## 143
MODELING : Jurnal Program Studi PGMI Volume 9, Nomor 1, Maret 2022; p-ISSN: 2442-3661; e-ISSN: 2477-667X, 143-156

## ANALISIS KEBIJAKAN PENDIDIKAN AGAMA ISLAM DI SEKOLAH DAN MADRASAH
Ira Yuniarti Universitas Islam Negeri Raden Fatah Palembang ira_yuniarti@yahoo.com
Nyayu Khodijah Universitas Islam Negeri Raden Fatah Palembang nyayukhotijah@radenfatah.ac.id
Ermis Suryana Universitas Islam Negeri Raden Fatah Palembang ermissuryana_uin@radenfatah.ac.id

## Abstrak
Penulisan artikel ini bertujuan untuk Untuk megetahui kebijakan pendidikan Agama Islam di sekolah dan madrasah pada zaman Belanda, Jepang dan setelah proklamasi.  Kesimpulan  artikel  ini  bahwa  keberadaan  mata  pelajaran Pendidikan Agama Islam (PAI) di sekolah dan madrasah mengalami perjalanan panjang dan rumit seiring dengan kondisi sosial politik yang menyertai. Di masa Belanda  pendidikan  agama  tidak  mendapatkan  peluang  diajarkan  di  sekolah pemerintah  dengan  alasan  pemerintah  bersikap  netral  dan  diskriminatif dengan  munculnya  ordonansi  guru  dan  ordonansi  sekolah  liar.  Kebijakan Jepang lebih lunak dengan mengizinkan pendidikan agama diajarkan di sekolah. Setelah  Indonesia  merdeka,  secara  perlahan  posisi  PAI  menguat,  dari sebelumnya  sebagai  mata  pelajaran  pelengkap,  tidak  wajib,  dan  tidak menentukan  kenaikan  kelas,  menjadi  mata  pelajaran  inti  di  setiap  jenjang pendidikan.
Kata Kunci: Kebijakan Pendidikan Agama Islam, Sekolah, Madrasah

## PENDAHULUAN
Sejak  Islam  masuk  ke  Indonesia,  pendidikan  Islam  telah  ikut  mengalami pertumbuhan dan perkembangan, karena melalui pendidikan Islam itulah, transmisi dan sosialisasi ajaran Islam dapat dilaksanakan dan dicapai hasilnya sebagaimana yang kita  lihat  sekarang  ini.  Telah  banyak  lembaga  pendidikan  Islam  yang  bermunculan dengan fungsi utamanya adalah memasyarakatkan ajaran Islam.
Menghadapi  hal  yang  demikian  itu  para  pendidik  dan  juru  dakwah menggunakan  berbagai  strategi  dan  pendekatan,  yaitu  disamping  menggunakan
pendekatan  kultural  juga  dengan  pendekatan  politis  dan  perkawinan.  Melalui pendekatan  yang  demikian  itu,  Islam  yang  diajarkan  tidak  selamanya  menampilkan corak  seragam.  Kenyataan  inilah  yang  selanjutnya  memperlihatkan  alam  Indonesia sebagai  negara  yang  kaya  dengan  budaya,  agama,  adat  istiadat  dan  lembaga pendidikan.  Dalam  proses  sosialisasi  ajaran  Islam  tersebut,  para  pendidik  telah memainkan  peranan  yang  amat  signifikan  dengan  cara  mendirikan  lembaga pendidikan  mulai  dari  tingkat  taman  kanak-kanak,  hingga  Perguruan  Tinggi  atau Universitas. Lembaga-lembaga pendidikan tersebut telah mengembangkan sistem dan pendekatan  dalam  proses  belajar  mengajar,  visi  misi  yang  harus  diperjuangkan, kurikulum,  bahan  ajar  berupa  buku-buku,  majalah  dan  sebagainya,  gedung-gedung tempat  berlangsungnya  kegiatan  pendidikan  lengkap  dengan  sarana  prasarananya, tradisi dan etos keilmuan yang dikembangkan, sumber dana dan kualitas lulusan yang dihasilkan.  Terjadinya  proses  kegiatan  pendidikan  tersebut  tidak  dapat  dilepaskan dari  peran  tokoh  sebagai  aktor  utamanya.  Mereka  telah  berhasil  mendirikan  surau, meunasah,  langgar,  pesantren,  madrasah,  sekolah  tinggi,  akademi,  institut  dan universita.
Selama  masa  penjajah  Belanda,  perguruan  Islam  tersebut  hidup  dan berkembang atas kekuatan sendiri dan tidak mendapatkan bantuan dari pemerintah penjajah  Belanda.  Perguruan  Islam  bukan  hanya  tidak  bermanfaat  bagi  tujuan kolonialnya, tetapi merupakan tempat peresmian bagi kader-kader yang menentang penjajahan.  Pendidikan  Islam  pada  saat  itu  berfungsi  sebagai  komunitas  kritis terhadap  berbagai  kebijaksanaan  pemerintahan  penjajahan  Belanda.  Keadaan demikian  mendorong  pemerintah  penjajahan  Belanda  untuk  mengambil kebijaksanaan  formal  mengenai  perlunya  adanya  perizinan  bagi  penyelenggaraan pengajaran, kemudian memperoleh kelonggaran yang terbatas setelah adanya Ethisce Politik pada  tahun  1901.  Selanjutnya  pemerintahan  Belanda  tidak  pernah memperhatikan  perguruan  agama  ( Godsdient  onderwys ),  dan  dalam  posisinya  yang demikian  madrasah  mampu  menegaskan  dirinya  sebagai  lembaga  pendidikan  yang menjaga tradisi keislaman.
Upaya gerakan pendidikan ini berlangsung dari sejak zaman pra kemerdekaan hingga  zaman  kemerdekaan  dan  zaman  modern  seperti  sekarang  ini.  Gerakan pendidikan  tersebut  selain  mendapat  pengaruh  dari  dalam,  yaitu  corak  dan  model pendidikan  Belanda  serta  tantangan  internal  dalam  negeri,  juga  dipengaruhi  oleh gerakan  yang  berkembang  di  Timur  Tengah  seperti  Saudi  Arabia  (Makkah),  mesir, Turki,  India,  dan  sebagainya.  Pengaruh  ini  terjadi  karena  ada  hubungan  yang  kuat
MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022 | 145
antara ulama yang ada di kepulauan nusantara dengan ulama-ulama yang ada di Timur Tengah. 1
Setelah  Indonesia  merdeka,  penyelenggaraan  pendidikan  agama  mendapat perhatian yang serius dari pemerintah baik di sekolah negeri maupun swasta. Usaha untuk  itu  dimulai  dengan  memberikan  bantuan  terhadap  lembaga  tersebut sebagaimana  yang  dianjurkan  oleh  badan  pekerja  Komite  Nasional  Pusat  (BPKNP) tanggal 27 desember 1945, yang menyebutkan bahwa madrasah dan pesantren yang pada  hakikatnya  adalah  satu  alat  dan  sumber  pendidikan  dan  pencerdasan  rakyat jelata yang sudah berurat berakar dalam masyarakat Indonesia umumnya, hendaklah pula mendapat perhatian dan bantuan nyata berupa tuntunan dan  bantuan material dari pemerintah.
Kenyataan  yang  demikian  timbul  karena  kesadaran  umat  Islam  yang  dalam, setelah sekian lama mereka terpuruk di bawah kekuasaan penjajah. Sebab pada zaman penjajahan Belanda pintu masuk pendidikan modern bagi ummat Islam terbuka sangat sempit. 2 Bahkan  setelah  Indonesia  merdeka  Pendidikan  Agama  Islam  sebagai  mata pelajaran dan sebagai lembaga telah dimasukkan kedalam sistem pendidikan nasional.
Sebagai  mata  pelajaran,  Pendidikan  Agama  Islam  Wajib  diajarkan  kepada peserta didik yang beragama Islam mulai tingkat dasar sampai perguruan tinggi. Untuk itu  pemerintah  memiliki  peran  menyiapkan  berbagai  hal  yang  dibutuhkan  dalam melaksanakan  pendidikan,  seperti  pendidik,  tenaga  kependidikan,  kurikulum,  buku ajar, sarana fasilitas dan lain-lain. 3
Namun  dalam  pelaksanaan  tugas  dibidang  pendidikan  di  lingkungan Kementerian Agama sering dianggap sebagai sumber terjadinya dualisme pendidikan di  Indonesia.  Hal  tersebut  didasari  sebagai  akibat  politik  pendidikan  di  masa penjajahan Belanda yang mendikotomikan pendidikan antara sistem pendidikan barat yang bersifat umum duniawi dengan pendidikan Agama yang bersifat ukhrowi. Pada sisi lain memang diakui  bahwa perundangundangan tentang  sistem pendidikan kita memberi peluang terjadinya dualisme pendidikan. Pasal 10 ayat (2) Undang-undang No.  4  tahun  1954  menyatakan  bahwa  belajar  di  sekolah  Agama  yang  mendapat pengakuan dari menteri Agama dianggap telah memenuhi kewajiban belajar. Demikian pula  sebagaimana  yang  tertuang  dalam  substansi  Undang-undang  Nomor  2  Tahun 1989  tentang  sistem  pendidikan  Nasional  dan  peraturan  pelaksanaannya  juga
1 Abudin Nata, Tokoh-Tokoh Pembaruan Pendidikan Islam di Indonesia , Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005, hlm. 1-4.
2 Hasbullah, Sejarah Pendidikan Islam di Indonesia, Lintasan Sejarah Pertumbuhan dan Perkembangan, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1996, hlm. 70-71.
3 Haidar Putra Daulay, Nurgaya Pasha, Pendidikan Islam dalam Mencerdaskan Bangsa, Jakarta: Rineka Cipta, 2012, hlm. 1-2.
146 | MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022
memberikan  pengakuan  dan  keberadaan  madrasah  dan  pendidikan  keagamaan sebagai subsistem dalam kesatuan sistem Pendidikan Nasional. 4
Kebijakan  dan  politik  pendidikan  nasional  yang  dijalankan  pada  awal kemerdekaan  adalah  melalui  usaha  dengan  melanjutkan  persekolahan  yang  ada, walaupun  sistem  persekolahan  tersebut,  dimaksudkan  agar  memberi  kesempatan belajar kepada semua lapisan masyarakat, tapi memang sistem persekolahan belum berakar pada kebudayaan dan nilai-nilai luhur bangsa. 5 Sejarah perjalanan pendidikan Agama di Indonesia tidak terlepas dari situasi dan kondisi politik pada saat kebijakan kebijakan  tentang  pendidikan  itu  lahir.  Dari  lintasan  sejarah  bahwa  faktor  politik menjadi  faktor  yang  sangat  dominan  dalam  menentukan  arah  dan  kebijakan  dalam merumuskan masa depan pendidikan Agama di Indonesia Sesungguhnya  jika  dilihat  kembali  pada  sejarah  tentang  berdirinya  dan dibentuknya  negara  Indonesia  yang  dirumuskan  oleh founding  fathers ,  bahwa Indonesia yang memiliki ideologi Pancasila mempunyai makna filosofis yang sangat mendalam,  yakni  dalam  rumusan  sila  pertama  tentang  negara  yang  berasaskan pancasila yang mengakui ketuhanan. Maka dalam hal ini negara memiliki wewenang intervensi yang sangat kuat dibidang Agama, termasuk di dalamnya adalah mengenai Pendidikan Agama Islam.
Dari  tiga  jenis  lembaga  pendidikan  yang  kini  berkembang  di  Indonesia  yaitu pesantren-sekolah-madrasah,  hanya  pesantren  yang  berakar  dari  tradisi  asli ( indigenous )  Nusantara.  Sekolah  dan  madrasah  yang  muncul  belakangan,  lahir  dari hasil interaksi dengan pihak luar. Sekolah dikenal setelah adanya “interaksi” bangsa Indonesia  dengan  kaum  penjajah,  sedangkan  madrasah  lahir  sebagai  respon  umat Islam di Indonesia atas gerakan pembaharuan Islam di Timur Tengah sekaligus sebagai counter institution terhadap lembaga sekolah bentukan penjajah. 6
Pendidikan  agama  pada  mulanya  tidak  masuk  ke  dalam  kurikulum  sekolah umum. Hal ini disebabkan adanya anggapan bahwa pendidikan agama adalah urusan orang tua di rumah, bukan urusan pemerintah/sekolah atau adanya anggapan bahwa pendidikan  agama  adalah  urusan  lembaga-lembaga  pendidikan  Islam  yang  sudah berkembang di tengah masyarakat terutama sistem pendidikan madrasah dan pondok pesantren.  Maka  keberadaan  pendidikan  agama  Islam  (PAI)  di  sekolah  umum,
4 Pendidikan Keagamaan sebagai salah satu jenis Pendidikan Nasional (Bagian Ketiga pasal 15 ayat (2) UU No.2 Tahun 1989); dan madrasah adalah Pendidikan Umum yang berciri khas Agama Islam yang dislenggarakan oleh Departemen Agama (PP. No. 28 Tahun 1990 Pasal 4 ayat (3) dan PP No. 29 tahun 1990 pasal 1 angka 4).
5 Departemen Pendidikaan dan Kebudayaan, Pendidikaan Indonesia dari Zaman Kezaman , Jakarta 1979, hlm. 92.
6 Azyumardi  Azra, Pendidikan  Islam;  Tradisi  dan  Modernisasi  Menuju  Millenium  Baru (Jakarta:  Logos, 1999), hlm. vii-viii.
MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022 | 147
khususnya di sekolah negeri, mengalami perjalanan panjang dan berliku sesuai kondisi sosial dan politik masa itu.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini termasuk penelitian pustaka (library research), yaitu merupakan penelitian  yang  memanfaatkan  sumber  perpustakaan  untuk  memperoleh  data penelitiannya. 7 Salah  satu  ciri  dari  penelitian  pustaka  adalah  peneliti  berhadapan langsung dengan teks atau data angka dan bukan pengetahuan langsung dari lapangan atau saksi mata berupa kejadian, orang atau benda-benda lainnya.

## PEMBAHASAN Kebijakan Pendidian Agama Islam
Pendidikan  Agama  Islam  adalah  upaya  sadar  yang  terencana  dalam menyiapkan  peserta  didik  untuk  mengenal,  memahami,  menghayati,  hingga mengimani  ajaran  agama  Islam,  dibarengi  dengan  tuntunannya  untuk  menghormati penganut  agama  lain  dalam  hubungannya  dengan  kerukunan  antar  umat  beragama hingga  terwujud  kesatuan  dan  persatuan  bangsa. 8 Pendidikan  Agama  Islam  adalah usaha  sadar  yang  dilakukan  pendidik  dalam  rangka  mempersiapkan  peserta  didik untuk  menyakini,  memahami  dan  mengamalkan  ajaran  Islam  melalui  kegiatan bimbingan, pengajaran  atau pelatihan yang telah ditentukan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. 9
Menurut  Zakiah  Daradjat  pendidikan  agama  Islam  adalah  suatu  usaha  dan asuhan  terhadap  anak  didik  agar  nantinya  setelah  selesai  dari  pendidikan  dapat memahami  apa  yang  terkandung  didalam  Islam  secara  keseluruhan,  menghayati makna dan maksud serta tujuannya dan pada akhirnya dapat mengamalkannya serta menjadikan  ajaran-ajaran  agama  Islam  yang  telah  dianutnya  itu  sebagai  pandangan hidupnya sehingga dapat mendatangkan keselamatan dunia dan akhirat kelak 10 Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa Pendidikan Agama Islam adalah  merupakan  usaha  sadar  dan  terencana  dalam  rangka  untuk  mempersiapkan peserta  didik  untuk  menyakini,  memahami  dan  mengamalkan  ajaran  Islam  melalui kegiatan bimbingan, pengajaran atau pelatihan yang telah ditentukan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan serta menjadikan ajaran-ajaran agama Islam yang telah
7 Mestika Zed, Metodologi Penelitian Kepustakaan , (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2004), hal 21.
8 Abdul Majid dan Dian Andayani, Pendidikan Agama Islam Berbasis Kompetensi, (Bandung: PT. Remaja Rosdakarya, 2006), h. 130.
9 Muhaimin, Peradigma  Pendidikan  Islam:  Upaya  Mengefektifkan  PAI  di  Sekolah ,  (Bandung:  Remaja Rosdakarya, 2002), h.183.
10 Zakiah Daradjat, Ilmu Pendidikan Islam, (Jakarta: Bumi Aksara, 2000), h. 38
dianutnya  itu  sebagai  pandangan  hidupnya  sehingga  dapat  mendatangkan keselamatan dunia dan akhirat kelak.
Kata  “kebijakan”  merupakan  terjemahan  dari  kata  “ policy ”  dalam  bahasa Inggris,  yang  berarrti mengurus  masalah  atau kepentingan  umum,  atau  berarti  juga administrasi  pemerintah. 11 Analisis  kebijakan  adalah  aktivitas  menciptakan pengetahuan  tentang  dalam  proses  pembuatan  kebijakan.  Dalam  menciptakan pengetahuan  tentang  proses  pembuatan  kebijakan  perlu  diteliti  sebab,  akibat,  dan kinerja kebijakan dan program publik. 12
Jadi  dapat  disimpulkan  bahwa  analisis  kebijakan  adalah  cara  atau  prosedur dalam menggunakan pemahaman manusia terhadap dan untuk memecahkan masalah kebijakan. Pada hakikatnya analisis kebijakan melibatkan hasil pengetahuan tentang sesuatu  dalam  proses  kebijakan.  Secara  historis  tujuan  analisis  kebijakan  adalah menyediakan informasi bagi pembuat kebijakan untuk dijadikan bahan pertimbangan yang nalar guna menemukan pemecahan masalah kebijakan.
Pendidikan  Agama  Islam  yang  diselenggarakan  di  sekolah  umum  atau Madrasah memiliki fungsi sebagai berikut:
1. Pengembangan  keimanan  dan  ketakwaan  kepada  Allah  SWT  serta  akhlak  mulia peserta didik secara optimal.
2. Penanaman nilai ajaran Islam sebagai pedoman untuk mencapai kehidupan yang lebih baik di dunia dan akhirat.
3. Penyesuaian  mental  peserta  didik  terhadap  lingkungan  fisik  dan  sosial  melalui penanaman nilai-nilai Pendidikan Agama Islam yang berkaitan dengan hubungan sosial kemasyarakatan.
4. Perbaikan  kesalah  pahaman,  kesalahan  dan  kelemahan  peserta  didik  dalam keyakinan,  pemahaman  dan  pengalaman  agama  Islam  dalam  kehidupan  sehari- hari.
5. Pencegahan  peserta  didik  dari  hal-hal  negatif,  baik  yang  berasal  dari  pengaruh budaya  asing  maupun  kehidupan  sosial  kemasyarakatan  yang  dihadapi  dalam kehidupan sehari-hari. 13
Adapun tujuan Pendidikan Agama Islam adalah untuk menumbuh kembangkan Aqidah melalui pengembangan pengetahuan, penghayatan, pengamalan, pembiasaan serta  pengalaman  peserta  didik  tentang  Agama  Islam,  sehingga  menjadi  manusia muslim yang terus berkembang keimanan dan ketaqwaannya kepada Allah SWT.
11 H. M. Hasbullah, Kebijakan Pendidikan: Dalam Perspektif Teori, Aplikasi, dan Kondisi Objektif Pendidikan di Indonesia. Ed. 1 Cet 1, hlm 37.
12 William N Dunn, Pengantar Analisis Kebijakan Publik , (Yogyakarta: Gajah Mada university Press, 2000), hlm. 1.
13 Muhaimin, Pengembangan Kurikulum Pendidikan Agama Islam di Sekolah, Madrasah dan Perguruan Tinggi, (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005), hlm. 7-8.
MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022 | 149

## Formulasi Kebijakan Pendidikan Agama Islam
Materi Pendidikan Agama Islam (PAI) wajib diberikan di semua jenis, bentuk dan jenjang pendidikan sekolah (SD, SMP, SMA, SMK dan/atau yang sederajat, karena sesuai penegasan UU No. 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional bahwa PAI  adalah  isi  kurikulum  yang  wajib  diajarkan  disetiap  jenis,  jalur  dan  jenjang pendidikan. 14 Adapun  ruang  lingkup  Pendidikan  Agama  Islam  meliputi  aspek-aspek berikut ini:
1. Al-Qur’an dan al-Hadits yang meliputi cara menulis, cara membaca, cara menghafal, memahami makna kandungan dan menterjemahkannya.
2. Aqidah meliputi rukun iman, yaitu mengimani Allah, malaikat, kitab Allah, Nabi dan Rasul, hari kiamat serta qodo’ dan qadar.
3. Akhlak  meliputi  mencontoh  dan  membiasakan  berperilaku  terpuji  serta menghindari perilaku tercela.
4. Fiqh meliputi rukun Islam, thaharah, dzikir dan berdo’a kepada Allah.
5. Tarikh dan kebudayaan Islam meliputi sejarah Nabi dan sahabat-sahabatnya

## Implementasi Kebijakan Pendidikan Agama Islam
Politik  anggaran  menjadi  salah  satu  permasalahan  pendidikan  di  Indonesia. Anggaran pendidikan yang sangat minim menyebabkan perbaikan fasilitas pendidikan, gaji guru, dan lain sebagainya masihbelum maksimal. Padahal jika melihat ke belakang, Nabi Muhammad sudah memberi contoh bahwa anggaran pendidikan harus memadai. Gaji  guru  menjadi  pengeluaran  primer  pada  masa  pemerintahan  Nabi  Muhammad SAW dan ini bisa menjadi landasan negara membuat kebijakan lebih memperhatikan nasib guru di Indonesia. Gaji guru bagi sekolah/madrasah negeri saat ini sudah mulai membaik, namun bagi sekolah/madrasah swasta masih jauh dari kata cukup.
Sertifikasi  guru  hanya  untuk  guru  Pegawai  Negeri  Sipil  dan  honorer  di sekolah/madrasah negeri. Menurut informasi dari Departemen Pendidikan Nasional, sertifikasi guru sebagai upaya neningkatan mutu guru dibarengi dengan peningkatan kesejahteraan mereka, sehingga diharapkan dapat meningkatkan mutu pembelajaran dan mutu pendidikan di Indonesia secara berkelanjutan. Di beberapa negara, khusus mengenai sertifikasi guru telah diberlakukan secara ketat, misalnya di Amerika Serikat, Inggris, dan Australia. Sementara itu, di Denmark baru mulai dirintis dengan sungguh- sungguh  sejak  2003.  Di  samping  itu,  ada  beberapa  negara  yang  tidak  melakukan sertifiksi  guru  tetapi  melakukan  kendali  mutu  dengan  mengontrol  secara  ketat terhadap  proses  pendidikan  dan  kelulusan  di  lembaga  penghasil  guru,  misalnya  di
14 Abd. Halim Soebahar, Kebijakan Pendidikan Islam: Dari Ordonasi Guru sampai UU Sisdiknas (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2013) , hlm. 2.
Korea  Selatan  dan  Singapura.  Namun  semua  itu  mengarah  pada  tujuan  yang  sama, yaitu berupaya agar dihasilkan guru yang bermutu.
Hanya saja lembaga pendidikan Islam swasta yang jumlahnya lebih banyak dari jumlah lembaga pendidikan Islam negeri tentu “gigit jari” karena tidak pernah disentuh untuk  program  ini.  Padahal  pengabdian  guru-guru  pada  lembaga  pendidikan  di Indonesia tidak kalah dengan mereka-mereka (para guru) yang mengabdi di sekolah/ madrasah  negeri.  Berbeda  dengan  negara  Jepang,  di  mana  guru  menjadi  perhatian utama Kaisar karena Kaisar meyakini bahwa dengan adanya guru, Jepang akan dapat bangkit  kembali  setelah  tragegi  bom  Nhiroshima-Nagsaki  tahun  1945. 15 Kenyataannya, keyakinan itu terbukti, Jepang mengalami kemajuan pendidikan yang luar biasa hingga saat ini. Dari waktu ke waktu, pendidikan di jepang selalu mengalami perubahan ke arah yang lebih baik dengan kualitas SDM yang tinggi. Tidak salahlah jika negara ini menjadi salah satu negara maju di Asia, bahkan dunia.
Jika  mengamati  kondisi  pendidikan  Islam  di  Indonesia  sekarang,  terutama dalam  konteks  kemadrasahan,  mayoritas  ternyata  lembaga  pendidikan  tersebut adalah madrasah swasta, bukan madrasah negeri, dengan orang tua wali murid dari keluarga miskin, bukan keluarga kaya. Data  awal tersebut kalau menggunakan tesis Darmaningtyas  di  atas  bahwa  jika  sekolah/madrasah  negeri  mayoritas  didominasi oleh orang-orang kaya, sedangkan sekolah/madrasah swasta didominasi oleh orang- orang  miskin,  maka  kondisi  pendidikan  madrasah  tersebut  adalah  gambaran ketidakadilan  dalam  memperoleh  akses  pendidikan  antara  orang  kaya  dan  orang miskin di dalam pendidikan Islam di Indonesia. Ini tentu bukanlah yang diamanatkan Undang-Undang Dasar 1945, karena negara sesungguhnya berkewajiban menyeleng- garakan pendidikan bagi seluruh warga negara tanpa kecuali, dan semua warga negara berhak mendapatkan pendidikan, meskipun ia miskin. 16
Menurut  Dadang  S.  Anshori  munculnya  madrasah  unggulan  juga  akan menimbulkan persoalan di antaranya: pertama, kesenjangan kualitas antar madrasah yang mencolok pada saat ini, akan melahirkan daya saing yang tidak seimbang dalam perolehan kesempatan berusaha dan bekerja, dan kedua, bermunculannya madrasah unggul  justru  dikhawatirkan  tidak  sebagai  manifestasi  sebuah  kesadaran  perlunya manusia  yang  berkualitas  di  masa  mendatang,  melainkan  menjadikan  pendidikan sebagai bagian dari liberalisme ekonomi. 17
15 As’aril Muhajir, Ilmu Pendidikan Perspektif Kontekstual, (Yogyakarta: Ar-Ruzz Media, 2011), hal. 19. 16 Andi  Prastowo,  “Fenomena  Pendidikan  Elitis  Dalam  Sekolah/Madrasah  Unggulan  Berstandar Internasional”, Jurnal Pendidikan Islam, (Volume I, Nomor 1, Jun 2012/1433), hal. 34-35.
17 Agus  Maimun  dan  Agus  Zaenul  Fitri, Madrasah  Unggulan:  Lembaga  Pendidikan  Alternatif  di  Era Kompetitif , (Malang: UIN Malang Pressm 2010), hal. 28.
MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022 | 151

## Evaluasi Kebijakan Pendidikan Agama Islam
Di  Indonesia,  menurut  Karel  A.  Steenbrink  “dikotomi  pada  pendidikan  dapat dilihat  pada  penyelenggarakan  pendidikan  formal  oleh  dua  departemen  yaitu Departemen  Pendidikan  dan  Kebudayaan  dan  Departemen  Agama,  ternyata  muncul pada akhir abad ke-19. hal ini semakin diperkuat dalam periode kolonial sekitar abad ke-20.
Sistem dualisme ini menjadi ciri yang dominan dalam sistem pendidikan pada masa penjajahan Kolonial. Ada sekolah yang berbeda untuk berbagai golongan rasial dan  sosial.  Sistem  pendidikan  terdiri  dalam  dua  kategori  yang  jelas,  yaitu  sekolah Belanda  dan  sekolah  pribumi  yang  masing-masing  memiliki  kurikulum,  bahasa pengantar, pengawasan dan pembiayaan sendiri-sendiri yang berbeda. Dan dualisme ini juga terasa dalam sistem pendidikan yang membedakan strata sosial dari lapisan lapisan masyarakat yang turut menentukan jenis sekolah yang akan dimasuki.
Alasan  politik  pemerintahan  penjajahan  Belanda,  maka  di  sekolahsekolah negeri  tidak  diberikan  pendidikan  agama.  Politik  pendidikan  demikian  diistilahkan sebagai  netral. 18 Dari  sisi  pemerintah  Belanda,  sikap  tidak  peduli terhadap  lembaga pendidikan Islam diambil karena pemerintah belanda merasa tidak perlu dan tidak ada gunanya  untuk  melakukan  sesuatu,  karena  pendidikan  Islam  dianggap  sebagai pendidikan  moral  keagamaan  yang  mengagungkan  rasa  institut  yang  memberikan sumber semangat perjuangan bagi rakyat. 19
Kegiatan  ini  berlanjut  pada  masa  penjajahan  Jepang.  Meskipun  tujuan pendidikan pada zaman Jepang tidaklah banyak ditemukan, yang merupakan tujuan utama hanyalah memenangkan perperangan. Kendatipun ada beberapa hal yang perlu dicatat  pada  zaman  Jepang  ini, yaitu  terjadinya  perubahan  yang  cukup  mendasar  di bidang  pendidikan  dan  hal  ini  penting  sekali  artinya  bagi  bangsa  Indonesia.  Untuk mendekati umat Islam, mereka menempuh beberapa kebijaksanaan, diantaranya ialah (a) Pondok pesantren yang besar-besar seringkali mendapat kunjungan dan bantuan dari pembesar-pembesar Jepang, (b) Sekolah negeri diberi pelajaran budi pekerti yang isinya identik dengan ajaran agama dan (c) Pemerintah Jepang mengizinkan berdirinya sekolah-sekolah tinggi Islam. Beberapa sekolah-sekolah tinggi Islam tersebut banyak dipimpin oleh tokoh-tokoh nasional seperti KH. Wahid Hasyim, Kahar Muzakir dan dan Moh. Hatta Dari sudut lain dapat dilihat, bahwa secara konkrit tujuan pendidikan pada zaman Jepang di Indonesia adalah menyediakan tenaga kerja cuma-cuma yang disebut Romusha yaitu  prajurit-prajurit  yang  membantu  peperangan  demi  kepentingan
18 Abdul Rachman Saleh, Pendidikan Agama dan Pembangunan Watak Bangsa , (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005), hal. 25.
19 Ibid, hal. 18.
152 | MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022
Jepang. Karena itu para pelajar diharuskan mengikuti latihan fisik, latihan kemiliteran dan indoktrinasi ketat. 20
Berlanjut pada awal kemerdekaan, pemerintah dan bangsa Indonesia mewarisi sistem  pendidikan  dan  pengajaran  yang  dualisme,  yaitu  sistem  pendidikan  dan pengajaran pada sekolah-sekolah umum bercorak sekuler, tak mengenal ajaran agama, yang merupakan warisan dari pemerintah kolonial Belanda dan sistem pendidikan dan pengajaran Islam yang tumbuh dan berkembang di kalangan masyarakat Islam sendiri. Kedua sistem pendidikan tersebut sering dianggap saling bertentangan serta tumbuh dan berkembang secara terpisah satu sama lain.
Di  tengah-tengah  berkobarnya  revolusi  fisik,  pemerintah  tetap  membina pendidikan  agama.  Khusus  untuk  mengelola  pendidikan  agama  yang  diberikan  di sekolah-sekolah  umum  tersebut,  maka  pada  bulan  Desember  1946,  dikeluarkanlah Surat Keputusan Bersama (SKB) antara Menteri Pendidikan dan Kebudayaan dengan Menteri Agama, yang mengatur pelaksanaan pendidikan agama pada sekolah-sekolah umum  (negeri  dan  swasta),  yang  berada  di  bawah  kementerian  Pendidikan  dan Kebudayaan. Maka sejak itulah terjadi dualisme (dkhotomi) pendidikan di Indonesia, yaitu  pendidikan  agama  dan  pendidikan  umum.  Di  satu  pihak,  Departmen  Agama mengelola semua jenis pendidikan agama baik di sekolah-sekolah agama maupun di sekolah-sekolah umum. Di pihak lain, pihak Departemen Pendidikan dan Kebudayaan mengelola  pendidikan  pada  umumnya  dan  mendapatkan  kepercayaan  untuk melaksanakan  sistem  pendidikan  nasional.  Kejadian  seperti  ini  sempat dipertentangkan  oleh  pihak-pihak  tertentu  yang  tidak  senang  dengan  pendidikan agama  terutama  golongan  komunis,  sehingga  ada  kesan  seakan-akan  pendidikan agama khususnya Islam, terpisah dari pendidikan.
Selanjutnya pendidikan agama diatur secara khusus dalam UU Nomor 4 tahun 1950 pada BAB XII Pasal 20, yaitu:
1. Dalam  sekolah-sekolah  negeri  diadakan  pelajaran  agama,  orang  tua  murid menetapkan apakah anaknya akan mengikuti pelajaran tersebut.
2. Cara menyelenggarakan pengajaran agama di sekolah-sekolah negeri diatur dalam peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan,  bersama- sama dengan Menteri Agama.
Pada tahun 1958, pemerintah mendorong untuk mendirikan madrasah negeri dengan ketentuan kurikulum 30% pelajaran agama dan 70% untuk pelajaran umum. Upaya untuk mengatasi ketimpangan antara pendidikan agama dan pendidikan umum terus  diupayakan.  Untuk  menyamakan  antara  sekolah  agama  dan  sekolah  umum  di antaranya mengubah kurikulum di sekolah agama. Surat Keputusan Menteri Agama,
20 Ari H. Gunawan, Kebijakan-Kebijakan Pendidikan di Indonesia , (Jakarta: Bina Aksara, 1986), hal. 25.
MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022 | 153
Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan  dan  Menteri  Dalam  Negeri  pada  tahun  1975 tentang peningkatan mutu pendidikan pada madrasah yang menetapkan:
1. Ijazah madrasah dapat mempunyai nilai sama dengan nilai ijazah sekolah umum yang setingkat.
2. Lulusan madrasah dapat melanjutkan ke sekolah umum setingkat lebih atas.
3. Lulusan madrasah dapat dipindah ke sekolah-sekolah umum yang setingkat dari sekolah dasar sampai ke perguruan tinggi.
Adanya  upaya  untuk  menyetarakan  pendidikan  madrasah  dengan  sekolah- sekolah negeri, maka kurikulum madrasah diarahkan kepada kurikulum nasional yang diselengarakan  untuk  sekolah-sekolah  pemerintah.  Dengan  kata  lain,  terjadi  arus sentralisi kurikulum. Praktis pendidikan di madrasah tentunya mempunyai nilai-nilai yang  positif.  Akhir  dekade  1980-an  dunia  pendidikan  Islam  memasuki  era  integarsi karena lahirnya UU Nomor 2/1989 tentang Sistem Pendidikan Nasional.
Implikasi  dari  UUSPN  terhadap  pendidikan  madrasah  dapat  diamati  pada kurikulum dari semua jenjang madrasah, mulai dari Ibtidaiyah, Tsanawiyah,  sampai dengan Aliyah. Secara umum, penjenjangan itu pun paralel dengan penjenjang pada pendidikan  sekolah,  mulai  dari  sekolah  dasar,  sekolah  lanjutan  tingkat  pertama, sampai dengan sekolah menengah umum. Di bawah ketentuan yang terintegrasi itu, madrasah  ibtidayah  pada  dasarnya  adalah  “sekolah  dasar  berciri  khas  Islam” madrasah Tsanawiyah adalah ‘’sekolah lanjutan tingkat pertama berciri khas Islam’’ kedua-duanya,  MI  dan  MTs,  termasuk  dalam  kategori  pendidikan  dasar.  Sedangkan madrasah  Aliyah  pada  dasarnya  dikategorikan  sebagai’’sekolah  menengah  umum bercri khas Islam. 21
Kenyataan  di  atas  dapat  dilihat  dengan  adanya  keputusan  Menteri  Agama  RI nomor 372 tahun 1993 tentang kurikulum pendidikan dasar berciri khas agama Islam. Sedangkan kurikulum Madrasah Aliyah telah dikeluarkan Keputusan Menteri Agama Republik  Indonesia  Nomor  373  tahun  1993  tentang  kurikulum  Madrasah  Aliyah. Dalam  ketentuan  ini,  isi  kurikulum  terdiri  dari  dua  program  pengajaran  khusus sebegaimana berlaku dalam sekolah menengah umum.
Demikian  pula  dengan  keluarnya  Undang-Undang  Sisdiknas  (Sistem Pendidikan Nasional) tahun 2003, menyebutkan bahwa pasal 17 ayat (2) menyebutkan pendidikan dasar berbentuk sekolah dasar dan Madrasah Ibtidaiyah (MI) dan bentuk lain yang sederajat serta Sekolah Menengah Pertama (SMP) dan madrasah Tsanawiyah dan  bentuk  lain  yang  sederajat. Sedangkan  pasal  18  ayat  (3) pendidikan  menengah berbentuk sekolah menengah atas (SMA), Madrasah Aliyah (MA), Sekolah Menengah Kejuruan (SMK), Madrasah Aliyah Kejuruan (MAK) dan bentuk lain yang sederajat.
21 Maksum, Madrasah; Sejarah dan Perkembangannya , (Jakarta: Logos Wacana Ilmu, 1999), hal. 155.
Dalam  perkembangannya,  kurikulum  pendidikan  agama  dari  waktukewaktu senantiasa  mengalami  perubahan  seiring  dengan  kemajuan  zaman.  Semua  ini dilakukan adalah dengan tujuan peningkatan kualitas pendidikan agama di lembaga pendidikan  agama  dan  menghilangkan  pengaruh  dikotomi  dalam  dunia  pendidikan Islam selama ini di Indonesia.

## Rekomendasi Kebijakan Pendidikan Agama Islam
Dalam  bidang  pendidikan  agama,  kementrian  Kementrian  Pendidikan Pengajaran dan Kebudayaan menghasilakn rekomendasi sebagai berikut: 22
1. Pelajaran agama dalam semua sekolah diberikan pada jam pelajaran sekolah.
2. Para guru dibayar oleh pemerintah.
3. Pada sekolah dasar, pendidikan ini diberikan mulai kelas IV.
4. Pendidikan tersebut diselenggarakan seminggu sekali pada jam tertentu.
5. Para guru diangkat oleh Departemen Agama.
6. Para guru agama diharuskan juga cakap dalam pendidikan umum.
7. Pemerintah menyediakan buku untuk pendidikan umum
8. Diadakan latihan bagi para guru agama.

## KESIMPULAN
Analisis kebijakan adalah cara atau prosedur dalam menggunakan pemahaman manusia  terhadap  dan  untuk  memecahkan  masalah  kebijakan.  Pada  hakikatnya analisis  kebijakan  melibatkan  hasil  pengetahuan  tentang  sesuatu  dalam  proses kebijakan. Secara historis tujuan analisis kebijakan adalah menyediakan informasi bagi pembuat kebijakan untuk dijadikan bahan pertimbangan yang nalar guna menemukan pemecahan masalah kebijakan.
Pendidikan  agama  pada  mulanya  tidak  masuk  ke  dalam  kurikulum  sekolah umum. Hal ini disebabkan adanya anggapan bahwa pendidikan agama adalah urusan orang tua di rumah, bukan urusan pemerintah/sekolah atau adanya anggapan bahwa pendidikan  agama  adalah  urusan  lembaga-lembaga  pendidikan  Islam  yang  sudah berkembang di tengah masyarakat terutama sistem pendidikan madrasah dan pondok pesantren.  Maka  keberadaan  pendidikan  agama  Islam  (PAI)  di  sekolah  umum, khususnya di sekolah negeri, mengalami perjalanan panjang dan berliku sesuai kondisi sosial dan politik masa itu.
Keberadaan  mata  pelajaran  Pendidikan  Agama  Islam  (PAI)  di  sekolah  dan madrasah  mengalami  perjalanan  panjang  dan  rumit  seiring  dengan  kondisi  sosial politik  yang  menyertai.  Di  masa  Belanda  pendidikan  agama  tidak  mendapatkan peluang diajarkan di sekolah pemerintah dengan alasan pemerintah bersikap netral
22 Karel A. Steenbrink, Pesantren Madrasah dan Sekolah (Jakarta: LP3ES, 1991), hal. 91.
MODELING, Volume 9, Nomor 1, Maret 2022 | 155
dan  diskriminatif  dengan  munculnya  ordonansi  guru  dan  ordonansi  sekolah  liar. Kebijakan  Jepang  lebih  lunak  dengan  mengizinkan  pendidikan  agama  diajarkan  di sekolah.  Setelah  Indonesia  merdeka,  secara  perlahan  posisi  PAI  menguat,  dari sebelumnya  sebagai  mata  pelajaran  pelengkap,  tidak  wajib,  dan  tidak  menentukan kenaikan kelas, menjadi mata pelajaran inti di setiap jenjang pendidikan.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdul  Majid  dan  Dian  Andayani, Pendidikan  Agama  Islam  Berbasis  Kompetensi, (Bandung: PT. Remaja Rosdakarya, 2006).
Agus  Maimun  dan  Agus  Zaenul  Fitri, Madrasah  Unggulan:  Lembaga  Pendidikan Alternatif di Era Kompetitif , (Malang: UIN Malang Pressm 2010).
Azra,  Azyumardi. Pendidikan  Islam;  Tradisi  dan  Modernisasi  Menuju  Millenium  Baru (Jakarta: Logos, 1999).
Daradjat, Zakiah. Ilmu Pendidikan Islam, (Jakarta: Bumi Aksara, 2000). Departemen  Pendidikaan  dan  Kebudayaan, Pendidikaan  Indonesia  dari  Zaman Kezaman , Jakarta 1997. Dunn,  N  William. Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik ,  (Yogyakarta:  Gajah  Mada University Press, 2000).
Gunawan, Ari H. Kebijakan-Kebijakan Pendidikan di Indonesia , (Jakarta: Bina Aksara, 1986).
Haidar Putra Daulay, Nurgaya Pasha, Pendidikan Islam Dalam Mencerdaskan Bangsa, Jakarta: Rineka Cipta, 2012.
Hasbullah, Sejarah Pendidikan Islam di Indonesia, Lintasan Sejarah Pertumbuhan dan Perkembangan, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1996.
H.  M.  Hasbullah, Kebijakan  Pendidikan:  Dalam  Perspektif  Teori,  Aplikasi,  dan  Kondisi Objektif Pendidikan di Indonesia. Ed. 1 Cet 1, hlm 37.
Karel, A Steenbrink. Pesantren Madrasah dan Sekolah (Jakarta: LP3ES, 1991).
Muhaimin, Peradigma  Pendidikan  Islam:  Upaya  Mengefektifkan  PAI  di  Sekolah , (Bandung: Remaja Rosdakarya, 2002).
Maksum, Madrasah;  Sejarah  dan  Perkembangannya ,  (Jakarta:  Logos  Wacana  Ilmu, 1999). Muhaimin, Pengembangan  Kurikulum  Pendidikan  Agama  Islam  di  Sekolah,  Madrasah dan Perguruan Tinggi, (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005).
Nata,  Abudin. Tokoh-Tokoh  Pembaruan  Pendidikan  Islam  di  Indonesia ,  Jakarta:  Raja Grafindo persada, 2005.
Pendidikan Keagamaan sebagai salah satu jenis Pendidikan Nasional (Bagian Ketiga pasal  15  ayat  (2)  UU  No.2  Tahun  1989);  dan  madrasah  adalah  Pendidikan Umum yang berciri khas Agama Islam yang dislenggarakan oleh Departemen
Agama (PP. No. 28 Tahun 1990 Pasal 4 ayat (3) dan PP No. 29 tahun 1990 pasal 1 angka 4).
Prastowo,  Ani.  “Fenomena  Pendidikan  Elitis  Dalam  Sekolah/Madrasah  Unggulan Berstandar  Internasional”, Jurnal  Pendidikan  Islam, (Volume  I,  Nomor  1,  Jun 2012/1433), hal. 34-35.
Saleh, Abdul Rachman. Pendidikan Agama dan Pembangunan Watak Bangsa , (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005).
Soebahar,  Abd.  Halim. Kebijakan  Pendidikan  Islam:  Dari  Ordonasi  Guru  sampai  UU Sisdiknas (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2013).
Zed,  Mestika. Metodologi  Penelitian  Kepustakaan ,  (Jakarta:  Yayasan  Obor  Indonesia, 2004.