## JAMINAN KONSTITUSIONAL TERHADAP KEMANDIRIAN KEJAKSAAN DALAM MELAKSANAKAN KEWENANGAN PENUNTUTAN 1
Henry Yoseph Kindangen Program Doktor Hukum Fakultas Hukum Universitas Diponegoro Jl. Imam Bardjo, S.H., No. 1, Pleburan, Semarang henrydinasigi@yahoo.co.id

## Abstract
The independence of the Prosecution Service in prosecution duties as regulated in Law Number 16 Year 2004 has not sufficiently guaranteed the independence of the Prosecutor's Office against government interference. This is partly due to the unclear position of the Prosecution Service in the 1945 Constitution, altough it has been discussed in the Third Amendment but no agreement has been reached,  and in result it only implicitly state in Article 24 paragraph (3). This paper discusses the urgency of regulating and formulating the position of the Prosecution Service in the 1945 Constitution to support the establishment of a rule of law, considering that more than 120 countries have regulated the Prosecution Service in their constitution. As an integral part of the independency, it is also necessary to regulate the position of the Attorney General as Highest Public Prosecutor and certainty regarding the tenure of the Attorney General.
Keywords: Attorney General’s Office; Prosecution; Constitution.

## Abstrak
Kemandirian  Kejaksaan  dalam  melaksanakan  tugas  penuntutan  yang  diatur  dalam  Undang- Undang  Nomor  16  Tahun  2004  belum  cukup  memberikan  jaminan  independensi  Kejaksaan terhadap  campur  tangan  Pemerintah.  Hal  ini  antara  lain  disebabkan  ketidakjelasan  posisi Kejaksaan dalam Undang-Undang Dasar 1945, yang walaupun pernah dibahas dalam perubahan Ketiga UUD 1945, namun tidak mendapatkan kesepakatan, sehingga akhirnya hanya disebutkan secara  implisit  dalam  Pasal  24  ayat  (3)  UUD  1945.  Tulisan  ini  membahas  tentang  urgensi pengaturan serta rumusan tentang Kejaksaan dalam konstitusi untuk menopang tegaknya negara hukum,  mengingat  lebih  dari  120  negara  telah  mengatur  Kedudukan  Kejaksaan  dalam konstitusinya. Sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari jaminan kemandirian Kejaksaan, perlu pula diatur mengenai kedudukan Jaksa Agung sebagai Penuntut Umum Tertinggi dan kepastian mengenai masa jabatan Jaksa Agung.
Kata Kunci: Kejaksaan; Penuntutan; Konstitusi.
1 Penelitian mandiri yang dilakukan penulis pada tahun 2020.

## A. Pendahuluan
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar
Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 menyatakan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Diaturnya ketentuan mengenai negara hukum dalam batang tubuh UUD  NRI  Tahun  1945  tersebut  merupakan penegasan  dari  konsep  negara  hukum  yang sebelumnya  hanya  diatur  dalam  penjelasan UUD  1945  yaitu  bahwa  Negara  Indonesia berdasarkan  atas  hukum (Rechtsstaat) tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka
( Machtsstaat )(Lopa, 1987) Konsep utama yang  hendak ditawarkan dalam  prinsip  negara  hukum  pada  dasarnya dapat  kembali  diperas  menjadi  dua  unsur utama  yang  satu  sama  lain  tidak  dapat dipisahkan  yaitu  di  satu  sisi  pembatasan kewenangan negara dan di lain perlindungan terhadap  hak-hak  asasi  manusia  (Maringka, 2015).  Kedua  hal  tersebut  pada  akhirnya bertumpu  pada  hadirnya  sebuah  peradilan yang  bebas  serta  tidak  memihak  dalam melaksanakan kekuasaan kehakiman.
keberadaan  peradilan  yang  bebas  dan  tidak memihak mutlak dibutuhkan untuk membatasi kewenangan negara dan sebaliknya  menjamin  hak-hak  asasi  warga negara  yang  dilindungi  oleh  hukum.  Hal tersebut sejalan dengan apa yang diatur oleh The  1985 U.  N.  Basic  Principles  on  the Independence  of  the  Judiciary .  Di  dalam Principle  1  diatur  sebagai  berikut :  “The independence  of  the  judiciary  shall  be guaranteed by the State and enshrined in the Constitution or the law of the country.” (Sigar, 2017)
Untuk  mewujudkan  sebuah  peradilan yang  bebas  yang  merupakan  tonggak  dari negara hukum tersebut, maka tentulah  tidak dapat  hanya  bersandar  pada  lembaga pengadilan dalam arti sempit semata. Hal ini mengingat  sistem  peradilan  pidana  sebagai sebuah  kesatuan  saling  mempengaruhi  satu sama  lain  yang  proses  bekerjanya  dapat diperumpamakan  sebagai  roda-roda  (seperti dalam  arloji)  yang  harus  bekerja  sama (Reksodiputro,  2007).  Dengan  demikian, keterkaitan di antara sub sistem satu dengan yang  lainnya  sebagaimana  halnya  sebuah
“bejana  berhubungan”  dimana  setiap masalah  dalam  salah  satu  sub  sistem (misalnya,  pengadilan)  akan  menimbulkan dampak  pada  sub  sistem  yang  lain-lainnya (Reksodiputro,  2007).  Oleh  karena  itu, upaya  mewujudkan  konsep  peradilan  yang bebas harus pula didukung dengan integritas sub  sistem-sub  sistem  lainnya,  yang  salah satunya adalah Kejaksaan.
Sejalan  dengan  semangat  reformasi, maka  sejak  disahkannnya  Undang-Undang Nomor  35  Tahun  1999  tentang  Perubahan Undang-Undang  Nomor  14  Tahun  1970 tentang  Kekuasaan  Kehakiman,  telah dilakukan  unifikasi  badan  peradilan  yang secara  administrasi,  pembinaan  maupun pelaksaanaan  fungsi  berada  di  bawah Mahkamah  Agung.  Demikian  pula  dengan lembaga  kepolisian,  yang  melalui  instruksi Presiden  No.2  tahun  1999  telah  dipisahkan dari  ABRI,  dan  kemudian  mencapai kemandirian penuh dengan diundangkannya Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia  yang  disahkan  pada  tanggal  8 Januari 2002. Kondisi  tersebut  di  atas  menjadi berbeda manakala berbicara tentang kelembagaan Kejaksaan. Kedudukan
Kejaksaan  sebagai  bagian  dari  kekuasaan eksekutif  dimana  Jaksa  Agung  dipilih  oleh dan  bertanggung  jawab  kepada  Presiden, justru terus dipertahankan meskipun Undang-Undang  Kejaksaan  Tahun  1961 telah dua kali diganti yaitu dengan Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1991 dan terakhir, Undang-Undang  Nomor  16  Tahun  2004. Posisi  Kejaksaan  yang  secara  kelembagaan berada di bawah kekuasaan eksekutif namun melaksanakan  tugas  dan  fungsi  yang merupakan  bagian  dari  kekuasaan  yudikatif jelas  menimbulkan  sebuah  problematika sendiri dalam menempatkan posisi Kejaksaan  dalam  sistem  ketatanegaraan  di Indonesia  dan  khususnya  dalam  dunia penegakan hukum di Indonesia.
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang  Kejaksaan  menyatakan  bahwa Kejaksaan  dalam  melaksanakan  kekuasaan negara  di  bidang  penuntutan  dilakukan
secara  merdeka,  bahkan  penjelasan  umum Undang-Undang tersebut menyatakan bahwa semangat  untuk  memantapkan  kemandirian Kejaksaan  merupakan  salah  satu  latar belakang utama disusunnya Undang-Undang Nomor  16  Tahun  2004  yang  menggantikan Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1991 tentang  Kejaksaan  Republik  Indonesia). Namun  demikian  dalam  perkembangannya jaminan  kemerdekaan  yang  diberikan Undang-Undang  Nomor  16  Tahun  2004 tidak  diikuti  dengan  pengaturan  yang  tegas dalam penjabaran ketentuan-ketentuan terkait dalam Undang-Undang tersebut yang justru  dianggap  perlu  untuk  menjamin kemandirian  kewenangan  penuntutan  yang dilaksanakan oleh Kejaksaan
Ketimpangan perhatian terhadap lembaga  Kejaksaan  juga  dapat  ditunjukkan dari  belum  jelasnya  kedudukan  Kejaksaan dalam  sistem  ketatanegaraan  di  Indonesia, mengingat  sampai  dengan  dilakukannya Amandemen ke-4 UUD NRI 1945,  ternyata belum  terdapat  kejelasan  mengenai  peran, posisi  dan  kedudukan  yang  jelas,  tersurat dan  tersendiri  bagi  Kejaksaan  R.I.,  baik dalam  suatu  bab  maupun  di  dalam  pasal- pasal  konstitusi.  Hal  ini  tentunya  berbeda dengan  Kepolisian  dan  Pengadilan  yang telah memperoleh pengaturan secara khusus dalam  Undang-Undang  Dasar.  Dalam konteks  tersebut,  Kejaksaan  R.I.  yang seharusnya  merupakan  organ  negara  utama (main  state’s  organ) seolah-olah  kurang penting  dibandingkan  lembaga-lembaga penunjang (auxiliary  state  organs) yang sesungguhnya  lebih  berfungsi  sebatas sebagai  pelengkap  organ  utama  negara, namun justru mendapat perhatian dan diatur secara jelas dalam UUD NRI 1945.
Berdasarkan latar belakang sebagaimana diuraikan di atas, permasalahan yang  akan  dibahas  dalam  tulisan  meliputi: Pertama , apakah urgensi jaminan konstitusional terhadap kemandirian
Kejaksaan  dalam  rangka  mewujudkan prinsip  negara  hukum  di  Indonesia? Kedua , bagaimanakah  rumusan  pengaturan  tentang kedudukan  Kejaksaan  dalam  wacana Amandemen ke-V UUD NRI 1945?
Penelitian tentang
kedudukan Kejaksaan  dalam  sistem  ketatanegaraan Indonesia sebelumnya telah  banyak  dibahas oleh  sejumlah  penulis  antara  lain  Ahmad Andriadi  dalam  penelitiannya  berjudul Kedudukan Kejaksaan dalam Sistem Ketatanegaraan  Republik  Indonesia,  Sofan Pahlevi  dalam  penelitiannya  berjudul Analisis Yuridis Kedudukan Dan Kewenangan  Jaksa  Agung  Dalam  Sistem Ketatanegaraan  Indonesia  dan  Dr.  Jan  S. Maringka dalam tulisannya berjudul Penguatan  Kejaksaan  secara  Kelembagaan dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia.
Ahmad  Andriadi  dalam  penelitiannya berjudul  Kedudukan  Kejaksaan  dalam Sistem  Ketatanegaraan  Republik  Indonesia membahas  mengenai  dualisme  kedudukan Kejaksaan  sebagai  lembaga  pemerintah (eksekutif) yang menyelenggarakan kewenangan  penuntutan  (bagian  dari kekuasaan  kehakiman)  yang  berdampak pada  belum  tegasnya  jaminan  kemandirian Kejaksaan
dalam melaksanakan kewenangannya di bidang penuntutan. Sofan Pahlevi  dalam  penelitiannya  berjudul Analisis Yuridis Kedudukan Dan Kewenangan  Jaksa  Agung  Dalam  Sistem Ketatanegaraan  Indonesia menitikberatkan pembahasannya
tentang kemandirian Kejaksaan  dari  aspek  belum  jelasnya ketentuan  tentang  pemberhentian  Jaksa Agung  dalam  Undang-Undang  Nomor  16 Tahun  2004  tentang  Kejaksaan  Republik Indonesia.  Sementara  itu  Dr.  Jan  S. Maringka dalam tulisannya berjudul Penguatan  Kejaksaan  secara  Kelembagaan dalam  Sistem  Ketatanegaraan  Indonesia mengulas  perbandingan  antara  ketentuan  di berbagai  negara  yang  mengatur  tentang Kejaksaan dalam konstitusinya.
Tulisan  ini  bermaksud  melengkapi penelitian-penelitian terdahulu dengan menghadirkan pembahasan mengenai risalah pembahasan  perubahan  UUD  1945  yang dilakukan  selama  empat  tahap  perubahan sejak  1999  sampai  dengan  2002  yang diketahui pernah membahas konsep pengaturan  Kejaksaan  dalam  Perubahan Ketiga  UUD  1945  di  tahun  2001  serta  dari
aspek  implementasi  Pedoman  PBB  tentang Peran  Jaksa (United  Nations  Guidelines  on the Role of Prosecutors) yang diadopsi oleh Eighth  United  Nations  Congress  on  the Prevention  of  Crime  and  the  Treatment  of Offenders di  Havana-Kuba  pada  tanggal  27
Agustus  sampai  dengan  7  September  1990. Dari  kedua  bahan  tersebut  Penulis menawarkan konsep penguatan kemandirian Kejaksaan dalam melaksanakan kewenangan penuntutan  dari  aspek  adanya  jaminan konstitusional setidaknya terhadap dua pilar penting  yaitu  1)  Kedudukan  Jaksa  Agung sebagai  Penuntut  Umum  Tertinggi  dan  2) Jaminan  kepastian  masa  jabatan  Jaksa Agung.

## B. Metode Penelitian
Metode pendekatan yang dipakai dalam penelitian  ini  adalah  metode  yuridis normatif.  Spesifikasi  penelitian  yang digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah deskriptif  analitis. Data dalam  penulisan  ini adalah  data  sekunder,  yaitu  bahan  pustaka yang  mencakup  dokumen-dokumen  resmi, buku-buku perpustakaan, peraturan perundangundangan,  karya  ilmiah,  artikel- artikel,  serta  dokumen  yang  berkaitan dengan materi penelitian. Metode
pengumpulan  data  yang  dilakukan  dalam penelitian ini menggunakan studi kepustakaan dan wawancara. Metode analisa data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah metode deskriptif kualitatif.
C. Hasil dan Pembahasan
1. Ruang Lingkup Kewenangan

## Penuntutan oleh Kejaksaan
Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  1981 memberikan  pengertian  sangat  sempit terhadap  penuntutan  sebagai  tindakan penuntut umum untuk melimpahkan perkara pidana ke pengadilan negeri yang berwenang dalam hal dan menurut cara yang diatur dalam undang-undang dengan permintaan  supaya  diperiksa  dan  diputus oleh  hakim  di  sidang  pengadilan  (Pasal  1 angka  7  KUHAP).  Hal  tersebut  tidak terlepas  dari  perubahan  mendasar  yang
diatur  dalam  KUHAP  terkait  dengan  tugas Kepolisian,  Kejaksaan  dan  Pengadilan  dari hukum acara pidana yang berlaku sebelumnya di Indonesia. Dengan
memperkenalkan  sebuah  istilah  baru  yaitu diferensiasi  fungsional,  KUHAP  yang  saat itu  dianggap  sebagai  karya  agung  bangsa Indonesia telah memisahkan proses peradilan pidana ke dalam tiga kompartemen yang  masing-masing  berdiri  sendiri  yaitu Penyidikan-Penuntutan-Pemeriksaan Pengadilan dengan pejabatnya yang berkedudukan  sedejarat  yaitu  Kepolisian, Kejaksaan dan Pengadilan.
Pemisahan  secara  fungsional  ketiga tahapan dalam sistem peradilan pidana yang seharusnya  saling  berhubungan  tersebut menyebabkan  seolah-olah  posisi  Kejaksaan hanya  sebagai  perantara  untuk  membawa berkas  perkara  hasil  penyidikan  ke pengadilan  dengan  melengkapinya  dengan dakwaan.  Dalam  kondisi  demikian,  tidak jarang  terdapat  pemahaman  yang  keliru bahwa  tugas  Kejaksaan  hanya  sebatas “tukang  pos”  dalam  hubungan  antara Kepolisian dan Pengadilan.
Pemahaman  tersebut  di  atas  tentu  saja tidak  sesuai  dengan  kenyataan  di  lapangan tentang kompleksnya tugas penuntutan yang diemban oleh Kejaksaan. Tugas Jaksa selaku Penuntut Umum dalam melakukan penuntutan  sudah  dimulai  sejak  pihak Kepolisian memulai penyidikan. Berdasarkan Surat Pemberitahuan Dimulainya  Penyidikan  (SPDP)  yang disampaikan oleh Penyidik, Jaksa telah aktif mengikuti  jalannya  penyidikan  antara  lain menerbitkan perpanjangan penahanan, meneliti  berkas  perkara  dan  memberikan petunjuk kepada penyidik dalam melakukan penyidikan tambahan. Demikian pula setelah berkas  perkara  dilimpahkan  oleh  Kejaksaan ke  Pengadilan  maka  Jaksa  selaku  Penuntut Umum  bertanggung  jawab  atas  beban pembuktian  untuk  membuktikan  perbuatan yang  didakwakan  terhadap  terdakwa  dalam surat dakwaan yang berlaku sebagai batasan pemeriksaan  di  muka  pengadilan.  Penuntut Umum menyampaikan surat tuntutan pidana yang  menjadi  bahan  pertimbangan  bagi
Majelis Hakim dalam menjatuhkan putusannya dalam perkara tersebut.
Tugas  seorang  Penuntut  Umum  pun tidak  berakhir  dengan  adanya  putusan Pengadilan terhadap perkara tersebut, hal ini mengingat  terdapat  kemungkinan  baik Penuntut  Umum  maupun  pihak  terdakwa mengajukan upaya hukum terhadap putusan tersebut  baik  di  tingkat  banding  maupun tingkat  kasasi.  Setelah  putusan  pengadilan memiliki  kekuatan  hukum  tetap,  Jaksa bertanggung  jawab  untuk  melaksanakan putusan pengadilan tersebut.
Gambaran  tentang  ruang  lingkup penuntutan  sebagaimana  diuraikan  di  atas menunjukkan  bahwa  tugas  penuntutan  yang dilaksanakan  oleh  Penuntut  Umum  pada prinsipnya  meliputi  sejak  awal  sampai dengan  akhir  tahapan  penanganan  perkara pidana. Dalam kedudukannya tersebut, maka kemandirian Kejaksaan dalam melaksanakan kewenangan  penuntutan  memiliki  peranan penting dalam menjamin terwujudnya proses peradilan  yang  adil (due  process  of    law) dalam  proses  peradilan  pidana.  Oleh karenanya  itu  maka  kiranya  tidaklah berlebihan  apabila  menurut  Andi  Hamzah, putusan  hakim  di  dalam  perkara  pidana dibatasi  pula  oleh  apa  yang  didakwakan Jaksa  Penuntut  Umum,  sama  dengan  dalam perkara  perdata  dibatasi  oleh  apa  yang digugat. Hakim tidak boleh memutus di luar yang  didakwakan  Jaksa.  Dalam  konteks tersebut  maka  kebebasan  atau  kemerdekaan hakim  untuk  memutus  perkara  pidana tergantung  pula  pada  bebas  atau  merdeka tidaknya penuntut umum.
Menurut  Herbert  L.  Packer,    dalam konsep due  process  of  law ¸  setiap  tahapan dalam  sistem  peradilan  berfungsi  sebagai alat  kontrol  untuk  mengkoreksi  kesalahan- kesalahan  yang  dibuat  tahapan  sebelumnya. Fungsi  kontrol  tersebut  menjadi  sangat penting  mengingat  tindakan-tindakan  yang sewenang-wenang  dan  menyalahi  prosedur yang mungkin dilakukan di tahap sebelumnya pada akhirnya akan
berpengaruh  pada  ditolaknya  alat-alat  bukti yang  mereka  peroleh  tersebut  di  muka persidangan (Packer, 1968) .
Apabila  konsep due  process  of  law tersebut  dihubungkan  dengan  konsep integrated  criminal  justice  system yang dikemukakan  oleh  Mardjono  Reksodiputro, maka  satu  dengan  lainnya  jelas  memiliki kemiripan.
Menurut Mardjono Reksodiputro,  Proses  peradilan  pidana, merupakan  suatu  rangkaian  kesatuan (continuum) yang menggambarkan peristiwa-peristiwa yang maju secara teratur: mulai  dari  penyidikan,  penangkapan, penahanan,  penuntutan,  diperiksa  oleh pengadilan,  diputus  oleh  hakim,  dipidana dan  akhirnya  kembali  ke  masyarakat. Penanganan dilakukan oleh empat komponen (kepolisian-kejaksaan-pengadilan dan lembaga pemasyarakatan), yang masing- masing  berkepentingan  bahwa  komponen- komponen lainnya bekerja efektif (sebagaimana  layaknya  bekeja  sub  sistem- sub  sistem  dalam  suatu  sistem  yang besar)(Reksodiputro, 2007).
Selanjutnya,  menurut  Mardjono,  cara kerja  masing-masing  komponen  dalam sistem peradilan pidana dapatlah diperumpamakan  sebagai  roda-roda  (seperti dalam  arloji)  yang  harus  bekerja  sama: masing-masing harus cermat dan kuat dalam menjaga  keseimbangan  kerja  satu  dengan lainnya.  Mardjono  memandang  keterkaitan di  antara  sub  sistem  satu  dengan  yang lainnya sebagaimana halnya sebuah “bejana berhubungan”.  Setiap  masalah  dalam  salah satu sub sistem (misalnya, pengadilan) akan menimbulkan dampak pada sub sistem yang lain-lainnya.  Reaksi  yang  timbul  sebagai akibat  hal  ini  akan  menimbulkan  dampak kembali pada sub sistem awal dan demikian selanjutnya  terus  menerus.  Pada  akhirnya tidak  akan  jelas  mana  yang  merupakan sebab (awal) dan mana yang akibat (reaksi) (Reksodiputro, 2007).
2. Urgensi Jaminan Konstitusional terhadap Kemandirian Kejaksaan
Menurut  Jerg  Gutmann  dan  Stefan Voigt,  kemandirian  Kejaksaan  merupakan salah  satu  syarat  penting  bagi  terwujudnya supremasi hukum, yaitu bahwa setiap orang terlepas  dari posisinya  di  masyarakat,  harus
diperlakukan  sama  dihadapan  hukum. Namun  demikian,  apabila  Kejaksaan  tidak memiliki  kemandirian  dari  campur  tangan Pemerintah, maka supremasi individual akan mengatasi supremasi hukum. Hal ini karena Pemerintah dapat mempengaruhi siapa yang dapat dan siapa yang tidak dapat diajukan ke Pengadilan  (Gutmann,  2019). Click  or  tap here to enter text. . Menarik  untuk  dicatat,  menurut  Voigt and  Wulf,  pihak-pihak  yang  ingin  untuk meraih  tujuan  politik  tertentu  dengan menggunakan kekuasaan kehakiman, cenderung  untuk  memberikan  tekanan kepada  Jaksa  (dan  dengan  demikian memcampuri  independensinya)  daripada hakim,  mengingat  mempengaruhi  hakim dianggap  akan  lebih  menimbulkan  reaksi dari banyak pihak(Voigt, 2017).  Di lain sisi, penelitian  yang  dilakukan  oleh  Anne  van Aaken  dan  kawan-kawan  mengungkapkan hubungan  antara  kemandirian  penuntutan dengan  korupsi  di  sektor  publik.  Kejahatan yang  dilakukan  oleh  pejabat  publik cenderung lebih banyak diusut apabila Jaksa memiliki  kemandirian  dari  campur  tangan pemerintah.  Sebaliknya  ketidakmampuan Jaksa  dalam  menuntut  perkara-perkara korupsi,  membuka  peluang  semakin  besar terjadinya  berbagai  penyimpangan  oleh pejabat public (van Aaken, n.d.).
Pada    dasarnya  independensi  dapat dibagi  menjadi  2  (dua)  aspek  yaitu;  (1)
independensi secara institusional (kelembagaan); dan (2) independensi  secara fungsional. Independensi secara kelembagaan  artinya  bahwa  kejaksaan berada  pada  posisi  yang  independen  secara kelembagaan, kejaksaan berada pada tempat yang mandiri secara kelembagaan dan lepas dari  kekuasaan  pihak  lain,  sedangkan independensi  secara  fungsional  merupakan bahwa  Jaksa  bebas  dan  merdeka  dalam menjalankan  tugasnya  untuk  menuntut  atau tidak  melakukan  penuntutan  (Mufrohim, 2020). Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang  Kejaksaan  telah  secara  tegas memberikan  jaminan  bagi  Kejaksaan  untuk melaksanakan  kekuasaan  negara  di  bidang
penuntutan serta kewenangan lain berdasarkan Undang-Undang secara merdeka. Penjelasan umum Undang-Undang tersebut menyatakan bahwa semangat untuk memantapkan kemandirian Kejaksaan merupakan  salah  satu  latar  belakang  utama disusunnya  Undang-Undang  Nomor  16 Tahun  2004  yang  menggantikan  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1991  tentang Kejaksaan Republik Indonesia.
Namun demikian, dalam
perkembangannya  jaminan  kemerdekaan yang  diberikan  Undang-Undang  Nomor  16 Tahun 2004  tidak diikuti dengan pengaturan yang  tegas  dalam  penjabaran  ketentuan- ketentuan  terkait  dalam  Undang-Undang tersebut  yang  justru  dianggap  perlu  untuk menjamin kemandirian kewenangan
penuntutan yang dilaksanakan oleh Kejaksaan, yaitu sebagai berikut:
a. Tidak  jelasnya  kriteria  penunjukkan Jaksa Agung
Undang-Undang  Nomor  16 Tahun  2004 hanya mengatur mengenai larangan bagi Jaksa  Agung  untuk  merangkap  profesi- profesi tertentu seperti  advokat,  kurator, pengurus  BUMN,  BUMD  ataupun Badan  Usaha  Swasta,  Notaris,  arbitrer serta  jabatan  lainyang  ditentukan  dalam Undang-Undang.
b. Tidak  jelasnya  masa  jabatan  Jaksa Agung
Dengan  tidak  mengatur  masa  jabatan Jaksa  Agung  dalam  Undang-Undang, maka  dengan  mudahnya  seorang  Jaksa Agung dapat diganti apabila tindakannya dianggap bertentangan dengan kebijakan Pemerintah
yang berkuasa. Ketidakpastian  hukum  terhadap  masa jabatan Jaksa Agung juga tergambar dari kenyataaan  bahwa  dari  5  kabinet pemerintahan pasca reformasi, Indonesia telah memiliki 12 Jaksa Agung.
Di sisi lain, dengan jaminan yang hanya diatur  pada  dataran  Undang-Undang,  maka kemandirian  yang  diatur  dalam  Undang- Undang  Nomor  16  Tahun  2004  tidak mampu  menjangkau  Undang-Undang  lain
yang pada gilirannya mempengaruhi kemandirian Kejaksaan, yaitu antara lain:
a. Tidak diaturnya kedudukan Jaksa Agung sebagai  Penuntut  Umum  Tertinggi berpotensinya  memunculkan  dualisme kewenangan penuntutan yang bertentangan  dengan  prinsip Een  en
Ondelbaar (satu  dan  tidak  terpisah- pisahkan) dan Single Prosecution System sebagai  ciri  khas  Kejaksaan  di  seluruh dunia.
Hal ini terlihat dari dualisme penuntutan tindak  pidana  korupsi  di  Indonesia sebagai implikasi Undang-Undang
Nomor 30 Tahun 2OO2 tentang  Komisi Pemberantasan  Tindak  Pidana  Kompsi yang  memberikan  kewenangan  kepada Pimpinan  KPK  untuk  bertindak  selaku Penuntut  Umum  tanpa  kewajiban berkoordinasi  dengan  Jaksa  Agung. Perbedaan  sistem  penuntutan  yang berlaku  di  KPK  dan  Kejaksaan  antara lain tidak  dikenalnya mekanisme penghentian  penuntutan  dan  keberadaan pengadilan tipikor yang khusus mengadili perkara-perkara yang penuntutannya  dilakukan  oleh  KPK (Sebelum  berlakunya  Undang-Undang
Nomor  46  Tahun  2009  tentang Pengadilan  Tindak  Pidana  Korupsi) menimbulkan seolah-olah terdapat perbedaan  dalam  kebijakan  penuntutan oleh  Kejaksaan  dan  KPK  dalam penanganan  perkara  tindak  pidana korupsi.
b. Potensi hilangnya ciri khas Profesi Jaksa sebagai penegak hukum dengan
menempatkannya  secara  tidak  berbeda dengan  profesi  aparatur  pemerintah lainnya,  sehingga  bertentangan dengan United Nations Guidelines on the Status and  the  Roles  of  Prosecutors (Pedoman PBB  tentang  Kedudukan  dan  Peranan Para  Jaksa)  atau  lebih  dikenal  dengan Havana  Guidelines  (Pedoman  Havana) yang disahkan pada Kongress PBB ke-8 tentang  Pencegahan  Kejahatan  dan Perlakuan  terhadap  Pelaku  Kejahatan (United  Nations  Congress  on  the
Prevention  of  Crime  and  the  Treatment of  Offenders) di  Havana-Kuba  pada tahun 1990.
c. Intervensi  fungsi  penuntutan  dalam penegakan hukum antara lain dibuktikan dengan ketentuan pidana yang mengancam  Jaksa  Penuntut  Umum dalam  melaksanakan  tugasnya  yang diatur dalam Undang-Undang. Pengaturan tentang kedudukan Kejaksaan  dalam  amandemen  I-IV  UUD NRI  1945  bukan  tidak  pernah  dibahas. Berdasarkan  risalah  pembahasan  perubahan UUD  1945  yang  dilakukan  selama  empat tahap  perubahan  sejak  1999  sampai  dengan 2002,  diketahui  bahwa  ketentuan  tentang kekuasaan  kehakiman,  yaitu  Pasal  24  Ayat (1) dan (2), Pasal 24A, dan Pasal 24C UUD 1945  diputuskan  pada  Perubahan  Ketiga tahun  2001.  Bab  IX  yang  semula  berjudul “Kekuasaan  Kehakiman”  yang  kemudian direncanakan  diubah  menjadi  “Kekuasaan Kehakiman  dan  Penegakan  Hukum”  pada akhirnya  dalam  Perubahan  Keempat  tahun 2002 tidak mengalami perubahan tetap pada judul  “Kekuasaan  Kehakiman”.  Adapun badan-badan  lain  seperti  Kepolisian  dan Kejaksaan yang tadinya dirancang masuk ke dalam  Bab  IX  dengan  judul  “Kekuasaan Kehakiman  dan  Penegakan  Hukum”  tidak mendapatkan kesepakatan, sehingga pembentukan  badan-badan  dimaksud  cukup mengacu pada Pasal 24 ayat (3) UUD 1945.
Apabila kita menyimak perdebatan yang terjadi  seputar  usulan  pengaturan  tentang Kejaksaan  dalam  Amandemen  III  UUD 1945, maka dapat disimpulkan beberapa hal yang  menyebabkan  pada  akhirnya  tidak terdapat titik temu di antara Anggota MPR- RI  saat  ini  mengenai  kedudukan  Kejaksaan dalam konstitusi, yaitu sebagai berikut: a. Perdebatan awal terjadi terkait pertanyaan apakah Kekuasaan Kehakiman merupakan kekuasaan yudikatif. Mengingat
kedudukan Kejaksaan  sebagai  aparatur  pemerintah yang  merupakan  kekuasaan  eksekutif maka  sebagian  Anggota  tidak  setuju apabila  Kejaksaan  ikut  dimasukkan
sebagai bagian dari Kekuasaan
Kehakiman.
b. Berdasarkan  argumentasi  tersebut  di atas,  terdapat  usulan  agar  diatur ketentuan  terpisah  mengenai  kekuasaan Kehakiman  dan  Penegakan  Hukum. Terhadap  usul  inipun  terdapat  diskusi yang  panjang  mengenai  siapa  sajakah yang termasuk dalam kelompok penegakan  hukum  tersebut,  termasuk dalam  hal  ini  perdebatan  mengenai apakah  Advokat  dan  Kementerian Hukum  dan  HAM  serta  Notaris  yang dapat  dikelompokkan  sebagai  praktisi hukum yang fungsinya perlu juga diatur dalam UUD.
Sebagai  dampak  dari  perdebatan yang  panjang  mengenai  kedua  substansi  di atas, maka pada akhirnya diputuskan bahwa pembahasan tentang Kejaksaan dalam UUD ditunda,  sampai  dengan  akhirnya  sama sekali  tidak  tercantum  satupun  ketentuan dalam UUD 1945 hasil amandemen ke satu sampai  dengan  keempat,  walaupun  di  lain sisi,  Kepolisian  yang  juga  diperdebatkan kedudukannya  dalam  lingkup  kekuasaaan kehakiman,  justru  mendapat  pengakuan sebagai lembaga yang
fungsinya menegakkan  hukum,  yaitu  sebagaimana diatur  dalam  Pasal  30  ayat  4  UUD  NRI 1945.  Dengan  masuknya  Kepolisian  dalam UUD  1945  hasil  amandemen,  maka Kejaksaan  merupakan  satu-satunya  sub sistem  peradilan  pidana  yang  tidak  diatur dalam  konstitusi,  sementara  Kepolisian  dan Pengadilan  telah  memperoleh  pengaturan yang tegas dalam UUD NRI 1945.
Sebagaimana  diuraikan  di  atas,  maka menurut  Penulis  perdebatan  mengenai apakah  Kejaksaan  dapat  disamakan  dengan praktisi  hukum  lainnya  seperti  Advokat, Kementerian Hukum dan HAM serta Notaris dalam  pengaturan  di  UUD  NRI  1945 tidaklah tepat. Sebagaimana dikemukan oleh Herbert  L.  Packer,  kemandrian  Kejaksaan memiliki fungsi strategis sebagai mekanisme kontrol  bagi  sistem  peradilan  pidana  yang terlembaga  dalam  tahapan  tidak  terputus sejak  dari  penyidikan  sampai  dengan pelaksanaan  putusan  pengadilan  yang
berkekuatan  hukum  tetap.  Dalam  kondisi tersebut,  maka  kemandirian  Kejaksaan bersifat sangat menentukan untuk menyaring bahwa  perkara-perkara  yang  sampai  ke Pengadilan  bukan  saja  sekedar  memenuhi unsur  tindak  pidana  melainkan  juga penanganannya  telah  dilakukan  melalui proses  hukum  yang  adil  demi  menjamin tetap  terlindungi  hak-hak  azasi  dari terdakwa.
Berdasarkan  penelitian  yang  dilakukan oleh  Biro  Hukum  dan  Hubungan  Luar Negeri  Kejaksaan  Agung  pada  akhir  2014, setidaknya  120  (seratus  dua  puluh) konstitusi  dari  berbagai  negara,  termasuk wilayah-wilayah  otonom,  secara  tegas mengatur  mengenai  kedudukan  Kejaksaan atau  jabatan  Jaksa  Agung  dalam  konstitusi mereka. Bahkan di kawasan ASEAN sendiri dapat dikatakan bahwa hampir semua negara anggota  telah  mengatur  Kejaksaan  dalam konstitusinya yaitu Laos, Malaysia, Kamboja,  Brunai  Darussalam,  Myanmar,
Singapura,  Vietnam,  Filipina  dan  Timor Timur. Patut diakui bahwa pengaturan mengenai  jabatan  Jaksa  Agung  maupun kedudukan
Kejaksaan atau badan
penuntutan  di  berbagai  negara  tersebut cukup  beragam.  Di  satu  sisi,  terdapat negara-negara yang memberikan kewenangan  yang  sangat  besar  kepada Kejaksaan, bukan saja di bidang penuntutan, melainkan  dalam  memimpin  penyidikan, memimpin  pemberantasan  korupsi,  maupun melakukan  pengawasan  terhadap  kepatuhan hukum aparatur pemerintah serta kewenangan-kewenangan  lainnya.  Namun demikian,  di  lain  sisi,  terdapat  pula  negara yang  memposisikan  Kejaksaan  sebagai bagian  tidak  terpisahkan  dari  pengadilan namun  menikmati  jaminan  kemandirian penuh  sebagaimana  diberikan  kepada pengadilan  dan  para  hakim  (seperti independensi,  sistem  renumerasi,  karir  dan pemberhentian).
Sementara  itu,  mengenai  kedudukan dan  fungsi  Jaksa  Agung  pun  ditemukan pengaturan  yang  cukup  bervariasi.  Di  satu sisi, terdapat negara-negara yang melekatkan
fungsi penuntutan dan lembaga Kejaksaan di bawah  pimpinan  Jaksa  Agung  (baik  secara langsung  sebagai  fungsi  Jaksa  Agung maupun  dalam  kapasitas  Jaksa  Agung sebagai  Pemimpin  Kementerian  Publik  / ministry  of  public) ,  sementara  di  lain  sisi, terdapat pula negara-negara yang memposisikan Jaksa Agung sebagai penasihat  pemerintah  dalam  masalah- masalah  hukum  dan  menempatkan  lembaga Kejaksaan dalam organisasi yang terpisah di bawah Jaksa  Agung ( Procuratore General ) maupun  Direktur  penuntutan  ( Director  of Public Posecution ).
Namun demikian, dengan nama apapun penyebutan  Jaksa  Agung  di  negara-negara tersebut  ( Attorney  General,  Procurator General,  Advocate  General ),  dengan bagaimanapun cara penunjukan dan pengangkatannya  (dipilih  oleh  Presiden, diusulkan oleh Presiden dengan Persetujuan Parlemen,  atau  diusulkan  oleh  sebuah Dewan  atau  Komite  baik  lintas  bidang maupun dalam lingkungan karir) atau seluas apapun  fungsi  dan  kedudukan  Kejaksaan dalam  sistem  mereka  (merupakan  satu kesatuan  hirarkis,  badan  otonom  atau bahkan berbentuk dewan / majelis), terdapat satu kesamaan yang pasti bahwa pengaturan akan  kejelasan  kedudukan  Kejaksaan  serta fungsi  Jaksa  Agung  dipandang  penting untuk  dikuatkan  dalam  konstitusi  guna menjamin  pelaksanaan  fungsi  penuntutan yang  mandiri,  independen  dan  professional sebagai bagian tidak terpisahkan dari upaya mewujudkan penegakan hukum yang efektif (Surachman, 2015).
3. Rumusan pengaturan tentang kedudukan Kejaksaan dalam wacana Amandemen ke-V UUD NRI 1945
Pada  tahun  2003  sebenarnya  Komisi Konstitusi  yang  dibentuk  Keputusan  MPR No. 4/MPR/2003 telah menyerahkan kepada Badan Bekerja MPR RI dua dokumen yang berisi Kajian Komprehensif Tentang Perubahan UUD NRI Tahun 1945 termasuk Persandingan  Hasil  Perubahan  dan  Usul
Komisi Konstitusi.(Komisi Konstitusi 2004) Dalam dokumen tersebut Komisi Konstitusi
mengemukakan pertimbangan untuk mencantumkan  institusi  Kejaksaan  dalam UUD.  Komisi  Konstitusi  mengusulkan  dua hal  yang  utama:  pertama,  kemandirian fungsi kejaksaan; kedua, prosedur pengangkatan  Jaksa  Agung  oleh  Presiden setelah  mendapat  persetujuan  dari  Dewan Perwakilan  Rakyat,  yang  diharapkan  dapat mewujudkan cheks and balances dan bersifat transparan serta menempatkan Jaksa Agung  pada  posisi  yang  kokoh  di  hadapan Presiden/Pemerintah  dalam  menguatkan kemandiriannya.
Sebagai  hasil  keputusan  rapat  pleno tersebut,  Komisi  Konstitusi  mengusulkan pengaturan  tentang  Kejaksaan  dalam amandemen  V  UUD  NRI  1945,  sebagai berikut:
Pasal 24 D (1) Kejaksaan merupakan lembaga
penegak  hukum  yang  melakukan penuntutan, bertindak sebagai
pengacara  negara,  dan  dalam  perkara tertentu  dapat  melakukan  penyidikan menurut undang-undang.
(2) Kejaksaan dipimpin oleh Jaksa Agung yang  diangkat  dan  diberhentikan  oleh Presiden  dengan  persetujuan  Dewan Perwakilan Rakyat.
(3) Susunan, kedudukan, dan kewenangan kejaksaan  diatur  dengan  undang- undang.
Menurut  hemat  penulis,  tonggak penting  dalam  upaya  memberikan  jaminan kemandirian
Kejaksaan tidak dapat dilepaskan  dari  dua  hal  mendasar  yaitu  1) Kedudukan  Jaksa  Agung  sebagai  Penuntut Umum  Tertinggi  dan  2)  Jaminan  kepastian masa jabatan Jaksa Agung.
Kedudukan  Jaksa  Agung  sebagai Penuntut Umum Tertinggi diperlukan dalam rangka  mewujudkan  kesatuan  langkah  dan kebijakan  penuntutan  perkara  pidana dibawah Jaksa Agung, Hal ini sesuai dengan prinsip  bahwa  Kejaksaan  adalah  satu  dan tidak  terpisah-pisahkan (een  en  ondelbaar) sehingga menutup peluang adanya kemungkinan dualisme kebijakan penuntutan yang pada gilirannya
menimbulkan potensi intervensi dengan cara membentuk  lembaga  penuntutan  tandingan apabila  kebijakan  yang  diambil  oleh Kejaksaan  dirasakan  tidak  menguntungkan pihak-pihak tertentu.
Di  lain  sisi,  kepastian  terhadap  masa jabatan  Jaksa  Agung  sangat  diperlukan dalam  rangka  memberikan  jaminan  bagi Jaksa  Agung  selaku  pemimpin  tertinggi pelaksanaan  tugas  Kejaksaan  untuk  dapat mengambil  berbagai  kebijakan  penegakan hukum  secara  bebas  dan  tidak  memihak, tanpa  harus  dibayang-bayangi  potensi pergantian  atau  pemberhentian  sewaktu- waktu  apabila  kebijakan  yang  diambilnya tersebut  bertentangan  atau  mengganti kepentingan dari Pemerintah yang berkuasa.
Selanjutnya  sebagai  implementasi  dari Pedoman  PBB  tentang  Peran  Jaksa (United Nations  Guidelines  on  the  Role  of Prosecutors) yang  diadopsi  oleh Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders di Havana-Kuba  pada  tanggal  27  Agustus sampai  dengan  7  September  1990,  maka perlu  dicantumkan  dengan  tegas  jaminan kemandirian sekaligus batasan dari Kemandirian  Kejaksaan  tersebut  sebagai berikut:  a)  Jaksa  dalam  melaksanakan kewenangan  penuntutannya  bebas  dari intimidasi, gangguan, pelecehan dan intervensi  dari  pihak  manapun.  (butir  4);  b) Jaksa melaksanakan kewenangan penuntutan dengan  menjunjung  tinggi  kebenaran, keadilan  dan  hak-hak  asasi  manusia  dalam rangka mewujudkan proses hukum yang adil dan  kelancaran  fungsi  sistem  peradilan pidana. (butir 11).

## D. Simpulan dan Saran
Urgensi  pengaturan  tentang  Kejaksaan secara  ekspilist  dalam  UUD  NRI  1945 diperlukan dalam rangka penguatan jaminan kemandirian Kejaksaan dalam melaksanakan tugas  penuntutan,  sebagai  bagian  tidak terpisahkan  dari  jaminan  kemandirian kekuasaan  kehakiman  menopang  tegaknya bangunan negara hukum di Indonesia.
Adapun  pengaturan  Kejaksaan  dalam amandemen  UUD  1945  dapat  dirumuskan
sebagai  berikut:  1)  Kekuasaan  negara  di bidang  penuntutan  dilaksanakan  di  bawah pimpinan  Jaksa  Agung  sebagai  Penuntut Umum tertinggi; 2) Jaksa Agung dipilih dan diangkat oleh Presiden dengan masa jabatan 4  (empat)  tahun;  3)  Jaksa  dalam melaksanakan  kewenangan  penuntutannya bebas  dari  intimidasi,  gangguan,  pelecehan dan intervensi dari pihak manapun; 4) Jaksa melaksanakan kewenangan penuntutan dengan  menjunjung  tinggi  kebenaran, keadilan  dan  hak-hak  asasi  manusia  dalam rangka mewujudkan proses hukum yang adil dan  kelancaran  fungsi  sistem  peradilan pidana.
Sebagai  saran  atas  hasil  penelitian  ini, melalui  pengaturan  secara  tegas  terkait kedudukan  Kejaksaan  dalam  UUD  NRI 1945,  akan  mampu  mendorong  dan meningkatkan  kinerja  Kejaksaan  di  masa datang  sekaligus  diharapkan  akan  lebih menjamin konsistensi pelaksanaan penegakan  hukum.  Menyadur  pernyataan PBB  dalam  buku “The  Status  and  Role  of Prosecutors” (A  United  Nations  Office  on Drugs  and  Crime  and  International Association  of  Prosecutors  Guide),  yang diterbitkan pada tahun 2014, prinsip Negara hukum  tidak  dapat  ditegakkan,  demikian pula  perlindungan  hak  asasi  manusia  tidak dapat  diterapkan,  tanpa  lembaga  Kejaksaan yang  efektif  serta  melaksanakan  fungsi peradilan  secara  mandiri,  berintegritas  dan tidak memihak.

## DAFTAR PUSTAKA
Gutmann,  J.  and  S.  V.  (2019).  The Independence  of  Prosecutors  and Government  Accountability. Supreme Court Economic Review , 27 .
Lopa,  B.  (1987). Permasalahan  Pembinaan Dan  Penegakan  Hukum  Di  Indonesia . Bulan Bintang.
Maringka, J. (2015). Menggugat
Kemandirian  Kejaksaan  Dalam  Sistem Ketatanegaraan  Di  Indonesia. Media Indonesia .
Mufrohim,  O. ;  R.  H.  (2020).  Independensi
p-ISSN : 2086-2695, e-ISSN : 2527-4716
Lembaga  Kejaksaan  Sebagai  Legal Structure  Didalam  Sistem  Peradilan
Pidana  (Criminal  Justice  System)  Di
Indonesia. Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia , 2 (3), 373–386.
Packer,  H.  L.  (1968). The  Limits  of  the Criminal  Sanction .  Stanford  University Press.
Reksodiputro,  M.  (2007). Hak  Asasi Manusia  Dalam  Sistem  Peradilan Pidana  (Kumpulan  Karangan,  Buku Ketiga) (1st  ed.).  Pusat  Pelayanan Keadilan  dan  Pengabdian  hukum
Universitas Indonesia.
Sigar, K. S. (2017). Kemandirian Kejaksaan Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik
Indonesia  (Kajian  UU  No.  16  Tahun 2004). Lex et Societatis , 5 (5).
Surachman,  R. ;  J.  M.  (2015). Eksistensi Kejaksaan Dalam Konstitusi Di Berbagai Negara .
van Aaken, A. ; L. P. F. and S. V. (n.d.). Do
Independent Prosecutors Deter Political Corruption?  An  Empirical  Evaluation across Seventy-Eight Countries.
American  Law  and  Economics  Review ,
12 (1), 204–244.
Voigt,  S. ;  A.  J.  W.  (2017).  What  Makes Prosecutors  Independent?  Analysing The  Institutional  Determinants  Of Prosecutorial  Independence. Journal  of Institutional Economics , 15 (1), 99–120.