Volume  3  Issue  2,  September  2019:  pp.  157-177.  Copyright  ©  2019 HOLREV.  Faculty  of  Law,  Halu  Oleo  University,  Kendari,  Southeast  Sulawesi, Indonesia.  ISSN:  2548-1762  |  e-ISSN:  2548-1754.  Open  Access  at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holrev/
Halu  Oleo  Law  Review  is  licensed  under  a  Creative  Commons  Attribution  4.0  International  License,  which  permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Analisis Keberlakuan Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia dalam Sistem Peraturan Perundang- Undangan di Indonesia
Analysis of Implementation of The Regulation of The Ministry of Law and Human Rights in Indonesia’s Legislation System

## Erdin Tahir
Program Pascasarjana Universitas Indonesia E-mail: erdintahirrecht@gmail.com
Abstract: This study is conducted to understand the implementation of Regulation of The Ministry of Law and Human Rights in Indonesia’s legislation system, which the analysis will focus on the implementation of Regulation of The Ministry of Law and Human  Rights  No.  22  of  2018  about  The  Harmonization  of  Bills  Proposed  in  the Regional Area by The Legislatures. This study is done as a normative legal research which is based on secondary data. The  result shows that the existence of the said Regulation of The Ministry of Law and Human Rights where in article 4 states that the bill proposed in the regions then is submitted in writing to the Director General of Legislations of the Ministry of Law and Human Rights as the head of governing board  through  the  Head  of  Regional  Offices  to  go  through  harmonization,  this arrangement  shows  that  the  Ministry  of  Law  and  Human  Rights  in  doing harmonization does not pay attention and instead weakens the legislative functions belong  to  the  Head  of  Regions  and  Regional  House  of  Representatives,  as  well  as discards all stages of the process to establish legislations in the regional areas. In conclusion, the existence of the said Regulation of The Ministry of Law and Human Rights is not in line with the clause of Law Number. 12 of 2011 and overlaps with Law Number. 23 of 2014.
Keyword: Ministry Regulation; Harmonization; Hierarchy
Abstrak: Penelitian ini bertujuan untuk memahami keberlakuan Peraturan Menteri Hukum  dan  HAM  dalam  sistem  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia, dengan  fokus  analisis  terhadap  keberlakuan  Peraturan  Menteri  Hukum  dan  Hak Asasi  Manusia  No.  22  Tahun  2018  tentang  Pengharmonisasian  Rancangan Peraturan  Perundang-Undangan  yang  Dibentuk  di  Daerah  oleh  Perancang Peraturan  Perundang-Undangan.  Metode  penelitian  yang  digunakan  dalam penelitian  ini  adalah  penelitian  hukum  normatif  yang  mendasarkan  pada  data
sekunder.  Hasil  penelitian  diperoleh  bahwa  kehadiran  Peraturan  Menteri  Hukum dan Hak Asasi Manusia tersebut, dimana dalam Pasal 4 Permenkumham disebutkan bahwa  rancangan  peraturan  perundang-undangan  yang  dibentuk  di  daerah disampaikan  secara  tertulis  kepada  Direktur  Jenderal  Peraturan  Perundang- undangan  Kementerian  Hukum  dan  HAM  sebagai  pembina  perancang  melalui Kepala  Kantor  Wilayah  untuk  dilakukan  pengharmonisasian,  aturan  ini menunjukkan bahwa Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia dalam melakukan harmonisasi tidak memperhatikan serta melemahkan fungsi legislasi yang dimiliki oleh  Kepala  Daerah  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah,  kemudian  juga mengesampingkan  semua  tahapan  proses  pembentukan  peraturan  perundang- undangan di daerah. Sehingga dengan hadirnya Permenkumham tersebut menjadi tidak selaras dengan ketentuan UU Nomor  12 Tahun 2011 serta terjadi tumpang tindih dengan UU Nomor 23 Tahun 2014.
Kata kunci: Peraturan Menteri; Pengharmonisasian; Hierarki

## PENDAHULUAN
Negara Indonesia adalah negara hukum sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sebagai negara hukum, setiap  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  haruslah  berdasarkan  pada  hukum  yang berlaku  ( wetmatigheid  van  bestuur). 1 Hukum  ditempatkan  sebagai  aturan  main  dalam penyelenggaraan  kenegaraan,  pemerintahan,  dan  kemasyarakatan.  Penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan dan kenegaraan dalam suatu negara hukum itu terdapat aturan- aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau peraturan-peraturan yang terhimpun dalam hukum tata negara. 2
Bagir  Manan  menyebut  peraturan  perundang-undangan  sebagai  hukum  positif tertulis  yang  dibuat,  ditetapkan,  atau  dibentuk  pejabat  atau  lingkungan  jabatan  yang berwenang atau berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan tertentu dalam bentuk tertulis yang berisi tingkah laku yang berlaku mengikat (secara) umum. 3 Hal ini sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang- undangan.  Pasal  1  angka  2  menyebutkan  bahwa  “ peraturan  perundang- undangan  adalah  peraturan  tertulis  yang  memuat  norma  hukum  yang  mengikat  secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui  prosedur  yang  ditetapkan  dalam  peraturan  perundang-undangan ”.  Sela njutnya, dalam Pasal 7 diatur jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang terdiri dari
1 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara. Ed. Revisi-11. Jakarta: Rajawali Pers, 2014, hlm. 17.
2 Ibid, hlm. 22-23.
3 Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia. Yogyakarta: FH UII Press, 2004, hlm. 14.
UUD 1945, TAP MPR, UU/Perppu, PP, Perpres, Perda Provinsi, dan Perda Kabupaten/Kota. Namun,  di  samping  itu,  Peraturan  Menteri  juga  dikategorikan  sebagai  peraturan perundang-undangan  yang  keberadaannya  diakui  dan  memiliki  kekuatan  hukum mengikat  sepanjang  pembentukannya  diperintahkan  oleh  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan undang-undang. 4
Hierarki ini pada dasarnya berpedoman pada beberapa teori yang perlu dipahami oleh  perancang  yakni  teori  jenjang  norma.  Hans  Nawiasky,  salah  seorang  murid  Hans Kelsen  mengembangkan  teori  gurunya  tentang  jenjang norma  dalam  kaitannya  dengan suatu  negara.  Hans  Nawiasky  dalam  bukunya  yang  berjudu l  “ Állegemeine  Rechtslehre” mengemukakan bahwa sesuai dengan teori Hans Kelsen, maka suatu norma hukum dari negara  mana  pun  selalu  berlapis-lapis  dan  berjenjang-jenjang.  Norma  yang  di  bawah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, sampai pada suatu norma yang tertinggi yang disebut Norma Dasar. Senada  dengan Hans Nawiasky, Bagir Manan menjelaskan bahwa peraturan perundang-undangan tingkatan lebih rendah tidak boleh  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Apabila ternyata peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya bertentangan dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih,  peraturan  perundang-undangan tingkatan lebih rendah dapat dituntut untuk dibatalkan bahkan batal demi hukum ( van rechtswege nietig ). 5
Berdasarkan  pada  teori  di  atas,  peraturan  yang  dibentuk  oleh  Menteri  dengan sendirinya  tidak  boleh  bertentangan  dengan  peraturan  di  atasnya.  Namun  salah  satu Peraturan  Menteri  yang  memiliki  permasalahan  hukum  yaitu  Permenkumham  No.  22 Tahun  2018  tentang  Pengharmonisasian  Rancangan  Peraturan  Perundang-Undangan yang Dibentuk di Daerah oleh Perancang Peraturan Perundang-Undangan. Dalam Pasal 4 Permenkumham tersebut diatur bahwa rancangan peraturan perundang-undangan yang dibentuk  di  daerah  disampaikan  secara  tertulis  kepada  Direktur  Jenderal  Peraturan
4 Republik  Indonesia ,  Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan, UU  No.  12  Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234, Pasal 1, Pasal 7, Pasal 8.
5 Bagir  Manan, Teori  dan  Politik  Konstitusi .  Jakarta:  Direktorat  Jenderal  Pendidikan  Tinggi  Departemen Pendidikan Nasional, 2000, hlm. 130.
Perundang-undangan Kemenkumham sebagai pembina perancang melalui Kepala Kantor Wilayah untuk dilakukan pengharmonisasian. 6
Norma hukum dalam klausul Pasal 4 Permenkumham No. 22 Tahun 2018 memiliki perbedaan dengan dua peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, yaitu:
1. UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan 7
Dalam  Pasal  58  diatur  bahwa  pengharmonisasian,  pembulatan,  dan pemantapan konsepsi rancangan peraturan daerah provinsi yang berasal dari DPRD  Provinsi  dikoordinasikan  oleh  alat  kelengkapan  DPRD  Provinsi  yang khusus  menangani  bidang  legislasi.  Sedangkan,  bila  rancangan  berasal  dari Gubernur maka dikoordinasikan oleh biro hukum dan dapat mengikutsertakan instansi  vertikal  dari  kementerian  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan  dibidang  hukum.  Selain  itu,  Pasal  98  mengatur  bahwa  setiap tahapan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  mengikutsertakan perancang  peraturan  perundang-undangan  dimana  ketentuan  keikutsertaan diatur  dengan  Peraturan  Pemerintah.  Dalam  hal  ini,  Peraturan  Pemerintah dimaksud ialah Peraturan Pemerintah No. 59 Tahun 2015.
2. UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah 8
Dalam Pasal 245 ayat (1) diatur bahwa rancangan peraturan daerah provinsi yang  mengatur  tentang  RPJPD,  RPJMD,  APBD,  perubahan  APBD, pertanggungjawaban  pelaksanaan  APBD,  pajak  daerah,  retribusi  daerah  dan tata ruang daerah harus mendapat evaluasi Menteri sebelum ditetapkan oleh gubernur.  Sedangkan,  dalam  ayat  (3)  diatur  bahwa  rancangan  peraturan daerah  kabupaten/kota  yang  mengatur  tentang  RPJPD,  RPJMD,  APBD, perubahan  APBD,  pertanggungjawaban  pelaksanaan  APBD,  pajak  daerah, retribusi  daerah  dan  tata  ruang  daerah  harus  mendapat  evaluasi  gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat sebelum ditetapkan oleh Bupati/Walikota.
Permasalahan hukum tersebut sepatutnya tidak terjadi. Hal ini mengingat, setiap kelompok dalam tata susunan norma hukum selalu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang
6 Republik  Indonesia ,  Peraturan  Menteri  Hukum  dan  HAM  Pengharmonisasian  Rancangan  Peraturan Perundang-Undangan  yang  Dibentuk  di  Daerah  oleh  Perancang  Peraturan  Perundang-Undangan, Permenkumham No. 22 Tahun 2018, Pasal 4.
7 Republik  Indonesia ,  Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan, UU  No.  12  Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234, Pasal 58, Pasal 98.
8 Republik Indonesia , Undang-Undang Pemerintahan Daerah, UU No. 23 Tahun 2014, LN No. 244 Tahun 2014, TLN No. 5587, Pasal 245.
tingkatannya.  Kelompok  norma  hukum  dimaksud  terdiri  dari  empat  kelompok  besar, yaitu: 9
Kelompok I : Staatfundamentalnorm (norma fundamental negara)
Kelompok II  : Staatgrundgesetz (aturan dasar/pokok negara)
Kelompok III  : Formell Gesetz (undang-undang formal)
Kelompok IV  : Verordnung dan Autonome Satzung (aturan pelaksana dan aturan otonom)
Berdasarkan  hal  di  atas,  Penulis  berpendapat  perlunya  melakukan  Analisis Keberlakuan Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Dalam Sistem Peraturan Perundang-Undangan  Di  Indonesia,  dengan  fokus  analisis  terhadap  keberlakuan Peraturan  Menteri  Hukum  Dan  Hak  Asasi  Manusia  Nomor  22  Tahun  2018  Tentang Pengharmonisasian Rancangan Peraturan Perundang-Undangan Yang Dibentuk Di Daerah Oleh Perancang Peraturan Perundang-Undangan.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  menggunakan  metode  penelitian  hukum  normatif.  Penelitian  hukum normatif adalah  penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka. 10 Pada penelitian hukum normatif bahan pustaka sebagai data dasar yang dalam ilmu penelitian digolongkan  sebagai  data  sekunder. 11 Di  dalam  penelitian  hukum,  data  sekunder mencakup: pertama, bahan hukum primer yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, dan terdiri dari norma dasar (pembukaan UUD 1945), Peraturan Dasar (Batang Tubuh UUD 1945,  dan  Ketetapan-ketetapan  MPR),  peraturan  perundang-undangan,  kedua,  bahan hukum sekunder, yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer, seperti hasil-hasil penelitian, hasil karya dari kalangan hukum, dan seterusnya, dan ketiga, bahan hukum  tertier,  yakni  bahan  hukum  yang  memberikan  petunjuk  maupun  penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, seperti kamus bahasa Indonesia, ataupun kamus hukum. 12
9 Maria  Farida  Indrati  Soeprapto, Ilmu  Perundang-undangan:  Dasar-Dasar  dan  Pembentukannya. Yogyakarta: Kanisius, 1998, hlm. 27.
10 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat. Ed. 1. Cet. 16. Jakarta: Rajawali Pers, 2014, hlm. 13.
11 Ibid., hlm. 24.
12 Ibid., hlm. 13.

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN

## Materi Muatan Peraturan Menteri Dalam Peraturan Perundang-Undangan
Materi muatan undang-undang merupakan istilah yang diperkenalkan pertama kali oleh A. Hamid S. Attamimi dalam Majalah Hukum dan Pembangunan No. 3 Tahun IX, Mei 1979, sebagai terje mahan dari “ het eigenaardig onderwerp der wet (materi muatan yang khas bagi  undang- undang)”.  Untuk  menemukan  materi  muatan  undang -undang,  dapat digunakan tiga pedoman, yaitu: 13
a. ketentuan dalam batang tubuh UUD 1945;
b. berdasarkan wawasan negara berdasarkan hukum ( rechstaat );
c. berdasarkan wawasan pemerintahan berdasarkan sistem konstitusi.
Materi  muatan  undang-undang  telah  diketahui,  maka  materi  muatan  Keputusan Presiden  merupakan  materi  muatan  “sisanya”,  yaitu  materi  muatan  di  bidang pemerintahan negara yang tidak termasuk materi muatan undang-undang. Dengan kata lain,  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan  lainnya  adalah  atribusian  atau delegasian  dari  materi  muatan  undang-undang  atau  Keputusan  Presiden.  Hal  ini disebabkan, peraturan perundang-undangan lainnya merupakan peraturan pelaksanaan dari undang-undang atau Keputusan Presiden. 14
Pasal  1  angka  13  UU  No.  12  Tahun  2011  menyebutkan  bahwa  materi  muatan peraturan  perundang-undangan  adalah  materi  yang  dimuat  dalam  peraturan perundangan-undangan sesuai dengan jenis, fungsi, dan hierarki peraturan perundangan- undangan. 15 Materi muatan peraturan perundang-undangan haruslah mencerminkan asas pengayoman, kemanusiaan, kebangsaan, kekeluargaan, kenusantaraan, Bhinneka Tunggal Ika,  keadilan,  kesamaan  kedudukan  dalam  hukum  dan  pemerintahan,  ketertiban  dan kepastian  hukum,  dan/atau  keseimbangan,  keserasian,  dan  keselarasan.  Selain mencerminkan asas-asas tersebut, peraturan perundang-undangan tertentu dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-undangan yang berlaku. 16
Dalam  hal  materi  muatan  Peraturan  Menteri  harus  dilihat  mekanisme pembentukannya  terlebih  dahulu  yang  berdasarkan  dua  hal  pokok,  yaitu  perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau kewenangan urusan pemerintahan
13 Maria Farida Indrati. Op. cit., hlm. 234.
14 Ibid , hlm. 243-244.
15 Republik  Indonesia ,  Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan, UU  No.  12  Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234, Pasal 1.
tertentu. 17 Artinya, materi muatan Peraturan Menteri harus sesuai dengan perihal yang diperintahkan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau  dasar kewenangan yang melekat pada Menteri terkait. Hal ini sesuai dengan teori jenjang norma Hans Nawiasky dan senada dengan pendapat Bagir Manan sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya bahwa norma yang di bawah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, sampai pada suatu norma yang tertinggi yang disebut Norma Dasar. Kemudian  peraturan  perundang-undangan  tingkatan  lebih  rendah  tidak  boleh bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  hal  ini  dikenal dengan asas lex superior derogat legi inferiori, apabila terjadi konflik atau pertentangan antara  peraturan  perundang-undangan  yang  tinggi  dengan  yang  rendah  maka  yang tinggilah yang harus didahulukan.
Tentunya,  jika  peraturan  perundang-undangan  yang  paling  rendah  tingkatan bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  maka  dapat dilakukan  pembatalan  maupun  pengujian.  Pengujian  perundang-undangan  dapat dilakukan  dengan  3  mekanisme,  yakni  melalui executive  review , legislative  review dan judicial review . Executive review adalah segala bentuk produk hukum pihak executive diuji oleh baik kelembagaan dan kewenangan yang bersifat hierarkis. Dalam konteks ini yang diperkenalkan  istilah “control  internal ”  yang  dilakukan  oleh  pihak  itu  sendiri  terhadap produk  hukum  yang  dikeluarkan  baik  yang  berbentuk regeling maupun beschikking. 18 Sasaran objek “executive review” adalah peraturan yang bersifat regeling melalui proses pencabutan  atau  pembatalan.  Pengujian  yang  disebut “executive  review” ini  dilakukan untuk menjaga peraturan yang diciptakan oleh pemerintah (eksekutif) tetap sinkron atau searah,  dan  juga  konsisten  serta  adanya  kepastian  hukum  untuk  keadilan  bagi masyarakat. 19
Pengujian  yang  dilakukan  oleh  lembaga  legislatif  dinamakan legislative  review . Legislative  review adalah  upaya  ke  lembaga  legislatif  atau  lembaga  lain  yang  memiliki kewenangan legislasi untuk mengubah suatu peraturan perundang-undangan. Legislative
17 Ibid, Pasal 8 ayat (2).
18 Paulus Effendi Lotulung, Laporan Akhir Dan Evaluasi Hukum tentang Wewenang Mahkamah Agung dalam Melaksanakan Hak uji Materil (judicial review). Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Departemen hukum Perundang-undangan RI tahun, 1999/2000, hlm. xix.
19 Zainal Arifin Hoesein, Judicial Review Di Mahkamah Agung Tiga Dekade Pengujian Peraturan Perundang- Undang. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2009, hlm. 63.
review yakni DPR selaku pembentuk Undang-Undang dapat melakukan perubahan atau revisi terhadap Undang-Undang yang berlaku. Sementara Judicial review adalah pengujian peraturan  perundang-undangan melalui kewenangan pengadilan (yudikatif/  kekuasaan kehakiman)  untuk  menguji  keabsahan,  baik  secara  formil  maupun  materiil  dari  suatu perundangan. Judicial review dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Judicial  review oleh  Mahkamah  Konstitusi  dilakukan  terhadap  undang-undang  yang dianggap  bertentangan  dengan  UUD  NRI  1945  dan  pengujian  peraturan  perundang- undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dilakukan oleh Mahkamah Agung. 20

## Analisis Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor 22 Tahun 2018 Ditinjau dari Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011
Negara  Indonesia  adalah  negara  hukum.  Segala  aspek  kehidupan  dalam  bidang kemasyarakatan,  kebangsaan,  dan  kenegaraan  termasuk  pemerintahan  harus berdasarkan  atas  hukum.  Negara  berkewajiban  melaksanakan  pembangunan  hukum nasional  yang  dilakukan  secara  terencana,  terpadu,  dan  berkelanjutan  dalam  sistem hukum nasional yang menjamin pelindungan hak dan kewajiban segenap rakyat Indonesia berdasarkan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUD  NRI Tahun  1945). 21 Untuk  memenuhi  kebutuhan  penyelenggaraan  pemerintahan  dan masyarakat diperlukan tatanan yang tertib di bidang pembentukan peraturan perundang- undangan.  Dengan  demikian,  diperlukan  Undang-Undang  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagai pelaksanaan dari perintah Pasal 22A UUD NRI
20 Kewenangan  MA  untuk  menguji  perda  terdapat  dalam  Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  NRI  1945,  yang menyatakan  bahwa: “Mahkamah  Agung  berwenang  mengadili  pada  tingkat  kasasi, menguji  peraturan perundang-undangan  di  bawah  undang-undang  terhadap  undang-undang  dan  mempunyai  wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang ”. Kewenanga n Mahkamah Agung untuk menguji perda juga terdapat dalam Pasal 9 ayat (2) Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Juga  mengatur  tentang  hierarki  dan  judicial  review,  Pasal  7  ayat  (1)  mengatur hierarkhi perundang-undangan dan Pasal 9 ayat (1) dan (2) mengatur tentang Judicial review . Kemudian dalam Pasal 31 ayat (1) dan (2), Undang-undang Nomor 5 Tahun 2004 Perubahan atas Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
21 Sistem hukum nasional adalah suatu sistem hukum yang berlaku di Indonesia dengan semua elemennya serta saling menunjang satu dengan yang lain dalam rangka mengantisipasi dan mengatasi permasalahan yang timbul dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945.  Lihat  Indonesia, Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU No. 12 Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234, Penjelasan Pasal 17.
Tahun  1945  yang  menyatakan  bahwa  “ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  tata  cara pembentukan undang-undang diatur lebih lanjut dengan undang- undang.” 22
Pembentukan  peraturan  perundang-undangan  didasarkan  pada  Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  (UU  12 Tahun  2011)  sebagai  pengganti  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  yang  dilaksanakan  dengan  cara  dan metode  yang  pasti,  baku,  dan  standar  yang  mengikat  semua  lembaga  yang  berwenang membentuk peraturan perundang-undangan. Secara umum UU 12 Tahun 2011 memuat materi-materi  pokok  yang  disusun  secara  sistematis  sebagai  berikut:  (1)  asas pembentukan  peraturan  perundang-undangan;  (2)  jenis,  hierarki,  dan  materi  muatan peraturan  perundang-undangan;  (3)  perencanaan  peraturan  perundang-undangan;  (4) penyusunan  peraturan  perundang-undangan;  (5)  teknik  penyusunan  peraturan perundang-undangan; (6) pembahasan dan pengesahan Rancangan Undang-Undang; (7) pembahasan  dan  penetapan  Rancangan  Peraturan  Daerah  Provinsi  dan  Rancangan Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota;  (8)  pengundangan;  (9)  penyebarluasan;  dan  (10) partisipasi  masyarakat;  dan  (11)  ketentuan  lain-lain.  Dalam  UU  12  Tahun  2011,  ruang lingkup  materi  muatan  diperluas  tidak  saja  mengatur  pembentukan  Undang-Undang sebagaimana  tercantum  dalam  Pasal  22A  UUD  NRI  Tahun  1945  tetapi  mencakup  pula peraturan perundang-undangan lainnya.
Pembentukan peraturan perundang-undangan tidak lepas dari peranan perancang peraturan perundang-undangan 23 . Perancang peraturan perundang-undangan merupakan ujung tombak atau arsitek pembangunan hukum nasional, khususnya dalam menyusun atau merancang peraturan perundang-undangan baik di tingkat pusat maupun ditingkat daerah. Kompetensi seorang perancang peraturan perundang-undangan dapat dilihat  dari  kemampuan  yang  bersangkutan  dalam  merancang  atau  merumuskan  suatu permasalahan  sosial  kemasyarakatan  ke  dalam  suatu  norma  hukum  atau  peraturan perundang-undangan yang jelas dan tegas sehingga dapat dipahami oleh para pengguna
22 Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 , Pasal 22A.
23 Perancang  peraturan  perundang-undangan  adalah  Pegawai  Negeri  Sipil  yang  diberi  tugas,  tanggung jawab,  wewenang,  dan  hak  secara  penuh  oleh  pejabat  yang  berwenang  untuk  melakukan  kegiatan menyusun rancangan peraturan perundang-undangan dan atau instrumen hukum lainnya pada instansi pemerintah.  Lihat  Indonesia ,  Keputusan  Menteri  Negara  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  tentang Jabatan  Fungsional  Perancang Peraturan  Perundang-undangan  dan  Angka  Kreditnya ,  KepmenPAN  No. 41/KEP/M.PAN/12/2000, Pasal 1 angka 1.
peraturan  perundang-undangan,  yang  pada  akhirnya  dapat  memudahkan  pelaksanaan dan penerapan peraturan perundang-undangan tersebut di masyarakat. 24
Peran perancang peraturan perundang-undangan menjadi sangat strategis. Hal ini tercermin  dalam  setiap  tahap  penyusunan  peraturan  perundang-undangan  harus melibatkan  perancang  peraturan  perundang-undangan.  Kebutuhan  akan  perancang peraturan  perundang-undangan  semakin  penting  untuk  menghindari  permasalahan umum yang biasa terdapat dalam sebuah peraturan perundang-undangan. Permasalahan tersebut antara lain adanya multitafsir terhadap Pasal atau Ayat dalam suatu peraturan perundang-undangan,  tidak  memberikan  pengaturan  yang  jelas  sehingga  masyarakat mempunyai  pemahaman  yang  berbeda-beda,  banyak  jenis  peraturan  perundang- undangan yang saling tumpang tindih, peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bertentangan  dengan  yang  lebih  tinggi,  terlalu  banyak  memberikan  delegasi  untuk membentuk peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, dan peraturan yang sudah ada sulit untuk diimplementasikan di lapangan.
Pentingnya  peranan  perancang  peraturan  perundang-undangan  dalam pembentukan peraturan perundang-undangan ditegaskan dalam Pasal 98 ayat (1) UU 12 Tahun  2011.  Pasal  ini  mengatur  secara  tegas  bahwa  setiap  tahapan  pembentukan peraturan  perundang-undangan  mengikutsertakan  perancang  peraturan  perundang- undangan. 25 Kemudian hal ini diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pembinaannya (PP 59 Tahun 2015). Dalam kerangka pembentukan peraturan perundang-undangan yang dibentuk di daerah, peran  perancang  peraturan  perundang-undangan  ditegaskan  kembali  dalam  Peraturan Menteri  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  Nomor  22  Tahun  2018  tentang Pengharmonisasian Rancangan Peraturan Perundang-undangan yang Dibentuk di Daerah oleh  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  (Permenkumham  22  Tahun  2018). Dengan demikian, jika ditinjau dari teori hierarki norma hukum negara ( die Theorie vom Stufenordnung  der  Rechtsnormen ) yang dikemukakan oleh  Hans Nawiasky, norma yang
24 Abdul Wahid, dalam Fauzi Iswahyudi, “ Keikutsertaan Perancang Peraturan Perundang-undangan dalam Pembentukan Peraturan Daerah ” , Jurnal De Lega Lata, Vol. 1 No. 1 , Januari-Juni 2016, hlm. 96.
25 Indonesia, Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Lihat Pasal 98 ayat (1).
diatur dalam Permenkumham 22 Tahun 2018 seharusnya selaras  dengan UU 12 Tahun 2011 dan PP 59 Tahun 2015. 26
Keberadaan  Permenkumham  22  Tahun  2018  ini  menjadi  polemik. Pertama, penyempitan  definisi  pengharmonisasian 27 dalam  pembentukan  peraturan  perundang- undangan. Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya bahwa setiap tahapan pembentukan peraturan  perundang-undangan  mengikutsertakan  perancang  peraturan  perundang- undangan yang diatur secara tegas dalam Pasal 98 UU 12 Tahun 2011. Hal ini diatur lebih lanjut dalam Pasal 5 ayat (2) PP 59 Tahun 2015 yang menyebutkan bahwa “keikutsertaan perancang  peraturan  perundang-undangan  dalam  pembentukan  peraturan  perundang- undangan dilaksanakan pada tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.” 28 Kemudian dalam Pasal 3 ayat (1) PP 59 Tahun 2015
26 Dalam kaitannya dengan hierarki norma hukum, Hans Kelsen mengemukakan teori mengenai jenjang norma hukum  ( Stufentheorie ).  Hans  Kelsen  berpendapat  bahwa  norma-norma  hukum  itu  berjenjang-jenjang  dan berlapis-lapis  dalam  suatu  hierarki  (tata  susunan),  dalam  arti,  suatu  norma  yang  lebih  rendah  berlaku, bersumber,  dan  berdasar  pada  norma  yang  lebih  tinggi,  norma  yang  lebih  tinggi  berlaku,  bersumber,  dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif yaitu Norma Dasar ( Grundnorm ). Lihat Hans Kelsen dalam Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan , Cet. 8, Yogyakarta: Kanisius, 2007, hlm. 41. Berangkat dari teori jenjang norma hukum yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, Hans Nawiasky dalam  bukunya  yang  berjudul  “ Allgemein e Rechtslehre” mengemukakan hierarki  norma hukum  negara  ( die Theorie vom Stufenordnung der Rechtsnormen ) bahwa norma hukum dari negara mana pun selalu berlapis-lapis dan  berjenjang-jenjang.  Selain  itu,  norma  hukum  dari  suatu  negara  juga  berkelompok-kelompok,  dan pengelompokan norma hukum dalam suatu negara itu terdiri atas empat kelompok besar yaitu: (1) Kelompok I, Staatsfundamentalnorm (Norma Fundamental Negara); (2) Kelompok II, Staatsgrundgesetz (Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok); (3) Kelompok III, Formell Gesetz (Undang-Undang); (4) Kelompok IV, Verordnung en Autonome Satzung (Peraturan Pelaksana dan Peraturan Otonom). Lihat ibid., hlm. 44-45. 27 Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional  Kementerian  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  memberikan  pengertian harmonisasi  peraturan  perundang-undangan  sebagai  kegiatan  ilmiah  yang  ditujukan  untuk pengharmonisasian, penyelarasan, penyesuaian, penyeimbangan hukum tertulis yang mengacu pada nilai-nilai filosofis, sosiologis, ekonomis, dan yuridis. Lihat Setio Sapto Nugroho, Harmonisasi Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ,  (Jakarta:  Biro  Peraturan  Perundang-undangan  Bidang  Perekonomian  Kementerian Sekretariat  Negara  Republik  Indonesia,  2009),  hlm.  4.  Peraturan  perundang-undangan  yang  seharusnya disusun oleh Pemerintah harus harmonis dengan peraturan perundang-undangan yang sudah ada sebelumnya. Harmonisasi peraturan perundang-undangan mutlak dilakukan bagi negara yang menjunjung tinggi supremasi hukum terutama hukum tertulis. Disharmoni antara peraturan perundang-undangan satu dengan yang lainnya akan  menimbulkan  perbedaan  penafsiran  dalam  implementasi,  menimbulkan  ketidakpastian  hukum, peraturan perundang-undangan tidak terlaksana secara efektif dan efisien, disfungsi hukum yaitu hukum tidak dapat berfungsi memberikan pedoman berperilaku, pengendalian sosial, penyelesaian sengketa dan sebagai sarana perubahan sosial secara tertib dan teratur. Lihat A. Oka Mahendra, Harmonisasi Peraturan Perundang- undangan , Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia, http://ditjenpp.kemenkumham.go.id/htn-dan-puu/421-harmonisasi-peraturan- perundang-undangan.html, diakses pada tanggal 20 November 2018. Jika permasalahan ini tidak diatasi, maka akan menimbulkan ketidakpastian hukum bagi masyarakat dan menghambat penyelenggaraan pemerintahan.
28 Indonesia, Peraturan  Pemerintah  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pembinaannya , PP No. 59 Tahun 2015, LN No. 186 Tahun 2015, TLN No. 5729, Ps. 5 ayat (2). Hal ini mengacu pada Pasal 1 angka 1 UU 12 Tahun 2011 yang menyebutkan bahwa  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  adalah  pembuatan  peraturan  perundang-undangan yang  mencakup  tahapan  perencanaan,  penyusunan,  pembahasan,  pengesahan  atau  penetapan,  dan
menyebutkan  bahwa  “perancang  mempu nyai  tugas  menyiapkan,  mengolah,  dan merumuskan  rancangan  peraturan  perundang-undangan  serta  instrumen  hukum lainnya.”  Selanjutnya  dalam  Pasal  3  ayat  (2)  PP  59  Tahun  2015  menyebutkan  bahwa “dalam  melaksanakan  tugas  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  peran cang  harus melakukan pengharmonisasian.” 29 Dengan kata lain pengharmonisasian yang dilakukan oleh perancang peraturan perundang-undangan, yang diatur dalam UU 12 Tahun 2011 dan PP  59  Tahun  2015,  dilakukan  pada  setiap  tahap  pembentukan  peraturan  perundang- undangan dan sebagai bagian dari pelaksanaan tugas perancang.
Pengharmonisasian sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat (2) Permenkumham 22 Tahun 2018 menyebutkan bahwa “pengharmonisasian sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan salah satu tahapan yang harus dipenuhi dalam pembentukan peraturan perundang- undangan.” 30 Pengharmonisasian  dalam  Permenkumham  22  Tahun  2018 menjadi  dimaknai  sebagai  salah  satu  tahapan  pembentukan  peraturan  perundang- undangan. Dengan demikian, pengaturan dalam Permenkumham 22 Tahun 2018 menjadi tidak  sebangun  dengan  UU  12  Tahun  2011  dan  PP  59  Tahun  2015.  Dimana Permenkumham  22  Tahun  2018  memaknai  pengharmonisasian  secara  sempit  sebagai salah satu tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan. Padahal jika dilihat dari UU  12  Tahun  2011  dan  PP  59  Tahun  2015,  pengharmonisasian  dapat  dilakukan  pada setiap tahap pembentukan peraturan perundang-undangan. Selain itu, pengharmonisasian peraturan perundang-undangan dalam UU 12 Tahun 2011 dan PP 59 Tahun  2015,  istilah  yang  digunakan  adalah “mengikutsertakan”  bukan  secara  khusus untuk  mengharmonisasikan.  Sehingga  pengharmonisasian  bukan  dilakukan  hanya  oleh perancang,  melainkan  dapat  dilakukan  dengan  melibatkan  beberapa  pihak  dan  salah satunya perancang.
Kedua , terkait peran tenaga perancang peraturan perundang-undangan. Dalam UU 12  Tahun  2011  dan  PP  59  Tahun  2015,  pengharmonisasian  dilakukan  oleh  tenaga perancang tidak hanya secara inklusif berasal dari Kemenkumham. Hal ini diatur dalam 58 ayat (2) UU 12 Tahun 2011 yang menyebutkan bahwa “pe ngharmonisasian, pembulatan,
pengundangan. Lihat Indonesia, Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 1 angka 1.
29 Indonesia, Peraturan  Pemerintah  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pembinaannya , Pasal 3.
30 Indonesia, Peraturan  Menteri  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  tentang  Pengharmonisasian  Rancangan Peraturan  Perundang-undangan  yang  Dibentuk  di  Daerah  oleh  Perancang  Peraturan  Perundang- undangan , Permenkumham No. 22 Tahun 2018, BN No. 1133 Tahun 2018, Pasal 2 ayat (2).
dan  pemantapan  konsepsi  Rancangan  Peraturan  Daerah  Provinsi  yang  berasal  dari Gubernur dikoordinasikan oleh biro hukum dan dapat mengikutsertakan instansi vertikal dari  kementerian  yang  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  di  b idang  hukum.” 31
Sedangkan  dalam  Permenkumham  22  Tahun  2018,  rancangan  peraturan  perundang- undangan  yang  dibentuk  di  daerah  secara  inklusif  harus  mengikutsertakan  tenaga perancang  dari  Kemenkumham.  Hal  ini  tercermin  dalam  beberapa  Pasal  yakni  Pasal  4, Pasal 6, Pasal 7, Pasal 8, dan Pasal 9 Permenkumham 22 Tahun 2018.
Polemik  terkait  peran  tenaga  perancang,  polemik  yang ketiga adalah  mengenai koordinator dalam pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan yang dibentuk  di  daerah.  Dalam  Pasal  58  ayat  (2)  UU  12  Tahun  2011  disebutkan  bahwa “pengharmonisasian,  pembulatan,  dan  pemantapan  konsepsi  Rancangan  Peraturan Daerah Provinsi yang berasal dari Gubernur dikoordinasikan oleh biro hukum dan dapat mengikutsertakan  instansi  vertikal  dari  kementerian  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan  di  bidang  hukum.” 32 Ketentuan  ini  berlaku  mutatis  mutandis  untuk penyusunan  Rancangan  Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota  sebagaimana  diatur  dalam Pasal  63  UU  12  Tahun  2011.  Dengan  kata  lain,  pengharmonisasian  Peraturan  Daerah Provinsi atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dikoordinasikan oleh Biro Hukum. Hal ini tercermin dalam penggunaan kata “dapat” yang menunjukkan sifatnya yang fakultatif atau  pilihan.  Sedangkan  dalam  Permenkumham  22  Tahun  2018,  pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan yang dibentuk di daerah dikoordinasikan oleh Kemenkumham melalui Kanwil Kemenkumham. Hal ini dapat dilihat dalam Pasal 6, Pasal 7,  dan  Pasal  9.  Dalam  hal  ini  Kakanwil  Kemenkumham  memiliki  peran  strategis  dalam memimpin  rapat  pengharmonisasian  atau  menunjuk  pejabat  yang  memimpin  rapat pengharmonisasian  serta  penunjukan  tenaga  perancang  yang  bertugas  dalam pengharmonisasian.

## Analisis Kedudukan Hukum Peraturan Menteri Hukum dan HAM Nomor 22 Tahun 2018  Terhadap  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah
Kebijakan  reformasi  berpuncak  dengan  diubahnya  Pasal  1  ayat  (3)  UUD  NRI  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945  yang  selanjutnya  disingkat  UUD  1945  menyebutkan
31 Indonesia, Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Lihat Pasal 58 ayat (2).
32 Indonesia, Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Lihat Pasal 58 ayat (2).
bahwa “ Negara Indonesia adalah Negara Hukum” . Adanya unsur Negara hukum membawa konsekuensi di dalam pelaksanaan tugas dan kewajiban pemerintahan harus berdasarkan atas hukum. Dalam rangka mewujudkan tata kehidupan negara dan bangsa yang sejahtera, aman dan tertib menjamin persamaan kedudukan warga masyarakat di dalam hukum dan pemerintahan.
Negara  Indonesia  sebagai  negara  kesatuan  yang  berbentuk  republik  yang melandasi pelaksanaan pemerintahan di daerah pada asas desentralisasi. Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam Pasal 18 adalah merupakan landasan kuat untuk menyelenggarakan otonomi daerah dengan memberi kewenangan yang luas dan bertanggung jawab kepada daerah. Pasal 18 ayat (6), berbunyi : “ Pemerintah daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi  dan  tugas  pembantuan  “ .  Undang-undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang Pemerintahan  Daerah,  sebagaimana  diubah  menjadi  Undang-undang  Nomor  32  Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kemudian diganti dengan Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada  daerah otonom bermakna peralihan kewenangan secara delegasi ( delegation  of authority ). Penyerahan wewenang adalah wujud nyata otonomi bagi pemerintah daerah, yang bertujuan untuk memperlancar tugas-tugas pemerintah daerah guna melaksanakan visi dan misi pemerintah daerah sebagai implementasi otonomi daerah.
Berdasarkan Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah membagi urusan yang menjadi kewenangan pusat dan daerah. Dengan demikian, daerah dapat  membuat  kebijakan  dalam  menjalankan  rumah  tangganya  khususnya  dalam pembuatan  suatu  produk  hukum  daerah  sesuai  dengan  urusan  yang  menjadi kewenangannya. Segala sesuatu yang berkaitan dengan pembagian kewenangan dalam hal pembagian urusan diberikan oleh pemerintah pusat kepada daerah semua telah diatur di dalam lampiran Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Pembagian urusan sebagaimana telah disebutkan sebelumnya, maka daerah dapat menentukan  kebijakan  hukum  berupa  perda  yang  menjadi  kewenangan  daerah. Pembentukan Perda harus mengacu pada Pancasila sebagai wujud cerminan masyarakat Indonesia  yang  bermacam  suku  bangsa  yang  karakteristik  dan  kekhususan  di  tiap daerahnya dengan tanpa mengesampingkan kearifan lokalnya. Perda yang dibentuk oleh pemerintah  daerah  merupakan  suatu  kebutuhan  daerah  guna  dapat  berjalannya  fungsi dan tujuan penyelenggaraan negara di pemerintahan daerah dimana perda yang terbentuk
nantinya  diharapkan  dapat  mewujudkan  ketertiban,  perlindungan  dan  memberikan kepastian hukum.
Sentralisasi  dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  juga  dapat  dilihat dengan adanya kewenangan pembatalan perda oleh Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan Menteri Dalam Negeri yang diberikan oleh Undang-Undang a quo . Meski telah dinyatakan inkonstitusional oleh Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 137/PUU- XIII/2015 dan Putusan Nomor 56/PUU-XIV/2016, kewenangan pemerintah pusat dalam melakukan pengawasan khususnya dalam pembentukan Ranperda tidaklah hilang. Sebab, Pemerintah Pusat masih memiliki kewenangan secara preventif melalui executive preview yang  dilakukan  sebelum  rancangan  peraturan  daerah  ditetapkan  dan  diundangkan. Berdasarkan UU Nomor 23 Tahun 2014 dan Permendagri Nomor 80 Tahun 2015, bentuk pengawasan  preventif  oleh  pemerintah  pusat  dilakukan  melalui  kegiatan  evaluasi  dan fasilitasi.
Evaluasi  merupakan  pengkajian  dan  penilaian  terhadap  rancangan  perda  untuk mengetahui apakah rancangan perda tersebut bertentangan dengan kepentingan umum, dan/atau  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Sedangkan  fasilitasi merupakan tindakan pembinaan berupa pemberian pedoman dan petunjuk teknis, arahan, bimbingan teknis, supervisi, asistensi dan kerja sama serta monitoring dan evaluasi yang dilakukan  oleh  Menteri  Dalam  Negeri  kepada  provinsi  serta  Menteri  Dalam  Negeri dan/atau gubernur kepada kabupaten/kota terhadap materi muatan rancangan produk hukum daerah berbentuk peraturan sebelum ditetapkan. Pasal 245 UU No. 23 Tahun 2014 mengatur bahwa:
1) Rancangan  Perda  Provinsi  yang  mengatur  tentang  RPJPD,  RPJMD,  APBD, perubahan  APBD,  pertanggungjawaban  pelaksanaan  APBD,  pajak  daerah, retribusi  daerah  dan  tata  ruang  daerah  harus  mendapat  evaluasi  Menteri sebelum ditetapkan oleh gubernur.
2) Menteri  dalam  melakukan  evaluasi  Rancangan  Perda  Provinsi  tentang  pajak daerah dan retribusi daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berkoordinasi dengan  menteri  yang  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  bidang keuangan  dan  untuk  evaluasi  Rancangan  Perda  Provinsi  tentang  tata  ruang daerah  berkoordinasi  dengan  menteri  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan bidang tata ruang.
3) Rancangan Perda kabupaten/kota yang mengatur tentang RPJPD, RPJMD, APBD, perubahan  APBD,  pertanggungjawaban  pelaksanaan  APBD,  pajak  daerah, retribusi  daerah,  dan  tata  ruang  daerah  harus  mendapat  evaluasi  gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat sebelum ditetapkan oleh Bupati/Walikota.
4) Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat dalam melakukan evaluasi rancangan Perda Kabupaten/Kota tentang pajak daerah dan retribusi daerah berkonsultasi
dengan  Menteri  dan  selanjutnya  Menteri  berkoordinasi  dengan  menteri  yang menyelenggarakan urusan pemerintahan bidang keuangan, dan untuk evaluasi rancangan  Perda  Kabupaten/Kota  tentang  tata  ruang  daerah  berkonsultasi dengan  Menteri  dan  selanjutnya  Menteri  berkoordinasi  dengan  menteri  yang menyelenggarakan urusan pemerintahan bidang tata ruang.
5) Hasil evaluasi rancangan Perda Provinsi dan rancangan Perda Kabupaten/Kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (3) jika disetujui diikuti dengan pemberian nomor register.
Kewenangan  untuk  mengevaluasi  Ranperda,  UU  No.  23  Tahun  2014  juga memberikan  kewenangan  pengawasan  terhadap  jenis  Ranperda  selain  Ranperda  yang mengatur hal-hal sebagaimana disebut dalam Pasal 245 UU No. 23 Tahun 2014. Pasal 242 ayat (3) dan (4) mengatur bahwa:
3) Gubernur  wajib  menyampaikan  Ranperda  Provinsi  kepada  Menteri  untuk mendapatkan nomor register Perda.
4) Bupati/Walikota  wajib  menyampaikan  Ranperda  Kabupaten/Kota  kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat untuk mendapatkan nomor register Perda.
Adanya  kewajiban  untuk  menyampaikan  Ranperda  untuk  mendapatkan  nomor register  merupakan  bentuk  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  Menteri  atau  Gubernur sebagai lembaga eksekutif sebelum Ranperda tersebut disahkan dan ditetapkan (executive preview). Dengan  demikian,  baik  Pasal  242  maupun  Pasal  245,  telah  memberikan kewenangan kepada pemerintah pusat (Menteri Dalam Negeri dan Gubernur selaku wakil pemerintah  pusat)  untuk  melakukan  pengawasan  terhadap  Ranperda.  Selanjutnya berdasarkan  hasil  evaluasi  pemerintah  pusat  tersebut,  pemerintah  pusat  berwenang menyetujui atau menolak rancangan Perda melalui pemberian nomor register. Rancangan Perda  yang  tidak  disetujui  oleh  Pemerintah  Pusat  tidak  mendapatkan  nomor  register, sehingga rancangan Perda tersebut pun belum dapat ditetapkan oleh Kepala Daerah dan belum dapat diundangkan dalam lembaran daerah. Undang-Undang a quo menempatkan Kementerian  Dalam  Negeri  berkedudukan  sebagai  instansi  pemerintah  pusat  yang bertanggung jawab terhadap pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah  termasuk dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan. 33 Dalam hal pelaksanaan pengawasan teknis dilaksanakan oleh Menteri teknis dan kepala lembaga non
33 Indonesia, Undang-Undang Pemerintahan Daerah, Pasal 373 ayat (3) menyatakan bahwa pembinaan dan pengawasan pemerintah pusat terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah secara nasional dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri.
kementerian  sesuai  dengan  bidang  tugas  masing-masing  dengan  berkoordinasi  dengan Menteri Dalam Negeri. 34
Dengan ditetapkannya Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor 22 Tahun 2018 tentang Pengharmonisasian Rancangan Peraturan Perundang-undangan yang  dibentuk  di  Daerah  oleh  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan,  yang mewajibkan  keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  Kementerian Hukum  dan  HAM  dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  Daerah mengakibatkan  tumpang  tindihnya  pelaksanaan  pengawasan  oleh  Kementerian  Dalam Negeri sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014. Pembentukan undang-undang  tentang  pemerintahan  daerah  merupakan  amanat/perintah  UUD  NRI 1945. Dimana undang-undang tentang pemerintahan daerah adalah undang-undang yang mengatasi segala paham undang-undang sektoral yang akan mengatur daerah termasuk di  bidang  pembentukan  hukum.  Oleh  karena  itu,  perumusan  norma  pengaturan  dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 menempatkan Kementerian Dalam Negeri sebagai organ pemerintahan utama yang berperan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah.
Hal demikian terlihat dalam ketentuan Pasal 373 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 yang pada intinya menentukan bahwa “pembinaan dan pengawasan oleh pemerintah pusat  terhadap  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh  daerah  secara  nasional dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri”. Bahkan dalam ketentuan Pasal 377 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 secara eksplisit disebutkan bahwa “Menteri teknis dan  kepala  lembaga  pemerintah  non  kementerian  melaksanakan  pengawasan  teknis terhadap  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  provinsi  sesuai  dengan  bidang  tugas masing- masing  dan  berkoordinasi  dengan  Menteri” .  Merujuk  penormaan  demikian,  jika Kementerian  Hukum  dan  HAM  misalnya  hendak  melakukan  pengawasan  teknis pengharmonisasian perancangan peraturan perundang-undangan di daerah, maka tidak serta  merta  dilakukannya  sendiri  atas  nama  kewenangannya,  melainkan  harus dikoordinasikan  kepada  Kementerian  Dalam  Negeri  selaku  organ  pemerintah  yang menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  dalam  negeri.  Oleh  karena  itu,  hadirnya Permenkumham No. 22 tahun 2018 tidak hanya bertentangan dengan UU No. 12 Tahun 2011 akan tetapi bertentangan dengan UU No. 23 Tahun 2014.
Kementerian  Dalam  Negeri  dalam  melaksanakan  kewenangannya  yang  telah diberikan  oleh  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014,  khususnya  untuk  melakukan pengawasan  terhadap  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  di  daerah  telah menetapkan  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  tentang Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah.  Pasal  87  Permendagri a  quo menyatakan  bahwa pembinaan  terhadap  rancangan  produk  hukum  daerah  berbentuk  peraturan  di  tingkat provinsi  dilakukan  oleh  Menteri  Dalam  Negeri,  sedangkan  di  tingkat  kabupaten/kota dilakukan oleh Gubernur selaku wakil dari Pemerintah Pusat. Apabila merujuk pada teori hierarki  norma  hukum (stufentheorie) Hans  Kelsen,  bahwa  norma-norma  hukum  itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan: suatu norma itu berlaku,  bersumber  dan  berdasar  pada  norma  yang  di  atasnya,  maka  kewenangan pembinaan  dan  pengawasan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  di  daerah merupakan  kewenangan  Kementerian  Dalam  Negeri,  sebab  kewenangan  tersebut diberikan secara atributif oleh undang-undang.
Keberadaan  Peraturan  Menteri  Hukum  dan  HAM a  quo yang  mewajibkan  setiap rancangan peraturan perundang-undangan yang dibentuk di daerah disampaikan secara tertulis kepada Direktur Jenderal Peraturan Perundang-undangan melalui Kepala Kantor Wilayah  untuk  dilakukan  pengharmonisasian, 35 tidak  lah  sesuai  dengan  kewenangan Kementerian Hukum dan HAM yang diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 44 Tahun 2015.  Dalam  Pasal  11  Perpres a  quo dijelaskan  bahwa  Direktur  Jenderal  Peraturan Perundang-undangan  melaksanakan  fasilitasi  perancangan  peraturan  perundang- undangan  di  daerah  sesuai  permintaan  daerah.  Fasilitasi  yang  dilakukan  oleh  Dirjen Peraturan  Perundang-undangan  tersebut  harus  didahului  dengan  adanya  permintaan daerah. Dengan demikian proses harmonisasi dalam pembentukan peraturan perundang- undangan di daerah dapat mengikutsertakan Kementerian Hukum dan HAM hanya apabila terdapat  permintaan  harmonisasi  dari  Pemerintah  Daerah.  Dalam  Pasal  30  ayat  (2) Permendagri  Nomor  80  Tahun  2015  pun  dijelaskan  bahwa  dalam  mengoordinasikan pengharmonisasian,  Kepala  Biro  Hukum  dapat  mengikutsertakan  Kementerian  Hukum dan  HAM.  Kata  “dapat  mengikutsertakan”  dapat  ditafsirkan  bahwa  keikutsertaan Kementerian Hukum dan HAM tidak bersifat wajib.
35 Indonesia, Peraturan  Menteri  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  tentang  Pengharmonisasian  Rancangan Peraturan  Perundang-undangan  yang  Dibentuk  di  Daerah  Oleh  Perancang  Peraturan  Perundang- undangan , Permenkumham Nomor 22 Tahun 2018.
Proses  harmonisasi  yang  diatur  dalam  Permenkumham  Nomor  22  Tahun  2018 tersebut juga dapat berimplikasi memperpanjang birokrasi pembinaan dan pengawasan pembentukan  produk  daerah.  Proses  pembentukan  peraturan  di  daerah  yang  sangat dipengaruhi oleh dinamika kebutuhan pengaturan di daerah khususnya peraturan kepala daerah, pun berpotensi terhambat dengan panjangnya birokrasi dan proses pembentukan yang  harus  mengikutsertakan  dua  lembaga  kementerian.  Selain  itu,  pengawasan  yang berlapis-lapis  dari  dua  kementerian  ini  dikhawatirkan  menghilangkan  sifat  otonomi daerah dalam mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan yang telah dijamin oleh UUD NRI Tahun 1945. 36

## KESIMPULAN
Berdasarkan  pembahasan  yang  telah  disampaikan,  maka  Penulis  menarik  3  (tiga) kesimpulan sebagai berikut:
1. Pengaturan  materi  muatan  Peraturan  Menteri  harus  disesuaikan  dengan mekanisme pembentukannya, yaitu perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dasar kewenangan urusan pemerintahan tertentu pada Menteri  terkait.  Materi  muatan  peraturan  menteri  tidak  boleh  bertentangan dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  di  atasnya  hal  ini berlaku asas lex superiori derogat legi inferiori.
2. Keberlakuan Permenkumham No. 22 Tahun 2018 jika ditinjau dari UU No. 12 Tahun 2011, maka adanya ketidakselarasan, hal ini dikarenakan ada 3 hal yang menjadi  polemik, pertama ,  adanya  penyempitan  definisi  pengharmonisasian dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan. Kedua, terkait  peran tenaga  perancang  peraturan  perundang-undangan. Ketiga, adalah  mengenai koordinator  dalam  pengharmonisasian  rancangan  peraturan  perundang- undangan yang dibentuk didaerah.
3. Keberlakuan  Permenkumham  No.  22  Tahun  2018  Ditinjau  dari  UU  No.  23 Tahun 2014, terdapat tumpang tindih terhadap pelaksanaan pengawasan oleh Kementerian Dalam Negeri, dengan ketentuan Permenkumham No. 22 Tahun 2018 yang memberikan kewenangan pengawasan kepada Kementerian Hukum dan  HAM.  Hal  ini  tentunya  menimbulkan  ketidakpastian  hukum  dan
panjangnya  birokrasi  pembinaan  dan  pengawasan  dalam  pembentukan perundang-undangan di daerah.
Guna  mewujudkan  keselarasan  dan  mencegah  adanya  tumpang  tindih  dalam pelaksanaan  harmonisasi  rancangan  peraturan  perundang-undangan  di  daerah, diperlukan  pengujian  terhadap  Permenkumham  No.  22  Tahun  2018,  baik  melalui Mahkamah Agung ( judicial review ) maupun lembaga eksekutif ( executive review ). Sehingga tidak terjadi pertentangan antara ketentuan yang diatur dalam Peraturan Menteri dengan peraturan perundang-undangan tingkat atasnya.

## Daftar Pustaka

## Buku
Hoesein,  Zainal  Arifin, Judicial  Review  Di  Mahkamah  Agung  Tiga  Dekade  Pengujian Peraturan Perundang-Undang , Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2009.
HR, Ridwan, Hukum Administrasi Negara , Ed. Revisi-11. Jakarta: Rajawali Pers, 2014.
Indrati,  Maria  Farida, Ilmu  Perundang-undangan:  Dasar-Dasar  dan  Pembentukannya ,
Yogyakarta: Kanisius, 1998.
Indrati,  Maria  Farida, Ilmu  Perundang-Undangan:  Jenis,  Fungsi,  dan  Materi  Muatan ,
Yogyakarta: Kanisius, 2007.
Lotulung,  Paulus  Effendi, Laporan  Akhir  Dan  Evaluasi  Hukum  tentang  Wewenang Mahkamah Agung dalam Melaksanakan Hak Uji Materil (Judicial Review) , Jakarta: Badan  Pembinaan  Hukum  Departemen  Hukum  Perundang-undangan  RI, 1999/2000.
Manan, Bagir, Hukum Positif Indonesia , Yogyakarta: FH UII Press, 2004.
Manan, Bagir, Teori dan Politik Konstitusi , Jakarta: Direktorat Jenderal Pendidikan Tinggi Departemen Pendidikan Nasional, 2000.
Soekanto, Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat , Ed. 1. Cet. 16, Jakarta: Rajawali Press, 2014.

## Jurnal
Iswahyudi,  Fauzi, “ Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  dalam Pembentukan  Peraturan  Daerah ” ,  Jurnal  De  Lega  Lata , Vol.  1  No.  1.  Januari-Juni 2016.

## Peraturan Perundang-undangan
Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Indonesia, Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan ,  UU  No.  12 Tahun 2011. LN No. 82 Tahun 2011. TLN No. 5234.
Indonesia, Undang-Undang  Pemerintahan  Daerah ,  UU  No.  23  Tahun  2014.  LN  No.  244 Tahun 2014. TLN No. 5587.
Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Keikutsertaan Perancang Peraturan Perundang- undangan dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pembinaannya , PP No. 59 Tahun 2015. LN No. 186 Tahun 2015. TLN No. 5729.
Indonesia, Peraturan Menteri Dalam Negari tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah , Permendagri 59 Tahun 2015. BN No. 2036 Tahun 2015.
Indonesia, Peraturan Menteri Hukum dan HAM Pengharmonisasian Rancangan Peraturan Perundang-Undangan  Yang  Dibentuk  Di  Daerah  Oleh  Perancang  Peraturan Perundang-Undangan , Permenkumham No. 22 Tahun 2018.
Indonesia, Keputusan Menteri Negara  Pendayagunaan Aparatur Negara tentang Jabatan Fungsional  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  dan  Angka  Kreditnya , KepmenPAN No. 41/KEP/M.PAN/12/2000.

## Situs Web
Mahendra,  A.  Oka, Harmonisasi  Peraturan  Perundang-undangan ,  Direktorat  Jenderal Peraturan  Perundang-undangan  Kementerian  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia Republik Indonesia, http://ditjenpp.kemenkumham.go.id/htn-dan-puu/421- harmonisasi-peraturan-perundang-undangan.html,  diakses  pada  tanggal  20 November 2018