## PASANG SURUT OTONOMI DAERAH DI INDONESIA
Dadang Sufianto Magister Ilmu Pemerintahan Universitas Jenderal Achmad Yani

## Abstrak
Otonomi daerah di Indonesia telah ada sejak tahun 1903 yang terbagi ke dalam 3 (tiga)  masa  yakni  masa  penjajahan  Belanda,  masa  penjajahan  Jepang,  dan  masa Indonesia  merdeka.  Dalam  kurun  waktu  itu,  perubahan  situasi  politik  telah mewarnai  perubahan  prinsip  pemberian  otonomi  kepada  daerah.  Dari  sejak  ada sampai  sekarang,  otonomi  daerah  di  Indonesia  mengalami  perubahan  mengikuti irama  „tarik-menarik  kewenangan  Pusat-Daerah.‟  Otonomi  daerah  kadang membesar  dan  kadang  mengecil.  Itulah  pasang  surut  otonomi  daerah  yang  telah dan mungkin akan terus berlangsung di NKRI.
Kata kunci: Otonomi, desentralisasi, pemerintahan, daerah

## Abstract
Regional  autonomy  in  Indonesia  has  existed  since  1903  which  is  divided  into  3 (three) periods, namely the Dutch colonial period, the Japanese colonial period, and  the  period  of  Indonesia's  independence.  During  that  time,  the  change  of  the political  situation  had  colored  the  change  in  the  principle  of  granting  regional autonomy.  Since  that  time  until  now,  regional  autonomy  in  Indonesia  has  often changed following the rhythm of  'pulling to each other between Central-Regional authority.' Regional autonomy sometimes enlarges and sometimes shrinks. That is the  ups  and  downs  of  regional  autonomy  that  have  been  and  will  probably continue in the Republic of Indonesia.
Keywords: Autonomy, decentralization, governance, regions

## PENDAHULUAN
Praktik  penyelenggaraan  pemerintahan  di  negara-negara  kesatuan  pada umumnya  menggunakan  asas  sentralisasi  dan  desentralisasi.  Di  negara-negara yang  menggunakan  asas  sentralisasi  ekstrem,  semua  urusan  pemerintahan dijalankan oleh pemerintah pusat,  sedangkan pemerintah daerah hanya berperan sebagai  pelaksana  saja.  Sekarang,  pelaksanaan  asas    seperti  itu  sudah  sangat
jarang  digunakan,  kecuali  di  negara-negara  yang  sangat  kecil  dengan  jumlah penduduk  yang  sedikit.  Pada  masa  sekarang  penggunaan  asas  sentralisasi  telah diperlunak  dengan  asas  dekonsentrasi,  yakni  pelimpahan  wewenang  dari pemerintah  pusat  kepada  aparatnya  yang  ada  di  daerah.  Selain  dengan  asas  itu, digunakan  pula  asas  desentralisasi  (teritorial),  yakni  penyerahan  wewenang  dari pemerintah pusat kepada daerah sehingga menghadirkan otonomi daerah.
Otonomi daerah di Indonesia telah ada sejak dikeluarkan Decentralisatiewet S  1903/329  oleh  Pemerintah  Belanda  pada  tahun  1903. Namun, banyak orang yang tidak mengetahui hal ini. Era otonomi daerah seakan- akan  baru  dimulai  tahun  1999  sejak  pemerintah  RI  mengeluarkan  UU  No.  22 tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Selain    itu,  tidak  sedikit  pula  orang menduga  bahwa  dengan  otonomi  daerah  segala  urusan  pemerintahan  dapat dikelola oleh daerah.
Itulah  latar  belakang  penyusunan  karya  tulis  ini.  Sedangkan  rumusan masalahnya adalah sebagai berikut:
1) sejak kapan otonomi daerah ada di Indonesia;
2) bagaimanakah  pasang  surut  otonomi  daerah  di  Indonesia  dari  sejak ada sampai sekarang.

## PEMBAHASAN
Kata  “otonomi”  menurut  Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia  (1996:709) berarti  pemerintahan  sendiri.  Sedangkan  menurut Cambridge  Dictionary  of English (1995:82), autonomy is the right of a group people to govern itself or to organize  its  own  activities (otonomi  adalah  hak  sekelompok  orang  untuk mengurus  dirinya  sendiri  atau  hak  untuk  mengorganisasikan  aktivitas- aktivitasnya).
Jika arti kata otonomi secara leksikografis (perkamusan) tadi dihubungkan dengan  kenegaraan/pemerintahan,  maka  kedaulatan  ( sovereignty )  menurut sebagian  ahli  dapat  dikatakan  otonomi  negara.  Namun,  istilah  otonomi  negara tidak  lazim  digunakan.    Yang  lazim  digunakan  adalah  otonomi  desa  (otonomi yang dimiliki desa) dan otonomi daerah (otonomi yang dimiliki daerah).
Apa  arti    otonomi  daerah  menurut  para  akhli  dan  peraturan  perundang- undangan?
Dari  pidato  Wakil  Pemerintah  untuk Bestuurshervorming (penataan pemerintahan) tgl. 4 Desember 1923 di depan Volksraad (dalam Soejito, 1981:39) diketahui  bahwa  otonomi  daerah  adalah sesuatu  hal  yang  diserahkan oleh pemerintahan  yang  lebih  tinggi  kepada  persekutuan  yang  lebih  rendah  untuk diatur seluruhnya secara bebas menjadi urusan rumah-tangganya sendiri. Menurut Bray  (dalam  Fasli  Jalal,  1997:1):  “Otonomi  Daerah  adalah wewenang untuk mengambil  segala  keputusan  yang  berhubungan  dengan  penggunaan  berbagai resources yang  dimiliki  jenjang  pemerintahan  yang  lebih  rendah  karena pemberian dari jenjang pemerintahan yang lebih tinggi. Sedangkan menurut Sadu Wasistiono (1999:7): “Otonomi daerah pada dasarnya adalah hak suatu kesatuan masyarakat hukum untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri secara bebas. Selain mereka, Koswara (2000:13) mengemukakan bahwa otonomi daerah pada  hakekatnya  merupakan  penerapan  konsep “areal  division  of  power” yang membagi  kekuasaan  suatu  negara  secara  vertikal.  Dalam  sistem  ini,  kekuasaan negara akan terbagi antara pemerintah pusat di satu pihak dan pemerintah daerah di lain pihak. Sedangkan menurut kebijakan, dalam pasal 1 UU No. 23 tahun 2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  dinyatakan:  “Otonomi  daerah  adalah  hak, wewenang,  dan  kewajiban  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dari pendapat beberapa akhli dan kebijakan di atas, penulis menyimpulkan bahwa otonomi daerah adalah wewenang yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada  daerah  otonom  untuk  mengelola  urusan  pemerintahan  tertentu  yang ditetapkan  sebagai  urusan  rumah  tangga  daerah  berdasarkan  peraturan perundang-undangan.
Wewenang  dalam  pengertian  otonomi  daerah  merupakan  turunan  dari kekuasaan  eksekutif  dan  legislatif  pemerintahan  negara  (tidak  ada  turunan kekuasaan  yudikatif).  Wewenang  itu  diserahkan,  berarti  diberikan  oleh  Pusat kepada  Daerah,  terlepas  dari  anggapan  apakah  wewenang  tersebut  memang
sepatutnya  menjadi  hak/kewajiban  daerah  atau  bukan.  Wewenang  itu  diserahkan secara  formal,  yaitu  ditetapkan  secara  resmi  dalam  suatu/beberapa  peraturan perundang-undangan  (UU  dan  PP).  Wewenang  tersebut  diberikan  untuk menyelenggarakan  urusan  yang  dijadikan  urusan  rumah  tangga  daerah,  bukan wewenang  untuk  menyelenggarakan  urusan  pusat  yang  ada  di  daerah.  Urusan- urusan  yang ditetapkan sebagai  urusan  rumahtangga daerah adalah sebagian dari urusan/bidang urusan  pemerintahan yang asalnya merupakan urusan pusat.
Otonomi  daerah  menyangkut  „nasib‟  kebanyakan  orang,  terutama  yang berada  di  daerah.  Kebijakan  mengenai  otonomi  daerah  dan  implementasinya diyakini  berpengaruh  besar  terhadap  dinamika  politik,  ekonomi,  sosial,  budaya dan  hankam  di  tingkat  lokal  dan  nasional.  Secara  politis,  otonomi  daerah merupakan  wujud  demokratisasi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan.  Dengan otonomi  daerah,  masyarakat  daerah  berpeluang  untuk  lebih  merasakan  bahwa pemerintahnya itu berasal dari, untuk dan oleh mereka. Secara ekonomis, otonomi daerah  merupakan  dorongan  untuk  memajukan  perekonomian  daerah  sekaligus memperkuat perekonomian nasional. Daerah lebih berpeluang untuk mengembangkan  dan  memanfaatkan  potensi  lokalnya.  Kondisi  yang  diharapkan ialah  pertumbuhan  dan  pemerataan  ekonomi  di  daerah-daerah  dapat  terus meningkat.  Secara sosiologis,  otonomi  daerah dapat  memberi peluang penguatan peran  sosial  komponen  daerah  yang  potensial  untuk  membangun  dirinya  secara lebih dinamis. Masalah-masalah sosial yang semakin kompleks, diharapkan dapat diimbangi oleh kemampuan daerah dalam mengatasinya. Secara budaya, otonomi daerah memberi peluang kepada masyarakat daerah untuk mengangkat nilai-nilai kearifan  lokal  guna  memperkuat  jati  diri  bangsa.  Harapannya,  nilai-nilai  asing yang tidak sesuai dengan kepribadian bangsa dapat disaring dan diimbangi. Secara pertahanan,  otonomi  daerah  berpotensi  memperkuat  ketahanan  daerah  untuk memperkuat  ketahanan  nasional  agar    NKRI  terpelihara  dan  tetap  terjaga keutuhannya.

## Riwayat Otonomi Daerah Di Indonesia
Tidak sedikit orang yang mengira bahwa otonomi daerah baru mulai ada di Indonesia setelah UU No. 22 tahun 2009 tentang Pemerintahan Daerah ditetapkan. Padahal  tidak  demikian.  Otonomi  daerah  telah  ada  sejak  masa  penjajahan Belanda.
Dari  beberapa  sumber,  antara  lain  hasil  penelitian  The  Liang  Gie  tahun 1962-1965  tentang  desentralisasi  dalam  bidang  pemerintahan,  diperoleh pengetahuan  mengenai  riwayat  otonomi  daerah  di  Indonesia  berikut  besarannya pada masa penjajahan Belanda, masa penjajahan Jepang, dan masa setelah NKRI berdiri sampai sekarang.
A. Masa Penjajahan Belanda
Pada masa ini, perundang-undangan  yang terkait dengan riwayat otonomi daerah di Indonesia (waktu itu, Hindia Belanda) antara lain sebagai berikut:
1. Decentralisatiewet S  1903/329  (ketentuan  tentang  desentralisasi)  yang ditindak-lanjuti  dengan Decentralisatiebesluit S  1905/137  (keputusan Gubernur  Jendral)  tentang  desentralisasi  dan Locale  Radenordonantie S 1905/181  (undang-undang  tentang  Dewan  Lokal).  Dengan  peraturan perundang-undangan  tersebut,  di  wilayah  Hindia  Belanda  dibentuk daerah-daerah  otonom  setingkat  keresidenan  dan  kota  di  Jawa  dan Madura. Misalnya pembentukan Gemeente Batavia (S 1905/204).
2. Bestuurshervormingwet S1922/216  (ketentuan  tentang  penyusunan kembali  pemerintahan)  yang  ditindaklanjuti  dengan Provincieordonantie S 1924/78, Regentschapordonantie S 1924/79 dan
Stadsgemeenteordonantie S  1924/365  untuk  pembentukan  pemerintahan setingkat  provinsi,  kabupaten  dan  kotaparaja  di  Jawa  dan  Madura. Provinsi  Jawa  Barat misalnya  dibentuk  pada  tahun  1925  dengan  S 1925/378.  Sedangkan  di  luar  Jawa  dan  Madura,  pembentukan  daerah masih  berdasarkan  S  1903,  misalnya  pembentukan  keresidenan Palembang  dan  Sumatra  Barat  serta  kotapraja  Medan  dan  Makasar  pada tahun 1938.
Pada  masa  ini,  pemberian  otonomi  daerah  selain  didorong  oleh  gerakan Ethische Politiek (Politik Etik) untuk meningkatkan kecerdasan dan peran politik bangsa pribumi, juga yang terpenting adalah untuk meringankan beban keuangan pemerintah  pusat  dan  untuk  mengimbangi  gerakan-gerakan  kebangsaan  dalam rangka  mempertahankan  kolonialisme  di  Indonesia.  Jenis-jenis  urusan  berikut wewenang yang diserahkan untuk mengurus rumah tangga daerah pada waktu itu, belum  secara  rinci  disebutkan.  Yang  diserahkan  kepada  daerah  baru  mengenai pengurusan  keuangan  dan  peluang  untuk  penentuan  para  pejabat  pemerintahan daerah dari kalangan pribumi.

## B. Masa Penjajahan Jepang
Peraturan  perundang-undangan  yang  terkait  dengan  riwayat  otonomi daerah di Indonesia antara lain sebagai berikut:
1. Undang-undang  No.  1  tahun  1942  tentang  Menjalankan  Pemerintahan Balatentara.  Menurut  undang-undang  ini,  wilayah  bekas  jajahan  Belanda dibagi menjadi 3 (tiga) daerah pemerintahan yaitu 1) daerah pemerintahan militer  Jawa  dan  Madura  yang  dijalankan  oleh  angkatan  darat  dan berkedudukan  di  Jakarta,  2)  daerah  pemerintahan  militer  Sumatra  yang dijalankan  oleh  angkatan  darat  dan  berkedudukan  di  Bukittinggi,  dan  3) daerah  pemerintahan  militer  Sulawesi,  Kalimantan,  Nusa  Tenggara, Maluku  dan  Irian  Barat  yang  dijalankan  oleh  angkatan  laut  dan berkedudukan di Makasar.
2. Undang-undang No. 27 tahun 1942 tentang Perubahan Tata Pemerintahan Daerah. Menurut undang-undang ini, Jawa dibagi ke dalam beberapa Syuu (keresidenan), Ken (kabupaten) dan Si (kotapraja).
3. Undang-undang  No.  28  tahun  1942  tentang  pembentukan  beberapa keresidenan  dan  kotapraja  luar  biasa  Jakarta  (sebagai  tindak  lanjut  dari no.2  di  atas).  Jakarta  secara  khusus  dijadikan Tokubetu  Si (kotapraja  luar biasa  setingkat  keresidenan)  yang  diperintah  langsung  oleh Gunseikan (Pembesar Pemerintah Balatentara Jepang).
4. Osamu  Seirei (peraturan  yang  dikeluarkan  Gunseikan)  No.12  tahun  1943 tentang pembentukan beberapa Ken (kabupaten) dan Si (kotaparja).
5. Osamu  Seirei No.  37  tahun  1943  tentang  pembentukan  dewan-dewan perwakilan rakyat di tingkat keresidenan dan di Jakarta.
Pada  masa  ini,  daerah-daerah  provinsi  ditiadakan.  Otonomi  daerah  pada masa ini hampir sama dengan masa sebelumnya, karena Jepang, sepanjang tidak bertentangan  dengan  strategi  militer  dalam  mengahadapi  perang,  masih  tetap menggunakan  prinsip-prinsip  desentralisasi  peninggalan  Belanda  sampai  dengan tahun  1945.  Daerah  didorong  untuk  dapat  memenuhi  kebutuhannya  sendiri  dan mampu  memenuhi  permintaan  Jepang  untuk  keperluan  perang  (harta  benda  dan manusianya).

## C.        Masa Negara Kesatuan Republik Indonesia
Setelah  masa  penjajahan  Jepang  berakhir  dan  NKRI  berdiri  pada  tahun 1945, peraturan perundang-undangan yang terkait dengan riwayat otonomi daerah di Indonesia antara lain sebagai berikut :
1. Undang-undang  No.1  tahun  1945 tentang  Peraturan  Mengenai Kedudukan  Komite  Nasional  Daerah.  Undang-undang  ini  ditetapkan berdasarkan  UUD  1945  yang  pada  intinya  mengatur  antara  lain    tentang pembentukan daerah otonom keresidenan, kota dan kabupaten. Pada masa pemberlakuan undang-undang ini, otonomi  yang diberikan kepada daerah disebut ‘otonomi  Indonesia’ yang  berdasarkan  kedaulatan  rakyat  dan karenanya lebih luas dari otonomi daerah jaman Belanda. Jenis urusan dan wewenang  yang  dijadikan  urusan  rumah  tangga  daerah  belum  ditetapkan secara  rinci.  Pembatasannya,  apapun  dapat  diputuskan  dan  dilakukan daerah  sepanjang  tidak  bertentangan  dengan  peraturan  pusat  dan  daerah yang lebih tinggi. Untuk membiayai urusan rumah tangga daerah, hampir 100 % ditanggung oleh daerah sesuai dengan kemampuan masing-masing. Pada  masa  ini,  kebijakan  otonomi  daerah  dan  implementasinya  lebih ditujukan pada upaya mempertahankan kemerdekaan.
2. Undang-undang  No.  22  Tahun  1948 Tentang  Penetapan  Aturan-Aturan Pokok  Mengenai  Pemerintahan  Sendiri  Di  Daerah-Daerah  Yang  Berhak Mengatur  Dan  Mengurus  Rumah  Tangganya  Sendiri.  Undang-undang  ini ditetapkan  berdasarkan  UUD  1945.  Menurut  undang-undang  ini,  terdapat
3  (tiga)  tingkatan  daerah  yaitu  provinsi,  kabupaten/kota  besar,  dan desa/kota  kecil.  Selain  daerah  otonom  (biasa)  terdapat  pula  daerah istimewa yang setingkat provinsi dan kabupaten. Pada periode ini dibentuk daerah-daerah sekaligus dengan penyerahan otonominya (urusan pangkal). Prinsip  pemberian  otonomi  kepada daerah tidak  diegaskan . Urusan  yang diserahkan kepada provinsi untuk dijadikan urusan rumah tangganya pada umumnya  meliputi    15  urusan  yaitu  urusan-urusan  1)  umum,  2) pemerintahan umum, 3) agraria, 4) pekerjaan umum (pengairan, jalan, dan gedung),  5)  pertanian,  perikanan,  dan  koperasi,  6)  kehewanan,  7) kerajinan, perdagangan dalam negeri, dan perindustrian, 8) perburuhan, 9) sosial,  10)  distribusi,  11)  penerangan,  12)  pendidikan,  pengajaran,  dan kebudayaan, 13)  kesehatan, 14) perusahaan, dan 15) urusan lalu lintas dan angkutan  bermotor.  Sedangkan  kepada  daerah-daerah  kabupaten  yang sudah  terbentuk  diserahkan  14  urusan  (hampir  sama  dengan  urusan provinsi  kecuali  urusan  lalu  lintas  dan  angkutan  bermotor).  Walaupun  isi undang-undang  ini  dirasakan  lebih  lengkap  dari  UU  No.1  tahun  1945, dalam praktiknya tidak sempat dilaksanakan sepenuhnya karena kesibukan menghadapi  pemberontakan  Madiun  dan  agresi  Belanda  ke  berbagai daerah.  Pelaksanaan  undang-undang  ini  sempat  terkendala  pula  oleh pembentukan  RIS  (Republik  Indonesia  Serikat)  yang  salah  satu  negara bagiannya  adalah  NKRI.  Setelah  NKRI  utuh  kembali,  dari  sejumlah urusan-urusan  tadi,  hanya  setengahnya  yang  dapat  diserahkan  kepada daerah dengan peraturan-peraturan khusus.
3. Undang-undang  No.  1 tahun  1957 Tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini ditetapkan berdasarkan UUDS 1950. Menurut undang-undang  ini,  daerah  dibedakan  dalam  3  tingkat  yakni  daerah swatantra/istimewa  tingkat  I  setingkat  provinsi  membawahi  seluruh daerah/istimewa  swatantra  tingkat  II  setingkat  kabupaten  dan  kotapraja (kota  besar/kecil).  Daerah  swatantra  tingkat  II  kabupaten  membawahi daerah  tingkat  III  (jika  diperlukan)  yang  namanya  ditentukan  dalam masing-masing  peraturan  pembentukannya,  sedangkan  Kotapraja  daerah
tingkat  II  tidak  membawahi  daerah  tingkat  III.  Khusus  Kotapraja  Jakarta Raya berada dalam posisi setingkat provinsi (daerah tingkat I). Dalam hal otonomi  daerah,  undang-undang  ini  menganut  sistem otonomi  riil .
Urusan-urusan  pusat  dan  urusan  rumah-tangga  daerah  tidak  ditetapkan secara  rinci,  tetapi  disesuaikan  dengan  kebutuhan  dan  kemampuan  riil pusat/daerah berdasarkan keadaan dan faktor-faktor nyata.
4. Undang-undang  No.  18  tahun  1965 tentang  Pokok-Pokok  Pemerintah Daerah. Undang-undang ini merupakan tindak lanjut dari Dekrit Presiden 1959  (kembali  ke  UUD  1945).  Menurut  undang-undang  ini,  seluruh wilayah  RI  dibagi  habis  ke  dalam  daerah-daerah  otonom  yang  tersusun dalam  3  tingkatan  yaitu  provinsi  /  kotaraya  sebagai  DT  I,  kabupaten  / kodya  sebagai  DT  II  dan  kecamatan  sebagai  DT  III.  Mengenai  otonomi daerah,  undang-undang  ini  juga  menganut  sistem  seperti  UU  no.  1  tahun 1957  yaitu  sistem otonomi  riil namun  memberi  peluang  untuk menyerahkan  sebagian  urusan  pusat  yang  diatur  dengan  Peraturan Pemerintah.
5. Undang-undang  No.  5  tahun  1974 tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan Di  Daerah.  Undang-undang  ini  ditetapkan  berdasarkan  UUD  1945  dan merupakan  tindak  lanjut  dari  adanya  penggantian  Presiden  RI  dari  Bung Karno  (Orla)  kepada  Pak  Harto  (Orba).  Dengan  undang-undang  ini dibentuk  Daerah  (daerah  otonom,  dalam  rangka  desentralisasi)  dan Wilayah  (daerah  administrasi,  dalam  rangka  dekonsentrasi).  Daerah tersusun dalam 2 tingkat, yaitu Daerah Tingkat (DT) I dan Daerah Tingkat II,  sedangkan    Wilayah  tersusun  ke  dalam  5  tingkat  yaitu  Provinsi, Kabupaten/Kodya,  Kotip  (bagi  yang  ada),  Kecamatan,  dan  Kelurahan. Mengenai  otonomi  daerah,  undang-undang  ini  menganut  sistem otonomi yang nyata dan bertanggungjawab dengan titik beratnya diletakkan pada DT  II  sebagaimana  ditegaskan  dalam  PP  No.  45  tahun  1992  tentang Penyelenggaraan  Otonomi  Daerah  Dengan  Titik  Berat  Pada  Daerah Tingkat  II.Pada  masa  ini,  urusan  yang  dijadikan  urusan  rumah  tangga daerah,  selain  urusan  pangkal  yang  telah  diterima  daerah  pada  saat
pembentukannya,  diserahkan  pula  urusan-urusan tambahan yang ditetapkan  dalam  berbagai  peraturan.  Walaupun  demikian,  dalam praktiknya  wewenang  DT  II  sangat  terbatas.  Contoh,  pembentukan kecamatan masih merupakan wewenang Pusat, pendirian SLTP dan SLTA negeri masih wewenang provinsi, dan pembentukan desa masih wewenang Gubernur.
6. Undang-undang  No.22  tahun  1999 tentang  Pemerintahan  Daerah. Undang-undang  ini  ditetapkan  berdasarkan  UUD  1945  (sebelum amandemen), sebagai  tindak lanjut  dari Tap MPR RI No. XV/MPR/1998 tentang  Penyelenggaraan  Otonomi  Daerah,  Pembagian  dan  Pemanfaatan Sumber  Daya  Nasional  yang  Berkeadilan  serta  Perimbangan  Keuangan Pusat  dan  Daerah  dalam  Kerangka  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia. Undang-undang  ini  menganut  prinsip  pemberian otonomi  yang  seluas- luasnya,  nyata,  dan  bertanggung  jawab. Dengan  undang-undang  ini, ditetapkan  Daerah  Provinsi  dan  Daerah  Kabupaten/Kota  yang  masing- masing  bersifat  otonom  (asas  desentralisasi).  Provinsi  tidak  membawahi Kabupaten/Kota.  Penyebutan  Provinsi  DT  I  diubah  dengan  Provinsi,  dan penyebutan Kabupaten/Kotamadya DT II diubah dengan Kabupaten/Kota. Pada  masa  pemberlakuan  undang-undang  ini,  dikeluarkan  Peraturan Pemerintah (PP) No. 25 tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi Sebagai Daerah Otonom. Kewenangan pemerintah  (pusat) meliputi  bidang-bidang  1)  politik  luar  negeri,  2) hankam,  3)  peradilan,  4)    moneter  /  fiskal  nasional,    5)  agama,  dan  6) kewenangan  lain.  Yang  dimaksud  kewenangan  lain  di  sini  yaitu kewenangan dalam urusan-urusan pertanian (8), kelautan (5), pertambangan  dan  energi  (11),  kehutanan  dan  perkebunan  (16), perindustrian dan perdagangan (10), perkoperasian (4), penanaman modal (1),  kepariwisataan  (3),  ketenagakerjaan  (3),  kesehatan  (11),  dikbud  (10), sosial (6) , penataan ruang (4), pertanahan (5), permukiman (4), pekerjaan umum  (5),  perhubungan  (31),  lingkungan  hidup  (5),  politik  dalam  negeri dan  administrasi  publik  (19),  pengembangan  otda  (21),  perimbangan
keuangan  (2),  kependudukan  (5),  olah  raga  (3),  hukum  dan  perundang- undangan (6 kewenangan) dan bidang lain (16).  Sedangkan kewenangan provinsi sebagai  daerah  otonom  terdiri  dari  kewenangan-kewenangan:  1) yang  bersifat  lintas  kabupaten/kota,  2)  yang  belum  mampu  dilaksanakan kabupaten/kota,  3)  yang  disepakati  dengan  kabupaten/kota,  dan  4) kewenangan  tertentu.  Yang  dimaksud  kewenangan  tertentu  di  sini  yaitu kewenangan dalam bidang pertanian (16), kelautan (5), pertambangan dan energi (5), hutbun (18), perindag (3), koperasi (1), penanaman modal (1), ketenagakerjaan (2), kesehatan  (5), dikbud  (6), sosial (3), penataan ruang (2), permukiman (1), pekerjaan umum (8), perhubungan (13), lingkungan hidup  (6),  poldagri  dan  administrasi  publik  (9),  pengembangan  otda  (1), perimbangan  keuangan  (2),hukum  dan  perundang-undangan  (1). Kewenangan kabupaten terdiri dari 11 bidang kewenangan wajib yaitu :
1)  pekerjaan  umum,  2)  kesehatan,  3)  pendidikan  dan  kebudayaan,  4) pertanian,  5)  perhubungan,  6)  industri  dan  perdagangan,  7)  penanaman modal,  8)  lingkungan  hidup,  9)  pertanahan,  10)  koperasi,  dan  11)  tenaga kerja.  Selain  11  kewenangan  wajib  tersebut,  dapat  pula  ditambahkan kewenangan lain  yang bukan kewenangan Pemerintah Pusat dan Provinsi Sebagai  Daerah  Otonom. Kewenangan  kota ,  selain  sama  dengan kewenangan  kabupaten,  ditambah  pula  dengan  kewenangan  yang  sesuai dengan kebutuhan khas perkotaan seperti pemadam kebakaran, kebersihan, pertamanan dan tata kota.Karena kewenangan kabupaten/kota itu demikian sangat  luas,  maka  sebelum  dijalankan,    kewenangannya  itu  perlu diinventarisasi  terlebih  dahulu  oleh  masing-masing  kabupaten  /  kota  dan dimintakan  pengakuannya  terlebih  dahulu  dari  Pemerintah  Pusat sebagaimana diatur dalam Keppres No. 5 tahun 2001 tentang Pelaksanaan Pengakuan  Kewenangan  Kabupaten/Kota.  Sekedar  contoh,  berdasarkan inventarisasi  pada  tahun  2002,  kabupaten  Cianjur  memiliki  1405 kewenangan  untuk  menjalankan  20  bidang  urusan  yang  dijadikan  urusan rumah  tangga  daerah  dan  telah  mendapat  pengakuan  dari  Pusat  melalui
Kepmendagri  No.  130-67  tahun  2002  tentang  Pengakuan  Kewenangan Kabupaten/Kota.
7. Undang-undang  No.  32  tahun  2004 tentang  Pemerintahan  Daerah. Undang-undang  ini  dikeluarkan  berdasarkan  UUD  1945  yang  telah diamandemen.  Dengan  undang-undang  ini,  NKRI  dibagi  atas  daerah provinsi  dan  provinsi  dibagi  atas  kabupaten/kota.  Pemberian  otonomi daerah  dianut  prinsip otonomi  yang  seluas-luasnya,  nyata,  dan bertanggung  jawab. Yang  dimaksud  dengan  otonomi  yang seluas- luasnya ialah  bahwa  daerah  diberi  wewenang  untuk  mengelola  semua urusan  pemerintahan  kecuali  urusan  yang  tetap  dipegang  Pusat . Dalam ayat  (3)  pasal  10  UU  No.  32/2004,  urusan  yang  wewenang  sepenuhnya dipegang Pusat adalah 1) politik luar negeri, 2) pertahanan, 3) keamanan,
4)  yustisi,  5)  fiskal/moneter  nasional  dan  6)  agama.  Otonomi  yang nyata ialah  bahwa  daerah  diberi  tugas,  wewenang  dan  kewajiban  yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai  dengan    potensi  dan  kekhasan  daerah.  Implikasinya,  isi  dan  jenis otda  setiap  daerah  dapat  tidak  sama.  Karena  itu,  selain  urusan  wajib, kepada  Daerah  tertentu  diberikan  pula  wewenang  pengelolaan  urusan pilihan. Urusan wajib adalah  urusan yang sangat mendasar yang berkaitan dengan hak dan pelayanan dasar warga negara, sedangkan urusan pilihan adalah  urusan  yang  secara  nyata  ada  di  Daerah  dan  berpotensi  untuk meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  sesuai  dengan  kondisi,  kekhasan dan  potensi  unggulan  daerah.  Otonomi  yang bertanggungjawab ialah bahwa  daerah  dalam  menjalankan  otda-nya  harus  benar-benar  sejalan dengan  tujuan  pemberian  otonomi  daerah  yaitu  memberdayakan  daerah termasuk  meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  sebagai  bagian  utama tujuan nasional. Dengan undang-undang ini, otonomi daerah provinsi lebih jelas  dan  lebih  luas,  berbeda  sekali  dengan  kondisi  pada  waktu pemberlakuan  UU  no.  22  tahun  1999  yang  kewenangannya  terbatas. Dengan  undang-undang  yang  berlaku  sekarang,  yang  membedakan otonomi  daerah  provinsi  dengan  kabupaten/kota  adalah  dalam  hal
skalanya.  Sebagai  tindak  lanjut  dari  undang-undang  ini,  pemerintah mengeluarkan  PP  no.  38  tahun  2007  tentang  Pembagian  Urusan Pemerintahan  Antara  Pemerintah,  Pemerintah  Daerah  Provinsi,  Dan Pemerintah  Kabupaten/Kota.  Salah  satu  contoh  praktiknya  dalam  bidang pendidikan,  walaupun  urusan  pendidikan  dasar  merupakan  urusan  wajib kabupaten/kota,  namun  urusan  kurikulumnya  (nasional)  tetap  ditangani pusat, sedangkan operasionalisasinya diserahkan kepada daerah (kabupaten/kota);  pengaturan  hari  efektif  belajar  masih  ditangani  pusat, tetapi  kalender  pendidikannya  diserahkan  kepada  daerah;  tenaga kependidikan  organik  (PNS)  direkrut  Pusat,  sedangkan  penempatannya diserahkan  kepada  daerah.  Urusan-urusan  tersebut  pada  dasarnya merupakan  kelompok-kelompok  pekerjaan  untuk  menjalankan  fungsi- fungsi pemerintah yaitu pengaturan, pembangunan, dan pelayanan umum.
8. UU No. 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Dengan undang- undang  ini,  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi  atas  Daerah provinsi  dan  Daerah  provinsi  itu  dibagi  atas  Daerah  kabupaten  dan  kota, sedangkan Daerah kabupaten/kota dibagi  atas Kecamatan dan Kecamatan dibagi  atas  kelurahan  dan/atau  Desa.  Prinsip  pemberian  otonomi  daerah adalah otonomi  yang  seluas-seluasnya berdasarkan  prinsip  negara kesatuan. Dalam negara kesatuan kedaulatan hanya ada pada pemerintahan negara atau pemerintahan nasional dan tidak ada kedaulatan pada Daerah. Oleh  karena  itu,  seluas  apapun  otonomi  yang  diberikan  kepada  Daerah, tanggung  jawab  akhir  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  akan  tetap berada di tangan Pemerintah Pusat.  Untuk itu Pemerintahan Daerah pada negara kesatuan merupakan satu kesatuan dengan Pemerintahan Nasional. Sejalan  dengan  itu,  kebijakan  yang  dibuat  dan  dilaksanakan  oleh  Daerah merupakan  bagian  integral  dari  kebijakan  nasional.  Di  dalam  undang- undang ini disebutkan adanya 3 (tiga) golongan urusan pemerintahan yaitu 1)  urusan  pemerintahan absolut (yang  sepenuhnya  menjadi  kewenangan Pemerintah Pusat, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter  dan  fiskal  nasional,  dan  agama);  2)  urusan  pemerintahan
konkuren (yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah  kabupaten/kota);  dan  3)  urusan pemerintahan umum (yang menjadi  kewenangan  Presiden  sebagai  kepala  pemerintahan).  Urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah adalah 24 urusan konkuren wajib (pendidikan;  kesehatan;  pekerjaan  umum  dan  penataan  ruang; perumahan  rakyat  dan  kawasan  permukiman;  ketenteraman,  ketertiban umum,  dan  pelindungan  masyarakat;  sosial,  tenaga  kerja;  pemberdayaan perempuan dan pelindungan anak; pangan; pertanahan; lingkungan hidup; administrasi kependudukan dan pencatatan sipil; pemberdayaan masyarakat  dan  Desa;  pengendalian  penduduk  dan  keluarga  berencana; perhubungan;  komunikasi  dan  informatika;  koperasi,  usaha  kecil,  dan menengah;  penanaman  modal;  kepemudaan  dan  olah  raga;  statistik; persandian;  kebudayaan;  perpustakaan;  dan  kearsipan) dan  8  urusan konkuren  pilihan (kelautan  dan  perikanan;  pariwisata;  pertanian; kehutanan;  energi  dan  sumber  daya  mineral;  perdagangan;  perindustrian; dan transmigrasi). Urusan pemerintahan umum di Daerah pelaksanaannya dilimpahkan oleh Presiden kepada Gubernur sebagai Kepala Pemerintahan Provinsi  dan  kepada  Bupati/Walikota  sebagai  Kepala  Pemerintahan Kabupaten/Kota,  yaitu a) pembinaan wawasan kebangsaan dan ketahanan nasional  dalam  rangka  memantapkan  pengamalan  Pancasila,  pelaksanaan UUD  1945,  pelestarian  Bhinneka  Tunggal  Ika  serta  pemertahanan  dan pemeliharaan  keutuhan  NKRI;  b)  pembinaan  persatuan  dan  kesatuan bangsa; c) pembinaan kerukunan antarsuku dan intrasuku, umat beragama, ras,  dan  golongan    lainnya  guna  mewujudkan  stabilitas  kemanan  lokal, regional,  dan  nasional;  d)  penanganan  konflik  sosial  sesuai  ketentuan peraturan  perundang-undangan;  e)  koordinasi  pelaksanaan  tugas  antar instansi  pemerintahan  yang  ada  di  wilayah  Daerah  provinsi  dan  Daerah kabupaten/kota;  f)  pengembangan  kehidupan  demokrasi  berdasarkan Pancasila;  dan  g)  pelaksanaan  semua  Urusan  Pemerintahan  yang  bukan merupakan  kewenangan  Daerah  dan  tidak  dilaksanakan  oleh  Instansi Vertikal.
Dari  uraian  di  atas  diketahui  bahwa  cara  pemberian  otonomi  daerah  di Indonesia yang dipakai dari masa ke masa adalah cara material dan cara residual . Dengan cara material, pusat menetapkan urusan/wewenang daerah yang rinci dan penyerahannya kepada daerah dilakukan secara bertahap. Sedangkan dengan cara residual,  pusat  menetapkan  dulu  urusan/wewenang  yang  ditanganinya,  sisa selebihnya dijadikan otonomi daerah.

## Pasang-Surut Otonomi Daerah Di Indonesia
Dari  uraian  diketahui  bahwa  di  Indonesia  sejak  1903  s.d  sekarang  telah terjadi pasang surut otonomi daerah yang disebabkan oleh adanya „tarik-menarik kewenangan‟    antara  Pusat  dengan  Daerah  yang  digambarkan  dalam  gerakan pendulum sentralisasi-desentralisasi berikut.
Pendulum (bandul) tarik  menarik setralisasi-desentralisasi  selalu bergerak menurut  dinamika  politik  dari  waktu  ke  waktu.  Pada  jaman  penjajahan  Belanda nuansa sentralisasi lebih kuat daripada desentralisasi. Otonomi daerah pada waktu itu  diciptakan  untuk  meringankan  beban  penjajah  dan  bahkan  untuk  menjaga kelangsungan penjajahannya.  Demikian pula  yang terjadi  pada jaman penjajahan Jepang.  Kebijakan  otonomi  daerah  dan  implementasinya  lebih  diarahkan  untuk menghadapi perang Asia Timur Raya.
Suasana  itu  berubah  setelah  Indonesia  merdeka  tahun  1945.  Dalam suasana mempertahankan kemerdekaan pada masa pemberlakuan UU no.1 tahun
Gambar:
Pendulum Sentralisasi-Desentralisasi
DESENTRALISASI SENTRALISASI
1945, daerah-daerah  diberikan  keleluasaan  untuk  mengurus  rumah-tangganya sendiri.  Urusan  yang  diserahkan  kepada  daerah  tidak  dirinci.  Pada  saat  ini pendulum berada di daerah desentralisasi yang nyaris ekstrim. Kemudian, dengan UU  No.  22  Tahun  1948 ,  mulai  ada  penetapan  urusan  yang  diserahkan  kepada daerah. Pendulum masih berada di  area  desentralisasi walaupun tidak seekstrem keadaan  sebelumnya.  Situasi  politik  terus  berubah.  Terjadi  agresi  Belanda  dan pemberontakan  dalam  negeri  sehingga  dengan UU  No.  1  tahun  1957 pemberian otonomi  daerah  didasari  prinsip  otonomi  riil.  Keadaannya  mirip  dengan  suasana pada  saat  pemberlakuan  UU  No.  1  tahun  1945.  Perkembangan  selanjutnya, gangguan eksternal telah mereda namun keadaan politik di dalam negeri memanas sehingga    dikeluarkan UU  No.  18  tahun  1965 yang  bernuansa  desentralistik (prinsip  otonomi  riil)  tetapi  implementasinya  tidak  efektif.  Pada  masa pemberlakuan  undang-undang  ini,  terjadi  pergantian  presiden  dari  Bung  Karno kepada Pak Harto. Perhatian lebih ditujukan pada usaha stabilisasi polkam dalam negeri dan pembangunan sehingga dikeluarkan UU No. 5 tahun 1974 . Walaupun prinsip  pemberian  otonomi  riil  diganti  dengan  prinsip  otonomi  yang  luas,  nyata, dan  bertanggungjawab,  namun  dalam  praktiknya  tidak  sepenuhnya  demikian. Urusan  daerah  bertambah  banyak  tapi  wewenangnya  sedikit.  Ibaratnya,  kepala dilepas  kaki  diikat.  Pada  saat  pemberlakuan  undang-undang  ini,  pendulum bergerak lebih ke arah sentralisasi  yang ditandai  kuatnya aktivitas dekonsentrasi. Kemudian terjadi reformasi dan pada masa ini ditetapkan UU No.22 tahun 1999 . Dengan  undang-undang  ini  otonomi  daerah  kabupaten/kota  membesar  tapi provinsi mengecil sehingga kekuatan provinsi lemah. Pendulum lebih kuat berada pada  area  desentralisasi  di  kabupaten/kota.  Kemudian  dikeluarkan UU  No.  32 tahun 2004 yang ditandai antara lain dengan menguatnya kembali otonomi daerah di  provinsi.  Akhirnya  dengan UU  No.  23  tahun  2014, pendulum  berada  dalam titik  yang  relatif  seimbang  antara  kewenangan  Pusat,  Provinsi,  dan Kabupaten/Kota.

## KESIMPULAN
Sebagai penutup dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut:
1) otonomi daerah di Indonesia telah ada sejak tahun 1903 yang terbagi ke dalam 3 (tiga) masa yakni masa penjajahan Belanda, masa penjajahan Jepang, dan masa Indonesia merdeka;
2) dari sejak ada sampai sekarang, otonomi daerah di Indonesia mengalami pasang-surut mengikuti irama „tarik-menarik kewenangan Pusat-Daerah‟ sesuai dengan perubahan situasi politik.

## DAFTAR PUSTAKA
Anwar,  Chairul,  2001, Konstitusi  Dan  Kelembagaan  Negara, Jakarta:Novindo Pustaka Mandiri,.
Cheema,  G.  Shabbir;  Rondinelli,  Dennis  A.,  1983, Decentralization  And Development,  Policy  Implementation  In  Developing  Countries ,  United Nations Centre for Regional Development, California.
Gie, The Liang, 1967, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah Di Republik Indonesia Jilid I,II, dan III, Jakarta : Gunung Agung.
-------------------,  1977, Kumpulan  Pembahasan  Terhadap  Undang-Undang Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah Indonesia , Yogyakarta:Supersukses.
Jalal,  Fasli,  1997, Peningkatan  Kualias  SDM  Dalam  Rangka  Mewujudkan Otonomi  Daerah ,  Makalah  pada  Semiloka  Nasional  Pemerintahan  Yang Efektif dan Efisien Dalam Rangka Mewujudkan Otonomi Daerah, Jakarta.
Kansil,  C.S.T  ;  Kansil,  Cristine  ST,  2001, Ilmu  Negara  (Umum  Dan Indonesia), Jakarta:Pradnya Paramita.
Koswara, E, 2000, Makna Otonomi Daerah , Jurnal  Ilmu Pemerintahan Edisi 10, Jakarta: Institut Ilmu Pemerintahan.
Ndraha,  Taliziduhu,  2001, Ilmu  Pemerintahan  (Kybernology), Program Pascasarjana S2 dan S3 Kerjasama UNPAD-IIP.
Sugandha,  Dann,  1981, Masalah  Otonomi  Serta  Hubungan  Antara  Pemerintah Pusat Dan Daerah Di Indonesia , Bandung: Sinar Baru.
Soejito,  Irawan,  1976, Sejarah  Pemerintahan  Daerah  Di  Indonesia  Jilid  II ,
Jakarta, Yayasan Karya Dharma.
--------------------,  1981, Hubungan  Pemerintah  Pusat  Dan  Pemerintah  Daerah , Jakarta, Bina Aksara.
Josef    Riwu  Kaho,  2002, Prospek  Otonomi  Daerah  Di  Negara  Republik Indonesia , Jakarta:Raja Grafindo Persada.
H.A.W Widjaja, 2001, Titik Berat Otonomi Pada Daerah Tingkat II , Jakarta :Raja Grafindo Persada,.
Marsono, 2002, Susunan Dalam Satu Naskah UUD 1945 Dengan Perubahannya 1999-2002 , Jakarta : Eka Jaya.
Wasistiono,  Sadu,  1999, Sistem  Pemerintahan  Dan  Otonomi  Daerah ,  Bahan Kursus  Reguler  ke-23  Staf  Umum  dan  Komando  TNI-AD  Tahun Akademik 1999/2000, Bandung: SESKOAD.