## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan dari Pemerintah
Pusat Kepada Pemerintahan Daerah*

## Dian Agung Wicaksono**

## Abstrak
Pasca berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2014  tentang  Desa  terdapat  beberapa  hal  yang  harus dicerma , terlebih dalam hal pengaturan distribusi urusan pemerintahan yang menjadi alas pelaksanaan  kewenangan  pemerintahan  daerah.  Apabila  dibandingkan  dengan  Undang- Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  maka  terdapat  perubahan  dalam  distribusi  urusan pemerintahan. Tulisan ini akan memberikan penjelasan terhadap pemahaman mengenai urusan  pemerintahan  dengan  membandingkan  dua  undang-undang  untuk  membingkai kerangka pemikiran daerah dalam mengiden ﬁkasi urusan pemerintahan. Pola distribusi urusan pemerintahan dalam poli k hukum desentralisasi di Indonesia yang secara simultan melahirkan  otonomi  daerah,  dak  sepatutnya  hanya  dimaknai  sebagai  strategi  untuk mengelola hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah. Desentralisasi yang seja nya  mendistribusikan  urusan  harus  secara  jernih  dikaitkan  dengan  kewenangan sebagai alas pelaksanaan urusan karena konsep kewenangan dalam otonomi daerah  dak bisa ditukar penger annya dengan urusan yang kemudian hanya sekedar dimaknai dengan hubungan  keuangan,  sebagaimana  pada  rezim  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Kata kunci: distribusi, legislasi, pemerintahan daerah, transformasi, urusan pemerintahan.

## The Transforma on in the Regula on on Distribu on of Government Aﬀairs Between Central and Local Governments

## Abstract
A er  the  enactment  of  Law  Number  23  of  2014  Concerning  Local  Government  and  Law Number 6 of 2014 Concerning Village, there are several things to be observed, speciﬁcally regarding the regula ons on the distribu on of government aﬀairs upon which the authority of  local  government  is  based.  Concerning  government  aﬀairs,  there  are  several  missing aspects  in  the  Law  Number  23  of  2014  Concerning  Local  Government  compared  to  Law Number 32 of 2004 Concerning Local Government. This paper seeks to compare the two regula ons  to  determine  the  distribu on  pa ern  of  government  aﬀairs  in  Indonesia's decentralized legal poli cs that simultaneously spawns local autonomy should not only be interpreted as a strategy to manage the rela onship of authority between central and local governments. Decentraliza on, which genuinely distributes aﬀairs, should be transparently
2442-9325 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN
]
*
-
Tema Tulisan: Sistem Rumah Tangga Daerah dan Hubungan Kewenangan Pusat Daerah.
** Dosen Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Universitas Gadjah Mada, Jl. Sosio Yus a No. 1 Bulaksumur,
Sleman, Yogyakarta, dianagung@ugm.ac.id, , LL.M. (Universitas Gadjah Mada) S.H. .
linked with authority as the legal basis of conduc ng the aﬀairs and the concept of authority regarding local autonomy should not be simpliﬁed into ﬁnancial ma ers as regulated by the Law Number 23 of 2014 Concerning Local Government.
Keywords : distribu on,  legisla on,  local  government,  transforma on,  governmental aﬀairs.

## A.  Pendahuluan
Keberadaan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2014) dan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU Desa 2014) memberikan warna baru dalam dinamika pelaksanaan urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintahan daerah. Mencerma  urusan pemerintahan sebagai alas kewenangan pemerintahan daerah, terminologi urusan pemerintahan secara  konsisten  dipergunakan  dalam  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2004) maupun UU Pemda 2014. Lebih lanjut,  mekanisme  distribusi  urusan  pemerintahan  juga  merupakan  urusan fundamental untuk ditelaah lebih lanjut.
Hal  lain  yang  harus  diperha kan  dalam  konteks  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  (NKRI)  bukan  semata  urusan  pemerintahan  dan  mekanisme  distribusi urusan pemerintahan, namun lebih jauh juga harus diperha kan pula implikasi dari distribusi  urusan  pemerintahan  yang  lebih  didangkalkan  dalam  pengaturan  UU Pemda  2014.  Berkaitan  dengan  upaya  iden ﬁkasi  urusan  pemerintahan, diketemukan  pula  urusan  yang  'hilang'  ke ka  membandingkan  UU  Pemda  2004 maupun  UU  Pemda  2014,  sehingga  hal  ini  tentu  membawa  implikasi  terhadap hubungan pusat dan daerah dalam kerangka NKRI. Tulisan ini akan memberikan penjelasan  terhadap  pemahaman  mengenai  urusan  pemerintahan  sebagai  alas kewenangan  pemerintahan  daerah  dengan  membandingkan  antara  UU  Pemda 2004 maupun UU Pemda 2014.

## B.  Pembahasan

## 1.  Distribusi Urusan Pemerintahan dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia
Bentuk NKRI adalah pilihan bernegara¹ yang menempatkan kekuasaan berada di
¹  Perbincangan mengenai bentuk negara ( staat vormen ) terkait dengan pilihan-pilihan antara: (a) bentuk negara kesatuan ( unitary state, eenheidsstaat ); (b) bentuk negara serikat ( federalism, bonds-staat ); atau (c) bentuk konfederasi  ( confedera on,  staten-bond ).  Pilihan  bernegara  tersebut  dikuatkan  dalam  kesepakatan  dasar Pani a Ad Hoc ( ) Majelis Permusyawaratan Rakyat ( ) Undang-Undang PAH  I MPR  dalam melakukan perubahan Dasar 1945 ( 1945)
(NKRI) UUD , antara lain adalah tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia . Lampiran Ketetapan Nomor IX/MPR/1999 tentang Penugasan Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan MPR Rakyat Republik Indonesia untuk Melanjutkan Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
tangan pemerintah pusat, sebagaimana dilegi masi oleh Pasal 1 ayat (1) Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945).² Prinsip negara kesatuan menjadikan pemegang tampuk kekuasaan ter nggi atas segenap urusan negara adalah pemerintah pusat tanpa suatu delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada  pemerintah  daerah  atau local  government. ³Namun  karena  Indonesia menganut  asas  negara  kesatuan  yang  didesentralisasikan,  maka  ada  tugas-tugas tertentu yang diurus oleh pemerintahan lokal sendiri.⁴
NKRI adalah negara yang bersusunan tunggal, dalam ar  bahwa di dalam negara itu  dak ada bagian-bagian daerah yang berstatus negara. Hal ini berar  hanya ada satu negara dan  dak ada negara di dalam negara, hanya ada satu pemerintahan, yaitu pemerintah pusat yang memiliki kekuasaan dan wewenang ter nggi dalam segala lapangan pemerintahan serta hanya memiliki satu undang-undang dasar.⁵ Desain  negara  kesatuan  menempatkan  kekuasaan  pemerintah  pusat  dominan dalam  menjaga  bahtera  kehidupan  berbangsa  dan  bernegara,  sehingga  wajar  di awal masa kemerdekaan nuansa sentralis k begitu kuat sebagai konsekuensi logis adanya paham kekuasaan yang tersentral.
Prinsip yang terkandung pada negara kesatuan menjadikan pemegang tampuk kekuasaan ter nggi atas segenap urusan negara adalah pemerintah pusat ( central government )  tanpa  adanya  gangguan  oleh  suatu  delegasi  atau  pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah ( local government ). Selain itu, terdapat asas bahwa  segenap  urusan-urusan  negara  dak  dibagi  antara  pemerintah  pusat ( central government ) dengan pemerintah daerah ( local government ) sedemikian rupa sehingga urusan-urusan negara kesatuan tetap merupakan suatu kebulatan ( eenheid ) dan bahwa pemegang kekuasaan ter nggi di negara itu ialah pemerintah pusat.⁶  Pemahaman  itulah  yang  menyebabkan  pertentangan  antara  pemerintah pusat dan pemerintah daerah tak kunjung selesai. Di sini pulalah letak kemungkinan spanning yang  mbul  dari  kondisi  tarik-menarik  antara  kedua  kecenderungan tersebut.⁷
Dalam  konteks  negara  yang  luas  secara  geograﬁs,  biasanya  dimunculkan mekanisme  untuk  mempermudah  pelayanan  publik  dengan  konsep  distribusi
Tahun 1945. Lihat dalam Jimly Asshiddiqie, Kons tusi dan Kons tusionalisme , Jakarta  Kons tusi Press, ,
: 2006 hlm. 381. ² UUD Pasal 1 ayat (1) 1945, “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik.”
³  M.  Solly  Lubis, Pergeseran  Garis  Poli k  dan  Perundang-undangan  Mengenai  Pemerintah  Daerah ,  Bandung:
Alumni, hlm. 8. 1983, ⁴
:
Ni'matul Huda, Otonomi Daerah: Filosoﬁ, Sejarah Perkembangan dan Problema ka , Yogyakarta  Pustaka Pelajar, 2005 hlm. 55.
,
⁵  Soehino, Hukum Tata Negara Perkembangan Otonomi Daerah , Yogyakarta: BPFE, 2004, hlm. 175.
⁶  F. Soegeng Istanto, Beberapa Segi Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Negara Kesatuan Indonesia , Yogyakarta: Karyaputera, 1971, hlm. 16.
⁷ Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 , Jakarta: Uniska, 1993, hlm. 3.
urusan  pemerintahan  dari  pusat  kepada  daerah.  Dalam  perspek f  yang  lain, distribusi urusan pemerintahan inilah yang melahirkan adanya otonomi bagi daerah dalam mengelola urusan yang telah diberikan. Lebih lanjut, Juniarto menjelaskan bahwa luas sempitnya urusan-urusan yang diserahkan kepada suatu pemerintah lokal yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, tergantung pada  poli k hukum  yang  dianut  pada  waktu  itu, yang  dituangkan  dalam hukum posi f.⁸
Berangkat dari pemikiran tersebut, terjadi distribusi urusan dari pemerintah pusat  kepada  pemerintah  daerah  yang  semata-mata  dilaksanakan  untuk mendekatkan pelayanan publik kepada masyarakat. Berdasarkan distribusi urusan tersebut, daerah diberi kewenangan untuk mengatur dan mengelola sendiri potensi daerahnya.  Distribusi  urusan  inilah  yang  berimplikasi  pada  munculnya  otonomi pada daerah yang terus mengalami perkembangan. Namun, perkembangan poli k desentralisasi⁹  di  Indonesia  belum  sejalan  dengan  peningkatan  kesejahteraan masyarakat di daerah.
Desain  kons tusi  terkait  distribusi  urusan  pemerintahan  ini  telah  secara deﬁni f  dituangkan  dalam  UUD  1945  yang  menyatakan,  “Pemerintahan  daerah provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota  mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan pemerintahan menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan.”¹⁰  Pengaturan tersebut  memberikan  kejelasan  bahwa pelaksana  urusan  pemerintahan  adalah provinsi dan kabupaten/kota, selain tentu saja Kementerian Negara .” (huruf tebal oleh penulis)
2.  Problema ka Deﬁnisi Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan Hal  lain  yang  seja nya  harus  diperha kan  secara  serius  adalah  terkait  deﬁnisi
⁸ : Juniarto, Perkembangan Pemerintah Lokal , Bandung Alumni, 1967, hlm. 30.
⁹  Dalam konteks sejarah, poli k desentralisasi telah beberapa kali mengalami perubahan desain, sejalan dengan perubahan prinsip yang digunakan, seper : (a) prinsip rumah tangga material ( ultra vires ) yang dianut Undang- Undang  Nomor  1  Tahun  1945 dan tentang  Peraturan  Mengenai  Kedudukan  Komite  Nasional  (UU  1/1945)
U U Nomor  22  Tahun  1948 ndang- ndang tentang  Penetapan  Aturan-Aturan  Pokok  Mengenai  Pemerintahan Sendiri di Daerah-Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri (UU Pemda 1948); (b) prinsip rumah tangga formal ( general competence ) dengan variasinya, yaitu otonomi riil dan seluas-luasnya seper   yang  dianut  U
U
Nomor  1  Tahun  1957 ndang- ndang tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  Daerah  (UU Pemda  1957) tentang  Pemerintahan  Daerah  (Penpres  6/1959) ,  Penetapan  Presiden  Nomor  6  Tahun  1959 disempurnakan, Nomor 5 Tahun 1960 Penetapan Presiden tentang Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Gotong Royong  dan  Sekretariat  Daerah  (Penpres  5/1960) Undang-Undang disempurnakan, Nomor  18  Tahun  1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah (UU Pemda 1965) Undang-Undang tentang , Nomor 22 Tahun 1999 Pemerintahan Daerah (UU Pemda 1999) Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah , Nomor 32 Tahun 2004 (UU Pemda 2004) Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2014) , dan Nomor 23 Tahun 2014 ; serta (c) prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab sebagaimana yang dianut Nomor 5 Undang-Undang Tahun 1974 . Lihat dalam Pra kno, et al., Policy tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah (UU Pemda 1974) .
Brief  Menata  Ulang  Desain  Desentralisasi  Indonesia ,  Yogyakarta:  Program  Pascasarjana  S2  Poli k  dan Pemerintahan, Jurusan Poli k dan Pemerintahan, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Poli k, Universitas Gadjah Mada, 2010, hlm. 1.
¹⁰ UUD 1945 Pasal 18 ayat (2) .

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
desentralisasi,  dekonsentrasi,  dan  tugas  pembantuan.  Dalam  rangka mempermudah  pemahaman,  berikut  adalah  persandingan  deﬁnisi  ke ga  pola pelimpahan urusan pemerintahan di atas, yaitu:

## Tabel 1. Persandingan Deﬁnisi Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan
Berdasarkan  persandingan  di  atas,  terdapat  beberapa  hal  yang  harus diperha kan,  yaitu: pertama ,  pada  UU  Pemda  2014  secara  konsisten mendeﬁnisikan  desentralisasi,  dekonsentrasi,  dan  tugas  pembantuan  dengan menggunakan  frasa  'urusan  pemerintahan',  yang  berar   pembentuk  undang- undang menyadari betul bahwa objek hubungan pusat dan daerah adalah urusan pemerintahan.  Hal  ini  tentu  menjadi  berbeda  bila  dibandingkan  dengan  deﬁnisi pada UU Pemda 2004 yang memerlukan perha an lebih untuk mengetahui bahwa obyek utama dari hubungan pusat dan daerah adalah urusan pemerintahan. Hal yang harus ditelisik lebih jauh adalah alasan di balik perbedaan pengaturan rezim UU Pemda 2004 dan UU Pemda 2014 dalam memaknai urusan pemerintahan.
Terminologi Rezim UU Pemda 2004 Rezim UU Pemda 2014 Desentralisasi Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam Sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Desentralisasi adalah penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi. Dekonsentrasi Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat
kepada gubernur sebagai wakil
Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum. Tugas Pembantuan Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/ atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu . Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah Pusat kepada daerah
otonom untuk melaksanakan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah Daerah provinsi kepada Daerah kabupaten/kota untuk
melaksanakan sebagian Urusan
Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah provinsi.
1
467 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015
Pada UU Pemda 2004, urusan pemerintahan hanya diletakkan dalam deﬁnisi pemerintahan  daerah,¹¹  otonomi  daerah,¹²  dan  daerah  otonom.¹³  Hal  ini  tentu berbeda  dengan  pengaturan  dalam  UU  Pemda  2014  yang  memberikan nomenklatur urusan pemerintahan dengan deﬁnisi:
“Urusan  Pemerintahan  adalah  kekuasaan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh kementerian negara  dan  penyelenggara  Pemerintahan  Daerah  untuk  melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat.”¹⁴ Pendeﬁnisian  tersebut  tentu  menjadi  peneguhan  bahwa  pelaksana  urusan pemerintahan  adalah  kementerian  negara  dan  penyelenggara  pemerintahan daerah. Hal ini juga sejalan dengan UUD 1945 yang memang hanya menyematkan urusan pemerintahan pada dua lembaga tersebut. Berdasarkan hal tersebut, maka konsekuensi  yang  seharusnya  terjadi  adalah  dak  boleh  ada  pengaturan  lain  di bawah  kons tusi  yang  mampu  menyematkan  urusan  pemerintahan  kepada lembaga lain selain kementerian negara dan penyelenggara pemerintahan daerah.
Namun  hal  tersebut  diterobos  oleh  UU  Desa  dengan  menyematkan  urusan pemerintahan  kepada  desa.  Hal  tersebut  dengan  jelas  dapat  diketemukan  pada pendeﬁnisian dalam UU Desa, yaitu:¹⁵ 1.  Desa  adalah  desa  dan  desa  adat  atau  yang  disebut  dengan  nama  lain, selanjutnya disebut Desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas  wilayah  yang  berwenang  untuk  mengatur  dan mengurus  urusan pemerintahan ,  kepen ngan  masyarakat  setempat  berdasarkan  prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan/atau hak tradisional yang diakui dan dihorma dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
2. Pemerintahan  Desa  adalah penyelenggaraan  urusan  pemerintahan dan kepen ngan  masyarakat  setempat  dalam  sistem  pemerintahan  Negara Kesatuan Republik Indonesia. (huruf tebal oleh penulis)
Permasalahan  fatal  UU  Desa  di  atas  semakin  diperkuat  bila  dibandingkan dengan Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 yang disebutkan bahwa penyelenggara urusan pemerintahan  adalah  pemerintahan  daerah,  sehingga  dengan  mudah  dapat dipertanyakan apakah desa mempunyai pemerintahan daerah atau  dak. Dengan demikian,  dak  seharusnya  desa  melaksanakan  urusan  pemerintahan. Problema ka deﬁnisi yang dihadirkan oleh UU Desa memiliki implikasi dan risiko yuridis yang serius. Bila kemudian berkaca pada prak k UU Nomor 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (UU KKR). Undang-undang ini dibatalkan

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
¹¹ UU Pemda 2004.
Pasal 1 angka 2
¹² UU Pemda 2004. Pasal 1 angka 5 ¹³ UU Pemda 2004. Pasal 1 angka 6 ¹⁴ UU Pemda 2004. Pasal 1 angka 5 ¹⁵ (UU Desa 2014)
Pasal 1 angka 1 dan 2 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa .
oleh Mahkamah Kons tusi (MK) karena masalah deﬁnisi dalam ketentuan umum yang diujikan .¹⁶
Kedua , deﬁnisi dekonsentrasi pada UU Pemda 2014 menjernihkan asal urusan pemerintahan  dan  memperluas  lingkup  penerima  pelimpahan  urusan pemerintahan. Dalam deﬁnisi dekonsentrasi pada UU Pemda 2014 terlihat jelas asal urusan  pemerintahan  yang  dilaksanakan  oleh  daerah  merupakan  urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat. Bila merujuk pada UU Pemda 2014, maka urusan yang dimaksud adalah urusan pemerintahan absolut,¹⁷ urusan pemerintahan konkuren,¹⁸ dan urusan pemerintahan umum.¹⁹ Pemerintah pusat dengan ke ga urusan pemerintahan tersebut dapat melimpahkan sebagian kepada daerah, dimana sebagian urusan yang lain harus tetap diatur dan diurus oleh pemerintah pusat.
Selain  itu,  pendeﬁnisian  di  atas  juga  memperluas  pihak  penerima  limpahan urusan  pemerintahan,  yaitu:  (a)  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat;  (b) instansi ver kal di wilayah tertentu; dan/atau (c) gubernur dan bupa /wali kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum.²⁰ Hal ini tentu lebih luas dari  yang  semula  hanya:  (a)  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah;  dan/atau  (b) instansi ver kal di wilayah tertentu.²¹ Dalam deﬁnisi baru ini berar  kabupaten/kota saat  ini  dapat  dilimpahi  dekonsentrasi,  walaupun  dalam  koridor  urusan pemerintahan umum.
Ke ga , pendeﬁnisian tugas pembantuan pada UU Pemda 2014 menjernihkan asal tugas dan mempersempit lingkup penerima tugas. Deﬁnisi tugas pembantuan pada  UU  Pemda  2014  menegaskan  bahwa  tugas  pembantuan  diadakan  dalam rangka melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang notabene hal ini  dak disebutkan  secara  deﬁni f  pada  UU  Pemda  2004.  Lingkup  penerima  tugas pembantuan semula dimungkinkan diberikan kepada: (a) dari pemerintah kepada daerah  dan/atau  desa;  (b)  dari  pemerintah  provinsi  kepada  kabupaten/kota dan/atau  desa;  serta  (c)  dari  pemerintah  kabupaten/kota  kepada  desa.²²  Dalam pengaturan UU Pemda 2014, tugas pembantuan hanya dapat diberikan kepada: (a) dari  pemerintah  pusat  kepada  daerah  otonom;  dan  (b)  dari  pemerintah  daerah
¹⁶  Putusan Mahkamah Kons tusi Nomor 006/PUU-IV/2006 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi terhadap UUD1945.
¹⁷  Pasal 9 ayat (2) UU Pemda 2014: “Urusan pemerintahan absolut adalah Urusan Pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat . ”
¹⁸  Pasal 9 ayat (3) UU Pemda 2014: “Urusan pemerintahan konkuren adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota . Hal ini berar  juga merupakan ”
urusan pemerintahan Pemerintah Pusat.
¹⁹  Pasal 9 ayat (5) UU Pemda 2014: “Urusan pemerintahan umum adalah Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan . ”
²⁰ UU Pemda 2014. Pasal 1 angka 9
²¹ UU Pemda 2004.
Pasal 1 angka 8 ²² UU Pemda 2004. Pasal 1 angka 9
provinsi  kepada  daerah  kabupaten/kota.²³  Dengan  demikian,  desa  dak  lagi dimungkinkan untuk menerima tugas pembantuan.
Namun  demikian,  haruslah  dicerma   pula  pengaturan  dalam  UU  Desa  yang memberikan kewenangan-kewenangan kepada desa sebagai berikut:²⁴ a. kewenangan berdasarkan hak asal usul;
b. kewenangan lokal berskala desa;
c. kewenangan yang ditugaskan oleh pemerintah, pemerintah daerah provinsi, atau pemerintah daerah kabupaten/kota; dan
d. kewenangan  lain  yang  ditugaskan  oleh  pemerintah,  pemerintah  daerah provinsi,  atau  pemerintah  daerah  kabupaten/kota  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan.
Bila  kemudian  mencerma   implikasi  dari  pengaturan  di  atas,  maka  menjadi pertanyaan,  tugas  apa  yang  dimaksud  dengan  'kewenangan  yang  ditugaskan', karena seharusnya penugasan hanya mungkin dilakukan melalui metode distribusi tugas  pembantuan.  Bila  iya,  maka  menjadi  pertentangan  serius  mengingat  UU Pemda 2014 menggariskan dengan teramat jelas bahwa desa bukanlah penerima tugas  pembantuan.  Di  sisi  yang  lain,  harus  dipahami  dengan  baik  bahwa  yang dilaksanakan dalam tugas pembantuan adalah urusan pemerintahan, sedangkan urusan  pemerintahan  hanya  dilaksanakan  oleh  kementerian  negara  dan penyelenggara  pemerintahan  daerah.  Dengan  demikian,  menjadi  semakin  jelas bahwa  desa  yang  dak  masuk  diantara  kedua  nomenklatur  tersebut muta s mutandis dak diperkenankan melaksanakan tugas pembantuan.
Hal  lain  yang  harus  diperha kan  dalam  konteks  tugas  pembantuan  adalah apakah  diperbolehkan  pemberian  penugasan  dari  pemerintah  daerah  provinsi kepada  daerah  kabupaten/kota.  Hal  tersebut  dikarenakan  menurut  kons tusi, “Pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota  mengatur  dan mengurus sendiri urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan”²⁵  (huruf  tebal  oleh  penulis).  Bukankah  seharusnya  pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota harus melaksanakan sendiri urusan pemerintahan berdasarkan kewenangan yang ditugaskan oleh pemerintah pusat dan  dak diperkenankan untuk menugaskan kembali ke satuan pemerintahan di bawahnya.  Hal  ini  sesuai  dengan  prinsip  bahwa  urusan-urusan  negara  kesatuan tetap merupakan suatu kebulatan ( eenheid ) dan pemegang kekuasaan ter nggi di negara itu ialah pemerintah pusat.²⁶ Keberadaan frasa 'menurut asas otonomi dan tugas pembantuan' merupakan mekanisme yang dipergunakan pemerintah pusat untuk  menugaskan  kewenangan  melaksanakan  urusan  pemerintahan  kepada

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
²³ UU Pemda 2014.
Pasal 1 angka 11
²⁴ UU Desa Pasal 19 2014. ²⁵ UUD 1945 Pasal 18 ayat (2) . ²⁶  F. Soegeng Istanto, Loc.cit.
pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota,  dan  bukanlah mekanisme  yang  untuk  menugaskan  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  dari pemerintah daerah provinsi kepada daerah kabupaten/kota.
Keempat ,  terdapat  potensi  inkons tusionalitas  pendeﬁnisian  desentralisasi pada  UU  Pemda  2014  dan  pertentangannya  dengan  materi  muatan  UU  Pemda 2014.  Pemikiran  mengenai  potensi  inkons tusionalitas  didasari  dari  rumusan deﬁnisi  desentralisasi  dalam  UU  Pemda  2014,  yaitu  “… penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom …”²⁷ (huruf tebal oleh penulis).  Perlu  diperha kan  mengenai  penggunaan  diksi  'penyerahan'  karena kons tusi  hanya  memandatkan  daerah  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan pemerintahan tanpa pemaparan eksplisit penyerahan urusan pemerintahan dalam konteks NKRI. Berbekal pemahaman bahwa dalam prinsip negara kesatuan pemegang  tampuk  kekuasaan  ter nggi  atas  segenap  urusan  negara  ialah pemerintah pusat ( central government ), sedemikian rupa sehingga urusan-urusan negara kesatuan tetap merupakan suatu kebulatan ( eenheid ) dan bahwa pemegang kekuasaan ter nggi di negara itu ialah pemerintah pusat,²⁸ maka seharusnya urusan pemerintahan tetap dalam satu kesatuan dimiliki pemerintah pusat.
Apabila  urusan  pemerintahan  hendak  dilaksanakan  oleh  daerah,  maka  yang diserahkan  cukup  kewenangan  untuk  melaksanakan  urusan  pemerintahan,  dan bukan  urusan  pemerintahannya  yang  diserahkan.  Dengan  demikian,  diksi 'penyerahan'  menjadi  dak  tepat.  Berdasarkan  pendekatan  linguis k  pun, penyerahan  memiliki  suasana  keba nan  yang  berbeda  dengan  pelimpahan. Penyerahan  maknanya  adalah  proses,  cara,  perbuatan  memberikan, menyampaikan,  memberikan  dengan  penuh  kepercayaan,  dan  memasrahkan²⁹. Pelimpahan bermakna proses, cara, perbuatan melimpahkan (memindahkan) hak, dan wewenang.³⁰ Dengan demikian, diksi yang lebih tepat dengan konsep negara kesatuan yang mengusung kebulatan kekuasaan pemerintahan adalah 'pelimpahan urusan' dan bukan 'penyerahan urusan'.
Diksi  'pelimpahan'  lebih  tepat  karena  hanya  terkait  wewenang  dan  bukan keseluruhan. Frasa 'pelimpahan urusan' atau 'penyerahan wewenang' lebih tepat digunakan karena sejalan dengan prinsip dasar negara kesatuan. Deﬁnisi yang lebih tepat justru adalah deﬁnisi desentralisasi pada UU Pemda 2004 yang menyatakan, “Desentralisasi  adalah  penyerahan  wewenang  pemerintahan  oleh  Pemerintah kepada  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  urusan  pemerintahan dalam Sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.”³¹
²⁷ UU Pemda 2014.
Pasal 1 angka 8
²⁸  F. Soegeng Istanto, Loc.cit. ²⁹
,
Tim Penyusun, Kamus Bahasa Indonesia , Jakarta: Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional, 2008 hlm. 1325.
³⁰ Ibid ., hlm. 863. ³¹  Pasal 1 angka 7 UU Pemda 2004.
Adapun  terkait  pertentangan  deﬁnisi  tersebut  dengan  materi  muatan  UU Pemda  2014  terlihat  dari  frasa  'penyerahan  urusan  pemerintahan'  dengan klasiﬁkasi urusan pemerintahan yang diatur dalam UU Pemda 2014. Bila memang desentralisasi dimaknai sebagai bentuk penyerahan urusan pemerintahan, maka menjadi  kontradik f  dengan  urusan  pemerintahan  konkuren  yang  dimaknai sebagai  urusan  pemerintahan  yang  dibagi  antara  pemerintah  pusat,  daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Hal ini adalah contradic o in terminis , karena urusan yang sudah diserahkan oleh pemerintah pusat ternyata masih dibagi lagi dengan pemerintah pusat. Terlebih kemudian bila dicerma  Lampiran UU Pemda secara  deﬁni f  melakukan  pembagian  urusan  pemerintahan  konkuren  antara pemerintah  pusat,  daerah  provinsi,  dan  daerah  kabupaten/kota.  Hal  ini menunjukkan terdapat pertentangan pengaturan di dalam UU Pemda 2014.

## 3.  Dinamika Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
Hal lain yang harus dicerma  adalah terkait iden ﬁkasi urusan pemerintahan yang 'hilang' ke ka membandingkan UU Pemda 2004 dan UU Pemda 2014, yaitu:
Tabel 2. Pemetaan Skala Urusan Pemerintahan Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota yang Hilang pada UU Pemda 2014 yang Disandingkan dengan Rezim UU Pemda 2004
No.  Nama Urusan Nama Sub Urusan Tingkat Kewilayahan yang Hilang Keterangan 1. Bidang Pendidikan Akreditasi Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004 akreditasi merupakan sub sub bidang, dimana provinsi dan kabupaten masih memiliki kewenangan. 2. Bidang Perumahan dan Kawasan Permukiman Perumahan dan Kawasan Permukiman Kumuh Pemerintah Pusat dan Provinsi Pada rezim UU Pemda 2004 terdapat sub sub bidang permukiman kumuh/nelayan dimana pemerintah pusat dan provinsi masih memiliki kewenangan. 3. Bidang Pertanahan Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004 terdapat sub bidang pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dimana Kabupaten masih memiliki beberapa bentuk kewenangan. Tanah Ulayat Pemerintah Pusat Pada rezim UU Pemda 2004 terdapat sub bidang penetapan tanah ulayat, dimana pemerintah pusat masih memiliki kewenangan. 1

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
Tanah Kosong Pemerintah Pusat Pada rezim UU Pemda 2004 terdapat sub bidang pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong, dimana pemerintah pusat masih memiliki kewenangan. Izin Membuka Tanah Pemerintah Pusat dan Provinsi Pada rezim UU Pemda 2004 terdapat sub bidang dengan izin membuka tanah, dimana pemerintah pusat dan provinsi masih memiliki kewenangan. Khusus tingkat provinsi dijelaskan kewenangannya berbentuk tugas pembantuan. 1 4. Bidang Administrasi Kependudukan dan Pencatatan Sipil Pendaftaran Penduduk Provinsi Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang pendaftaran penduduk, dimana provinsi masih memiliki kewenangan. Pencatatan Sipil Provinsi Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang pendaftaran sipil, dimana provinsi masih memiliki kewenangan. 5. Bidang Pemberdayaan Masyarakat dan Desa Administrasi Pemerintahan Desa Pemerintah Pusat dan Provinsi Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub sub bidang administrasi pemerintahan desa dan kelurahan, dimana pemerintah pusat dan provinsi memiliki kewenangan. 6. Bidang Pengendalian Penduduk dan Keluarga Berencana Standardisasi dan Sertifikasi Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, tidak ada sub bidang maupun sub sub bidang yang secara implisit menyebutkan tentang standardisasi dan sertifikasi yang terkait bidang keluarga berencana dan keluarga sejahtera. 7. Bidang Perhubungan Penerbangan Provinsi Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang perhubungan udara, dimana provinsi masih memiliki kewenangan. 8. Bidang Penanaman Modal Kerja Sama Penanaman Modal Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub sub bidang kerja sama penanaman modal, dimana provinsi dan kabupaten masih memiliki kewenangan.
1
473 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015
9. Bidang Statistik Statistik Dasar Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang statistik dasar, dimana provinsi dan kabupaten memiliki masih kewenangan. Statistik Sektoral Pemerintah Pusat Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang statistik sektoral, dimana pemerintah pusat masih memiliki kewenangan. 10.  Bidang Persandian Akreditasi dan Sertifikasi Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, akreditasi tidak disebutkan secara implisit sebagai sub bidang ataupun sub sub bidang, namun disebutkan dalam masih bentuk konkrit pembagian urusan, dimana provinsi dan kabupaten masih memiliki kewenangan. Analisis Sinyal Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, tidak ada sub bidang, sub sub bidang, ataupun keterangan konkrit dalam penjabaran pembagian urusan yang menyebutkan analisis sinyal. 11.  Bidang Kebudayaan Perfilman Nasional  Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub sub bidang perfilman, dimana provinsi dan kabupaten masih memiliki kewenangan. Warisan Budaya Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, tidak disebutkan sub bidang maupun sub sub bidang tentang warisan budaya, namun penjabarannya dapat ditemukan dalam kewenangan pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten. 13.  Bidang Kelautan dan Perikanan Pengolahan dan Pemasaran Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang pengolahan dan pemasaran, dimana kabupaten masih memiliki kewenangan. Karantina Ikan, Pengendalian Mutu dan Keamanan Hasil Perikanan Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, tidak ada sub bidang maupun sub sub bidang karantina ikan, pengendalian mutu, dan keamanan hasil perikanan, namun disebutkan dalam

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
14.  Bidang Pertanian Varietas Tanaman Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub sub bidang perlindungan varietas, dimana provinsi dan kabupaten masih memiliki kewenangan. 15.  Bidang Kehutanan Perencanaan Hutan Provinsi dan Kabupaten Bentuk-bentuk penjabaran perencanaan hutan sebagaimana dimaksud dalam UU Pemda 2014, dipisahkan menjadi beberapa sub bidang pada rezim UU Pemda 2004. Pengelolaan Hutan  Kabupaten Bentuk-bentuk penjabaran pengelolaan hutan sebagaimana dimaksud dalam UU Pemda 2014, dipisahkan menjadi beberapa sub bidang pada rezim UU Pemda 2004. Pendidikan dan
Pelatihan,
Penyuluhan dan Pemberdayaan Masyarakat di Bidang Kehutanan Kabupaten Bentuk-bentuk penjabaran urusan pendidikan dan pelatihan, penyuluhan dan pemberdayaan masyarakat di bidang kehutanan sebagaimana dimaksud dalam UU Pemda 2014, dipisahkan menjadi beberapa sub bidang pada rezim UU Pemda 2004. Dalam beberapa sub bidang tersebut, ada yang kewenangannya dimiliki kabupaten sebelumnya, ada yang sedari awal tidak memiliki. Pengawasan Hutan Provinsi dan Kabupaten Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang pengawasan bidang kehutanan, dimana provinsi dan kabupaten memiliki kewenangan. 16.  Bidang Perdagangan Sarana Distribusi Perdagangan Pemerintah Pusat Pada rezim UU Pemda 2004, terdapat sub bidang sarana dan prasarana, dimana pemerintah pusat memiliki kewenangan.
1
Sumber: Hasil Pengolahan Data Penulis, 2014.
Berpijak dari pemetaan di atas, dapat disimpulkan bahwa seja nya pemerintah daerah  kabupaten/kota  dak  kehilangan  urusan  pemerintahan,  namun  hanya kehilangan  sub  urusan  pemerintahan.  Secara  umum  keberadaan  Lampiran  UU Pemda 2014 telah menyerap atau mengabsorpsi Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun  2007  tentang  Pembagian  Urusan  Pemerintahan  Antara  Pemerintah, Pemerintahan  Daerah  Provinsi,  dan  Pemerintahan  Daerah  Kabupaten/Kota  (PP Pembagian  Urusan)  dengan  beberapa  bentuk  perubahan,  sehingga  materi muatannya  mengatur  mengenai  pembagian  urusan  pemerintahan.  Dengan demikian, seja nya PP Pembagian Urusan muta s mutandis sudah  dak memiliki kekuatan  hukum  mengikat  karena  secara  substansinya  telah  diatur  dalam  UU Pemda 2014.
Meskipun  dak  ada  pembatalan  PP  Pembagian  Urusan  dan  dak  mungkin suatu  undang-undang  secara  eksplisit  menyatakan  mencabut  peraturan pemerintah, namun berdasarkan pada asas lex superiori derogat legi inferiori maka PP  Pembagian  Urusan  akan  dinegasikan  dengan  Lampiran  UU  Pemda  2014.  Hal tersebut dikarenakan Lampiran UU Pemda 2014 melakukan perubahan pembagian urusan yang sebelumnya dimiliki oleh pemerintahan pada level tertentu. Lampiran UU Pemda 2014 juga melakukan simpliﬁkasi urusan. Maksudnya, apabila dalam PP Pembagian Urusan banyak urusan yang dirinci menjadi beberapa sub-sub urusan atau  beberapa  urusan,  kemudian  dalam  rezim  UU  Pemda  2014  hal  tersebut dipadatkan menjadi satu urusan.

## 4.  Implikasi  Distribusi  Urusan  Pemerintahan  terhadap  Hubungan  Pusat  dan Daerah
Dalam konteks praktis distribusi urusan pemerintahan melalui desentralisasi dalam kerangka NKRI menghadapi permasalahan, yakni antara lain: (1) penyerahan urusan pemerintahan  oleh  pemerintah  pusat  kepada  daerah-daerah  otonom;  (2) perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah; dan (3) kemampuan  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  urusan-urusan pemerintahan yang telah diserahkan oleh pemerintah pusat kepadanya menjadi urusan rumah tangga daerah.³² Dengan permasalahan yang muncul sebagai akibat penerapan  desentralisasi  di  atas,  sudah  seharusnya  pemerintah  pusat  sebagai pemegang kekuasaan mutlak pemerintahan membentuk desain distribusi urusan pemerintahan yang tepat dan terarah sesuai dengan susunan negara kesatuan yang menjadi konsensus bentuk negara Indonesia.
Pilihan untuk menjadi negara kesatuan yang menganut sistem desentralisasi semata dalam upaya mendekatkan pelayanan publik kepada rakyat, rela f  dak memberikan dampak signiﬁkan bagi perkembangan daerah. Ke ka desentralisasi dipilih berar  terjadi distribusi urusan yang semula dipegang oleh pemerintah pusat
beralih menjadi domain pemerintahan daerah. Desentralisasi yang secara simultan melahirkan  otonomi  daerah  dak  sepatutnya  hanya  dimaknai  sebagai  strategi untuk  mengelola  hubungan  kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintahan  daerah.  Desentralisasi  yang  seja nya  juga  memperalihkan  urusan pemerintahan juga harus secara jernih dikaitkan dengan kewenangan sebagai alas pelaksanaan urusan. Tentu saja konsep kewenangan dalam otonomi daerah  dak bisa didangkalkan atau ditukar penger annya dengan urusan,³³ namun demikian harus diakui bahwa di dalam urusan-urusan pemerintahan tertentu itulah terdapat kewenangan-kewenangan yang bisa dilakukan oleh daerah, khususnya berkaitan dengan  perencanaan,  pengorganisasian,  pelaksanaan,  penganggaran,  dan evaluasi.³⁴
Distribusi urusan yang condi o sine qua non serta kewenangan di dalamnya membawa problema ka tersendiri dalam kerangka hubungan antara pemerintah pusat  dan  pemerintahan  daerah.  Sebagaimana  telah  dijelaskan  oleh  Soehino  di atas,³⁵ potensi permasalahan dari distribusi urusan dari pemerintah pusat kepada pemerintahan daerah pun terjadi dalam konteks NKRI.
Pertama ,  pola  distribusi  urusan  pemerintahan.  Distribusi  urusan  dari pemerintah pusat kepada pemerintahan daerah secara spesiﬁk diatur dalam UU Pemda  2014  terdiri  atas  urusan  pemerintahan  absolut,  urusan  pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum.³⁶ Namun demikian, dalam UU Pemda 2014  seolah  mendangkalkan  implikasi  dari  distribusi  urusan  hanya  terkait  pada hubungan  keuangan  antara  pemerintah  pusat  dengan  pemerintah  daerah.  Hal tersebut  dibuk kan  dengan  dak  adanya  lagi  konsekuensi  distribusi  urusan  dari pemerintah pusat yang melahirkan hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, yang  melipu   hubungan  wewenang,  keuangan,  pelayanan  umum,  pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya sebagaimana diatur dalam UU Pemda 2004.³⁷ Padahal hubungan keuangan seja nya hanyalah konsekuensi dari adanya hubungan kewenangan yang lahir dari distribusi urusan pemerintahan.
Lebih spesiﬁk dalam konteks distribusi urusan pemerintahan, terdapat dua pola utama dalam intergovernmental task sharing , yaitu: (1) pola general competence (otonomi  luas),  yang  mana  urusan-urusan  yang  dijalankan  pemerintah  pusat bersifat limita f, sedangkan sisanya (residu) menjadi urusan daerah; dan (2) pola ultra vires , urusan-urusan daerah ditentukan secara limita f sedangkan sisanya ada pada  pemerintah  pusat.³⁸  Indonesia  secara  eksplisit  menerapkan general
³³  Tri Ratnawa , et.al ., Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Otonomi Daerah di Indonesia: Peluang, Kendala, dan Implikasi , Jakarta: Pusat Peneli an Poli k LIPI (P2P-LIPI), 2003, hlm. 15. ³⁴ Ibid . ³⁵  Soehino, Loc.cit. ³⁶  Pasal 9 ayat (1) UU Pemda 2014. ³⁷  Pasal 2 ayat (4) dan (5) UU Pemda 2004. ³⁸  Tri Ratnawa , et.al . , Loc.cit . Lihat juga dalam Direktorak Jenderal Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri,
competence , dengan adanya pengaturan mengenai urusan yang menjadi domain pemerintah pusat, yaitu: (a) poli k luar negeri; (b) pertahanan; (c) keamanan; (d) yus si; (e) moneter dan ﬁskal nasional; dan (f) agama.³⁹
Urusan  yang  didistribusikan  kepada  daerah  merupakan  hasil  penyapihan urusan  yang  menjadi  domain  pemerintah  pusat,  sehingga  dalam  pelaksanaan urusan  pemerintah  pusat  tersebut  masih  dimungkinkan  adanya  dekonsentrasi maupun tugas pembantuan kepada pemerintah daerah.⁴⁰ Sedangkan di luar urusan yang menjadi domain pemerintah pusat merupakan urusan pemerintahan daerah, yaitu urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintahan pilihan yang keduanya termasuk dalam klasiﬁkasi urusan pemerintahan konkuren.⁴¹ Se ap urusan yang didistribusikan kepada pemerintahan daerah disertai dengan pendanaan ( money follows  func on )⁴²  untuk  melaksanakan  urusan  pemerintahan  tersebut.⁴³ Walaupun telah ditentukan secara spesiﬁk porsi urusan yang menjadi domain dari pemerintah  pusat,  namun  berdasarkan  Lampiran  UU  Pemda  2014  pemerintah pusat  tetap  turut  serta  melaksanakan  urusan  yang  telah  dilimpahkan  kepada pemerintahan  daerah.⁴⁴  Inkonsistensi  pengaturan  inilah  yang  melahirkan permasalahan dalam hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah dalam kerangka otonomi daerah.
Kedua ,  perimbangan  keuangan  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah. Problema ka selanjutnya yang sering muncul dalam konteks desentralisasi adalah  permasalahan  perimbangan  keuangan  atau  desentralisasi  ﬁskal.  Hal tersebut senada dengan pendapat Dennis A. Rondinelli yang menyatakan bahwa desentralisasi adalah “ authority to plan, make decisions (ﬁnance), or manage public func ons  and  these,  under  decentraliza on,  have  to  be  transfered  to  the  lower levels  of  government ”.⁴⁵  Dalam  bahasa  yang  lebih  sederhana,  desentralisasi merupakan  transfer  tanggung  jawab  dan  pendapatan  dari  pemerintah  pusat  ke daerah. Argumentasi tersebut dikuatkan oleh Gangadhar Jha dan Nimish Jha yang menyebutkan:⁴⁶

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
Pokok-Pokok Pikiran Konsepsi Otonomi Daerah , Jakarta: Departemen Dalam Negeri, 2002, hlm. 13. ³⁹  Pasal 9 ayat (2) jo Pasal 10 ayat (1) UU Pemda 2014. ⁴⁰  Pasal 10 ayat (2) lihat juga Pasal 19 ayat (1) UU Pemda 2014. ⁴¹  Pasal 9 ayat (3) jo Pasal 11 ayat (1) UU Pemda 2014. ⁴²  Konsepsi ' money follows func on ' digunakan untuk menghubungkan antara desentralisasi kewenangan dengan pembiayaan  desentralisasi,  yang  berar   bahwa  kewenangan  yang  diserahkan  kepada  daerah  harus  diiku dengan pembiayaan yang sesuai dengan besarnya beban kewenangan tersebut. Norma ﬁkasi konsepsi ' money follows func on ' diatur dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU Perimbangan Keuangan). ⁴³  Pasal 279 UU Pemda 2014. ⁴⁴  Pasal 9 ayat (3) jo. Pasal 13 UU Pemda 2014.
⁴⁵  Dennis  A.  Rondinelli,  “Government  Decentraliza on  in  Compara ve  Perspec ve:  Theory  and  Prac ce  in Developing Countries”, Interna onal Review of Administra ve Sciences , Volume 47, Nomor 2, 1980, hlm. 133-
145.
⁴⁶  Gangadhar Jha dan Nimish Jha, “Centralized Decentraliza on - Overview of Local Governance in two Countries (Iraq and Bhutan)”, Urban World , Volume 1, Nomor 2, Juli - September 2007, hlm. 3.
“The instrumentali es of decentraliza on includes (i) ﬁscal decentraliza on (revenue assignment not only in terms of devolving of local tax and non-tax instruments but an autonomy to set the rates), (ii) ins tu onal capacity for eﬀec ve tax administra on, (iii) ra onal inter-government ﬁscal rela ons based on a well-designed transfer system, (iv) system of local government accountability, (v) par cipatory structures and processes at the local level, and  (vi)  ins tu onal  incen ves.  Successful  opera on  of  ﬁscal decentraliza on is largely con ngent on addressing these impera ves.” Hal  tersebut  meneguhkan  bahwa  permasalahan  yang  riskan  mbul  dalam prak k desentralisasi adalah permasalahan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.
Dalam konteks Indonesia, pengaturan perimbangan keuangan tersebut diatur dalam  UU  Nomor  33  Tahun  2004  tentang  Perimbangan  Keuangan  antara Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintahan  Daerah  (UU  Perimbangan  Keuangan)  yang mengenalkan  konsepsi  ' money  follows  func on '.  Konsepsi  inilah  yang  kemudian sering disalahar kan antara nomenklatur 'fungsi' dan 'urusan'. Para birokrat daerah berpikir  bahwa  semakin  banyak  'urusan'  sama  dengan  semakin  banyak  'fungsi', sehingga  akan  memperbesar  perimbangan  keuangan  kepada  daerah.  Padahal, maksud  dari  konsepsi  ' money  follows  func on '  bukanlah  soal  banyak  atau sedikitnya  'urusan',  melainkan  'fungsi'  yang  dapat  dijalankan  oleh  daerah  untuk menjalankan suatu 'urusan' tertentu.
Distribusi  urusan  yang  diiku   dengan  distribusi  pendanaan  sebagaimana konsepsi  ' money  follows  func on '  menjadikan  desentralisasi  seolah  dipersempit menjadi sekedar permasalahan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Desentralisasi  kewenangan  memang  dak  dapat  dilepaskan  dari  desentralisasi ﬁskal. Dengan logika tersebut, se ap urusan yang didistribusikan oleh pemerintah pusat  dak akan dapat dilaksanakan dengan maksimal oleh pemerintahan daerah tanpa adanya distribusi pendanaan pula. Walaupun distribusi urusan  dak dapat dilepaskan dari permasalahan distribusi pendanaan, namun dalam mendesain pola desentralisasi  dak dapat difokuskan semata pada permasalahan pemberian dana. Hal  utama  yang  harus  diperha kan  adala  bagaimana  distribusi  urusan pemerintahan  mampu  membuat  daerah  mandiri  dan  dak  semata-mata tergantung pada pendanaan yang diberikan oleh pemerintahan pusat.
Ke ga , kemampuan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan- urusan  pemerintahan  yang  telah  didistribusikan  oleh  pemerintah  pusat.  Potensi permasalahan  ini  sebenarnya  merupakan k  sentral  permasalahan  dalam  hal distribusi  urusan.  Ke dakmampuan  daerah  dalam  melaksanakan  urusan  tentu dak dapat diselesaikan begitu saja dengan perimbangan keuangan sebagaimana dibahas  pada  uraian  sebelumnya.  Permasalahan  kemampuan  daerah  dalam
melaksanakan urusan pemerintahan terkait erat dengan governability ⁴⁷ yang tentu dak  dapat  diselesaikan  hanya  dengan  pendanaan  dari  pemerintah  pusat. Peningkatan kapasitas dan kapabilitas aparat penyelenggara pemerintahan daerah menjadi k sentral yang harus dibenahi.
Hal tersebut sejalan dengan pemikiran Mohit Bha acharya yang menyatakan bahwa  desentralisasi  dan  pengembangan  kapasitas  aparatur  penyelenggara pemerintahan  daerah  bagaikan  dua  sisi  mata  uang  yang  dak  terpisahkan. Bha acharya menyebutkan bahwa “ Human development and decentraliza on are almost  like  twins;  one  is  concerned  with  'humanizing'  development  discourse beyond  conven onal  economism;  the  other  relates  to  the  loca on  and ins tu onaliza on of development .”⁴⁸ Untuk itu, penyelesaian permasalahan ini tergantung pada aspek desain pola distribusi urusan dari pemerintah pusat kepada pemerintahan daerah.

## C.  Penutup
Berdasarkan  pembahasan  di  atas,  terlihat  masih  terdapat  permasalahan  dalam konteks pengaturan distribusi urusan pemerintahan dari pusat kepada daerah. Hal tersebut diperumit dengan keberadaan UU Desa yang contradi o in propositum dengan tujuannya untuk memberikan kejelasan status dan kepas an hukum atas desa dalam sistem ketatanegaraan NKRI.⁴⁹ Ketaatan dalam memaknai terminologi urusan pemerintahan menjadi yang pen ng untuk diteguhkan kembali. Pada sisi yang lain, pola distribusi urusan pemerintahan dalam poli k hukum desentralisasi di Indonesia secara simultan melahirkan otonomi daerah  dak sepatutnya hanya dimaknai  sebagai  strategi  untuk  mengelola  hubungan  kewenangan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintahan  daerah.  Desentralisasi  yang  seja nya mendistribusikan urusan harus secara jernih dikaitkan dengan kewenangan sebagai alas pelaksanaan urusan. Tentu saja konsep kewenangan dalam otonomi daerah dak bisa didangkalkan atau ditukar penger annya dengan urusan yang kemudian hanya  sekedar  dimaknai  dengan  hubungan  keuangan  sebagaimana  rezim  UU Pemda  2014.  Namun  demikian,  harus  diakui  bahwa  di  dalam  urusan-urusan pemerintahan  tertentu  itulah  terdapat  kewenangan-kewenangan  yang  bisa dilakukan  oleh  daerah,  khususnya  berkaitan  dengan  perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, penganggaran, dan evaluasi.
Implikasi  pola  distribusi  urusan  terhadap  hubungan  kewenangan  antara pemerintah pusat dan daerah dalam kerangka otonomi luas yang memperha kan keberagaman dan kekhususan daerah menimbulkan permasalahan-permasalahan

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan
⁴⁷  Dengan Human  Development  Index yang  dikembangkan  United  Na ons  Development  Programme  (UNDP) digunakan  untuk  mengukur  prak k good  governance dengan  melihat  perkembangan  kemanusiaan  ( human progress ). Lebih lanjut lihat dalam Pra kno, “Good Governance dan Governability”, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Poli k , Volume 8, Nomor 3, Maret 2005, hlm. 242.
yang terjadi dalam konteks prak k distribusi urusan melalui desentralisasi dalam kerangka  NKRI,  antara  lain:  (1)  distribusi  urusan  pemerintahan  oleh  pemerintah pusat  kepada  daerah-daerah  otonom;  (2)  perimbangan  keuangan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah;  dan  (3)  kemampuan  daerah  otonom untuk  mengatur  dan  mengurus  urusan-urusan  pemerintahan  yang  telah didistribusikan oleh pemerintah pusat kepadanya menjadi urusan rumah tangga daerah.

## Da ar Pustaka Buku
Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 , Uniska, Jakarta, 1993. Direktorat  Jenderal  Otonomi  Daerah  Departemen  Dalam  Negeri, Pokok-Pokok
Pikiran Konsepsi Otonomi Daerah , Departemen Dalam Negeri, Jakarta, 2002.
F. Soegeng Istanto, Beberapa Segi Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Negara Kesatuan Indonesia , Karyaputera, Yogyakarta, 1971. Jimly Asshiddiqie, Kons tusi dan Kons tusionalisme , Kons tusi Press, Jakarta, 2006. Juniarto, Perkembangan Pemerintah Lokal , Alumni, Bandung, 1967.
M.  Solly  Lubis, Pergeseran  Garis  Poli k  dan  Perundang-undangan  Mengenai Pemerintah Daerah , Alumni, Bandung, 1983.
Ni'matul  Huda, Otonomi  Daerah:  Filosoﬁ,  Sejarah  Perkembangan  dan Problema ka , Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2005. Pra kno, et.al. , Policy Brief Menata Ulang Desain Desentralisasi Indonesia , Program Pascasarjana S2 Poli k dan Pemerintahan, Jurusan Poli k dan Pemerintahan, Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Poli k,  Universitas  Gadjah  Mada,  Yogyakarta, 2010.
Soehino, Hukum Tata Negara Perkembangan Otonomi Daerah , BPFE, Yogyakarta,
2004.
Tim  Penyusun, Kamus  Bahasa  Indonesia ,  Pusat  Bahasa  Departemen  Pendidikan Nasional, Jakarta, 2008. Tri Ratnawa , et.al., Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Otonomi Daerah di Indonesia: Peluang, Kendala, dan Implikasi , Pusat Peneli an Poli k LIPI (P2P-LIPI), Jakarta, 2003.

## Dokumen Lain
Bha acharya, Mohit ,  “Decentraliza on  -  The  Conceptual  and  Ins tu onal Dimensions”, Urban World , Juli 2004.
Jha, Gangadhar dan Nimish Jha, “Centralized Decentraliza on - Overview of Local Governance  in  Two  Countries  (Iraq  and  Bhutan)”, Urban  World ,  Volume  1,
Nomor 2, Juli - September 2007.
Pra kno, “Good Governance dan Governability”, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Poli k , Volume 8, Nomor 3, Maret 2005.
Rondinelli, Dennis A., “Government Decentraliza on in Compara ve Perspec ve: Theory  and  Prac ce  in  Developing  Countries”, Interna onal  Review  of Administra ve Sciences , Volume 47, Nomor 2, 1980.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang  Nomor  33  Tahun  2004  tentang  Perimbangan  Keuangan  antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Putusan  Mahkamah  Kons tusi  Nomor  006/PUU-IV/2006  perihal  Pengujian Undang-Undang  Nomor  27  Tahun  2004  tentang  Komisi  Kebenaran  dan Rekonsiliasi terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

## Transformasi Pengaturan Distribusi Urusan Pemerintahan