## Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Sebagai Media Pengawasan Masyarakat
Untuk Mewujudkan Pemerintahan yang Bersih dan Berwibawa
( Administrative Court as the Controlling Media of the Community to Realize  Good Governance )

## ERNA SUSANTI
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mulawarman Jl. Ki Hajar Dewantara Kampus Gunung Kelua Samarinda 75123 Telp (0541) 7095092;  e-mail: fhunmul@yahoo.com Email : r_nas77@yahoo.co.id

## ABSTRACT
The  administrative  court  is  established  to  settle  the  dispute  between  the  government  and its  citizen.  The dispute  arises  from  a governmental act which is considered breaching citizen rights. It could be concluded that the administrative court principally is established to protect the citizen. In other terms, the purpose of administrative court actually not only to preserve the individual rights,  but  also  to  protect  public  rights  and  to  be  a  media  for  the  community  to  control  any  policies  which  are  issues  by  the government in order to achieve good governance.
Key  words: pemerintah  ( government ),  masyarakat  ( people ),  pengawasan  ( controlling ),  pemerintahan  yang  bersih  ( good governance ) , pengadilan tata usaha negara ( administrative court )

## PENDAHULUAN

## A.   Latar Belakang Masalah
Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  merupakan  salah  satu  sarana  dalam    mencapai  tujuan keadilan  dalam  hukum,  oleh  karena  itu  organisasi  menurut  hukum  merupakan  wahana  dalam kegiatan dan kerjasama untuk mencapai tujuan utama.
Wadah  kegiatan  setiap  orang  atau  badan  hukum    harus  jelas  mempunyai  tugas  dan wewenang  serta  hubungan  tata  kerja,  demikian  pula  dalam  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  ini  dan dalam  pengertian  demikian  ini  biasanya  tidak  hanya  melihat  struktur  organisasi  saja  akan  tetapi dalam  pengertian  organisasi  bersifat  dinamis  dilihat  dari  sisi  kegiatan  aktivitas  tindakan  tata hubungan  yang  terjadi  organisasi  bersifat  formil  dan  non  formil  beralaskan  hukum  hal  ini  dapat dilihat  dari  adanya    hubungan  antara  atasan  yaitu  Mahkamah  Agung  dengan  Pengadilan  Tinggi Peradilan  Tata  Usaha  Negara  dan  Peradilan  Tata  Usaha  Negara    di  daerah-daerah  yang  bersifat satu  tujuan  dengan  sistem  kekeluargaan  dan  permusyawaratan  demi  untuk  menciptakan  suatu peradilan yang baik dan benar. Berhasil atau tidaknya suatu tujuan akan dicapai dan dicita-citakan pembentuk  Undang-undang  atau  organisasi  itu  tergantung  sepenuhnya  dari  faktor  manusia  dan individu pendukungnya.
Negara  Republik  Indonesia  adalah  negara  hukum  yang  dinamis,  yang  bertujuan  untuk mewujudkan tata kehidupan negara dan bangsa yang sejahtera, aman, tentram, serta tertib. Dalam tata  kehidupan  yang  demikian  itu  dijamin  persamaan  kedudukan  warga  negara  di  dalam  hukum. Dalam  usaha  mewujudkan tujuan tersebut diatas  sesuai dengan  sistem  pemerintahan  negara  yang dianut  dalam  Undang-undang  Dasar  1945,  melalui  aparaturnya  di  bidang  Tata  Usaha  Negara, pemerintah di haruskan berperan aktif dan positif.
Pemerintah  wajib  secara  terus  menerus  membina,  menyempurnakan  dan  menertibkan aparatur  tersebut  agar  menjadi  aparatur  negara  yang  efisien,  efektif,  bersih  dan  berwibawa  yang dalam  melaksanakan  tugasnya  selalu  berdasarkan  hukum  dengan  dilandasi  semangat  dan  sikap pengabdian bagi masyarakat.
Sadar  terhadap  peran  aktif  dan  positif  tersebut  di  atas,  pemerintah  telah  menyiapkan langkah-langkah  untuk  menghadapi  timbulnya  benturan  kepentingan,  perselisihan  atau  sengketa antara Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dengan warga masyarakatnya. Sengketa yang terjadi antara  Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  dengan  warga  negara  ini  disebut  dengan  sengketa Tata Usaha Negara.
Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  diciptakan  untuk  menyelesaikan  sengketa  antara Pemerintah  dengan  warga  negaranya.  Dalam  hal  ini  sengketa  yang  timbul  sebagai  akibat  dari adanya  tindakan-tindakan  Pemerintah  yang  melanggar  hak-hak  warga  negaranya.  Dengan demikian  dapat  dikatakan  bahwa  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  diadakan  dalam  rangka memberikan perlindungan kepada rakyat. Dengan kata lain tujuan Pengadilan Tata Usaha Negara sebenarnya  tidak  semata-mata  untuk  memberikan  perlindungan  terhadap  hak-hak  perseorangan
akan tetapi meliputi untuk melindungi hak-hak masyarakat secara umum dan juga sebagai tempat bagi  masyarakat  untuk  melakukan  kontrol atau pengawasan terhadap kebijakan  yang  dikeluarkan oleh pemerintah.
Agar  hak-hak  warga  negara,  baik  itu  hak  mengenai  perseorangan  atau  hak-hak masyarakat  secara  umum  maka  perlu  ada  kontrol  dari  masyarakat  itu  sendiri.  Pembicaraan mengenai  kontrol  sosial  telah  menjadi  suatu  gejala  yang  cukup  menonjol.  Yang  mana  kontrol sosial itu sendiri kurang atau bahkan tidak berfungsi dalam memberikan pengawasan pada aparatur negara.  Gejala  tidak  berfungsinya  kontrol  sosial  ini  bahkan  menimbulkan  keadaan  yang merefleksikan hilangnya makna istilah itu sendiri.
Selama ini, secara konseptual, kita sering memahami istilah kontrol sosial  sebagai suatu proses  aktif  dimana  masyarakat    atau  rakyat,  yang    dalam  kamus  politik  dikenal  sebagai  obyek yang dikuasai mengawasi perilaku pemerintah  yaitu sebagai subyek yang  menguasai. Pengertian ini  menunjukan bahwa kekuasaan yang dimiliki penguasa bukanlah segalanya sebab rakyat masih memiliki  hak  untuk  mengawasi  dan  mengendalikan  kekuasaan  itu.mengikuti  alur  pikiran  kontrol sosial    dan  teori  kedaulatan  rakyat  dapat  dikatakan  juga  bahwa  dalam  meminta  penguasa  untuk mengatur kehidupananya   rakyat tidak pernah menyerahkan segala yang dimilikinya kepada sang pengatur  atau  pemerintah.  Untuk  mencegah  agar  penguasa  tidak  bertindak  sewenang-wenang, rakyat  tetap  mempertahankan  kedaulatan,  sebagai supreme  power yang  mampu  mengatasi kekuasaan yang dimiliki pemerintah.
Akan tetapi, cita-cita kedaulatan rakyat itu justru tidak terwujud dengan baik sekarang ini. Di mana penguasa  atau pemerintah cenderung keluar dari batas-batas kekuasaan yang dimilikinya, sehingga  banyak  terjadi  penyalahgunaan  kekuasaan  yang  tidak  dapat  dihindarkan.  Situasi  dan keadaan  seperti  ini  menyebabkan  terjadinya  peralihan  makna  kontrol  sosial,  yang  mana    kontrol tersebut tidak lagi diartikan dan dilakukan  sebagai kontrol oleh masyarakat melainkan kontrol di masyarakat dari penguasa atau pemerintah.
Dalam konteks kedaulatan rakyat itu,  mungkin lebih  mudah bagi kita untuk mengatakan bahwa  kontrol  sosial    merupakan  salah  satu  perwujudan  kedaulatan  rakyat  dalam  pemerintahan. Atau  lebih  jauh  kita  dapat  pula  memandang  kontrol  sosial  sebagai  salah  satu  mekanisme kedaulatan  rakyat.  Sebagai  perwujudan  atau  mekanisme  kedaulatan  rakyat,  kontrol  sosial merupakan  suatu  faktor  yang  sangat  menentukan  mengenai  berfungsi  atau  tidaknya  demokrasi dalam suatu masyarakat.
Dengan tidak berfungsinya kontrol sosial  dapat terjadi suatu penyalahgunaan kekuasaan dan  pada  giliran  selanjutnya  terjadilah  pemusatan  kekuasaan  dalam  kalangan  yang  terbatas  saja. Dengan  memiliki  kekuasaan  yang  demikian  besar,  orang-orang  yang  berkuasa  atau  penguasa  itu akan berusaha mematikan kontrol sosial, sehingga proses pemerintahan aparatur negara yang telah dikuasai  dapat  terus  berlangsung  dalam  suasana  yang  telah  terkondisikan.  Jadi  dengan  kata  lain, penyalahgunaan dan pemusatan kekuasaan tidak mungkin terjadi bila kontrol sosial tidak berfungsi dengan baik.

## B.   Perumusan Masalah
Dari  uraian  di  atas  dapat  diambil  suatu  permasalahan  yang  mendasar  yaitu  mengenai peranan  penting  pengawasan  masyarakat  dalam  mewujudkan  pemerintahan  yang  bersih  dan berwibawa dengan adanya Pengadilan Tata Usaha Negara.

## PEMBAHASAN
A. Dasar-dasar Pemerintahan yang Baik ( Good Governance ) Nilai-nilai  pemerintahan  yang  baik  atau Good  Governance yang  sekarang  ini  telah menjadi keinginan para pihak atau kecenderungan global sebagai etika dalam pemerintahan secara umum  menekankan  bahwa  penyelenggaraan  kepemerintahan  negara  harus  mempunyai keseimbangan interaksi dan keterlibatan antara pemerintah, swasta dan masyarakat ( civil society) . Penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik  ( good  governance )  menurut  Badan  PBB  untuk Pembangunan  atau  UNDP  (1997)  sebagaimana  di  kutip  Suhady  dan  Fernanda  dalam  Modul Diklatpim Tingkat IV.
Dasar-dasar pemerintahan yang baik adalah mencakup :
1. Partisipasi: Setiap orang atau setiap warga masyarakat, baik laki-laki maupun perempuan harus  memiliki  hak  suara  yang  sama  dalam  proses  pengambilan  keputusan,  baik  secara langsung  maupun  melalui  lembaga  perwakilan,  sesuai  dengan  kepentingan  dan aspirasinya masing-masing. Partisipasi  yang luas ini perlu  dibangun dalam  suatu tatanan
kebebasan  berserikat  dan  berpendapat,  serta  kebebasan  untuk  berpartisipasi  secara konstruktif.
2. Aturan Hukum ( Rule of Law) : Kerangka aturan hukum dan perundang-undangan haruslah berkeadilan,  ditegakkan  dan  dipatuhi  secara  utuh  tanpa  memihak  kepada  siapapun (impartially) , terutama aturan hukum tentang hak-hak asasi manusia.
3. Transparansi:  Transparansi  harus  dibangun  dalam  kerangka  kebebasan  aliran  informasi. Berbagai  proses,  kelembagaan  dan  informasi  harus  dapat  diakses  secara  bebas  oleh mereka yang membutuhkannya, dan informasinya harus dapat disediakan secara memadai dan mudah dimengerti, sehingga dapat digunakan sebagai alat monitoring dan evaluasi.
4. Daya  Tanggap  ( Responsiveness ):  Setiap  institusi  dan  prosesnya  harus  diarahkan  pada upaya untuk melayani berbagai pihak yang berkepentingan ( stakeholders) . 5. Berorientasi  Konsensus  ( Consensus  Orientation ):  Pemerintahan  yang  baik (good governance ) akan bertindak sebagai penengah (mediator) bagi berbagai kepentingan yang berbeda  untuk  mencapai  konsensus  atau  kesepakatan  yang  terbaik  bagi  kepentingan masing-masing pihak, dan jika dimungkinkan juga dapat diberlakukan terhadap berbagai kebijakan dan prosedur yang  akan ditetapkan pemerintah.
6. Berkeadilan (Equity ): Pemerintahan  yang  baik  akan  memberikan  kesempatan  yang sama baik terhadap laki-laki maupun perempuan dalam upaya mereka untuk meningkatkan dan memelihara kualitas hidupnya.
7. Efektivitas  dan  Efesiensi  ( Effectiveness  and  Efficiency ):  Setiap  proses  kegiatan  dan kelembagaan  diarahkan  untuk  menghasilakan  sesuatu  yang  benar-benar  sesuai  dengan kebutuhan  melalui  pemanfaatan  yang  sebaik-baiknya  berbagai  sumber-sumber  yang tersedia.
8. Akuntanbilitas (Accountability) :  Para  pengambil  keputusan  ( decision  makers) dalam organisasi  sektor  publik  (pemerintah),  swasta  dan  masyarakat  madani  memiliki pertanggungjawaban  (akuntanbilitas)  kepada  publik  (masyarakat  umum),  sebagaimana halnya  kepada  para  pemilik (stakeholders ).  Pertanggungjawaban  tersebut  berbeda-beda, bergantung apakah jenis keputusan organisasi itu bersifat internal atau bersifat eksternal.
9. Bervisi  Strategis (Strategic  Vision ):  Para  pimpinan  dan  masyarakat  memiliki  perspektif yang  luas  dan  jangka  panjang  tentang  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik (good governance )  dan  pembangunan  manusia  ( human  development ),  bersamaan  dengan dirasakannya  kebutuhan  untuk  pembangunan  tersebut.  Mereka  juga  memahami  aspek- aspek historis, kultural, dan  kompleksitas sosial yang mendasari perspektif mereka.
10. Saling  Keterkaitan  ( Interrelated ):  bahwa  keseluruhan  ciri good  governance tersebut  di atas  adalah  saling  memperkuat  dan  saling  terkait (mutually reinforcing) dan  tidak  bisa berdiri sendiri. Misalnya, informasi semakin  mudah diakses berarti transparansi  semakin baik,  tingkat  partisipasi  akan  semakin  luas  dan  proses  pengambilan  keputusan  akan semakin  efektif.  Partisipasi  yang  semakin  luas  akan  berkontribusi  kepada  dua  hal  yaitu terhadap  pertukaran  informasi  yang  diperlukan  bagi  pengambilan  keputusan  dan  untuk memperkuat keabsahan atau legitimasi atas berbagai keputusan yang ditetapkan. Tingkat legitimasi  keputusan  yang  kuat  pada  gilirannya  akan  mendorong  efektivitas pelaksanaannya, dan sekaligus mendorong peningkatan partisipasi dalam pelaksanaannya. Dan  kelembagaaan  yang  responsif  harus  transparan  dan  berfungsi  sesuai  dengan  aturan hukum  dan  perundang-undangan  yang  berlaku  agar  keberfungsiaannya  itu  dapat  dinilai berkeadilan. (Suhady dan Fernanda, LAN RI, 33)
Sebagai komitmen terhadap pelaksanaan good governance , diberbagai negara, terutama di negara-negara  maju telah dikembangkan berbagai inisiatif yang diarahkan pada peningkatan etos kerja birokrasi pemerintahan melalui pengembangan norma-norma etika pemerintahan.
Penerapan  standar-standar    etika  oleh  organisasi  pemerintah  beserta  aparatur pemerintahannya,  jelas  harus  dapat  dimonitor  perkembangannnya.  Harus  ada  sistem  pengawasan dan evaluasi atas penerapan etika organisasi pemerintah. Dalam kerangka pemerintahan yang baik (Good  Governance) ,  maka  pelaku  pengawasan  dan  evaluasi  penerapan  etika  oleh  aparatur pemerintah  sebaiknya  tidak  hanya  dilakukan  oleh  lembaga  pemerintahan  saja  secara  eksklusif, tetapi  juga  memberi  kesempatan  seluas-luasnya  kepada  masyarakat  dan  sektor  swasta  untuk menilai bagaimana sebenarnya etika pemerintah tersebut diwujudkan. (Adam Indrajaya, 1986;35)
Meningkatkan standar etika organisasi pemerintah secara integral merupakan bagian dari proses  pembangunan  administrasi  negara  di  Indonesia,  yang  diarahkan  pada  peningkatan kemampuan  sistem  administrasi  negara  maupun  aparatur  negara  dalam  menjawab  tuntutan perkembangan  lingkungan  strategis,  nasional  dan  global.  Orientasi  pembangunan  administrasi
negara  dewasa  ini  perlu  lebih  ditekankan  kepada  peningkatan  kompetensi  profesional  dan  daya saing  melalui  berbagai  pengembangan  kebijaksanaan dan sistem  pelayanan  yang prima  dan lebih mengutamakan  penggunaan  perangkat  jaringan  kerja  yang  efisien  dan  efektif.  (Adam  Indrajaya, 1986;43)
Selain  itu  pembangunan  administrasi  perlu  lebih  difokuskan  kepada  kepentingan pelayanan dan  kebutuhan masyarakat, dan penghayatan serta pengamalan etika pelayanan publik. Seluruhnya  merupakan  totalitas  dari  sistem  pengembangan  etika  dan  moralitas  organisasi  dan sumber daya aparatur pemerintah dalam era reformasi dan demokratisasi dewasa ini di Indonesia.

## B.  Nilai-Nilai  Pemerintahan  yang  Baik  dan  Bersih  Sebagai  Trend  Global  Etika  Pemerintahan Dewasa Ini.
Suatu  nilai-nilai  pemerintahan  yang  baik  ( good  governance )  sebagai trend  global etika pemerintahan.  Nilai-nilai  etika  terungkap  dalam  aturan-aturan  maupun  hukum,  baik  tertulis maupun  tidak tertulis  yang  mengatur bagaimana seseorang  harus bersikap dan  berperilaku dalam interaksinya dengan orang lain dan lingkungan masyarakatnya, termasuk juga dengan pemerintah. Dalam  konteks  organisasi,  maka  etika  organisasi  dapat  berarti  pula  sikap  dan  perilaku  yang diharapkan  dari setiap individu  dan  kelompok anggota   organisasi,  yang  secara keseluruhan akan membentuk  budaya  organisasi  ( organizational  culture) yang  sejalan  dengan  tujuan  maupun filosofi organisasi yang bersangkutan. (Bintoro Tjokroamidjojo, 2000; 21)
Dalam organisasi administrasi publik atau pemerintah, pola-pola sikap dan perilaku serta hubungan antar manusia dalam organisasi tersebut dan hubungannya dengan pihak luar organisasi pada  umumnya  diatur  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  dalam  sistem  hukum negara yang bersangkutan. Bagi aparatur pemerintah, budaya dan etika kerja merupakan hal yang penting  untuk  dikembangkan  baik  pada  tingkat  pemerintahan  pusat  maupun  daerah,  pada  tingkat Departemen  atau  organisasi  maupun  unit-unit  kerja  dibawahnya.  Adanya  etika  ini  diharapkan mampu  membangkitkan  kepekaan  birokrasi  (pemerintah)  dalam  melayani  kepentingan masyarakat. (Syafei, Inu Kencana, Djamaludin Tandjung dan Supardan Mordeong, 1999; 45)
Tujuan  yang  hakiki  dari  setiap  pemerintahan  di  negara  manapun  adalah  mengatur  atau mengurus  kepentingan  masyarakat  atau  warga  negara  yang  bersangkutan.  Dalam  negara  yang demokratis,  mendahulukan  kepentingan  rakyat  menjadi  tujuan  dan  sekaligus  etika  bagi  setiap penyelenggara  negara  dan  pemerintah.  Dalam  sistem  pemerintahan  yang  demokratis  berlaku norma:  “dari,  oleh  dan  untuk  rakyat  “,  sehingga  etika  kerja  aparatur  dalam  sistem    pemerintahan ini  adalah selalu mengikutsertakan rakyat dan berorientasi kepada aspirasi dan kepentingan rakyat dalam  setiap  langkah  kebijakan  dan  tindakan  pemerintah.  Transparansi,  keterbukaan,  dan akuntabilitas  menjadi  nilai-nilai  yang  dijunjung  tinggi  dan  diwujudkan  dalam  etika  pergaulan antara pemerintah  dengan rakyatnya.(Sudirman, 2001;55)
Dalam sistem pemerintahan di Indonesia, asas-asas pemerintahan yang menjadi nilai-nilai etika  pemerintahan,  tampaknya    cukup  terwakili  dengan  pernyataan  dalam  Mukadimah  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  alinea  keempat  yang  menyatakan: “….Untuk  membentuk  pemerintahan  Negara  yang  melindungi  segenap bangsa  dan  tumpah darah Indonesia,  memajukan  kesejahteraan  umum,  mencerdaskan  kehidupan  bangsa  dan  turut  serta dalam memelihara ketertiban dunia dan perdamaian yang abadi…”. Sedangkan nilai-nilai filosofis yang melandasinya adalah ideologi negara yang kita kenal sebagai Pancasila.
Berdasarkan  tugas  pemerintahan  negara  dan  filosofi  negara  itulah  pemerintah  Negara Indonesia  menjalankan  fungsinya.  Ketentuan-ketentuan  dalam  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945  beserta  ketentuan  dalam  amandemennya,  menjadi  kerangka pedoman  kebijakan  dan  tindakan  pemerintah  dalam  menyelenggarakan  pemerintah  negara  yang bersih dan berwibawa.
Penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik  tercermin  dalam  Undang-Undang  Nomor  28 Tahun  2000  tentang  Penyelenggara  Negara  Yang  Bersih  dan  Bebas  Korupsi,  Kolusi  dan Nepotisme. Dalam pasal 3 dan penjelasannya ditetapkan mengenai asas-asas umum pemerintahan yang mencakup :
1. Asas  Kepastian  Hukum  yaitu  asas  dalam  negara  hukum  yang  mengutamakan  landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggara Negara.
2. Asas Tertib Penyelenggara Negara, adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian dan keseimbangan dalam pengendalian penyelengggaraan negara.
3. Asas Kepentingan Umum, adalah asas  yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif.
4. Asas  Keterbukaan,  adalah  asas  yang  membuka  diri  terhadap  hak  masyarakat  untuk memperoleh  informasi  yang  benar,  jujur  dan  tidak  diskriminatif  tentang  penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan dan rahasia negara.
5. Asas  Proporsionalitas,  yaitu  asas  yang  mengutamakan  keseimbangan  antara  hak  dan kewajiban penyelenggara negara.
6. Asas  Profesionalitas,  yaitu  asas  yang  mengutamakan  keahlian  yang  berlandaskan  kode  etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
7. Asas  Akuntabilitas, adalah  asas  yang  menentukan bahwa setiap kegiatan  dan  hasil  akhir  dari kegiatan penyelenggaraan negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat  sebagai  pemegang    kedaulatan  tertinggi  negara  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Asas-asas umum pemerintahan sebagaimana diterapkan di Indonesia berdasarkan undang- undang tersebut  dewasa ini, tidak terlepas dari  kecenderungan  global berlakunya  paradigma  baru dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik yang dikenal dengan istilah Good Governance. Etika sangat erat kaitannya dengan nilai-nilai dan pola perilaku setiap individu. Perhatian dan rasa terhadap nilai-nilai dalam diri setiap aparatur sangat erat kaitannya dengan latar belakang sejarah,  budaya  dan  perkembangan  kondisi  sosial  dan  lingkungan  kehidupan  sekarang  ini.  Pada kenyataannya,  kecenderungan  yang  terjadi  sekarang  ini  cukup  mengherankan,  karena  ternyata perbedaan  pandangan  mengenai  etika  tersebut  tampaknya  sangat  tipis,  bahkan  terdapat kecenderungan  adanya  upaya  menerapkan  sistem  etika  pemerintahan  secara  global.  (Gering Supriyadi, 2001;52)
Dalam  hal  ini,  dapat  dilihat  berdasarkan  kenyataan  bahwa  perubahan  paradigma pemerintahan  yang  terjadi  sekarang  ini  ternyata  sangat  bersifat  global.  Promosi  mengenai  nilai- nilai good governance tenyata bukan hanya di negara-negara berkembang yang pemerintahannya dinilai  korupsi,  tetapi  juga  dikembangkan  pada  negara-negara  maju.  Kesamaan  dalam pengembangan  etika  pemerintahan  tampaknya  dipicu  oleh  permasalahan  yang  relatif  sama  yaitu korupsi.  Dalam  hal  ini  di  negara  manapun  tidak  ada  yang  menghalalkan  korupsi,  antara  lain menerima suap. (Gering Supriyadi, 2001;34)
Fungsi  atau  keberadaan  aparatur  pemerintah  dalam  melayani  masyarakat,  dimana kejujuran ( fairness ) dan netralitas menjadi persyaratan yang  memerlukan tingkat disiplin tertentu yang kurang lebih sama diberbagai negara dengan latar belakang yang berbeda sekalipun.

## C. Pengawasan  atau  Kontrol  Sosial  Oleh  Masyarakat  Terhadap  Kinerja  Pemerintah  Melalui Media Pengadilan Tata  Usaha Negara.
Adanya Pengadilan Tata Usaha Negara sebagai suatu mekanisme  hukum yang berfungsi di  dalam  upaya  untuk  mengatasi  penyalahgunaan  kekuasaan.    Secara  teoritis  dapat  dikatakan bahwa  dengan  adanya  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  maka  masyarakat  akan  dapat  menggugat setiap  pejabat  pemerintahan  yang  dianggap  telah  merugikan  masyarakat  secara  umum, perseorangan atau warga negara yang diyalahgunakan kekuasaan yang dimiliki oleh pejabat negara tersebut.  Gugatan  ini  jelas  merupakan  suatu  alat  kontrol  sosial  yang  dapat  dilakukan  oleh  warga masyarakat    atas  tindakan  yang  dianggap  sudah  disalahgunakan  oleh  penguasa  atau  pemerintah tersebut.
Untuk  menciptakan  suatu  pemerintahan  yang  bersih  dan  berwibawa,  merupakan  suatu upaya  yang  lebih  luas  daripada  apa  yang  menjadi  cakupan  dari  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara. Untuk  dapat  menciptakan  pemerintahan  yang  bersih  dan  berwibawa  tentu  saja  harus meminimalkan terjadinya segala bentuk  penyalahgunaan  kekuasaan dalam  masyarakat. Ini bukan masalah  yang  dapat  diselesaikan  hanya  dengan  keputusan-keputusan  pengadilan,  karena persoalannya  menyentuh  aspek pemerintahan  yang luas  sekaligus  fundamental. Karena persoalan yang    begitu  luas  dan  mendasar,  maka  diperlukan  adanya political  will dari  semua  pihak  untuk menyelesaikannya. (Salamoen Suharyo dan Nasri Effendy, 2003;20)
Dengan  ungkapan  demikian  tidak  dimaksudkan  bahwa  penyelesaian  melalui  lembaga- lembaga peradilan  sama  sekali tidak  dibutuhkan.  Adalah jelas bahwa  lembaga-lembaga peradilan mempunyai  peranan  di  dalamnya,  namun  peranan  itu  jelas  terkait  dengan  aspek  hukum  dari penyalahgunaan  kekuasaan  yang  dilakukan  seseorang.  Tetapi  penyelesaian  yuridis  semata-mata belum  tentu  dapat  memecahkan  semua  persoalan  pemerintahan  dan  penyalahgunaan  kekuasaan seperti yang  dihadapi sekarang ini. Karena penyalahgunaan kekuasaan menyangkut banyak aspek, maka  usaha  untuk  mencegah  dan  mengatasinya  harus  dengan  mekanisme  yang  memiliki  daya jangkauan yang luas dan mendasar.
Dalam proses pemusatan kekuasaan, hanya berlangsung bilamana kontrol sosial berfungsi dengan baik dan efektif. Proses demokrasi kehidupan hanya dapat berlangsung bilamana penguasa atau  pemerintah  dengan  rakyat  menyepakati  makna  kontrol  sosial  sebagai  pengendalian  oleh rakyat  dan  bukan  sebagai  pengendalian  terhadap  masyarakat.  Jadi  syarat  bagi  tumbuh  dan berkembangnya kontrol sosial  adalah bahwa kekuasaan tidak terpusat pada suatu kekuasaan saja. Atau  dengan  perkataan  lain  untuk  memungkinkan  berkembangnya  kontrol  sosial  ,  maka  sistem harus didasarkan pada prinsip pluralisme kekuasaan.
Dalam  sistem  yang  menganut  pluralisme  kekuasaan  tidak  terpusat  pada  satu  titik  saja melainkan menyebar pada beberapa titik kekuasaan. Dan untuk memungkinkan terjadinya kontrol sosial  terhadap suatu titik kekuasaan tertentu dengan suatu sistem, titik kekuasaan tersebut bersifat majemuk, dalam arti bahwa tidak semua dapat dikuasai oleh satu golongan atau kelompok tertentu. Situasi  yang  demikianlah  yang  lazim  terdapat  dalam  sistem  yang    demokrasi.  Dengan  adanya pluralisme  kekuasaan,  maka  kontrol  sosial  dapat  berlangsung  dalam  berbagai  dimensi  yaitu vertikal  dan  horizontal.  Secara  vertikal    kontrol  sosial  dapat  berlangsung  dari  atas  ke  bawah  dan sebaliknya  dari  bawah  ke  atas.  Dan  pengawasan  ini    juga  akan  lebih  mantap  lagi  bila  dilengkapi oleh rentang kontrol yang bersifat horizontal, dimana badan-badan yang merupakan suatu titik-titik kekuasaan  dapat  saling  mengawasi.  Saling  mengawasi  antara  kekuatan-kekuatan  kekuasaan  itu dapat menekan penyalahgunaan  kekuasaan seminimal mungkin.(Suhady dan Fernanda, LAN RI)
Dari  sudut  pandang  lain,  terlihat  bahwa  titik-titik  kekuasaan  akan  bersikap  sangat  hati- hati  terhadap  setiap  bentuk  kontrol  sosial.  Bahkan  dalam  sistem  pemerintahan,  kekuasaan- kekuasaan  itu  akan  sangat  memperhatikan  kontrol  sosial  yang  dilancarkan  oleh  bagian  terbawah, masyarakat  secara  umum  sekalipun,  karena  pengabdian  terhadap  suatu  bagian  masyarakat  akan menimbulkan  komplikasi  yang  akan  menguntungkan  pada  titik-titik  yang  kuat  kekuasaannya. Dengan  demikian  kita  lihat  bahwa  sistem  pemerintahan  yang  demokratis,  yang  mendasarkan  diri pada  pluralisme  kekuasaan,  mendorong  timbulnya  persaingan  yang  sehat  di  antara  sejumlah  titik kekuasaan  yang  dimilkinya.  Dengan  adanya  persaingan  itu  memungkinkan  berkembangnya kontrol sosial dan menjadi  efektif  dalam masyarakat itu sendiri.
Sesungguhnya  kalau  ditelusuri  lebih  jauh,  kontrol  sosial  bukan  hanya  sekedar mencerminkan  usaha  masyarakat  untuk  menghindari  terjadinya  penyalahgunaan  kekuasaan  oleh para  penguasa  atau  pemerintah  saja.  Lebih  dari  itu  kontrol  sosial  juga  merupakan  suatu  bentuk keterlibatan  masyarakat atau  mengikutsertakan  masyarakat dalam proses  pemerintahan  yang baik dan bersih tentunya.
Seperti  yang  terjadi  dalam  sistem  pemerintahan  sekarang  ini  suatu  pendayagunaan kekuasaan    legislatif  sebagai  alat  kontrol  yang  paling  efektif  terhadap  perilaku  eksekutif,  untuk dapat  mendayagunakan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  maka  tidak  perlu  beranjak  atau menyimpang  jauh  dari  Undang  Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  sebab dalam  kontitusi  ini  cukup  terjamin  adanya  pembatasan  kekuasaan  eksekutif.  Dengan  membatasi kekuasaan  eksekutif  sampai  pada  batas-batas  yang  dikehendaki  oleh  konstitusi.  Pembatasan tersebut  dapat  dicapai  dengan  melindungi  kekuasaan  legislatif  dari  pergerakan  eksekutif.  Dalam hal  ini  untuk  tahap  sekarang  yang  harus  menjadi  modal  utama  adalah  pendayagunaan  hak-hak Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang selama ini telah diakui keberadaannya oleh eksekutif.
Diperlukan  di  dalam  usaha  mengatasi  pendayagunaan  kekuasaan  adalah  kebebasan yudikatif  dari  pengaruh  eksekutif.  Faktor  ini  merupakan  suatu  masalah  besar  dalam  masyarakat sampai  sekarang ini, dimana sistem yang dianut tidak menutup kemungkinan bagi eksekutif untuk mempengaruhi  proses  peradilan.  Oleh  sebab  itu  dunia  peradilan  kita  ibarat  kapal  dengan  dua nakhoda.  Yang  pertama  adalah  Mahkamah  Agung  yang  mengatur  aspek-aspek  hukum  proses peradilan  dan  yang  kedua  adalah  Departemen  Kehakiman  yang  mengatur  sarana  peradilan termasuk  segala aspek administratif   yang berkenaan dengan aparat peradilan. Yang dipersoalkan di  sini  adalah  kepada  siapakah  peradilan  itu  lebih  tunduk?  Kalau  peradilan  tersebut  lebih  tunduk kepada  Mahkamah  Agung,    apakah  peradilan  sama  sekali  tidak  terpengaruh  dengan  Departemen Kehakiman itu sendiri nantinya.
Faktor  ini  memang  berkaitan  secara  langsung  dengan  kehadiran  Pengadilan  Tata  Usaha Negara  dalam  sistem  pemerintahan  kita.  Tak  perlu  diragukan  bahwa  di  dalamnya  terdapat sejumlah  tantangan  yang  cukup  merawankan  bila  ditinjau  dari  segi  politik.  Kepentingan- kepentingan  politik  sudah  tentu    akan  mewarnai  proses  peradilan,  bilamana  para  politisi  itu mendapat  kesempatan  untuk  mewarnai  proses  peradilan  itu,  sementara  aparat  peradilan  tidak terlindungi. Dalam situasi demikian, dapat dibayangkan bagaimana berfungsinya Pengadilan Tata Usaha  Negara  bilamana  para  hakim  tidak  terlepas  dari  pengaruh  Departeman  Kehakiman. (Salamoen Soeharyo dan Nasri Effendy, 2003;18)
Dalam  keadaan  demikian,  mampukan  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  berfungsi  sebagai mekanisme kontrol sosial dalam masyarakat. Mungkinkah Departemen Kehakiman, yang notabene adalah suatu bagian dari pemerintah, membiarkan Pengadilan Tata Usaha Negara mengadili secara wajar  sesuatu  perkara  yang  mungkin  saja  bisa  mengancam  kepentingan  penguasa  secara keseluruhan.  Jika  sarana-sarana  kontrol  sosial  ini  dapat  berfungsi  secara  wajar  dan  semestinya, maka Pengadilan Tata Usaha Negara dapat pula berfungsi dengan baik dan bersih. Jadi keberadaan dan peranan kontrol sosial  melalui Pengadilan Tata Usaha Negara pun akan dipengaruhi oleh atau tergantung pada perkembangan lembaga-lembaga kontrol sosial tersebut.(Salamoen Soeharyo dan Nasri Effendy,2003;19)
Pengadilan Tata Usaha Negara dapat berfungsi sebagai suatu sarana kontrol sosial karena lembaga  peradilan  ini  memang  mencerminkan  gugatan  masyarakat  terhadap  aparat  pemerintah. Namun  demikian,  dengan  berjalannya  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  belum  tentu  berarti  bahwa pemerintah  yang  bersih  dan  berwibawa  akan  segera  terwujud.  Hal  ini  karena  pemerintah  yang demikian  bertalian  dengan  berbagai  macam  faktor,  karena  pengadilan  itu  menyentuh  banyak aspek.  Oleh  karena  itu,  kedua  penataan-penataan  yang  diperlukan  ke  arah  itu,  harus  ada  tidak hanya  dalam  bidang  yudikatif  saja,  melainkan  juga  dalam  bidang  legislatif.  Untuk  menjelmakan hal  itu  mau  tidak  mau  diperlukan  suatu  penataan-penataan  di  bidang  pemerintahan,  terutama menyangkut pluralisme kekuasaan. (Salamoen Soeharyo dan Nasri Effendy,2003;21)
Peradilan  Tata  Usaha  Negara  dikenal  dalam  hukum  Administrasi  Negara  sebagai  suatu peradilan atas tindakan dari pemerintah atau penguasa atau overhead yang dikenal dengan istilah Onrechtmatige Overheidsdaad yaitu yang menyangkut pada tindakan-tindakan itu yaitu : 1. tindakan pemerintah atau overhead itu melampaui batas-batas kekuasaan ( exes dupouvoir)
2. tindakan pemerintah itu merupakan penyimpangan kekuasaan ( detournment de pouvoir)
3. tindakan pemerintah itu merupakan penyalahgunaan wewenang ( abus de droit).

## PENUTUP
A. Menghadapi  masyarakat  yang  sangat  beragam,  dinamis  dengan  berbagai  permasalahan  yang kompleks,  maka perlu meningkatkan standar etika organisasi pemerintah yaitu meningkatkan kualitas  perwujudan  atau  pemenuhan  batasan-batasan  nilai  atau  norma  sikap  dan  perilaku dalam  kebijakan dan  tindakan  aparatur  pemerintah,  yang  dapat  memuaskan  dan  membangun kepercayaan  masyarakat.  Karena  tanpa  kepercayaan  masyarakat,  pemerintah  di  mana  pun tidak  akan  mampu  menjalankan  pemerintahannya  secara  efektif  dan  efisien.  Dalam penyusunan  standar  etika  perlu  melibatkan  unsur-unsur  masyarakat  melalui  serangkaian proses  komunikasi  interaktif,  bukan  hanya  mencakup  nilai-nilai  yang  diinginkan  oleh pemerintah  tetapi  juga  mencakup  harapan-harapan  masyarakat  mengenai  pola  dan  perilaku pemerintah secara umum dalam melayani masyarakat secara luas.
B. Pengawasan terhadap pelaksanaan pemerintahan dapat dilakukan bukan hanya oleh lembaga- lembaga pemerintahan secara fungsional berwenang  dalam  urusan  tersebut, tetapi juga  dapat dilakukan  oleh  lembaga-lembaga  semi  pemerintah  atau  lembaga-lembaga  non  pemerintah bahkan  individu  masyarakat.  Selain  itu  lembaga-lembaga  peradilan  terhadap  pelangggaran etika publik seperti Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) perlu dikembangkan kefungsiannya lebih efektif dan efisien. Sementara itu lembaga-lembaga tinggi negara juga perlu ditingkatkan kinerjanya dan sistem pemerintahan  dalam mengawasi jalannya pemerintahan oleh eksekutif. Termasuk lembaga-lembaga legislatif daerah dalam mengawasi jalannya lembaga eksekutif di daerah.
C. Dalam upaya meningkatkan pencapaian standar etika pemerintah dapat ditempuh dengan cara strategi  pemantapan  kejelasan  tujuan,  peranan  dan  arah  keberadaan  aparatur  pemerintah, strategi  pemantapan  manajemen  kinerja  dan  konsekuensinya,  strategi  peningkatan akuntabilitas publik yang berorientasi kepada masyarakat, strategi penataan pemerintahan dan pemberdayaan  peran  serta  masyarakat  dan  srtategi  pengembangan  budaya  serta  perubahan citra  pemerintah  dan  etika  aparatur  pemerintah  itu  sendiri  yang  selama  ini  banyak disalahgunakan dalam menjalankan pemerintahan

## DAFTAR PUSTAKA
A. Literatur Indrawijaya, Adam , 1986, Perilaku Organisasi , Penerbit Sinar Baru, Bandung. Tjokroamidjojo, Bintoro , 2000, Paradigma Baru Manajemen Pembangunan , UI Press, Jakarta.
Sudirman , 2001, Modul Diklat Prajabatan Golongan III : Kepegawaian , LAN RI, Jakarta. Suhady,  Idup  dan  Fernanda,  Desi , Modul  Diklatpim  Tingkat  IV  :  Dasar-Dasar  Kepemerintahan Yang Baik , LAN RI, Jakarta. Supriyadi,  Gering ,  2001, Modul  Diklat  Prajabatan  Golongan  III  : “Etika  Birokrasi”,  LAN  RI, Jakarta.
Syafei,  Inu  Kencana,  Tandjung,  Dajaludin  dan  Mordeong,  Supardan ,  1999, Ilmu  Administrasi Publik , Penerbit Rineka Cipta, Jakarta. Salamoen  Soehardy  dan  Nasri  Effendy ,  2003, Modul  Diklat  Prajabatan  Golongan  III  :  “Sistem Penyelengggaraan  Pemerintahan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia” ,  LAN  RI, Jakarta. UNDP , 1997, Governance For Sustainable Devvelopment-A Policy Document : UNDP, New York.
B. Peraturan Perundang-undangan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia . Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  14  Tahun  1970 tentang  Pokok-pokok  Kekuasaan Kehakiman.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.