gambaran  mengenai peran ASEAN, sebagai organisasi regional, dalam melakukan penanganan pengungsi Rohingya.

## B. Kedaulatan Negara dan Regionalisme ASEAN
Perkembangan  situasi  global  yang  sangat  pesat  dalam  beberapa  dekade  terakhir mengharuskan ASEAN harus mampu bereaksi menghadapi situasi global yang baru dan mengkonsolidasi diri untuk mewujudkan cita-cita regionalnya. Salah satu hal yang harus dihadapi oleh ASEAN adalah penanganan pengungsi.
Sebagai  organisasi  internasional  yang  memiliki  peran  penting,  ASEAN  wajib untuk  memperhatikan  segala  fenomena  yang  terjadi  dan  melibatkan  negara- negara anggotanya. ASEAN merupakan wadah dalam pencapaian dari kepentingan- kepentingan  negara  anggota  seperti  yang  terangkum  pada  tujuan  ASEAN  dalam Deklarasi  Bangkok.  Seperti  salah  satu  tujuan  dari  ASEAN,  yaitu  memelihara perdamaian  dan  stabilitas  regional  dengan  menaati  keadilan,  tata  hukum  dalam
3 Hadi Susastro (eds), ASEAN in a Changing Regional and International Political Economy , Jakarta: Center for Strategic and International Studies (CSIS), 1995, hlm. iii-iv.
PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## 572
antara bangsa-bangsa Asia Tenggara serta berpegang teguh pada asas-asas Piagam Persatuan Bangsa-Bangsa (PBB); terjadinya konflik pada salah satu negara anggota ASEAN  merupakan  tantangan  bagi  ASEAN  sendiri  karena  ketidakstabilan  yang dialami suatu negara anggota dapat sangat mempengaruhi kestabilan kawasan Asia Tenggara bahkan dapat juga mempengaruhi kestabilan negara di luar kawasan Asia Tenggara tersebut.
Dalam hal ini, konflik yang terjadi di Myanmar yang menyebabkan timbulnya pengungsi  dari  etnis  Rohingya  tidak  hanya  menjadi  masalah  internal  Myanmar, melainkan juga menjadi masalah dan ancaman terhadap stabilitas negara-negara tetangga  Myanmar  yang  menjadi  tujuan  bagi  para  pengungsi  Rohingya.  Hal  ini dapat menyebabkan instabilitas dan gangguan keamanan di negara-negara tersebut karena  mereka  menghadapi  masalah  dengan  pemenuhan  kebutuhan  hidup  para dari pengungsi tersebut seperti tempat tinggal, makanan, dan pelayanan kesehatan. Akan tetapi, sebagaimana menanggapi isu-isu yang dinilai merupakan persoalan domestik, ASEAN lebih memilih untuk menempatkan diri membentuk suatu forum untuk membahas masalah isu-isu krisis kemanusiaan di Myanmar daripada menjadi aktor yang berperan langsung dalam menyelesaikan masalah. Pada tingkat negara anggota, terdapat perbedaan dalam menyikapi konflik di Myanmar maupun dampak dari konflik tersebut seperti timbulnya pengungsi. Situasi ini menunjukkan betapa kuatnya negara-negara ASEAN dalam memegang dan menjalankan prinsip ASEAN Way yang terdapat dalam TAC. Aturan  permainan  yang  didasarkan  pada  TAC  menegaskan  suatu  ciri fundamental  regionalisme  ASEAN.  ASEAN  tetap  harus  merupakan  suatu  variabel yang bergantung pada  kemauan  politik  setiap negara anggota untuk melepaskan komponen yang relevan dari kedaulatan mereka masing-masing untuk membangun suatu kehidupan Asia Tenggara yang terorganisasi. Karena itu level dan bobot kerja sama ASEAN banyak ditentukan oleh kesensitifan negara anggota terhadap masalah- masalah kedaulatan. Jadi, level dan bobot interaksi antar negara ASEAN hanya dapat meningkat apabila negara anggota dapat mengatasi kesensitifan tersebut. Sejalan dengan hal di atas Philips Jusario Vermonte menyatakan bahwa kerja sama  ASEAN  yang  lebih  konkret,  terutama  sebagai  mekanisme  penyelesaian konflik regional, berjalan sangat lambat. Hal ini antara lain terjadi karena hakikat ASEAN  yang  dikenal  sebagai  organisasi  yang  lebih  bersifat sovereignty enhancing daripada sovereignty  reducing .  Oleh  karenanya  itu,  ASEAN  harus  mengkaji ulang  dan  melonggarkan  prinsip-prinsip  kedaulatan    ( sovereignty )  yang  selama ini  dikedepankan  untuk  mencapai  kerja  sama  yang  lebih  substansial,  misalnya mekanisme kontrol perbatasan atau patroli bersama antar negara-negara ASEAN. 4 Sikap tetap mempertahankan prinsip kedaulatan dan integritas nasional setiap negara  anggota  yang  harus  ditaati  menghambat  upaya  penanganan  pengungsi. Penyelesaian masalah yang banyak menimpa negara-negara ASEAN ini tentu akan
4 Philips Jusario Vermonte, “Problematika Peredaran Small Arms di Kawasan Asia Tenggara: Thailand, Filipina dan Indonesia”, Analisis CSIS Tahun XXXII No. 1 , Jakarta, 2003, hlm. 67.
sulit  tanpa  melibatkan  negara-negara  sekawasan.  Dalam  kenyataannya  karena penanganan  pengungsi  adalah  masalah  yang  sangat  spesifik,  maka  peran  ASEAN dalam melakukan penanganan pengungsi seperti pengungsi Rohingya akan selalu bersinggungan dengan masalah kedaulatan negara, terutama negara asal pengungsi seperti Myanmar. Masalah kedaulatan juga menjadi faktor yang dapat mempersulit ASEAN untuk membangun sebuah mekanisme dalam penanganan pengungsi. Kesulitan  mencapai  konsensus  telah  mendorong  sementara  negara  anggota untuk  mengaktifkan  opsi-opsi  yang  berkerangka  bilateral  atau  trilateral,  sesuatu yang cenderung kurang produktif terhadap upaya pengembangan wawasan regional. Mekanisme konsensus menyebabkan dalam tingkat apapun penanganan pengungsi di  ASEAN  hanya  akan  bisa  dilakukan  apabila  pihak-pihak  yang  bersangkutan menyetujui.  Hal  inilah  yang  kemudian  menjadikan  peran  ASEAN  menjadi  tidak tampak.
Dalam  perspektif  negara-negara  di  Asia  Tenggara,  kedaulatan  negara merupakan sesuatu yang sangat penting terutama bila isu-isu yang berkaitan dengan hal  tersebut  menyangkut  hubungan  dengan  negara  lainnya.  Dasar  awal  tujuan pembentukan ASEAN ini menekankan pada unsur kedaulatan masing-masing negara anggota. Penguatan kedaulatan secara mutual oleh masing-masing negara ASEAN berdasarkan pada: pertama, membangun interaksi kerja sama politik dan ekonomi antar  sesama; kedua, dengan  ASEAN  maka  pembangunan  ekonomi  antar  negara akan  semakin  kuat;  dan ketiga ,  dengan  adanya  keamanan  internal  maka  ASEAN akan  mengurangi  kerentanan  negara  anggota  terhadap  kekuatan  eksternal. 5 TAC yang disepakati pada Konferensi Tingkat Tinggi ASEAN tahun 1978 di Bali, Indonesia telah melahirkan norma dasar bagi ASEAN yang salah satunya adalah prinsip tidak mencampuri urusan negara lain (non-interference). Menurut Bambang Cipto, prinsip non-interference merupakan salah satu fondasi terkuat  yang  menopang  eksistensi  ASEAN  sebagai  sebuah  organisasi  regional. 6 Implementasi dari prinsip ini diwujudkan pada tindakan-tindakan berupa: 7
1.  Berusaha untuk tidak memberikan penilaian kritis terhadap kebijakan-kebijakan domestik yang diambil oleh negara-negara anggota;
2.  Mengingatkan  negara-negara  anggota  lain  yang  dinilai  melanggar  prinsip tersebut;
3.  Menentang pemberian perlindungan bagi kelompok oposisi dari suatu negara anggota lain; dan
4.  Mendukung  dan  membantu  negara  anggota  lain  yang  sedang  menghadapi gerakan anti kemapanan.
Penghormatan atas kedaulatan negara-negara anggota semakin diperkuat oleh Piagam ASEAN . Pasal 2 ayat (2 a) Piagam ASEAN menegaskan bahwa: “menghormati 5 Shaun Narine, “ASEAN into Twenty-first Century: Problems and Prospects”, The Pacific Review , Vol. 12, Issue 3, 1999, hlm. 359.
6 Bambang Cipto, Hubungan Internasional di Asia Tenggara: Teropong Terhadap Dinamika, Realitas dan Masa Depan , Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2007, hlm. 31.
7 Ibid., hlm. 32.
PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## 574
kemerdekaan,  kedaulatan,  kesetaraan,  integritas  wilayah,  dan  identitas  nasional seluruh negara-negara anggota ASEAN”, merupakan salah satu prinsip yang wajib dipatuhi. Sementara itu, Pasal 2 ayat 2 (e) dan (f) mempertegas pentingnya prinsip non-interference bagi negara-negara anggota ASEAN. Di  kawasan  Asia  Tenggara,  ASEAN  telah  menjadi  fondasi  penting  meskipun tidak  semua  negara  anggota  berkomitmen  menjadikannya  sebagai  identitas regional. Setidaknya dengan tidak adanya konflik militer antar negara anggota pasca dibentuknya ASEAN menunjukkan manfaat yakni terciptanya hubungan damai serta stabilitas  politik  di  regional.  Hampir  semua  negara  ASEAN  terlibat  dalam  proses pembangunan negara, di mana mereka mencoba menciptakan stabilitas identitas nasional  dalam  kondisi  domestik  yang  berbeda-beda.  Mereka  memfokuskan  diri untuk  mempertahankan  serta  membela  hak  dan  keamanan  sebagai  kedaulatan negara.  Nilai-nilai  fundamental  digunakan  untuk  melindungi  dan  menambah kedaulatan  setiap  negara  anggota.  Kedaulatan  merupakan  norma  tertinggi  yang dijunjung dalam ASEAN, sehingga dapat disimpulkan bahwa kepentingan nasional menjadi  lebih  utama  daripada  kepentingan  regional.  Banyak  terdapat  perbedaan sudut  pandang  dan  sikap  di  antara  mereka  sehingga  terkadang  melemahkan ASEAN sebagai sebuah organisasi regional yang semestinya mampu mewadahi dan menjembatani berbagai kepentingan menuju integritas. 8
Melanjutkan tiga bentuk penguatan kedaulatan di atas, penguatan kedaulatan juga dapat dilaksanakan melalui keempat, proses regionalisme lebih dalam terikat lagi  ke  dalam  bentuk  kerja  sama  regional  antar  negara.  Kerja  sama  di  sini  bisa memiliki tujuan yang sangat luas. Di satu sisi, kerja sama bisa menjadi sarana dalam merespons berbagai tantangan eksternal, di sisi lain kerja sama bisa dikembangkan guna  menjamin  tercapainya  berbagai  tujuan,  nilai  bersama  atau  sekedar  untuk memecahkan masalah bersama. 9
Kelima , integrasi regional yang didukung oleh negara. Salah satu sub kategori penting  dalam  kerja  sama  regional  adalah  integrasi  ekonomi  regional.  Integrasi regional  melibatkan  pembuatan  kebijakan  khusus  oleh  pemerintah  yang  disusun untuk  mengurangi  dan  menghilangkan  hambatan-hambatan  dalam  pertukaran barang, jasa, dan manusia. Atau lebih lanjut bisa berupa perluasan penghapusan hambatan  non-tarif,  regulasi  pasar  dan  pengembangan  kebijakan  bersama. Selanjutnya keenam , tahap kohesi regional. Pada level ini akan terbentuk ‘tujuan akhir  tertentu’,  yakni  terbentuknya  suatu  komunitas  politik  yang  baru.  Fokusnya adalah penyatuan kedaulatan yang mengarah pada munculnya bentuk komunitas politik baru. Dalam konteks ini, Komunitas ASEAN 2015 (ASEAN Community 2015) , bisa dijadikan contoh tahapan kohesi regional di kawasan Asia Tenggara. 10
8 Shaun Narine, Explaining ASEAN: Regionalism in Southeast Asia, London: Lynne Reinner Publisher, 2002, hlm. 3-4.
9 T. May Rudy, Studi Kawasan: Sejarah Diplomasi dan Perkembangan Politik di Asia, Bandung: Bina Budaya, 1997, hlm. 39.
10 Andrew Hurrel, Regionalism in World Politics, Oxford: Oxford University Press, 1995, hlm. 39-45.
Terdapat  dua  premis  dasar  untuk  memahami  regionalisme,  yakni pertama , regionalisme  dipandang  sebagai  tanggapan  terhadap  globalisasi;  dan kedua , regionalisme  dipandang  sebagai  produk  dari  dinamika  internal  suatu  kawasan, berikut motivasi dan strategi-strategi dari aktor-aktor regional. 11
Berkaitan  dengan  premis  pertama  di  atas,  Masahiro  dan  Cheng  Guan menyepakati bahwa regionalisme hadir sebagai hasil dari suatu proses globalisasi yang  memancarkan  kecenderungan  homogenisasi.  Bagaimana  proses  globalisasi telah  memberikan  suatu  efek  terhadap  terciptanya  respons  regional.  Masahiro dan  Cheng  Guan  juga  menyarankan  untuk  tidak  melihat  regionalisme  sebagai a priori ,  tetapi  lebih  kepada  pembentukan  secara  sosial.  Hal  ini  disebabkan  bahwa dalam perkembangan pembentukan regionalisme, aspek sosial dalam menciptakan identitas bersama menjadi penting artinya dalam mengupayakan entitas regional yang  kuat,  selain  tentunya  aspek  ekonomi  dan  politik.  Ini  menekankan  bahwa regionalisme  merupakan  sebuah  konsep  yang  multidimensional,  dengan  proses pembentukannya yang kompleks dan melibatkan banyak aktor. 12
Dalam konteks ASEAN, sejak didirikan tahun 1967, pembentukan ASEAN tidak ditujukan secara spesifik untuk merespons globalisasi, namun lebih pada keinginan utama untuk mendorong negara-negara di kawasan Asia Tenggara melakukan usaha- usaha kerja sama di bidang ekonomi dan kesejahteraan. Dalam perkembangannya, dinamika  kerja  sama  kawasan  ini  tidak  dapat  dilepaskan  dari  pengaruh  besar globalisasi, terutama globalisasi ekonomi. Oleh karenanya, berbagai usaha dilakukan oleh ASEAN untuk ’menyiapkan‘ diri dalam menghadapi globalisasi (ekonomi). 13 Berkaitan  dengan  pembentukan  identitas,  ASEAN  memiliki  pola  diplomasi yang dianggap sebagai komponen utama, yakni ‘ASEAN Way’ yang berdasar pada prinsip  musyawarah  dan  mufakat,  dengan  kata  lain  melalui  jalan  konsensus  dan konsultasi. ASEAN Way dibuat untuk mengatur dan menyelesaikan permasalahan, dengan berdasar pada keinginan untuk menciptakan kondisi yang stabil antarnegara anggota.  Uniknya,  teknik  yang  digunakan  adalah  melalui  simbol  dan  pendekatan tidak langsung.
ASEAN juga menjalankan cautious diplomacy atau diplomasi berhati-hati dan quiet diplomacy , sehingga permasalahan dipilah-pilah lebih dulu, mengesampingkan yang  sulit  dan  memisahkannya  dari  area  lain  agar  tidak  menghambat  proses perkembangan  dan  kemajuan  di  regional.  Inilah  yang  justru  menjadi  bumerang, sebab  permasalahan  justru  tidak  terselesaikan.  ASEAN  juga  mengedepankan
11 Marry Farrel, “The Global Politics of Regionalism; An Introduction”, dalam buku Global Politics of Regionalism, yang disusun oleh Marry Farrel dan Bjorn Hette, London: Pluto Press, 2005, hlm. 120.
12 Kashima Masahiro dan Benny The Cheng Guan, “New Regionalism in Comparison, The Emerging Regions of East Asia and The Middle East”, http://dspace.lib.kanazawau.ac.jp/dspace/bitstream/2297/4464/I/KJ00004371022. pdf, diunduh 24 Juli 2017.
13 Deklarasi ASEAN yang termaktub dalam Bali Concord II dan pembentukan ASEAN Economic Community (AEC) menjadi cermin bagaimana kerjasama kawasan ini merespon globalisasi ekonomi. Lihat Budi Winarno, “Politik Regionalisme dan Tantangan ASEAN di Tengah Arus Besar Globalisasi”, Jurnal Spektrum , Vol. 5, No. 2,  2008, hlm. 4.
PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 576
sosialisasi  dan  memfasilitasi  pemerintah  dan  elit  sosial  negara  anggota,  dengan tujuan membantu proses pembentukan identitas regional. 14
Dalam premis kedua yang memaknai regionalisme sebagai strategi mendapat respons  dari  Sideri,  yang  menyatakan  bahwa  kesejahteraan  suatu  negara  dapat terwujud melalui kerja sama kawasan (regional) daripada kerja sama dan liberalisasi perdagangan  multilateral.  Oleh  karenanya,  eskalasi  dan  penguatan  kerja  sama kawasan  (regional)  tidak  dapat  dibendung  dewasa  ini.  Negara-negara  di  suatu kawasan  harus  mampu  memahami  pernyataan,  tetangga  lebih  mengerti  kita, daripada  orang-orang  yang  jauh  dari  kita. 15 Teknisnya,  bisa  dengan  membangun kerja  sama  ekonomi  di  kawasan  tertentu.  Negara-negara  di  kawasan  tidak  perlu mengkhawatirkan tidak terjadi peningkatan, karena sebenarnya di masing-masing kawasan  terdapat  negara-negara  kuat  dan  maju,  yang  apabila  negara  tersebut rela bekerja sama bisa meningkatkan derajat perekonomian negara tetangga dan sekitarnya  secara  substansial.  Misalnya  di  kawasan  Asia  Tenggara,  yang  memiliki Singapura  dan  Malaysia  yang  secara  ekonomi  lebih  kuat  dari  negara  lain  sesama negara anggota ASEAN. Selain itu, proses liberalisasi perdagangan negara-negara di satu kawasan akan lebih mudah karena negosiasinya hanya dilakukan oleh beberapa negara. Berkenaan dengan makna komunitas sebagai konsep turunan dari regionalisme, menurut Emmanuel Adler dan Michael Barnett, komunitas memiliki tiga karakteristik, yakni:
a)  para  anggota  komunitas  berbagi  identitas-identitas,  nilai-nilai  dan  pengertian- pengertian;
b)  mereka  yang  berada  dalam  komunitas  memiliki  hubungan  langsung,  interaksi yang  terjadi  bukan  secara  tidak  langsung  dan  pada  domain-domain  khusus yang terisolasi, melainkan hubungan-hubungan tatap muka dan dalam berbagai keadaan atau tata cara; dan
c)  komunitas  menunjukkan  resiprokal  yang  mengekspresikan  derajat  tertentu kepentingan jangka panjang dan mungkin bahkan bersifat mementingkan orang lain (altruisme); kepentingan jangka panjang didorong oleh pengetahuan dengan siapa seseorang berinteraksi, dan altruisme dapat dipahami sebagai suatu rasa kewajiban serta tanggung jawab. 16
Dari paparan di atas, dapat dipahami bahwa pertama, dalam sebuah komunitas, sekalipun dalam interaksinya yang semakin kuat, terdapat nilai-nilai dan pengertian serta kebersamaan, tetapi tetap saja dalam tingkah laku anggotanya masih ada yang didasari oleh kepentingannya sendiri. Perbedaan kepentingan antar negara anggota yang  berbeda  sudah  pasti  menimbulkan  gesekan  dan  rivalitas  dalam  komunitas tersebut. Kedua ,  selama  negara–negara  anggota  tersebut  belum  memiliki sense of community , maka proses penyatuan negara anggota tersebut dalam komunitas akan susah terwujud. Sense of community di sini adalah suatu perasaan bahwa para anggotanya mempunyai rasa memiliki, satu perasaan di mana para anggota peduli
14 Shaun Narine, 2002, Op.cit., hlm. 31.
15 Ibid.
16 Emmanuel Adler dan Michael Barnet dalam CPF. Luhulima (et.al), Masyarakat Asia Tenggara Menuju Komunitas ASEAN 2015 , Jakarta: Pusat Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, 2008, hlm. 14-15.
satu sama lain, berbagi kepercayaan bahwa kebutuhan anggotanya dapat dipenuhi melalui komitmen mereka untuk bersama.

## C.  Pengertian dan Penanganan Pengungsi Internasional
Pengertian pengungsi dalam berbagai literatur dan instrumen hukum sebenarnya sangat  luas  dan  beragam.  Dalam Black’s  Law  Dictionary ,  pengungsi  diartikan sebagai: “A person who arrives in a country to settle there permanently; a person who  immigrates”. 17 Pengertian  ini  sesungguhnya  bersifat  luas  karena  mencakup semua orang yang berpindah dari satu negara ke negara lainnya untuk menetap. The  Concise  Oxford  Dictionary memberikan  pengertian  yang  lebih  spesifik  dari pengungsi, yaitu: “A person who taking refuge, esp. in a foreign country from war or persecution or natural disaster”. 18
Pendapat  para  ahli  mengenai  pengungsi  juga  cukup  beragam . Pietro  Verri berpendapat  bahwa  pengungsi  merupakan  seseorang  atau  sekelompok  orang yang meninggalkan negaranya karena adanya ketakutan yang tidak terhingga serta adanya kemungkinan potensi penyiksaan. 19 Sementara itu The Group of Govermental Experts on International Co-operation to Avert New Flows of Refugge memberikan batasan tentang pengungsi sebagai:
“Refugees  defined  man-made  disaster  in  the  following  terms:  wars, armed conflicts, acts of aggression, alien domination, foreign armed intervention,  occupation,  colonialism,  oppressive  segregationist  and racially  supremacist  regimes  practicing  policies  of  discrimination  or persecution, apartheid, violations of expulsions, economic and social factors,  threatening  the  physical  integrity  and  survival,  structural problems  of  developments,  man-made  ecological  disturbances  and severe enviromental damages.” 20
Dalam  Pasal  1A  ayat  (2)  Konvensi  Pengungsi  1951  mengatur  pengertian pengungsi sebagai:
“…  as  one  who  owing  to  well  founded  fear  of  being  persecuted  for reasons of rase, religion, nationality, membership of a particular social group  or  political  opinion,  is  outside  the  country  of  his  nationality and unable or owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of thht country, or who, not having nationality and being outside the country of his former habitual residence as results of such events is unable or owing to such fear, is unwilling to return to it.” Sedangkan pada Pasal 6B Statuta United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) mengartikan pengungsi sebagai:
“Any person who is outside the country of his nationality or, if he has no nationality, the country of his former habitual residence, because
17 Bryan A. Garner, Black’s Law Dictionary, Edisi ke-8 , Minnesota: Thomson West, 2004, hlm. 1307.
18 R.E. Allen, The Concise Oxford Dictionary, Oxford: Clarendon Press, 1990, hlm. 321.
19 Dalam Ahmad Romsan, Pengantar Hukum Pengungsi Internasional, Bandung: Sanic Offset, 2003, hlm. 36.
20 Dalam Wagiman, Hukum Pengungsi Internasional, Jakarta: Sinar Grafika, 2012, hlm. 99.
PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## 578
he has or bad well-founded fear of persecution by reasons of his race, religion, nationality or political opinion and is unable or, because of such fear, is enwilling to avail himself of the protection of the government of the country of his nationality, to return to the country of his former habitual residence.”
Berkaitan  dengan  luas  dan  beragamnya  pengertian  mengenai  pengungsi tersebut, Ahmad Romsan mengidentifikasi beberapa pengertian yang berhubungan dengan pengungsi, yaitu: 21
1.  Migrant  economics, adalah  seseorang  atau  sekelompok  orang  yang  mencari pekerjaan  dan  harus  meninggalkan  negaranya  dengan  pertimbangan  aspek ekonomi;
2.  Refugee sur place, adalah seseorang atau sekelompok orang yang bukan pengungsi sewaktu meninggalkan negaranya namun kemudian menjadi pengungsi karena keadaan di negara asalnya sewaktu mereka sedang tidak sedang berada di negara asalnya tersebut;
3. Statutory  refugge, adalah  seseorang  atau  sekelompok  orang  yang  memenuhi kriteria pengungsi menurut instrumen hukum internasional sebelum tahun 1951; 4.  War refugee, adalah  seseorang  atau  sekelompok  orang  yang  terpaksa meninggalkan  negara  asalnya  akibat  pertikaian  bersenjata  yang  bersifat internasional  atau  nasional.  Pengungsi  seperti  ini  tidak  dianggap  sebagai pengungsi  biasa  oleh  Konvensi  Pengungsi  1951  maupun  Protokol  1967  dan mendapat perlindungan dari Konvensi-Konvensi Jenewa 1949;
5.  Mandat  refugee, adalah seseorang  atau  sekelompok  orang  yang  memenuhi kriteria Statuta UNHCR sebagai pengungsi dan karenanya mendapat perlindungan dari PBB, baik yang bersangkutan berada di dalam atau di luar wilayah negara peserta Konvensi Pengungsi 1951 atau Protokol 1967; dan 6.  Statute refugee, adalah seseorang atau sekelompok orang yang statusnya diakui sebagai  pengungsi  oleh  negara-negara  peserta  Konvensi  Pengungsi  1951  dan atau Protokol 1967.
Dari segi wilayah, pengungsi juga bisa dibedakan antara pengungsi lintas batas (refugee) dan pengungsi internal (internal displaced person/ IDP ) . Pengungsi internal merupakan istilah yang digunakan untuk merujuk pada seseorang atau sekelompok orang yang keluar dari wilayah tertentu dan menempati wilayah lain tetapi masih di dalam negara yang sama, sementara pengungsi lintas batas mengungsi ke wilayah negara lain. 22
Mengingat  bahwa  pengertian-pengertian  yang  dikemukakan  di  atas menekankan pengungsi bersifat berada di luar negara asalnya atau tempat tinggal aslinya, maka pengertian pengungsi dalam tulisan ini merujuk pada hal tersebut. Menurut Wagiman, dalam pengertian pengungsi tersebut harus memenuhi tiga hal pokok, yaitu: pertama , seseorang atau sekelompok orang itu harus berada di luar
21 Romsan, Op.cit., hlm. 29-31.
22 Wagiman, Op.cit., hlm. 99-100.
negara atau tempat tinggalnya; kedua , harus dibuktikan adanya kemungkinan atau potensi terjadinya persecution; dan ketiga , dapat dibuktikan adanya kondisi unable atau unwilling dari negara asalnya untuk memberikan perlindungan. 23
Status  sebagai  pengungsi  ditetapkan  dan  diakui  oleh  hukum  internasional. Seseorang yang ditetapkan dan diakui sebagai pengungsi akan memperoleh hak-hak, perlindungan atas hak-hak tersebut serta kewajiban-kewajiban yang juga ditetapkan oleh  hukum  internasional.  Penentuan  status  pengungsi  oleh  Konvensi  Pengungsi 1951 dilakukan melalui beberapa tahapan. Proses pertama adalah registrasi atau pendaftaran  terhadap  para  pencari  suaka.  Selanjutnya  dilakukan  skrining,  dalam bentuk  wawancara  (interview)  secara  individual  dalam  bahasa  ibu  para  pencari suaka  oleh  seorang  staf Refugee  Status  Determination (RSD) dan  dibantu  oleh seorang penerjemah ahli berkompeten, yang akan menilai keabsahan permintaan perlindungan dan menentukan apakah permohonan pengungsi dapat diterima atau ditolak. Dalam skrining ini terdapat tiga sandaran pertanyaan dasar sebagaimana dikemukakan oleh Jean-Yves Carlier, yaitu: 24
1.  Apakah risiko yang dihadapinya sungguh-sungguh ada? 2.  Apakah persecution yang dihadapinya sungguh-sungguh ada? 3.  Apakah risiko persecution cukup dimungkinkan?
Jika  hasil  dari  skrining  ini  seseorang  diterima  statusnya  sebagai  pengungsi, maka ia akan dikirim ke negara penerima suaka. Bila permohonan tersebut ditolak berdasarkan hasil skrining, maka dapat dilakukan banding. Bila banding diterima, maka status pengungsi akan diterima dan dikirim ke negara pemberi suaka, namun bila banding ditolak maka permohonan memperoleh status pengungsi juga ditolak secara definitif dan yang bersangkutan akan dideportasi.
Berkaitan dengan penanganan pengungsi, UNHCR sebagai subsidiary organ dari PBB merupakan lembaga yang secara pokok bertanggung jawab dalam melindungi dan  mencari  solusi  atas  persoalan-persoalan  pengungsi  di  berbagai  negara. Perlindungan  yang  diberikan  oleh  UNHCR  dimulai  dengan  memastikan  bahwa pengungsi  dan  pencari  suaka  terlindung  dari refoulement (pemulangan  kembali ke negara atau tempat tinggal asal). Perlindungan pengungsi lebih jauh mencakup proses verifikasi identitas pengungsi dan pencari suaka agar mereka dapat terdaftar dan dokumentasi individual dapat diberikan.
UNHCR bersama dengan para mitranya mempromosikan aktivitas perlindungan dan  program  bantuan  untuk  memastikan  kebutuhan  dasar  para  pengungsi dan pencari suaka terpenuhi selama mereka menantikan solusi jangka panjang yang paling tepat.

## D. ASEAN dan Penanganan Pengungsi Rohingya
Dalam catatan PBB, Rohingya hanya disebut sebagai penduduk Muslim yang tinggal di Arakan, Rakhine, Myanmar. Dari sudut kebahasaan, bahasa yang diklaim sebagai
23 Ibid., hlm. 104.
24 Ibid., hlm. 107-108.
PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## 580
bahasa Rohingya dikategorikan sebagai bahasa-bahasa Chittagonia yang dituturkan oleh masyarakat di bagian tenggara Bangladesh. Jadi, jelas bahwa kelompok etnis Rohingya merupakan keturunan etnis Bengali, khususnya sub-etnis Chittagonia yang tinggal di Bangladesh tenggara.
Kemunculan  pemukiman  Muslim  di  Arakan  sebagai  cikal  bakal  kelompok Rohingya  terlacak  sejak  zaman  Kerajaan  Mrauk  U,  khususnya  pada  zaman  Raja Narameikhla (1430-1434). Setelah dibuang ke Bengal, Narameikhla lalu menguasai kembali  Mrauk  U  berkat  bantuan  Sultan  Bengal.  Seiring  dengan  berkuasanya Narameikhla, masuk pula penduduk Muslim dari Bengal ke wilayah Arakan, Rakhine. Dalam perkembangannya, jumlah pemukim Muslim dari Bengal terus bertambah, terutama ketika Inggris menguasai Rakhine. Karena kurangnya populasi di Rakhine, Inggris memasukkan banyak orang Bengali ke Rakhine untuk bekerja sebagai petani. Oleh karena itu, sampai saat ini pula kebanyakan orang Rohingya bekerja di sektor agraris.
Ketika  Inggris  melakukan  sensus  penduduk  pada  1911,  pemukim  Muslim  di Arakan  sudah  berjumlah  58  ribu  orang.  Jumlah  itu  terus  bertambah  pada  tahun 1920-an ketika Inggris menutup perbatasan India, sehingga orang Bengali memilih masuk  ke  Rakhine.  Sejak  tahun-tahun  ini  pulalah  mulai  timbul  konflik  dengan penduduk  lokal  yang  mayoritas  merupakan  penganut  Buddha.  Bertambahnya jumlah penduduk migran membuat penduduk lokal khawatir.
Pada  tahun  1982,  Myanmar  melakukan  amandemen  Konstitusi  dan  melalui amandemen  tersebut,  Myanmar  mengeluarkan  etnis  Rohingya  dari  135  etnis yang  diakui  oleh  Myanmar.  Sejak  amandemen  tersebut,  etnis  Rohingya  menjadi orang-orang  yang  tidak  memiliki  kewarganegaraan (stateless  persons). 25 Mereka juga mengalami perlakuan yang diskriminatif oleh pemerintah Myanmar. Sebagai komunitas yang dianggap ‘orang asing’ yang keberadaannya ilegal, etnis Rohingya tidak  diperbolehkan  bekerja  sebagai  pengajar,  perawat,  abdi  masyarakat  atau dalam layanan masyarakat. Demikian pula layanan terhadap akses pendidikan dan kesehatan sangat terbatas untuk diperoleh.
Temuan yang cukup mengejutkan diungkapkan oleh Matthew Smith, direktur eksekutif organisasi hak asasi manusia (HAM) Fortify Rights berdasarkan dokumen resmi  yang  secara  langsung  memperlihatkan  keterlibatan  pemerintah  Myanmar dalam kebijakan keras dan diskriminatif atas etnis Rohingya. Dokumen rahasia yang dipublikasikan  setebal  79  halaman  itu  mengungkapkan,  para  pejabat  Myanmar telah  mengeluarkan  perintah  kepada  otoritas  negara  bagian  Rakhine  sejak  1993 hingga 2008 agar secara konsisten menjalankan kebijakan negara yang membatasi Rohingya.  Kelompok  HAM  yang  memperoleh  bocoran  ini  mengatakan  sebagian besar kebijakan tersebut hingga kini masih berlaku. 26
25 Council  on  Foreign  Relations ,  “The  Rohingya  Migrant  Crisis”,  http://www.cfr.org/burmamyanmar/rohingya- migrant-crisis/p36651, diakses 17 Agustus 2017.
26 Simela  Victor  Muhamad,  “Masalah  Pengungsi  Rohingya,  Indonesia,  dan  ASEAN”, Info  Singkat  Hubungan Internasional ,    Vol.  VII,  No.  10/II/P3DI/Mei  2015,  Pusat  Pengkajian  Pengolahan  Data  dan  Informasi  (P3DI)
Pada tahun 2014 Pemerintah Myanmar melarang penggunaan istilah Rohingya dan  mendaftarkan  orang-orang  Rohingya  sebagai  orang  Bengali  dalam  sensus penduduk  saat  itu.  Pada  bulan  Maret  2015  Pemerintah  Myanmar  mencabut kartu  identitas  penduduk  bagi  orang-orang  Rohingya  yang  menyebabkan  mereka kehilangan kewarganegaraannya dan tidak mendapatkan hak-hak politiknya. 27
Pengungsian  atau  eksodus  etnis  Rohingya  dari  tempat  tinggalnya  di  wilayah Myanmar sesungguhnya bukanlah hal yang baru. Paling tidak ada beberapa periode penting di mana ribuan orang Rohingya terpaksa meninggalkan tempat tinggalnya karena didorong konflik etnis dan agama. Periode pengungsian tersebut terjadi pada akhir  1700-an,  awal  1800-an,  1940-an,  1978,  dan  1991-1992. 28 Pada  tahun  2009 dan tahun 2012, kembali terjadi pengungsian etnis Rohingya menuju negara-negara tetangga Myanmar. Gelombang pengungsi ini dipicu oleh kekerasan sektarian yang menyasar  pada  orang-orang  Rohingya  di  wilayah  Rakhine. 29 Namun  pengungsian paling masif dan memilukan terjadi pada bulan Mei 2015, di mana ribuan orang Rohingya terdampar dan terombang-ambing di laut setelah sebelumnya ditinggalkan oleh awak kapal yang membawa mereka untuk mengungsi dari wilayah Myanmar. Sebagai respons darurat atas peristiwa yang kemudian dikenal sebagai ‘Bay of Bengal Crisis‘ atau ’Andaman Sea Crisis‘ tersebut, pemerintah Thailand, Malaysia, dan  Indonesia  yang  masing-masing  diwakili  oleh  para  Menteri  Luar  Negeri, menggelar  pertemuan  tingkat  tinggi  di  Putrajaya,  Malaysia  pada  tanggal  20  Mei 2015. Pertemuan ini untuk membahas solusi dari gelombang masuknya pengungsi dan  masalah  keamanan  nasional  dari  negara-negara  tersebut.  Pemerintah  tiga negara  tersebut  sepakat  untuk  tetap  memegang  tanggung  jawab  dan  kewajiban mereka sesuai dengan hukum internasional dengan memerhatikan hukum domestik masing-masing, termasuk terkait dengan operasi bantuan kemanusiaan terhadap pengungsi ( irregular migrants ). 30 Pemerintah Myanmar sendiri menolak ikut dalam pertemuan tersebut karena khawatir pembahasan terpaku pada keberadaan warga Rohingya yang tidak diakui sebagai warga negara Myanmar.
Dalam pertemuan tersebut, Menteri Luar Negeri ketiga negara menyampaikan keprihatinannya  atas  situasi  yang  dialami  ribuan  warga  etnis  Rohingya,  termasuk sekitar enam hingga delapan ribu lainnya yang masih terapung di laut Andaman dan Selat Malaka, sebagaimana dilaporkan UNHCR. Para Menteri Luar Negeri tersebut juga sepakat bahwa isu pengungsi Rohingya telah naik tingkat menjadi isu regional yang butuh penanganan bersama, dan tidak satu pun negara di ASEAN yang dapat menangani isu ini sendiri.
Sekretariat Jenderal DPR RI, 2015, hlm. 6.
27 Ibid.
28 Lihat Human Rights Watch , “Burmese Refugees in Bangladesh: Still No Durable Solution”, https://www.hrw. org/reports/2000/burma/burm005-01.htm, diakses 17 Agustus 2017.
29 Rizka  Argadianti  Rachmah  dan  Zico  Efraindio  Pestalozzi, Hidup  Yang  Terabaikan:  Laporan  Penelitian  Nasib Pengungsi Rohingya di Indonesia , Jakarta: Lembaga Bantuan Hukum, 2016, hlm. 13.
30 Reliefweb, “ Joint statement: Ministerial meeting on irregular movement of people in Southeast Asia”, https:// reliefweb.int/report/myanmar/joint-statement-ministerial-meeting-irregular-movement-people-southeast- asia ,  diakses tanggal 17 Agustus 2017.

## PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 582
Dari hasil pertemuan itu pula, pemerintah Indonesia dan Malaysia menyatakan siap memberikan penampungan sementara dan memberikan bantuan kemanusiaan terhadap 7.000 pengungsi Rohingya yang masih terombang-ambing di laut dengan kondisi  bahwa  proses resettlement dan  repatriasi  akan  dilakukan  oleh  komunitas internasional dalam jangka waktu satu tahun. 31
Setelah pertemuan di Putrajaya tersebut, Menteri Luar Negeri Malaysia Anifah Aman  menegaskan  bahwa  masalah  pengungsi  Rohingya  bukan  hanya  masalah ASEAN, tetapi sudah menjadi masalah komunitas internasional karena menyangkut krisis kemanusiaan. Namun dalam konteks ASEAN sendiri, krisis pengungsi Rohingya ini telah menempatkan ASEAN dalam pertaruhan besar menyangkut kredibilitasnya sebagai organisasi regional.
Banyak  pengamat  menilai  salah  satu  prinsip  ASEAN  turut  berkontribusi  dan menciptakan kerumitan tersendiri. Sejak pembentukannya, negara anggota ASEAN menyepakati prinsip non-intervensi, untuk tidak saling mencampuri urusan dalam negeri masing-masing anggota. 32 Prinsip ini membuat pendekatan yang dilakukan ASEAN  untuk  mengatasi  masalah  ini  harus  dilakukan  dengan  ekstra  hati-hati. Apalagi, isu Rohingya dan tekanan asing bisa memanaskan suasana politik dalam negeri mengingat negara itu akan melaksanakan pemilihan umum yang berlangsung akhir tahun 2015 lalu. 33
Prinsip  non-intervensi  membuat  sembilan  negara  anggota  ASEAN  selain Myanmar  tidak  bisa  membuat  keputusan  yang  mengharuskan  Myanmar merevisi  kebijakannya  terkait  status stateless Rohingya.  Mereka  juga  tidak memiliki  kewenangan  untuk  memaksa  atau  bahkan  sekedar  meminta  Myanmar memperlakukan etnis Rohingya dengan selayaknya. Hal tersebut murni menjadi hak dari Myanmar, dan ASEAN hanya dapat mengapresiasi kemajuan yang terjadi, atau dalam kasus pengungsi Rohingya ini, membantu memberikan bantuan kemanusiaan dan menyelamatkan para pengungsi.
Penerapan  prinsip  non-intervensi  terhadap  masalah  Rohingya  juga  terjadi sebelumnya. Pada tanggal 17 Agustus 2017, ASEAN dan para Menteri Luar Negeri negara-negara  ASEAN  membuat  pernyataan  bersama  guna  menyikapi  krisis kemanusiaan  di  Arakan,  Myanmar  yang  juga  mendorong  terjadinya  pengungsian etnis  Rohingya.  Dalam  pernyataan  bersama  tersebut  disampaikan  bahwa:  ASEAN mendorong  Myanmar  untuk  terus  bekerja  sama  dengan  PBB  dalam  menangani krisis  di  Arakan;  ASEAN  serius  dalam  menyediakan  bantuan  kemanusiaan;  dan menggarisbawahi  bahwa  upaya  mendorong  harmoni  nasional  di  Myanmar
31 Reuters, “Indonesia and Malaysia Agree to Offer 7,000 Migrants Temporary Shelter” https://www.theguardian. com/world/2015/may/20/hundreds-more-migrants-rescued-off-indonesia-as-pope-calls-for-help,  diakses  17 Agustus 2017.
32 Lihat Ahmad Rizky Mardhatillah Umar, “Making ASEAN Works in Rohingya: A Southeast Asian Perspective”, http://asc.fisipol.ugm.ac.id/news-making-asean-works/, diakses 20 Agustus 2017. Lihat juga Hoang Thi Ha dan Ye  Htut.  “Rakhine  Crisis  Challenges  ASEAN’s  Non-Interference  Principle”,  https://www.iseas.edu.sg/images/ pdf/ISEAS_Perspective_2016_70.pdf, diunduh 20 Agustus 2017.
33 Simela Victor Muhamad, Op.cit., hlm. 7.
merupakan bagian integral dari proses demokratisasi Myanmar. 34
Terkait  prinsip  non-intervensi,  ketua  organisasi  antar-parlemen  ASEAN  untuk HAM, Charles Santiago, mengkritik Myanmar yang jauh lebih responsif dan bersedia menerima  kritik  tajam  dari  negara-negara  besar,  seperti  Tiongkok  atau  Amerika Serikat, daripada sesama negara anggota ASEAN. Adapun peneliti isu-isu ASEAN asal Institut  Kebijakan  Keamanan  dan  Pembangunan  Swedia,  Elliot  Brennan,  menilai, krisis pengungsi manusia perahu ini bukan tidak mungkin akan memaksa negara- negara ASEAN meninjau kembali prinsip non-intervensi itu. 35
Walaupun  demikian,  hal  ini  tidak  berarti  bahwa,  dalam  menyikapi  krisis Rohingya, ASEAN hanya bisa berdiam diri. Selain respons darurat di atas, besarnya skala  krisis  tersebut  memaksa  negara-negara  terdampak  di  sekitar  wilayah  itu untuk menggelar Special Meeting on Irregular Migration in the Indian Ocean pada 29  Mei  2015  di  Bangkok,  Thailand.  Pertemuan  ini  melibatkan  17  negara  sebagai peserta, dan beberapa negara serta organisasi internasional lain sebagai pengamat. Beberapa  pokok  hasil  dari  pertemuan  tersebut  adalah  untuk  mengintensifkan proses pencarian dan penyelamatan, perlindungan terhadap kelompok rentan dan menguatkan  kerja  sama  internasional  dalam  mengumpulkan  sumber  daya  yang diperlukan dalam keadaan tanggap darurat. 36
Dari hasil pertemuan di Bangkok ini, juga disepakati pembentukan satuan tugas (Satgas) penanganan pengungsi di wilayah ASEAN. Dengan terbentuknya Satgas ini terdapat ruang yang lebih banyak bagi ASEAN untuk menangani masalah pengungsi Rohingya dan juga pengungsi lainnya di wilayah ASEAN. Selain itu, ASEAN juga dalam penanganan pengungsi di wilayah ASEAN akan menjalin kerja sama dengan UNHCR. Pembentukan  Satgas  dan  juga  kerja  sama  dengan  UNHCR  sebenarnya  harus dibaca sebagai upaya ASEAN untuk menangani masalah pengungsi, utamanya dari etnis  Rohingya  tanpa  melanggar  prinsip  non-intervensi  itu  sendiri.  Kedua  upaya ini dilakukan dengan lebih memilih fokus pada upaya perlindungan keamanan dan kesejahteraan pengungsi itu sendiri tanpa masuk pada persoalan yang berpotensi untuk mengintervensi kebijakan domestik Myanmar.
Namun  pada  sisi  lain  dapat  pula  dinilai  bahwa  masuknya  UNHCR  dalam penanganan  pengungsi  Rohingya  merupakan  indikasi  dari  keengganan  negara- negara ASEAN seperti Indonesia dan Malaysia dalam menangani masalah ini. Hal ini  dapat  dibuktikan  misalnya  dengan  sikap  Indonesia  yang  langsung  memohon kehadiran  UNHCR  di  Indonesia  untuk  menangani  dan  memberi  bantuan  kepada para pengungsi Rohingya. Bantuan resmi pemerintah Indonesia senilai 2,6 milyar rupiah yang diserahkan oleh Menteri Sosial kepada pengungsi Rohingya di Langsa
34 Lihat  ASEAN,  “Statement  of  ASEAN  Foreign  Ministers  on  the  Recent  Developments  in  the  Rakhine  States”, http://asean.org/statement-of-asean-foreign-ministers-on-the-recent-developments-in-the-rakhine-state- myanmar-phnom-penh-cambodia-17-august-2012/ , diakses 20 Agustus 2017.
35 Ibid., hlm. 8.
36 Ministry of Foreign Affairs of the Kingdom of Thailand , “Press Release: Summary Special Meeting on Irregular Migration  in  the  Indian  Ocean”,  Bangkok,  Thailand,  29  Mei  2015,    http://www.mfa.go.th/main/en/media- center/14/56880-Summary-Special-Meeting-on-Irregular-Migrationin.html, diakses 17 Agustus 2017.
PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 584
dan Aceh Timur pada bulan Mei 2015. Selain itu beberapa bantuan dari pemerintah daerah setempat dan dana swadaya dari masyarakat. 37
Bersama  dengan  Malaysia,  Indonesia  hanya  akan  menampung  sementara para pengungsi yang terkatung-katung di laut sejumlah kurang lebih 7.000 orang. Penampungan sementara itu dilakukan paling lama satu tahun dan dalam masa itu kedua negara tidak ingin menerima pengungsi baru di luar dari jumlah yang telah ditentukan tersebut.
Selain Indonesia, Malaysia dan Thailand yang sedikit banyak bereaksi terhadap kasus  pengungsi  Rohingya,  negara-negara  ASEAN  lain  umumnya  bersikap  pasif. Singapura,  Filipina,  dan  Brunei  Darussalam  memang  sedikit  menyinggung  kasus pengungsi  Rohingya  ini  namun  tidak  menawarkan  solusi-solusi  penyelesaian, sementara  Vietnam,  Kamboja,  dan  Laos  cenderung  diam  dan  nampannya  tidak menaruh perhatian terhadap kasus ini.
Terbelahya  sikap  negara-negara  anggota  ASEAN  dalam  menyikapi  masalah pengungsi Rohingya ini mengindikasikan bahwa Masyarakat ASEAN yang memiliki visi  ’satu  komunitas‘  masih  merupakan  sesuatu  yang  imajiner.  Masalah  Rohingya merupakan salah satu di antara masalah-masalah lain yang dihadapi oleh ASEAN yang menunjukkan bahwa masing-masing negara anggota mempunyai kepentingan yang berbeda-beda dan sulit untuk disatukan menjadi kepentingan bersama. Dengan  kondisi  yang  demikian  sulit  bagi  ASEAN  untuk  secara  komprehensif menangani  masalah  pengungsi  seperti  etnis  Rohingya  ini.  Padahal  negara-negara ASEAN menyadari bahwa masalah Rohingya sedikit banyak menimbulkan gangguan dalam stabilitas di kawasan. Kekerasan terhadap etnis Rohingya terus menerus terjadi di Rakhine, Myanmar dan bahkan pada saat ini, terulang kembali. Krisis terbaru ini bermula dari serangan milisi Rohingya terhadap beberapa pos keamanan Myanmar yang segera disikapi dengan operasi pembersihan oleh militer. Namun implikasi yang terjadi adalah pembakaran rumah-rumah penduduk di desa-desa yang dihuni oleh etnis Rohingya dan jatuhnya ratusan korban jiwa. Hal ini juga mendorong kembali terjadinya pengungsian besar-besaran etnis Rohingya. Hingga Oktober 2017, PBB mencatat  lebih  dari  setengah  juta  orang  etnis  Rohingya  mengungsi  ke  wilayah Bangladesh. 38
Tidak bisa diabaikan bahwa dalam jangka panjang, ASEAN perlu menuntaskan akar permasalahan krisis Rohingya ini dengan terus melakukan pendekatan konstruktif terhadap Myanmar untuk menghentikan diskriminasi terhadap etnis Rohingya yang menjadi faktor pendorong krisis saat ini. ASEAN perlu meyakinkan Myanmar bahwa menerima  Rohingya  dengan  tangan  terbuka  justru  akan  mendatangkan  banyak manfaat bagi negara tersebut. Menuntaskan masalah Rohingya akan meyakinkan
37 Lihat  Liputan6,  “Kemensos  Kucurkan  Rp  2,3  Miliar  untuk  Pengungsi  Rohingya”, http://news.liputan6.com/ read/2238375/kemensos-kucurkan-rp-23-miliar-untuk-pengungsi-rohingya , diakses 31 Agustus 2017.
38 Lihat  VOA  Indonesia,  “PBB:  Sudah  589  Ribu  Pengungsi  Rohingya  Masuk  ke  Bangladesh”,  https://www. voaindonesia.com/a/pbb-589-ribu-pengungsi-rohingya-masuk-bangladesh/4080256.html, diakses 28 Oktober 2017.
masyarakat  internasional  bahwa  Myanmar  sungguh-sungguh  dalam  melakukan proses  demokratisasi  dan  akan  membuka  pintu  kerja  sama  yang  lebih  erat  bagi Myanmar dengan anggota masyarakat internasional lainnya.

## E.  Penutup
Sebagai sebuah organisasi regional, ASEAN memiliki hambatan dalam melaksanakan perannya  dalam  melakukan  penanganan  pengungsi,  khususnya  pengungsi  dari etnis  Rohingya.  Hambatan  ini  berasal  dari  prinsip  non-intervensi  yang  membuat ASEAN  dan  negara-negara  anggotanya  tidak  dapat  ’memaksa‘  Myanmar  untuk menerima  etnis  Rohingya  sebagai  bagian  dari  warga  negaranya.  Prinsip  non- intervensi ini juga membatasi negara-negara ASEAN hanya dapat sekedar memberi bantuan kemanusiaan kepada para pengungsi Rohingnya. Hal ini diperparah dengan terbelahnya  respons  negara-negara  anggota  ASEAN  terkait  dengan  pengungsi Rohingya.
Kerja  sama  negara-negara  seperti  Indonesia  dengan  lembaga  internasional seperti UNHCR dalam menangani pengungsi Rohingya pada satu sisi dapat dianggap sebagai  solusi  tanpa  melanggar  prinsip  non-intervensi  tersebut,  namun  pada  sisi lain dapat dianggap juga sebagai bentuk keengganan untuk menangani pengungsi Rohingya.
ASEAN ke depan tampaknya harus lebih selektif dalam menentukan persoalan mana yang harus memperhatikan prinsip non-intervensi dan persoalan mana yang harus  mengesampingkan  prinsip  tersebut.  Dalam  kasus  pengungsi  Rohingya,  di mana kekerasan dan diskriminasi akar penyebab terjadinya pengungsian merupakan persoalan masuk pada ranah HAM yang memerlukan sedikit banyak intervensi dari pihak  di  luar  Myanmar  untuk  memastikan  kepatuhan  negara  tersebut  terhadap kewajiban  untuk menghormati, melindungi  dan memenuhi HAM. Karena sebagai negara-negara terdekat, terlebih sesuai visi ASEAN sebagai satu komunitas persoalan Rohingya  tidak  dapat  dianggap  sebagai  masalah  Myanmar  semata  tetapi  sebagai masalah bersama, khususnya bagi ASEAN.

## Daftar Pustaka
Buku Ahmad Romsan, Pengantar Hukum Pengungsi Internasional, Sanic Offset, Bandung, 2003.
Allen, R.E., The Concise Oxford Dictionary, Clarendon Press, Oxford, 1990. Bambang  Cipto, Hubungan  Internasional  di  Asia  Tenggara:  Teropong  Terhadap Dinamika, Realitas dan Masa Depan , Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2007.
Farrel, Marry dan Bjorn Hette, Global Politics of Regionalism, Pluto Press, London,
2005.
Garner,  Bryan  A., Black’s  Law  Dictionary, Edisi  ke-8 , Thomson  West,  Minnesota, 2004. Hadi  Susastro  (eds), ASEAN  in  a  Changing  Regional  and  International  Political
PJIH Volume 4 Nomor 3 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## 586
Economy , Center for Strategic and International Studies (CSIS), Jakarta, 1995. Hurrel, Andrew, Regionalism in World Politics, Oxford University Press, Oxford, 1995. Luhulima (et.al), Masyarakat Asia Tenggara Menuju Komunitas ASEAN 2015 , Pusat Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, Jakarta, 2008. Narine,  Shaun, Explaining  ASEAN:  Regionalism  in  Southeast  Asia, Lynne  Reinner Publisher, London, 2002.Rizka Argadianti Rachmah dan Zico Efraindio Pestalozzi, Hidup  Yang  Terabaikan:  Laporan  Penelitian  Nasib  Pengungsi  Rohingya  di Indonesia , Lembaga Bantuan Hukum, Jakarta, 2016. T. May Rudy, Studi Kawasan: Sejarah Diplomasi dan Perkembangan Politik di Asia, Bina Budaya, Bandung, 1997. Wagiman, Hukum Pengungsi Internasional, Sinar Grafika, Jakarta, 2012.

## Dokumen Lain
Ahmad Rizky Mardhatillah Umar, “Making ASEAN Works in Rohingya: A Southeast Asian  Perspective”,  http://asc.fisipol.ugm.ac.id/news-making-asean-works/, diakses 20 Agustus 2017.
ASEAN,  “Statement  of  ASEAN  Foreign  Ministers  on  the  Recent  Developments  in the  Rakhine  States”, http://asean.org/statement-of-asean-foreign-ministers-on- the-recent-developments-in-the-rakhine-state-myanmar-phnom-penh-cambodia-17- august-2012/ , diakses 20 Agustus 2017.
Budi  Winarno,  “Politik  Regionalisme  dan  Tantangan  ASEAN  di  Tengah  Arus  Besar Globalisasi”, Jurnal Spektrum , Vol. 5, No. 2, 2008.
Council  on  Foreign  Relations ,  “The  Rohingya  Migrant  Crisis”,  http://www.cfr.org/ burmamyanmar/rohingya-migrant-crisis/p36651, diakses 17 Agustus 2017.
Ha, Thi Hoang dan Ye Htut. “Rakhine Crisis Challenges ASEAN’s Non-Interference Principle”, https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2016_70. pdf , diunduh 20 Agustus 2017. Human Rights Watch , “Burmese Refugees in Bangladesh: Still No Durable Solution”, https://www.hrw.org/reports/2000/burma/burm005-01.htm,  diakses  17 Agustus 2017.
Karen Refugees, “About Karen Refugees”, http://www.karen.org.au/karen_refugees. htm, diakses 2 April 2017.
Liputan6,  “Kemensos  Kucurkan  Rp  2,3  Miliar  untuk  Pengungsi  Rohingya”, http:// news.liputan6.com/read/2238375/kemensos-kucurkan-rp-23-miliar-untuk- pengungsi-rohingya , diakses 31 Agustus 2017.
Masahiro, Kashima dan Benny The Cheng Guan, “New Regionalism in Comparison, The  Emerging  Regions  of  East  Asia  and  The  Middle  East”, http://dspace.lib.
kanazawau.ac.jp/dspace/bitstream/2297/4464/I/KJ00004371022.pdf ,  diunduh  24 Juli 2017.
Ministry of Foreign Affairs of the Kingdom of Thailand, “Press Release: Summary Special Meeting on Irregular Migration in the Indian Ocean”, Bangkok, Thailand,
29  Mei  2015,    http://www.mfa.go.th/main/en/media-center/14/56880- Summary-Special-Meeting-on-Irregular-Migrationin.html,  diakses  17  Agustus 2017.
Narine,  Shaun,  “ASEAN  into  Twenty-first  Century:  Problems  and  Prospects”, The Pacific Review , Vol. 2, No. 3, 1999.
Philips  Jusario  Vermonte,  “Problematika  Peredaran Small  Arms di  Kawasan  Asia Tenggara:  Thailand,  Filipina  dan  Indonesia”, Analisis  CSIS  Tahun  XXXII  No.  1 , Jakarta, 2003. Reliefweb, “ Joint statement: Ministerial meeting on irregular movement of people in Southeast  Asia”, https://reliefweb.int/report/myanmar/joint-statement-ministerial- meeting-irregular-movement-people-southeast-asia ,  diakses  tanggal  17  Agustus 2017.
Reuters,  “Indonesia  and  Malaysia  Agree  to  Offer  7,000  Migrants  Temporary Shelter”  https://www.theguardian.com/world/2015/may/20/hundreds-more- migrants-rescued-off-indonesia-as-pope-calls-for-help,  diakses  17  Agustus 2017.
Simela  Victor  Muhamad,  “Masalah  Pengungsi  Rohingya,  Indonesia,  dan  ASEAN”,
Info Singkat Hubungan Internasional , Vol. 7, No. 10/II/P3DI/Mei 2015, Pusat Pengkajian Pengolahan Data dan Informasi Sekretariat Jenderal DPR RI, 2015. VOA Indonesia, “PBB: Sudah 589 Ribu Pengungsi Rohingya Masuk ke Bangladesh”, https://www.voaindonesia.com/a/pbb-589-ribu-pengungsi-rohingya-masuk- bangladesh/4080256.html, diakses 28 Oktober 2017.
Yoga  Untoro,  Muchsin  Idris,  dan  Soekotjo  Hardiwinoto,  “Peran  ASEAN  dalam Penanganan  Pengungsi  Pencari  Suaka  Yang  Ada  di  Indonesia  (Studi  Kasus Pengungsi Rohingya di Aceh)”, Diponegoro Law Journal , Volume 5, Nomor 3,
2016.

## Dokumen Hukum
Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees , General Assembly Resolution 428 (V), 14 Desember 1950. Convention relating to the Status of Refugees 1951 . Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia , 24 Februari 1976. Deklarasi Association of South-East Asian Nations , termaktub dalam Bali Concord II pada tanggal 7 Oktober 2003.