Jurnal Transparansi Hukum P-ISSN 2613-9200 E-ISSN 2613-9197 Vol.5 No.1 / Januari 2022

## Status Direksi BUMN selaku Penyelenggara Negara Lainnya dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Pasal 87
Wahyu Ardiansyah
Anna Erliyana
wahyu.ardiansyah@ui.ac.id , annaer@ui.ac.id Fakultas Hukum Universitas Indonesia

## Abstrak
Direksi  Badan  Usaha  Milik  Negara  (BUMN)  berdasarkan  pengaturan  Pasal  87 Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Negara  dengan memperhatikan konstruksi Undang-Undang lain terkait seperti Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme dan Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, memiliki  kedudukan  sebagai  Pejabat  Pemerintahan  dengan  berbagai  konsekuensi  turunan selayaknya jabatan pemerintahan lain yang harus patuh pada berbagai ketentuan yang lebih kaku. Sementara dalam ketentuan Pasal 91 UU BUMN, Direksi BUMN dituntut memiliki kemandirian dalam menjalankan tugasnya dan lebih otonom dalam melakukan pengelolaan BUMN yang dituntut fleksibel sesuai dengan ciri badan hukum privat.  Melalui penelitian yuridis normatif bertipologi evaluatif dan metode analisis kualitatif, penelitian ini membahas bagaimana konsepsi  hukum  yang seharusnya atas status  kedudukan Direksi  Badan Usaha Milik  Negara.  Studi  ini  menemukan  bahwa  konstruksi  pengaturan  status  hukum  Direksi BUMN  menempatkan  Direksi  BUMN  pada  dua  posisi  sekaligus  antara  statusnya  sebagai Penyelenggara  Negara  disisi  lain  sebagi  Pimpinan  dari  Badan  Hukum  Privat.  Meskipun sebagai  badan  hukum  privat,  status  sebagai  penyelenggara  negara  tidak  dapat  dilepaskan mengingat  kedudukan  BUMN  merupakan  kepanjangan  tangan  pemerintah  dalam pelaksanaan  tugas  pelayanan  umum  selain  permodalannya  yang  sebagian/keseluruhannya berasal dari negara.
Kata Kunci : Status Hukum, Direksi BUMN, Penyelenggara Negara

## The legal status of the SOE’s Directors as Other State Officials in the provisions of Law
Number 30 of 2014 concerning Government Administration Article 87

## Abstract
Directors of State-Owned Enterprises (SOEs) based on the provisions of Article 87 of Law Number 30 of 2014 concerning State and other related laws such as Law Number 28 of 1999 concerning State Administrators that are Clean and Free from Corruption, Collusion and Nepotism and Law no. 5 of 1986 concerning the State Administrative Court, have a position as  a  Government  Official  with  various  derivative  consequences  like  other  government positions that must comply with various more rigid provisions. Meanwhile, in the provisions of Article 91 of the BUMN Law, Directors of SOEs are required to have independence in carrying out their duties and be more autonomous in managing SOEs which are required to be flexible in accordance with the characteristics of private legal entities. With normative juridical research and evaluative typology and through qualitative analysis methods, this study discusses the proper legal conception of the status or position of the Directors of SOEs. This study found that the construction of the existing regulation put the Directors of SOEs in two positions at once. First, as a State Administrators and on the other hand, asa  Leaders of  Private  Legal  Entities.  Even  though  as  a  private  legal  entity,  the  status  as  a  state administrator cannot be excluded considering that the position of SOEs is an extension of the  government  in  carrying  out  public  service  tasks,  and  on  the  other  hand  its  capital  is partly/wholly comes from the state finance.
Keywords: Legal Status, SOE Directors, State Administrators

## PENDAHULUAN
Masuknya  Direksi  BUMN  sebagai  subyek  hukum  administrasi  negara  dalam ketentuan UU No. 30 tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (selanjutnya disebut Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan)  membawa  konsekuensi  hukum  yang  cukup serius. Hal tersebut dikarenakan tindakan-tindakan Direksi BUMN menjadi tunduk kepada dua rezim hukum yang berlainan yaitu hukum publik dan hukum privat.
Undang-Undang Administrasi Pemerintahan merupakan tonggak sejarah baru bagi reformasi  birokrasi  di  Indonesia.  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  dibentuk untuk memenuhi kebutuhan payung hukum bagi penyelenggaraan tugas pemerintahan dan dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan pemerintahan kepada masyarakat. 1 Cakupan
1 Lihat  penjelasan  umum  Undang-Undang  No.30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan. Undang-Undang  ini  merupakan  Undang-Undang  yang  pertama  yang  dibentuk  dalam  upaya  mewujudkan sistem penyelenggaraan pemerintahan yang berdasarkan prinsip kedaulatan rakyat dan prinsip negara  hukum sebagaimana amanat konstitusi.
tugas penyelenggaraan pemerintahan telah mengalami  dinamika perluasan selaras dengan perkembangan dinamika kebutuhan masyarakat terhadap pemerintah dan pembangunan.
Konsepsi admistrasi pemerintahan yang terdapat dalam ketentuan Undang-Undang Administrasi  Pemerintahan  merupakan  konsep  yang  telah  mengalami  perluasan  makna. Aspek perluasan makna tersebut dintaranya adalah berkenaan dengan subjek hukum dimana penyelenggara negara lainnya yang meliputi antara lain didalamnya adalah Direksi Badan Umum Milik Negara (BUMN), termasuk dalam subyek hukum Administrasi Negara. Dalam ketentuan  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan , administrasi  pemerintahan didefinisikan  sebagai  tata  laksana  dalam  pengambilan  keputusan  dan/atau  tindakan  oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan yang mana badan dan/atau pejabat pemerintahan ini termasuk  didalamnya  adalah  penyelenggara  negara  lainnya. 2 Dalam  Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Keputusan Tata Usaha Negara merupakan obyek sengketa yang diselesaikan  di  peradilan  TUN.  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  (dalam ketentuan Pasal 87 UU Nomor 30 Tahun 2014) memberikan batasan mengenai hal apa saja yang  masuk  kriteria  sebagai  Keputusan  Tata  Usaha  Negara.  Salah  satu  batasan  dan pengaturan  baru  yang  muncul  yaitu  berkenaan  dengan  unsur  pelaku  baru  yang  perlu mendapat perhatian dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan adalah adanya unsur yang  melaksanakan  fungsi  pemerintahan  penyelenggara  negara  lainnya  yang  dimasukkan dalam terminologi Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan.
Pada  bagian  penjelasan  umum  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan disebutkan  bahwa  dimunculkannya  unsur  baru  pelaku  tersebut  adalah  kemajuan  penting sebagai perwujudan negara demokratis dimana keputusan atau tindakan yang ditetapkan atau dilakukan  oleh  badan  dan/atau  pejabat  pemerintahan  penyelenggara  negara  lainnya  yang meliputi  organ-organ  di  luar  eksekutif,  yudikatif  dan  legislatif  memungkinkan  dilakukan pengujian  melalui  pengadilan. 3 Namun  demikian  Undang-Undang  Administrasi Pemerintahan  tidak  memberikan  batasan  siapa  saja  yang  masuk  ke  dalam  penyelenggara negara lainnya yang menjalankan fungsi pemerintahan.
Berkenaan dengan definisi dan batasan terkait dengan istilah penyelenggara negara lainnya  dalam  konstruksi  peraturan  perundang-undangan  dapat  ditemukan  padanannya dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Dalam ketentuan Pasal 2 Undang-Undang a quo, yang dimaksud dengan penyelenggara negara adalah meliputi antara lain yaitu pejabat negara yang lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan pejabat lain yang memiliki fungsi strategis dalam kaitannya dengan penyelenggaraan negara sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku.  Lebih  lanjut  lagi dalam  bagian  penjelasan  pasal  dimaksud,  salah  satu  pejabat  lain  yang  memiliki  fungsi
2 Dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang  Nomor 30 Tahun 2014 disebutkan pengertian Administrasi Pemerintahan adalah tata laksana dalam pengambilan keputusan dan/atau tindakan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan. Kemudian lihat dalam pengertian Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam Pasal 1 angka 3 yang didalamnya memuat ketentuan bahwa penyelenggara negara lainnya termasuk dalam pengertian tersebut.
3 Lihat Penjelasan Umum (Paragraf 6) dari Undang Undang Nomor 30 Tahun 2014.
strategis  dalam  kaitannya  dengan  penyelenggaraan  negara  sesuai  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  adalah  antara  lain  Direksi,  Komisaris,  dan pejabat struktural lainnya pada Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah.
Dalam  pengaturan  undang-undang  lainnya,  istilah  pejabat  lain  yang  fungsi  dan tugasnya  berkaitan  dengan  penyelenggaraan  negara  muncul  dalam  ketentuan  Undang- Undang Nomor 19 Tahun 2019 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun  2002  tentang  Komisi  Pemberantasan  Korupsi.  Undang-Undang  ini  memberikan batasan  istilah  Penyelenggara  Negara  sebagai  pejabat  negara  yang  menjalankan menjalankan kekuasaan eksekutif, legislatif, atau yudikatif dan pejabat lain yang fungsi dan tugas  berkaitan  dengan  penyelenggaraan  negara  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan. 4
Badan  Usaha  Milik  Negara  (BUMN)  sebagaimana  kita  ketahui  merupakan kepanjangan  tangan  dari  negara  yang  memiliki  peran  strategis  dalam  pelayanan  kepada publik  berupa  penyediaan  barang/jasa  dalam  upaya  mewujudkan  kemakmuran  rakyat. BUMN  mengambil  peran-peran  penting  dalam  penyediaan  layanan  publik  berupa  barang dan jasa yang diperlukan masyarakat luas/menguasai hajat hidup orang banyak. Selain itu, BUMN juga mengambil peran-peran dimana perusahaan swasta enggan mengambil peran penyediaan  kebutuhan  masyarakat  dikarenakan  tidak  ekonomis,  di  lokasi  terpencil  atau dalam keadaan lain yang mana mekanisme pasar tidak dapat berjalan. 5
Meskipun BUMN merupakan kepanjangan tangan dari atau bisa dikatakan sebagai personifikasi dari negara namun wujudnya adalah Badan Hukum Perdata. 6 Sebagai badan hukum perdata/privat, ianya merupakan suatu subyek hukum yang mandiri ( persona standi in judicio ). Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2019 tentang Badan Usaha Milik Negara (UU BUMN)  menegaskan  terhadap  bentuk  BUMN  Persero  berlaku  pula  segala  ketentuan  dan prinsip ranah hukum privat yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Segala hubungan usaha dalam badan hukum berstatus persero menganut pada prinsip dan ketentuan hukum perdata. Demikian pula organ perseroan dan struktur serta nomenklatur lainnya yang berlaku adalah
4 Indonesia, Undang-Undang  Komisi  Pemberantasan  Korupsi ,  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun 2019 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2019  Nomor  197,  Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 6409, Pasal 1 angka 2.
5 Undang-Undang BUMN yaitu Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, dalam Pasal 2 ayat (1) menyebutkan tujuan dan maksud didirikannya BUMN adalah yaitu :
a. memberikan  sumbangan  bagi  perkembangan  perekonomian  nasional  pada  umumnya  dan  penerimaan negara pada khususnya;
b. mengejar keuntungan;
c. menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak;
d. menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta dan koperasi;
e. turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi, dan masyarakat.
6 Dian Puji N. Simatupang, Paradoks Rasionalitas Perluasan Ruang Lingkup Keuangan Negara dan Implikasinya terhadap Kinerja Keuangan Pemerintah (Jakarta : Badan Penerbit FHUI, 2011), hlm. 233.
diatur  pula  berdasarkan  hukum  perdata.  Struktur  dan  nomenklatur  yang  berlaku  pada lembaga pemerintahan tidak berlaku bagi perseroan. 7
Dalam  kedua  peran  pada  dua  rezim  hukum  tersebut,  Direksi  BUMN  disatu  sisi dituntut untuk lebih patuh kepada ketentuan, prosedur, dan tata cara yang rigid sebagimana khasnya ketentuan administrasi,  namun  di  lain pihak dituntut kemampuannya untuk  lebih otonom dan fleksibel dalam mencapai tujuan pembentukan BUMN itu sendiri. 8 Dua kutub karakteristik  yang  berbeda  ini  menambah  pelik  pengelolaan  BUMN  di  negara  ini.  Suatu posisi ideal kedudukan hukum BUMN demikian pula status direksinya perlu diketahui untuk menyiapkan pencapaian tujuan pembentukan BUMN baik dalam hal layanan publik maupun meningkatkan daya saing dan perolehan keuntungan untuk pendapatan negara. Penelitian ini diharapkan  menemukan  kejelasan  status  kedudukan  Direksi  Badan  Usaha  Milik  Negara dengan  mendalami  dan  mengkaji  problematika  status  Direksi  Badan  Usaha  Milik  Negara (BUMN).

## RUMUSAN MASALAH
Merujuk  pada  persoalan-persoalan  yang  telah  diuraikan  sebelumnya,  maka  tulisan ini akan meneliti dengan rumusan masalah :
1. Bagaimana  pengaturan  Pasal  87  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Negara  mempengaruhi  posisi  hukum  Direksi  Badan  Usaha  Milik Negara?;
2. Bagaimana  konsepsi  hukum  yang  seharusnya  berkenaan  dengan  status  Direksi Badan  Usaha  Milik  Negara,  apakah  kedudukan  Direksi  BUMN  berdasarkan pengaturan pasal 87 sudah sesuai?

## METODE PENELITIAN
Jenis penelitian yang digunakan adalah penelitian yuridis normatif. Penelitian yuridis normatif meletakkan hukum sebagai sistem norma dan memfokuskan kepada objek kajian hukum  yang  dikonsepkan  sebagai  norma  atau  kaidah.  Penelitian  jenis  ini  merupakan penelitian hukum yang dilakukan dengan cara   meneliti bahan pustaka dan data sekunder saja. 9 Macam data sekunder yang digunakan (yaitu berupa bahan hukum) berasal dari hukum yaitu  bahan  hukum  primer  dari  perundang-undangan,  bahan  hukum  sekunder  dari  bahan kepustakaan untuk mendapatkan hasil karya kepustakaan pengetahuan hukum berupa antara
7 Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum  – Teori, Kritik dan Praktik (Jakarta : Rajawali Pers, 2009), hlm. 119.
8 Lihat  tulisan  A.A.  Gede  D.  H.  Santosa  yang  mengutip  pendapat  Soedikno  Mertokusumo  terkait karakteristik  hukum  publik  dan  hukum privat. Lihat    A.A.  Gede  D.  H.  Santosa,  “Perbedaan  Badan  Hukum Publik dan Badan Hukum Privat,” Jurnal Komunikasi Hukum , UPG, Vol.5 No.2 Agustus 2019, hlm. 162.
9 Soerjono Soekanto, dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2010), hlm, 13.
Jurnal Transparansi Hukum P-ISSN 2613-9200 E-ISSN 2613-9197 Vol.5 No.1 / Januari 2022
lain doktrin, teori hukum dan pendapat hukum, dan bahan hukum tersier berupa kamus dan ensiklopedia. 10
Selanjutannya  dalam  kegiatan  penelitian  ini,  data  akan  dianalisis  menggunakan metode  analisis  data  secara  kualitatif.  Penelitian  dengan  teknik  analisis  kualitatif  ini mengumpulkan keseluruhan data, kemudian mengelolanya secara baik dan dianalisis dengan cara menyusun data secara sistematis, digolongkan dalam pola dan tema, dikategorisasikan dan  diklasifikasikan,  dihubungkan  antara  yang  satu  dengan  yang  lain  untuk  kemudian dilakukan  interpretasi  untuk  memahami  makna  data,  serta  dilakukan  penafsiran  dari perspektif dan pengetahuan peneliti setelah memahami keseluruhan kualitas data. 11 Setelah analisis data selesai dilakukan, hasil penelitian akan disajikan dalam tulisan  makalah yang berbentuk evaluatif-analitis.

## PEMBAHASAN

## A. Badan Usaha Milik Negara dalam Konstruksi Pengaturan di Indonesia
Undang-Undang (UU) Nomor 19 Tahun 2003 mendefinisikan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sebagai badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya  dimiliki  oleh negara  melalui  penyertaan  langsung  maupun kekayaan negara yang dipisahkan. 12 BUMN merupakan  perwujudan  negara  untuk  turut  serta  menjadi  bagian  sebagai  pelaku  ekonomi dalam sistem perekonomian nasional disamping badan usaha swasta dan koperasi. 13 Negara melalui  BUMN  berupaya  memajukan  kesejahteraan  masyarakat  dengan  meningkatkan penguasaan  kekuatan  ekonomi  nasional  pada  sektor-sektor  yang  menguasai  hajat  hidup rakyat maupun sektor-sektor lain yang dipandang memerlukan keterlibatan negara seperti sektor yang sepi diminati swasta.
Dari tujuan dimaksud, menunjukkan peran BUMN cukup sentral dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat terhadap kebutuhan barang/jasa yang diperlukan kebanyakan masyarakat dan barang jasa tertentu yang diperlukan namun tidak dapat disediakan swasta. Konsekuensi dari pencapaian tujuan dimaksud BUMN memang dipersiapkan untuk sering menghadapi  kerugian  meskipun  sekaligus  dituntut  untuk  memperoleh  laba.  BUMN mengintervensi  kepada  penyediaan  barang/jasa  yang  tidak  diminati  dunia  usaha  dengan maksud menghadirkan dan menciptakan dan mendorong tercapainya mekanisme pasar. 14
10 Ishaq, Metode Penelitian Hukum dan Penulisan Skripsi, Tesis serta Disertasi (Bandung: Alfabeta, 2017), hlm. 69
11 Bambang  Sunggono, Metode  Penelitian  Hukum ,  (Jakarta  :  PT  Raja  Grafindo  Persada, 2001),  hlm. 134.
12 Indonesia, Undang-Undang BUMN , UU NO. 19 Tahun 2003, LN Tahun 2003 No. 70, TLN No. 4297, Pasal 1 angka 1.
13 Indonesia, Undang-Undang BUMN , Penjelasan Umum angka I.
14 Mawardi  Simatupang  sebagaimana  dikutip  Dian  Puji  N.  Simatupang, Paradoks  Rasionalitas Perluasan Ruang Lingkup Keuangan Negara dan Implikasinya terhadap Kinerja Keuangan Pemerintah , hlm. 233.
Melihat  perkembangan  BUMN,  sebelumnya  BUMN  dikenal  sebagai  Perusahaan Negara. Setelah kemerdekaan Indonesia, berbagai perusahaan peninggalan Hindia Belanda maupun perusahaan-perusahaan swasta yang berkembang pada masa kolonial yang strategis kemudian  mengalami  peralihan  /transformasi  melalui  peralihan  kelembagaan  dari pemerintah  Hindia  Belanda  kepada  Pemerintah  Indonesia  dan  nasionalisasi  menjadi Perusahaan  Negara. 15 Peralihan  kelembagaan  terjadi  pada  lingkungan  perusahaan  yang berada  dalam  lembaga  pemerintahan  Hindia  Belanda  untuk  kemudian  dialihkan  kepada lembaga  Pemerintah  Indonesia.  Sedangkan  nasionalisasi  ditujukan  terhadap  aset-aset  non pemerintahan milik swasta asing maupun milik badan usaha pemerintah Hindia Belanda.
Proses nasionalisasi perusahaan-perusahaan Hindia Belanda tersebut mengacu pada pengaturan  dalam  Undang-Undang  Nomor  86  Tahun  1958  tentang  Nasionalisasi Perusahaan-Perusahaan Milik Belanda. Perusahaan-perusahaan milik Belanda yang berada di  Wilayah  Indonesia  yang  akan  ditetapkan  dengan  Peraturan  Pemerintah  dikenakan nasionalisasi dan menjadi milik penuh dan bebas dari Negara Republik Indonesia. 16
Pada tahun 1960, dengan adanya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, perusahaan-perusahaan yang kemudian dinasionalisasi  dan  menjadi  milik  Negara  tadi  kemudian  statusnya  menjadi  Perusahaan Negara. Perusahaan Negara menurut ketentuan Perppu a quo merupakan perusahaan dalam bentuk  apapun  yang  modalnya  untuk  seluruhnya  merupakan  kekayaan  Negara  Republik Indonesia,  kecuali  jika  ditentukan  lain  dengan  berdasarkan  Undang-Undang. 17 Pasal  4 Perppu a  quo, memberikan  definisi  tambahan  bahwa Perusahaan  Negara  merupakan  satu kesatuan produksi yang mempunyai sifat memberikan jasa, menyelenggarakan kemanfaatan umum dan memupuk pendapatan.
Bentuk-bentuk  perusahaan  negara  kala  itu  berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  9 Tahun 1969 18 terdiri atas tiga bentuk yaitu :
1. Perusahaan Jawatan (PERJAN), yang memiliki tujuan pelayanan publik sebagai bagian dari  organ  pemerintah  yang  tunduk  pada  hukum  publik,  pegawaianya  merupakan pegawai negeri dan tidak memiliki motif memupuk keuntungan.
2. Perusahaan  Umum  (PERUM),  yang  memiliki  tujuan  pelayanan  kepentingan  umum sekaligus memupuk keuntungan dan bergerak di bidang jasa yang menguasai hajat hidup rakyat dengan nama dan kekayaan sendiri yang dipisahkan dari kekayaan negara, tunduk pada hukum perdata dan pegawainya merupakan pegawai perusahaan.
15 Kementerian  BUMN, Sejarah  Nasionalisasi  Aset-Aset  BUMN  –  DariP  erusahaan  Kolonial Menjadi Perusahaan Nasional (Jakarta : Kementeria BUMN, 2014), hlm. 5
16 Indonesia, Undang-Undang  Nasionalisasi  Perusahaan-Perusahaan  Milik  Belanda ,  UU.  No.  86 Tahun 1958, LN Tahun 1958 No. 162, Pasal 1.
17 Indonesia, Perppu Perusahaan Negara , Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1960, LN Tahun 1960 No. 59, Pasal 1.
18 Indonesia, Undang-undang  (UU)  tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang  No.  1  tahun  1969  (lembaran  negara  tahun  1969  No.  16;  Tambahan  Lembaran  Negara  No.  2890) tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara Menjadi Undang-Undang. UU No. 9 Tahun 1969, LN Tahun 1969 No. 40.
3. Perusahaan  Perseroan  (PERSERO),  yang  makna  usahanya  bertujuan  memupuk keuntungan,  dengan  status  badan  hukum  perdata  yang  hubungan  usahanya  diatur menurut  hukum  perdata,  dengan  keterlibatan  pemerintah  sebagai  pemegang  saham dalam perusahaan. 19
Untuk saat ini jenis dan pengaturan BUMN diatur melalui Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN. Dalam Pasal 9 Undang-Undang BUMN, jenis BUMN di Indonesia  menjadi  dua  macam  yang  sebelumnya  tiga  macam  yaitu  Persero  dan  Perum. Persero  mengacu  pada  BUMN  yang  berbentuk  perseroan  terbatas  yang  modalnya  terbagi dalam  saham  yang  seluruh  atau  paling  sedikit  51%  sahamnya  dimiliki  oleh  negara  dan bertujuan utama mengejar keuntungan. 20 Sedangkan Perum mengacu pada bentuk BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham dengan tujuan untuk kemanfaatan  umum  berupa  penyediaan  barang  dan/atau  jasa  berkualitas  tinggi  sekaligus mengejar keuntungan. 21 Adapun maksud dan tujuan dari pendirian kedua jenis BUMN itu adalah : 22
a. memberikan sumbangan  bagi  perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya;
b. mengejar keuntungan;
c. menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak;
d. menjadi  perintis  kegiatan-kegiatan  usaha  yang  belum  dapat  dilaksanakan oleh sektor swasta dan koperasi;
e. turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi, dan masyarakat.
Mencermati modal BUMN yang sebagian/seluruhnya dari negara, diatur dalam Pasal 4  Undang-Undang  BUMN  bahwa  atas  modal  tersebut  berasal  dari  kekayaan  negara  yang dipisahkan  yang  berasal  dari  APBN.  Dalam  penjelasan  Pasal  4  ayat  (1)  dijelaskan  lebih lanjut mengenai pengertian kekayaan negara yang dipisahkan sebagai berikut :
“Yang  dimaksud  dengan  dipisahkan  adalah  pemisahan  kekayaan  negara  dari Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara  untuk  dijadikan  penyertaan  modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan  pada  sistem  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara,  namun pembinaan  dan  pengelolaannya  didasarkan  pada  prinsip-prinsip  perusahaan yang sehat.”
19 Karakteristik  tiga bentuk  perusahaan  negara  ini  dirangkum  dari penjabaran  Phillipus M.  Hadjon yang mengutip C.S.T Kansil dalam Phillipus M. Hadjon, Et.al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Cet. 5 (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2005), hlm. 195-198.
20 Indonesia, Undang-Undang BUMN, Pasal 1 angka 2.
21 Ibid, Pasal 1 angka 4.
22 Ibid, Pasal 9 ayat (1).
Dalam operasionalnya mencapai tujuan, pengelolaan BUMN dilakukan oleh Direksi. Sedangkan  pengawasan  BUMN  dilakukan  oleh  Komisaris  (untuk  bentuk  persero)  atau Dewan  Pengawas  (untuk  bentuk  perum).  Selain  kedua  jenis  organ  pengelolaan  dan pengawasan  tersebut,  masih  terdapat  organ  lain  yaitu  RUPS  (Rapat  Umum  Pemegang Saham)  sebagai  organ  tertinggi  dalam  BUMN  Persero  dan  Menteri  (Menteri  BUMN) sebagai  organ  tertinggi  dalam  BUMN  Perum  yang  pada  umumnya  terlibat  dalam pengambilan kebijakan/putusan strategis perusahaan.

## B. Status Hukum Direksi Badan Usaha Milik Negara
Sebagaimana  diulas  pada  bagian  sebelumnya,  Direksi  memegang  peranan  cukup penting dalam pengelolaan BUMN. Direksi merupakan organ dari BUMN yang bertanggung jawab atas pengurusan BUMN untuk kepentingan dan tujuan BUMN yang juga mempunyai peran mewakili BUMN baik di dalam maupun di luar pengadilan, yang peksanaan tugasnya mendasarkan  pada  prinsip-prinsip  profesionalisme,  efisiensi,  transparansi,  kemandirian, akuntabilitas, pertanggungjawaban dan kewajaran. 23
Direksi BUMN mempunyai tugas dan kewajiban yaitu antara lain : 24 a. mencurahkan  tenaga,  pikiran  dan  perhatian  secara  penuh  pada  tugas,  kewajiban,  dan pencapaian tujuan Persero;
b. menyiapkan rancangan rencana jangka panjang yang merupakan rencana strategis yang memuat sasaran dan tujuan Persero yang hendak dicapai dalam jangka waktu 5 (lima) tahun yang kemudian disampaikan kepada RUPS (untuk persero) atau kepada Menteri (untuk  perum  setelah  ditandatangani  bersama  dengan  Dewan  Pengawas)  guna mendapatkan pengesahan;
c. menyiapkan  rancangan  rencana  kerja  dan  anggaran  perusahaan  yang  merupakan penjabaran  tahunan  dari  rencana  jangka  panjang  yang  kemudian  disampaikan  kepada RUPS kepada RUPS (untuk persero) atau kepada Menteri (untuk Perum) untuk disahkan;
d. Dalam  waktu  5  (lima)  bulan  setelah  tahun  buku  Persero  ditutup,  Direksi  wajib menyampaikan  laporan  tahunan  kepada  RUPS  (untuk  persero)  atau  kepada  Menteri (untuk Perum) untuk memperoleh pengesahan;
Dalam menjalankan tugas pengurusan BUMN, Direksi bebas dari campur tangan pihak lain selain organ BUMN. 25 Adapun tugas dan wewenang Direksi berdasarkan Pasal 30 Peraturan
23 Ibid, Pasal 1 angka 9 & Pasal 5 ayat (2) dan ayat (3)
24 Ibid, Pasal 21, Pasal 22 dan Pasal 23; serta Pasal 49, Pasal 50, dan Pasal 51.
25 Pasal 91 UU BUMN mengatur bahwa “Selain organ BUMN, pihak lain mana pun dilarang campur tangan dalam pengurusan BUMN.” Kemudian dalam penjelasan Pasal 91 UU BUMN dijelaskan lebih lanjut agar Direksi dapat menjalankan tugasnya secara mandiri, pihak-pihak luar manapun, selain organ BUMN tidak diperbolehkan ikut campur terhadap pengurusan BUMN.  Yang termasuk dalam kategori pengertian campur tangan adalah tindakan atau arahan yang secara langsung memberi pengaruh terhadap tindakan pengurusan BUMN  atau  terhadap  pengambilan  keputusan  oleh  direksi.  Ketentuan  ini  diperlukan  guna  mempertegas kemandirian BUMN sebagai badan usaha sehingga dapat dikelola secara profesional dan dapat berkembang dengan baik sesuai dengan tujuan usahanya..
Pemerintah  Nomor  45  Tahun  2005  Tentang  Pendirian,  Pengurusan,  Pengawasan  dan Pembubaran BUMN diatur lebih lanjut ke dalam anggaran dasar BUMN.
Pengangkatan  dan  pemberhentian  Direksi  Persero  dilakukan  oleh  RUPS  (apabila Menteri  bertindak  selaku  RUPS,  pengangkatan  dan  pemberhentiannya  ditetapkan  oleh Menteri). 26 Sedangkan Direksi Perum, pengangkatan dan pemberhentiannya  ditetapkan oleh Menteri. 27 Direksi  Persero  diangkat    berdasarkan  pertimbangan    keahlian,  integritas, kepemimpinan,  pengalaman,  jujur,  perilaku  yang  baik,  serta  dedikasi  yang  tinggi  untuk memajukan  dan  mengembangkan  Persero  dan  pemilihannya  melalui  mekanisme  uji kelayakan dan kepatutan. 28 Direksi Perum dalam pemilihannya juga melalui mekanisme uji kelayakan dan kepatutan dengan syarat untuk dapat diangkat menjadi anggota Direksi adalah sebagai berikut : 29
a. orang perseorangan yang mampu melaksanakan perbuatan hukum dan
b. tidak pernah dinyatakan pailit atau menjadi anggota Direksi atau Komisaris atau Dewan Pengawas  yang  dinyatakan  bersalah  menyebabkan  suatu  perseroan  atau  Perum dinyatakan pailit atau orang yang tidak pernah dihukum karena melakukan tindak pidana yang merugikan keuangan negara
c. keahlian,  integritas,  kepemimpinan,  pengalaman,  jujur,  perilaku  yang  baik,  serta dedikasi yang tinggi untuk memajukan dan mengembangkan Perum.
Hubungan  hukum  Direksi  dengan  BUMN  adalah  berdasarkan  perjanjian  kontrak. Direksi  perum menandatangani  kontrak manajemen sebelum ditetapkan pengangkatannya sebagai anggota Direksi oleh RUPS/Menteri dengan masa jabatan 5 (lima) tahun dan dapat diangkat  kembali  untuk  1  (satu)  kali  masa  jabatan. 30 Perikatan  kontrak  Direksi  BUMN tersebut  merupakan  indikasi  bahwa  hubungan  hukum  Direksi  dan  BUMN  merupakan hubungan hukum perdata yaitu antara orang ( persoon ) dengan badan hukum perdata. 31
Mengingat  salah  satu  jenis  BUMN  adalah    perusahaan  perseroan  (persero)  yang bentuknya  perseroan  terbatas,  maka  perlu  kiranya  melihat  pula  kedudukan  Direksi  dalam konstruksi  peraturan  tentang  Perseroan  Terbatas. 32 Dalam  Undang-Undang  Perseroan Terbatas,  Undang-Undang  Nomor  40  Tahun  2007,  Direksi  didefinisikan  sebagai  Organ Perseroan yang berwenang dan bertanggung  jawab penuh atas pengurusan Perseroan untuk kepentingan  Perseroan,  sesuai  dengan  maksud  dan  tujuan  Perseroan  serta  mewakili Perseroan,  baik  di  dalam  maupun  di  luar  pengadilan  sesuai  dengan  ketentuan  anggaran
26 Ibid, Pasal 15.
27 Ibid, Pasal 44.
28 Ibid, Pasal 16 ayat (1) dan ayat (2).
29 Ibid, Pasal 45 ayat (1) dan ayat (2).
30 Ibid, Pasal 16 ayat (3) dan ayat (4); dan Pasal 45 ayat (4) dan ayat (5).
31 BUMN merupakan badan hukum perdata dan memenuhi persyaratan materiil sebagaimana Ali Rido mengemukakan  beberapa  syarat  yang  harus  dipenuhi  badan  hukum  yaitu  :  adanya  harta  kekayaan  yang terpisah;  mempunyai  tujuan  tertentu;    mempunyai  kepentingan  sendiri;  dan  adanya  organisasi  yang  teratur. Lihat Chidir Ali, Badan Hukum (Bandung : Penerbit Alumni, 1987), hlm. 96-97.
32 Dalam  ketentuan  Pasal  11  Undang-Undang  BUMN  diatur  bahwa  terhadap  Persero  diberlakukan segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi Perseroan Terbatas sebagaimana diatur dalam Undang- Undang Perseroan Terbatas.
dasar. 33 Persyaratan  untuk  dapat  diangkat  sebagai  direksi  pada  dasarnya  sama  dengan persyaratan dalam pengaturan Undang-Undang BUMN.
Dalam  menjalankan  tugas  pengurusan,  Direksi  wajib  melaksanakannya  dengan itikad  baik  dan  penuh  tanggung  jawab.  Setiap  anggota  Direksi  bertanggung  jawab  penuh secara  pribadi  atas  kerugian  perseroan  apabila  yang  bersangkutan  bersalah  atau  lalai menjalankan  tugas  sesuai  ketentuan  (itikad  baik  dan  penuh  tanggung  jawab). 34 Anggota Direksi  tidak  dapat  dimintai  pertanggungjawaban  atas  kerugian  apabila  dirinya  dapat membuktika bahwa : 35
a. kerugian tersebut bukan karena kesalahan atau kelalaiannya;
b. telah melakukan pengurusan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan;
c. tidak  mempunyai  benturan  kepentingan  baik  langsung  maupun  tidak  langsung  atas tindakan pengurusan yang mengakibatkan kerugian; dan
d. telah mengambil tindakan untuk mencegah timbul atau berlanjutnya  kerugian tersebut.
Konstruksi  pengaturan  yang  ada  dalam  Undang-Undang  BUMN  dan  Undang- Undang  Perseroan  Terbatas,  memberikan  ruang  gerak  yang  cukup  leluasa  bagi  Direksi dalam melakukan pengurusan BUMN untuk mencapai tujuan dan kepentingan BUMN. Hal ini merupakan kesesuaian dengan apa yang ingin dicapai dalam penataan peraturan tentang BUMN  yang  mengarah  pada  pemberlakuan  mekanisme  korporasi  dalam  pengelolaan BUMN  melalui  prinsip-prinsip  tata  kelola  perusahaan  yang  baik  ( good  corporate governance ). 36
Dalam  aspek  pengaturan  yang  lain,  pada  Undang-Undang  Administrasi  Negara, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014,  Direksi  BUMN  dikategorikan  sebagai penyelenggara  negara  lainnya  yang  masuk  dalam  definisi  Badan  dan/atau  Pejabat  Tata Usaha Negara. Dalam Pasal 87 Undang-Undang Administrasi Negara disebutkan antara lain bahwa  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  harus  dimaknai  sebagai  Keputusan  Badan  dan/atau Pejabat Tata Usaha Negara di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif dan penyelenggara negara lainnya. 37
Lebih  lanjut  jika  ditelusuri  terminologi  penyelenggara  negara  dalam  peraturan perundang-undangan,  maka  dalam  Undang-Undang  Nomor  28  Tahun  1999  tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan  Nepotisme, yang dimaksud  dengan  penyelenggara  negara  adalah  meliputi  antara  lain  yaitu  pejabat  negara yang lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan pejabat lain yang memiliki fungsi strategis dalam kaitannya dengan penyelenggaraan negara sesuai
33 Indonesia, Undang-Undang Perseroan Terbatas, UU No. 40 Tahun 2007, LN Tahun 2007 No. 106, TLN NO. 4756. Pasal 1
34 Ibid, Pasal 97 ayat (2) dan ayat (3).
35 Ibid, Pasal 97 ayat (5).
36 Indonesia, Undang-Undang BUMN, Penjelasan Umum Angka V dan VI.
37 Indonesia, Undang-Undang Administrasi Pemerintahan , Pasal 87.
dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku. 38 Kemudian  dalam penjelasan pasal dimaksud dijabarkan kembali bahwa salah satu pejabat lain yang memiliki fungsi strategis dalam kaitannya dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  adalah  antara  lain  Direksi,  Komisaris,  dan pejabat struktural lainnya pada Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah.
Konsekuensi yuridis dari pengaturan Pasal 87 Undang-Undang Administrasi Negara dan  dikaitkan  dengan  UU  No.  28  Tahun  1999,  Direksi  mendapatkan  status  Pejabat Pemerintahan/Pejabat  Tata  Usaha  Negara  karena  merupakan  salah  satu  penyelenggara negara  lainnya.  Keputusan  Direksi  dapat  digolongkan  sebagai  salah  satu  jenis  Keputusan Tata  Usaha  Negara.  Hal  ini  tentunya  menambah  pelik  permasalahan  kedudukan  Direksi BUMN karena “kakinya” masing-masing berdiri pada rezim hukum yang berbeda.
Di  satu  sisi  sebagai  Pejabat  Pemerintahan,  berdasarkan  Pasal  7  ayat  (1)  UU Administrasi  Negara,  Direksi  berkewajiban  menyelenggarakan  administrasi  pemerintahan (dalam  hal  ini  pengurusan  BUMN)  sesuai  kebijakan  pemerintah  yang  mana  mengurangi independensi dan kemandirian. Di sisi lain, berdasarkan Pasal 91 UU BUMN, Direksi harus menjalankan tugasnya secara mandiri, bebas dari campur tangan pihak-pihak luar manapun selain organ BUMN. Terlebih dalam hal ini BUMN Persero, dalam organ-organnya tidak terdapat unsur pemerintah secara langsung yang mana keterlibatan negara dipandang hanya sampai  selaku  bagian  dari  pemegang  saham.  Namun  dalam  bentuk  BUMN  Perum, pemerintah dalam hal ini Menteri adalah salah satu dari organ Perum.
Kedua  sisi  kedudukan  hukum  Direksi  BUMN  membawa  dampak  serius  dalam urusan  tanggung  jawab  Direksi.  Kebijakan  dan  pengambilan  keputusan  yang  dilakukan Direksi  dapat  menjadi  subyek  gugatan  di  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  (PTUN)  karena merupakan Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN). 39 Akibatnya, keputusan-keputusan yang diambil dan ditetapkan oleh Direksi menjadi marak untuk digugat ke Pengadilan Tata Usaha Negara.  Meskipun  dalam  ketentuan  Pasal  2  Undang-Undang  No.  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara  (telah  melalui  perubahan  kedua  dengan  UU  No.  51  Tahun 2009)  menyebutkan bahwa yang tidak termasuk dalam pengertian KTUN antara lain yaitu KTUN  yang  merupakan  perbuatan  hukum  perdata,  nyatanya  masih  banyak  Keputusan
38 Indonesia, Undang-Undang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi Kolusi dan Nepotisme , UU No. 28 Tahun 1999, LN Tahun 1999 No. 75 TLN NO. 3851. Pasal 2.
39 Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) merupakan suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan  yang  berlaku,  yang  bersifat  konkret,  individual  dan  final  yang  menimbulkan  akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Lihat Indonesia, Undang-Undang Perubahan kedua atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara , UU No. 51 Tahun 2009, Pasal 1 angka 9. Lihat pula ketentuan dalam Pasal 2 Undang-undang a quo menyebutkan bahwa yang tidak termasuk dalam pengertian KTUN a : a. Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata;  b. Keputusan Tata Usaha Negara yang  merupakan pengaturan yang bersifat  umum; c. Keputusan Tata Usaha Negara yang masih memerlukan persetujuan; d. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan berdasarkan ketentuan  Kitab    Undang-undang  Hukum  Pidana  atau  Kitab  Undang-undang  Hukum  Acara  Pidana  atau peraturan  perundang-undangan  lain  yang  bersifat  hukum  pidana;    e.  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang dikeluarkan  atas  dasar  hasil  pemeriksaan  badan  peradilan  berdasarkan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan yang berlaku;  f. Keputusan Tata Usaha Negara mengenai tata usaha Angkatan  Bersenjata Republik Indonesia;  g. Keputusan Panitia Pemilihan, baik di pusat maupun di daerah, mengenai hasil pemilihan umum.
Direksi  BUMN  yang  bukan  kompetensi  absolut  PTUN  digugat  dan  dibawa  ke  PTUN. Contohnya adalah perkara yang disidangkan di Pengadilan TUN Surabaya dengan putusan No.  165/B/2019/PT.TUN.SBY 40 dan  Pengadilan  TUN  Jakarta  dengan  putusan  No. 02/G/2015/PTUN-JKT 41 kedua  perkara  tersebut  digugatka  ke  pengadilan  atas  keputusan direksi yang dalam konteks perbuatan perdata.
Konsekuensi  lainnya  dengan  kedudukan  Direksi  BUMN  merupakan  Pejabat Pemerintahan/penyelenggara negara  adalah dalam  pelaksanaan tugas dan kewenangannya karena  jabatannya  maka  dirinya  merupakan  objek  pengaturan  dari  ketentuan-ketentuan dalam  Undang-Undang  Tipikor.  Dalam  Undang-Undang  Nomor  31  Tahun  1999 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak  Pidana  Korupsi  (Undang-Undang  Tipikor),  terdapat  ketentuan  yang  mengikat pejabat/penyelenggara negara yaitu ancaman pidana karena menyalahgunakan kewenangan, kesempatan  atau  sarana  yang  didapat  karena  jabatan  dengan  tujuan  menguntungkan  diri sendiri,  atau  orang  lain  atau  korporasi  yang  dapat  merugikan  keuangan  negara  atau perekonomian negara sebagaimana diatur Pasal 3 UU Tipikor.
Lebih  lanjut  jika  meninjau  dari  perspektif  bahwa  BUMN  modalnya  berasal  dari kekayaan  negara  yang  dipisahkan  yang  merupakan  obyek  keuangan  negara  sebagaimana terminologi  keuangan  negara  dalam  ketentuan  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2003 tentang Keuangan Negara j.o Undang Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Keuangan Negara, maka Direksi BUMN sebagai pejabat akan digolongkan selaku pejabat pengelola keuangan negara yang atas kegiatan pengurusan BUMN tersebut menjadi obyek pemeriksaan dari BPK. 42
40 Perkara No. 165/B/2019/PT.TUN.SBY adalah sengketa gugatan TUN antara penggugat PT. Bromo Panuluh Steel melawan Tergugat PT. PLN Distribusi Jatim Area Sidoarjo.
41 Perkara No. 02/G/2015/PTUN-JKT adalah sengketa gugatan TUN antara penggugat PT. Isis Megah Mandiri dengan Terugat PT. PLN Distribusi Jakarta Raya dan Area Lenteng Agung.
42 Direksi BUMN karena melakukan pengurusan BUMN yang didalamnya terdapat keuangan negara (dalam pengertian kekayaan negara yang dipisahkan) maka tergolong dalam pejabat yang diperiksa dan/atau yang  bertanggung  jawab  sehingga  pemeriksa  (BPK)  dapat  melakukan  pemeriksaan  kegiatan  pengelolaan BUMN. Lihat Indonesia, Undang-Undang Pemeriksaan Keuangan Negara , UU No. 15 Tahun 2004, LN Tahun 2004 No. 66, TLN No. 4400, Pasal 1 angka 4. Lihat pula putusan MKRI Nomor 48/PUU-XI/2013.

## Direksi BUMN
Penyelenggara Negara Badan Hukum Privat UU Perseroan Terbatas UU BUMN
• UU Administrasi Negara
• UU Pengadilan TUN • UU Tipikor • UU 28/99 • UU Keuangan Negara • UU Pemeriksaan Keu Neg
Gambar 1. Kedudukan Direksi BUMN

## C. Evaluasi Kedudukan Direksi Badan Usaha Milik Negara
Direksi  BUMN,  berdasarkan  ulasan  pada  bagian  sebelumnya,  diketahui  bahwa dirinya mengemban tugas pula terkait tugas pemerintahan pelayanan umum ( public service obligation ) dan juga urusan pemerintahan lainnya. BUMN merupakan “kepanjangan tangan pemerintah”. Oleh karena itu, terhadap BUMN dan direksinya selaku organ BUMN berlaku pula hukum administrasi. Kemudian pertanyaan lanjutan dari status ini adalah apakah semua jenis  keputusan  dari  Direksi  kemudian  dapat  diartikan  dan  dikategorikan  sebagai  KTUN. Jawaban atas pertanyaan ini tentunya harus melihat dulu pada “kaki” yang mana seorang direksi  tersebut  mengeluarkan  keputusannya.  Tidak  semua  keputusan  yang  dikeluarkan Direksi BUMN (termasuk jajaran manajerial dibawahnya sebagai konsekuensi pelimpahan wewenang dari Direksi itu) dapat dikategorikan sebagai KTUN. Hal tersebut harus melihat kembali unsur-unsur karakteristik dari KTUN apakah terpenuhi atau tidak.
Kemudian  peninjauan  atas  kedudukan  Direksi  BUMN  ini  juga  harus  diperluas terhadap  jenis  dan  karakter  BUMN-nya.  Tidak  semua  jenis  BUMN  (dimana  Direksinya termasuk di dalamnya) dapat digeneralisir menjadi badan atau pejabat TUN. Entitas BUMN yang  memiliki  dua  sisi  yakni  sebagai  entitas  hukum  publik  dan  entitas  hukum  perdata membawa implikasi hukum tersendiri. Jenis BUMN Perum misalnya, sebagai entitas hukum perdata  permodalannya  dimiliki  sepenuhnya  oleh  negara  dan  tidak  terbagi  atas  saham. 43 Tujuan didirikannya menyasar kepada pelayanan umum dan kemanfaatan umum meskipun juga mengejar keuntungan, namun prioritasnya lebih kepada penyediaan barang/jasa untuk pelayanan umum. Karakter sebagai “kepanjangan tangan” pemerintah dalam BUMN Perum lebih  terlihat  jelas  hingga  layaknya  seperti  pendelegasian  wewenang  dalam  agen-agen pemerintahan.
Meskipun  BUMN  Persero  modalnya  yang  terbagi-bagi  atas  saham  yang  bisa  saja sebagian  sahamnya  dimiliki  pihak  yang  bukan  negara,  tidak  serta  merta  dapat  dilepaskan dari status entitas hukum publik. Terdapat penugasan-penugasan tertentu mengingat tujuan pembentukannya dari pemerintah (mewakili negara) kepada BUMN. Bukan dimaksudkan dalam hal ini intervensi kepentingan politik, namun adalah intervensi dalam upaya negara mewujudkan kesejahteraan umum. Dalam Pasal 66 Undang-Undang BUMN diatur bahwa pmerintah dapat  memberikan penugasan khusus  kepada BUMN untuk  menyelenggarakan fungsi kemanfaatan umum dengan tetap memperhatikan maksud dan tujuan kegiatan BUMN dan  atas  setiap  penugasan  tersebut  harus  terlebih  dahulu  mendapatkan  persetujuan RUPS/Menteri. Hal ini sesuai dengan agency theory dalam penerapannya pada organisasi
43 Indonesia, Undang-Undang BUMN, Pasal 1 angka 4.
publik. 44 Negara/Pemerintah  selaku principal memberikan  amanat  kepada  BUMN  (dan organnya) untuk menjalankan tugas pelayanan umum berupa penyediaan barang/jasa yang dibutuhkan masyarakat.
Atas  beberapa  kritik  kedudukan  BUMN  dan  konsekuensi  yuridis  dari  konstruksi pengaturan yang ada dimana merupakan obyek keuangan negara dan pejabatnya merupakan pejabat  TUN,  dapat  ditelusuri  bahwa  pendapat  ini  melandaskan  pertentangannya  tersebut pada  teori  transformasi  status  hukum.    Arifin  P.  Soeria  Atmadja  mengutarakan  teori transformasi status hukum uang negara/daerah-uang privat dalam menentukan posisi ranah hukum mana Badan Usaha Milik Negara berada. Berdasarkan teori tersebut hubungan antara negara terhadap BUMN adalah hubungan kepemilikan sebagai pemegang saham perseroan. Negara  tidak  dapat  lagi  memiliki  kekuasaan  terhadap  sebagian  kekayaan  negara  yang dipisahkan yang kemudian di dijadikan modal perseroan karena telah terdapat transformasi status sehingga dikonversi menjadi kekayaan perusahaan. 45
Hamid S. Attamimi memberikan pandangan lain berkenaan dengan keuangan/kekayaan  BUMN.  Kekayaan  negara  yang  dipisahkan  untuk  mendirikan perusahaan adalah jenis pengeluaran produktif yang akan menjadi sumber pendapatan baru. Oleh  karena  itu  meskipun  dipisahkan  dari  APBN,  dalam  waktu  tertentu  dan  secara berangsur-angsur  diharapkan  dapat  kembali.  Hamid  S.  Attamimi  dalam  pendapatnya menyatakan  meskipun  keuangan  BUMN  terlepas  dari  APBN,  namun  ia  tetap  termasuk keuangan negara. 46 Pendapat sejalan juga dikemukakan oleh Harun Al Rasyid yang mencoba menjelaskan  pengertian  keuangan  negara  dalam  kaitannya  dengan    tugas  BPK.  Harun  Al Rasyid  menyatakan  bahwa  penafsiran  keuangan  negara  kaitannya  dengan  objek pemeriksaan  BPK  dapat  dihubungkan  dengan  APBN  yang  telah  disetujui  DPR.  Kepada siapa-siapa  aliran  dana  APBN  maka  BPK  melakukan  pemeriksaan  dan  harus memberitahukan  hasilnya  kepada  DPR  apakah  pemerintah  telah  melaksanakan  bujet sebagaimana mestinya. Meskipun restriktif, Harun memperingatkan bahwa tidak menutup kemungkinan  objek  pemeriksaaan  BPK  akan  meluas  karena  adanya  suatu  perundang- undangan yang memerintahkan BPK melakukan pemeriksaan keuangan badan hukum yang lain dari negara (red: termasuk BUMN). 47
Kritikan bahwa dengan tercakupnya kekayaan/keuangan BUMN sebagai keuangan negara akan memperluas penerapan kerugian negara sehingga mengancam para Direksi dan
44 Lupia dan McCubbins sebagaimana dikutip Abdul Halim dan Syukriy Abdullah mengemukakan bahwa dalam Agency Theory terjadi pendelegasian kewenangan dari prinsipal kepada agent melalui kontrak agar  agent  melakukan  tindakan/pekerjaan  sebagimana  dinginkan  oleh  prinsipal.  Lihat  Abdul  Halim  dan Syukriy Abdullah, “Hubungan Masalah Keagenan di Pemerintah Daerah”, Jurnal Akuntansi Pemerintahan, Vol. 2 No.1, hlm. 54.
45 Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum – Teori, Kritik dan Praktik , hlm. 116-117.
46 Hamid S. Attamimi, “Pengertian Keuangan Negara”, Jurnal Hukum dan Pembangunan, Vol 11 No. 3 Mei 1981, hlm. 236.
47 Pendapat Harun Al Rasyid ini diangkat kembali dari Majalah Keuangan No.93 Tahun 1979 oleh Arifin Soeria Atmadja, lihat Arifin Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum – Teori, Kritik dan Praktik , hlm. 4.
Organ  BUMN  dalam    mengambil  kebijakan  bisnis  merupakan  pendapat  yang menyampingkan  kepentingan  negara  dan  rakyat  Indonesia  sebagai  pemegang  kedaulatan dan ultimate principal dari BUMN. Maruarar Siahaan berpendapat bahwa penerapan konsep kerugian  negara  atas  kerugian  yang  ditimbulkan  atas  kebijakan  bisnis  jajaran  BUMN merupakan  persoalan  implementasi  undang-undang  bukan  persoalan  konstitusionalitas norma  dalam  Undang  Undang  Keuangan  Negara  yang  memasukkan  BUMN  sebagai keuangan  negara. 48 Status  hukum  Direksi  BUMN  yang  tergolong  sebagai  pejabat  negara berdasarkan  pasal  87  Undang-Undang  Administrasi  Negara  memang  sudah  sepatutnya demikian  sehingga  ia  tidak  terlepas  begitu  saja  dari  rezim  hukum  publik  sebagaimana BUMN tidak dapat dilepaskan dari kekayaan/keuangan negara. BUMN mengelola cabang- cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak, oleh karena itu kiranya negara tidak dapat melepaskan begitu saja pengelolaannya tanpa intervensi. 49

## PENUTUP
Pengaturan Pasal 87 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Negara  dengan  memperhatikan  konstruksi  Undang-Undang  lain  terkait  seperti  Undang- Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme dan Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (telah melalui perubahan kedua dengan UU No. 51 Tahun 2009), telah membawa  kosekuensi  yuridis  status  hukum  Direksi  BUMN.  Direksi  mendapatkan  status Pejabat  Pemerintahan/Pejabat  Tata  Usaha  Negara  karena  merupakan  salah  satu penyelenggara  negara  lainnya.  Selanjutnya,  keputusan  Direksi  dapat  digolongkan  sebagai salah  satu  jenis  Keputusan  Tata  Usaha  Negara.  Sebagai  Pejabat  Pemerintahan,  Direksi berkewajiban  menyelenggarakan  administrasi  pemerintahan  (dalam  hal  ini  pengurusan BUMN)  sesuai  kebijakan  pemerintah  yang  mana  mengurangi  independensi  dan kemandirian.  Di  sisi  lain,  berdasarkan  Pasal  91  UU  BUMN,  Direksi  harus  menjalankan tugasnya secara mandiri, bebas dari campur tangan pihak-pihak luar manapun selain organ BUMN.
Pengaturan dimasukkannya Direksi  BUMN menjadi  penyelenggara negara/pejabat pemerintah  berdasarkan  konstruksi  pengaturan  Pasal  87  Undang-Undang  Administrasi Pemerintahan merupakan konstrusi pengaturan yang telah sesuai dengan prinsip kedaulatan rakyat.  Pengaturan  seperti  ini  dalam  upaya  tidak  melepaskan  begitu  saja  BUMN  kepada pengurusan model swasta yang bebas karena pada dasarnya BUMN merupakan kepanjangan tangan  pemerintah  dalam  menyelenggarakan  kesejahteraan  umum  dengan  pelayanan penyediaan  barang/jasa  yang  menguasai  hajat  hidup  orang  banyak.  Selain  itu  dari  sisi permodalan yang mana sebagian/keseluruhan modal BUMN berasal dari negara, terlepasnya
48 Lihat Mahkamah Konstitusi RI, Putusan Nomor 48/PUU-XI/2013 , hlm. 113.
49 Hal  ini  merupakan  pendapat  Saldi  Isra  sebagaimana  digunakan  pihak  pemerintah  dalam menyangkal gugatan perkara judicial review nomor 48/PUU-XI/2013. Lihat Mahkamah Konstitusi RI, Putusan Nomor 48/PUU-XI/2013, hlm. 110.
BUMN dari keuangan negara dan objek dari pemeriksaan keuangan negara oleh aparat BPK akan  menyampingkan  kepentingan  negara  dan  rakyat  Indonesia  sebagai  pemegang kedaulatan  dan  ultimate  principal  dari  BUMN.  Dengan  demikian  BUMN  tidak  dapat dilepaskan begitu saja dari ranah hukum publik demikian pula status Direksi BUMN-nya.
Untuk  mengurangi  kekhawatiran  para  pihak  yang  menyampaikan  kritik  atas  tidak terlepasnya BUMN dari kekayaan/keuangan negara yaitu maraknya kriminalisasi Direktur BUMN atas keputusan bisnis yang diambil dalam pengelolaan BUMN, maka pada tataran implementasi  Undang-Undang  Administasi  Pemerintahan  dalam  kaitannya  status  hukum Direksi  BUMN  selaku  pejabat  negara  perlu  diterapkan  secara  cermat.  Tidak  semua keputusan  yang  dikeluarkan  oleh  Direksi  atau  manajerial  dapat  dikategorikan  sebagai KTUN. Perlu dilihat secara lebih hati-hati dari setiap keputusan yang diambil Direksi apakah memenuhi  karakteristik  atau  unsur  dari  suatu  KTUN.  Demikian  pula  dalam  menentukan langkah  kebijakan  yang  diambil  Direksi  perlu  meneliti  dan  mengevaluasi  lebih  seksama dengan  mendasarkan  pada  doktrin business  judment  rules serta Good  Corporate Governance, sehingga  Direksi  terlindungi  dari  tuntutan-tuntutan  hukum  yang  dengan butanya mendasarkan pada kerugian negara semata.

## DAFTAR PUSTAKA

## I. Buku
Ali, Chidir. Badan Hukum. Bandung : Penerbit Alumni, 1987.
Atmadja, Arifin P. Soeria. Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum – Teori, Kritik dan Praktik. Jakarta : Rajawali Pers, 2009.
Hadjon, Phillipus M. Et.al. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Cet. 5 . Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2005
Ishaq. Metode  Penelitian  Hukum  dan  Penulisan  Skripsi,  Tesis  serta  Disertasi. Bandung: Alfabeta, 2017.
Kementerian BUMN. Sejarah Nasionalisasi Aset-Aset BUMN – Dari Perusahaan Kolonial Menjadi Perusahaan Nasional . Jakarta : Kementeria BUMN, 2014.
Simatupang,  Dian  Puji  N. Paradoks  Rasionalitas  Perluasan  Ruang  Lingkup  Keuangan Negara  dan  Implikasinya  terhadap  Kinerja  Keuangan  Pemerintah. Jakarta  :  Badan Penerbit FHUI, 2011.
Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat.
Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2010.
Sunggono, Bambang. Metode Penelitian Hukum. Jakarta : PT Raja Grafindo Persada, 2001.

## II. Jurnal
Attamimi.  Hamid S.  “Pengertian Keuangan Negara.” Jurnal  Hukum  dan  Pembangunan,
Vol 11 No. 3 Mei 1981.
Halim,  Abdul  dan  Syukriy  Abdullah.  “Hubungan  Masalah  Keagenan  di  Pemerintah Daerah”, Jurnal Akuntansi Pemerintahan, Vol. 2 No.1.
Santosa,  A.A.  Gede  D.  H.  “Perbedaan  Badan  Hukum  Publik  dan  Badan  Hukum  Privat.”
Jurnal Komunikasi Hukum. UPG, Vol.5 No.2 Agustus 2019.

## III. Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang  No.  86  Tahun  1958  tentang  Nasionalisasi  Perusahaan-Perusahaan  Milik Belanda, LN Tahun 1958.
Undang-Undang  No.  9  Tahun  1969 tentang Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang No. 1 tahun 1969 (lembaran negara tahun 1969 No. 16; Tambahan
Lembaran Negara No. 2890) tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara Menjadi Undang- Undang, LN Tahun 1969 No. 40
Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi Kolusi dan Nepotisme. UU, LN Tahun 1999 No. 75 TLN NO. 3851.
Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik  Negara, LN Tahun 2003
No. 70, TLN No. 4297.
Undang-Undang  No.17  Tahun  2003  tentang  Keuangan  Negara.  LN  Tahun  2003  No.  47, TLN No. 4286.
Undang-Undang  No.  15  Tahun  2004  tentang  Pemeriksaan  Keuangan  Negara.  LN  Tahun 2004 No. 66, TLN No. 4400
Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. LN Tahun 2007 No. 106, TLN NO. 4756.
Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan kedua atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. LN Tahun 2009 No. 160, TLN No. 5079.
Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  2019  tentang  Perubahan  Kedua  atas  Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi. LN Tahun 2019 No. 197, TLN No. 6409.
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  1960  tentang Perusahaan Negara, LN Tahun 1960 No. 59.

## IV. Putusan Peradilan
Mahkamah Konstitusi. Putusan Nomor 48/PUU-IX/2013.
Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta. Putusan No. 02/G/2015/PTUN-JKT.
Pengadilan Tata Usaha Negara Surabaya. Putusan No. 165/B/2019/PT.TUN.SBY