## EFEKTIFITAS KEWENANGAN DAN TANGGUNG JAWAB PEGAWAI PENCATAT NIKAH KUA KOTA TANJUNGPINANG
Elza Syarief * , Utha Chuandra **

## Fakultas Hukum, Universitas Internasional Batam

## Abtract
The  submission  of  a  marriage  willingness  application  is  required  to  attach  the marriage document. The Marriage Registration Officer who is given the authority of  marriage  registration  attribution  has  to  check  and  examine  the  requirements that  have  been  fulfilled  according  to  the  laws  and  regulations  for  a  marriage registration. However, the reality is that after the marriage registration, there are many  marriages  in  facts  violating  the  normative  provisions  and  religious principles.  This  study uses  a socio-legal  research method.  It finds that  there are still many types of marital law violations conducted by the Marriage Registrar. In this regard, the violations of the  marital law that become the responsibility of  the Marriage  Registrar  relates  to  the  administrative,  criminal  and  civil  liability. Keywords: Authority, Responsibility, Employee of Marriage Registration.

## Abstrak
Pengajuan  permohonan  kehendak  nikah  diharuskan  melampirkan  persyaratan dokumen  nikah.  Pegawai  Pencatat  Nikah  yang  diberikan  kewenangan  atribusi pencatatan  perkawinan  memeriksa  dan  meneliti  syarat-syarat  telah  terpenuhi menurut  peraturan  perundang-undangan  untuk  dilangsungkan  pencatatan perkawinan. Namun kenyataannya setelah pencatatan perkawinan, banyak terjadi peristiwa  nikah yang  diketahui  melanggar  ketentuan  secara  normatif  dan  kaedah agama.  Penelitian  ini  menggunakan  metode  penelitian  yuridis  sosiologis.  Dalam hal  diketahui  terdapat  unsur  pelanggaran  hukum  perkawinan  maka  ada  3  ( tiga ) bentuk  tanggung  jawab  Pegawai  Pencatat  Nikah  yaitu:  tanggung  jawab administratif, pidana, dan perdata.
Kata Kunci :  Kewenangan, Tanggung Jawab, Pegawai Pencatat Nikah

## A. Latar Belakang Masalah
Kewenangan  pencatatan  nikah  melekat  secara  atributif  kepada  Pegawai  Pencatat Nikah  (PPN),  sebagaimana  tertuang  muatan  pasal  pada  Undang-Undang  Nomor 22  Tahun  1946  tentang  Pencatatan  Nikah,  Talak,  dan  Rujuk.  Pelaksanaan pernikahan/perkawinan diawasi oleh Pegawai Pencatat Nikah di masyarakat lebih dikenal  dengan  sebutan  penghulu.  Berdasarkan  Undang-undang  tersebut, kewenangan  pengawasan  atas  nikah  dan  pencatatan  nikah  diberikan  secara atribusi kepada Pegawai Pencatat Nikah.
Pencatatan  perkawinan  merupakan  rankaian  ahir  dari  proses  suatu  perkawinan. Sebelum  dilakukan  pencatatan  perkawinan,  pengajuan  kehendak  nikah  dibuat secara  tertulis  dengan  mengisi  data  pihak-pihak  dalam  formulir  pemberitahuan.
* Alamat Korespondensi : elzasyarief@elzalaw.co.id
** Alamat Korespondensi : uthachuandra@gmail.com
Kemudian  persyaratan  akan  diteliti  oleh  Pegawai  Pencatat  Nikah  yang  bertugas pada  Kantor  Urusan  Agama  Kecamatan.  Tahapan  pemeriksaan  persyaratan berupa  dokumen  kehendak  nikah  bertujuan  memeriksa  kelengkapan  persyaratan, apakah telah memenuhi syarat-syarat perkawinan atau perlu dilengkapi dokumen lain  yang  dianggap  perlu  guna  menghindari  perbuatan  hukum  memuat  larangan norma  agama  dan/atau  melanggar  ketentuan  peraturan  perundang-undangan lainnya.
Beberapa  ketentuan  yang  harus  dilakukan  pengawasan  agar  tidak  terjadi pelanggaran  hukum  perkawinan,  Pegawai  Pencatat  Nikah  dituntut  secara  cermat melakukan pengawasan pada aspek syarat hukum materiil yang termaktub dalam Pasal 7 ayat (1), Pasal 8, Pasal 9, Pasal 10, dan Pasal 12 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan.
Pasal  tersebut  di  atas  pada  Pasal  7  memuat  batasan  umur  perkawinan,  Pasal  8 larangan  menikah  antara  hubungan  saudara  dalam  kerabatan,  Pasal  9  larangan menikah lagi dengan beberapa syarat ditentukan bagi menikah lebih dari seorang, Pasal  10  batas  jangka  waktu  putusnya  perkawinan,  dan  Pasal  12  tata  cara perkawinan.
Selain  melakukan  pemeriksaan  dan  meneliti  syarat  materiil  perkawinan  apakah telah  memenuhi  persyaratan  dokumen  kehendak  nikah  dan  tidak  ditemui  unsur halangan  menurut  undang-undang  serta  ketentuan  aturan munakahat sesuai Kompilasi Hukum Islam. Pegawai Pencatat Nikah diwajibkan pula meneliti syarat formil  sebagaimana  disebutkan  dalam  Pasal  6  ayat  (2)  Peraturan  Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan juncto Pasal 5 ayat (2) Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun  2007  tentang  Pencatatan  Nikah.  Dokumen  dilampirkan  yaitu;  syarat pemberitahuan  nikah  meliputi  keterangan  untuk  nikah  (Model  N-1),  keterangan asal  usul  (Model  N-2),  keterangan  tentang  orang  tua  (N-4)  dan  dokumen pendukung lain sesuai tambahan syarat yang ditentukan peraturan.
Penulis  menemukan  masih  terdapat  kesenjangan Das  Sollen dan Das  Sein . Pertama ,  antara  regulasi  dan  implentasi  kewenangan  Pegawai  Pencatat  Nikah yang  belum  diberikan  kewenangan  secara  penuh  dan  terinci  sehingga  peluang terbuka lebar untuk dapat dimanipulasi keterangan data diri seakan-akan dokumen syarat  menikah  legal  padahal  memuat  keterangan  data  yang  tidak  sesuai  dengan fakta  dan  isi  data  yang  diberikan  mengandung  unsur  penipuan  ( das  sein ). Sedangkan das sollen ketentuan Pasal 20 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang  Perkawinan  memberikan  batasan  kepada  Pegawai  Pencatat  Nikah larangan melangsungkan perkawinan dalam hal adanya pelanggaran.
Kedua ,  muatan  larangan  perkawinan  yang  masih  terikat  perkawinan  sebelumnya terdapat  pada  Pasal  9  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1946  tentang Perkawinan 1 juncto Pasal  279  Kitab  Undang-Undang  Hukum  Pidana 2 ( Wetboek van  Strafrecht ),  secara das  sollen memuat  larangan  bagi  pasangan  suami  atau isteri melakukan perkawinan lagi dengan orang lain sedangkan ikatan perkawinan
1 Pasal 9 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan
2 Pasal 279  ayat (1) KUH Pidana
yang telah ada sebelumnya menjadi penghalang untuk melakukan perkawinan lagi dengan seorang yang lain, kecuali bagi suami memenuhi aturan menambah isteri lebih disebutkan Pasal  4 ayat  (2) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan. 3 Sedangkan  secara das  sein data  permohonan  perceraian  di Pengadilan  Agama  Tanjungpinang  menunjukkan  jumlah  signifikan  yang mengajukan  permohonan  cerai  talak  dan  cerai  gugat  ditambah  dengan permohonan  pembatalan  nikah.  Sebagian  alasan  pengajuan  permohonan perceraian dipengaruhi oleh pasangan telah menikah lagi dengan orang lain tanpa persetujuan dari isteri melalui Pengadilan Agama. Kesenjangan dapat ditarik yaitu masih  terjadi  pencatatan  nikah  yang    tidak  memenuhi  persyaratan  perkawinan secara  normatif.  Meskipun  perkawinan  yang  tidak  tercatat  bukan  menjadi  bahan utama penelitian ini akan tetapi fenomena terjadi menunjukkan bahwa kepatuhan terhadap hukum perkawinan penerapannya masih belum terlaksana secara efektif dan masih terjadi pengabaian pelanggaran hukum secara nyata. Keadaan ini dapat dilihat  indikator  awal  dari  pengajuan  menambah  isteri  (poligami)  ke  pengadilan hanya  berjumlah  satuan  tiap  tahunnya,  sedangkan  alasan  perceraian  yang dikemukakann  panitera  karena  pasangan  menikah  lagi  mengalami  peningkatan terbilang tinggi.
Ketiga, peristiwa  yang  terjadi  sebagaimana  uraian  di  atas  berdampak  pada  tugas dan fungsi Pegawai Pencatat Nikah dalam rangka melaksanakan kewenangan dan tanggung jawab selaku pejabat yang diberikan wewenang melakukan pengawasan atas  nikah.  Ada  konsekuensi  hukum  yang  harus  dipertanggungjawabkan  oleh Pegawai  Pencatat  Nikah atas pelanggaran  yang  bersifat  melawan hukum.  Dalam hal Pegawai Pencatat Nikah dianggap lalai atau tidak cermat melaksanakan tugas dengan  mengabaikan  SOP  ( Standart  Operating  Prosedure )  maka  harus dipertanggung jawabkan sesuai kesalahan atau kelalaian yang tidak dilaksanakan sesuai tahapan yang ditentukan. Hal ini akan menimbulkan implikasi hukum yang bersifat  hukum  pidana,  tanggung  gugat  perdata  dan/atau  administrasif.  Atau bagaimana  pula  kedudukan  hukum  bilamana  Pegawai  Pencatat  Nikah  telah melaksanakan  semua  tahapan  sesuai  ketentuan  yang  mengatur  namun  masih terdapat  pemalsuan  identitas  atau  keterangan  palsu  data  diri  dari  permohonan kehendak  nikah,  adakah  bentuk  tanggung  jawab  dapat  dibebankan  kepada Pegawai  Pencatat  Nikah.  Perlu  ada  langkah  pemisahan  dan  batasan  yang  jelas sehingga  dapat  memudahkan  penentuan  indikasi  implikasi  yang  dilakukan  jika ditemukan pelanggaran yang dapat dipersalahkan.
Tujuan  penelitian  ini  menganalisis  penggunaan  wewenang  dan  tanggung  jawab PPN  dalam  memeriksa  dokumen  kehendak  nikah,  kendala,  dan  memberikan solusi  terhadap  proses  pencatatan  nikah  sehingga  diharapkan  dapat  mengurangi pelanggaran hukum perkawinan.

## B. Perumusan Masalah
Berdasarkan uraian pada penjabaran latar belakang di atas, maka bentuk rumusan permasalahan penelitian  ini sebagai berikut :
3 Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan
1. Bagaimanakah  penggunaan  wewenang  dan  tanggung  jawab  Pegawai  Pencatat Nikah dalam melaksanakan pemeriksaan tahapan pencatatan nikah ?
2. Apakah    kendala  yang  dihadapi  oleh  Pegawai  Pencatat  Nikah  Kantor  Urusan Agama Kecamatan Kota Tanjungpinang dalam  melaksanakan wewenang dan tanggung jawab pencatatan nikah ?
3. Bagaimanakah  solusi  dalam  menyelesaikan  kendala  yang  timbul  terhadap proses pelaksanaan pencatatan nikah ?

## C. Metode Penelitian
Penelitian yang disusun ini bertujuan untuk menganalisis permasalahan yang telah dirumuskan, dilakukan dengan metode pendekatan yuridis sosiologis.   Penelitian hukum yang diteliti ini menggunakan data primer sebagai data awalnya antaranya kasus-kasus  yang  pernah  terjadi  sebagai  bagian  satu  kesatuan  dijadikan  isu permasalahan  selain  itu  juga  melalui  wawancara  mendalami  suatu  permasalahan yang  dihadapi  pelaksana  pencatatan  nikah.  Kemudian  diikuti  dengan  data sekunder,  meneliti  efektivitas  undang-undang  perkawinan  sebagian  atau keseluruhan permasalahan kasus-kasus yang pernah terjadi.
Data  primer  diperoleh  dari  hasil  wawancara  dan  observasi  langsung  dengan Kepala  KUA/PPN,  sedangkan  data  sekunder  diperoleh  dari  bahan-bahan  hukum primer dan sekunder.
Motode  analisis  data  dengan  cara  mengklasifikasi  data  yang  telah  dikumpulkan dan observasi yang dijadikan satu kesatuan sehingga dapat mencari kendala yang dialami  dan  faktor-faktor  kelemahan  dari  sistem  pencatatan  nikah  untuk menengahkan  kesimpulan  atas  permasalahan  yang  dituangkan  dalam  perumusan masalah.

## D. Hasil Penelitian dan Pembahasan
1.  Penggunaan  wewenang  dan  tanggung  jawab  PPN  dalam  melaksanakan pemeriksaan tahapan pencatatan nikah
Pengaturan  hukum  perkawinan  dalam  bentuk  materiil  banyak  dimuat  dalam Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang  Perkawinan.  Adopsi  dari ketentuan agama banyak dimasukkan dalam pasal, terutama pada Pasal 6 sampai dengan  pasal  12  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang  Perkawinan. Pelaksana  menjalankan  fungsi  aturan  perkawinan  bagi  pemeluk  agama  Islam diberi  wewenang  dan  tanggung  jawab  kepada  Pegawai  Pencatat  Nikah  dan Penghulu untuk melakukan pencatatan dan pengawasan atas nikah. Skema dapat disusun sebagai berikut :

## Gambar 1.1 Skema Wewenang dan Tanggung Jawab PPN
Seorang yang akan melaksanakan pernikahan harus memberitahukan kehendak nikah  secara  lisan  dan  tertulis  kepada  Pegawai  Pencatat  Nikah  atau  kepada Penghulu. Pemberitahuan tersebut dilakukan oleh calon pengantin laki-laki atau pun  perempuan,  orang  tua,  wakilnya  dengan  membawa  surat-surat  yang diperlukan.  Syarat  ditentukan  harus  dibawa  sebagaimana  termuat  Pasal  6 sampai  dengan  Pasal  8  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang Perkawinan (UUP) juncto Pasal 6 Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang  Pelaksanaan  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang Perkawinan (PP UUP) junctis Pasal 5 ayat (2) Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah. Selanjutnya pemeriksaan surat-surat diperiksa dan diteliti oleh Pegawai Pencatat Nikah guna mencegah pelanggaran hukum.  Pemeriksaan  bertujuan  mengetahui  dan  memastikan  pencatatan  nikah sesuai hukum fiqh munakahat dan kelengkapan persyaratan. 4
Apabila kelengkapan syarat-syarat nikah telah lengkap dan terpenuhi tidak ada halangan  menikah  maka  dilanjutkan  dengan  mengadakan  pengumuman kehendak nikah menurut Model NC dan ditempel tempat pengumuman khusus di  Kantor  Urusan  Agama  Kecamatan  atau  dapat  ditempel  pada  suatu  tempat yang mudah diakses masyarakat secara  umum. 5 Sebaliknya, jika diketahui ada larangan  yang  ditegaskan  menurut  peraturan  perundangan  maka  Pegawai Pencatat Nikah secara tegas pelarangan untuk tidak melangsungkan akad nikah jika  dalam  penelitian  terdapat  bukti  nyata  atau  diperoleh  dari  pengakuan  akan adanya unsur pelanggaran yang bersifat bertentangan norma hukum perkawinan maka  petugas  pemeriksa  dokomen  harus  melakukan  penolakan  atau
4 Pasal 9 ayat (1) Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah.
5 Pasal 13 ayat (2) Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah.
menangguhkan  sampai  adanya  kepastian  kejelasan  terhadap  sesuatu  yang meragukan itu. Dikatakan lengkap apabila persyaratan terpenuhi  sesuai materi pada  Pasal  5  PMA  Nomor  11  Tahun  2007  tentang  Pencatatan  Nikah  tidak terpenuhi  dan  mengetahui  adanya  pelanggaran  dari  ketentuan  persyaratan nikah. 6 Sehubungan tahapan ini pihak-pihak terkait yang memiliki kepentingan dapat  mencegah pernikahan dapat  melalui PPN setempat  pada wilayah hukum pernikahan dilangsungkan atau diajukan ke Pengadilan Agama.
Dalam  hasil  pemeriksaan  membuktikan  bahwa  persyaratan  perkawinan  tidak memenuhi  Pasal  5  Peraturan  Menteri  Agama  Nomor  11  Tahun  2007  tentang Pencatatan  Nikah  atau  diketahui  suatu  sebab  terhalang  untuk  menikah  maka pengajuan  permohonan  menikah  dilakukan  penolakan  dan  tidak  dikabulkan untuk  dilangsungkan  pernikahan.  Tidak  diterima  pengajuan  suatu  pencatatan nikah  yang  disebabkan  faktor  tertentu  disampaikan  kepada  calon  mempelai secara  tertulis  disertai  alasan  penolakan  yang  dicantumkan  dalam  format Penolakan  Pernikahan  (Model  N9).  Sedangkan  untuk  kekurangan  persyaratan pernikahan diberikan Surat Pemberitahuan Kekurangan Persyaratan Pernikahan (Model  N8).  Setelah  diterbitkan  Surat  Penolakan  Pernikahan,  calon  pengantin laki-laki  atau  perempuan  dan  wali  nikah  disediakan  ruang  keberatan  untuk pengajuan    upaya  pencatatan  atas  penolakan  kepada  Pengadilan  Agama setempat. Bilamana putusan menetapkan pengajuan permohonan kehenak nikah yang  tertolak  tersebut  dikabulkan  maka  petugas  pencatat  nikah  harus menyelenggarakan pencatatan pernikahan.
Oleh  karena  itu  untuk  melakukan  tindakan  penolakan,  menurut  peneliti penguasaan  sejumlah  aturan  peraturan  perundang-undangan  perkawinan dituntut  kepada  PPN  dan  Penghulu  diharapkan  menguasai  dan  memahami secara  menyeluruh  hukum  perkawinan.  Pemahaman  diperlukan  guna meminimalisir  pelanggaran  berakibat  hukum,  baik  yang  dilakukan  oleh sebagian  masyarakat  maupun  dalam  melaksanakan  wewenang  dan  tanggung jawab  PPN  dan  Penghulu  guna  mengurangi  tingkat  kesalahan  dan  kelalaian yang  disebabkan human  error ketidaktahuan  pada  penyelenggara  negara sebagaimana  kasus-kasus  terjadi.  Adapun  ketentuan-ketentuan  yang  mengatur tentang  hukum  perkawinan  formil  maupun  materiil  yang  harus  menjadi kewajiban untuk diketahui PPN dan Penghulu terdapat dari beberapa peraturan perundang-undangan.
Ketentuan  hukum  perkawinan  memuat  aturan  dari  aspek  hukum  formil  dan materiil  dimuat  dalam  beberapa  peraturan  perundang-undangan  dan  kodifikasi hukum Islam yang terdapat pada Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  9  Tahun  1975  tentang  Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 tentang Kompilasi Hukum Islam, dan Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah.
6 Pasal 15 Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah.
Akad nikah dilaksanakan setelah pemeriksaan nikah terpenuhi persyaratan dan berakhir  masa  publikasi  kehendak  nikah  selama  10  (sepuluh)  hari  kerja  sejak pengumuman disediakan pada papan pengumuman  dan bukan dihitung jumlah hari  dari  pengajuan  permohonan  kehendak  nikah.  Jangka  waktu    publikasi kehendak nikah digariskan dalam Pasal  10 Peraturan Pemerintah No. 9  Tahun 1975  tentang  Pelaksanaan  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang Perkawinan juncto Pasal  16  Peraturan  Menteri  Agama  Nomor  11  Tahun  2007 tentang  Pencatatan  Nikah. 7 Selama  10  ( sepuluh )  hari  masa  pengumuman  ini salah satu tujuannya adalah jika terdapat suatu halangan diharapkan masyarakat menyampaikan  laporan  beserta  bukti  adanya  suatu  halangan  untuk  dilakukan pencegahan  pernikahan  kepada  Pegawai  Pencatat  Nikah  atau  Penghulu setempat.  Pengecualian  terhadap  jangka  waktu  sebelum  10  ( sepuluh )  hari dilaksanakan  akad  nikah  dapat  dilakukan  bilamana  ada  suatu  alasan  yang penting dengan rekomendasi dari Camat di wilayah yang bersangkutan.
Terkait pelaksanaan akad nikah diberi  petunjuk melalui Surat  Edaran Direktur Jenderal  Bimbingan  Masyarakat  Islam  dan  Urusan  Haji  Nomor  : DII/Ed/PW.00/84  tentang  Petunjuk  Pelaksanaan  Upacara  Akad  Nikah  dan Khutbah  Nikah.  Diatur  pada  angka  romawi  IV  menjelaskan  pelaksanaan  akad nikah  dalam  pelaksanaannya  PPN  terlebih  dahulu  memeriksa  ulang  tentang persyaratan  nikah  dan  administrasinya  kepada  kedua  calon  pengantin  dan wakil.  Kemudian  menetapkan  dua  orang  saksi  yang  memenuhi  syarat  dalam pelaksanaan akad nikah itu.
Sesaat sesudah dilangsungkannya pernikahan, masing-masing pasangan suami- isteri,  wali  nikah,  saksi  dan  PPN/Penghulu  menandatangani  Akta  Nikah. Dengan  penandatangan    PPN  tersebut  maka  pernikahan  telah  tercatat  secara resmi. Terkait hal itu PPN diamanatkan dalam petunjuk pelaksanaan akad nikah menyatakan  sebagai  maklumat  atau  pemberitahuan    kepada  tamu  yang  ikut menyaksikan  bahwa  akad  nikah  telah  selesai  dan  kedua  pengantin  telah  sah menurut  hukum  sebagai  suami-isteri.  Pernyataan  disusul  dengan  diserahkan berupa  bukti  otentik  buku  nikah  kepada  pasangan  suami-isteri  sesaat  sesudah tahapan  akad  nikah  selesai  dilangsungkan.  Ketentuan  di  atas  diamanat  dalam Pasal  11  Peraturan  Pemerintah  Nomor  9  Tahun  1975  tentang  Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan juncto Pasal 27 ayat (2) Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah.
Demikian  tahapan  pelaksanaan  pencatatan  nikah  dalam  Peraturan  Menteri Agama mengenai  Pencatatan Nikah  yang dihubungkan bersama peraturan lain yang  diharapkan  saling  melengkapi  satu  dengan  lainnya.  Meskipun  demikian, penyempurnaan  peraturan  pencatatan  nikah  diupayakan  melalui  pengaturan secara  normatif  yang  telah  dimulai  dari  sejak  awal  kemerdekaan  Indonesia. Namun di lapangan pelaksanaan pencatatan nikah tetap menemui kendala yang belum ada petunjuk atau aturan, kekosongan aturan dan kebijakan ini mestinya
7 Pasal  3  ayat  (2)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  9  Tahun  1975  tentang  Pelaksanaan  Undang-Undang  Nomor  1 Tahun  1974  tentang  Perkawinan.  Keterangan  lebih  jelas  pernah  disebutkan  pada  Pasal  22  ayat  (1)  Peraturan Menteri Agama Nomor 3 Tahun 1975 tentang Kewajiban Pegawai Pencatat Nikah
ditanggapi  dengan  segera  minimal  kebijakan  ( beleid  regel )  untuk  mengurai permasalahan yang masih menggantung penyelesaiannya.
Penolakan  oleh  Pegawai  Pencatat  Nikah  dan  pencegahan  pihak  keluarga terhadap  tahapan  pencatatan  nikah  dilakukan  pada  pra  pencatatan  nikah bilamana  diketahui  terdapat  larangan  menurut  peraturan  perundang-undangan atau  sebab  yang  lain,  sedangkan  pengajuan  pembatalan  terjadi  setelah  pasca pencatatan nikah.
Akibat dari penolakan, pencegahan dan pembatalan nikah disebabkan beberapa alasan  sesuai  ketentuan  yang  telah  diatur.  Apabila  diketahui  terdapat  adanya pelanggaran  hukum  perkawinan  baik  sebelum  dan  sesudah  pencatatan perkawinan maka ada 3 ( tiga ) bentuk tanggung jawab Pegawai Pencatat Nikah, yaitu  tanggung  jawab  administrasif,  tanggung  jawab  pidana,  dan  tanggung jawab perdata.
Ketentuan  tersebut  terdapat  dalam  Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2009 tentang  Pelayanan  Publik,  masyarakat  yang  menjadi  korban  maladministrasi dapat  menggugat  Penyelenggara  pelayanan  publik  atau  pelaksana  pelayan publik  melalui  peradilan  tata  usaha  negara  apabila  pelayanan  yang  diberikan menimbulkan  kesalahan  administrasi/maladministrasi,  kerugian  perdata maupun melakukan tindak pidana.
Berikut  diuraikan  beberapa  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang mengatur ancaman sanksi, yaitu :
a. Tanggung Jawab Administrasi
Dalam melaksanakan tugas pemeriksaan persyaratan nikah Pegawai Pencatat Nikah dituntut untuk lebih cermat meneliti berkas pengajuan kehendak nikah guna  mencegah  terjadinya  pelanggaran  hukum.  Selain  penelitian  syarat tersebut,  Pegawai  Pencatat  Nikah  meneliti  pula  kutipan  akta  kelahiran  agar diyakini  kebenaran  datanya.  Amanat  ini  tertuang  pada  Pasal  6  Peraturan Pemerintah  Nomor  9  Tahun  1975  tentang  Pelaksanaan  Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan.
Pedoman  dan  tata  cara  pemeriksaan  nikah  sampai  saat  ini  belum  pernah tersusun sebagai standar pemeriksaan nikah. Sehingga dampaknya bilamana terjadi  pelanggaran  hukum  perkawinan  Pegawai  Pencatat  Nikah  sering ditempatkan  sebagai  penanggungjawab.  Pegawai  Pencatat  Nikah  dalam melakukan penilaian pemeriksaan mengandalkan SOP yang disusun sebagai standar pelayanan administrasi publik untuk pemenuhan kewajiban terhadap pelayanan publik.
Pengenaan  sanksi  administratif  terhadap  Pegawai  Pencatat  Nikah sebagaimana ditegaskan Pasal 40 ayat (1) Peraturan Menteri Agama Nomor 11  Tahun  2007  tentang  Pencatatan  Nikah,  mengatur  PPN  dan  Penghulu apabila  melakukan  pelanggaran  pencatatan  nikah  ini  dikenakan  sanksi administrasi  sesuai  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku.  Bahkan pada pelanggaran tertentu dapat dikenakan sanksi pemberhentian.
Pengenaan  sanksi  administrasi  berdasarkan  Pasal  7  ayat  (1)  Peraturan Pemerintah  Nomor  53  Tahun  2010  tentang  Disiplin  Pegawai  Negeri  Sipil,
menyebutkan  ada  3  ( tiga )  tingkat  jenis  hukuman  disiplin  yang  terdiri  dari hukuman  disiplin  ringan,  hukuman  disiplin  sedang,  dan  hukuman  disiplin berat.  Adapun  jenis  hukuman  sesuai  tingkatan  mulai  dari  teguran  tertulis, penurunan  pangkat,  dan  pemberhentian  tidak  dengan  hormat  terhadap pelanggaran  kewajiban-kewajiban  yang  harus  dihindari  menurut  rumusan Pasal 8, Pasal 9, dan Pasal 10 Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.
b. Tanggung Jawab Pidana Rumusan  Peraturan  Menteri  Agama  Nomor  11  Tahun  2007  tentang
Pencatatan Nikah tidak memuat klasifikasi pidana, penegasan pada Pasal 40 hanya  mempertegas  pelanggaran  dilakukan  PPN  dan  Penghulu  akan berakibat  sanksi  bersifat  administrasif.  Ketentuan  pidana  terhadap pelanggaran  hukum  perkawinan  terdapat  pada  Pasal  45  ayat  (1)  huruf  b Peraturan  Pemerintah  Nomor  9  Tahun  1975  tentang  Pelaksanaan  Undang- Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang  Perkawinan.  Yang  menyebutkan Pegawai Pencatat yang melanggar ketentuan yang diatur dalam Pasal 6, 7, 8, 9 10 ayat (1), 11, 13, 44 akan dikenakan hukuman kurungan selama-lamanya 3 ( tiga ) bulan.
Diuraikan  lebih  luas  oleh  Marbun  dan  Mahfudz  MD, 8 pertanggungjawaban kepidanaan dibebankan kepada pegawai negeri apabila melakukan kesalahan serius dan sangat membahayakan masyarakat, maka ancaman sanksi pidana diatur dalam Pasal 413 sampai 437 KUH Pidana  tentang Kejahatan Jabatan dan Pasal 552 sampai Pasal 559 tentang Pelanggaran Jabatan.
Dalam  hal  pertanggungjawaban  terhadap  si  pelaku  dibedakan  oleh  Abdul Latif menjadi pertanggungjawaban jabatan ( liability jabatan ) dengan prinsip pertanggungjawaban  perorangan  atau  individu  ( personal  responsibility ) sebagaimana berlaku dalam hukum pidana. 9 Untuk mengetahui kepada siapa yang  harus  bertanggungjawab  secara  yuridis  terhadap  penggunaan wewenang  yang  melanggar  hukum  dijelaskan  dalam  urainnya  yaitu  dilihat dari segi sumber atau lahirnya wewenang.
Berkaitan dengan pandangan tersebut terhadap pertanggungjawaban jabatan terjadinya  pemalsuan  persyaratan  nikah,  maka  dilihat  dari  kewenangan dalam  menjalankan  tugas  dan  fungsi  melaksanakan  pemeriksaan  dan pencatatan  nikah  sumber  kewenangan  atribusi  berada  kepada  Pegawai Pencatat  Nikah.  Amanat  tersebut  dituangkan  dalam  Pasal  6  Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 juncto Pasal 9 ayat (1) Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah, untuk meneliti dan memeriksa  mengenai  ada  atau  tidak  adanya  halangan  untuk  menikah menurut  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  dan  tidak  ada halangan menurut hukum Islam. Dapat dipahami bahwa berdasarkan klausal pasal  tersebut,  bilamana  terjadi  pelanggaran  hukum  pencatatan  perkawinan maka tanggung jawab dapat dibebankan kepada Pegawai Pencatat Nikah.
8 Marbun dan Mahfud MD, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta: Liberty, 2009, hlm. 12.
9 Abdul Latif, Hukum Administrasi dalam Praktik Tindak Pidana Korupsi , Jakarta: Kencana, 2016, hlm. 59.
Meskipun demikian, terjadi kecacatan pelanggaran hukum dalam pencatatan nikah  disebabkan  pemalsuan  data  kependudukan  yang  tidak  sesuai  fakta tidak  seketika  Pegawai  Pencatat  Nikah  turut  dipersalahkan  karena kelalaian/maladministrasi.  Karena  pada  prinsipnya  dalam  memeriksa  dan meneliti  persyaratan  nikah  terkandung  dalam  Pasal  73  ayat  (4)  huruf  b Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, suatu surat  keputusan dipandang sah bilamana telah memuat  tanggal,  tanda tangan pejabat yang mengesahkan, dan cap stempel institusi.
Sehubungan  dengan  maksud  itu,  jika  pengajuan  kehendak  nikah  telah membawa  Model  N-1,  N-2,  dan  N-4  dengan  memenuhi  unsur  legalitas blangko  dari  Desa/Kelurahan  maka  tidak  alasan  yang  kuat  untuk  menolak dokumen persyaratan nikah  yang dilampirkan, kecuali terdapat  cukup bukti adanya  pelanggaran  yang  diketahui  oleh  Pegawai  Pencatat  Nikah. Sebaliknya,  jika  PPN  mengetahui  terdapat  pelanggaran  pada  persyaratan dokumen  kemudian  diabaikan  dengan  maksud  tertentu  maka  Pegawai Pencatat  Nikah  telah  melakukan  pelanggaran  dalam  melaksanakan profesinya.
Eddy O.S. Hiariej 10 menjelaskan kesengajaan karena kekeliruan dapat terjadi dalam  hal  kesesatan  fakta  ( feitelijke  dwaling )  yaitu  suatu  kekeliruan  yang dilakukan dengan tidak sengaja yang tertuju pada salah satu unsur perbuatan pidana.  Diberikan  contoh,  seseorang  menggunakan  surat  untuk  suatu keperluan,  tetapi  dia  tidak  mengetahui  bahwa  isi  surat  tersebut  tidak  sesuai dengan faktanya. Orang ini tidak dapat dipidana karena menggunakan surat palsu  sebagaimana  dimaksud  Pasal  263  ayat  (2)  KUHP,  karena  dia  tidak mengetahui bahwa surat tersebut adalah palsu.
Kategori Pegawai Pencatat Nikah telah melakukan kelalaian maladministrasi dalam  memeriksan  dan  meneliti  persyaratan  nikah  apabila  ia  mengetahui namun  masih  tetap  melanjutkan  pencatatan  nikah.  Pembatasan  patut dipersalahkan  ini,  dapat  diambil  dari  klausal  Pasal  20  Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, menyebutkan “ Pegawai pencatat perkawinan tidak diperbolehkan melangsungkan atau membantu melangsungkan  perkawinan bila  ia  mengetahui  adanya  pelanggaran ...”. Untuk  mengukur  kelalaian  dalam  melaksanakan  kewenangan  pencatatan nikah  lingkup  jabatan  juga  diukur  melalui  Standar  Operasional  Prosedur (SOP),  jika  ditemukan  kesengajaan  melampui  prosedur  tetap  maka  sudah pasti  ada  proses  yang  diabaikan  sehingga  pengawasan  tahapan  pencatatan nikah tidak dapat berjalan secara optimal.
Selaras  dengan  pandangan  itu,  pada  asas  hukum  pidana  disebutkan  oleh Moeljatno, 11 yang  menjadi  perhatian  adalah  perbuatan-perbuatan  yang bersifat melawan hukum saja, perbuatan-perbuatan inilah yang dilarang dan diancam dengan pidana. Lebih luas lagi diuraikan Eddy O.S. Hiariej 12 yang
10 Pasal 263 ayat (2) Kitab Undang-Undang Hukum Pidana
11 Moeljatno, Asas-Asas Hukum Pidana, Jakarta: Rineka Cipta, 2015, hlm. 140.
12 Eddy O.S. Hiariej, Prinsip-Prinsip Hukum Pidana , Yogyakarta: Cahaya Atma Pustaka, 2014, hlm. 38.
menjelaskan  pendapat  Fletcher  menyebutkan  12  konsep-konsep  hukum pidana, salah satu disampaikan bahwa seseorang yang melakukan kejahatan, secara substansi telah melakukan pelanggaran hukum. Akan tetapi, kejahatan yang dilakukan tergantung pada peraturan prosedur. Berbeda  halnya  dengan  keadaan  lain,  dalam  hal  penyertaan  ( delneeming ) pemalsuan  surat  dengan  cara  menyuruh  atau  ikut  serta  melakukan  maka tanggung jawab terletak pada pribadi pejabat ( persoon ). Hal ini jelas, selain perbuatan  tercela  atau  perbuatan  tidak  terpuji  yang  dilakukan  tersebut  juga dapat berakibat pidana bagi Pegawai Pencatat Nikah.
Ditambahkan  melalui  Tim  Penyusun  Ombudsman  Series, 13 di  mana  proses ini tidak menghapus kewajiban pelaku maladministrasi untuk melaksanakan keputusan  Ombudsman  atau  atasan  pejabat  pelaku  maladministrasi. Pemahaman ini mengandung arti, meskipun telah diberikan hukuman pidana kepada  Pegawai  Pencatat  Nikah  yang  melakukan  tindak  pidana  terhadap pelaku  juga  dapat  diberikan  hukuman  disiplin  pegawai  negeri  sipil sebagaimana  diatur  Peraturan  Pemerintah  Nomor  53  Tahun  2010  tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.
c. Tanggung Jawab Perdata
Tanggung  jawab  perdata  atas  pelanggaran  hukum  oleh  pemerintah  banyak dibahas dilihat dari penanganan sengketa antara pribadi dengan pemerintah.
Willy  D.S.  Voll 14 menyebutkan,  jika  kesalahan  kebijakan  administrasi termasuk kategori perbuatan melanggar hukum, maka ganti rugi yang wajib dibayar  oleh  administrasi  yang  berkaitan  dengan  pemerintah  negara berdasarkan ganti rugi karena perbuatan melanggar hukum.
Memperkuat pandangan di atas Wirjono Prodjodikoro 15 menyatakan, negara bertanggung  jawab  atas  tindakan  aparat  pegawai  negeri  dalam  melakukan tugas  masing-masing.  Pelanggaran  hukum  yang  dilakukan  oleh  alat perlengkapan  negara  dapat  diminta  pertanggungjawaban  berdasarkan rumusan Pasal 1365 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata. 16
Berdasarkan  pandangan  itu  maka  Pegawai  Pencatat  Nikah  melaksanakan kewenangannya  melakukan  pencatatan  nikah  mengandung  resiko  hukum untuk  dapat  dituntut  melalui  ganti  rugi,  jika  terdapat  kerugian  dari  akibat pencatatan  nikah  baik  bersifat  materil  maupun  immateril.  Wujud  ganti  rugi yang  paling  nyata  ahir-ahir  ini  membayar  biaya  perkara  persidangan pembatalan nikah karena ikut tergugat.
Selain  wujud  ganti  rugi  dikemukan  di  atas,  menurut  hemat  penulis  ada  hal lain  dapat  menjadi  perkara  perdata  dalam  pencatatan  nikah.  Yaitu,  akan terbuka  peluang  tuntutan  ganti  rugi  seorang  pasangan  karena  suami  atau isteri  dinikahkan  oleh  Pegawai  Pencatat  Nikah  di  daerah  lain  dengan
13 Hendra  Nurtjahjo,  Yustus  Maturbongs,  Diani  Indah  Rachmitasari, Memahami  Maladministrasi ,  Jakarta: Ombudsman, hlm. 9.
14 Willy D.S. Voll, Dasar-DasarIlmu Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Sinar Grafika, 2013, hlm. 147.
15 Wirjono  Prodjodikoro, Perbuatan  Melanggar  Hukum  dipandang  dari  Sudut  Hukum  Perdata, Bandung: Mandar Maju, 2000, hlm. 84.
16 Pasal 1365 Kitab Undang Undang Hukum Perdata
hitungan  kerugian  ongkos  transportasi,  biaya  hidup,  dan  biaya  yang diberikan  kepada  pasangan  barunya.  Atau  dengan  pencatatan  nikah  akan mengurangi hak harta benda yang diakibatkan ikatan perkawinan yang baru dicatatkan  itu  karena  sebagian  biaya  hidup  menjadi  terkurangi  akibat pembagian kepada pasangan baru. Hal ini dapat dibebankan kepada Pegawai Pencatat Nikah apabila dalam melaksanakan tugasnya melakukan perbuatan yang melanggar hukum.
Adapun  wujud  tuntutan  pihak  yang  merasa  dirugikan  berkaitan  dengan pencatatan  nikah,  Wirjono  Prodjodikoro 17 mensyaratkan  dalam  gugatan harus  dapat  mengutarakan  dan  membuktikan  pelanggaran  dalam  pasal tertentu  dalam Burgerlijk  Wetboek (B.W)  dalam  menentukan  permintaan. Wujudnya  tuntutan    dapat  berupa  ganti  kerugian  berwujud  uang  atau berwujud  yang  lain  dan  melakukan  suatu  perbuatan  tertentu,  dalam  hal  ini penulis  menambahkan  terdapat  pada  kasus  pembatalan  nikah  yang  harus diperbaiki  ke  keadaan  semula  oleh  Pegawai  Pencatat  Nikah  dengan mengajukan ke Pengadilan Agama.
Sehubungan  tuntutan  ganti  rugi,  persoalan  yang  banyak  dibahas  adalah pertanggungjawaban  terhadap  tuntutan  ganti  rugi  ditanggung  oleh penyelenggara pemerintah atau negara/instansi. Mengenai permasalahan ini, Sudikno  Mertokusumo 18 mengarahkan  segala  akibat  dari  pada  perbuatan pegawai  haruslah  ditanggung  oleh  negara.  Pengecualiannya,  pegawai  dapat diminta  tanggung  jawab  secara  langsung  atas  perbuatannya  yang  melawan hukum  terhadap  pihak  ketiga,  apabila  tindakannya  itu  dilakukannya  secara sembrono ( grove schuld ) atau dengan itikad jahat.
Prinsip yang sama diatur dalam Pasal 20 ayat (5) Undang-Undang Nomor 30 Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan,  disebutkan  pengembalian kerugian negara dibebankan kepada Badan Pemerintahan, apabila kesalahan administratif terjadi bukan karena adanya unsur penyalahgunaan wewenang. Sebaliknya  kerugian  negara  dibebankan  kepada  pejabat  pemerintahan apabila kesalahan administratif terjadi karena adanya unsur penyalahgunaan wewenang
Beberapa ketentuan yang belum tersentuh rumusannya, yaitu belum disusun Peraturan/Keputusan  tentang  Pedoman  dan  Tata  Cara  Pemeriksaan  Nikah yang  menjadi  pegangan  standar  bagi  PPN/Penghulu/Pembantu  Penghulu. 19 Kekosongan  hukum  ini  terjadi  akan  menimbulkan  ketiadaan  kepastian hukum antara kasus satu dengan tempat kasus yang lain. Terlebih persoalan pencatatan  pernikahan  terus  menghadapi  peningkatan  masalah  dan  tuntutan hak  serta  desakan  perlindungan  wanita  dan  batas  usia  anak  yang  belum diakomodir, yang seakan peraturan satu dengan peraturan lain masih menuai benturan  dan  pertentangan  aturan  belum  lagi  aspek  agama bahtsul  masail .
17 Wirjono Prodjodikoro, Op.Cit., hlm. 101.
18 Sudikno  Mertokusumo, Perbuatan  Melawan  Hukum  oleh  Penguasa, Yogyakarta:  Cahaya  Atma  Pustaka, 2014, hlm. 49.
19 Keputusan  Menteri  Agama  Nomor  519  Tahun  2001  tentang  Pedoman  dan  Tata  Cara  Pemeriksaan  dan Penetapan Pangan Halal.
Sebagai contoh ahir-ahir ini, masalah batasan umur, pelaksanaan nikah antar agama,  dan  banyaknya  PPN  menjadi  tergugat  atau  ikut  tergugat  akibat pelanggaran    pencatatan  nikah    yang  harus  mengganti  biaya  perkara pembatalan nikah ke Pengadilan Agama dari sekian banyaknya kasus-kasus. Padahal kasus-kasus pelanggaran pencatatan nikah itu, bukan atas kehendak sengaja  dari  PPN  tetapi  turut  menjadi  korban  keterangan  palsu  atau  tindak pidana  ( strafbaar  feit )  pemalsuan  dokumen  dari  pihak  pemohon  kehendak nikah. Dan ini masih belum tersentuh penyelesaiannya bagi profesi PPN dan Penghulu.
2. Kendala  Pegawai  Pencatat  Nikah  KUA  Kota  Tanjungpinang  dalam Pemeriksaan Syarat Dokumen Kehendak Nikah
Berdasarkan  wawancara  Kepala  Kantor  Urusan  Agama  Kecamatan  se  Kota Tanjungpinang  potensi  pelanggaran  hukum  dapat  saja  terjadi  salah  satu  jenis pelanggaran, antaranya :
a. Nikah anak dibawah umur
b. Penambahan umur anak
c. Wali nikah bukan wali nasab
d. Menyembunyikan asal usul anak
e. Wali nikah ayah tiri
f. Perkawinans saudara kandung
g. Pemalsuan dokumen kehendak nikah (KTP, KK)
h. Oknum dokumen nikah
i. Menikah masih terikat dengan perkawinan sebelumnya
j. Catin mengaku tidak memiliki keluarga
k. TNI/Polri menikah tanpa izin atasan
l. Dispensasi pengadilan belum terbit
m.  Surat keterengan domisili
n.   Saksi nikah bukan muslim
o.   Persyaratan nikah tidak ada namun tercatat
p.   Status perceraian nikah tidak tercatat
Memperhatikan  kasus-kasus pelanggaran  terhadap  hukum perkawinan sebagaimana disebutkan di atas maka dalam pembahasan dapat dibagi menjadi 3 ( kendala )  kendala,  yaitu  :  Kendala  dokumen  persyaratan  nikah,  Kendala koordinasi instansi terbatas, dan rendahnya kesadaran hukum.
a. Kendala Dokumen Persyaratan Nikah
Kelengkapan persyaratan kehendak nikah mutlak  dipenuhi, dalam hal  dari hasil penelitian dan pemeriksaan nikah ditemui kekurangan persyaratan dan ketentuan dimaksud  Pasal  5  ayat  (2)  Peraturan  Menteri  Agama  Nomor  11  tahun  2007 tentang  Pencatatan  Nikah  maka  Pegawai  Pencatat  Nikah  harus  menyampaikan kekurangan persyaratan  untuk  segera dipenuhi sebelum pelaksanaan akad nikah
dan jika diketahui terdapat suatu halangan mutlak untuk menikah maka kehendak pernikahan dilakukan penolakan dilangsungkan. 20
Memperhatikan  kasus  pelanggaran  hukum  perkawinan  diungkapkan  oleh  PPN dan Penghulu sekaligus sering menjadi kendala dalam pemeriksaan nikah untuk dilakukan  pencegahan  yaitu  keterbatasan  verifikasi  informasi  dan  validasi  data dokumen.  Karena  keterbatasan  tersebut  pada  akhirnya  diketahui  pelanggaran terjadi setelah melakukan pencatatan nikah baru kemudian hari diketahui adanya pelanggaran  dan  halangan  menikah  setelah  ada  pengaduan  dan  pengajuan pembatalan  nikah  pihak  merasa  dirugikan  atau  diketahui  dari  laporan masyarakat.
Praktek  pelanggaran  hukum  perkawinan  seperti  pemalsuan  surat,  keterangan palsu  merubah  isi  data  dalam  Model  N  banyak  dilatarbelakangi  kesulitan melengkapi  persyaratan  karena  suatu  hal  yang  bertentangan  regulasi  yang berlaku.  Faktor  utama  yang  mempengaruhi  perbuatan  yang  melanggar  hukum menurut larangan peraturan berbentuk :
1) Persyaratan dokumen kehendak nikah tidak lengkap
2) Calon mempelai masih di bawah umur
3) Calon pengantin masih terikat perkawinan dengan orang lain
Dalam  catatan  peneliti  sebenarnya  masih  banyak  terdapat  faktor-faktor  lain mempengaruhi  tindakan  pelanggaran  hukum,  namun  sebagian  yang  lain  belum memuat  secara  normatif  dalam  peraturan  perundang-undangan  sehingga disederhanakan  sebagian  besar  ruang  lingkup  dirumuskan  dalam  3  ( tiga )  hal tersebut.  Misalkan  memuat  keterangan  palsu  tentang  orang  tua  nasab,  anak  tiri, dan terputus komunikasi keluarga dengan alasan geografis jauh, daerah terpencil dan tidak ada jaringan komunikasi merupakan bukti adanya modus pelanggaran hukum perkawinan.
b. Kendala Koordinasi Instansi terbatas Tugas  memeriksa  dan  meneliti  dokumen  kehendak  nikah  dengan  mencocokkan dokumen  pendukung  merupakan  bagian  wewenang  PPN  dan  sekaligus  bentuk tanggung  jawab  tugas  untuk  dilaksanakan  dengan  cermat  dan  teliti.  Terkadang pada waktu tertentu PPN sering dihadapi keraguan karena indikasi yang teramati ada  keganjilan  otentitas  dokumen  nikah  menurut  fakta  sebenarnya.  Kesulitan memastikan  suatu  keterangan  berbentuk  surat  mengalami  kendala  tersendiri, kedala  ini  disebabkan  belum  adanya  pusat  informasi  data  kependudukan  yang mencakup semua peritiwa penting lainnya dalam suatu wadah tempat yang jelas. Akibatnya,  masyarakat  sendiri  yang  menjadi  korban  dibebankan  penambahan syarat yang diminta petugas pelayanan penyelenggara pemerintah yang sejatinya bukan  merupakan  syarat  sebagaimana  tertulis  dalam  persyaratan  suatu pelayanan.
Sisi  lain  patut  dipertimbangkan  adalah  penambahan  syarat  bersifat  insidental tersebut  dalam  rangka  asas  kemanfaatan  agar  diperoleh  data  dalam  dokumen yang akurat sekaligus tervalidasi melalui legalisir instansi yang
20 Pasal 11 dan 12 Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah
mengeluarkannya. Sebagian kalangan masyarakat tindakan itu dianggap praktek berlarut-larut melanggar asas pelayanan yang baik.
Kendala PPN memperoleh kepastian kebenaran data hanya mengandalkan aspek dokumen  dan  keterangan  di  atas  surat  pernyataan  sebagai  trik  pemeriksaan meskipun  hal  kebijakan  yang  ditempuh  belum  menjamin  terlepas  dari  akibat hukum terhadap PPN, sedangkan dokumen-dokumen tertentu merupakan potensi pemalsuan data.

## c. Rendahnya kesadaran hukum
Keberadaan  hukum  berlaku  baik  formal  maupun  nonformal  secara  substansial bersifat  mengatur,  mengikat,  memberi  sanksi,  dan  memaksa  manusia  sebagai objek  hukum  agar  mentaati  hukum  bersangkutan.  Sebaliknya,  manusia  pun sebagai subjek hukum menjadi pelaksana hukum yang ada. Dihimpun oleh Beni Ahmad  Saebani 21 ,  tujuan  hukum  secara  normatif  mempunyai  ciri  khusus,  yaitu hendak melindungi dan memberikan keseimbangan dalam menjaga kepentingan umum.  Sesuai  dengan  tujuannya,  yakni  mencapai  tata  tertib  demi  keadilan, bentuk  perlindungan  hukum  akan  selalu  berubah  sejalan  dengan  perubahan perkembangan pergaulan hidup manusia.
Urgensi  penyadaran  hukum  yang  berjalan  estapet  berkelanjutan  diperlukan dalam  penegakan  hukum.  Sebagaimana  pendapat  Edi  Toet  Hendratno 22 diutarakan,  untuk  merubah  kebiasaan  masyarakat  dan  mentalitas  birokrasi  yang bermasalah  perlu  menggunakan  pendekatan  hukum,  melalui  penumbuhan kesadaran  hukum  yang  terdiri  dari  pengetahuan  hukum,  pemahaman  hukum, penataan hukum, dan peningkatan kesadaran hukum.
Perintah  undang-undang  untuk  mencatat  perkawinan  agar  berkekuatan  hukum, selain  manfaat  tertib  administrasi  kependudukan  juga  menjaga  keserasian hubungan  hukum  di  tengah  masyarakat.  Namun  masih  banyak  terjadi  terhadap pelanggaran  larangan-larangan  yang  diatur  pembatasannya,  seperti  :  beristeri lebih  tanpa  izin  poligami  pengadilan  dan  tidak  tercatat  di  KUA,  batas  usia menikah  yang  dipalsukan.  Yang  lebih  perihatin  lagi  ketentuan  larangan  agama Islam  dimasukkan  dalam  sejumlah  pasal  pun  masih  tetap  dilanggar  seperti malangsungkan  pernikahan  masih  tenggang  waktu iddah, orang  lain  dijadikan nasab  palsu  (wali  palsu),  dan  isteri  masih  berstatus  pasangan  orang  lain  tetap melangsungkan pernikahan dengan memberikan keterangan palsu.
Sebagai  sarana social  engenering, hukum  merupakan  suatu  sarana  yang ditujukan  untuk  mengubah  perilaku  warga  masyarakat.  Undang-undang  yang telah  ditetapkan  yang  memuat  aturan-aturan  yang  ditetapkan,  ternyata  belum efektif  sepenuhnya.  Selaras  dengan  pandangan  ini,  Soerjono  Soekanto 23 , berpandangan  gejala-gejala  semacam  itu  akan  timbul,  apabila  ada  faktor-faktor tertentu yang menjadi halangan. Faktor –faktor itu menurutnya dapat berasal dari pembentuk hukum, penegak hukum, para pencari keadilan, maupun masyarakat.
21 Beni Ahmad Saebani, Perkawinan dalam Hukum Islam dan Undang-Undang, Bandung : Pustaka Setia, 2008, hlm. 17.
22 Edi Toet Hendratno, Hukum Sebagai Alat Transformasi Sosial, Jurnal Law Review, Vol. IX No. 1 Juli, 2009, hlm. 85.
23 Soerjono Soekanto, Pokok-Pokok Sosiologi Hukum, Jakarta : RajaGrafindo, 2007, hlm. 135.
Meneguhkan  teori  penegakan  hukum  Soerjono  Soekanto 24 ,  bahwa  penegakan hukum  berasal  dari  masyarakat  dan  bertujuan  untuk  mencapai  kedamaian  di dalam masyarakat.
3. Solusi  Dalam  Menyelesaikan  Kendala  Yang  Timbul  Dalam  Pemeriksaan Syarat  Dokumen Kehendak Nikah
Pemeriksaan  persyaratan  kehendak  nikah  dituntut  meneliti  secara  cermat  agar dapat  dicegah  terjadinya  pelanggaran  hukum  perkawinan.  Namun  terdapat kendala-kendala  dalam  pemeriksaan  syarat  dokumen  kehendak  nikah  sehingga berjalan  belum  maksimal,  sebagai  akibat  dari  kendala  tersebut  masih  banyak terjadi  kasus-kasus  perkawinan  yang  merugikan  banyak  pihak,  termasuk Pegawai Pencatat Nikah dan Penghulu sendiri.
Dalam  upaya  mengatasi  kendal-kendala  yang  muncul  sangat  perlu  kiranya diupayakan hal-hal sebagai berikut :
a. Bentuk  tanggung  jawab  dalam  melaksanakan  wewenang  pencatatan  nikah dengan  melaksanakan  secara  penuh  tahapan  Standar  Operasional  Prosedur (SOP)  Pencatatan  Nikah,  bertujuan  menghindari  dampak  akibat  hukum  dan resiko kategori maladministrasi;
b. Menolak  pengganti  KTP  berbentuk  Surat  Keterangan  Domisili  Sementara (SKDS)/Surat  Keterangan  (Suket)  atau  semacamnya  untuk  melengkapi persyaratan  kehendak  nikah.  Pengganti  KTP  sebaiknya  menggunakan  Surat Keterangan  Pindah  (SKP)  dari  daerah  asal  atau  Surat  Keterangan  Pindah Datang  (SKPD)  dari  daerah  tujuan  dan/atau  Surat  Keterangan  telah melakukan  perekaman  KTP  El  dari  Dinas  Kependudukan  dan  Pencatatan Sipil;
c. Menerapkan  penyelenggaraan  Pengumuman  Kehendak  Nikah  selama  10 ( sepuluh ) hari kerja sejak dipenuhi kelengkapan persyaratan nikah dan bukan dari hari pengajuan permohonan, dengan catatan tanpa manipulasi memajukan hari pendaftaran nikah;
d. Melakukan pengawasan terhadap Pegawai Pencatat Nikah dalam pelaksanaan pencatatan  nikah  secara  berkala  ( periodic )  dan  serius  yang  diperkarsai  oleh Kepala  Seksi  Bimbingan  Masyarakat  Islam  Kementerian  Agama  Kota Tanjungpinang sebagai penanggungjawab urusan kepenghuluan;
e. Konsisten  menerapkan punishment terhadap  pencatatan  nikah  disebabkan kesalahan dan kelalaian pribadi sekurang-kurangnya melalui surat peringatan untuk  bertindak  kehati-hatian,  dan  memberikan  penilaian appreciation terhadap  KUA  Kecamatan  atau  PPN/Penghulu  yang  peduli  tindakan penegakan hukum ( wetmatigheid );
f. Melakukan  skala  prioritas  memenuhi  rasio  penempatan  Penghulu  di  Kantor Urusan  Agama  Kecamatan  berdasarkan  pada  beban  kerja  dan  jumlah peristiwa nikah;
g. Membangun  koordinasi  instansi  terkait  dalam  penyelenggaraan  pencatatan nikah melalui MoU ( Memorandum of Understanding ) mengenai kesepakatan
24 Sorjono Soekanto, Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum , Jakarta: Rajawali Pers, 2016, hlm. 45.
format  keterangan,  data  kependudukan  dan  data  perceraian  dalam  hal  terjadi kekosongan hukum memerlukan keterangan tambahan di luar ketentuan yang diatur.
h. Mengusulkan  secara  bertahap  dan  sungguh-sungguh  menyusun  anggaran peningkatan  dan upgrade sarana  prasarana  pelayanan  nikah  di  KUA
Kecamatan,  terutama  sarana  komputer,  printer,  meja,  kursi.  Dan  prasarana kursi  tamu,  kebersihan  dan  kenyamanan  suasana  ruangan  tamu, air conditioner (AC), alur pelayanan dan informasi yang dipandang perlu.
i. Pembinaan  kepada  calon  pengantin  melalui  kursus  pra  nikah  penyampaian memuat  larangan-larangan  dan  ancaman  pelaku  dokumen  palsu/keterangan tidak  sesuai  fakta  dan  resiko  status  pernikahan  jika  setelah  pelaksanaan ditemukan pelanggaran hukum pidana.
j. Dalam  hal  diketahui  terjadi  pelanggaran  hukum  perkawinan  yang  dapat berakibat  pembatalan  perkawinan,  maka  pengajuan  permohonan  sengketa perkawinan ke pengadilan berdasarkan kualitas kesalahan. Apabila kesalahan disengaja  dilakukan  PPN  maka  tanggung  jawab  PPN  membayar  perkara, sebaliknya  bilamana  PPN  turut  menjadi  korban  penggunaan  dokumen  palsu atau keterangan tidak benar dibebankan pada pelaku.

## E. Kesimpulan
Berdasarkan hasil penelitian dan pembahasan pada bab sebelumnya, maka dapat disimpulkan beberapa hal sebagai berikut :
1. Penggunaan  wewenang  Pegawai  Pencatat  Nikah  dalam  melaksanakan pemeriksaan tahapan pencatatan nikah masih terbatas pada syarat formil. Dalam hal  pencatatan  nikah  diketahui  terdapat  unsur  pelanggaran  hukum  perkawinan maka  ada  3  ( tiga )  bentuk  tanggung  jawab  Pegawai  Pencatat  Nikah  meliputi tanggung  jawab  secara  administratif,  tanggung  jawab  pidana,  dan  tanggung jawab perdata.
2. Penyelenggaraan  wewenang  dan  tanggung  jawab  Pegawai  Pencatat  Nikah  dan Penghulu  belum  berjalan  secara  optimal  disebabkan  beberapa  kendala  yang mempengaruhinya, yaitu:
a. Keterangan palsu dan pemalsuan dokumen persyaratan nikah;
b. Koordinasi instansi terbatas;
c. Rendahnya kesadaran hukum;
3. Upaya  mengatasi  kendala  dalam  pelaksanaan  pencatatan  nikah  agar  Pegawai Pencatat  Nikah  menyusun  SOP  Pemeriksaan  Nikah,  membangun  kerja  sama validasi  data  melalui  MoU  dengan  Instansi  terkait,  dan  hanya  menerima dokumen kependudukan untuk persyaratan nikah dengan menolak SKDS.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Abdul Latif, Hukum Administrasi dalam Praktik Tindak Pidana Korupsi , Jakarta: Kencana, 2016.
Beni  Ahmad  Saebani, Perkawinan  dalam  Hukum  Islam  dan  Undang-Undang, Bandung: Pustaka Setia, 2008.
Edi  Toet  Hendratno, Hukum  Sebagai  Alat  Transformasi  Sosial, Jurnal  Law Review, Vol. IX No. 1 Juli, 2009.
Eddy  O.S.  Hiariej, Prinsip-Prinsip  Hukum  Pidana ,  Yogyakarta:  Cahaya  Atma Pustaka, 2014.
Hendra  Nurtjahjo,  Yustus  Maturbongs,  Diani  Indah  Rachmitasari, Memahami Maladministrasi , Jakarta: Ombudsman. Moeljatno, Asas-Asas Hukum Pidana, Jakarta: Rineka Cipta, 2015. Marbun  dan  Mahfud  MD, Pokok-Pokok  Hukum  Administrasi  Negara, Yogyakarta: Liberty, 2009.
Sudikno Mertokusumo, Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa, Yogyakarta: Cahaya Atma Pustaka, 2014.
Soerjono  Soekanto, Pokok-Pokok  Sosiologi  Hukum, Jakarta  :  RajaGrafindo,
2007.
, Faktor-Faktor  yang  Mempengaruhi  Penegakan  Hukum ,  Jakarta: Rajawali Pers, 2016.
Willy  D.S.  Voll, Dasar-DasarIlmu  Hukum  Administrasi  Negara, Jakarta:  Sinar Grafika, 2013.
Wirjono  Prodjodikoro, Perbuatan  Melanggar  Hukum  dipandang  dari  Sudut Hukum Perdata, Bandung: Mandar Maju, 2000. Wirjono  Prodjodikoro, Perbuatan  Melanggar  Hukum  dipandang  dari  Sudut Hukum Perdata, Bandung: Mandar Maju, 2000.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1946  tentang  Pencatatan  Nikah,  Talak,  dan Rujuk.
Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  1954  tentang  Penetapan  Berlakunya  Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1946 tentang Pencatatan Nikah, Talak, dan Rujuk di Seluruh Daerah Luar Jawa dan Madura.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.
Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2013  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan.
Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri.
Peraturan Presiden Nomor 25 Tahun 2008 tentang Persyaratan dan Tata Cara
Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil.
Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 tentang Kompilasi Hukum Islam
Peraturan Menteri Agama Nomor 11 Tahun 2007 tentang Pencatatan Nikah.