## KERANGKA HUKUM NEGARA DALAM MENGATUR AGRARIA DAN KEHUTANAN INDONESIA 1)
Oleh : Hendra Sukarman, S.H., S.E., M.H. 2)

## ABSTRAK
Indonesia adalah negara kepulauan terbesar di dunia, populasi keseluruhannya  terbesar  dan  luas  tanah  kira-kira  enam  kali  ukuran  Inggris.  Tanah dan  semua  sumber  daya  alam  secara  hukum  dikuasai  oleh  negara.  Selama  dua dekade  terakhir,  sistem  dual  administrasi  tanah  telah  muncul  dimana  sekitar  39% dari  lahan  berada  dalam  yurisdiksi  Badan  Pertanahan  Nasional  (BPN)  dan  61% dikelola  oleh  Departemen  Kehutanan  (Dephut).  Menyadari  konflik  yang  luas  atas tanah  di  dalam  area  hutan  dan  implikasi  untuk  keamanan  pangan,  makalah  ini mengeksplorasi asal-usul dualitas ini dan tantangan apakah ada dasar hukum untuk Departemen Kehutanan untuk mengelola lahan.

## ABSTRACT
Indonesia  is  the  largest  archipelago  in  the  world,  the  forth  largest  population and a land area approximately six times the size of the United Kingdom. Land and all natural  resources  are  by  law  controlled  by  the  State.  Over  the  past  two  decades,  a dual system of land  administration has emerged where approximately  39% of lands are within the jurisdiction of the Land Agency (BPN) and 61% is administered by the Department of Forestry (Dephut). Recognizing the broad conflict over land inside the Forest area and implications for food security, this paper explores the origins of this duality and challenges whether there is a legal basis for the Department of Forestry to administer lands.
1) Makalah ini ditulis sebagai sebuah kajian untuk Jurnal Ilmu Hukum Galuh Justisi, Fakultas Hukum Universitas Galuh Ciamis
2) Dosen Tetap Yayasan Pendidikan Galuh Ciamis

## I. Latar Belakang
Di  Indonesia  segala  kekayaan alam  termasuk  tanah,  sumber  daya alam  hayati  dan  air  dikuasai  oleh negara.  Hal  ini  ditegaskan  dalam Undang-Undang  Dasar  1945.  Sangat jelas  bahwa  pemerintah  mewakili negara,  bertanggung  jawab  menjamin semua kekayaan alam tersebut dikelola dengan baik dengan menjamin  kekayaan  yang  di  hasilkan digunakan sebaik-baiknya untuk meningkatkan  kesejahteraan  seluruh rakyat Indonesia.
meningkatkan kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia.
Setelah Konstitusi, peraturan paling  penting  yang  berkaitan  dengan pengelolaan dan distribusi manfaat sumber  daya  alam  yaitu  TAP  MPR  IX tahun  2001  tentang  Pembaruan  Agraria dan  Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam. Hal  ini  secara  umum  dapat  dilihat sebagai suatu pencapaian dan pernyataan  eksplisit  MPR,  dimana  yang paling  penting  dan  dibutuhkan  oleh pemerintah  untuk  berkomitmen  terhadap pembaruan  pengelolaan  sumber  daya alam dan pembaruan agraria.
pemerintah untuk berkomitmen terhadap pembaruan  pengelolaan  sumber  daya alam  dan  pembaruan  agraria.  Hal  ini mengharuskan Negara (termasuk pemerintah)  untuk  mengkaji,  mencabut dan merevisi semua peraturan perundang-undangan  mengenai  tanah dan  sumber  sumber  agrarian  lainnya dan pada saat yang sama menyelesaikan  konflik  agraria  yang  ada saat ini secara adil dan lestari. Tap MPR ini telah menjadi alat yang paling ampuh dalam proses reformasi untuk penyempurnaan  peraturan  perundang undang  agraria  di  Indonesia  (Prof  Arie Sukanti,  TAP  No.I/2003  memperkuat
TAP
No.IX/2001 dengan
mengklasifikasikan  TAP  MPR  IX/2001 tentang Pembaruan Agrarian dan Pengelolaan Sumber Daya Alam sebagai  sumber  hukum  hingga  semua isi  TAP  No.IX/2001  diterjemahkan  ke dalam  peraturan  perundang-undangan. Demikian pula TAP MPR Nomor V/2003 tentang  saran  kepada  Lembaga  Tinggi Negara, meminta agas segera merealisasikan  TAP  MPR  No  IX/2001 ini).
Undang-undang  Pokok  Agraria Nomor  5  tahun  1960  dan  Undang- undang  Kehutanan  Nomor  41  tahun 1999 merupakan dua perundang- undangan  paling  penting  yang  dalam hirarki  perundangan  tanah  dan  sumber
daya  alam  menduduki  urutan  kedua setelah Konstitusi. Kedua aturan tersebut  secara  langsung  mengatur pengelolaan  dan  distribusi  sumber  daya alam.  Tulisan  ini  meninjau  hubungan antar  peraturan  perundang-undangan dan responsnya terhadap TAP MPR No. IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Dikemukakan  analisa  hukum  mengenai lingkup  Undang-Undang Kehutanan  dan peran  pemerintah dalam mengatur sumber daya hutan.
Keadaan  pengelolaan  sumber daya  alam  di  Indonesia  saat  ini  sangat beragam.  Di  sepanjang  berjuta-juta hektar  masyarakat  setempat  menanam dengan produktif hutan pohon  pohonan, buah-buahan, getah-getahan, kopi, coklat  dan  seringkali  mencampurkan pohon kayu-kayuan kedalam “agroforests” (Foresta,
Kusworo, Michon,  Djatmiko  2000;  Suhardjito  (ed), 2000;  Jurnal  Hutan  Rakyat  2002). Hutan-hutan  ini  menyediakan  banyak jasa lingkungan, menyerupai hutan alam namun  dengan  sedikit  lebih  rendah dalam kandungan keanekaragaman hayatinya  dibandingkan  dengan  hutan alam.  Secara  garis  besar  situasi  hutan alam Indonesia hanya dapat digambarkan  sebagai  sebuah  krisis, namun  banyak  masyarakat  yang  juga melindungi hutan-hutan  alam yang
tersisa  di  dalam  bentang  alamnya, kadang  kala  dengan  kerjasama  dengan pemerintah  setempat  termasuk  petugas kehutanan  maupun  dilakukan  secara swasaya  (Tari  Dala  &  Adi  Jaya,  2002; Roshetko,  Mulawarman,  Santosa,  Oka (ed)  2002  ;  Warsi  2000).  Akan  tetapi, angka  kerusakan  hutan  per  tahun  yang mencapai  1  juta  hektar,  tetap  konsisten selama  10  tahun  terakhir  ini  dan kapasitas terpasang dari industri perkayuan tetap jauh melebihi apa yang ditetapkan  sebagai  batas  jatah  tebang tahuanan  yang  lestari.  (Badan  Planologi Kehutanan, 2003) Analisa terakhir Departemen  Kehutanan,  Jatah  Tebang Tahunan  tahun  2002  menurun  tajam hingga  hampir  10  juta  kubik  m³  kayu sementara  kayu  yang  masuk  pada indutri  tahun  tersebut  melebihi  50  juta kubik  m³---terlihat  4  kali  lebih  besar  dari kayu  dengan  sumber  legal  dan  illegal. (Josef Litski 2004; Brown 2003). Dengan data saat ini, tampaknya produksi hutan alam  Indonesia  akan  habis  pada  akhir dekade  ini  dan  banyak  kawasan  hutan konservasi  akan  terancam  bahaya  atau bahkan hilang sama sekali.
Konflik antara masyarakat setempat  yang  mengklaim  hak  atas tanah  dan  sumber  daya  yang  ada  di kawasan  hutan  dan  industri  kehutanan serta  petugas  kehutanan  telah  mencuat secara  konsisten  selama  15  tahun
teakhir. (Fern 2001; Dephut-Dinas Kehutanan Kab. Garut 2004; Kusworo A, 2000).  Ketidakjelasan  penguasaan  baik oleh  masyarakat  maupun  dari  pihak industri  telah  menyebabkan  penurunan fungsi  tanah  dan  hutan  serta  seringkali diikuti  dengan  kekerasan.  Inti  dari berbagai masalah ini adalah ketidakjelasan  “aturan  main”  seperti yang disebutkan oleh Departemen Kehutanan. Departemen ini menyatakan memiliki  kewenangan  atas  daratan Indonesia  namun  tidak  dapat  mengelola wilayah yang begitu luas dan memberikan  kepastian  penguasaan  dan pengelolaan  yang  dibutuhkan  baik  bagi masyarakat  setempat  maupun  bagi industri kehutanan.
Kebingungan dan ketidaksetujuan akan siapa yang seharusnya menguasai atau  memiliki  hutan  dan  kawasan  hutan di  Indonesia  semakin  meningkat  dan dilihat  sebagai  penyebab  utama  oleh banyak kalangan (meskipun tidak semuanya) sebagai, kegagalan Indonesia  untuk  mengelola  kawasan hutanya.  Asal  dari  kebingungan  ini, bagian terbesar terletak pada pengertian dasar  atas  apa  dan  dimana  hutan Indonesia serta apa dan dimana kewenangan  Departemen  Kehutanan. Pada  waktu  yang  bersamaan,  konflik atas tanah dan sumber daya alam  yang diakibatkan  oleh  ketidakjelasan  tanah
negara  dengan  tanah  rakyat  akan  tetap ada  jika  tidak  ada  usaha  serius  untuk merasionalisasikan kawasan hutan negara  melalui  strategi  prioritas  yang jelas.
TAP  MPR  No.IX  tahun  2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber  Daya Alam secara eksplisit  menyebutkan  bahwa  peraturan perundang undangan yang saling bertentangan  dan  berhubungan  dengan tanah  dan  penguasaan  sumber  daya lainnya  oleh  department/instansi  sektor haruslah dihentikan, karena pertentangan ini
menciptakan kemiskinan dan penurunan sumber daya alam.  Peraturan  perundang-undangan ini  harus  direvisi,  dicabut  atau  diubah menggunakan pendekatan holistik. Pada saat yang sama konflik harus diselesaikan  melalui  proses  yang  adil. undangan  tgl  14  November  2003  di UGM-Yogyakarta,  semua  departemen /instansi  pemerintah  yang  berhubungan dengan  tanah  dan  sumber  daya  alam (termasuk  hutan)  telah  bertemu  dan menyepakati  bahwa  revisi  Undang- Undang  Pokok  Agraria  Nomor  5  tahun 1960  harus  menciptakan kerangka yang menaungi  sistem  penguasaan  atas tanah  maupun  sumber  daya  alam lainnya secara lebih baik dan menghentikan pendekatan sektoral. Beberapa Undang  undang  tercatat
sebagai  undang  undang  “payung”  yang menjadi rujukan /referensi yaitu Undang- Undang  Pokok  Agraria  dan  Undang- Undang  Tata  Ruang.,  perlu  direvisi, demikian  juga  Undang-undang  Sumber Daya Alam perlu segera dibuat. (catatan dari  pertemuan  :  Penjabaran  Prinsip Prinsip  TAP  MPR  IX/2001  dan  Upaya Harmonisasi Peraturan Perundang- Undangan  di  Bidang  Sumber  Daya Agraria.  UGM,  14  November  2003 Yogyakarta).
Akan tetapi, Persepsi yang umum dan  berkali  kali  ditemui  yaitu  120  juta hektar  wilayah  Indonesia,  61%  tanah daratanya  adalah  “tanah  hutan”  yang dimiliki  dan  dikelola  oleh  Departemen Kehutanan.  Hal  ini  termasuk  padang rumput,  daerah  pertanian,  sebagian wilayah  desa,  agroforest,  termasuk  juga wilayah yang luas dari hutan primer dan hutan  sekunder.  secara  garis  besar situasi  hutan  alam  Indonesia  hanya dapat  digambarkan  sebagai  sebuah krisis Bagaimana Departemen Kehutanan  mengklaim  kewenangannya, dibahas  dalam  paper  ini  demikian  pula implikasinya  bagi  masyarakat  setempat, konflik penguasaan tanah, dan perlindungan hutan alam.
Analisa yang tepat tentang kewenangan kehutanan dan pengelolaan  sumber  daya  alam  secara garis  besar  harus  diawali  dengan
mengkaji Undang-undang Pokok Agraria Nomor  5  tahun  1960  (UUPA).  Sisi  yang tepat untuk mengawalinya adalah dengan pandangan ahli hukum pertanahan  Prof.  Boedi  Harsono  yang pada  tahun  1984  menjelaskan  (Boedi
Harsono, 1997) : Dari pandangan hukum pertanahan, sebidang tanah yang  tumbuh  hutan  diatasnya, pengusasaan  tanahnya  diatur oleh  Hukum  Tanah  (UUPA). Pengelolaan  haknya  diberikan kepada  Departmen  Kehutanan seperti yang dimandatkan dalam Undang- undang Kehutanan…
Dalam  hal  ini  pemberian  dan pengakuan  hak-hak  atas  tanah akan diterbitkan oleh BPN
dengan  menggunakan  Hukum Pertanahan (Boedi Harsono 1997 sekali  lagi  menjelaskan  apakah Hukum  Pertanahan  :  Hukum Pertanahan  tidak  akan  mengatur semuanya  tapi  hanya  mengatur aspek-aspek hukum atas penguasaan  atas  tanah.  Sistem hukum mengatur sistem penguasaan  yang  digolongkan dalam  satu  sistem  yang  disebut Hukum  Tanah.  Sistem  hukum dapat  dipelajari  dalam  hal  logis dan  sitematis  (hal  16)  dalam klasifikasi ini Undang-Undang Kehutanan tidak dapat sepenuhnya  digunakan  sebagai Hukum Tanah (hal 9)). Di sisi lain Prof. Maria Sumardjono  (2001)  pada  saat  proses revisi Undang Undang Pokok Kehutanan
Nomor  5  Tahun  1967  mengatakan bahwa :
Ruang lingkup (Rancangan) Undang-undang Kehutanan seharusnya dibatasi pada penagturan  tentang  pemanfaatan sumber  daya  hutan.  Penentuan kawasan  hutan  diperlukan  untuk membatasi  luasnya  kewenangan pengelolaan pemanfaatan sumber  daya  htan  dan  tidak dimaksud untuk membrikan wewenang untuk mengatur tentang  penguasaan  tanah  di dalam  kawasan  hutan  tersebut. Pemberian hak untuk memanfaatkan  kawasan  hutan (HPH  &  HPHTI)  dilakukan  oleh Departemen Kehutanan, sedangkan  pemberian  hak  atas tanah, misalnya HGU dll dilakukan oleh BPN. (Sumardjono, 2001). Dengan pemahaman dua argumentasi  pakar  hukum  pertanahan ini  maka  Departmen  Kehutanan  hanya dapat  memberikan  hak  pengusahaan dan  hak  pemungutan  hasil  hutan, sedangkan segala proses yang berkaitan  dengan  penguasaan  atas tanah dilakukan oleh instansi lain (BPN). Maka  penataan  batas  kawasan  hutan tidaklah  menjadi  batasan  untuk  tidak menggunakan  Undang  Undang  Pokok Agraria Nomor 5 tahun 1960,
sebagaimana lazim dipraktekan saat ini.

## II. Undang-Undang  Pokok  Agraria Nomor 5 Tahun 1960 (UUPA)
Undang-undang ini salah satunya adalah mengatur 197 juta hektar wilayah daratan  Indonesia.  Undang  undang  ini
menuntun pemerintah dalam pengakuan dan  pemberian  7  jenis  hak  atas  tanah dan  tambahan  3  jenis  hak  pemanfaatan sumber  daya  alam.  (Pasal  16  BAL dijelaskan;  hak  milik,  hak  guna  usaha, hak  guna  bangunan,  hak  pakai,  hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut  hasil  hutan,  hak  hak  yang tidak termasuk diatas yang akan ditetapkan dengan undang-undang serta hak  hak  yang  sifatnya  sementara).  Hak yang  paling  kuat  dan  paling  penuh  dari semua  jenis  tersebut  adalah  hak  milik. Diantara berbagai hak atas tanah, maka yang telah diatur lebih lanjut adalah Hak Guna  Usaha,  Hak  Guna  Bangunandan Hak Pakai (Peraturan Pemerintah Nomor  40  tahun  1996)  Peraturan Pemerintah  Nomor.  24  tahun  1997 tentang  Pandaftaran  Tanah  mengatur konsep  dan  prosedur  untuk  pengakuan atau  pemberian  berbagai  jenis  hak  atas tanah.  Dalam  peraturan  ini  tanah  dibagi ke  dalam  2  jenis  yaitu  tanah  bekas  hak adat,  yaitu  hak  lama  yang  telah  diakui keberadaanya  jauh  sebelum  adanya UUPA  serta  hak  lainnya  diberikan dengan Aturan yang lebih rinci yaitu Hak Guna Bangunan, Hak Guna Usaha atau Hak  Pakai  berdasarkan  permohonan hak dengan subjek hak atas tanah, yang terdiri  dari  orang  per-orang  dan  badan hukum.  Akan  tetapi  UUPA  masih meninggalkan banyak pekerjaan rumah,
dalam pembentukan peraturan perundang  undangan  yang  merupakan peraturan  pelaksanaan  UUPA.  Pada umumnya UUPA tidak dilengkapi dengan  pemikiran  yang  tuntas  terhadap peraturan  pelaksanaannya.  Diperlukan upaya  terus  menerus  untuk  melakukan penemuan hukum dalam rangka pembangunan hukum tanah yang bertanggung jawab (Sumardjono, 2001).
Sementara  UUPA  dan  banyak peraturan  pengelolaan  sumber  daya alam lainnya  memberi banyak perhatian kepada pengakuan atas Hak Ulayat (hak Adat), akan tetapi sedikit sekali peluang untuk pengakuan hak adat tersebut  dan lebih sedikit sekali kemauan politik untuk mengakuinya.  Satu  pengecualian  yang penting yaitu prosedur untuk pengakuan hak ulayat (atau dengan nama lain) bagi masyarakat  hukum  adat,  diterbitkan pada tahun 1999 berdasar pada keputusan  Menteri  Negara  Agraria/ Kepala  BPN  yang  mengatur  pedoman untuk  penyelesaian  masalah  hak  ulayat masyarakat hukum adat, dimana kewenangan  pengakuan  keberadaan masyarakat  adat  diberikan  kepada pemerintah  daerah  kabupaten.melalui peraturan daerahnya (Peraturan Menteri Agraria,/Kepala  BPN  Nomor  5,  1999 tentang pedoman penyelesaian masalah hak  ulayat  masyarakat  hukum  adat; (Lihat pula Sumardjono 2003 ;
Sumardjono 2004a ; Sumardjono 2004b berkaitan dengan kedudukan Hak Ulayat).  Peraturan  ini  diterbitkan,  antara lain karena tekanan politik langsung dari
AMAN, (Aliansi Masyarakat Adat Nusantara) dalam Konferensi
Masyarakat  Adat  Nusantara  I  di  tahun 1998,  akan  tetapi  belum  banyak  usaha serius  dari  berbagai  kabupaten  untuk mengunakan  kebijakan  ini  sebagai  alat penyelesaian maslaha tuntutan masyarakat adat atas tanah dan sumber daya  alam  lainnya  (Salah  satu  inistiatif pemerintah daerah dalam
mengakomodir hak hak masyarakat adat melalui pengakuan keberadaan masyarakat  adat  antara  lain;  Peraturan Daerah  Kabupaten  Lebak  Nomor  32 tahun  2001  tentang  Perlindungan  Atas Hak Ulayat Masyarakat Baduy).
III.   Undang-undang

## Kehutanan

## Tahun 1999
Undang-undang Kehutanan tahun 1999  merupakan  salah  satu  undang- undang  yang  dikeluarkan  setelah  masa pemerintahan  Suharto  atau  dikenal dengan  periode  reformasi.  Undang- undang  ini  memberi  kewenanangan pada  pemerintah  melalui  Departemen Kehutanan  untuk  menentukan  dan mengelola  Kawasan  Hutan  Indonesia. Dalam  undang-undang  tersebut  tidak tercantum kewenangan Departemen
Kehutanan  atas  penerbitan  jenis-jenis hak penguasaan atas tanah  yang diatur oleh  UUPA.  Bahkan  secara  hukum dapat  dikatakan  tepat  b ahwa  “tanah hutan”  tidak  terdapat  di  Indonesia sebagai  suatu  definsi  hukum.  Istilah tanah  hutan  bukanlah  istilah  resmi bahasa Indonesia juga bukan pernyataan  yang  digunakan  dalam perdebatan  kehutanan  dan  pengelolaan hutan.  Istilah  yang  resmi  yaitu  kawasan hutan  yang  diterangkan  sebagai  “suatu kawasan yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh pemerintah untuk dipertahankan  sebagai  hutan”.  (Kata “Kawasan”  sering  digunakan  dalam perencanaan pembangunan dan seringkali  diartikan  sebagai  wilayah, daerah atau lingkungan seperti “Kawasan Pariwisata” untuk kepariwisataan  atau  “Kawasan  Industri” sebagai  daerah  industri  dan  “Kawasan Hutan”  sebagai  wilayah  hutan.  Tidak ada hubungan hukum dengan kepemilikan tanah). Maka secara hukum kawasan  hutan  dapat  dibagi  menjadi  2 bagian yaitu :
•  Kawasan Hutan Negara, yaitu wilayah dimana pemerintah (Departemen
Kehutanan) telah menetapkan  bahwa  tidak  ada  hak privat  ( private  rights )  atas  tanah tersebut dan;
•  Hutan  Hak,  yaitu  wilayah  dimana tanahnya  dan  yang  hutan  diatasnya dibebani  hak  privat  lainnya  ( private rights ).
Berikut  detail  dari  masing-masing  3 istilah tersebut, asal dan kegunaan :

## Kawasan Hutan
Kawasan hutan (bentuknya
bukan namanya) pertama kali
diperkenalkan pada masa kolonial ketika sebagian besar besar wilayah Jawa dan sebagian kecil wilayah Sumatra ditatabas dan ditetapkan sebagai Kawasan Hutan . Usaha-usaha
pertama-tama  dilakukan  oleh  Jawatan Kehutanan  pada  awal  abad  ke-19 dengan tujuan mengontrol tanah, pohon-pohonan dan tenaga kerja hutan. Peraturan  perundang-undangan  masa itu  berusaha-usaha  untuk  memperluas kontrol  atas  kawasan  hutan  ini  tampak hingga hari ini, dimana hampir seperempat  wilayah  Jawa  ditetapkan sebagai  kawasan  hutan  dan  hamper seluruhnya  berada  di  bawah  kontrol BUMN  kehutanan  Perum  Perhutani (Peluso (1992) hal. 45).
Kawasan Hutan digunakan sebagai  istilah  resmi  dalam  Undang- undang Pokok tentang Kehutanan tahun 1967  dan  menjadi  basis  kewenangan Departemen  Kehutanan  dalam  Undang- undang  Kehutanan  1999.  Prosedur
penentuan kawasan hutan secara aktual dapat dilacak dalam Peraturan Pemerintah tentang Perencanaan Kehutanan  yang  ditandatangani  oleh Presiden  Suharto  pada  tahun  1970 (PP33/1970 tentang Perencanaan Hutan).  Namun  sangat  penting  untuk dicatat bahwa jauh sebelum itu pemerintah  telah  memberikan  konsesi pengusahaan  hutan  di  luar  Jawa, bahkan sebelum Undang-undang Kehutanan  tahun  1967 diterbitkan. Konsesi-konsesi  tersebut  terletak  pada hutan  alam  yang  pada  saat  itu  belum ada persyaratan hukum atau
persyaratan pengelolaan untuk
menentukan  apakah  wilayah  konsesi tumpang tindih dengan hak –hak masyarakat  setempat.  Tanah-tanah  di dalam  dan  sekitar  wilayah  konsesi- konsesi  tersebut  berada  di  bawah kewenangan  Departemen  Agraria  dan “belum terdaftar” seperti halnya
sebagian besar tanah-tanah di Indonesia saat ini.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  33 tahun 1970 tentang Perencanaan Hutan,  memberi  kewenangan  kepada Departeman  Pertanian  (yang  pada  saat itu  menginduki  Dirjen  Kehutanan)  untuk menetapkan  manakah  yang  termasuk kawasan hutan negara dan yang bukan. Aturan yang digunakan untuk mengukuhkan kawasan hutan
dikeluarkan  pada  tahun  1974  (Surat
Keputusan Menteri
Kehutanan No.85/74tentang  Pedoman  Penataan Batsa  Kawasan  Hutan)  dan  pada pertengahan  tahun  80an  hampir  tiga perempat dari keseluruhan tanah Indonesia  ditunjuk  oleh  Departemen Kehutanan yang baru sebagai Kawasan Hutan.  Proses  tersebut  dilaksanakan oleh  Departemen  sebagai  Tata  Guna Hutan  dengan  Kesepakatan  (TGHK). Hal itu dilakukan melalui data survei dan data peta vegetasi berdasarkan penginderaan  jauh  dan  ditentukan  oleh proses  penilaian  biofisik  dengan  kriteria scoring  yang  rumit  dan  mengabaikan kedaan  kriteria  sosial.  Kategori  hutan dibuat  dengan  rekapitulasinya  sebagai berikut :
Tabel 1. Penunjukan Kawasan  Hutan Indonesia berdasarkan TGHK No Fungsi Hutan Luas Wilayah (Ha) 1 Kawasan Konservasi 19.152.885 2 Hutan Lindung 29.649.231
3 Hutan Produksi Terbatas 29.570.656 4 Hutan Produksi Tetap 33.401.655 5 Hutan Produksi Konversi 30.000.000 T O T A L 141.774.427
Seperti  yang  terlihat  ternyata tingkat  kesepakatan  atau  penerimaan para pihak tidak setinggi ketika pertama kali diprediksi oleh Departemen Kehutanan.
Pemerintah daerah
seringkali menentang batas dan
kekakuan penggunaan ruang berhadapan dengan pilihan-pilihan pembangunan, yang dibatasi oleh fungsi hutan.  Antara  tahun  1999  dan  2001 berbagai  kompromi  dicapai  melalui proses perencanaan ruang tingkat provinsi  (RTRWP)  dan  saat  ini  sah  bila dikatakan bahwa kawasan hutan Indonesia merupakan hasil dari sinkronisasi TGHK dan RTRWP (Kecuali untuk 3 propinsi yaitu Kalimantan  Tengah,  Sumatera  Utara dan  Riau  dimana  kompromi  RTRWP dan  TGHK  belum  tercapai  (Statistik Kehutanan Eksekutif 2003).
Tabel 2.
Penunjukan Kawasan Hutan Berdasarkan Paduserasi TGHK dan RTRWP No Fungsi Hutan Luas Wilayah (Ha) 1 Kawasan Konservasi (KSA/KPA/TB) 20.500.988 2 Hutan Lindung (HL) 33.519.600 3 Hutan Produksi Terbatas (HPT) 23.057.449 4 Hutan Produksi Tetap (HP) 35.197.011 5 Hutan Produksi Konversi (HPK) 8.078.056 T O T A L 120.353.104
Sumber : Badan Planologi Kehutanan (2003).
Pemahaman kami bahwa wilayah seluas 120 juta hektar ini dapat diterima sebagai  kawasan  hutan  yang  dapat diterima (legitimate) berdasarkan kewenangan hukum Departemen
Kehutanan  untuk  menentukan  atau menunjuk  kawasan  hutan.  (Undang- Undang  Kehutanan  41,  Bab  1,  paragraf 1, bagian 3). Namun hal ini bukan berarti
bahwa dalam proses membatasi penggunaan lahan untuk kegiatan kehutanan  di  sebagian  besar  wilayah negara,  hak-hak  lokal  berdasarkan peraturan  lain  dapat  dilanggar,  baik  di wilayah yang ditentukan untuk menjadi.
Hutan Negara dan Hutan
Milik/Hutan  Rakyat  (Posisi  hukum  yang tegas dapat digunakan dengan menekankan persyaratan pelibatan peran serta masyarakat dalam penentuan  rencana  tata  ruang  yang dijamin  dalam  Undang  Undang  Tata Ruang telah diabaikan dalam menetukan  Kawasan  Hutan).  Terlihat nyata bahwa hasil-hasil proses perencanaan  yang  menggiring  61%
wilayah daratan
Indonesia diklasifikasikan  sebagai  kawasan  hutan sungguh tidak sebanding dalam kualitasnya.  Bagian  yang  luas  seperti padang  rumput  dan  pemukiman  yang tidak  termasuk  dalam  klasifikasi  hutan menurut  Undang-Undang  Nomor  41 tahun 1999 tentang Kehutanan, dimasukan  ke  dalam  kawasan  hutan. Namun  pada  saat  yang  sama  beberapa wilayah  berhutan  alam  tidak  termasuk ke  dalam  kawasan  hutan.  Sebagai tambahan  menurut  data  Departemen Kehutanan  sekitar  24  juta  hektar kawasan  hutan  tidak  ditumbuhi  pohon sama sekali. (Badan Planologi
Kehutanan
(2002)
seperti yang
dijelaskan  dalam  Rasionalisasi  Wilayah Hutan  di  Indonesia:  Sebuah  Kajian tentang  Kondisi  Sumber  Daya  Hutan dan
Reformasi Hukum, World Agroforestry Center (2003)).

## Kawasan Hutan Negara
Kawasan  hutan  hanya  dapat secara resmi dinyatakan sebagai Kawasan  Hutan  Negara  ketika  sudah diketahui  bahwa  tidak  ada  hak  lain  atas tanah hutan tersebut berada (seperti hak yang  diatur  dalam  Undang-Undang Pokok Agraria tahun 1960) . Tujuan dari Undang-  Undang  Nomor  41  tahun  1999 tentang  Kehutanan  sangat  jelas  dan seringkali  isinya  saling  berkontradiksi. UUK  secara  bias  berganggapan  bahwa Kawasan Hutan Negara sebagai seluruh wilayah yang digambarkan oleh TGHK/RTRWP  dan  tidak  ada  hak  milik (private  right)  lagi  diatasnya.  Hak  milik (Private rights) dijelaskan sebagai tanah bersertifikat  yang  dikeluarkan  oleh  BPN menurut UUPA (Dalam Peraturan perundang-undangan  bidang  kehutanan definisinya  Hutan  Negara  dan  Hutan Hak saling bertentangan, dalam prakteknya menyebabkan peraturan perundangan menjadi tidak jelas). Penjelasan  Undang-Undang  Kehutanan tahun  1999  jelas  menyatakan  bahwa pada  prinsipnya  seluruh  wilayah  yang sebelumnya  dikuasai  oleh  Hukum  Adat
didalam  Kawasan  Hutan  masuk  ke dalam  kategori  Hutan  Negara.  Hal  ini jelas sangat bertentangan dengan definisi  Hutan  Hak  dalam  Undang- Undang  Kehutanan  tahun  1999  dan Peraturan  Pemerintah  Nomor  24  tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah dimana  dengan  disertai  bukti,  hak  milik (private rights) dapat diakui atau diberikan  sesuai  dengan  UUPA  1960. Untuk  menjelaskan  hal  ini,  4  langkah proses  detail  penataan  kawasan  hutan dibentuk  dan  dikenal  dengan  hasilnya yaitu Berita Acara Tata Batas.
Hanya  jika  langkah  keempat  dan langkah  terakhir  telah  selesai  ditempuh,
maka penandatanganan oleh Departemen  Kehutanan  yang  menandai selesainya proses BATB dapat
dilakukan,  maka  kawasan  hutan  yang statusnya belum jelas dapat dikategorikan  sebagai  Kawasan  Hutan Negara. Pada akhir tahun 2003 Departemen Kehutanan telah
sepenuhnya  menetapkan  12  juta  hektar dari  Kawasan  Hutan  sebagai  Kawasan Hutan  Negara  (Statistik  Kehutanan; 2002).  Angka  tersebut  mewakili  10% dari  keseluruhan  Kawasan  Hutan  di Indonesia.
Dengan  menandatangani  BATB berikut  yang  melibatkan  masyarakat secara adil dan benar- dimana masyarakat  setempat  menandatangani
berita  acara  yang  menjelaskan  bahwa mereka  tidak  memiliki  klaim  atas  tanah tersebut, setelah mendapatkan penjelasan  atas  konsekwesni  hukum- Dephut dan BPN dengan  menggunakan prinsip-prinsip
UUPA, dapat mengkasifikasikan  kawasan  tersebut secara  hukum  sebagai  Kawasan  Hutan Negara.
Saat  ini  hanya  hampir  10%  dari daratan  Indonesia  telah  terdaftar  di bawah salah satu hak yang diatur dalam UUPA,  dengan  hanya  sedikit  dari  hak- hak  tersebut  merupakan  hak  milik (Thorburn,  2002).  Tanah  yang  tersisa, lebih banyak tanah pertanian dan hutan- hutan  yang  “tidak  terdaftar”.  Tanah- tanah  tersebut  digolongkan  oleh  BPN sebagai tanah yang dikuasai negara tapi bukan  “Tanah  Negara”,  sementara pemerintah  belum  menentukan  apakah hak-hak  atas  tanah-tanah  tersebut  ada atau tidak, seperti yang diatur dalam PP No.  24  tahun  1997  tentang  Pendaftaran Tanah. (Sumardjono, 2001, hal 63 & hal 43).  Sebagai  hasilnya  negara  tidak dapat  memberikan  hak  kelola  atau  hak pakai  (bahkan  jika  menguasai  tanah) atas  wilayah-wilayah  tersebut  ,sampai hal  tersebut  diputuskan  apakah  pada tanah  tersebut  terdapat  hak  milik  atau tidak. Hanya dengan cara menyelesaikan penataan batas kawasan hutan,  Departemen  Kehutanan  baru
dapat  mengeluarkan  izin  pengusahaan/ pemanfaatan/ pemungutan atas kawasan  hutan  atau  kepada  mereka yang  telah  memiliki  diakui  hak-haknya dalam mengelola hutan (Boedhi Harsono; 1977:23).
Implikasinya kepada bidang kehutanan  dan  pertambangan  cukup jauh.  Hampir  tanpa  pengecualian  izin industri  eksplorasi  sumber  daya  alam dan  penggunaan  lahan  yang  telah dikeluarkan  atas  tanah  yang  statusnya belum  ditentukan  oleh  negara  apakah dibebani  hak  milik  atau  tidak.  Dalam kasus  kehutanan,  tanah-tanah  yang statusnya  belum  diketahui  jumlahnya telah  mencapai  108  juta  hektar  atau hampir  90%  dari  kawasan  yang  diklaim sebagai Kawasan Hutan oleh Dephut.

## Kawasan Hutan Hak
Jika  hasil  dari  proses  penetapan kawasan  hutan  selesai  secara  lengkap, seperti yang dijabarkan oleh Departemen Kehutanan- saat ini jumlahnya  10%  dari  Kawasan  Hutan- dapat  diasumsikan  sah  secara  hukum, sedangkan  sisanya  yang  90%  termasuk ketegori  Kawasan  Hutan  Hak,  atau wilayah  hutan  milik,  sebelum  terbukti sebaliknya.
Dapat  dikatakan  sah  secara hukum  memandang  kedua  wilayah; Kawasan  Hutan  Negara  dan  Kawasan
Hutan Hak berada di bawah kewenangan  BPN  atau  lembaga  yang bertanggungjawab atas pengurusan penguasaan  atas  tanah  sesuai  dengan UUPA.  Dalam  kasus  Kawasan  Hutan Negara,  menurut  UUPA  tanah-tanah tersebut  merupakan  Tanah  Negara sejak  BATB  menyatakan  tidak  ada  hak hak  lokal  diatasnya.  Sedangkan  dalam kasus  Kawasan  Hutan  Hak,  hampir tanpa  pengecualian,  belum  ditentukan ada  tidaknya  hak  hak  lokal  dan  tanah- tanah ini tetap “belum terdaftar” sebagai wilayah  yang  ditetapkan  Departeman Kehutanan  sebagai  Kawasan  Hutan. “Tanah-tanah  yang  belum  terdaftar” dikuasai  oleh  Negara  namun  secara teknis bukan “Tanah Negara”.
Pasal 12 UUK mengizinkan Departemen Kehutanan untuk
melanjutkan  penataan  gunaan  kawasan hutan  dengan  menentukan  fungsi  hutan produksi,  konservasi  dan  fungsi  hutan lindung  mengingat  proses  penetapan kawasan  hutan  akan  membutuhkan waktu  yang  lama.  Namun  demikian penatagunaan  kawasan  hutan  tidak dapat dilanjutkan dengan proses apapun (termasuk  pemberian  ijin  ijin  diatasnya) sebelum  ada  status  pengusaaannya ditentukan  melalui  proses  pendaftaran tanah  menurut  PP  No.24  tahun  1997 tentang  Pendaftaran  Tanah  atau  aturan lain  yang  diatur  dalam  UUPA  atau
melalui proses penataan batas kawasan hutan yang berakhir dengan penandatanganan BATB dan penetapan resmi  sebagai  Hutan  Negara  oleh  Surat Keputusan Menteri Kehutanan.

## IV.   Implikasi dan Kesimpulan
Kami  menemukan  tidak  adanya dasar hukum atas praktek sistem ganda kewenangan  atas  penguasaan  tanah. Setelah  meninjau  berbagai  peraturan perundangan  sektoral  yang  relevan  dan kerangka hukum Indonesia, kami menyimpulkan  bahwa  ada  pandangan yang  kuat  bahwa  dasar  hukum  atas penguasaan  semua  tanah,  termasuk kawasan  hutan  yang  telah  sepenuhnya ditetapkan  sebagai  kawasan  hutan negara, tetap berada di bawah
kewenangan BPN. Sedangkan penggunaan  dan  pengelolaan  hutan secara keseluruhan
merupakan tanggung jawab dari Departemen Kehutanan.  Otoritas  atas  pengelolaan hutan  meliputi  120  juta  hektar  yang ditetapkan  sebagai  Kawasan  Hutan harus  tetap  di  negosiasikan  dengan perencanaan  tata  ruang  daerah  namun apabila menjadi kawasan hutan,
kewenangan atas penguasaan tanahnya bukan menjadi
kewenangan Departemen Kehutanan.
Seperti yang dikemukakan sebelumnya,  implikasi  dari  hal  ini  jauh
ke  depan.  Hal  yang  paling  mendesak menyangkut penerbitan ijin-ijin Pengusahaan Hutan dalam bentuk HPH dan HTI. Walaupun Departemen Kehutanan  mempunyai  otoritas  untuk menerbitkan ijin HPH, akan tetapi masih merupakan  tanda  tanya  apakah  secara hukum  hal  ini  dapat  dilakukan  atas kawasan hutan yang belum sepenuhnya ditetapkan. Tampaknya hal tersebut juga berlaku  pada  penerbitan  ijin  HTI, sebagaimana  ijin  HTI  merupakan  ijin penggunaan  lahan  dan  bukan  izin explotasi hutan.
Hal  ini  menimbulkan  pertanyaan apakah  Departemen  Kehutanan  telah melewati  batasan  kewenangannya  atas perlakuan defacto mereka pada keseluruhan Kawasan Hutan dan memperlakukannya  sebagai  Kawasan Hutan  Negara,  ketika  tidak  ada  dasar dejure untuk melakukan hal itu.
Hal ini juga menimbulkan kesempatan-kesempatan baru bagi kedua  pihak,  Dephut  dan  BPN  untuk menegaskan  kembali  perannya  dan menegaskan hubungan kerjasama mereka.  Dari  kedua  lembaga  tersebut, sangat  jelas  bahwa  kebutuhan  untuk meninjau  kembali  peran  Departemen Kehutanan  sangatlah  mendesak,  baik dalam  konteks  kewenangan  pengaturan maupun dalam kewenangan pengurusan  hutan  ( forest  governance ) secara keseluruhan.
Akhir  kata,  kami  menyajikan analisa  ini  dengan  maksud  untuk merangsang  diskusi  hukum  yang  lebih luas  mengenai  pertanyaan  penting  ini dan  bukan  sebagai  pernyataan  tetap ( definitive statement ) tentang hal ini.

## DAFTAR PUSTAKA
Badan  Planologi  Kehutanan,  2003.
Pengelolan Pembangunan Kehutanan  &  Perkebunan  yang Selaras dengan Proses Desentralisasi dan Penerapan Prisnsip prinsip Good Governance ditinjau  dari  Aspek  Koordionasi Penyusunan Kebijakan, 14-15 Oktober 2003 Pekan Baru.
Boedi  Harsono,  1997  Hukum  Agraria Indonesia;  Sejarah  Pembentukan UUPA,  Isi  dan  Pelaksanaannya, jilid  1,  cetakan  ke  8,  Djambatan, Jakarta.
Brown  David,  2003.  Edicted  to  Rent.
Jakarta.
Colchester  Marcus,  Sirait  Martua  &
Widjarjo Boedhi 2003. The Application  of  FSC  Principles  2  & 3  in  Indonesia;  Obstacles  & Possibilities, Walhi, 2003 Jakarta. de Jong Wil, Van Noordwijk Meine, Sirait Martua, Liswanti Nining & Suyanto.  Farming  the  Secondary Forest.  Paper  prepared  for  the Secondary Forest Seminar, CIFOR-GTZ  2000.  Samarinda. Published  in  Malaysian  Forestry Journal, Penang 2002.
Dephut-Dinas  Kehutanan  Kab.  Garut 2004, Laporan Operasi Jagawana Kab Garut 2004;
Departemen  Kehutanan  2003.  Statistik Kehutanan 2002. Dephut, Jakarta.
Departemen  Kehutanan  2004.  Statistik Kehutanan 2003, Dephut, Jakarta.
Fay  Chip  &  Sirait  Martua  2000, Reforming the Reformist, in Which Way  Forward?  People  and  Policy Making  in  Indonesia,  Carol  Colfer &  Ida  Aju  Pradnja  Resosudarmo ed.  Resource  For  the  Future,
Washington
Fay  Chip  &  Sirait  Martua,  Apakah
Dampak
Lingkungan system Wanatani?  Perdebatan  Fungsi Publik  dan  Privat,  Wanatani  yang dikelola oleh rakyat, dalam Wanatani  di  Nusa  Tenggara.
Prosiding  Lokakarya  Wanatani  se Nusa  Tenggara,  11-14  November
2001,  Denpasar  Bali.  ICRAF-
WINROCK INTERNATIONAL. 2002
Fern  2001,  Forest  Fear:The  Abuse  of
Human Rights in Forest Conflict;
Foresta,  Kusworo,  Michon,  Djatmiko 2000, Ketika Kebun berupa hutan: Sebuah  Sumbangan  masyarakat, ICRAF Bogor
Jurnal  Hutan  Rakyat  2002,  Sustensi Hutan  Rakyat  dan  Pengelolaan DAS,  Pustaka  Hutan  Rakyat  Vol IV, no 3, Yogyakarta
Kusworo Ahmad, 2000 Perambah Hutan Atau  Kambing  Hitam?  Potret Sengketa  Kawasan  Hutan  di Lampung,  ICRAF-IRD-WATALA, Pustaka Latin , Bogor
Litski  Josef  2004,  Forest  Products:  Fact Sheet 8, September 2004
Peluso Nancy L, 1992. Rich Forest Poor People. New Haven, New York
Roshetko,  Mulawarman,  Santosa,  Oka (ed) 2002 Wanatani di Nusatenggara, ICRAF-Winrock, Bogor Sirait  Martua,  Prasodjo  Sukirno,  Podger Nancy  ,  Flavelle  Alex  &  Fox Jefferson1994. Mapping Costumary Land in East Kalimantan;  A  tool  for  forest management. Journal of the
Human  Environment  AMBIO.  Vol XXIII  no.  7  November  1994.  The Royal Swedish Academy of Science, Sweden.
Sirait  Martua  &  Moniaga  Sandra, Sejarah  Pemetaan  Masyarakat dan  Partisipasi  Politik,  Kabar
JKPP, No I, 1997, Bogor.
Sirait  Martua  &  Ruwijanto  A.  Proses Penetapan Kawasan Hutan Negara  di  Indonesia,  TELAPAK Sirkular no. 1, 1998, Bogor. Sirait Martua, Situmorang Lisken, Pengukuhan  Hutan  dan  Reforma Penguasaan Tanah.. Paper presented during the JKPP Conference  2  April  2003,  Cisarua West Java Sirait Martua, Situmorang Lisken, Galudra  Gamma,  Fay  Chip  & Pasya  Gamal,  2004  Kebijakan Pengukuhan  Kawasan  Hutan  dan Realisasinya. ICRAF-SEA Working Paper, No.2004_2, Bogor Sirait  Martua,  Don  Bosco  Bulor,  Yoga Sofyar, Dwi Anugrah, Ratna Rismawan  &  Didin  Suryadin.  Kilip Journey  to  Seek  Recognition: Reflection  from  the  Development of  Participatory  Methodology  of Identifying  Adat  Communities  in Kutai Barat District, East Kalimantan. Paper Presented
during  the  International  Tenure
Conference on Indonesia;
Questioning  the  Answers,  11-13
October 2004, Jakarta. Sumardjono  Maria,  2001.  Kebijakan Pertanahan  antara  Regulasi  & Implementasi, Kompas, Jakarta. Sumardjono Maria, 2003 Penyempurnaan UUPA dan Sinkronisasi Kebijakan. SKH KOMPAS,  Rabu  24  September 2003. Sumardjono  Maria,  2004a.  Kedudukan Hak  Ulayat  dan  Pengaturannya Dalam Berbagai Peraturan Perundang Undangan. dipresentasikan  dalam  berbagai seminar ditahun 2004. Sumardjono Maria, 2004b. Kriteria Eksistensi  Hak  Ulayat.  Paper disampaikan pada semiloka “perlindungan  dan  Pemajuan  Hak Asasi  Masyarakat  Hukum  Adat”, KOMNAS HAM-AIPI, 14 Desember 2004. Suhardjito  (ed),  2000,  Hutan  Rakyat  di Jawa; Peranannya dalam Ekonomi  Desa,  Fahutan  IPB, Bogor; Sukanti  Arie  Hutagalung,  Prof,  2003 Konsepsi yang mendasari Penyempurnaan  Hukum  Tanah Nasional,  Universitas  Indonesia, Jakarta. Tari  Dala  &  Adi  Jaya,  2002,  Pranata Hutan Rakyat, Pustaka Kehutanan  Masyarakat,  Debut, Yogyakarta. Thornburn Craig 2002, The Plot Thickens;  Decentralisation  and Land Administration in Indonesia.
UGM  2003,  Penjabaran  Prinsip  Prisnip TAP  MPR  IX/2001  dan  Upaya Harmoinisasi Peraturan Perundang-Undangan  di  Bidang
Sumber  Daya  Agraria.  UGM,  14 November 2003 Yogyakarta.
Warsi  2000,  Ketika  Rakyat  Mengelola Hutan;  Pengalaman  dari  Jambi, Pustaka SHK, Bogor.
World Agroforestry Center 2003, Towards  Rationalization  of  Forest
Areas.  Working  Paper  2003, Bogor.