## Sistem pengendalian manajemen berbasis nilai publik: Studi kasus pada Suroboyo Bus
Enrica Celia 1 , Fidelis Arastyo Andono 2*
1,2 Fakultas Bisnis dan Ekonomika, Universitas Surabaya, Indonesia
DOI: https://doi.org/10.24123/jati.v16i2.5674

## Abstract
The  objective  of  this  paper  is  to  deeply  study  about  how  the  management  control  system  of  a  public  sector organisation contributes to the creation of public value as expected by the stakeholders. This research is designed as  a  qualitative  case  study  with  the  interpretive  paradigm.  Suroboyo  Bus  case  was  chosen  as  it  fits  with  the purpose  of  the  study  and  its  accessibility.  Public  Value  Management  (PVM)  theory  explains  the  investigated phenomenon,  with  the  levers  of  control  framework  used  as  the  theoretical  reference  to  explain  the  MCS  of Suroboyo Bus. This research found that the MCS of Suroboyo Bus was designed to support the creation of public value. The internalised value of the Suroboyo Bus managers and staff have made the MCS implementation focus upon the public values. The change from UPTD to BLUD became the foundation to facilitate the public value creation.  The  MCS  in  operational,  budgetary  and  administration  cycles  are  focused  upon  maintaining  and improving the service quality of the mass public transport of Suroboyo Bus. However, this result may differ across organisational context, hence it is necessary to further advance the study to other public organisations to enhance the knowledge of MCS and public value creation.
Keywords: Control System; Levers of Control; Public Sector; Public Value; Public Value Management.

## Abstrak
Tujuan dari penelitian ini adalah untuk mempelajari secara mendalam tentang bagaimana Sistem Pengendalian Manajemen (SPM) pada organisasi sektor publik dapat menciptakan nilai publik sebagaimana yang diharapkan oleh  para  pemangku  kepentingan.  Penelitian  ini  dirancang  sebagai  sebuah  penelitian  kualitatif  berbasis  studi kasus  dengan  pendekatan  interpretatif.  Suroboyo  Bus  dipilih  sebagai  objek  studi  kasus  dengan  pertimbangan akses dan kesesuaian dengan tujuan penelitian. Public Value Management (PVM) digunakan untuk menganalisis fenomena yang diteliti dan sistem pengendalian manajemen berdasarkan kerangka levers of control digunakan sebagai referensi teoretis terkait bentuk SPM di Suroboyo Bus. Dari penelitian ini, ditemukan bahwa SPM pada Suroboyo  Bus  dirancang  sedemikian  rupa  untuk  dapat  mendukung  penciptaan  nilai  publik.  Nilai-nilai  yang dipercaya  oleh  para  pengelola  Suroboyo  Bus  menjadikan  implementasi  SPM  tersebut  lebih  berorientasi  pada nilai  publik.  Perubahan  pendekatan  pengelolaan  menjadi  BLUD,  tidak  sekadar  UPTD,  menjadi  transformasi mendasar untuk memfasilitasi penciptaan nilai publik lebih baik. SPM pada siklus operasional, anggaran, dan administrasi yang lebih berorientasi pada pemeliharaan dan peningkatan kualitas layanan sarana transportasi massal Suroboyo Bus mendukung proses penciptaan nilai publik bagi para pengguna layanan tersebut. Namun, hasil ini dapat berbeda untuk konteks organisasi publik yang berbeda. Untuk itu, penelitian lebih lanjut dengan melibatkan lebih banyak organisasi sektor publik perlu dikembangkan.
Kata Kunci: Levers of Control; Nilai Publik; Public Value Management; Sektor Publik; Sistem Pengendalian.
Riwayat artikel
Artikel masuk : 22 Mei 2023 Artikel direvisi : 6 Agustus 2023 Artikel diterima : 10 Agustus 2023

## PENDAHULUAN
Dalam tiga dekade terakhir, teori NPM ( New Public Management ) berperan signifikan dalam menjelaskan reformasi sektor publik dalam banyak penelitian (Reiter & Klenk, 2019). Namun  demikian, NPM mendapat  banyak kritik karena dinilai tidak mendorong terciptanya nilai-nilai  yang  mencerminkan  kebutuhan  dan  keinginan  masyarakat  luas  (Reiter  &  Klenk, 2019;  Spano,  2009).  Mauro et  al. (2019)  mengungkapkan  bahwa  kegagalan  integrasi komunikasi, nilai, dan tujuan dari para aktor yang terlibat menyebabkan sulitnya implementasi performance-based budgeting . Hal ini berfokus pada nilai yang dapat diterima oleh para aktor dan  pemangku  kepentingan.  Dari  sudut  pandang  pergeseran  paradigma,  O’Flynn  (2007) menjelaskan  bahwa  perubahan  dari  NPM  menjadi Public  Value  Management (PVM) disebabkan  karena  fokus  NPM  yang  tidak  terletak  pada  penciptaan  nilai,  melainkan  lebih kepada reformasi sektor publik yang mendorong kinerja efisiensi ekonomi.
Lebih lanjut lagi, pembahasan terkait nilai publik ini menjadi semakin populer. Di sisi lain,  Höglund et  al. (2021)  menemukan  bahwa  dalam  konteks  sektor  publik,  strategi  yang terlalu  berfokus  pada  pengukuran  kinerja,  praktek  pengendalian  manajemen  terstandar,  dan praktek pengendalian manajemen yang politis dapat mengganggu keberhasilan implementasi strategi penciptaan nilai publik. Hal ini menunjukkan bahwa sistem pengendalian manajemen pada sektor publik yang mengadopsi pola pikir sektor swasta tidak mampu memberikan apa yang diperlukan oleh masyarakat sebagai pemangku kepentingan.
Dari  sudut  pandang  pergeseran  paradigma,  Stoker  (2006)  menjelaskan  bahwa pergeseran  dari Traditional  Public  Administration  theory (TPA)  menuju  NPM  dan  PVM bersifat  signifikan  dalam  konteks  pengelolaan  sektor  publik.  TPA  lebih  menekankan  pada unsur  politis  dan  pemanfaatan  birokrasi  sebagai  alat  pengendalian  yang  berakibat  pada ketidakefisienan dalam penyelenggaraan pemerintahan. NPM berupaya memasukkan filosofi sektor  swasta  dalam  pengelolaan  input  untuk  menghasilkan  output  dengan  penekanan  pada efisiensi. Namun,  paradigma ini juga tidak berujung pada terciptanya nilai  yang bermanfaat untuk  masyarakat.  PVM  berfokus  pada  bagaimana  penciptaan  nilai  publik  dengan  tetap memperhatikan  efisiensi  operasional  di  organisasi  sektor  publik.  PVM  menekankan  bahwa terdapat perbedaan mendasar dalam pengelolaan organisasi swasta dan sektor  publik. Aspek politik  tidak  berperan  sebagai  pengendali,  melainkan  lebih  sebagai  fasilitator  mekanisme koordinasi. Tidak hanya itu, terdapat beberapa langkah yang harus dilakukan untuk mencapai nilai  publik  yang  menurut  Stoker  (2006)  mencakup  pencarian  nilai  publik,  penciptaan  nilai
publik oleh para manajer terkait,  legitimasi melalui pertukaran antar pemangku kepentingan dengan pemerintah, dan pengadaan layanan yang berkomitmen pada etos pelayanan.
Namun  demikian,  PVM  juga  tidak  terlepas  dari  kelemahan.  Dalam  berbagai perdebatan, nilai publik masih tidak terdefinisi dengan jelas. Spano (2009) menjelaskan tentang perlunya telaah lebih  jauh dalam konteks nilai  publik tentang keseimbangan antara manfaat dan pengorbanan dari suatu layanan, di mana ukuran moneter masih menjadi ukuran utamanya. Nilai  publik  seharusnya  bersifat  multidisiplin,  yaitu  mencakup  kebijakan  publik,  analisis kebijakan,  manajemen,  ekonomi,  ilmu  politik,  dan  tata  kelola  (Smith,  2004).  Namun  dalam kenyataannya, ide nilai publik yang dapat diterima umum masih belum terdefinisikan, bahkan dalam satu lingkup disiplin ilmu yang sama (Alford & O’Flynn, 2008). Untuk itu, mempelajari hal-hal di luar lingkup suatu organisasi sektor publik dan manfaat yang didapat dari layanan yang  diberikan  merupakan  hal  yang  penting  dalam  meneliti  penciptaan  nilai  publik  ini. Penelitian ini berupaya menganalisis sistem pengendalian manajemen organisasi sektor publik dan nilai publik. Pertanyaan pokok dalam penelitian ini adalah bagaimana sistem pengendalian manajemen berbasis nilai publik diterapkan dalam suatu organisasi sektor publik.
Salah  satu  organisasi  sektor  publik  yang  menarik  perhatian  adalah  Suroboyo  Bus dengan fasilitas dan metode pembayaran yang berbeda, yaitu tanpa menggunakan uang tunai. Tri Rismaharini selaku Wali Kota Surabaya menyatakan bahwa salah satu masalah yang terjadi di Surabaya berkaitan dengan mobilitas, di mana penggunaan kendaraan pribadi sebesar 75% sedangkan  penggunaan  kendaraan  umum  hanya  sebesar  25%  (Fajar,  2018).  Bila  angka penggunaan kendaraan pribadi terus meningkat hingga mencapai 90%, maka jaringan jalan di Surabaya berpotensi mengalami kemacetan parah yang dapat mengakibatkan berhentinya lalu lintas  secara  total.  Kondisi  ini  menjadi  pertimbangan  mengenai  perlu  adanya  transportasi umum untuk mewadahi mobilitas warga Surabaya, yaitu dengan program Suroboyo Bus yang diresmikan pada 2018. Selain itu, tujuan adanya Suroboyo Bus tidak hanya untuk mengurangi kemacetan  saja,  tetapi  juga  diharapkan  dapat  mengurangi  jumlah  sampah  plastik  dengan menjadikan sampah plastik dan penyetoran sampah di bank sampah sebagai salah satu metode pembayaran untuk menikmati fasilitas Suroboyo Bus (K., 2020). Sebagai salah satu penyedia layanan transportasi umum, Suroboyo Bus terus meningkatkan kualitas layanan. Salah satunya adalah mengembangkan  metode pembayaran  nontunai, baik  dengan e-money maupun  QRIS (Sholahuddin,  2022).  Suroboyo Bus  juga memperhatikan layanan khusus  bagi  kaum  difabel (Dian, 2017).
Hingga  saat  ini,  penelitian  yang  membahas  Suroboyo  Bus  sebagai  objek  penelitian masih terbatas, di mana penelitian tersebut fokus pada sisi legalitas dan pengelolaan Suroboyo Bus (Fernando et al. , 2020). Sementara itu, penelitian ini akan membahas dari sisi pengelolaan Suroboyo  Bus  sebagai  organisasi  sektor  publik  melalui Public  Value  Management secara mendalam.  Pergeseran  paradigma  pengelolaan  organisasi  di  sektor  publik  dengan  menjadi perdebatan  terkait  apa  yang  dimaksud  dengan  nilai  publik  (Reiter  &  Klenk,  2019), menunjukkan  masih  adanya  peluang  penelitian  tentang  sistem  pengendalian  manajemen  di sektor  publik  yang  mengacu  pada  perubahan  paradigma  ini.  Hasil  penelitian  ini  diharapkan memiliki  kontribusi  dalam  memperkaya  literatur  empiris  khususnya  dalam  rumpun  ilmu akuntansi sektor publik dan sistem pengendalian manajemen.

## TELAAH TEORETIS
Public Value Management (PVM) menurut Stoker (2006) merupakan perkembangan dari teori-teori TPA dan NPM, dengan berfokus pada bagaimana pengelolaan nilai publik dapat berkontribusi  pada  pencapaian  nilai  publik.  Nilai  publik  dibangun  dari  pola  pikir  masing- masing  individu,  bahkan  dapat  dibangun  dari  penyedia  pelayanan  publik  melalui  program- program  yang  didistribusikan  ke  masyarakat.  Nilai  publik  dapat  dinilai  dari  nilai-nilai  yang dibangun  secara  kolektif  yang  dilakukan  oleh  tokoh  pemangku  kepentingan  publik,  seperti pejabat  pemerintah  yang  dipilih  dan  diangkat.  Tercapainya  nilai  publik  bergantung  pada pembangunan  dan  pemeliharaan  jaringan  penyediaan  dengan  menentukan  pilihan  tindakan yang  dipilih  secara  reflektif,  serta  metode  dalam  memilih  berbagai  pilihan  intervensi. Penekanan  yang  dituliskan  oleh  Stoker  (2006)  adalah  pentingnya  memahami  kepentingan publik,  sifat  etos  yang  seharusnya  dimiliki  pelayanan  publik,  serta  peran  dan  kontribusi manajer dalam proses demokrasi yang berbeda antara teori administrasi publik tradisional dan manajemen publik.
Dalam PVM ini, Stoker (2006) juga mengungkapkan bahwa peran politik merupakan langkah awal dan menjadi bagian dari keseluruhan proses yang terdapat dalam sektor publik. Salah satu jurnal menilai bahwa politik merupakan landasan dari mekanisme koordinasi secara sosial  melalui  kesadaran  kerja  sama  dalam  tim,  serta  pengambilan  keputusan  politik  yang fleksibel (Stoker, 2006). Oleh karena itu, politik dapat memengaruhi kerja sama sebagai dasar, terutama  dengan  berubahnya  preferensi  masyarakat.  Dalam  mewujudkan  pencapaian  nilai publik,  pemerintah  perlu  melihat  keterlibatan  dan  pertukaran  antara  pemangku  kepentingan dan  pejabat  pemerintah.  Adapun  kunci  dari  pemahaman  manajemen  nilai  publik  menurut
Stoker  (2006)  yaitu  pertama,  pentingnya  pemahaman  mengenai  preferensi  atau  pola  pikir. Pembentukan preferensi tidak terjadi secara spontan. Namun, menjadi tantangan bagi manajer agar  dapat  melibatkan  publik  dalam  mempertimbangkan  pilihan  atau  alternatif  yang ditawarkan. Kedua, preferensi yang tepat akan dapat membuat orang atau pengguna mengubah posisi mereka. Ketiga, efisiensi dan akuntabilitas dalam nilai publik merupakan mitra dagang dan  bukan  sarana trade-off .  Keempat,  kinerja  dibentuk  dengan  pertukaran  ide  dan  Upaya bersama dalam mencari solusi, bukan hanya diserahkan pada orang tertentu sebagai birokrat atau manajer.
Paradigma PVM juga menempatkan sistem dialog dan pertukaran yang terkait dengan tata kelola jaringan (Stoker, 2006). Dilakukannya konstruksi, modifikasi, koreksi, dan adaptasi pada sistem adalah wujud dari keselarasan antara demokrasi dan manajemen. Demokrasi dapat mendorong partisipasi aktif bagi politisi dan warga negara, tetapi penerapannya dalam situasi ini  tidak  selalu  dapat  dilakukan  sepenuhnya.  Jika  seluruh  aspek  dikelola  secara  demokratis, maka terdapat potensi terjadinya kecacatan dalam manajemen sektor publik karena tidak semua hal dapat diatur secara menyeluruh melalui pendekatan demokrasi. Pertukaran gagasan sebagai tata  kelola  dasar  ini  diambil  dari  sistem  kerja  dalam  demokrasi.  Dengan  adanya  demokrasi, gubernur berupaya untuk bertukar pendapat dengan orang-orang yang diperintah (staf negara) secara  konsisten.  PVM  menjadi  suatu  pendekatan  pengelolaan  dengan  dasar  tata  kelola jaringan,  di  mana  manajer  publik  dan  pemangku  kepentingan  memberikan  kontribusi  atas kebijakan  dan  penyelesaian  masalah  publik  yang  dianggap  sangat  penting  dan  dapat menghambat kepentingan publik.
Menurut  Simons  (1994), levers  of  controls adalah  sistem  pengendalian  yang menunjukkan  relasi  antara  strategi  dan  juga  pengendalian  proses  dengan  menggunakan pengendalian  secara  formal,  insentif,  dan  sistem  informasi  untuk  implementasi  strategi  dan dampaknya terhadap kinerja karyawan. Dalam penerapan levers of control , dibutuhkan empat sistem yaitu belief systems, boundary systems, diagnostic control systems, interactive control systems.  Belief  system merupakan  sesuatu  yang  dijadikan  keyakinan  bersama  dengan mendefinisikan tujuan, arah dan nilai-nilai yang ingin dicapai. Boundary systems adalah adanya batasan  dan  aturan  formal  yang  dirumuskan  oleh  pimpinan  untuk  memantau  kinerja  dari manajer dan bawahan. Diagnostic control systems, merupakan sistem yang dibuat dengan hasil organisasi dan perbaikan standar kerja yang menyimpang dari standar kerja yang telah dibuat dengan  tujuan  untuk  memantau  kinerja  manajer.  Terakhir, interactive  control  systems yaitu
pengendalian  berupa  sistem  yang  dibentuk  oleh  manajer  untuk  terlibat  dalam  kegiatan  dan pembuatan keputusan oleh karyawan.

## METODE
Penelitian ini didasarkan pada metode penelitian kualitatif, serta akan berfokus pada sistem pengendalian manajemen di Suroboyo Bus sebagai salah satu sektor publik yang ada di Surabaya yang memberikan pelayanan di bidang transportasi. Penelitian ini akan menggunakan paradigma  interpretatif  dengan  PVM  sebagai  landasan  teori  dalam  analisis  fenomena  yang diteliti.  Dalam  SPM,  kerangka  berpikir  yang  digunakan  merujuk  pada levers  of  control. Paradigma  yang  digunakan  terkait  manajer  publik  dan  masyarakat  sebagai  pemangku kepentingan  sekaligus  pengguna  melibatkan  sinergi  dan  pertukaran  pandangan  untuk memberikan layanan terbaik, sehingga nilai publik yang diberikan oleh Suroboyo Bus dapat mengatasi masalah publik di Surabaya. Penelitian ini menggunakan data primer yang terdiri dari  wawancara  dengan  pengelola  Suroboyo  Bus  yaitu  staf  UPTD  (Unit  Pelaksana  Teknik Dinas), observasi terhadap aktivitas di kantor pengelola Suroboyo Bus dan layanan Suroboyo Bus, serta analisis dokumen-dokumen yang relevan. Proses triangulasi data dilakukan dengan membandingkan hasil data dari ketiga metode pengumpulan data tersebut.
Dalam  proses  analisis,  data  yang  sudah  terkumpul  akan  melalui  proses coding dan triangulasi  sebagai  bukti  bahwa  data  yang  diambil  sudah  valid  dan  sesuai  dengan  apa  yang menjadi  pembahasan  dalam  penelitian.  Dalam  proses coding ,  transkrip  dibuat  berdasarkan rekaman wawancara, diikuti dengan pencarian dokumen yang disebutkan dalam wawancara serta  dokumen  lainnya  yang  relevan  dengan  yang  dibahas  oleh  narasumber  tentang  cara pengelolaan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) dan struktur organisasinya yang berkaitan dengan levers of control sebagai sistem pengendalian. Selain itu, coding juga difokuskan pada pernyataan  wawancara  yang  relevan  dengan  nilai  yang  dipegang  oleh  narasumber  dan  nilai publik terkait.
Untuk melakukan wawancara, dilakukan kunjungan ke kantor UPTD di Park and Ride Mayjen  Sungkono  untuk  bertemu  dengan  narasumber.  Wawancara  dilakukan  beberapa  kali, bahkan  terdapat  satu  narasumber  yang  diwawancara  hingga  dua  kali.  Dengan  melakukan beberapa  kali  pertemuan  untuk  wawancara,  dilakukan  juga  observasi  mengenai  situasi  dan lingkungan  kerja  yang  staf  yang  berada  di  kantor  dan  studi  lapangan  dengan  melakukan perjalanan dengan Suroboyo Bus untuk mengamati bagaimana helper melayani penumpang, mekanisme  pemberhentian  bus,  dan  sebagainya.  Pada  hasil  observasi,  ditemukan  bahwa
terdapat  permasalahan  mengenai  kesenjangan  umur  pada  pengguna  Suroboyo  Bus  yang memengaruhi sudut pandang masyarakat terhadap organisasi pelayanan publik.
Tabel 1. Data Informan Posisi Frekuensi Wawancara Jumlah Orang Kepala subunit 1 1 Staf administrasi 3 2 Staf anggaran 1 1 Pengguna atau penumpang 3 3
Sumber: Data diolah, 2023
Tabel 1 menunjukkan daftar informan. Informan telah bekerja cukup lama (lebih dari tiga  tahun)  di  kantor  UPTD.  Wawancara  dilakukan  secara  semi  terstruktur  dengan  bertatap muka  secara  langsung  dengan  informan.  Observasi  dilakukan  oleh  peneliti  secara  langsung dengan melakukan pengamatan situasi lingkungan keraja dan perilaku staff karyawan. Tabel 2 menunjukkan bahwa selain dilakukan wawancara dan observasi kemudian dilanjutkan dengan analisis dokumen yang relevan.
Tabel 2. Data Analisis Dokumen Jenis Dokumen Nomor Dokumen Isi Dokumen Dokumen pemerintah pusat Peraturan  Menteri  Keuangan Nomor 238 Tahun 2011 Pengelolaan oleh Badan Layanan Umum di tingkat pusat. Peraturan  Kementerian  Dalam Negeri Nomor 79 Tahun 2018 BLUD  harus  memiliki  visi  dan misi sendiri. Dokumen pemerintah regional Peraturan  Pemerintah  Nomor 71 Tahun 2010 Format laporan keuangan pemerintah dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Peraturan  Pemerintah  Nomor 74 Tahun 2012 Penetapan cara pengelolaan yang dilakukan  oleh  Badan  Layanan Umum di tingkat pusat. Peraturan  Pemerintah  Nomor 74 Tahun 2014 Kewajiban  pemerintah  daerah dalam  menyediakan  transportasi umum. Dokumen pemerintah daerah Peraturan  Walikota  Surabaya Nomor 130 Tahun 2021 Struktur  organisasi  UPTD  yang mengelola Suroboyo Bus.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Temuan pada Suroboyo Bus
Susiloningtyas  &  Nasution  (2015)  mengungkapkan  bahwa  keterbatasan  angkutan umum menjadi pemicu kebutuhan angkutan umum massal. Didirikannya Suroboyo Bus dipicu oleh kebutuhan angkutan umum massal dan sebagai bentuk tanggung jawab pemerintah Kota Surabaya  dalam  menyediakan  fasilitas  tersebut  untuk  masyarakat  Surabaya.  Penyediaan fasilitas transportasi massal oleh pemerintah daerah ini merupakan  wujud dari implementasi Peraturan  Pemerintah  Nomor  74  Tahun  2014.  Selain  itu,  pembentukan  Suroboyo  Bus  juga
dipicu  oleh  adanya  kebutuhan  dari  masyarakat  seperti  yang  tercantum  dalam  kutipan narasumber berikut.
“Tapi  untuk  kita  mengayomi  masyarakat  yang  ekonominya  kurang contohnya kayak ini lumayan lho kita naik dengan harga BBM yang naik juga  kan  kita  dari  Purabaya  ke  Rajawali  itu  kan  sentral  bisnis  yang demandnya  tinggi  di  pusat  kota  ada  perbankan,  ada  apa  namanya  ada kayak  pusat  perbelanjaan  terus  ada  macam-macam  lah  di  sana.Kalau misalkan orang-orang bekerja kan dari Purabaya ke sana tuh kan BBM udah berapa…” [Bapak M]
Saat  ini,  Suroboyo  Bus  dikelola  oleh  Unit  Pelaksana  Teknis  Dinas  Pengelolaan Transportasi Umum (UPTD PTU) sebagai salah satu organisasi yang memiliki kewajiban atas pelaporan  kinerja  kepada  Dinas  Perhubungan.  Pembentukan  UPTD  PTU  sebagai  unit pengelola  membantu  mengatasi  permasalahan  status  Suroboyo  Bus  yang  pernah  mendapat kritik  terkait  sistem  pembayaran  penumpang  saat  menggunakan  plat  nomor  merah,  yang menunjukkan bahwa kendaraan tersebut adalah kendaraan dinas pemerintah, bukan plat nomor kuning seperti yang digunakan saat ini (Fernando et al. , 2020). Sistem pengelolaan dari UPTD PTU dilakukan melalui Badan Layanan Umum Daerah (BLUD).
Kemudian dari kebutuhan ini, UPTD semakin menyadari bahwa pengelolaan BLUD harus  mengutamakan  pelayanan  bagi  masyarakat  selaku  pengguna.  Namun  dalam pengelolaannya,  terdapat  perbedaan  antara  struktur  organisasi  yang  dilegalkan  untuk  UPTD dan struktur organisasi yang lebih rinci, serta perbedaan dalam tugas yang dijalankan, seperti pembagian kerja.
Secara struktur organisasi, UPTD PTU masih memiliki struktur yang sederhana, hanya terdiri dari dua  jabatan,  yaitu  pimpinan UPTD dan kelompok jabatan  fungsional  selaku staf yang  melakukan  kegiatan  operasional.  Terdapat  pembagian  di  dalam  kelompok  jabatan fungsional, yaitu staf lapangan dan staf yang bekerja di kantor.  Bagi staf lapangan, terdapat deskripsi  pekerjaan  yang  jelas  dan Standard  Operational  Procedure (SOP)  yang  wajib dipatuhi.  Hal  ini berbeda dengan staf yang bekerja di  kantor. Tidak ada pengukuran kinerja yang  baku  dalam  pekerjaan  staf  yang  berada  di  kantor.  Staf  kantor  menjalankan  apa  yang diperintahkan oleh pimpinan dan pekerjaan lainnya.
“…Karena di sini sistemnya kita itu sebenernya lebih ke apa ya lebih ke apa yang bisa kita kerjakan itu kita kerjakan. Misalnya seperti saya sering bantu mba N, mba N juga sering bantu saya jadi kayak gitu. Jadi tidak ada yang terpaku atau terkotak-kotak pada satu sistem begitu sih, jadi memang di sini sistemnya seperti itu…” [Bapak M]
Namun demikian, hasil wawancara dan observasi lapangan yang dilakukan pada jam kerja  di  kantor  Suroboyo  Bus  tersebut  mengungkapkan  adanya  tiga  fungsi  pada  staf  kantor UPTD.  Adapun  ketiga  fungsi  tersebut  yaitu  fungsi  operasional,  anggaran,  dan  administrasi. Fungsi operasional meliputi aktivitas-aktivitas untuk memastikan semua kegiatan operasional berjalan dengan baik, pengawasan terhadap mekanik, serta memastikan kesiapan unit dan awak bus sesuai dengan masing-masing koridor. Orientasi utama dalam aktivitas operasional adalah memberikan  layanan  yang  terbaik  bagi  masyarakat  pengguna  Suroboyo  Bus.  Selain  itu, terdapat  beberapa  penanganan  yang  dibuat  untuk  kasus  khusus  yang  menghambat  fungsi operasional, berdasarkan apa yang pernah terjadi dalam operasional Suroboyo Bus. Hambatan tersebut  yaitu driver atau helper yang  berhalangan  hadir  di  hari  bertugas  secara  mendadak, keterlambatan  bus di koridor dan pelanggaran lalu lintas oleh pengemudi, adanya penumpang yang  tidak  tahu  sistem  pembayaran,  adanya  kemacetan  lalu  lintas  yang  menyebabkan terganggunya  rute  Suroboyo  Bus,  adanya  peristiwa  kecelakaan  saat  sedang  beroperasi,  dan adanya penumpang yang dinyatakan meninggal dunia  dalam perjalanan.  Penanganan kasus- kasus khusus tersebut diimplementasikan untuk meningkatkan kualitas layanan.
Dari  keenam  hambatan  yang  disebutkan  sebelumnya,  terdapat  satu  hambatan  yang menjadi  perhatian  bagi  UPTD  yang  dinyatakan  oleh  kepala  subunit,  yaitu  berkaitan  dengan penumpang yang tidak tahu  sistem pembayaran.  Kondisi ini  terkonfirmasi  selama observasi lapangan,  dan  keluhan  tersebut  diperoleh  secara  langsung  dari  penumpang  saat  itu.  Sebagai catatan, sistem pembayaran Suroboyo Bus semula adalah dengan menggunakan botol bekas. Namun  karena armada bus  menggunakan plat nomor berwarna merah,  hal  ini menuai  kritik keras  dari  berbagai  pihak  (Fernando et  al. ,  2020).  Saat  ini,  sistem  pembayaran  sudah menggunakan e-money sehingga relatif lebih mudah dan praktis. Kepala subunit menyatakan bahwa sudah dilakukan upaya-upaya sosialisasi, terutama untuk warga dan masyarakat yang berusia paruh baya maupun lansia yang kesulitan menggunakan teknologi. Namun, faktanya masih terdapat banyak pihak, terutama yang berasal dari luar Surabaya, belum mendapatkan sosialisasi tersebut dengan baik.
Fungsi  anggaran,  sebagaimana  dijelaskan  oleh  staf  anggaran  dalam  wawancara, bertanggung  jawab  terhadap  proses  pengelolaan  keuangan  di  UPTD  PTU.  Dalam  proses penganggaran,  anggaran  UPTD  PTU  disesuaikan  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  74 Tahun 2012 yang menyatakan bahwa anggaran BLUD akan ditetapkan oleh pemerintah daerah. Anggaran  ditetapkan  dari  hasil  alokasi  yang  dilakukan  oleh  pemerintah,  seperti  misalnya  di Surabaya maka ditetapkan oleh Walikota Surabaya. Setelah menerima alokasi anggaran, tim
anggaran  akan  membuat  perencanaan  dan  pengajuan  kembali  program  kegiatan  dengan menyusun  berdasarkan  komponen  anggaran  yang  telah  ditetapkan  di  dalam  rapat.  Setelah pengajuan  anggaran  yang  dilakukan  oleh  UPTD  sudah  disetujui,  maka  akan  disahkan  oleh Pemerintah Daerah (PERDA). Jika anggaran disetujui tetapi belum disahkan, maka anggaran belum bisa digunakan. Proses penganggaran biasanya dilaksanakan pada pertengahan tahun. Selain  itu,  terdapat  juga  target  pendapatan  yang  harus  dicapai  dalam  setahun  yang  menjadi salah satu tolak ukur yang harus dilaporkan. Laporan yang wajib dilaporkan tiap bulan adalah laporan pendapatan, pengeluaran,  dan rencana penyerapan anggaran. Sementara itu,  laporan tahunan yang perlu dibuat oleh UPTD hanya laporan realisasi anggaran, laporan fungsional, laporan operasional, dan laporan neraca.
Anggaran UPTD PTU dikelola sebagaimana pengelolaan yang terdapat pada sebuah BLUD,  yang  berbeda  dengan  pengelolaan  anggaran  yang  diterapkan  pada  dinas.  Dengan demikian, UPTD PTU dapat mengelola dan harus mengakui pendapatannya sendiri. Saat ini, pendapatan UPTD dikelola dengan disimpan di sebuah rekening karena belum bisa digunakan untuk memenuhi pengeluaran UPTD, sehingga pihak UPTD masih mengandalkan pada APBD untuk  keperluan  pengeluaran.  Sebagai  konsekuensi,  kewajiban  atas  pelaporan  pengeluaran diawasi  oleh  Tim  Anggaran  Pemerintah  Daerah  (TAPD)  Kota  Surabaya.  Dalam  kondisi darurat,  pihak  UPTD  PTU  diizinkan  untuk  melakukan  pergeseran  dana  dikarenakan pendapatan yang belum dikelola secara mandiri, sedangkan pada umumnya BLUD diizinkan untuk menggunakan pendapatannya dalam kondisi darurat. Pengelolaan anggaran pada UPTD PTU mengedepankan dukungan pada aktivitas operasional untuk memberikan layanan sesuai harapan pengguna Suroboyo Bus. Hal ini dijelaskan oleh staf anggaran pada saat wawancara di kantor Suroboyo Bus.
Pada fungsi administrasi, sebagaimana dijelaskan oleh Ibu N selaku narasumber untuk fungsi administrasi, terdapat aktivitas-aktivitas terkait dengan pengelolaan atas kritik dan saran yang disampaikan oleh masyarakat melalui radio SS, media sosial (Instagram Suroboyo Bus), dan penanganan barang-barang penumpang yang tertinggal di dalam bus. Dari hasil wawancara dan observasi  atas  aktivitas administrasi,  kritik dan saran  yang masuk akan diolah oleh  staf administrasi  melalui  aplikasi  internal  khusus  untuk  kemudian  dikelompokkan  untuk memudahkan penanganan. Melalui proses pengolahan data saran dan kritik ini, pihak pimpinan dan staf UPTD mengetahui apa yang menjadi kebutuhan dari masyarakat.
“Kalau  misalnya  saran  itu  nanti  juga  ada,  nanti  sarannya  terkait  apa kayak  tadi  contoh  misalnya  permintaan  penambahan  rute  atau
penambahan armada nanti kan kita bisa lihat oh permintaan ini sarannya sudah  banyak  banget  nih  berarti  kan  ini  bener-bener  sesuatu  yang dibutuhin sama masyarakat. Ada permintaan dari masyarakat kayak gini buktinya ini ada saran-saran seperti ini nanti kedepannya kita harus apa.”
[Bu N]
Dalam  menindaklanjuti  saran  dan  kritik,  kecepatan  penanganan  suatu  isu  atau permasalahan,  keterkaitan  dengan  pihak  eksternal  atau  dinas  lain,  dan  pertimbangan  lebih mendalam dari pimpinan yang lebih senior menjadi faktor utama yang harus dipertimbangkan. Di  sisi  lain,  penanganan  barang  yang  tertinggal  dilakukan  secara  terpusat,  di  mana  staf mengumpulkan barang yang tertinggal di kantor pusat dan pengambilan barang dilakukan oleh penumpang dengan menunjukkan bukti identitas yang relevan.

## Pembahasan Sistem Pengendalian Manajemen Berbasis Nilai Publik pada Suroboyo Bus
Implementasi sistem pengendalian manajemen pada Suroboyo Bus, jika ditinjau dari aspek belief, boundary, serta diagnostic dan interactive control system , menunjukkan bahwa pengelolaan  dan  operasional  organisasi  dibentuk  untuk  memenuhi  kebutuhan  sarana transportasi massal yang andal bagi masyarakat Surabaya. Perubahan sistem pembayaran yang diterapkan  juga  merupakan  upaya  untuk  meningkatkan  pelayanan  kepada  masyarakat pengguna  Suroboyo  Bus.  Dari  sisi  operasional,  upaya  yang  dilakukan  secara  kontinu  untuk menjamin  kelayakan  dan  kesiapan  armada  menjadi  bentuk  komitmen  kepada  masyarakat. Demikian  pula,  upaya  yang  terus-menerus  dalam  memperhatikan  saran  dan  kritik  untuk perbaikan layanan Suroboyo Bus menunjukkan nilai yang dipercaya oleh para pengelola, yaitu pemenuhan  kebutuhan  akan  sarana  transportasi  massal  yang  andal  dan  nyaman  bagi masyarakat.  Struktur  organisasi  yang  semula  bukan  berupa  BLUD  dan  kemudian  diubah menjadi  BLUD  juga  menjadi  upaya  agar  pelayanan  tetap  dapat  diberikan  dengan  baik. Demikian  juga  dengan  sistem  komunikasi  dan  interaksi  antar  staf  dan  unit  (dinas)  yang dibentuk sedemikian rupa hingga dapat memberikan layanan transportasi massal yang sesuai dengan harapan masyarakat.
Perubahan struktur organisasi  dari sekadar berupa UPTD yang berubah pendekatan pengelolaannya menjadi BLUD merupakan wujud dasar dari internalisasi nilai publik tentang pengelolaan  sarana  transportasi  massal.  Para  pengelola  Suroboyo  Bus  sangat  menyadari pentingnya sarana transportasi massal bagi masyarakat di Surabaya. Kesadaran ini diwujudkan dalam  pendekatan  pengelolaan  yang  lebih  mengedepankan  kebutuhan  masyarakat  terhadap sarana  transportasi  massal.  Oleh  karena  itu,  pengelolaan  organisasi  mengalami  perubahan menjadi  BLUD.  Perubahan  ini  diikuti  dengan  perubahan  pada  siklus  operasional,  anggaran,
dan  administrasi  yang  berfokus  pada  layanan  yang  diberikan  oleh  Suroboyo  Bus.  Secara kontinu, nilai publik digali dari siklus administrasi, yaitu pengelolaan saran dan kritik. Secara menyeluruh, proses ini tergambar dalam Gambar 1 berikut.

## Gambar 1. Skema Public Value pada Suroboyo Bus
Studi kasus pada Suroboyo Bus ini memberikan bukti empiris tentang bagaimana nilai publik menjadi dasar dalam sistem pengendalian manajemen organisasi. Dengan adanya nilai publik,  organisasi  jadi  mengetahui  tujuan  yang  ingin  dicapai  berdasarkan  kebutuhan
(1) Perubahan UPTD
yang dijalankan dengan pengelolaan BLUD (orientasi pelayanan) Perubahan yang membutuhkan anggaran (2) Siklus Operasional: Dijalankan dengan persiapan ( unit , crew , penanganan situasi) (3) Siklus Anggaran: Dijalankan untuk mendukung operasional (perencanaan keuangan, penggeseran dana darurat) [nilai publik]:
Pengadaan layanan dengan
komitmen etos pelayanan publik
[nilai publik]:
Manajer publik menciptakan nilai
publik dengan memberikan legitimasi
pemangku kepentingan
(5)
Memperbaiki layanan yang ada Diterapkan di siklus operasi (4)
Siklus Kritik dan Saran: Mencari tahu apa yang menjadi kebutuhan dari masyarakat
Masukan dari pengguna
[nilai publik]: Pencarian nilai publik
masyarakat yang tercermin dalam nilai tersebut. Perubahan struktur organisasi dan pola kerja, yang dalam kasus ini, mencakup perubahan dari UPTD yang dikelola secara BLUD, SOP yang masih  berfokus  pada  fungsi  operasional  lapangan,  pengelolaan  anggaran  yang  lebih mengutamakan  dukungan  pada  aktivitas  operasional  demi  layanan  yang  baik,  hingga  upaya Suroboyo  Bus  secara  kontinu  dalam  mengumpulkan  masukan  dari  para  penumpang  dan masyarakat  luas  melalui  berbagai  media,  menunjukkan  bagaimana  sistem  pengendalian manajemen dirancang berbasis nilai publik yang ingin diwujudkan oleh organisasi.

## SIMPULAN
Dari  penelitian  ini,  dapat  disimpulkan  bahwa  implementasi  sistem  pengendalian manajemen yang telah menginternalisasi nilai publik akan menghasilkan layanan publik yang lebih  sesuai  dengan  kebutuhan.  Mekanisme  sistem  pengendalian  manajemen  yang  meliputi belief  system,  boundary  sistem,  diagnostic  control  system , dan interactive  control  system dirancang sedemikian rupa hingga berorientasi pada nilai publik yang ingin diciptakan melalui layanan yang diberikan. Rancangan sistem pengendalian manajemen tersebut dirancang untuk mampu menyerap aspirasi masyarakat tentang nilai publik yang diharapkan, sehingga pada saat yang sama sistem pengendalian manajemen akan mendorong perbaikan aktivitas operasional untuk  meningkatkan  kualitas  layanan.  Perubahan  pendekatan  pengelolaan  berbasis  BLUD, serta  fungsi  operasional,  anggaran,  dan  administrasi  yang  berfokus  pada  nilai  publik  akan memudahkan pemenuhan kebutuhan masyarakat.
Namun  demikian,  penelitian  ini  dirancang  sebagai  penelitian  kualitatif  yang menekankan  pada  analisis  mendalam  terhadap  fenomena  yang  diteliti.  Oleh  karena  itu, ketidakmampuan untuk dilakukan generalisasi menjadi kelemahan dari penelitian ini. Peluang penelitian  lebih  lanjut  adalah  dengan  dilakukannya  penelitian  yang  mendalam  terhadap organisasi sektor publik lainnya atau penelitian kuantitatif terhadap fenomena ini. Selain itu, dapat  juga  dilakukan  penelitian  yang  mengembangkan  variabel-variabel  penting  untuk merumuskan  definisi  nilai  publik  yang  lebih  jelas,  baik  secara  umum  maupun  dalam  sektor industri atau layanan jasa yang berbeda.

## DAFTAR PUSTAKA
Alford, J., & O’Flynn, J. (2008). Public Value: A Stocktake of a Concept. Twelft Annual Conference of the International Research Society for Public Management , 1–25.
Dian,  K.  (2017).  Pemkot  Surabaya  Luncurkan  Suroboyo  Bus,  Beroperasi  di  2018. CNN  Indonesia . https://www.cnnindonesia.com/otomotif/20171230070004-579-265663/pemkot-surabaya-
luncurkan-suroboyo-bus-beroperasi-di-2018
Fajar, A. (2018). Suroboyo Bus Diluncurkan, Ini 7 Keunggulannya. IDN Times . https://www.idntimes.com/news/indonesia/ardiansyah-fajar/suroboyo-bus-diluncurkan-ini-7- keunggulannya-1/5
Fernando, A. S., Irianto, H., Adelina, A., & Nugraha, X. (2020). Legal Analysis On The Management of Suroboyo Bus Public Transportation In Surabaya City. Syariah: Jurnal Hukum Dan Pemikiran , 20 (1), 71–88. https://doi.org/10.18592/sjhp.v20i1.3548
Höglund, L., Mårtensson Hansson, M., & Thomson, K. (2021). Strategic management, management control  practices  and  public  value creation:  The  strategic  triangle  in  the  swedish  public  sector. Accounting, Auditing & Accountability
Journal ,
34 (7), 1608–1634. https://doi.org/10.1108/AAAJ-11-2019-4284
K., M. D. (2020). Naik Bus Tanpa Uang, Penumpang Suroboyo Bus Membayar Tiket dengan Sampah Plastik. Merdeka.Com . https://www.merdeka.com/jatim/naik-bus-tanpa-uang-penumpang- suroboyo-bus-membayar-tiket-dengan-sampah-plastik.html
Mauro,  S.  G.,  Cinquini,  L.,  &  Pianezzi,  D.  (2019).  New  Public  Management  between  reality  and illusion: Analysing the validity of performance-based budgeting. The British Accounting Review , 53 (6), 1–23. https://doi.org/10.1016/j.bar.2019.02.007
O’Flynn,  J.  L.  (2007).  From  New  Public  Management  to  Public  Value:  Paradigmatic  Change  and Managerial  Implications. Australian  Journal  of  Public  Administration , 66 (3),  353–366. https://doi.org/10.1111/j.1467-8500.2007.00545.x
Reiter,  R.,  &  Klenk,  T.  (2019).  The  manifold  meanings  of  ‘post-New  Public  Management’  –  a systematic  literature  review. International  Review  of  Administrative  Sciences , 85 (1),  11–27. https://doi.org/10.1177/0020852318759736
Sholahuddin, M. (2022). Bayar Suroboyo Bus Bisa Pakai E-Money. Jawa Pos . https://www.jawapos.com/surabaya/02/06/2022/bayar-suroboyo-bus-bisa-pakai-e-money/
Simons,  R.  (1994). Levers  of  Control:  How  Managers  Use  Innovative  Control  Systems  to  Drive Strategic Renewal .
Smith, R. F. I. (2004). Focusing on public value: Something new and something old. Australian Journal of Public Administration , 63 (4), 68–79. https://doi.org/https://doi.org/10.1111/j.1467- 8500.2004.00403.x
Spano, A. (2009). Public Value Creation and Management Control Systems. International Journal of Public Administration , 32 (3–4), 328–348. https://doi.org/10.12691/jbms-4-3-2
Stoker,  G.  (2006).  Public  Value  Management:  A  New  Narrative  for  Networked  Governance? The American Review of Public Administration , 36 (1), 41–57. https://doi.org/https://doi.org/10.1177/0275074005282583
Susiloningtyas, H. T., & Nasution. (2015). Dinamika DAMRI sebagai sarana transportasi di Surabaya tahun 1970-1982. AVATARA, e-Journal Pendidikan Sejarah , 3 (1), 127–134.