## PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PEMBENTUKAN PROGRAM LEGISLASI DAERAH
Yusdiyanto
Dosen  Bagian HTN Fakultas Hukum Universitas Lampung

## ABSTRAK
Penulisan  ini  dilakukan  untuk  menjawab  Pasal  35  Ayat  (4)  Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan peraturan perundang-undangan yang menyebutkan  bahwa  pembentukan  Program  Legislasi  Daerah  (Prolegda) berdasarkan  aspirasi  masyarakat  daerah.  Sesuai  ketentuan  perundang-undangan, daerah  diberikan  kewenangan  yang  begitu  besar,  namun  persoalan  berikutnya adalah  bagaimana  mendorong  tata  pemerintahan  lokal  yang  demokratis (democratic  governance) .  Salah  satunya  dengan  mendorong  partisipasi masyarakat  melalui  pembentukan  Prolegda.  Problematika  dari  partisipasi masyarakat  dalam  pembentukan  Peraturan  Daerah  meliputi  tiga  hal  yaitu  : permasalahan  yuridis,  birokrasi  dan masyrakat.  Partisipasi  merupakan  pemberian ruang terhadap hak masyarakat untuk memberi masukan dalam Prolegda, dengan secara bersamaan mewajibkan Pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah  (DPRD)  mempermudah  masukan  mengenai  Pembentukan  Prolegda. Prolegda  merupakan  dokumen  perencanaan  yang  dipersiapkan  secara  dan bersama-sama  oleh  lembaga  pemerintahan  daerah  dengan  mengikuti  ketentuan hukum  yang sudah ditentukan.  Peran serta masyarakat  dalam proses penyusunan Prolegda dilaksanakan dengan memperhatikan asas keterbukaan dan prinsip akses informasi serta partisipasi. Dikarenakan hak masyarakat dalam berpartisipasi telah dijamin dan diberikan dalam Undang-Undang atau Perda yang merupakan amanat UUD, yang pada akhirnya akan dihasilkan Perda yang transparansi dan partisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan Daerah.
Kata Kunci : Pemerintahan Daerah, Partisipasi dan Prolegda

## I. PENDAHULUAN
Persoalan mendasar dari kehidupan  bernegara  dalam  proses penyelenggaran  pemerintah  baik  di tingkat  pusat  maupun  daerah  adalah bagaimana membangun atau menciptakan mekanisme pemerintahan yang dapat mengemban visi-misi untuk mewujudkan raison de’etre pemerintahan  yaitu  mensejahterakan masyarakat secara berkeadilan. Era  reformasi  telah  membuka babak  baru  bagi  Indonesia  hampir disegala bidang kehidupan.
Problematika  Pemerintahan  Daerah terus  muncul  sebagai  suatu  realitas yang  secara  yuridis  membutuhkan kajian  keilmuan  yang  mendalam. Pemerintah  cenderung  mengalami kesulitan  yang  bersifat  praktis  yang selama  ini  tidak  muncul  dalam penyelenggaraan
pemerintahan
sebelum era reformasi bergulir
melahirkan Undang-Undang Pemerintahan Daerah. 1 Pasal  18  ayat  (6)  UUD  1945, mengatakan Pemerintah Daerah berhak menentukan Peraturan Daerah  dan  peraturan-peraturan  lain untuk  melaksanakan  otonomi  dan tugas pembantuan. Adapun pengertian Peraturan Daerah menurut Yuswanto, 2 meliputi  Perda  dan peraturan-peraturan lain, seperti peraturan  gubernur,  peraturan  bupati atau peraturan walikota.
Perda  merupakan  peraturan perudang-undangan  tingkat  daerah, dibentuk oleh lembaga pemerintah di tingkat daerah dalam rangka penyelenggaraan  otonomi  daerah yang secara tegas ada dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 yang keberadaannya  ada  dalam  sistem hukum di negara Republik Indonesia. 3 Pasal 136 Undang-
Undang  No.  32  Tahun  2004, mengatakan  Perda  dibentuk  dalam kerangka  penyelenggaraan  otonomi daerah  provinsi/kabupaten/  kota  dan tugas pembantuan, merupakan
penjabaran dari peraturan perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  dengan memperhatikan  ciri  khas  masing- masing daerah.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah  (DPRD)  memiliki  fungsi legislasi  yang  menempatkan  produk 1 Akmal Boedianto, 2010. Hukum Pemerintahan  Daerah:  Pembentukan  Perda
APBD  Partisipatif. Yogyakarta:  LaksBang PRESSindo. Hlm 4 2 Yuswanto.  2009. Otonomi  Daerah  Dalam Konstitusi .,  Bahan  ajar  perkuliahan  otonomi daerah Pasca Sarjana FH UNILA. hlm 7.
3 Maria Farida. 2005. Kedudukan Peraturan Daerah  dalam  Sistem  Hukum  di  Negara Republik Indonesia. Makalah disajikan pada acara Temu Konsultasi Penyusunan Program Legislasi Daerah, yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen  Hukum  dan  HAM,  di  Sanur, Bali. hlm 13
legislasi  bagian  dari  sistem  hukum nasional.  Perda  tunduk  pada  prinsip- prinsip  dasar  atau  asas-asas  dalam sistem hukum nasional artinya pembentukan legislasi daerah berangkat  dari  suasana  kebatinan daerah yang bersumber dari Pancasila dan Undang-Undang Dasar sehingga  tidak  keluar  dari  sistem hukum nasional. Pancasila dan UUD 1945  ditempatkan  sebagai  sumber hukum  dan  cita  hukum  ( rechtsidee) Perda. Mekanisme pembentukan Perda harus mencerminkan asas-asas umum  dalam  sila-sila  Pancasila yaitu: asas ketuhanan, asas kemanusian,  asas  persatuan,  asas kerakyatan dan asas keadilan sosial.
Perumusan  Prolegda  menurut Pasal  1  ayat  (10)  Undang-Undang No.  12  Tahun  2011  mengatakan Program  Legislasi  Daerah  yang selanjutnya  disebut  Prolegda  adalah instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah
Provinsi  atau  Peraturan  Daerah Kabupaten/Kota  yang disusun secara terencana,  terpadu,  dan  sistematis. 4
Pasal  32  sampai  dengan  Pasal  39 Undang-Undang No. 12  Tahun 2011 menyatakan Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah Provinsi  dilakukan  dalam  Prolegda Provinsi.  Perencanaan  Penyusunan Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota dilakukan dalam Prolegda Kabupaten/Kota. 5 Maksud Prolegda sebagai instrumen  perencanan  legislasi  yang disusun  secara  terencana,  terpadu dan  sistematis  adalah: terencana
4 Lihat Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan Lembaran  Negara  Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82.
5 Lihat  penjelasan  Undang-Undang  No.  12 Tahun  2011, Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 5234.
maksudnya perumusan Prolegda disiapkan  terlebih  dahulu  secara baik, misalnya melalui kajian akademik sebagaimana telah diperintahkan dalam Undang- Undang  No.  12  Tahun  2011.
Terpadu maksudnya  pembentukan Prolegda  dilakukan  secara  bersama- sama  dan  bersinergi  antara  baik  dari Pemerintah  Daerah  maupun  DPRD, dengan  melibatkan  para  pemangku kepentingan. Sistematis maksudnya pembentukan  Prolegda  mengikuti ketentuan  hukum  dan  dilakukan menggunakan mekanisme yang sistemik.  Dari  penjelasan  tersebut arti  penting  Prolegda  merupakan dokumen perencanaan yang dipersiapkan  secara  baik,  dilakukan secara  bersama-sama  dan  mengikuti ketentuan hukum yang sudah ditentukan.
Sebagai instrumen perencanaan legislasi maka dapat diketahui secara publik,  politik  hukum  Pemerintahan Daerah  dalam  rangka  melaksanakan pembangunan  daerah  selama  satu tahun  berjalan.  Prolegda  diharapkan mampu menjaga Perda berada dalam kesatuan sistem hukum nasional.
Menurut  Pasal  2  ayat  (2),  (4) dan  (5),  Undang-Undang  No.  32 Tahun  2004  tentang  Pemerintahan Daerah,  menyatakan  Pemerintahan Daerah  mengatur  dan  mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. 6
6 Maksudnya prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas- luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan  mengurus dan  mengatur  semua urusan  pemerintahan  di  luar  yang  menjadi urusan  Pemerintah  yang  ditetapkan  dalam Undang-Undang ini. Daerah memiliki kewenangan  membuat  kebijakan  daerah untuk  memberi  pelayanan,  peningkatan peranserta,  prakarsa,  dan  pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan  rakyat. Lihat  penjelasan
Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan  memiliki  hubungan antara Pemerintah dan dengan pemerintah daerah lainnya. Hubungan  sebagaimana  dimaksud tersebut meliputi hubungan kewenangan,  keuangan,  pelayanan umum,  pemanfaatan  sumber  daya alam, dan sumber daya lainnya. 7
Undang-Undang  No.  32  tahun
2004  memberikan  rumusan  kepada Pemerintah Daerah bahwa penyelengaraan Pemerintahan Daerah  perlu  direncanakan  sesuai dengan  kewenangan  atau  urusan yang  diberikan  oleh  Pemerintah Pusat  kepada  Pemerintah  Daerah. Demikian pula pembentukan Prolegda  harus  berdasarkan  dengan ketentuan  Undang-Undang  No.  32 Tahun  2004,  yang  berkaitan  dengan hubungan kewenangan antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah yaitu  kewenangan yang didistribusikan pemerintah pusat kepada  pemerintah  daerah  dan  tugas pembantuan (medebewind).
Kesemua  persoalan  tersebut dikarenakan  sistem  pembentukan peraturan perundang-undangan mengabaikan  pentingnya  kegiatan inventarisasi, sinkronisasi dan harmonisasi seluruh peraturan perundang-undangan,  serta  kurang melakukan diseminasi peraturan perundang-undangan untuk membuka  akses  seluas-luasnya  dan meningkatkan  partisipasi  masyarakat dalam pembentukan Peraturan Daerah. Melalui  Undang-Undang  No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan,
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4437 .
7 Ibid , Lembaran Negara RI Nomor 125.
yang salahsatu pengaturannya mendudukkan  perencanaan  legislasi pada tiap tingkatan peraturan perundang-undangan tersebut. 8 Perencanaan  pembentukan  peraturan perundang-undangan meliputi: Perencanaan Undang-Undang, Perencanaan  Peraturan  Pemerintah, Perencanaan Peraturan Presiden, Perencanaan Peraturan Daerah Provinsi dan Perencanaan Pemerintah  Daerah  Kota/Kabupaten dan Perencanaan Peraturan Perundang-Undangan  (kelembagaan negara) lainnya. 9 Melihat dinamika politik
hukum masyarakat yang kian berkembang  dan  arah  pembangunan hukum daerah yang kian besar, maka Prolegda  dibutuhkan  sebagai  alat penataan  dan  pengelolaan  sistem pembangunan  hukum  daerah  yang dilakukan  secara  terencana,  terpadu dan sistematis.
Besarnya  kewenangan  yang dimiliki daerah tentu akan mendatangkan  manfaat  yang  besar bagi  masyarakat  apabila  pemerintah daerah mampu membangun demokrasi ditingkat lokal (local level democracy) melalui peningkatan partisipasi publik. 10 Ringkasnya partisipasi  publik  dapat  mewujudkan tiga  elemen  penting  yang  harus dicapai  yaitu  demokrasi,  partisipasi dan akuntabilitas. 11
8 Lihat  Pasal  7  Undang-Undang  No.  12 tahun 2011, Ibid, hlm 6 – 7 9 Maksudnya  perencanaan  yang  merupakan kewenangan dan disesuaikan dengan kebutuhan  lembaga,  komisi,  atau  instansi masing-masing.
10 Erwan  Agus  Purwanto, Pelayanan  Publik Partisipatif, dalam  Agus  Dwiyanto,  2006. Mewujudkan  Good  Governance  Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta; Gajah Mada University Press. hlm 192
11 Ibid
Setelah  diberikan  kewenangan yang  begitu  besar  terhadap  daerah, kini  yang  menjadi  tugas  selanjutnya adalah  bagaimana  mendorong  tata pemerintahan  local  yang  demokratis (democratic  governance) .  Maksud dari democratic  governance adalah dengan melihat pada :
1. Cara  pandang  baru  terhadap pengelolaan  tata  pemerintahan maupun relasi negara, masyarakat dan pasar.
2. Dinamika  empiris  dan  wacana akademis pengelolaan  negara
berhadapan  dengan  masyarakat dan pasar dalam konteks globalisasi, demokrasi dan desentralisasi; dan 3. Isu-isu geovernance  reform yang berkaitan  dengan  konsep good governance yang  sedang  hangat dibahas di Indonesia saat ini. Partisipasi masyarakat
merupakan  bagian  penting  dalam proses  demokratisasi  yang  tengah berjalan  di  daerah,  tidak  hanya sebagai  pengejawantahan  dari  asas keterbukaan  yang  melandasi  sebuah negara demokratis, tetapi juga merupakan perwujudan dari
perlindungan  hak  asasi  masyarakat untuk ikut aktif dalam pemerintahan.
Sri  Soemantri  M.,  mengatakan ide  demokrasi  menjelmakan  dirinya dalam  lima  hal,  dua  diantaranya adalah  pemerintah  harus  bersikap terbuka (openbaarheid  van  bestur) dan  dimungkinkannya  rakyat  yang berkepentingan menyampaikan keluhannya mengenai tindakan- tindakan  pejabat  yang  dianggab merugikan. 12 Philipus M. Hadjon mengatakan konsep partisipasi
masyarakat  berkaitan  dengan  konsep
12 Sri  Soemantri  M.,  1992, Bunga  Rampai Hukum  Tata  Negara  Indonesia, Bandung: Alumni. hlm 29
keterbukaan.  Dalam  artian,  tanpa keterbukaan pemerintahan tidak mungkin masyarakat dapat melakukan peran-serta dalam kegiatan-kegiatan pemerintahan. 13 Dari beberapa pengamatan pelaksanaan otonomi daerah problematika dari partisipasi masyarakat dalam pembentukan
Peraturan  Daerah  meliputi  tiga  hal yaitu : Problem yuridis, birokrasi dan masyrakat. Pertama Yuridis meliputi: banyak peraturan yang belum berpihak  masyarakat,  belum  ada aturan yang mengharuskan partisipasi  masyarakat,  ada  aturan belum  mengikat,  Perda  kewajiban tapi mengabaikan hak rakyat, Kurangnya  sosialisasi  aturan  atau kebijakan. Kedua Birokrasi meliputi: birokrasi yang belum memberi ruang bagi  publik,  mesin  birokrasi  bekerja hanya  pada  jalur  yang  mereka ketahui/tetapkan,  birokrasi  melihat partisipasi sebagai biaya yang tinggi, pemahaman birokrasi tentang partisipasi  kurang,  saluran  aspirasi kurang  baik,  peran  partai  kurang maksimal, dan mobilisasi/bukan partisipasi.
Ketiga  Masyarakat meliputi: sikap  apatis  masyarakat,  kurangnya pengetahuan dan pemahaman, budaya  paternalistik    masih  kuat, tidak  ada  rekaman  tindak  lanjut partisipasi  masyrakat,  responsibilitas kurang, belum mengetahui mekanisme  penyaluran  dan  akses informasi terbatas. Pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk Perda,  sebagaimana  diatur  dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011,
13 Philipus  M.  Hadjon,  1997. Keterbukaan Pemerintahan dalam Mewujudkan Pemerintahan  yang  Demokratis, Pidato , diucapkan dalam Lustrum III Ubhara Surya. hlm 4 -5
mulai  dari:  persiapan,  perencanaan, pembentukan, pembahasan dan pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan, dan mekanisme pembentukan  peraturan  perundang- undangan. Pembentukan Perda
memperhatikan  visi  dan  misi  kepala daerah  dan  rencana  pembangunan daerah. 14 Pasal  35  ayat  (4)  Undang-
Undang No. 12 Tahun 2011 menyatakan  pembentukan  Prolegda berdasarkan aspirasi masyarakat daerah. Terhadap  ketentuan  normatif tersebut  bagaimana  hak  masyarakat dan  partisipasi  masyarakat  sipil dalam pembentukan
Prolegda
sehingga  lahirlah  Peraturan  Daerah yang partisipatif.

## II. PEMBAHASAN

## 2.1. Pengertian Partisipasi
Secara  etimologis  partisipasi berasal  dari  Bahasa  Inggris  kata ‘ participation ’ yang artinya pengambilan bagian. Menurut bahasa
Belanda  disebut  ‘ participatie ’  yang artinya penyertaan. Bahasa Indonesia kemudian menerjemahkan Partisipasi sebagai  perihal  turut  berperan  serta dalam suatu kegiatan. Dengan demikian  ada  dua  hal  pokok  dalam partisipasi  yakni  mengambil  bagian dan penyertaan atau berperanserta.
Partisipasi  berarti  memberikan hak kepada masyarakat untuk memberi masukan dalam pembentukan Prolegda, secara bersamaan  mewajibkan  Pemda  dan DPRD mempermudah masukan tersebut  sampai  pada  mereka. 15
14 Lihat Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 op  cit, yang  berkaitan  dengan  tugas,  fungsi dan kewajiban kepala daerah.
15 R. Siti Zuhro, Lilis Mulyani, Fitria, 2010.
Kisruh Peraturan Daerah: Mengurai
Partisipasi  bisa  bersifat  transitif  atau intrasitif, bisa pula bermoral atau tak bermoral,  juga  bisa  bersifat  dipaksa atau  bebas,  dan  bisa  pula  bersifat manipulatif maupun spontan. 16 Perumusan definisi partisipasi masyarakat diarahkan sebagai :
1. Partisipasi sebagai kebijakan partisipasi  sebagai    prosedur konsultasi para pembuat kebijakan  kepada  masyarakat sebagai subyek Perda.
2. Partisipasi  sebagai  strategi  untuk mendapat  dukungan    Masyarakat demi kredibilitas  kebijakan.
3. Partisipasi sebagai alat komunikasi agar pemerintah mengetahui  keinginan  rakyat, dan.
4. Partisipasi sebagai alat penyelesaian sengketa dan toleransi  atas  ketidakpercayaan dan  kerancuan  yang  ada  di masyarakat. Pemberlakuan otonomi daerah, 17 secara normatif, merupakan peluang  membuka  ruang  partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan dan implementasi kebijakan. Secara konseptual partisipasi  merupakan  implementasi dari  sistem  pemerintahan  demokrasi dari  rakyat  oleh  rakyat  dan  untuk rakyat. 18 2.2. Hak Masyarakat dalam Partisipasi Negara  Republik  Indonesia adalah  negara  yang  berkedaulatan
Masalah dan Solusinya. Yogyakarta: Penerbit Ombak. hlm 51 16 Khairul  Muluk,  2006. Desentralisasi  dan Pemerintahan  Daerah. Jakarta:  Penerbit Bayumedia. hlm. 43.
17 Lihat  Pasal  1  ayat  (5)  UU  No.  32  Tahun 2004.
18 http://id.wikipedia.org/wiki/Demokrasi, diunduh tanggal 6 oktober 2011.
rakyat. Kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut ketentuan Undang Undang Dasar.  Pasal 1 Ayat (3)  UUD  menyatakan  menjamin pelaksanaan kedaulatan rakyat,
dengan  menerapkan  asas-asas  yang terdapat    dalam  prinsip2  negara hukum  yaitu  :  Asas  pengakuan  dan perlindungan  HAM,  asas  peradilan yang  bebas  dan  tidak  memaksa, pembagian kekuasaan, legalitas, kedaulatan rakyat, konstitusional dan asas demokrasi. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004  tentang    Pemerintahan  Daerah bahwa penyelenggaraan pemerintahan  daerah  sesuai  dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945, pemerintahan  daerah  mengatur  dan mengurus sendiri urusan pemerintahan  menurut  asas  otonomi dan  tugas  pembantuan,  diarahkan mempercepat terwujudnya kesejahteraan  masyarakat  melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan,  dan peran  serta masyarakat, serta  peningkatan  daya saing  daerah  dengan  memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan,
keadilan, keistimewaan dan kekhususan  suatu  daerah  dalam sistem  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia.  Pasal  139  ayat  (1) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, mengatakan masyarakat berhak memberikan  masukan  secara  lisan atau tertulis  dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan Peraturan Daerah. 19
Undang-Undang No. 14 Tahun
2008  tentang  Keterbukaan  Informasi Publik dalam konsideran menimbang poin  b  menyatakan  bahwa  hak memperoleh informasi publik merupakan  hak  asasi  manusia  dan
19 Undang-Undang  No.  32  Tahun  2004 op cit
keterbukaan  informasi  merupakan salah  satu  ciri  penting  suatu  negara demokratis yg menjunjungtinggi kedaulatan rakyat untuk mewujudkan penyelenggaraan  negara  yang  baik. Poin  c  menyatakan  keterbukaan informasi  publik  merupakan  sarana pengawasan publik terhadap penyelenggaraan negara. Ketentuan  yuridis  mengenai partisipasi  masyarakat  sebelumnya diatur dalam Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 namun kembali ditegaskan  dalam  Undang-Undang No.  12  Tahun  2011 20 yaitu:  (1) Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan.  (2) Masukan secara lisan dan/atau tertulis  sebagaimana  dimaksud  pada ayat  (1)  dapat  dilakukan  melalui:  a) Rapat  dengar  pendapat  umum;  b) Kunjungan  kerja;  c)  Sosialisasi; dan/atau  d)  Seminar,  lokakarya, dan/atau diskusi.
Peran  serta  masyarakat  dalam proses  penyusunan Peraturan Daerah dilaksanakan  dengan  memperhatikan prinsip akses informasi dan partisipasi. 21
1. Akses  Informasi 22 Pemerintah daerah wajib menyebarluaskan  rancangan  atau peraturan perundang-undangan
tingkat  daerah.  Penyebarluasan  bagi Perda  dan  Peraturan  Perundang-
Undangan  dibawahnya  dilakukan
20 Pasal  96  Undang-Undang  No.  12  Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang - Undangan
21 Departemen  Hukum  dan  Hak  Asasi Manusia  RI,  2009. Panduan  Praktis Memahami Perancangan Peraturan Daerah, Jakarta: Dirjen Perundang-Undangan.hlm 16
22 Ibid
menurut  Undang-Undang  No.  12 Tahun  2011  Pasal  92  ayat  (1)
Penyebarluasan  Prolegda  dilakukan oleh  DPRD  dan  Pemerintah  Daerah sejak penyusunan Prolegda, penyusunan  Rancangan  Peraturan Daerah, pembahasan Rancangan Peraturan Daerah, hingga Pengundangan  Peraturan  Daerah. Pasal  92  ayat  (2)  Penyebarluasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan  untuk  dapat  memberikan informasi dan/atau memperoleh masukan masyarakat dan para pemangku kepentingan.
2. Akses Partisipasi 23 Partisipasi publik dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011, telah diatur secara tegas dalam Pasal 96  yang  menyatakan  masyarakat berhak  memberikan  masukan  secara lisan dan/atau tertulis dalam Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan.  Masukan  secara  lisan dan/atau  tertulis  dapat  dilakukan melalui:  a.  rapat  dengar  pendapat umum;  b.  kunjungan  kerja;  c. sosialisasi;  dan/atau  d.  seminar, lokakarya, dan/atau diskusi.
Partisipasi  masyarakat  pada saat  pembahasan  di  DPRD  dapat dilakukan  sesuai  dengan  Peraruran
Tata  Tertib  DPRD.  Dengan  akses partispasi memungkinkan masyarakat  untuk  menyampaikan aspirasi atau menyumbangkan pemikirannya terhadap suatu kebijakan  yang  akan  diambil  oleh Pemeritah Daerah. Dengan  adanya  pengaturan tersebut pemerintah, pemerintah daerah  provinsi,  kabupaten  dan  kota dalam pembentukan peraturan
perundang-undangan memberikan
23 Ibid
hak partisipasi terlebih dahulu kepada masyarakat untuk menyampaikan  gagasannya  melalui mekanisme hukum yang telah ditentukan. Pembentukan  Perda  diperlukan adanya  aspek  keterbukaan  yaitu pemberian kesempatan kepada masyarakat baik dari unsur akademisi, praktis maupun dari unsur masyarakat  terkait  lainnya  untuk berpartisipasi  baik  dalam  proses perencanaan,  persiapan,  penyusunan dan/atau dalam pembahasan Raperda dengan  cara  memberikan  masukan atau  saran  pertimbangan  secara  lisan atau tertulis dengan ketentuan Peraturan Perundang-Undangan. Keberadaan  aspek  ketebukaan  dapat dilihat pada ruang partisipasi masyrakat seperti :
(1) Pembentukan  peraturan  di  pusat maupun  daerah  begitu  marak dengan aneka dampaknya.
(2) Ada  ruang  kebebasan,  muncul kesadaran  publik  untuk  berperan dalam pembuatan kebijakan
publik.
(3) Trend  internasional  mendorong good governance dimana partisipasi  masyarakat    menjadi prasyarat utamanya, dan (4) Ada kesadaran pemerintah, DPR/DPRD  tentang  pentingnya pelibatan masyarakat dalam pembuat kebijakan. Jadi sangat jelas, hak masyarakat partisipasi dalam pembentukan  Undang-Undang  atau Perda merupakan amanat UUD, yang pada  akhirnya  menghasilkan  Perda yang  transparansi  dan  partisipasi dalam-rangka penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. 2.3. Tujuan dan Prasyarat Partisipasi Tujuan dasar peranserta masyarakat  adalah  mengahasilkan masukan  dan  persepsi  yang  berguna dari  warganegara  dan  masyarakat yang berkepentingan (public interest) dalam  rangka  meningkatkan  kualitas pengambilan keputusan, karena dengan  melibatkan  masyarakat  yang berpotensi terkena dampak kebijakan dan  kelompok  kepentingan (interest groups) ,  para  pengambil  keputusan dapat menangkap pandangan, kebutuhan  dan  pengharapan  dari masyarakat  dan  kelompok  tersebut, untuk kemudian menuangkan
kedalam konsep. 24
Partisipasi  masyarakat  juga merupakan pemenuhan terhadap etika  politik  yang  menempatkan rakyat sebagai sumber kekuasaan dan kedaulatan. 25 Bernadinus  Steni, 26 mengatakan  Partisipasi  masyarakat dilaksanakan  di  era  otonomi  daerah karena  dua  alasan  yaitu: pertama, amanat konstitusi, dan kedua,
pelaksanaan  kewenangan  mengatur dan  mengurus oleh  pemerintah daerah. Pelaksanaan partisipasi masyarakat  dalam  era  desentralisasi sebetulnya  merupakan  partisipasi yang given (diberikan).  Meskipun demikian,  dalam  konteks  sejarah ketatanegaraan,  partisipasi  sekarang merupakan pembaharuan atas praktik sentralisasi di masa lalu.
24 Mahendra  Putra  Kurnia,  dkk.  2007,
Pedoman Naskah Akademik Perda Partisipatif. Yogyakarta:  Kreasia  Total Media (KTM). hlm  41
25 Ibid
26 Bernadinus  Steni,  2004. Desentralisasi, Koordinasi  dan  Partisipasi  Masyarakat dalam  Pengelolaan  Sumberdaya  Alam Pasca Otonomi Daerah dalam http://www.huma.or.id. hlm 13
Hakikat  pentingnya  partisipasi masyarakat dalam pembentukan Perda menurut Ni Made Ari Yuliartini  Griadhi  dan  Anak  Agung Sri  Utari, 27 adalah:  (a)  Memberikan landasan  yang  lebih  baik  untuk pembuatan  kebijakan  publik  dalam menciptakan suatu good governance. 28 (b) Memastikan adanya  implementasi  yang  lebih efektif karena warga mengetahui dan terlibat  dalam  pembuatan  kebijakan publik. (c) Meningkatkan kepercayaan  warga  kepada  eksekutif dan  legislatif,  dan  (d)  Efisiensi sumber daya, sebab dengan keterlibatan masyarakat dalam pembuatan  kebijakan  publik  dan mengetahui  kebijakan  publik,  maka sumber  daya  yang  digunakan  dalam sosialisasi  kebijakan  publik  dapat dihemat.
Satjipto Rahardjo mengusulkan untuk menjaga netralitas suatu hukum,  perlu  adanya  transparansi dan  partisipasi  (lebih  besar)  dalam pembuatan hukum. Kedua hal tersebut  kemudian  diangkat  sebagai asas  dalam  pembuatan  hukum  untuk kemudian  dilakukan  elaborasi  lebih lanjut kedalam prosedur dan mekanismenya. 29 27 Lihat http://ejournal.unud.ac.id/abstrak/partisipasi %20masy%20_md%20ari%20yuliarini%20 &%20 aasri%20utari_%20jan%20208%20wr(1).pd f 28 Lihat http://en.wikipedia.org/wiki/Good_governan ce  di unduh tanggal 6 Oktober 2011 29 Satjipto  Rahardjo,  1998. Mencari  Model Ideal  Penyusunan  Undang-Undanh  yang Demokratis  (Kajian  Sosiologis). Makalah
Disampaikan dalam Seminar Nasional Mencari  Model  Ideal  Penyusunan  Undang- Undang  yang  Demokratis  dan  Kongres Asosiasi Sosiologi Hukum Indonesia.
Semarang 15 – 16 April 1998.
Prasyarat dari pelaksanaan partisipasi adalah Pertama: Pemerintahan Daerah baik pemerintah  daerah  maupun  DPRD harus  terbuka  (dengan  kebijakan yang berdasarkan kebutuhan masyarakat lokal) keterbukaan adalah  kunci,  karena  demokrasi identik  dengan  keterbukaan. Kedua: Kapasistas lokal yang memungkinkan  masyarakat  lokal dapat berhubungan dengan Pemerintah, dan terlibat dalam proses pembentukan kebijakan lokal,melobi  kepentingan  mereka, dan membangun jaringan.

## 2.4. Pandangan Prolegda
Pandangan secara filosofis Prolegda  sebagai  pembaharuan  hukum daerah  yang  memiliki  kedudukan  yang strategis,  sebagai  landasan  dan  perekat pembangunan di daerah, yang bermakna teraktualisasikannya fungsi hukum sebagai alat rekayasa pembangunan (law as  a  tool  of  social  engineering), instrumen penyelesaian masalah (dispute resolution) dan  instrumen  pengatur perilaku masyarakat (social control) . Maksudnya melalui Prolegda, dapat  dilakukan  penataan  sistem  hukum secara  terencana,  menyeluruh,  terpadu dan sistematis di daerah, yang senantiasa berdasarkan cita-cita Proklamasi, Pancasila dan konstitusi yang menyatakan  Negara  Indonesia  adalah negara  hukum (rechstaat) sebagaimana tertuang  dalam  Pasal  1  ayat  (3)  UUD 1945.  Sebagaimana  yang  telah  dibahas di  bab  kedua,  prinsip  negara  adalah berarti  menjunjung  tinggi  supremasi hukum, persamaan kedudukan
dihadapan  hukum,  serta  menjadikan hukum  sebagai  landasan  operasional dalam menjalankan sistem penyelenggaraan pemerintahan di bidang kehidupan bermasyarakat,
berbangsa  dan  bernegara.    Pandangan filosofis  Prolegda  sebagai  bagian  dari pembangunan  hukum  yang  merupakan
instrumen perencanaan program pembentukan Perda yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis. Pandangan  sosiologis  Prolegda diarahkan untuk memenuhi kebutuhan  masyarakat,  maka  perlu dibuat peraturan mengenai pembentukan  peraturan  perundang- undangan  yang  dilaksanakan  dengan cara  dan  metode  yang  pasti,  baku, dan  standar  yang  mengikat  semua lembaga yang berwenang membentuk  peraturan  perundang- undangan. 30 Artinya pandangan sosiologis  Prolegda  melihat  secara objektif pelaksanaan program pembangunan  daerah  berdasarkan visi misi Kepala daerah secara umum yang  menggambarkan  masih  belum menunjukkan  hasil  pembangunan hukum  yang  sesuai  dengan  harapan dan  rasa  keadilan  masyarakat,  yaitu hukum yang sungguh-sungguh memihak kepentingan rakyat, hukum yang tidak hanya melindungi kepentingan  orang  perseorangan  dan kelompok  atau  golongan  tertentu, dan hukum yang tetap mengimplementasikan nilai-nilai  dan norma  hukum  yang  hidup  di  dalam masyarakat. Pandangan sosiologis pembentukan  Prolegda,  sesuai  teori perundang-undangan dan teori
politik  hukum  dapat  dirumuskan menjadi beberapa hal yaitu: pertama, materi  hukum,  ditemukan  materi hukum  yang  saling  tidak  hamonis dan tumpang-tindih dan tidak konsisten, baik secara vertikal maupun horizontal, belum menunjukkan komitmen dan karakter yang  responsif  terhadap  masalah perlindungan  hak  asasi  manusia,
masyarakat lemah dan marginal, nilai keadilan jender, serta proses
30 Penjelasan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011, cit op hlm 1.
pembentukannya yang kurang aspiratif dan partisipatif oleh pembentuk  Perda. Kedua, aparatur hukum,  antara  lain:  kurang  memliki integritas, moral dan profesionalisme aparat  penegak  hukum,  serta  belum terwujudnya  lembaga  hukum  yang kuat dan berwibawa. Ketiga,
persoalan materi, sarana dan prasarana  hukum  berdampak  pada permasalahan kesadaran hukum masyarakat, yaitu rendahnya kepercayaan  masyarakat  terhadap hukum yang ditandai dengan terputusnya  hubungan  atau  terjadi kesenjangan  antara  norma-norma hukum dengan perilaku masyarakat.

## 2.5. Partisipasi Prolegda
Penyusunan  suatu  peraturan perundang-undangan berlangsung dalam  struktur  sosial  tertentu  dan demikian  merupakan  bagian  dari proses sosial  yang lebih besar, untuk itu  penyusunan  sebuah  peraturan perundang-undangan  tidak  secara otomatis    berjalan  lancar,  manakala struktur  sosial  dimana  perbuatan  itu berlangsung  tidak  demokratis  atau sangat tergantung dari kondisi masyarakat. 31 Akhirnya peran partisipasi  semakin  penting  dalam proses pengambilan keputusan setelah dikampanyekan good govenrnance oleh Bank Dunia.
Karakteristik good  governance atau  tata  kelola  pemerintahan  yang baik  atau  kepemerintahan  yang  baik adalah  partisipasi. 32 Partsipasi  di
31 Sirajuddin, dkk. 2007. Legislative Drafting:  Pelembagaan  Metode  Partisipatif dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan. Malang:  In-TRANS  Publishing. hlm 185
32 Jazim  Hamidi,  Kemilau  Mutik,  2011. Legislatif  Drafting;  Seri  Naskah  Akademik Pembentukan  Perda. Yogyakarta;  Total Media. hlm 54
bangun dibangun atas dasar kebebasan bersosialisasi dan berbicara  serta  berpartisipasi  secara konstruktif. 33 Pembentukan  Prolegda  oleh DPRD dan Pemerintah Daerah dapat menggunakan  model  Musyawarah Rencana Pembangunan (Musrenbang)  daerah  yang  selama ini digunakan dalam membuat rencana  pembangunan  daerah  dan rencana  pembuatan  APBD,  sehingga makna  musrenbang  dalam  proses Prolegda  adalah:  1)  Bagian  dari jaring  aspirasi  masyarakat  untuk mencapai visi dan pemahaman bersama mengenai program pembangunan  dan  kerangka  regulasi yang  diperlukan.  2)  Mengefektifkan penyelenggaraan  pemerintahan.  3)
Menghasilkan  Perda  yang  benar- benar  sesuai  dengan  kebutuhan pembangunan di daerah yang bersangkutan,  dan  4)  Melahirkan Perda  yang  terencana  dan  menyatu dengan program pembangunan daerah pada umumnya. Selain itu, mekanisme partisipasi dalam pembentukan Prolegda dapat menggunakan pola: 1) Mengikutsertakan anggota masyarakat yang ahli, independen dalam tim/kelompok kerja dalam penyusunan Prolegda.
2) Melakukan public hearing melalui seminar, diskusi, lokakarya  atau  mengundang pihak-pihak yang berkepentingan  dalam  rapat penyusunan Perda atau musyawarah rencana Pembangunan. 3) Melakukan  uji  sahih  terhadap
Prolegda;
33 Ibid
4) Melakukan  jajak  pendapat  dan kontak  publik  melalui  media masa; dan 5) Melalui lembaga pemberdayaan Masyarakat kelurahan (LPMK) atau membentuk forum warga peduli Prolegda.
Pembentukan  dan  penyusunan Prolegda  harus  memberikan  ruang partisipasi  masyarakat  sehingga out- come Perda menjadi berkualitas yang akhirnya Perda mencerminkan kebenaran,  keadilan,  akomodatif  dan aspiratif  serta  dapat  dilaksanakan secara bersama-sama antara pembuat kebijakan  dan  yang  terkena  dampak kebijakan.

## III. PENUTUP
Problematika  dari  partisipasi masyarakat dalam pembentukan Peraturan  Daerah  meliputi  tiga  hal yaitu : permasalahan yuridis, birokrasi  dan  masyrakat.  Partisipasi merupakan pemberian ruang terhadap  hak  masyarakat  untuk memberi  masukan  dalam  Prolegda, dengan secara bersamaan
mewajibkan  Pemerintah  daerah  dan Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah (DPRD)  mempermudah  masukan mengenai  Pembentukan  Prolegda. Prolegda merupakan dokumen
perencanaan yang dipersiapkan secara dan bersama-sama oleh lembaga pemerintahan daerah
dengan  mengikuti  ketentuan  hukum yang sudah ditentukan. Pemberlakuan  otonomi  daerah secara  normatif,  merupakan  peluang membuka ruang partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan dan implementasi kebijakan.  Maka  secara  konseptual partisipasi  merupakan  implementasi dari  sistem  pemerintahan  demokrasi
dari  rakyat  oleh  rakyat  dan  untuk rakyat. Peran serta masyarakat dalam proses penyusunan Prolegda dilaksanakan  dengan  memperhatikan asas  keterbukaan  dan  prinsip  akses informasi serta partisipasi. Dikarenakan  hak  masyarakat  dalam berpartisipasi  telah  dijamin  dan diberikan  dalam  Undang-Undang atau  Perda  yang  merupakan  amanat
UUD,  yang  pada  akhirnya  akan dihasilkan  Perda  yang  transparansi dan partisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan Daerah. Kedepan  disarankan  kepada pemerintahan daerah untuk membuat Perda  tentang  Transparansi  dan Partisipasi masyarakat sehingga adanya penjaminan dan perlindungan hak  masyarakat  dalam  ikut-serta dalam pemerintahan melalui partisipasi masyarakat.

## DAFTAR PUSTAKA
Akmal  Boedianto,  2010. Hukum Pemerintahan Daerah: Pembentukan  Perda  APBD Partisipatif. Yogyakarta: LaksBang PRESSindo. Erwan Agus Purwanto, Pelayanan
Publik Partisipatif, dalam
Agus Dwiyanto, 2006. Mewujudkan Good
Governance Melalui
Pelayanan Publik. Yogyakarta; Gajah Mada University Press.
Sri  Soemantri  M.,  1992, Bunga Rampai  Hukum  Tata  Negara Indonesia, Bandung: Alumni.
Philipus M. Hadjon, 1997. Keterbukaan Pemerintahan dalam Mewujudkan Pemerintahan yang
Demokratis, Pidato , diucapkan
dalam Lustrum III Ubhara Surya.
Satjipto Rahardjo, 1998. Mencari Model Ideal Penyusunan Undang-Undanh yang Demokratis (Kajian Sosiologis). Makalah Disampaikan dalam Seminar Nasional Mencari Model Ideal Penyusunan Undang-Undang yang Demokratis dan Kongres Asosiasi Sosiologi Hukum Indonesia. Semarang 15 – 16
April 1998. Maria  Farida.  2005. Kedudukan Peraturan Daerah dalam Sistem  Hukum  di Negara Republik  Indonesia. Makalah disajikan  pada  acara  Temu Konsultasi Penyusunan Program Legislasi Daerah, yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional,  Departemen  Hukum dan HAM, di Sanur, Bali.
Khairul Muluk, 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah. Jakarta: Penerbit Bayumedia.
Mahendra Putra Kurnia, dkk. 2007,
Pedoman Naskah Akademik Perda Partisipatif. Yogyakarta: Kreasia Total Media (KTM).
Sirajuddin,  dkk.  2007.  Legislative Drafting: Pelembagaan Metode Partisipatif dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.  Malang: In-TRANS Publishing.
Yuswanto.  2009. Otonomi  Daerah Dalam  Konstitusi .,  Bahan  ajar perkuliahan  otonomi  daerah Pasca Sarjana FH UNILA.
Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, 2009. Panduan Praktis Memahami
Perancangan Peraturan
Daerah, Jakarta: Dirjen Perundang-Undangan.
R. Siti Zuhro, Lilis Mulyani, Fitria, 2010. Kisruh Peraturan
Daerah: Mengurai Masalah
dan Solusinya. Yogyakarta: Penerbit Ombak.
Jazim Hamidi, Kemilau Mutik, 2011. Legislatif Drafting; Seri Naskah Akademik Pembentukan Perda. Yogyakarta; Total Media. Lihat Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan (Lembaran  Negara Republik Indonesia Tahun 2011  Nomor  82,  Tambahan Lembaran  Negara  Republik
Indonesia Nomor 5234).
Undang-Undang No. 32  Tahun 2004 tentang  Pemerintahan  Daerah , (Tambahan  Lembaran  Negara RI Nomor 4437) .
http://id.wikipedia.org/wiki/Demokra si , diunduh tanggal 6 oktober 2011.
http://ejournal.unud.ac.id/abstrak/par tisipasi%20masy%20_md%20a ri%20yuliarini%20&%20 aasri%20utari_%20jan%20208 %20wr(1).pdf
http://en.wikipedia.org/wiki/Good_g overnance di unduh tanggal 6 Oktober 2011 Bernadinus Steni, 2004. Desentralisasi, Koordinasi dan Partisipasi  Masyarakat  dalam Pengelolaan Sumberdaya Alam Pasca  Otonomi  Daerah dalam http://www.huma.or.id .
Undang-Undang No. 14 Tahun  2008 tentang  Keterbukaan  Informasi
Publik