## MEMAHAMI DAN MENANGGULANGI PERSOALAN KETIMPANGAN AGRARIA (2)
UNDERSTANDING AND OVERCOMING THE PROBLEM OF AGRARIAN INEQUALITY (2)

## Mohamad Shohibuddin
Fakultas Ekologi Manusia, Institut Pertanian Bogor (IPB University) Email: m-shohib@ipb.ac.id
Abstract: This article, which consisted of two parts, offers two contribution to the literature on agrarian inequality in Indonesia, i.e. a conceptual approach for understanding this phenomenon and what it implies on policy formulation. The f irst contribution has been elaborated in Part 1 which includes a synthesis of various aspects of agrarian inequality and a distinction between two types of agrarian inequality, namely: inequality of distribution and of allocation. In Part 2, the second contribution of this article will be elaborated. Firstly, the current situation of agrarian inequality in Indonesia, which covers those two types of inequality, will be pre- sented. Secondly, a comprehensive policy framework to resolve this problem will be promoted, based on the principle of positive discrimination towards smallholders’ interests. For this purpose, f ive schemes of tenure reform need to be fully integrated, namely: (re)distribution, registration, recognition, devolution and restitu- tion.
Keywords: inequality of distribution, inequality of allocation, positive discrimination, comprehensive tenure re- form, Indonesia
Intisari: Artikel ini, yang terdiri atas dua bagian, menawarkan dua kontribusi pada literatur mengenai ketimpangan agraria di Indonesia, yaitu pendekatan konseptual untuk bisa memahami gejala ini dan apa implikasinya terhadap penyusunan kebijakan. Kontribusi pertama telah dibahas pada Bagian 1 yang mencakup sintesis atas ragam aspek ketimpangan agraria dan pembedaan antara dua jenis ketimpangan agraria, yakni ketimpangan distribusi dan ketimpangan alokasi. Pada Bagian 2, kontribusi kedua dari artikel ini akan diulas secara mendalam. Pertama-tama, situasi ketimpangan agraria terkini di Indonesia, yang mencakup dua jenis ketimpangan di atas, akan dipaparkan. Selanjutnya, sebuah kerangka kebijakan yang komprehensif untuk memecahkan masalah ini akan dipromosikan dengan berdasarkan pada prinsip diskriminasi positif bagi kepentingan para produsen skala kecil. Dalam rangka ini, lima skema pembaruan tenurial berikut penting untuk diintegrasikan secara menyeluruh, yaitu: (re)distribusi, registrasi, rekognisi, devolusi, dan restitusi. Kata Kunci: ketimpangan distribusi, ketimpangan alokasi, diskriminasi positif, pembaruan tenurial yang komprehensif, Indonesia
BHUMI: Jurnal Agraria dan Pertanahan Received: January 4, 2019; Reviewed: May 4, 2019; Accepted: May 14, 2019.
To cite this article: Shohibuddin, M 2019, ‘Memahami dan menanggulangi persoalan ketimpangan agraria (2)’, Bhumi, Jurnal  Agraria dan Pertanahan , vol. 5, no. 2, hlm. 136-149.
DOI: 10.31292/jb.v5i2.366
Copyright: ©2019 Mohamad Shohibuddin. All articles published in Jurnal Bhumi are licensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International license.

## E. Gambaran Ketimpangan Distribusi
Naiknya rezim Orde Baru ke pentas kekuasaan pada 1967 menjadi satu titik balik yang dramatis dalam strategi transformasi agraria di Indonesia. Apabila rezim Soekarno menekankan perom-
bakan struktural melalui penyediaan lahan untuk keluarga petani dan usaha bersama rakyat, rezim penggantinya lebih mendahulukan peningkatan produktivitas melalui modernisasi pertanian. Stra- tegi yang terakhir ini terutama mengikuti pe-
M. Shohibuddin, Memahami dan Menanggulangi Persoalan Ketimpangan ... 136-149
doman yang digariskan dalam buku Mosher (1965) ini: Getting Agricultural Moving: Essentials for Development and Modernization . Meminjam ungkapan White (2009, xvi), buku Mosher ini:
“… merupakan suatu pergeseran untuk men- jauhi langkah-langkah yang sulit secara politik seperti land reform, dan mengalihkan perhatian barunya kepada inovasi ‘revolusi hijau’ untuk peningkatan produktivitas, dalam kerangka ‘teori modernisasi’ yang lantas mendominasi wacana pembangunan pedesaan. Dalam buku ini, land reform tidak lagi disebutkan.”
Pelaksanaan Revolusi Hijau di lahan pertanian pangan telah memicu proses komersialisasi sistem pertanian yang antara lain berdampak pada pemusatan penguasaan tanah di tangan segelintir petani kaya. Proses komersialisasi yang sama juga terjadi di lahan kering dan dataran tinggi akibat introduksi komoditas perkebunan global. Inilah dua proses “kapitalisme dari bawah” (lihat uraian pada Bagian 1 ) 1 yang mendasari laju peningkatan skala usahatani rakyat di bawah batas optimal (alias usahatani skala gurem), yaitu usahatani yang luasnya kurang dari 0,5 ha (lihat Tabel 4 di bawah).
Seperti bisa dilihat dari data Sensus Pertanian di Tabel 4 (sensus ini dilakukan tiap sepuluh tahun sekali sejak 1963), golongan petani gurem dengan penguasaan lahan < 0,5 ha cenderung terus bertambah dari waktu ke waktu. Pada 1963, persentase lapisan petani paling bawah ini men- capai 43,6%, lantas 45,7% pada 1973, dan sempat turun sedikit menjadi 44,5% pada 1983. Namun, setelah itu, persentasenya terus meningkat signi- f ikan, yaitu menjadi 48,6% pada 1993 dan 51% pada 2003 (Bachriadi dan Wiradi 2011, 37).
Hasil perhitungan Badan Pusat Statistik (BPS 2014) atas data Sensus Pertanian 2003 bahkan me- nunjukkan kondisi yang lebih parah lagi. Persen- tase golongan petani gurem mencapai 63,39%— yakni, jauh melebihi separoh dari total rumah tangga petani (RTP)! 2 Di atasnya terdapat go- longan petani kecil (menguasai lahan seluas 0,5- 1,99 ha) sebesar 27,04%. Di atasnya lagi terdapat golongan petani menengah (menguasai lahan seluas 2-2,99 ha) sebesar 5,37%. Lalu, pada lapisan yang  paling atas, terdapat golongan petani kaya (menguasai lahan seluas > 3 ha) sebesar 4,19% (lihat Tabel 5).
Tabel 4. Distribusi Penguasaan Tanah di Antara Petani Pengguna Lahan, 1963-2003
(Sumber: Bachriadi & Wiradi 2011: 37) . Data di atas tidak termasuk RTP dengan kategori absolute landless .
2 Perbedaan ini, boleh jadi , karena penentuan selang golongan petani yang  berbeda pada du a  perhitungan  di  atas. Perlu  pengecekan  data  mentah  Sensus  Pertanian  2013  untuk  memastikan  perhitungan  mana  yang  lebih  akurat.
1 Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan , volume 5, n o 1, hlm. 1-12.
“…  merupakan  suatu  pergeseran  untuk  men- jauhi  langkah-langkah  yang  sulit  secara politik  seperti  land  reform,  dan  mengalihkan perhatian  barunya  kepada  inovasi  ‘revolusi hijau’  untuk  peningkatan  produktivitas, dalam  kerangka  ‘teori  modernisasi’  yang lantas  mendominasi  wacana  pembangunan pedesaan. Dalam buku ini, land reform tidak lagi disebutkan.”

## 138
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
Tabel 5. Perubahan Komposisi Rumah Tangga Petani Menurut Luas Penguasaan Lahan, 2003 dan 2013

## Sumber: Diolah dari BPS (2014, 35).
Jika hasil Sensus Pertanian 2003 dibandingkan dengan hasil Sensus Pertanian 2013, akan terlihat perubahan yang mendasar pada profil RTP selama satu dekade ini (2003-2013). Golongan paling bawah (petani gurem) mengalami penurunan yang sangat drastis, yaitu mencapai 5.177.200 (atau -26,15%). Dua golongan di atasnya juga mengalami penurunan, yaitu berturut-turut sebesar 163.419 (-1,94%) dan 54.928 (-3,27%). Hanya pada go- longan petani kaya saja terjadi peningkatan jumlah RTP, yaitu sebesar 298.832 (22,81%). Dengan mem- perhitungkan semua perubahan ini, selama perio- de 2003-2013 jumlah RTP secara keseluruhan mengalami penurunan yang  signifikan  s e - besar 5.096.715 (-16,32%).
Bagi teori modernisasi, penurunan jumlah RTP di atas akan dilihat sebagai perkembangan yang positif, yaitu berlangsungnya proses transformasi agraria yang memang dikehendaki: beban sektor pertanian  dalam  menampung  tenaga  kerja pedesaan akan berkurang, ukuran usahatani dari para petani yang masih tertinggal akan bertambah luas, sementara mereka yang kemudian mening- galkan sektor pertanian akan menjadi angkatan kerja di sektor industri dan jasa di perkotaan (Wiradi 2009a, 28–29).
Namun, asumsi linier semacam ini ternyata tidak  sepenuhnya  terbukti. Seperti  diuraikan  Sho- hibuddin (2019, 5-7), b erkurangnya jutaan petani gurem ternyata tidak disertai dengan proses kon - solidasi petani skala kecil dan menengah, seperti terlihat dari turunnya kedua golongan petani ini, berturut-turut  sebesar  163.419  (-1,94%) dan  54.928 (-3,27%).  Hanya  sejumlah  kecil  petani yang  terma - suk layer teratas pada kedua golongan ini yang ber -
hasil “naik kelas” menjadi golongan petani kaya. Oleh karena itu, apa yang sebenarnya berlang- sung di sini adalah proses akumulasi pada go- longan petani kaya, sebagaimana terbukti dari ke- naikan golongan ini yang cukup signifikan sebe- sar 298.832. Hal ini menjadikannya sebagai go- longan petani satu-satunya yang mengalami per- tumbuhan positif sebesar 22,81%.
Sementara itu, keluarnya jutaan petani dari sektor pertanian bukanlah karena adanya peluang kerja yang lebih baik di sektor ekonomi perkotaan ( pull factor ), namun lebih karena tidak tertam- pung lagi di sektor pertanian/pedesaan ( push fac- tor ). Mereka yang “terusir” ini terpaksa “mengadu nasib” (dalam arti harfiahnya) ke perkotaan dan bahkan ke manca negara dengan berbagai risiko- nya: terjerumus ke dunia kriminalitas, dilecehkan secara seksual, termasuk yang paling ekstrim ha- rus menghadapi vonis hukuman penjara (bah- kan hukuman mati) di negeri asing.
Dengan demikian, dapat dinyatakan bahwa dinamika perubahan penguasaan lahan selama periode 2003-2013 ini mencerminkan makin menguatnya kecenderungan proses polarisasi , yaitu transisi agraria yang kian mengarah pada pola penguasaan lahan yang bersifat antagonistis antara golongan petani kaya dengan golongan petani gurem dan (semi) proletar (Wiradi 2009b, 118). 3 Transisi semacam ini tercipta dari kombinasi dua dinamika berikut ini. Pertama adalah proses guremisasi yang makin meluas, bukan saja pada dua golongan petani paling bawah, namun juga pada layer terbawah dari golongan petani me- nengah. Kedua adalah proses akumulasi pada layer teratas dari golongan petani kecil dan me- nengah yang membuatnya “naik kelas” menjadi golongan petani kaya. Hal ini membuat golongan terakhir ini mengalami ekspansi cukup besar yang terlihat dari pertumbuhan positif nya dalam jumlah signifikan.
Pada Tabel 6 di bawah ini disajikan data pro- porsi penguasaan lahan menurut golongan
3 Menurut Wiradi (2009b, 118), dalam proses polarisasi ini golongan petani menengah akan makin kecil dan lambat laun menghilang, baik karena “turun kelas” menjadi petani proletar maupun “naik kelas” menjadi petani kapitalis.
M. Shohibuddin, Memahami dan Menanggulangi Persoalan Ketimpangan ... 136-149
penguasaan lahan di mana kecenderungan proses polarisasi di atas terlihat cukup jelas. 4

## Tabel 6. Struktur Penguasaan Lahan Pertanian
Menurut Golongan Penguasaan Lahan, 2013

## Sumber: Diolah dari data Sensus Pertanian 2013
Dari Tabel 6 ini bisa dilihat antagonisme yang tajam dalam penguasaan lahan pertanian antara golongan petani gurem dan kecil (menguasai lahan < 2 ha) di satu pihak, dengan golongan petani menengah dan kaya (menguasai lahan > 2 ha) di pihak lain (cermati arah anak panah dalam tabel di atas). Kondisi inilah yang antara lain men- jelaskan mengapa indeks gini penguasaan lahan demikian tinggi di Indonesia, yaitu mencapai 0,68 pada 2013 (uraian  lebih  lanjut,  lihat:  Shohibud- din, 2019) .
Semua ulasan di atas telah menunjukkan pena- jaman ketimpangan distribusi, yakni ketimpangan di antara petani sendiri dalam penguasaan lahan pertanian. Meski demikian, penting ditekankan di sini bahwa penajaman ketimpangan distribusi ini bukanlah satu fenomena yang berdiri sendiri. Artinya, ia tidak dapat diterangkan sebagai konse- kuensi dari dinamika kelas di antara sesama petani semata. Alih-alih, kecenderungan diferensiasi— bahkan telah mengarah pada polarisasi—ini dalam porsi sangat besar juga dipengaruhi oleh politik alokasi  sumber-sumber agraria  yang  dijalankan oleh pemerintah yang sering kali tidak adil dan sangat merugikan kepentingan petani. Hal inilah yang akan dibicarakan pada bagian berikut ini.

## F. Gambaran Ketimpangan Alokasi
Alokasi sumber-sumber agraria yang dilaku- kan oleh pemerintah didasarkan pada kewe- nangan yang bersumber dari hak menguasai negara untuk mengatur peruntukan, penggu- naan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa, serta untuk menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara berbagai pihak dengan sumber-sumber agraria ini maupun antara berbagai pihak ini dengan per- buatan-perbuatan hukum yang mengenai sum- ber-sumber agraria tersebut (Pasal 2 ayat [1] UUPA). Alokasi sumber-sumber agraria oleh pemerintah ini secara garis besar dapat diberikan kepada tiga kategori sebagai berikut: pemerintah sendiri, rakyat, dan swasta.
Jika sumber-sumber agraria itu dialokasikan untuk pemerintah sendiri, maka ia bisa diberikan kepada instansi pusat yang ada di daerah dalam rangka dekonsentrasi , atau kepada pemerintah daerah dalam rangka desentralisasi . Jika dialo- kasikan untuk rakyat, maka ia akan mewujudkan berbagai skema pembaruan tenurial yang peme- gang haknya bisa berupa desa, komunitas adat, kelompok, atau individu. Jika dialokasikan untuk swasta, ia bakal melahirkan ragam jenis konsesi agraria yang penerimanya adalah korporasi. Secara skematis, hal ini dapat digambarkan sebagai berikut:

## Gambar 4. Politik Alokasi Sumber-sumber Agraria
Ketentuan UUPA secara jelas telah menga- manatkan pemerintah untuk menjalankan politik alokasi yang secara tegas berpihak kepada kepen- tingan rakyat. Selain melalui pelaksanaan land
4 White (1991, 27) membedakan tiga level strategi live- lihoods rumah tangga di pedesaan berdasarkan kondisi sosial-ekonominya, termasuk penguasaan lahannya, yaitu survival, konsolidasi, dan akumulasi. Data Sensus Pertanian 2003 dan 2013 di atas menunjukkan bahwa ternyata hanya golongan petani kaya yang berhasil melakukan konsolidasi, dan bahkan akumulasi, penguasaan lahan.

## 140
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
reform, politik alokasi semacam ini juga diupaya- kan melalui pengembangan “usaha bersama dalam lapangan agraria … dalam bentuk kope- rasi atau bentuk-bentuk gotong-royong lainnya” (Pasal 12 ayat [1] UUPA). Hal ini tidak berarti bah- wa sumber-sumber agraria tidak dapat dialoka- sikan untuk kalangan swasta. Seperti dinyatakan di dalam penjelasan Pasal 12 ayat (2) UUPA, peme- rintah juga dapat mengalokasikan sumber-sum- ber agraria untuk pihak “pengusaha swasta yang bermodal nasional atau swasta dengan ‘ domestic capital ’ yang progresif”. Meski demikian, bukan berarti pihak yang terakhir ini merupakan pene- rima utamanya, apalagi penerima satu-satunya.
Sayangnya, seperti telah ditegaskan pada Ba- gian 1, dua jalur mewujudkan transformasi agra- ria ini (land reform dan alokasi tanah untuk usaha bersama milik rakyat) tidak pernah dijalankan pemerintah secara serius. Bahkan untuk jalur terakhir, tidak ada regulasi turunan UUPA yang lebih rinci mengatur pemberian konsesi agraria untuk koperasi dan badan usaha rakyat lainnya. 5 Sebaliknya, selama lebih dari lima dekade pasca- Soekarno, semua rezim pemerintah selalu menja- lankan model pembangunan yang bertumpu pada kapitalisme agraria berbasiskan modal besar, termasuk milik asing. Akibatnya, kondisi ketim- pangan agraria pun kian runyam, khususnya da- lam bentuk ketimpangan alokasi antar-sektor ter- kait peruntukan sumber-sumber agraria.
Pada gilirannya, alokasi sumber-sumber agra- ria yang timpang antar-sektor ini juga akan mem- bawa konsekuensi lebih lanjut pada ketimpangan penguasaan lahan di antara sesama petani. Seti- daknya, terdapat tiga situasi di mana ketidak- adilan dalam politik alokasi dapat memperburuk kondisi penguasaan tanah yang sudah timpang di antara petani sendiri. Pertama, pemberian kon- sesi agraria dalam jumlah besar kepada perusa- haan akan secara langsung mengurangi keterse- diaan lahan yang dapat dialokasikan untuk petani dan  badan  usaha  bersama  milik  rakyat.  Kedua, pemberian konsesi agraria kepada perusahaan itu
pemberian konsesi agraria kepada perusahaan itu tidak jarang melibatkan pula pencaplokan atas lahan pertanian, wilayah kelola dan ruang hidup rakyat—yakni, apa yang dewasa ini diistilahkan dengan land grabs . Ketiga, operasi perusahaan di areal konsesinya juga banyak mengakibatkan kerusakan ekologis yang berdampak buruk pada wilayah pertanian maupun pemukiman rakyat di sekelilingnya.
Dalam kaitan ini, salah satu kenyataan yang penting diangkat adalah bahwa ketidakadilan dalam politik alokasi ini ironisnya justru makin meningkat tajam selama periode reformasi, khu- susnya selama periode pemerintahan Soesilo Bambang Yudhoyono (2004-2014). Sebagai misal, di sektor kehutanan, izin usaha pemanfaatan hutan tanaman industri (HTI) yang telah diter- bitkan oleh pemerintah adalah seluas 10.031.931 ha. Dari jumlah ini, hanya 18,95% atau 1.901.494 ha yang diterbitkan oleh rezim Orde Baru, sementara sisanya diterbitkan oleh sejumlah rezim yang memerintah di masa reformasi. Begitu pula, dari total 16.138.242 ha izin usaha peman- faatan hutan alam (HPH), sebesar 96,77% (15.616.269 ha) terbit di era reformasi dan hanya 3,23% (521.973 ha) yang terbit semasa Orde Baru. Hanya pelepasan kawasan hutan yang lebih banyak terjadi pada era Orde Baru, yaitu sebesar 50,86% (3.478.053 ha). Pada Tabel 7 berikut dapat dicermati data lebih rinci mengenai ragam alokasi kawasan hutan ini.
Tabel 7. Alokasi Kawasan Hutan dalam Berbagai Periode Pemerintahan

## Sumber: Diolah dari KLHK 2018.
Seperti dapat diperkirakan, alokasi kawasan hutan yang banyak terjadi di era reformasi ini sebagian besar jatuh ke pihak korporasi. Dari to-
5 Hal ini berbeda dengan jalur land reform yang telah diatur secara rinci dalam UU No. 56 PRP/1960 beserta berbagai ketentuan teknis pelaksanaannya.
M. Shohibuddin, Memahami dan Menanggulangi Persoalan Ketimpangan ... 136-149
tal alokasi kawasan hutan untuk berbagai jenis kontribusi, sebanyak 95,76% atau 40.463.103 ha diperuntukkan untuk swasta, hanya sekitar 1,74 juta ha (4,14%) yang diperuntukkan bagi rakyat, dan lebih sedikit lagi (41,2 ribu atau 0,1%) yang digunakan untuk kepentingan umum. Pada Tabel 8 berikut diperlihatkan secara lebih rinci ketim- pangan alokasi antar-sektor yang demikian tajam ini.
Tabel 8. Ketimpangan Antar-Sektor dalam Alokasi Kawasan Hutan untuk Berbagai Jenis

## Kontribusi

## Sumber: Diolah dari KLHK 2018.
Di luar kawasan hutan, ketimpangan alokasi antar-sektor juga terjadi dengan tidak kalah tajamnya. Sayangnya, untuk sektor perkebunan, tidak ada data HGU yang dibuka pemerintah, baik dari segi waktu, unit, maupun luasannya. Na- mun, sebagai gambaran, luas HGU perkebunan hingga 2016 mencapai lebih 15 juta ha—1,03 juta ha di antaranya terindikasi terlantar. Selain itu, terdapat 3,58 juta ha izin lokasi yang belum diberikan haknya dan juga dalam kondisi terlantar (Kementerian ATR/BPN 2017). 6 Bandingkan luas ini dengan total lahan pertanian rakyat yang menurut data Sensus Pertanian 2013 hanya seluas 13,7 juta ha dan harus menampung 26 juta lebih RTP. Jika konsesi tambang juga diperhitungkan, kondisi ketimpangan alokasi ini akan lebih parah lagi. Hal ini karena konsesi pertambangan men- cakup baik kawasan hutan maupun non-hutan.
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/ Kepala Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN) No. 5/2015 tentang Izin Lokasi memang menetap- kan batas maksimum alokasi tanah untuk peru- sahaan. Peraturan ini, yang hanya berlaku di luar kawasan hutan, dibedakan berdasarkan kriteria jenis penggunaan tanah dan kepadatan pendu- duk. Kriteria yang terakhir ini lantas dirinci lebih lanjut menjadi lima kategori wilayah berbasis pulau sebagai berikut: (1) Jawa, (2) luar Jawa, (3) luar Papua, (4) Papua, dan (5) seluruh Indonesia.
Tabel 9. Luas Maksimum Pemberian Izin Lokasi

## Sumber: Permen ATR/Kepala BPN No. 5/2015
Ada sejumlah catatan kritis yang penting dite- gaskan terkait ketentuan luas maksimum pem- berian izin lokasi ini. Sasaran yang dikenakan ketentuan batas maksimum di atas adalah badan hukum korporasi, bukan entitas kelompok peru- sahaan ( holding company ). Padahal entitas ini dapat menaungi banyak anak perusahaan dengan badan hukum korporasi yang berlainan. Keten- tuan semacam ini memberi peluang bagi penga- juan izin lokasi atas nama perusahaan yang berbe- da-beda, padahal kesemuanya termasuk dalam kelompok perusahaan yang sama. Meski izin lokasi untuk masing-masing anak perusahaan ini tidak melebihi batas maksimum, namun jika kese- muanya dijumlahkan maka luasnya bisa jauh melampaui batas yang dibenarkan.
Menurut Pasal 4 ayat (4) Permen No. 5/2015, batas maksimum yang tercantum dalam Tabel 9 di atas tidak berlaku bagi tiga kategori badan usaha berikut ini: Badan Usaha Milik Negara
6 Pemberian izin lokasi memang tidak secara otomatis akan berujung pada pemberian hak atas tanah berupa HGU atau hak lainnya. Meski begitu, kenyataan bahwa jutaan ha izin lokasi telah diberikan kepada perusahaan sementara sedikit sekali izin lokasi yang diberikan kepada masyarakat, hal ini juga merupakan bentuk ketimpangan alokasi.

## 142
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
berbentuk Perusahaan Umum dan Badan Usaha Milik Daerah; Badan Usaha yang seluruh atau sebagian sahamnya dimiliki oleh pemerintah; dan Badan Usaha yang sebagian besar sahamnya dimiliki masyarakat melalui mekanisme bursa saham. Dengan pengecualian semacam ini, patut dipertanyakan perusahaan apa yang masih tersisa untuk dikenai ketentuan di atas. Dengan kata lain, seberapa seriuskah sebenarnya regulasi ini?
Berdasarkan kriteria wilayah, batas maksimum di atas ditetapkan pada level provinsi berdasarkan kepadatan penduduknya. Kriteria ini seharusnya tidak diterjemahkan menjadi kategori wilayah yang terlampau abstrak seperti Jawa dan luar Jawa serta Papua dan luar Papua. Kategori semacam ini mengabaikan karakteristik wilayah Indonesia sebagai negara kepulauan. Banyak provinsi dan kabupaten yang karakteristik wilayahnya justru didominasi pulau-pulau kecil. Apabila izin lokasi dimohonkan di areal yang berada di pulau-pulau kecil, maka ketentuan dalam Tabel 9 di atas tidak dapat mencegah kemungkinan seluruh atau sebagian besar wilayah pulau kecil tersebut diku- asai oleh satu atau segelintir perusahaan.
Pembatasan luas maksimum berdasarkan kriteria wilayah yang abstrak semacam itu juga akan abai terhadap aspek-aspek sosial-ekonomi dan budaya dari komunitas yang tinggal atau menggantungkan kehidupan di wilayah di mana izin lokasi berada. Kriteria di atas dipastikan akan gagal mempertimbangkan kekhasan kondisi te- nurial dan sistem produksi komunitas lokal. Sebagai misal, apakah izin lokasi benar-benar diberikan di luar lahan garapan, wilayah kelola dan lahan cadangan komunitas setempat? Jika izin lokasi diberikan, bagaimanakah prospek adaptasi komunitas setempat pada komoditas dan sistem produksi baru yang diintroduksi oleh perusahaan? Apakah sistem produksi industrial yang baru ini dapat menjamin relasi-relasi yang lebih inklusif dengan masyarakat setempat?
Dari sudut daya dukung lingkungan, Permen di atas juga tidak mempertimbangkan variasi wilayah berdasarkan karakteristik ekologisnya. Pertimbangan teknis pertanahan yang disyarat- kan Permen tersebut hanya menyangkut aspek
penguasaan tanah dan aspek teknis penatagunaan tanah di level mikro tanpa mengaitkannya dengan pertimbangan daya dukung lingkungan pada unit geograf is yang lebih luas. Karena itu, sangat penting untuk mengaitkan pertimbangan teknis pada tataran mikro ini dengan Kajian Lingkungan Hidup Strategis (KLHS), seperti amanat UU No. 32/2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.

## G. Menuju Pembaruan Tenurial yang Komprehensif
Ketimpangan agraria dalam kedua jenisnya di atas (yakni, ketimpangan distribusi dan alokasi) sebenarnya mengungkapkan suatu situasi di mana basis material bagi produksi kesejahteraan terakumulasi pada satu kalangan (yang menca- kup populasi yang sangat kecil), sementara margi- nalisasi dan bahkan eksklusi dari basis material itu terjadi secara massif pada pihak yang berbeda (yang justru merupakan segmen masyarakat yang paling besar). Karena menyangkut basis material bagi produksi kesejahteraan, kedua jenis ketimpangan agraria ini pada akhirnya juga tercer- min dalam berbagai ukuran kesenjangan ekonomi lainnya. Hal ini terlihat jelas terutama di era refor- masi.
Sebagai misal, akumulasi sumber-sumber agraria pada segelintir pihak yang tumbuh pesat di era reformasi (seperti diilustrasikan pada laju konsesi kehutanan di atas) ternyata berjalan para- lel dengan akumulasi kekayaan pada segelintir elite ekonomi. Selama 2006-2016, misalnya, laju pertumbuhan kekayaan 40 orang paling kaya di Indonesia mencapai hampir empat kali lipat diban- ding GDP nasional, serta hampir enam kali lipat dibanding GDP per kapita. Jika dirata-rata, laju pertumbuhan mereka mencapai 23% per tahun— jauh melebihi angka pertumbuhan GDP nasional yang hanya 6% per tahun atau GDP per kapita yang hanya 4% per tahun. Yang lebih men- cengangkan, pertumbuhan kekayaan orang nomor satu terkaya di Indonesia mencapai 39% per tahun pada periode yang sama (Megawati Institute 2017).
Kesejajaran paling mencolok antara ketim-
M. Shohibuddin, Memahami dan Menanggulangi Persoalan Ketimpangan ... 136-149
pangan agraria dengan kesenjangan ekonomi adalah seperti yang dicantumkan pada pengantar artikel ini (lihat Bagian 1). Di bagian itu dican- tumkan pernyataan Joyo Winoto (Kepala BPN periode 2005-2012) bahwa sekitar 56% aset nasional yang terkait tanah dikuasai oleh sekitar 0,2% penduduk Indonesia (Winoto 2007). Proporsi ini ternyata memiliki kesejajaran dengan kondisi ketimpangan penguasaan aset keuangan di lembaga perbankan nasional. Menurut data Lembaga Penjamin Nasabah (per Oktober 2017), sekitar 56,87% dari total simpangan uang di bank- bank nasional ternyata dikuasai hanya oleh 0,11% pemilik rekening kaya. Mereka ini adalah nasabah kaya yang memiliki “rekening gendut” dengan nilai tabungan di atas Rp 2 miliar.
Dua data terakhir ini menunjukkan betapa ekstrem konsentrasi kekayaan yang terjadi di In- donesia. Bayangkan saja, separuh lebih aset agraria yang terkait tanah (begitu pula, separuh lebih aset keuangan di lembaga perbankan nasional) ter- nyata dikuasai oleh segelintir elite ekonomi yang jumlahnya tidak mencapai 0,5% dari total popu- lasi. Konsentrasi kekayaan semacam ini juga dilaporkan oleh Credit Suisse, kendati dengan proporsi yang lebih rendah. Menurut lembaga keuangan dunia ini, 1% warga terkaya Indonesia menguasai 45,4% kekayaan nasional, sementara 10%-nya menguasai 74,8% kekayaan nasional. Itu sebabnya, Indonesia ditempatkan oleh lembaga ini pada peringkat keempat di antara negara- negara paling timpang sedunia, di bawah Thai- land, Rusia dan China (Credit Suisse 2017).
Menyadari demikian parahnya ketimpangan agraria dan konsentrasi kekayaan di Indonesia, maka kebijakan koreksi yang hendak ditempuh haruslah dimulai dengan reorientasi terhadap politik alokasi sumber-sumber agraria di Indone- sia (lihat Gambar 4 di atas). Di sinilah pentingnya menjalankan “diskriminasi positif” terhadap kepentingan rakyat. Jadi, jika sebelumnya politik alokasi lebih banyak memprioritaskan usaha skala besar (sebagai pelaksanaan Pasal 12 ayat [2] UUPA yang “kebablasan”), maka melalui tindakan “diskriminasi positif” ini sumber-sumber agraria harus lebih diarahkan untuk menjalankan Pasal
12 ayat (1) UUPA, yaitu dialokasikan untuk pengembangan berbagai bentuk usaha bersama milik rakyat. Melalui “diskriminasi positif” inilah secara bertahap diharapkan bakal tercapai ekuilibrium baru dalam penguasaan tanah di tanah air, yaitu keseimbangan yang lebih “masuk akal” (dan “masuk nurani”) antara alokasi yang ditujukan untuk sektor usaha rakyat dengan un- tuk sektor usaha korporasi.
Dalam rangka “diskriminasi positif ” ini, pemberian izin dan hak baru untuk usaha skala besar perlu dibatasi, bahkan pada situasi tertentu dicegah sama sekali. Negative list untuk investasi berbasis tanah dalam skala besar perlu diterapkan, misalnya, pada situasi ketika penguasaan tanah oleh korporasi telah mengancam ketersediaan tanah bagi rakyat; atau penguasaan tanah luas itu melahirkan konflik sosial yang penuh kekerasan dan berkepanjangan; atau penguasaan tanah luas itu menimbulkan kerusakan serius pada bentang ekologis yang rentan atau memiliki karakter khu- sus; atau penguasaan tanah luas itu bakal mengambil bagian terbesar dari wilayah suatu pulau kecil.
Secara praktis, tindakan “diskriminasi positif” yang dikehendaki di atas mesti diupayakan mela- lui pelaksanaan pembaruan tenurial ( tenure re- form ) yang komprehensif. Adapun pengertian komprehensif yang dimaksudkan di sini adalah bahwa pembaruan itu ditujukan bukan semata untuk menanggulangi ketimpangan distribusi antar-kelas pada sektor usahatani rakyat, melain- kan juga merespons tantangan ketimpangan alokasi antara sektor usaha rakyat dengan usaha korporasi skala besar. Sasaran pembaruan tersebut juga tidak terbatas pada tanah di luar kawasan hutan melalui pelaksanaan land reform, melain- kan juga pada kawasan hutan melalui berbagai skema pembaruan tenurial yang terpadu. Lantas, yang tidak kalah penting, skema pembaruan te- nurial yang dipilih juga dituntut untuk bersifat responsif terhadap konteks persoalan tenurial yang sangat beragam maupun yang dialami secara berlainan oleh berbagai kelompok dalam masya- rakat (perempuan, pemuda, masyarakat adat, dan sebagainya).

## 144
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
Sebagai misal, sebagian dari persoalan tenur- ial yang dialami masyarakat adalah ketimpangan dalam penguasaan sumber-sumber agraria, seba- gaimana tercermin pada dua jenis ketimpangan di atas (distribusi dan alokasi). Konteks persoalan tenurial yang lain adalah ketidakpastian dalam jaminan keamanan ( tenure security ) atas sumber- sumber agraria yang dikuasai rakyat. Hal ini terutama terjadi pada penguasaan rakyat atas ta- nah dan sumber-sumber agraria lain yang bersifat informal dan/atau berbasis hukum adat. Sistem penguasaan semacam ini kurang mendapatkan perlindungan hukum yang memadai dari negara sehingga rentan terhadap pelepasan dan pengam- bilalihan.
Sistem penguasaan yang beralaskan hak adat itu sendiri sangat beragam. Sebagian penguasaan itu bersifat individual, namun ada juga yang bersifat komunal. Yang terakhir ini dapat berada pada unit sosial dengan hierarki yang berlainan dalam berbagai struktur masyarakat hukum adat. Itu sebabnya, ada penguasaan komunal yang hanya berimplikasi pada dimensi perdata, namun tidak sedikit pula penguasaan komunal yang memiliki implikasi pada dimensi perdata dan publik sekaligus. Yang terakhir ini bisa ditemukan pada kondisi di mana penguasaan komunal itu berada pada unit sosial masyarakat hukum adat yang sekaligus menjalankan fungsi publik— misalnya saja, pada nagari . Keragaman pengu- asaan komunal dan hierarki unit sosial masyarakat adat ini sering amat kompleks sehingga menyu- litkan upaya pengakuan dan perlindungannya.
Kasus teritorialisasi negara adalah konteks lain lagi dari persoalan tenurial yang banyak dihadapi masyarakat. Ini merupakan kasus pengelolaan sumber-sumber agraria yang bersifat state-cen- trist dengan kecenderungan kuat mengabaikan hak-hak rakyat dan tidak menyediakan cukup ruang bagi partisipasi publik. Skala keluasan dan kedalaman dari persoalan tenurial jenis ini sangat besar dan tidak bisa disepelekan. Seperti diakui Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan sendiri, hampir 50% dari seluruh desa di Indone- sia memiliki konflik tata batas dengan kawasan hutan (KSP 2017). Lalu, terdapat 31.951 desa yang
menghadapi ketidakjelasan tata batas kawasan hutan. Selain itu, terdapat banyak wilayah per- kampungan yang berada di dalam kawasan hutan dengan luas sekitar 186.658 ha (KSP 2016, 51).
Akhirnya, yang tidak kalah pelik adalah per- soalan tenurial yang berakar pada sejarah konflik dan perampasan tanah di masa lampau. Di bebe- rapa daerah yang pernah mengalami konflik berskala luas dan dengan kekerasan tinggi seperti Aceh, Poso, Maluku, dan Sambas, sejarah pengu- siran dan bahkan pembasmian kelompok tertentu serta pemusnahan ataupun perampasan properti mereka merupakan kisah pilu yang banyak terja- di. Hak-hak para pengungsi yang selamat untuk pulang dan mendapatkan kembali harta benda yang mereka tinggalkan sering kali dihalang- halangi, bahkan setelah konflik berakhir lama dan perjanjian perdamaian telah disepakati secara for- mal di antara pihak-pihak yang bertikai.
Beragam konteks persoalan tenurial di atas tentu saja menuntut skema pembaruan tenurial yang beragam pula agar yang terakhir ini bisa dipastikan relevansinya. Jangan sampai, untuk memodif ikasi iklan satu produk minuman, “apapun masalah tenurial yang dihadapi oleh masyarakat, land reform merupakan jawabannya”. Namun, meskipun beragam, semua skema pem- baruan tenurial ini haruslah dijalankan secara terintegrasi satu sama lain sehingga benar-benar bisa menanggulangi ragam dimensi dan jenis ketimpangan agraria di Indonesia.
Demikianlah, ketimpangan penguasaan tanah, baik yang berlangsung pada sektor pertanian rakyat maupun antar-sektor, menuntut dilaku- kannya (re)distribusi yang melibatkan transfer tanah dan sumber agraria lain yang bersifat lintas kelas dan lintas sektor sekaligus. Adapun sistem penguasaan yang bersifat informal dan/atau yang beralaskan hukum adat, maka diperlukan regis- trasi ( dan dalam kondisi tertentu juga legalisasi ) agar penguasaan rakyat itu dapat memperoleh penguatan hukum dan perlindungan politik dari negara.
Lalu, rekognisi dari negara mesti dipastikan pada penguasaan tanah komunal oleh masyarakat hukum adat sehingga keamanan dan perlin-
M. Shohibuddin, Memahami dan Menanggulangi Persoalan Ketimpangan ... 136-149
dungannya  bakal  terjamin.  Rekognisi  ini  harus dilakukan secara cermat mengingat demikian beragamnya sistem penguasaan komunal pada masyarakat adat, demikian pula demikian kom- pleksnya unit-unit sosial masyarakat hukum adat yang memegang kendali atas penguasaan komu- nal tersebut. Bagaimanapun peliknya, keragaman dan kompleksitas ini tidak boleh menjadi alasan untuk menghindar atau menunda-nunda keha- rusan rekognisi ini.
Terhadap sumber-sumber agraria yang selama ini dikelola secara state-centrist , maka harus diba- lik arahnya menjadi lebih berbasis masyarakat. Pada kenyataannya, model state-centrist semacam itu  juga  tidak  pernah mampu dijalankan secara mencukupi oleh para petugas pemerintah  yang menanganinya  karena  keterbatasan  kapasitas  dan sumberdaya  serta praktik korup si yang  telah membudaya . Karena itu, yang harus dilakukan adalah  mewujudkan devolusi sumber-sumber agraria tersebut kepada  masyarakat lokal  untuk dikelola dan dimanfaatkan secara bertanggung jawab.
Akhirnya, restitusi harus diwujudkan pada konteks masyarakat pasca-konflik maupun  pada korban  perampasan  tanah  skala  luas .  Skema restitusi ini penting  dijalankan  agar  hak-hak korban atas properti yang musnah atau rusak dapat dipulihkan atau diberikan kompensasi. Selain itu, pada masyarakat pasca-konflik, hal ini juga  sangat  penting  untuk  menguatkan  proses rekonsiliasi sosial maupun menjamin proses perdamaian yang berkelanjutan.
Pada Tabel 10 di bawah ini dirangkumkan kon- teks permasalahan tenurial yang dibahas di atas beserta skema pembaruan tenurial yang sesuai untuk masing-masingnya.
Tabel 10. Kerangka Pembaruan Tenurial yang Komprehen s if
Sumber: dimodif ikasi dari Meinzen-Dick et al (2008)
Untuk memadukan lima skema pembaruan te- nurial di atas, hal pertama yang harus dilakukan adalah menjadikan kesatuan bentang alam sebagai unit untuk identifikasi dan penyelesaian berbagai persoalan tenurial. Ketika ditarik pada level bentang alam, banyak persoalan tenurial yang tampaknya merupakan kasus-kasus individual dan tidak berkaitan, ternyata membentuk satu mozaik permasalahan yang saling berhubungan satu sama lain. Oleh karena itu, penanganannya juga tidak dapat dilakukan secara parsial, melainkan harus secara terintegrasi dengan memadukan berbagai skema pembaruan tenurial yang relevan pada unit bentang alam yang bersangkutan.
Menempatkan bentang alam sebagai unit identif ikasi persoalan tenurial menuntut upaya kontekstualisasi secara progresif atas berbagai persoalan tenurial yang ditemukan di lapangan. Hal ini dimulai dengan mengidentif ikasi perso- alan tenurial dari unitnya yang paling kecil yaitu plot usahatani, lalu mencermatinya pada satu level yang lebih tinggi yakni unit produksi, dan akhir- nya meninjaunya dengan pandangan yang lebih luas lagi pada unit ekologis. Tergantung pada karakteristik ekologisnya (daerah aliran sungai,
Skema Pembaruan Tenurial
(Re)distri- busi Registrasi & Legalisasi Rekognisi Devolusi Restitusi K ONTEK S MASAL AH Ketimpangan distribusian- tar-kelas pe- tani maupun ketimpangan alokasi antar- sektor Kerentanan penguasaan karena hak bersifat informal dan/atau berbasis adat
Penguasaan oleh masyarakat adat, oleh komunitas hutan, komuni- tas penggemba- la, perairan, dan lain-lain Pengelolaan sumber-sumber agraria yang state-centrist dan cenderung mengabaikan hak-hak rakyat Sejarah pe- rampasan dan peng- usiran aki- bat konflik berintensitas tinggi T UJU AN P EMB AR U AN Transfer tanah atau sumber agra- ria lainnya secara lintas kelas dan lintas sektor Penguatan dan perlindungan atas hak yang sudah ada Pengakuan hak yang sudah ada dan jaminan perlindungannya Pendelegasian wewenang pengelolaan & pemanfaatan sumber-sumber agraria Pemulihan atau pemberian kompensasi atas hak yang rusak atau hilang J ENIS HA K Hak milik Hak milik; hak pakai Hak pakai; hak mengelola Hak pakai; hak mengelola Hak milik S IF A T HAK Biasanya hak individual Hak individual; hak komunal Hak komunal, sebagian ada yang berdimensi publik Hak kolektif Biasanya hak individual K EBIJAKAN Land Reform; Transmigrasi; Kuota 20% dari Hak
Guna Usaha untuk Plasma Konversi Hak Adat; Pendaftaran
Tanah; Sertifikasi Hutan Adat, Tanah Adat, Desa Adat Hutan Desa, Hutan Tanaman Rakyat, Hutan Kemasyarakatan Secara nasi- onal tidak ada, hanya ada di MoU Helsinki (kasus Aceh)
146 Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
pegunungan karst, kawasan hidrologi gambut, dan lain-lain), unit terakhir ini bisa menjangkau wilayah yang jangkauannya bersifat lintas admi- nistrasi pemerintahan, bahkan lintas negara. Kare- na itu, pada tingkatan ini mesti dilihat juga teri- tori yurisdiksi yang mempengaruhinya.
Selanjutnya, menempatkan bentang alam sebagai unit penyelesaian persoalan tenurial meng- implikasikan bahwa tidak mungkin mengandalkan satu skema pembaruan saja (misalnya, land re- form) untuk dapat mengatasi berbagai persoalan tenurial yang beragam dan saling terkait ketika dikontekstualisasikan pada level yang lebih tinggi. Alih-alih, hal tersebut membutuhkan upaya integrasi kelima skema pembaruan tenurial secara komprehensif sesuai dengan kontekstualisasi progresif yang telah dilakukan. Seperti dinyatakan Hariadi Kartodihardjo dengan merujuk penga- laman penyelesaian permasalahan tenurial pada unit ekosistem Taman Nasional Tesso Nilo:
“… pelaksanaan redistribusi manfaat sumber daya alam tidak dapat dilaksanakan secara teknikal dan sektoral; sebaliknya, diperlukan satu cakupan bentang alam [garis miring ditambahkan] karena di lapangan diperlukan ruang untuk menentukan alternatif-alternatif pilihan yang diperlukan… Pelaksanaan resettlement , RA [Reforma Agraria], PS [Perhutanan Sosial] maupun penetapan kampung-kampung adat pada akhirnya menjadi kesatuan instrumen yang dapat saling melengkapi satu sama lain.” (Kartodihardjo, 20 1 9)
Demikianlah, hanya dengan menjalankan lima skema pembaruan tenurial di atas secara terinteg- rasi menurut kompleksitas persoalan tenurial yang dihadapi, maka baru bisa diharapkan adanya respons kebijakan yang memadai untuk bisa mengatasi dua jenis ketimpangan agraria yang diulas di atas, yaitu ketimpangan distribusi dan alokasi. Jika tidak, hal itu hanya akan mengulang pola penyelesaian yang bersifat sektoral, seperti kebiasaan selama ini.
Pada Gambar 5 berikut digambarkan secara skematis integrasi lima skema pembaruan tenur- ial sesuai dengan konteks persoalan tenurial yang dihadapi yang ditujukan untuk mengoreksi dua jenis ketimpangan agraria.

## Gambar 5. Penanggulangan Ketimpangan Agraria Melalui Integrasi Lima Skema Pembaruan Tenurial

## H. Penutup
Artikel ini telah menawarkan sebuah pende- katan konseptual untuk menelaah ketimpangan agraria yang mencakup dua kontribusi sebagai berikut. Pertama adalah klarif ikasi dan sintesis atas berbagai aspek ketimpangan agraria yang dirumuskan secara beragam dalam sejumlah lite- ratur. Kedua adalah pembedaan jenis ketim- pangan agraria menurut locus di mana kesen- jangan itu berada yang menghasilkan dua kate- gori berikut: (1) ketimpangan distribusi , yaitu kesenjangan penguasaan tanah antar-kelas pada sektor pertanian rakyat sendiri; dan (2) ketim- pangan alokasi , yaitu kesenjangan peruntukan sumber-sumber agraria antar-sektor; dalam hal ini, antara sektor usaha tani rakyat dengan sektor usaha lain yang berskala besar.
Melalui tawaran pendekatan konseptual di atas, artikel ini berharap dapat berkontribusi pada studi agraria Indonesia, khususnya menyangkut metodologi penelitian ketimpangan agraria yang lebih beragam dimensi dan lokus perhatiannya. Selain itu, penekanan artikel ini pada jenis ketim- pangan alokasi diharapkan akan dapat memper- luas ranah studi ketimpangan agraria yang selama
M. Shohibuddin, Memahami dan Menanggulangi Persoalan Ketimpangan ... 136-149
ini terlalu banyak difokuskan pada ketimpangan penguasaan tanah di antara sesama petani, tanpa mencermati hubungan kausalitasnya dengan politik alokasi tanah dan sumber-sumber agraria lainnya yang cenderung berpihak pada korporasi.
Tidak berhenti pada pendekatan konseptual semata, artikel ini juga melanjutkan analisisnya pada implikasi dari pendekatan tersebut terhadap kebijakan yang dapat menjawab ketimpangan agraria. Tiga kontribusi berikut ditawarkan oleh artikel ini menyangkut pembahasan pada tataran kebijakan. Pertama, suatu telaah kritis disajikan untuk memahami signifikansi, akan tetapi seka- ligus juga limitasi, dari dua kebijakan yang bertu- rut-turut mencoba menjawab dua jenis ketim- pangan agraria, yaitu land reform terkait persoalan ketimpangan distribusi dan pembatasan luas mak- simum izin lokasi terkait persoalan ketimpangan alokasi . Kedua, berdasarkan telaah kritis tersebut, artikel ini menawarkan satu kerangka pembaruan tenurial ( tenure reform ) yang komprehensif yang mencakup integrasi lima skema pembaruan seba- gai berikut: (re)distribusi, registrasi, rekognisi, devolusi dan restitusi. Ketiga, penekanan bahwa kesatuan bentang alam harus dijadikan sebagai unit bagi identifikasi dan sekaligus penyelesaian persoalan tenurial.
Dewasa ini, tawaran konseptual dan kebijakan di atas semakin menemukan relevansi aktualnya terutama pada agenda kebijakan Reforma Agraria dan Perhutanan Sosial (RAPS) yang sedang dija- lankan oleh pemerintahan Joko Widodo. Melalui RAPS ini, 9 juta ha ditargetkan untuk pelaksanaan reforma agraria, sedangkan 12,7 juta ha dalam kawasan hutan ditargetkan untuk pelaksanaan perhutanan sosial. Realisasi target reforma agraria diupayakan melalui legalisasi aset dan redistribusi tanah dengan luas masing-masing sebesar 4,5 juta ha. Sedangkan realisasi target perhutanan sosial diupayakan melalui pemberian berbagai bentuk akses pengusahaan pada kawasan hutan, seperti hutan kemasyarakatan, hutan tanaman rakyat, hutan desa, maupun hutan kemitraan.
Pertanyaannya adalah: sejauh mana kebijakan RAPS dengan beragam komponen dan skemanya di atas mampu mewujudkan kerangka penye-
lesaian ketimpangan agraria yang komprehensif seperti diilustrasikan dalam Gambar 5 di atas? Bukankah terdapat kesejajaran antara berbagai skema RAPS ini dengan lima skema pembaruan tenurial yang ditawarkan tersebut (kecuali skema restitusi yang hanya terdapat di Aceh)? Namun, di sisi lain, bukankah agenda RAPS ini telah ditu- ding oleh sejumlah kalangan gerakan agraria seba- gai sebuah “reforma agraria palsu”—antara lain karena mengintegrasikan skema legalisasi aset dan perhutanan sosial sebagai bagian dari kebijakan- nya?
Dalam hubungan ini, penulis berpendirian bahwa penentuan “palsu-tidaknya” suatu bentuk reform tidak bisa ditentukan secara esensialis dan a-priori hanya dengan berdasarkan kategori dan nomenklatur programnya, akan tetapi harus dili- hat secara mendasar pada arah transfer dan dam- pak yang ditimbulkannya. Sebagai misal, legalisasi aset tidak serta merta bisa dinilai secara kategoris sebagai “pembaruan palsu” ketika ia hadir justru dalam konteks penguasaan tanah rakyat yang bersifat informal dan amat rentan pengam- bilalihan. Sebaliknya, land reform tidak otomatis menghasilkan “pembaruan yang sejati” ketika, misalnya, ia hadir dalam konteks masyarakat pas- ca-konflik dan menyasar tanah absentee rakyat, tanpa mengingat bahwa para pemilik tanah itu adalah korban konf lik yang mengungsi dan belum ada jaminan keamanan, kesempatan kerja, atau dukungan pemerintah yang memungkinkan mereka untuk kembali lagi (bandingkan: Shohi- buddin 2018; Adam 2008). Di sinilah pentingnya mengontekstualisasikan aneka persoalan tenur- ial pada unit bentang alam sehingga kesemuanya dapat dipahami secara lebih utuh dan pada gi- lirannya bisa direspon secara komprehensif.
Karena itulah, ketimbang terperangkap pada bentuk-bentuk penilaian yang bercorak a-priori semacam di atas, evaluasi atas kebijakan RAPS agaknya lebih tepat apabila disoroti berdasarkan tawaran pendekatan konseptual dan kerangka kebijakan seperti diajukan artikel ini. Pertama- tama, kebijakan RAPS ini harus bertolak dari keberpihakan politik yang kuat pada kepentingan rakyat; atau dengan kata lain, didasari oleh ke-

## 148
Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 5 No. 2 November 2019
bijakan “diskriminasi positif” di dalam pengalo- kasian sumber-sumber agraria. Kedua, dalam rangka pelaksanaan politik alokasi yang pro-rakyat ini, kebijakan RAPS harus menjamin terjadinya transfer yang bersifat lintas-kelas dan lintas-sektor atas tanah maupun sumber agraria lainnya. Tran- sfer yang bersifat pro-rakyat ini mesti dipastikan bisa mengalir dari negara, korporasi, desa, komunitas, kelas/lapisan atas dan pihak lebih kuat lainnya kepada buruh tani, petani gurem, warga miskin, pemuda pengangguran dan pihak-pihak yang lemah dan marginal lainnya di desa (Shohi- buddin 2018, 48). Ketiga, kebijakan RAPS ini harus dapat menjadi suatu mekanisme untuk bisa mengintegrasikan berbagai skema pembaruan tenurial pada unit bentang alam.
Apabila catatan terdahulu lebih menyoal pelak- sanaan RAPS dari sisi prosesnya, maka catatan berikut ini akan menilai kebijakan RAPS berda- sarkan konsekuensi yang dia timbulkan. Pada akhirnya, persoalan apakah kebijakan RAPS menghasilkan pembaruan yang sejati ataukah tidak, mesti diperiksa dari apa dampak yang ditimbulkannya terhadap pembenahan struktur ketimpangan agraria. Ada tiga skenario yang dapat terjadi di sini, yaitu kebijakan RAPS membawa dampak yang bersifat korektif , netral , atau justru memperparah kondisi ketimpangan itu.
Ketika pelaksanaan RAPS berhasil memper- sempit jurang ketimpangan antar-kelas dan antar- sektor, maka ia dapat disebut “reforma agraria sejati” terlepas dari skema apa pun yang dipilih. Namun, jika pelaksanaan kebijakan RAPS itu bersifat netral terhadap kondisi ketimpangan yang ada (dalam arti, tidak mengubah apa-apa alias status quo), maka ia bisa disebut sebagai “re- forma agraria palsu”, meskipun skemanya adalah land reform. Akhirnya, apabila pelaksanaan kebi- jakan RAPS justru memperparah kondisi ketim- pangan agraria yang sudah ada, maka ia bisa dike- cam sebagai kebijakan yang bersifat “kontra-refor- ma agraria” (Shohibuddin 2018, 49). 7
Ulasan atas kebijakan RAPS yang menutup artikel ini memperlihatkan bahwa pendekatan konseptual maupun kerangka kebijakan yang ditawarkan di atas ternyata juga memiliki signi- f ikansi untuk konteks pengembangan dan kritik kebijakan. Dengan kata lain, kontribusi artikel ini pada akhirnya tidak terbatas pada agenda riset semata, melainkan juga sangat relevan untuk melakukan advokasi dan pengembangan ke- bijakan.

## Pengakuan
Riwayat artikel ini cukup panjang dan bermula dari akhir 2017 ketika Pusat Studi Agraria (PSA) IPB memulai studi mandiri mengenai indeks keagrariaan. Proses penulisan artikel ini sendiri diakselerasi oleh penelitian ketimpangan agraria yang dilaksanakan PSA IPB bekerja sama dengan Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) pada paroh akhir 2018. Untuk itu, terima kasih disam- paikan kepada para kolega di PSA IPB, Sajogyo Institute (SAINS) dan KPA yang turut mematang- kan gagasan artikel ini. Versi-versi awal artikel ini telah disampaikan di banyak forum dan penulis berterima kasih kepada para audiens yang telah menyumbang pikiran dalam forum-forum itu. Akhirnya, penulis juga berterima kasih atas masukan dari para reviewer anonim sehingga artikel ini dapat menjadi seperti bentuknya saat ini. Terlepas dari kesemua itu, seluruh tanggung jawab dari artikel ini berada di pundak penulis sepenuhnya.

## Daftar Pustaka
Adam, J 2008, ‘Forced migration, adat, and a pu- rif ied presence in Ambon, Indonesia’, Eth- nology, vol. 47, no. 4, hlm. 227–38.
Bachriadi, D and Wiradi, G 2011, Enam dekade ketimpangan: masalah penguasaan tanah di Indonesia , Bina Desa, Konsorsium Pemba-
7 Dalam kaitan ini, dapat dipertanyakan ketentuan dalam Perpres 86/2018 tentang Reforma Agraria yang membolehkan anggota PNS dan Polri/TNI menjadi subyek reforma agraria. Ketentuan ini mengingkari prinsip
keadilan sosial yang justru merupakan salah satu ratio- nale dari kebijakan reforma agraria dan sekaligus berten- tangan dengan tujuan pelaksanaan kebijakan ini untuk mengoreksi struktur ketimpangan agraria.
M. Shohibuddin, Memahami dan Menanggulangi Persoalan Ketimpangan ... 136-149
ruan Agraria, Agrarian Resource Center, Jakarta, Bandung.
BPS (Badan Pusat Statistik) 2014, Angka nasional hasil pencacahan lengkap sensus pertanian 2013 , Jakarta.
Credit, S 2017, Global wealth data book 2017, Credit Suisse AG Research Institute, Zurich.
Kartodihardjo, H 2019, ‘Redistribusi hak dan manfaat sumber daya alam dalam ling- kungan politik birokrasi dan korupsi’ dalam Mohamad Shohibuddin dan Adi D. Bahri (penyunting), Perjuangan keadilan agraria , Insist Press, Yogyakarta.
Kementerian ATR/BPN (Agraria dan Tata Ruang/
Badan Pertanahan Nasional) 2017, ‘Pener- tiban dan pendayagunaan tanah terlantar’, Presentasi Dirjen Penertiban dan Pendaya- gunaan Tanah Terlantar, 37 slides. KLHK (Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan) 2018, ‘Evolusi kawasan hutan, TORA dan perhutanan sosial’, Paparan Men- teri Lingkungan Hidup dan Kehutanan pada Diskusi Media Forum Merdeka Barat 9 , 3 April 2018, Jakarta. KSP (Kantor Staf Presiden) 2016, Strategi nasional pelaksanaan reforma agraria, 2016-2019: arahan dari kantor staf presiden , Jakarta.
____ 2017, ‘Kesenjangan sosial dan respon kebi- jakan pemerintah’, P resentasi , 19 Juli 2017.
Megawati Institute 2017, Hasil riset oligarki eko- nomi , Jakarta.
Meinzen-Dick, R, Di Gregorio, M, and Dohrn, S 2008, ‘Decentralization, pro-poor land poli- cies and democratic governance’, CAPRi Working Paper No. 80.
____ 201 9 , Wakaf agraria : signifikansi wakaf bagi  agenda  reforma  agraria , Baitul Hikmah ,  Sajogyo  Institute  dan Magnum Pustaka Utama , Yogyakarta.
White, B 1991, ‘In the shadow of agriculture: eco- nomic diversif ication and agrarian change in Java, 1900-1990’, ISS Working Paper Se- ries , No. 96, ISS, The Hague.
Winoto, J 2007, ‘Reforma agraria: mandat politik, konstitusi dan hukum dalam rangka mewu- judkan tanah untuk keadilan dan kesejah- teraan rakyat’, Kuliah Umum di Balai Senat Universitas Gadjah Mada, 22 November 2007 , diakses pada 7 September  2018 melalui situs https://ugm.ac.id/id/berita/1135-joyo.winoto. :.ketimpangan.kepemilikan.aset.sebagai. penyebab.kemiskinan.
Wiradi, G 2009a, Metodologi studi agraria: karya terpilih Gunawan Wiradi , Penyunting: Mo- hamad Shohibuddin, Sajogyo Institute, Departemen Sains Komunikasi dan Pengem- bangan Masyarakat IPB dan Pusat Kajian Agraria, Bogor.
____ 2009b, Seluk beluk masalah agraria, reforma agraria dan penelitian agraria , Penyunting: Mohamad Shohibuddin, STPN Press, Sajoyo Institute, Yogyakarta.
Shohibuddin, M 2018, Perspektif agraria kritis: teori, kebijakan dan kajian empiris , STPN
Press,  PSA  IPB,  Sajogyo  Institute  dan KPA, Yogyakarta.
____ 2009, ‘Gunawan Wiradi, the agro - eco nomic survey  and  Indonesia’s  green  revolution’. Pp.  xi–xxxvi  dalam Ranah  studi  agraria: penguasaan  tanah  dan  hubungan  agraria , penyunting: Mohamad Shohibuddin, Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, Yog- yakarta.