## MODEL PELIMPAHAN KEWENANGAN BADAN PEMERIKSA KEUANGAN DALAM PELAKSANAAN TUGAS PEMERIKSAAN PENGELOLAAN DAN TANGGUNG KEUANGAN NEGARA
Muhammad Ramadhani 1 , Bahrullah Akbar 2 , Murtir Jeddawi 3 , M. Irwan Tahir 4 Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN) Email: muhammad.ramadhani@bpk.go.id

## Abstrak
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  permasalahan  bagaimana  pelimpahan kewenangan dan model pelimpahan kewenangan yang dapat dikembangkan bagi BPK dalam pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan  negara menggunakan  teori  dari  Koontz  dan  Weihrich  mengenai  tujuh  prinsip  untuk  melakukan pelimpahan kewenangan. Metode penelitian yang digunakan yaitu desain penelitian kualitatif dengan  pendekatan  deskriptif. Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  mekanisme  pelimpahan belum  sepenuhnya  selaras  dengan  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan.  Hambatan  dalam  implementasi  kebijakan  pelimpahan kewenangan adalah desain kebijakan belum selaras dengan regulasi  yang berlaku, dan perlu komitmen  dari  pembuat  kebijakan  dan  pelaksana  kebijakan  untuk  menyesuaikan  kebijakan dan implementasi kebijakan dengan perkembangan peraturan perundang-undangan dan asas- asas  umum  pemerintahan  yang  baik.  Model  pelimpahan  kewenangan  yang  disarankan penelitian  ini  dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab keuangan negara adalah mandat tugas pemeriksaan secara komprehensif, sehingga pelaksana BPK, dan tenaga pemeriksa dan tenaga ahli di luar BPK melakukan tugas pemeriksaan untuk dan  atas  nama  BPK  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  dan  asas-asas  umum pemerintahan yang baik.
Kata  Kunci :  Pelimpahan  Kewenangan,  Pemeriksaan  Keuangan  Negara,  Badan  Pemeriksa Keuangan.

## Abstract
This study aims to analyze the problem of how the delegation of authority and the model of delegation of authority that can be developed for the BPK in the implementation of auditing tasks  for  the  management  and  responsibility  of  state  finances  using  Koontz  and  Weihrich's theory regarding the seven principles for transferring authority. The research method used is a  qualitative  research  design  with  a  descriptive  approach.  The  results  showed  that  the transfer  mechanism  was  not  fully  in  line  with  Law  Number  30  of  2014  concerning Government  Administration.  The  obstacle  in  the  implementation  of  the  delegation  of authority policy is that the policy design is not in line with the applicable regulations, and it requires  commitment  from  policy  makers  and  policy  implementers  to  adjust  policies  and policy implementation  with the development  of  laws and regulations  and general  principles of  good  governance.  The  model  of  delegation  of  authority  suggested  by  this  study  in  the implementation of auditing tasks for the management and responsibility of state finances is a comprehensive  audit  task  mandate,  so  that  the  BPK  executor,  and  examiners  and  experts outside  the  BPK  perform  audit  duties  for  and  on  behalf  of  the  BPK  based  on  statutory regulations and general principles of good governance.
Keywords : Delegation of Authority, State Financial Audit, Supreme Audit Agency.

## A. PENDAHULUAN
Semenjak perubahan ketiga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945  (UUD  1945),  pengaturan  tugas  dan  kewenangan  Badan  Pemeriksa  Keuangan  (BPK) sebagai  satu-satunya  lembaga  negara  yang  melakukan  pemeriksaan  pengelolaan  dan tanggung  jawab  keuangan  negara  telah  diatur  dalam  bab  tersendiri  pada  UUD  1945,  yaitu dalam  Bab  VIIIA  Pasal  23E  sampai  dengan  Pasal  23G.  Tugas  dan  kewenangan  BPK  yang telah diperkuat dengan perubahan UUD 1945 tersebut di antaranya terlihat dari fungsi  BPK yang menurut Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih (1994, hlm. 88) terdapat tiga hal, yaitu: 1)  fungsi  operatif,  dengan  melakukan  pemeriksaan,  pengawasan,  dan  penulisan  atas penguasaan,  dan  pengurusan  keuangan  negara;  2)  fungsi  yudikatif,  dengan  melakukan tuntutan  perbendaharaan  dan  tuntutan  ganti  rugi  terhadap  bendaharawan  yang  karena perbuatannya melanggar hukum atau melalaikan kewajibannya, menimbulkan kerugian bagi negara;  dan  3)  fungsi  rekomendatif,  dengan  memberi  pertimbangan  kepada  pemerintah tentang pengurusan keuangan negara.
Tugas  BPK  berbasis  kepada  kewenangannya  yang  bersifat  atributif  sesuai  dengan UUD  1945  sebagai  lembaga  negara  yang  memiliki  tugas  melakukan  pemeriksaan  terhadap pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dijalankan oleh seluruh instansi atau institusi  yang  mengelola  keuangan  negara  (Mulya  &  Rani,  2018).  Dengan  demikian,  BPK sesungguhnya dapat diartikan sebagai lembaga negara yang melakukan pengawasan eksternal terhadap pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dari sisi pelaksanaan penggunaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara atau Daerah serta terhadap kinerja pemerintahan. Dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan  negara, BPK telah dijamin kebebasan dan kemandiriannya sebagaimana tercantum dalam Pasal 23E ayat  (1)  UUD  1945  yang  berbunyi  “Untuk  memeriksa  pengelolaan  dan  tanggung  jawab tentang keuangan negara diadakan satu BPK yang bebas dan mandiri”. Pengertian bebas dan mandiri tersebut adalah BPK bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah meskipun posisinya tidak  berada  di  atas  pemerintah  (Ariyanto  &  Jati,  2010).  Sementara  mandiri  berarti  BPK memiliki  kemandirian  dalam  melaksanakan  tugas  pemeriksaannya,  di  antaranya  mandiri dalam  menetapkan  prosedur  dan  standar  dalam  pelaksanaan  pemeriksaan  pengelolaan  dan tanggung  jawab  keuangan  negara  (Aferio,  2015).  Kewenangan  yang  diperoleh  BPK  dalam melaksanakan tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara tersebut diberikan  secara  langsung  oleh  UUD  1945  maupun  Undang-Undang,  khususnya  Undang- Undang  Nomor  15  Tahun  2004  tentang  Pemeriksaan  Pengelolaan  dan  Tanggung  Jawab Keuangan  Negara  (UU  Pemeriksaan)  dan  Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2006  tentang BPK (UU BPK).
Hal  inilah  yang  menjadi  suatu  hal  yang  harus  dianalisis  secara  mendalam  dan komprehensif terkait bagaimana mekanisme pelimpahan kewenangan BPK kepada Pelaksana BPK  dan  pemeriksa  dan/atau  tenaga  ahli  dari  luar  BPK  yang  bekerja  untuk  dan  atas  nama BPK  karena  masih  terdapat  pihak-pihak  yang  mempermasalahkan  pelimpahan  kewenangan BPK dalam melakukan tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, bahkan  melakukan  gugatan  ke  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  (TUN)  atas  pelimpahan kewenangan tersebut (Astuti & Sa’adah, 2019). Gugatan TUN tersebut di atas sebagai bentuk risiko  hukum  BPK  dalam  pelaksanaan  kewenangan  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung
jawab  keuangan  negara  dapat  mengakibatkan  turunnya  reputasi  BPK  sehingga  tingkat kepercayaan  masyarakat  kepada  BPK  menjadi  rendah  dan  tidak  terwujudnya  asas  kepastian hukum atas pelaksanaan kewenangan BPK sebagaimana telah diatur dalam konstitusi.
Dalam  menjalankan  tugas  dan  wewenang  BPK,  pimpinan  BPK  dapat  melimpahkan kewenangannya  kepada  pejabat  di  bawahnya.  Pasal  34  ayat  (1)  UU  BPK  mengatur  bahwa BPK dibantu oleh Pelaksana BPK yang terdiri atas Sekretariat Jenderal, unit pelaksana tugas pemeriksaan,  unit  pelaksana  tugas  penunjang,  perwakilan,  pemeriksa,  dan  pejabat  lain  yang ditetapkan  oleh  BPK  sesuai  dengan  kebutuhan.  Kata  “dibantu”  dalam  Pasal  34  ayat  (1) tersebut tidak menjelaskan bentuk pelimpahan kewenangan dari BPK kepada Pelaksana BPK dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan  negara. Meski  demikian,  BPK  belum  mengatur  secara  jelas  dan  tegas  bentuk  dan  prosedur pelimpahan  kewenangan  dari  BPK  dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan tanggung  jawab  keuangan  negara,  sesuai  pengaturan  mengenai  sumber  kewenangan berdasarkan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU Administrasi Pemerintahan).
Penelitian  ini  berfokus  pada  pelimpahan  kewenangan  dan  model  pelimpahan kewenangan  BPK  dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab keuangan  negara,  khususnya  pelimpahan  kewenangan  BPK  kepada  Pelaksana  BPK,  dan pemeriksa dan/atau tenaga ahli dari luar BPK yang bekerja untuk dan atas nama BPK, pasca berlakunya  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan.  Identifikasi  dan  perumusan  model pelimpahan  kewenangan  secara  komprehensif,  khususnya  terkait  bentuk  dan  prosedur pelimpahan  kewenangan  BPK  kepada  Pelaksana  BPK,  dan  pemeriksa  dan/atau  tenaga  ahli dari luar BPK yang bekerja untuk dan atas nama BPK, yang dapat dikembangkan bagi BPK menjadi tujuan dari penelitian ini.

## B. TINJAUAN PUSTAKA
Beberapa  penelitian  terdahulu  terkait  dengan  kewenangan  BPK  berfokus  kepada kewenangan  pemeriksaan  BPK  terhadap  Badan  Usaha  Milik  Negara  (BUMN)  (Anggoro, 2018), kepastian hukum kewenangan BPK memeriksa dokumen rahasia wajib pajak (Mening, 2016),  peran  BPK  dalam  melakukan  pemeriksaan  terhadap  pengelolaan  keuangan  negara (Raba’,  2017),  dan  pelimpahan  kewenangan  BPK  kepada  perwakilan  BPK  dalam pemeriksaan di daerah (Astuti & Sa’adah, 2019).
Beberapa  penelitian  terdahulu  ini  menyimpulkan  bahwa  kewenangan  pemeriksaan BPK  memiliki  asas  hukum  yang  jelas,  namun  masih  memiliki  kendala  yang  kompleks  di dalam  implementasinya.  Penelitian-penelitian  tersebut  belum  memberikan  sebuah  model pelimpahan  kewenangan  BPK  yang  komprehensif  karena  masih  terfragmentasi  kepada beberapa  aspek  yang  terpisah,  seperti  dasar  hukum,  dokumen  rahasia,  atau  terhadap  objek negara  seperti  BUMN. Research  gap ini  yang  kemudian  hendak  difokuskan  oleh  penelitian ini dengan memformulasikan model pelimpahan kewenangan yang lebih komprehensif.
Penggunaan  teori  dalam  penulisan  penelitian  ini  dilakukan  secara  berjenjang  mulai dari grand  theory menggunakan  teori  dan  konsep  pemerintahan, middle  range  theory menggunakan  teori  dan  konsep  manajemen  pemerintahan,  dan  teori  dan  konsep  tata  kelola pemerintahan  yang  baik  ( good  governance ).  Sedangkan applied  theory menggunakan  teori
dan  konsep  kewenangan  dan  pelimpahan  kewenangan,  teori  dan  konsep  fungsi  pengawasan dan auditing ,  dan  teori  dan  konsep  rekonstruksi  model,  untuk  dapat  merancang  model pelimpahan  kewenangan  BPK  secara  komprehensif  dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang tepat dan ideal. Fokus kepada ketiga applied theory dijabarkan di dalam bagian berikut:
1. Kewenangan dan Pelimpahan Kewenangan
Kewenangan tidak terlepas dari pembagian urusan kekuasaan (McMahon, 2017, hlm. 25).  Pembagian  urusan  pemerintahan  didasarkan  pada  teori  pembagian  kekuasaan  yang dikenal sebagai doktrin “ Trias Politica ”. Montesquieu menyatakan “ When the legislative and executive power are united same person they can be no liberty, because apprehensions may arise,  let  the  same  monarch  or  senate  should  enact  tyrannical  laws  to  execute  them  a tyrannical manner again, there is no liberty if the judicial power be not  separated from the legislative and executive . (Ketika kekuasaan legislatif dan eksekutif dipegang oleh satu orang yang sama tidak ada kebebasan, sebab hal tersebut dapat menimbulkan monarki atau bersifat tirani,  demikian  juga  kekuasaan  judikatif  tidak  dipisahkan  dari  kekuasaan  legislatif  dan eksekutif) (Juanda, 2008:29).
Teori  kewenangan  dari  Max  Webber  menjelaskan  bahwa  kewenangan  yang dijalankan  oleh  pemerintahan  adalah  sesuatu  yang  sah  secara  hukum  (Beetham,  2018,  hlm. 67). Kewenangan ( authority ) adalah kekuasaan  yang sah  ( legitimate power ) atau kekuasaan yang  terlembagakan  ( institutionalized  power ).  Menurut  Max  Webber,  ada  tiga  jenis kewenangan  yakni  kewenangan  tradisional,  kewenangan  kharismatik,  dan  kewenangan rasional (Beetham, 2018:67-69).
Teori  kewenangan  ( authority ),  kekuasaan  ( power )  dan  pengaruh  ( influence )  oleh Stoner, Freeman, dan Gilbert (1994) menjelaskan bahwa kewenangan ( authority ) sudah pasti sebuah  kekuasaan  ( power ),  tetapi  kekuasaan  belum  tentu  kewenangan.  Kewenangan  formal berakar  dari  pemahaman  umum  bahwa  orang-orang  atau  kelompok  tertentu  memiliki  hak untuk  menggunakan  pengaruhnya  dalam  batas  tertentu  melalui  kedudukannya  di  dalam organisasi.  Dengan  perkataan  lain,  kewenangan  berkaitan  erat  dengan  kedudukan  seseorang atau  kelompok  dalam  suatu  organisasi. Formal  authority disebut  juga  sebagai legitimate power ,  karena  dalam  menjalankan  kekuasaannya,  seseorang  atau  sebuah  organisasi  telah diberi legitimasi melalui peraturan perundang-undangan (Sebele, 2013).
Pada  sisi  lain,  kekuasaan  adalah  kemampuan  untuk  menggunakan  pengaruh,  yakni kemampuan  untuk  mengubah  sikap  dan  perilaku  seseroang  atau  kelompok,  agar  mau mengikuti  apa  yang  diinginkan  oleh  orang  yang  menggunakan  kekuasaannya.  Stoner, Freeman, dan Gilbert (1994) menegaskan ada dua sudut pandang melihat kewenangan, yakni sudut  pandang  klasik  ( the  classic  view )  dan  sudut  pandang  penerima  kewenangan  ( the acceptance  view ).  Menurut  pandangan  klasik,  kewenangan  aslinya  datang  dari  tingkatan sangat  tinggi  (biasanya  dari  Tuhan  atau  negara  yang  berada  di  tangan  raja,  diktator,  atau presiden terpilih) dan kemudian berdasarkan peraturan perundang-undangan turun ke bawah aras demi aras. Tetapi kewenangan juga dapat datang dari kehendak bersama dari masyarakat. Menurut  sudut  pandang  penerima,  lebih  menekankan  posisi  penerima  pengaruh  daripada pemberi pengaruh, sebab tidak semua aturan hukum dan perintah dapat diterima oleh semua pihak (Keping, 2018). Ada pihak yang menerima, ada pula yang menolak.
Kewenangan  dalam  organisasi  pemerintah  lebih  banyak  dilihat  dari  sudut  pandang pertama,  karena  sifatnya  yang  hierarkis.  Sumber  kewenangan  yang  ada  pada  aras  bawah berasal  dari  aras  atas,  atau  dari  eselon  yang  lebih  tinggi  ke  eselon  yang  lebih  rendah. Demikian  pula,  hubungan  antara  pemerintah  dengan  masyarakat  juga  bersifat  atas  bawah. Akan  tetapi  sering  perubahan  paradigma  menuju  tata  pemerintahan  yang  baik  ( good governance ),  hubungan  antara  pemerintah  dengan  masyarakat  berubah  menjadi  hierarkis. Tiga domain yang ada pada paradigma good governance yakni public sector , private sector , dan society berada  dalam  keadaan  sejajar,  yang  berbeda  hanya  fungsinya  (Safkaur  dkk., 2019).
Berdasarkan  pendekatan  manajemen,  agar  pelimpahan  kewenangan  dapat  berjalan secara  efektif,  maka  dalam  pelaksanaannya  perlu  memperhatikan  prinsip-prinsip  tertentu. Menurut teori yang disampaikan Koontz dan Weihrich (2008:184–186) terdapat tujuh prinsip untuk melakukan pelimpahan kewenangan, yaitu: Principle of delegation by expected results (Prinsip  pelimpahan  kewenangan  berdasarkan  hasil  yang  diharapkan).  Maksudnya  adalah bahwa  pelimpahan  kewenangan  diberikan  berdasarkan  tujuan  dan  rencana  yang  telah disiapkan  sebelumnya.  Perlu  tidaknya  sebuah  kewenangan  dilimpahkan,  akan  tergantung kepada  hasil  yang  diharapkan,  apakah  akan  menguntungkan  bagi  pencapaian  tujuan organisasi atau bahkan cenderung merugikan organisasi.
Principle  of  functional  definition (Pelimpahan  kewenangan  berdasarkan  prinsip definisi  fungsional).  Prinsip  ini  dimaksudkan  bahwa  pelimpahan  kewenangan  hendaknya didasarkan  pada  pertimbangan-pertimbangan  fungsional  agar  pekerjaan  atau  tugas  tertentu dapat  dilaksanakan  secara  lebih  efektif  dan  efisien.  Prinsip  ini  lebih  menekankan  pada ketepatan  arah  pelimpahan  kewenangan  sesuai  dengan  fungsi  dari  pihak  penerima pelimpahan kewenangan. Tidak diharapkan adanya pelimpahan kewenangan kepada unit atau orang yang secara fungsional tidak atau kurang terkait.
Scalar  principle (Prinsip  berurutan  berdasarkan  hierarki  jabatan).  Kewenangan  yang diberikan  hendaknya  dilimpahkan  secara  berurutan  dari  jabatan  tertinggi  hingga  jabatan  di bawahnya.  Hal  ini  dimaksudkan  agar  kewenangan-kewenangan  pada  setiap  level  jabatan lebih jelas tingkat proporsi ataupun substansinya.
Authority  level  principle (Prinsip  jenjang  kewenangan).  Prinsip  ini  mengharapkan adanya kewenangan yang dilimpahkan secara bertahap berdasarkan tingkat kewenangan yang dimiliki  pejabat  atau  satu  unit  organisasi  tertentu.  Prinsip  ini  erat  kaitannya  dengan  prinsip ketiga  dimana  jenjang  hierarki  akan  berimplikasi  kepada  tahapan-tahapan  pelimpahan kewenangan,  baik  tahapan  dalam  arti  proses  maupun  tahapan  dalam  arti  struktur  atau tingkatan organisasi.
Principle of unity of command (Prinsip yang lebih menekankan akan pentingnya satu kesatuan  komando  dalam  pelimpahan  kewenangan).  Dengan  adanya  kesatuan  komando, dapat dihindari kesimpangsiuran ataupun tumpang tindih kegiatan dan tanggung jawab. Apa yang  harus  dilakukan  dan  kepada  siapa  harus  bertanggung  jawab  akan  menjadi  lebih  jelas arahnya.
Principle  of  absoluteness  of  responsibility (Prinsip  pelimpahan  kewenangan  yang diimbangi  dengan  pemberian  tanggung  jawab  yang  penuh).  Pihak  yang  melimpahkan kewenangan tidak seharusnya terlalu campur tangan terhadap urusan yang sudah dilimpahkan.
Oleh  karena  itu,  nilai-nilai  kepercayaan  menjadi  faktor  utama  sehingga  pihak  penerima pelimpahan kewenangan dapat  mengambil  keputusan dengan berbagai  risikonya  yang harus dipertanggungjawabkan kepada pihak yang memberikan kewenangan.
Principle  of  parity  of  authority  and  responsibility (Prinsip  keseimbangan  antara kewenangan  dan  tanggung  jawab).  Artinya  bahwa  kewenangan  yang  dilimpahkan  secara bersamaan  diberikan  dengan  tanggung  jawab  yang  seimbang.  Dalam  hal  ini,  proporsi pertanggungjawaban sesuai dengan proporsi kewenangan yang diberikan.
Prinsip-prinsip  ini  akan  digunakan  sebagai  dasar  formulasi  model  pelimpahan kewenangan BPK.

## 2. Fungsi Pengawasan dan Auditing
Dalam menilai bekerjanya manajemen kebijakan dalam masyarakat, ada suatu model evaluasi dan penilaian yang dinamakan efisiensi pareto (Suzumura, 1981). Model ini menilai bekerjanya manajemen kebijakan publik sebagai suatu perubahan dalam organisasi ekonomi yang  memberikan  kemajuan  positif  setiap  orang  atau  lebih  tepatnya,  membuat  suatu  atau lebih  anggota  masyarakat  menjadi  lebih  baik  tanpa  merugikan  semua  anggota  masyarakat lainnya.  Dalam  kaitannya  dengan  bekerjanya  suatu  kebijakan,  akan  dapat  berhasil  jika memberikan kemajuan positif masyarakat atau memberikan suatu perubahan yang lebih baik kepada anggota masyarakat, tanpa dampak negatif. Konsep ini dipandang sebagai paradigma baru  dalam  manajemen  pemerintahan,  yang  meletakkan  konsep  pengawasan  sebagai  alat untuk  menilai  berjalannya  manajemen  pemerintahan  negara  secara  terukur  dalam  tataran struktur dan fungsinya (Grandy, 2009).
Konsep manajemen kebijakan  yang berpijak pada kemajuan positif tanpa melakukan penyimpangan  terhadap  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  merupakan  konsep pengawasan.  Untuk  mengukur  hal  tersebut  diperlukan  lembaga  yang  berfungsi  melakukan pengawasan  terhadap  struktur  maupun  fungsi  pemerintahan.  Adanya  efisiensi  pareto  hanya dapat  terjadi  dalam  kondisi  adanya  daya  tanggap  alat  pengawasan  yang  efektif  dan pertanggungjawaban  aparatur  administrasi  negara  administrasi  negara  untuk  menjalankan efektivitas program (Bromley, 1990).
Pengawasan  ( controling )  dan  pemeriksaan  ( auditing )  merupakan  bagian  yang  selalu melekat  ( inheren )  dalam  sebuah  sistem  manajemen. Sebagaimana  diketahui,  dalam  sebuah sistem  manajemen  terdapat  fungsi  perencanaan ( planning ),  pelaksanaan  ( actuating ), pengawasan ( controlling )  atau  pemeriksaan  ( auditing )  serta  evaluasi ( monitoring ).  Unsur- unsur  tersebut  bekerja  saling melengkapi  dalam  satu  kesatuan  dan saling  terkait  (Akbar, 2012:43). Stephen P. Robbins menjelaskan arti pengawasan sebagai berikut:  “... the process of monitoring activities to ensure they are being accomplished as planned and correcting any significant divisions. Hal ini menyatakan bahwa pengawasan adalah suatu proses pengamatan ( monitoring )  terhadap  suatu  pekerjaan,  untuk menjamin  pekerjaan  tersebut  selesai  sesuai dengan  yang direncanakan,  dengan  pengoreksian  beberapa  pemikiran yang  saling berhubungan (Akbar, 2012:46).
Pada dasarnya, pengawasan terhadap keuangan negara dapat diklasifikasikan menjadi pengawasan  internal  dan  pengawasan  eksternal.  Pengawasan  internal  adalah  pengawasan yang  dilakukan  oleh  lembaga  pengawas  internal,  yaitu  lembaga  yang  berada  dalam  struktur
pemerintah  atau  eksekutif.  Pengawasan  ini  terdiri  dari  pengawasan  atasan  langsung  atau pengawasan melekat dan pengawasan fungsional (Fahrojih, 2016:46).
Pengawasan eksternal adalah suatu bentuk pengawasan yang dilakukan oleh suatu unit pengawasan  yang  sama  sekali  berasal  dari  luar  lingkungan  eksekutif.  Dengan  demikian, antara pengawas dan pihak yang diawasi tidak lagi ada hubungan kedinasan. Lembaga yang melakukan pengawasan eksternal adalah DPR atau DPRD dan BPK (Fahrojih, 2016:47).
3. Rekonstruksi Model
Analisis  yang  berbasis  model  penting  dilakukan  tahapan  untuk  menentukan  atau menyusun  model  yang  dapat  memahami  keterkaitan  permasalahan  sehingga  diharapkan memberikan  efek  perubahan  perilaku  pada  sistem  nyata  yang  diteliti.  Kaplan  di  dalam Shoemaker (2003) selanjutnya menyatakan “ sometimes the word is used to represent a model of  a  theory  which  presents  the  letter  purely  as  a  structure  of  uninterpreted  symbol ”. Berdasarkan pendapat di atas maka pengertian  yang disampaikan dalam membentuk sebuah model  diharapkan  berfungsi  untuk  memberikan  gambaran  atau  deskripsi,  memberikan penjelasan dan pola alur pemikiran berupa gambar.
Secara konseptual paradigma pemodelan juga dapat dinyatakan dalam dua pandangan umum  yakni:  1)  pemodelan  mengandung  suatu  ide  atau  gagasan  dan  dihubungkan  melalui bahasa  yang  lebih  sederhana;  dan  2)  pemodelan  mengatur  pembuat  model  dalam  bentuk rangkaian  yang menggambarkan suatu fenomena dalam sebuah sistem (Jackson, 2007, hlm. 105). Hal ini juga memberikan pemahaman baru bahwa model akan  menunjukkan kerangka nyata  dalam  suatu  proses  kegiatan.  Untuk  melakukan  pemodelan  maka  diperlukan  sebuah pendekatan  struktur  yang  merupakan  bagian  dari  sistem  berpikir  ( system  thinking )  baru. Penggunaan system  thinking perlu  memahami  bahwa  suatu  struktur  fisik  dan  struktur pengambilan  keputusan  merupakan  yang  saling  tergantung  satu  dengan  yang  lain  yang dikenal dengan hubungan kausal atau sebab akibat.

## C. METODE
Penelitian  ini  menggunakan  desain  penelitian  kualitatif.  Metode  kualitatif  biasa digunakan  untuk  meneliti  permasalahan  yang  mempunyai  ruang  lingkup  terperinci  yang dikaji secara mendalam, utuh dan menyeluruh (holistik) serta bukan merupakan kajian parsial. Fokus  penelitian  pada  jenis  penelitian  kualitatif  berkaitan  erat  dengan  perumusan  masalah karena  masalah  penelitian  menjadi  acuan  dalam  menentukan  fokus  penelitian.  Akan  tetapi, mengingat  metode  penelitian  kualitatif  bersifat  fleksibel,  maka  fokus  penelitian  dapat  saja berkembang  sesuai  dengan  situasi  penelitian  di  lapangan  dan  sesuai  dengan  hasil  akhir pengumpulan data yang sebenarnya di lapangan. Berdasarkan masalah dan tujuan penelitian yang  telah  dirumuskan,  maka  ditentukan  dua  fokus  penelitian:  1)  pelimpahan  kewenangan BPK  dalam  melaksanakan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan negara;  dan  2)  model  pelimpahan  kewenangan  yang  dapat  dikembangkan  bagi  BPK  dalam melaksanakan tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Data  yang  dimanfaatkan  dalam  penelitian  bersumber  dari  data  primer  dan  data sekunder.  Data  primer  diperoleh  langsung  oleh  peneliti  melalui in-depth interview  dengan unsur  pimpinan  BPK  dan  pejabat  struktural  BPK  terkait  penyusunan  desain  pelimpahan kewenangan  BPK,  serta  Pelaksana  BPK  dan  pemeriksa  dan/atau  tenaga  ahli  dari  luar  BPK
yang  bekerja  untuk  dan  atas  nama  BPK  terkait  penerima  pelimpahan  kewenangan  BPK. Sedangkan pemenuhan kebutuhan data sekunder dilakukan dengan memanfaatkan dokumen- dokumen  resmi  yang  berhubungan  dengan  proses  penyusunan  desain  dan  implementasi kebijakan  terkait  pelimpahan  kewenangan  BPK  dalam  pelaksanaan  tugas  atas  pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.

## D. HASIL DAN PEMBAHASAN

## 1. Pelimpahan Kewenangan BPK kepada Pelaksana BPK
Pelimpahan  kewenangan  BPK  dalam  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab keuangan  negara  kepada  Pelaksana  BPK  dhi.  Kepala  BPK  Perwakilan,  diatur  berdasarkan kewenangan  BPK  dalam  melaksanakan  pemeriksaan  pengelolaan  keuangan  negara merupakan kewenangan yang diperoleh secara atribusi berdasarkan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945  yang  berbunyi  “untuk  memeriksa  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  tentang  keuangan negara  diadakan  satu  BPK  yang  bebas  dan  mandiri.”  Dari  ketentuan  tersebut  dapat disimpulkan bahwa negara menghendaki dalam rangka memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab  tentang  keuangan  negara,  diadakan  satu  BPK  yang  bebas  dan  mandiri.  Selanjutnya perihal  BPK  diatur  dalam  UU  BPK  termasuk  dalam  hal  ini  terkait  kedudukan  dan kewenangannya (Paputungan, 2017).
Dalam  pelaksanaan  kewenangannya  memeriksa  pengelolaan  dan  tanggung  jawab tentang keuangan negara, BPK  yang terdiri  dari  9 (sembilan) orang anggota secara  atributif berdasarkan  UU  BPK  berwenang  salah  satunya  untuk  menentukan  objek  pemeriksaan, merencanakan dan melaksanakan pemeriksaan, menentukan waktu dan metode pemeriksaan serta menyusun dan menyajikan laporan pemeriksaan.
Dalam  pelaksanaan  kewenangan  dimaksud,  BPK  dibantu  oleh  Pelaksana  BPK  yang terdiri  atas  Sekretariat  Jenderal,  unit  pelaksana  tugas  pemeriksaan,  unit  pelaksana  tugas penunjang, perwakilan, pemeriksa, dan pejabat lain yang ditetapkan oleh BPK sesuai dengan kebutuhan.  Frasa  “dibantu  oleh  Pelaksana  BPK”  mengacu  pada  pemberian  dukungan  atas kewenangan  atribusi  yang  dimiliki  oleh  BPK.  Ketentuan  tersebut  secara  tidak  langsung memberikan pengertian bahwa BPK diperbolehkan untuk melimpahkan sebagian wewenang atau urusannya melalui pembagian tugas kepada Pelaksana BPK (Adrian, 2013).
Dengan  demikian  secara  administrasi  pemerintahan  peran  yang  dimiliki  oleh Pelaksana  BPK  sebagaimana  dimaksud,  merupakan  bentuk  pelimpahan  wewenang berdasarkan  UU  BPK.  Perihal  tersebut  merupakan  pemahaman  dasar  atas  lahirnya  proses pelimpahan wewenang dari BPK kepada Pelaksana BPK.
Namun  apabila  melihat  praktik  dalam  proses  pelimpahan  kewenangan  yang  berlaku pada  badan  dan/atau  pejabat  pemerintahan  yang  menyelenggarakan  fungsi  pemerintahan, penggunaan  frasa  “dibantu”  sebenarnya  tidak  dikenal  sebagai  bentuk  pelimpahan kewenangan.  Sebagaimana  diatur  dalam  UU  Administrasi  Pemerintahan,  pelimpahan kewenangan yang berlaku pada badan dan/atau pejabat pemerintahan yang menyelenggarakan  Fungsi  Pemerintahan  hanya  terdiri  atas  Atribusi,  Delegasi,  dan/atau Mandat.
Dengan  demikian,  penggunaan  frasa  “dibantu”  dalam  Pasal  34  ayat  (1)  UU  BPK menimbulkan ketidakselarasan dengan praktik pelimpahan wewenang yang ada dalam ranah
administrasi  pemerintahan.  Lebih  lanjut  tidak  ada  ketentuan  undang-undang  lain  yang mempertegas perihal bentuk pelimpahan kewenangan dari BPK kepada Pelaksana BPK. Hal tersebut  mengakibatkan  kebebasan  dalam  mendefinisikan  bentuk  pelimpahan  kewenangan BPK  kepada  Pelaksana  BPK.  Namun  demikian,  berdasarkan  UU  BPK  diatur  bahwa ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  tata  cara  pelaksanaan  wewenang  BPK,  diatur  dengan Peraturan BPK.  Sebagai ketentuan lebih lanjut pelaksanaan wewenang BPK, Peraturan BPK Nomor  1  Tahun  2019  tentang  Organisasi  dan  Tata  Kerja  Pelaksana  BPK  mengatur  bahwa kewenangan  dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  diserahkan  kepada  Auditorat  Utama Keuangan Negara (AKN) yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada BPK melalui Anggota BPK yang ditetapkan BPK.
Kepala  BPK  Perwakilan  memperoleh  pelimpahan  wewenang  dari  BPK  dan bertanggung  jawab  kepada  BPK  melalui  Auditor  Utama  Keuangan  Negara.  Apabila  dilihat dari  sudut  pandang  pertanggungjawaban  dalam  pelaksanaan  pemeriksaan,  baik  pada  unit Auditorat  atau  BPK  Perwakilan,  maka  bentuk  pelimpahan  wewenang  yang  sesuai  untuk mendefinisikan  frasa  “dibantu  oleh  Pelaksana  BPK”  adalah  mandat.  Sehingga  dalam perkembangannya, BPK telah mengatur secara jelas dan tegas pelimpahan kewenangan BPK kepada Pelaksana BPK dhi. Auditor Utama Investigasi dalam bentuk Keputusan BPK.
Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  manajemen  dan  keahlian  Tim  Pemeriksa  telah diatur  oleh  BPK  dalam  Standar  Pemeriksaan  Keuangan  Negara  (SPKN).  SPKN  mengatur bahwa  BPK menjamin Pemeriksa memiliki keahlian  yang diperlukan. Tim  Pemeriksa harus secara  kolektif  memiliki  pengetahuan,  pengalaman,  dan  kompetensi  yang  diperlukan  dalam Pemeriksaan.  Hal  ini termasuk pengetahuan dan  pengalaman praktis dari  Pemeriksaan  yang dilakukan,  pemahaman  atas  standar  dan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan, pemahaman  tentang  operasional  entitas,  serta  kemampuan  dan  pengalaman  untuk mempraktikkan  pertimbangan  profesional.  BPK  merekrut  sumber  daya  manusia  dengan kualifikasi  yang  sesuai,  memberikan  pelatihan  dan  pengembangan  kapasitas,  menyiapkan standar dan pedoman pemeriksaan, serta menyediakan sumber daya pemeriksaan yang cukup.
Pemeriksa  menjaga  kompetensi  profesional  mereka  melalui  pengembangan profesional berkelanjutan. Pengembangan kapasitas pemeriksa mencakup pertukaran ide dan pengalaman  pemeriksaan  dengan  komunitas  pemeriksa  internasional.  Hal  tersebut diwujudkan dalam kongres, pelatihan, seminar, dan kelompok kerja di tingkat internasional. Pemeriksa dapat menggunakan hasil pekerjaan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), tenaga ahli dan/atau tenaga pemeriksa di luar BPK. Prosedur pemeriksaan harus memberikan dasar  yang  cukup  saat  menggunakan  hasil  kerja  pihak  lain.  Pemeriksa  harus  memperoleh bukti yang menjamin kompetensi dan independensi tenaga ahli dan/atau tenaga pemeriksa di luar BPK, serta kualitas hasil pekerjaannya.

## 2. Pelimpahan Kewenangan BPK kepada Tenaga Ahli dan/atau Tenaga Pemeriksa di Luar BPK
Hasil  penelitian  terhadap  peraturan  perundangan-undangan  terkait  pelimpahan kewenangan  dari  BPK  kepada  tenaga  ahli  dan/atau  tenaga  pemeriksa  di  luar  BPK, berdasarkan  Pasal  9  ayat  (1)  huruf  g  UU  BPK  mengatur  bahwa  dalam  melaksanakan tugasnya, BPK berwenang menggunakan tenaga ahli dan/atau tenaga pemeriksa di luar BPK
yang bekerja untuk dan atas nama BPK. Selanjutnya telah ditetapkan Peraturan BPK Nomor 1  Tahun  2008  tentang  Penggunaan  Pemeriksa  dan/atau  Tenaga  Ahli  dari  Luar  BPK,  untuk melaksanakan ketentuan Pasal 3 ayat (2) dan Pasal 9 ayat (3) UU Pemeriksaan serta Pasal 6 ayat (4) dan Pasal 9 ayat (1) huruf g UU BPK.
BPK  dapat  menggunakan  tenaga  pemeriksa  di  luar  BPK  dan  harus  independen  serta memiliki kompetensi yang diperlukan. Kompetensi tenaga pemeriksa di luar BPK dibuktikan dengan  sertifikat  profesional  yang  diterbitkan  oleh  lembaga  yang  berwenang  atau  dokumen lainnya yang menyatakan keahlian.
Hasil analisis terhadap penggunaan tenaga pemeriksa di luar BPK yang bekerja untuk dan  atas  nama  BPK  dari  lingkungan  APIP  diketahui  berdasarkan  Peraturan  Pemerintah Nomor  60  Tahun  2008  tentang  Sistem  Pengendalian  Intern  Pemerintah,  Badan  Pengawasan Keuangan  dan  Pembangunan  (BPKP)  telah  melakukan  sinergi  dengan  seluruh  inspektorat pemerintah,  mulai  dari  Inspektorat  Jenderal  Kementerian/Lembaga,  Inspektorat  Provinsi hingga  Inspektorat  Kabupaten/Kota.  Sejak  disahkannya  Peraturan  Presiden  Nomor  194 Tahun  2014,  kewajiban  sinergi  menjadi  lebih  kuat.  Sinergi  BPKP  dengan  inspektorat, dilakukan  dalam  hal  reviu  atas  penyerapan  anggaran  dan  dukungan  terhadap  agenda penegakan  hukum.  Fungsi  pengawasan  yang  dilakukan  BPKP  terbatas  pada  lembaga pemerintah dan bukan lembaga negara.
Hal  ini  berarti  bahwa  hubungan  dengan  lembaga  negara  dalam  hal  ini  BPK sebenarnya  tidak  sejajar.  BPKP  sebagai  Lembaga  Pemerintah  Non  Departemen  (LPND) mengawasi  keuangan  internal  pemerintah  atau  berperan  sebagai  auditor  internal,  sementara BPK  sebagai  lembaga  tinggi  negara  memeriksa  dan  mengawasi  keuangan  pemerintah,  atau bertindak sebagai pemeriksa eksternal.
Namun  demikian,  walaupun  memiliki  tugas  dan  wewenang  yang  berbeda,  BPK  dan BPKP  telah  melakukan  sinergi  dan  koordinasi  dengan  sangat  baik,  utamanya  dalam  rangka peningkatan  kualitas  dan  akuntabilitas  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan  negara. Sinergi  dan  koordinasi  yang  dilakukan  oleh  BPK  dan  BPKP  tersebut  telah  memberikan kontribusi  yang  sangat  besar  dalam  peningkatan  kualitas  dan  akuntabilitas  pengelolaan  dan tanggung jawab keuangan negara, melalui rekomendasi-rekomendasi hasil pemeriksaan yang didasarkan  pada  proses  pemeriksaan  keuangan  negara  serta  pengawasan  intern  pemerintah yang sesuai dengan standar-standar yang berlaku umum.
Selanjutnya  berdasarkan  Pasal  9  UU  Pemeriksaan  menyatakan  bahwa  dalam menyelenggarakan  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan  negara,  BPK dapat  memanfaatkan  hasil  pemeriksaan  APIP.  Berdasarkan  ketentuan  tersebut,  dalam  hal terdapat  perbedaan  atas  rekomendasi  hasil  pemeriksaan  antara  BPK  dan  BPKP  (termasuk hasil penghitungan kerugian), maka implementasi rekomendasi tersebut dikembalikan kepada kewenangan  BPK  dan  BPKP  yang  telah  diatur  secara  jelas  dalam  peraturan  perundang- undangan,  sehingga  tumpang  tindih  pemeriksaan  tentunya  dapat  dihindari  dengan  adanya sinergi dan koordinasi yang sangat baik yang telah dilakukan oleh dua lembaga tersebut.
Hasil  analisis  terhadap  jenis  pemeriksaan  yang  dilakukan  oleh  pemeriksa  dan/atau tenaga  ahli  dari  luar  BPK  menunjukkan  bahwa  jenis  pemeriksaan  tersebut  ditetapkan  oleh BPK.  Jenis  pemeriksaan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  terdiri  atas  pemeriksaan keuangan,  pemeriksaan  kinerja,  atau  pemeriksaan  dengan  tujuan  tertentu  sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 4 ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) UU Pemeriksaan. Jenis pemeriksaan yang dilakukan oleh akuntan publik yang ditunjuk oleh pihak selain BPK adalah pemeriksaan keuangan.

## 3. Prinsip-Prinsip  Pelimpahan  Kewenangan  terhadap  Pelimpahan  Kewenangan BPK
Berdasarkan  hasil  penelitian  diketahui  bahwa  pelimpahan  kewenangan  BPK  pada dasarnya  sudah  dilaksanakan  cukup  baik  sesuai  dengan  7  (tujuh)  prinsip  untuk  melakukan pelimpahan  wewenang  menurut  Koontz  and  Weihrich,  walaupun  terdapat  beberapa  prinsip yang masih harus ditingkatkan karena masih adanya beberapa indikator yang belum optimal.
Principle of Delegation by Expected Results . Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa  dalam  pelimpahan  kewenangan  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  yang  dilakukan  oleh BPK  sudah  sesuai  dengan  prinsip  pelimpahan  kewenangan  berdasarkan  hasil  yang diperkirakan,  hal  ini  dikarenakan  dalam  pelimpahan  kewenangan  telah  memperhatikan perencanaan  strategis  BPK  dan  perencanaan  untuk  setiap  penugasan  pemeriksaan  sehingga terdapat  kesesuaian  dalam  pelaksanaan  pelimpahan  kewenangan  dengan  pelaksanaan  tugas pemeriksaan.
Perencanaan strategis BPK adalah proses penyusunan visi dan misi yang disusun BPK setiap  periode  5  (lima)  tahunan  dan  tertuang  dalam  dokumen  Rencana  Strategis  (Renstra). Renstra  memuat  visi  dan  misi  BPK  yang  akan  dicapai  dalam  periode  5  (lima)  tahun,  dan antara lain memuat kebijakan dan strategi pemeriksaan yang menjadi prioritas.
BPK  telah  menyusun  Renstra  BPK  2016-2020.  Renstra  BPK  2016-2020  merupakan Renstra  ketiga  BPK.  Renstra  BPK  sepuluh  (10)  tahun  sebelumnya  menekankan  pada pengembangan kelembagaan untuk mewujudkan BPK sebagai lembaga pemeriksa keuangan negara  yang  bebas  dan  mandiri,  profesional,  serta  kredibel  untuk  berperan  aktif  atau mendorong pengelolaan keuangan negara yang akuntabel dan transparan.
Principle  of  Functional  Definition .  Berdasarkan  hasil  penelitian  diketahui  bahwa dalam pelimpahan kewenangan  yang dilakukan  oleh BPK belum sepenuhnya sesuai dengan prinsip definisi fungsional,  hal  ini dikarenakan dalam bentuk  pelimpahan kewenangan  BPK belum  secara  tegas  dan  jelas  dicantumkan  dalam  uraian  pekerjaan  atau job  description masing-masing  Pelaksana  BPK  berdasarkan  Peraturan  BPK  Nomor  1  Tahun  2019  tentang Organisasi dan Tata Kerja Pelaksana BPK.
Hasil  analisis  menunjukkan  bahwa  UU  Administrasi  Pemerintahan  telah  mengatur bahwa  mandat  adalah  Pelimpahan  Kewenangan  dari  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan yang  lebih  tinggi  kepada  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  yang  lebih  rendah  dengan tanggung  jawab  dan  tanggung  gugat  tetap  berada  pada  pemberi  mandat.  Hasil  analisis menunjukkan  bahwa  UU  Administrasi  Pemerintahan  pada  Pasal  12  ayat  (3)  telah  mengatur bahwa  kewenangan  atribusi  tidak  dapat  didelegasikan,  kecuali  diatur  di  dalam  UUD  1945 dan/atau undang-undang.
Berdasarkan  penjelasan  tersebut  di  atas,  diketahui  bahwa  terdapat  ketidakselarasan antara pengaturan terkait pelimpahan kewenangan di BPK khususnya di SPKN dan Pedoman Manajemen  Pemeriksaan  (PMP)  dengan  UU  Administrasi  Pemerintahan.  Sebagai  bentuk kepatuhan BPK terhadap ketentuan yang diatur dalam UU Administrasi Pemerintahan, maka
bentuk  pelimpahan  wewenang  secara  fungsional  yang  tepat  dan  ideal  bagi  BPK  adalah tunduk pada pengaturan sesuai UU Administrasi Pemerintahan.
Scalar  Principle . Berdasarkan hasil penelitian diketahui  bahwa dalam pendelegasian wewenang  yang  dilakukan  oleh  BPK  sudah  sesuai  dengan  prinsip  hierarki  jabatan,  hal  ini dikarenakan  dalam  pelimpahan  kewenangan  BPK  telah  memperhatikan  urutan  kedudukan dari  masing-masing  Pelaksana  BPK.  Prinsip  ini  menghendaki  adanya  urutan-urutan wewenang  dari  pimpinan  puncak  ke  bawahan.  Menurut  prinsip  ini  setiap  bawahan  harus diusahakan  agar  hanya  menerima  perintah  dari  seseorang  atasan  saja.  Tapi  seorang  atasan dapat  memerintah  lebih  dari  seorang  bawahan.  Prinsip  bahwa  setiap  bawahan  harus diusahakan agar hanya menerima perintah dari seorang atasan relatif sulit diimplementasikan di BPK karena BPK dipimpin sembilan anggota dengan kepemimpinan yang bersifat kolektif kolegial. Pimpinan BPK terdiri  atas seorang ketua merangkap anggota, seorang wakil ketua merangkap anggota, dan tujuh anggota.
Authority  Level  Principle .  Berdasarkan  hasil  penelitian  diketahui  bahwa  dalam pelimpahan kewenangan yang dilakukan oleh BPK belum sepenuhnya sesuai dengan prinsip jenjang  kewenangan  hal  ini  dikarenakan  dalam  pelimpahan  kewenangan  kurang memperhatikan  urutan  kedudukan  masing-masing  Pelaksana  BPK.  Hal  ini  menimbulkan ketidaksesuaian antara pelimpahan kewenangan yang dilakukan oleh BPK kepada Pelaksana BPK,  dikarenakan  dalam  pelimpahan  kewenangan  kurang  memperhatikan  kewenangan Pelaksana  BPK  dalam  melaksanakan  kebijakan  dalam  organisasi  sehingga  menyebabkan Pelaksana  BPK  yang  menerima  wewenang  dari  BPK  tidak  dapat  mengambil  keputusan karena bukan merupakan kewenangannya.
Dalam  implementasinya,  produk  yang  dikeluarkan  BPK  dhi.  Laporan  Hasil Pemeriksaan  (LHP)  dari  BPK  Perwakilan  maka  pihak  yang  menandatangani  adalah Pelaksana BPK dhi.  Kepala BPK Perwakilan sebagai  penanggung jawab pemeriksaan tanpa mencantumkan  atas  nama  (a.n.)  BPK,  sehingga  implementasi  tersebut  bukan  merupakan karakteristik  kewenangan  mandat.  Dengan  demikian  terdapat  ketidakselarasan  antara ketentuan peraturan perundang-undangan dengan implementasi.
Principle of Unity of Command . Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa dalam pelimpahan  kewenangan  yang  dilakukan  oleh  BPK  sudah  sesuai  dengan  prinsip  yang  lebih menekankan akan pentingnya satu kesatuan komando dalam pendelegasian kewenangan, hal ini  dikarenakan  BPK  telah  ditetapkan  Renstra  yang  memuat  visi  dan  misi  BPK  yang  akan dicapai  dalam  periode  5  (lima)  tahun,  dan  antara  lain  memuat  kebijakan  dan  strategi pemeriksaan yang menjadi prioritas. Selain Renstra, berdasarkan pengaturan pada Organisasi Tata  Kerja  Pelaksana  BPK  diketahui  tidak  terdapat  tumpang  tindih  pekerjaan  yang disebabkan pelimpahan kewenangan tidak didasarkan pada urutan atau kedudukan Pelaksana BPK di dalam organisasi.
Principle  of  Absoluteness  of  Responsibility .  Berdasarkan  hasil  penelitian  diketahui bahwa  dalam  pelimpahan  kewenangan  yang  dilakukan  oleh  BPK  sudah  sepenuhnya  sesuai dengan prinsip pelimpahan kewenangan  yang diimbangi  dengan pemberian tanggung jawab yang penuh, hal ini ditunjukkan bahwa dalam pelaksanaan pemeriksaan, pemeriksa memiliki nilai  independensi  dalam  tanggung  jawab  profesionalnya.  Berdasarkan  pengaturan  terkait pelimpahan  kewenangan  dan  analisis  terhadap  pelimpahan  kewenangan  BPK  diketahui
bahwa  bentuk  kewenangan  tidak  dinyatakan  secara  tegas,  walaupun  secara  karakteristik termasuk  dalam  bentuk  mandat,  sedangkan  dalam  mandat  diketahui  bahwa  tanggung  jawab dan  tanggung  gugat  tetap  berada  pada  pemberi  mandat.  Menurut  prinsip  ini  besarnya wewenang  yang  dilimpahkan  harus  sama  dan  seimbang  dengan  besarannya  tugas  dan tanggung  jawab  yang  diminta.  Tanpa  keseimbangan  antara  wewenang  dan  tanggung  jawab akan berakibat terjadinya kebuntuan dalam pelaksanaan tugas-tugas dan tumpang tindih.
Principle  of  Parity  of  Authority  and  Responsibility .  Prinsip  ini  menyatakan  bahwa setiap  penerima  wewenang,  mutlak  harus  bertanggung  jawab  kepada  pemberi  wewenang mengenai wewenang yang dilaksanakannya. Berdasarkan hasil penelitian dan definisi prinsip tersebut  terdapat  ketidaksesuaian  antara  pelimpahan  kewenangan  yang  dilakukan  oleh  BPK kepada  Pelaksana  BPK,  hal  ini  dikarenakan  dalam  bentuk  pelimpahan  kewenangan  belum dinyatakan  secara  tegas  sehingga  kurang  memperhatikan  keseimbangan  antara  kewenangan dan tanggung jawab masing-masing Pelaksana BPK, contohnya adalah adanya gugatan TUN terkait LHP yang ditujukan kepada Kepala BPK Perwakilan. Berdasarkan pengaturan terkait pelimpahan  kewenangan  dan  analisis  terhadap  pelimpahan  kewenangan  BPK  diketahui bahwa  bentuk  kewenangan  tidak  dinyatakan  secara  tegas,  walaupun  secara  karakteristik termasuk dalam bentuk mandat.

## 4. Model Pelimpahan Kewenangan BPK secara Komprehensif
BPK  diberikan  kewenangan  atribusi  untuk  memeriksa  pengelolaan  dan  tanggung jawab keuangan negara  berdasarkan  UUD 1945  pada:  1) Pasal  23E  ayat  (1)  yang mengatur bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu BPK yang bebas dan mandiri; dan 2) Pasal 23G ayat (2) yang mengatur bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai BPK diatur dengan undang-undang.
Menindaklanjuti ketentuan UUD 1945 tersebut, diterbitkan UU Pemeriksaan dan UU BPK. BPK dalam melaksanakan kewenangannya melimpahkan kewenangan tersebut kepada Pelaksana  BPK.  Bentuk  pelimpahan  kewenangan  dalam  UU  BPK  tidak  dinyatakan  secara tegas apakah dilakukan melalui delegasi atau mandat. Bentuk pelimpahan kewenangan dalam UU BPK di antaranya sebagai berikut: 1) Pasal 1 angka 10 yang mengatur bahwa Pemeriksa adalah  orang  yang  melaksanakan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab keuangan negara untuk dan atas nama BPK; 2) Pasal 9 ayat (1) huruf g yang mengatur bahwa dalam  melaksanakan  tugasnya,  BPK  berwenang  menggunakan  tenaga  ahli  dan/atau  tenaga pemeriksa  di  luar  BPK  yang  bekerja  untuk  dan  atas  nama  BPK;  3)  Pasal  34  ayat  (1)  yang mengatur  bahwa  BPK  dalam  menjalankan  tugas  dan  wewenangnya  dibantu  oleh  Pelaksana BPK, yang terdiri atas Sekretariat Jenderal, unit pelaksana tugas pemeriksaan, unit pelaksana tugas  penunjang,  perwakilan,  Pemeriksa,  dan  pejabat  lain  yang  ditetapkan  oleh  BPK  sesuai dengan kebutuhan; dan 4) Pasal 34 ayat (3) yang mengatur bahwa dalam melaksanakan tugas pemeriksaan,  BPK  menggunakan  Pemeriksa  yang  berstatus  sebagai  Pegawai  Negeri  Sipil atau yang bukan Pegawai Negeri Sipil.
Berdasarkan  hasil  penelitian  maka  model  pelimpahan  kewenangan  yang  dapat dikembangkan  bagi  BPK  adalah  model  mandat  tugas  pemeriksaan  secara  komprehensif sebagai berikut:

## Gambar 1 Model Mandat Tugas Pemeriksaan Secara Komprehesif
Model mandat tugas pemeriksaan secara komprehensif merupakan gambaran terhadap pola pikir sebagai berikut:
BPK  diberikan  kewenangan  atribusi  sesuai  UUD  1945,  UU  Pemeriksaan,  dan  UU BPK  untuk  melaksanakan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan negara.  Selanjutnya  BPK  sebagai  Pemberi  Tugas  Pemeriksaan  (PTP)  melimpahkan kewenangan  tugas  pemeriksaan  secara  Mandat  kepada  Pejabat  Struktural  Pemeriksa  (PSP) dan  Pejabat  Fungsional  Pemeriksa  (PFP).  Pelimpahan  kewenangan  secara  Mandat  kepada PSP  dilaksanakan  karena  adanya  hubungan  atasan  dan  bawahan,  sedangkan  pelimpahan kewenangan  secara  Mandat  kepada  PFP  karena  adanya  penugasan  pemeriksaan.  PSP melaksanakan tugas sebagai unsur pelaksana, pendukung, dan menunjang tugas pemeriksaan, sedangkan PFP melaksanakan tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara untuk dan atas nama BPK.
Pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  dibagi  menjadi  3  (tiga)  jenis  pemeriksaan,  yaitu pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Setelah penentuan  jenis  pemeriksaan,  maka  dilanjutkan  dengan  siklus  pemeriksaan  yang  dibagi menjadi  3  (tiga),  yaitu  perencanaan,  pelaksanaan,  dan  pelaporan  pemeriksaan.  Pelaksanaan tugas pemeriksaan secara komprehensif sesuai dengan jenis pemeriksaan yang ditentukan dan siklus  pemeriksaan  berdasarkan  standar  dan  pedoman  pemeriksaan  yang  berlaku  di  BPK, yaitu  SPKN,  Kode  Etik,  Renstra,  Sistem  Pengendalian  Mutu  (SPM),  PMP,  dan  Petunjuk Pelaksanaan  (Juklak)  atau  Petunjuk  Teknis  (Juknis)  Pemeriksaan.  BPK  perlu  menyadari konsekuensi  atas  model  pelimpahan  kewenangan  melalui  mandat  tugas  pemeriksaan  secara komprehensif, dan konsekuensi  apabila keputusan atau penandatanganan  naskah dinas BPK
dilakukan  tidak  sesuai  dengan  UU  Administrasi  Pemerintahan  dan  teori  pelimpahan kewenangan, yaitu:
Dalam  hal  mandat,  prosedur  pelimpahan  dalam  rangka  hubungan  atasan  bawahan yang bersifat rutin. Adapun tanggung jawab dan tanggung gugat tetap pada pemberi mandat. Mengingat  bentuk  pelimpahan  wewenang  bersifat  mandat,  maka  semua  penandatanganan harus  sesuai  ketentuan  Pasal  14  ayat  (4)  UU  Administrasi  Pemerintahan,  yakni  Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang menerima mandat harus menyebutkan atas nama Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang memberikan mandat.
Apabila  terdapat  kesalahan  karena  tidak  menggunakan  penyebutan  atas  nama  dalam produk sebagai hasil dari kewenangan BPK, misalnya LHP, maka secara administrasi produk tersebut dapat dicabut dan diganti dengan yang baru. Hal ini sifatnya kesalahan redaksional. BPK  tidak  harus  melakukan  pemeriksaan  yang  baru.  Isi  atau  substansi  LHP  tersebut  tidak menjadi batal atau tidak berlaku.
Model  pelimpahan  kewenangan  melalui  mandat  tugas  pemeriksaan  secara komprehensif  diharapkan  dapat  mewujudkan  manfaat  pemeriksaan  keuangan  negara  yang dilaksanakan oleh BPK. Manfaat tersebut dapat ditunjukkan melalui pemeriksaan BPK yang mampu mendorong pengelolaan keuangan negara untuk mencapai tujuan negara, antara lain melalui: 1) penyediaan hasil pemeriksaan termasuk di dalamnya kesimpulan yang independen, objektif dan dapat diandalkan, berdasarkan bukti yang cukup dan tepat; 2) penguatan upaya pemberantasan korupsi berupa penyampaian temuan yang berindikasi tindak pidana dan/atau kerugian  dalam  pengelolaan  keuangan  negara  kepada  instansi  yang  berwenang  untuk ditindaklanjuti,  serta  berupa  pencegahan  dengan  penguatan  sistem  pengelolaan  keuangan negara;  3)  peningkatan  akuntabilitas,  transparansi,  keekonomian,  efisiensi,  dan  efektivitas dalam  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan  negara,  dalam  bentuk  rekomendasi  yang konstruktif  dan  tindak  lanjut  yang  efektif;  4)  peningkatan  kepatuhan  pengelolaan  dan pertanggungjawaban keuangan negara terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan; 5) peningkatan  efektivitas  peran  APIP;  dan  6)  peningkatan  kepercayaan  publik  atas  hasil pemeriksaan BPK dan pengelolaan keuangan negara.

## E. KESIMPULAN
Sumber  kewenangan  kepada  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  diatur  dalam  UU Administrasi Pemerintahan. BPK sebagai lembaga negara yang bebas dan mandiri diberikan kewenangan  dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab keuangan negara berdasarkan UUD 1945, sehingga bentuk kewenangan BPK adalah atribusi. BPK dalam menjalankan tugas dan wewenangnya melaksanakan tiga jenis pemeriksaan yang terdiri  atas  pemeriksaan  keuangan,  pemeriksaan  kinerja,  atau  pemeriksaan  dengan  tujuan tertentu.  Pasal  34  ayat  (1)  UU  BPK  mengatur  bahwa  BPK  dalam  menjalankan  tugas  dan wewenangnya dibantu oleh Pelaksana BPK.
Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  BPK  belum  sepenuhnya  menyelaraskan ketentuan  terkait  pelimpahan  kewenangan  sesuai  UU  Administrasi  Pemerintahan,  hal  ini terlihat  dari  pengaturan  pada  SPKN,  Organisasi  Tata  Kerja  Pelaksana  BPK,  dan  PMP  yang memberikan  pengaturan  yang  belum  sepenuhnya  selaras  dengan  UU  Administrasi Pemerintahan terkait pelimpahan kewenangan, khususnya dalam melaksanakan kewenangan
pada tahap perencanaan pemeriksaan,  yaitu penandatanganan Surat Tugas Pemeriksaan, dan tahap pelaporan pemeriksaan, yaitu penandatanganan LHP dan Surat Keluar atas LHP dalam rangka penyampaian ke pimpinan entitas pemeriksaan.
Model  pelimpahan  kewenangan  dari  BPK  kepada  Pelaksana  BPK,  dan  tenaga pemeriksa  dan  tenaga  ahli  di  luar  BPK  dalam  pelaksanaan  tugas  pemeriksaan  pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara adalah mandat tugas pemeriksaan secara komprehensif, sehingga Pelaksana BPK, dan tenaga pemeriksa dan tenaga ahli di luar BPK melakukan tugas pemeriksaan  untuk  dan  atas  nama  BPK.  Penandatanganan  Surat  Tugas  Pemeriksaan,  LHP, dan  Surat  Keluar  atas  LHP  yang  dilakukan  oleh  penerima  mandat  harus  sesuai  ketentuan Pasal  14  ayat  (4)  UU  Administrasi  Pemerintahan,  sehingga  tanggung  jawab  dan  tanggung gugat terhadap proses pemeriksaan terdapat di BPK.

## DAFTAR PUSTAKA
Adrian, A. (2013). Pengaruh Skeptisme Profesional, Etika, Pengalaman, dan Keahlian Audit Terhadap  Ketepatan  Pemberian  Opini  Oleh  Auditor  (Studi  Empiris  pada  BPK  RI Perwakilan Provinsi Riau). Jurnal Akuntansi , 1 (3).
Aferio,  F.  (2015).  Kebebasan  dan  Kemandirian  Badan  Pemeriksa  Keuangan  dalam Pengawasan  Penggunaan  Keuangan  Negara  Berdasarkan  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945. Jurnal  Online  Mahasiswa  Fakultas  Hukum Universitas Riau , 2 (2), 15.
Akbar,  B.  (2012). Sistem  Pengawasan  Keuangan  Negara  di  Indonesia .  Pusat  Kajian Keuangan Negara.
Anggoro,  C.  (2018).  Kewenangan  Pemeriksaan  Badan  Pemeriksa  Keuangan  atas  Badan Usaha Milik Negara. Varia Justicia , 14 (1), 40–50.
Ariyanto,  D.,  &  Jati,  A.  M.  (2010).  Pengaruh  Independensi,  Kompetensi,  dan  Sensitivitas Etika  Profesi  Terhadap  Produktivitas  Kerja  Auditor  Eksternal:  Studi  Kasus  pada Auditor Perwakilan BPK RI Provinsi Bali). Jurnal Ilmiah Akuntansi dan Bisnis , 5 (2). Astuti, D. D., & Sa’adah, N. (2019). Pelimpahan Kewenangan BPK kepada Perwakilan BPK dalam Pemeriksaan di Daerah. Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia , 1 (1), 52–63.
Beetham, D. (2018). Max Weber and the Theory of Modern Politics . John Wiley & Sons.
Bromley, D. W. (1990). The ideology of efficiency: Searching for a theory of policy analysis. Journal of Environmental Economics and Management , 19 (1), 86–107.
Fahrojih, I. (2016). Pengawasan Keuangan Negara: Pemeriksaan Keuangan Negara melalui Auditor Internal dan Eksternal serta DPR . Intrans Publishing.
Grandy, C. (2009). The Efficient Public Administrator: Pareto and a Well-Rounded Approach to Public Administration. Public Administration Review , 69 (6), 1115–1123.
Jackson,  M.  C.  (2007). Systems  Approaches  to  Management .  Springer  Science  &  Business Media.
Juanda. (2008). Hukum Pemerintahan Daerah . Bandung: Alumni.
Keping,  Y.  (2018).  Governance  and  Good  Governance:  A  New  Framework  for  Political Analysis. Fudan Journal of the Humanities and Social Sciences , 11 (1), 1–8.
Koontz, H., & Weihrich, H. (2008). Essentials of Management: An International Perspective (7 ed.). Tata McGraw Hill.
Kusnardi,  M.,  &  Saragih,  B.  R.  (1994). Susunan  Pembagian  Kekuasaan  Menurut  Sistem Undang-Undang Dasar 1945 . Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.
McMahon,  C.  (2017). Authority  and  Democracy:  A  General  Theory  of  Government  and Management . Princeton University Press.
Mening,  E.  J.  (2016). Analisis  Kepastian  Hukum  Kewenangan  Badan  Pemeriksa  Keuangan (BPK)  Memeriksa  Dokumen  Rahasia  Wajib  Pajak  Sebagai  Bagian  Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara [Universitas Gadjah Mada].
Mulya,  A.,  &  Rani,  F.  A.  (2018).  Kewenangan  Badan  Pemeriksa  Keuangan  Dalam  Fungsi Pemeriksaan  Terhadap  Laporan  Pengelolaan  Keuangan  Pemerintah  Daerah. Jurnal Ilmiah Mahasiswa Bidang Hukum Kenegaraan , 2 (4), 700–708.
Paputungan, M. H. (2017). Diskursus Kewenangan Audit  BPK Terhadap Keuangan BUMN (Perseroan) Pasca Putusan MK Nomor 62/PUU-XI/2013. Mimbar Hukum  -  Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada , 29 (3), 430–444.
Raba’,  M.  R.  (2017).  Peran  Badan  Pemeriksa  Keuangan  (BPK)  dalam  Melakukan Pemeriksaan  Terhadap  Pengelolaan  Keuangan  Negara  untuk  Mewujudkan Pemerintahan yang Baik Menurut UU No. 15 Tahun 2006. LEX CRIMEN , 6 (3), 152– 160.
Safkaur, O., Afiah, N. N., Poulus, S., & Dahlan, M. (2019). The Effect of Quality Financial Reporting  on  Good  Governance. International  Journal  of  Economics  and  Financial Issues; Mersin , 9 (3), 277–286.
Sebele, N. (2013). The relationship between government policy and management practices at further  education  and  training  colleges. International  Journal  of  Vocational  and Technical Education , 5 (4), 54–63.
Shoemaker,  P.  J.,  Tankard,  J.  W.,  &  Lasorsa,  D.  L.  (2003). How  to  Build  Social  Science Theories (1st edition). SAGE Publications.
Stoner, J. F., Freeman, R. E., & Gilbert, D. R. (1994). Management (6th edition). Pearson.
Suzumura,  K.  (1981).  On  pareto-efficiency  and  the  no-envy  concept  of  equity. Journal  of Economic Theory , 25 (3), 367–379.