## Kedudukan, Fungsi, dan Pengawasan Peraturan Kebijakan Kepala Daerah dalam Kerangka Sistem Otonomi Daerah

## Surya Mukti Pratama, Hario Danang Pambudhi 2
1 Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran,  E-mail: suryamukti99@gmail.com 2 Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, E-mail: hario17001@mail.unpad.ac.id
Info Artikel Abstract Masuk:
Diterima:
Terbit: Keywords: Autonomy, Discretion, Local Head, Policy Rule The policies of the local head in the context of carrying out local government affairs are not always written in the form of statutory regulations such as local regulations or local head decrees, but are also  often  contained  in  various  forms  of  policy  rules.  This normative  research  seeks  to  examine  the  position  of  policy  rules established by local heads and the format of supervision that must be  carried  out  on  local  head  policy  regulations.  Based  on  the research results, it is known that policy rules are legal instruments that accommodate the discretionary policies of local heads that are formed  in  the  context  of  carrying  out  independent  local government  affairs.  These  governmental  affairs  can  arise  from either decentralization or co-administration. Furthermore, in the framework of local autonomy, supervision of local head policy rules by  the  central  government  needs  to  be  carried  out  through  an internal  monitoring  (adminsitrative  review)  mechanism  that focuses more on aspects of assessment, in addition to the legality side. Monitoring through this is an acceptable mechanism because the  condition  of testing  policy  rules  through  the judicial  review status quo shows that it is still in a gray area.

## Abstrak
Kata kunci: Diskresi, Kepala Daerah, Peraturan Kebijakan, Otonomi
Corresponding Author: Surya Mukti Pratama, E-mail : suryamukti99@gmail.com
Kebijakan-kebijakan  kepala  daerah  dalam  rangka menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  daerah  tidak selamanya dituangkan dalam bentuk peraturan perundang- undangan seperti peraturan daerah (perda) atau keputusan kepala daerah, melainkan acapakali dituangkan pula dalam beragam bentuk peraturan kebijakan ( beleidregel ). Penelitian normatif  ini  berusaha  untuk  mengkaji  kedudukan peraturan kebijakan yang dibentuk oleh kepala daerah dan bagaimana  format  pengawasan  yang  harus  dilakukan terhadap  peraturan  kebijakan  kepala  daerah.  Berdasarkan hasil  penelitian  diketahui,  bahwa  peraturan  kebijakan merupakan  instrumen  hukum  yang  mewadahi  kebijakan- kebijakan  diskresi  kepala  daerah  yang  dibentuk  dalam rangka menjalankan urusan pemerintah daerah yang tidak terikat  ( vrijbeleid ).  Urusan  pemerintahan  itu  dapat  timbul baik  dari  desentralisasi  ataupun  tugas  pembantuan.
Selanjutnya dalam kerangka otonomi daerah, pengawasan terhadap  peraturan  kebijakan  kepala  daerah  oleh pemerintah  pusat  perlu  dilakukan  melalui  mekanisme
pengawasan  internal  ( administrative  review )  yang  lebih menitikberatkan  pada  penilaian  segi  kemanfaatan ( doelmatigheidtoetsing ), selain sisi legalitasnya ( rechtmateghied ).  Pengawasan  melalui administrative  review ini  menjadi  mekanisme  yang  dapat  diterima  dikarenakan kondisi  pengujian  peraturan  kebijakan  melalui  badan yudisial status  quonya menunjukan  masih  dalam  wilayah abu-abu ( gray-area ).
.

## 1. Pendahuluan
Pelaksanaan  otonomi  daerah  menjadi  salah  tuntutan  yang  cukup  kuat diperjuangkan pada masa reformasi, hal tersebut tidak terlepas dari respon masyarakat atas penyelenggaraan pemerintah daerah pada masa orde baru yang dinilai gagal dan korup  dengan  sistemnya  yang  sentralistik.  Otonomi  itu  sendiri  pada  hakikatnya menurut  Bagir  Manan  adalah  kemandirian  untuk  mengatur  dan  mengurus  urusan rumah  tangganya  sendiri. 1 Dalam  redaksi  berbeda,  Mahfud  MD  memberikan  arti otonomi daearah sebagai pemberian kebebasan untuk mengurus rumah tangga sendiri tanpa  mengabaikan  kedudukan  pemerintah  daerah  sebagai  aparat  pemerintah  pusat untuk  menyelenggrakan  urusan-urusan  yang  ditugaskan  kepadanya. 2 Berdasarakan kedua definisi ahli tersebut, dapat terlihat secara jelas bahwa pada dasarnya otonomi daerah  adalah  kebebasan  atau  kemandirian  suatu  daerah  dalam  menyelenggarakan urusan rumah tangganya sendiri.
Dasar  konstitusional  penyelenggaraan  otonomi  daerah  di  Indonesia  dapat dilihat  dalam  ketentuan  Pasal  18  UUD  1945  Amandemen  ke-4  khususnya  pada  ayat kedua  (2)  pasal  tersebut  ditegaskan  bahwa  pemerintah  daerah  provinsi,  daerah kabupaten,  dan  kota  mengatur  dalam  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahannya dilaksanakan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
Berdasarkan  ketentuan  penyelenggaraan  pemerintah  daerah  tersebut  maka lahirlah daerah otonom sebagai konsekuensi dari adanya asas otonomi yang ada pada pemerintah  daerah.  Daerah  otonom  itu  secara  kelembagaan  ialah  organ  kenegaraan tingkat  lebih    rendah  yang  lahir  dari  prinsip  pemencaran  kekuasaan  ( spreiding  van machten ),  sedangkan  secara  fungsional  daerah  otonom  lahir  dari  prinsip  pemencaran wewenang pemerintahan, yang berarti hanya menjalankan urusan pemerintahan atau administrasi negara. 3
Daerah  otonom  tersebut  dipimpin  oleh  kepala  daerah  dengan  sebutan  yang berbeda.  Untuk  daerah  provinsi  dipimpin  oleh  gubenur,  untuk  daerah  kabupaten dipimpin oleh bupati, dan daerah kota dipimpin oleh walikota. Kepala daerah ini dalam membentuk  kebijakan  untuk  menjalankan  urusan  pemerintahan  tidak  selamanya menuangkan didalam bentuk peraturan perundang-undangan seperti bentuk Peraturan Daerah  (Perda),  melainkan  seringakali  juga  menuangkannya  dalam  instrumen berbentuk peraturan kebijakan yang wujudya sangat beragam.
Sebagai contoh faktualnya pada tahun 2019 Gubernur Jawa Barat Ridwan Kamil mengelurkan surat edaran tentang kenaikan gaji UMK. Gubernur Jawa Barat mengganti
1 Bagir Manan, (1994) Hubungan Antara Pusat dan Daerah menurut Undang-Undang Dasar 1945 , Jakarta: Sinar Harapan, Jakarta,  h.20
2 Machfud Md, (1998) Politik Hukum di Indonesia , Jakarta: LP3ES  h. 83
3 Ridwan, “ Dimensi Pengawsan Hukum Pengawasan Pusat Terhadap Penyelenggaraan Otonomi Daerah”, Jurnal Hukum Vol. 8, No. 18, Oktober 2001, hlm.73
landasan hukum yang mengatur kenaikan Upah Minimum Kota/Kabupaten atau UMK dari Surat Keputusan Gubernur menjadi Surat Edaran Gubernur. Ini dilakukan untuk mencegah perusahaan yang tak mampu menaikkan UMK sesuai ketentuan gulung tikar atau pindah ke daerah lain. 4 Walaupun pada akhirnya karena desakan berbagi pihak Surat edaran a quo diganti dengan tetap diterbitkannya surat keputusan. Atau contoh lain  ditengah  masa  pandemi  ini  pemerintah  daerah  tidak  jarang  mengeluarkan kebijakan  dalam  penangan  Covid-19  melalui  bentuk  surat  edaran  seperti  yang dilakukan  oleh  Bupati  Grobogan.  Kegiatan masyarakat  di  Grobogan yang  berpotensi melibatkan banyak orang untuk sementara tidak boleh dilakukan, Seperti acara hajatan pernikahan,  pentas  seni  dan  pengajian.  Kebijakan  ini  tertuang  dalam  Surat  Edaran Bupati Grobogan Nomor 443.1/7677/2020 tertanggal 28 Desember 2020. 5
Hal semacam diatas menunjukan bahwa pada praktik penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah kepala daerah tidak selalu mempergunakan instrumen hukum yang  jelas  bersifat  mengikat  langsung  keluar  seperti  Perda,  melainkan  dapat  juga menungkannya dalam bentuk diluar perundang-undangan. Namun persoalan muncul bagaimanakah  kedudukannya  peraturan  kebijakan  yang  dibentuk  kepala  daerah tersebut,  mengingat  instrumen  yang  demikian  tidak  diatribusikan  kewenangan pembentukannya kepada kepala daerah oleh peraturan perundang-undangan berkaitan dengan  pemerintah  daerah  seperti  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang Pemerintahan Daerah.
Selain  itu  juga  muncul  persoalan  berkaitan  dengan  mekanisme  proses pengawasannya yang tepat dalam kerangka otonomi, mengingat dalam sistem otonomi sebagaimana pendapat Bagir Manan menyebutkan bahwa pengawasan merupakan hal yang melekat disamping kemandirian, 6 termasuk dalam konteks ini kebijakan daerah yang berbaju peraturan kebijakan yang dibentuk oleh kepala daerah.
Berdasarkan  uraian  latar  belakang  diatas,  maka  penelitian  selanjutnya  akan difokuskan  untuk  menjawab  dua  persoalan  besar  yaiatu,  Bagaimanakah  kedudukan dan fungsi peraturan kebijakan yang dibentuk oleh kepala daerah untuk menjalankan urusan  pemerinatahan  dalam  kerangka  otonomi?  Bagaimanakah  mekanisme pengawasan  yang  tepat  dilakukan  oleh  pusat  terhadap  peraturan  kebijakan  kepala daerah oleh dalam kerangka otonomi ?

## 2. Metode Penelitian
Penelitian  ini  menggunakan  metode  yuridis  normatif.  Penelitian  yuridis normatif merupakan penelitian hukum yang menggunakan data sekunder yang terdiri dari bahan-bahan hukum yang meliputi bahan hukum primer, sekunder, dan tersier. Bahan-bahan  hukum  yang  diperoleh  dalam  penelitian  akan  dikumpulkan, dikelompokkan  sesuai  variabel  masing-masing,  untuk  selanjutnya  dianalisis  secara yuridis kualitatif. Metode pendekatan yang digunakan dalam menganalis bahan-bahan hukum  yaitu  pendekatan  perundang-undangan  ( statue  approach )  dan  pendekatan konsep ( conceptual approach).
4 https://katadata.co.id/agustiyanti/berita/5e9a4c54437d2/keluarkan-surat-edaran-kenaikan-umk-ini- alasan-ridwan-kamil diakses tanggal tanggal 20 maret 2021 Pukul 14.11.
5 ttps://www.grobogan.go.id/info/berita-terbaru/2082-bupati-grobogan-keluarkan-surat-edaran- penghentian-sementara-event-hajatan-dan-pentas-seni diakses tanggal 20 maret 2021 Pukul  15.03
6 Bagir Manan, (2001), Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Yogyakarta: Pusat Studi Hukum FH UII, h.. 39.

## 3.  Hasil Dan Pembahasan
3.1. Kedudukan  dan  Fungsi  Peraturan  Kebijakan  Kepala  Daerah  dalam  Kerangka Otonomi Daerah
Menurut I Gde Panjta Astawa, keputusan negara dalam arti luas ( besluiten ) ini dapat dibagi dalam 3 (tiga) kelompok yakni: 7
a. Wettelijk regeling (peraturan perundang-undangan),
b. Beleidsregel (peraturan kebijakan),
c. Beschikking (penetapan),
Istilah  atau  terminologi  peraturan  kebijakan  merupakan  terjemahan  dari beleidsregel . Peraturan kebijakan pada hakikatnya adalah produk dari perbuatan tata usaha  negara  yang  bertujuan  menampakan  keluar  suatu  kebijakan  secara  tertulis. 8 Suatu beleidsregel di dalamnya memuat norma-norma yang bersifat mengatur  umum dan abstrak, sama halnya pada peraturan perundang-undangan. 9 Oleh karena itulah suatu beleidsregel disebut  juga  dalam  literatur  sebagai pseudowetgeving atau  berarti perundang-undangan semu.
Produk  tersebut  dikeluarkan  oleh  suatu  badan  atau  pejabat  atas  dasar kewenangan yang bersifat freies ermesse n bukan atas dasar kewenagan pembentukan peraturan  perundang-undangan .  Freies  ermessen sendiri  menurut  Sjachran  Basah merupakan  keleluasaan  bertindak  atas  inisiatif  sendiri  yang  melekat  pada  pejabat administrasi untuk menyelesaikan suatu permasalahan yang secara tiba-tiba muncul dan  mendesak  sedangkan  peraturan  perundang-undangan  tidak  mengatur  atau kewenangannya  yang  tidak  jelas  atau  samar. 10 Dalam  Undang-Undang  Nomor  30 Tahun  2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan  (UU  AP), freies  ermessen ini  telah dinormatifkan  ke  dalam  bab  6  yang  mengatur  mengenai  diskresi.  UU  AP  secara normatif  tidak  mengatur  berbeda dengan  konsep freies  ermessen sebagaimana  dalam pengetian yang diberikan oleh Sjachran Basah. Akan tetapi UU AP lebih memperluas dan  merinci  kondisi  yang  menimbulkan  kebebasan  bertindak  ini  tidak  hanya  jika perundang-undangan  belum  mengatur,  melainkan  juga  pada  saat  perundang- undangan  memberi  pilihan,  tidak  lengkap  dan  tidak  jelas,  dan  adanya  stagnansi pemerintahan.
Menurut  Hamid  S.  Attamimi,  terdapat  indikasi  yang  jelas  bahwa  peraturan kebijakan selalu muncul dalam lingkup penyelenggaraan pemerintahan yang “tidak terikat” ( vrijbeleid ) dalam artian tidak diatur secara tegas oleh peraturan perundang- undangan,  sehingga  penyelenggaraan  pemerintahan  seperti  itu  memberikan kepada pelakunya  kebebasan  pertimbangan  ( freies  ermessen , discretionary  powers )  untuk melakukan  atau  memberi  kesempatan  melakukan  kebijakan-kebijakan, 11 maka  tidak tertutup  kemungkinan  dibentuknya  peraturan  kebijakan  dengan  kategori  peraturan kebijakan lainnya seperti di luar kerangka ruang lingkup perundang-undangan ( buiten-
7 Anggono,  B.  D.  (2018).  Tertib  Jenis,  Hierarki,  Dan  Materi  Muatan  Peraturan  Perundang  Undangan: Permasalahan Dan Solusinya.
Jurnal Masalah - Masalah Hukum , 47(1), doi: http://dx.doi.org/10.14710/mmh.47.1.2018.1-9., hlm. 2
8 Hadjon, P. M, et.al. (1994). Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia . Yogyakarta: Gadjahmada Press., h.152
9 Indroharto. (2000). Usaha Memahami UU Peradilan Tata Usaha Negara . Jakarta: Sinar Harapan., h. 197
10 Marbun, S.F. (2002). Peradilan Administasi dan Upaya Administratif , Yogyakarta: UII Press.,  h.139
11 Hamid S. Attamimi. (1993) Hukum Tentang Peraturan Perundang-Undangan dan Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan) . Pidato Purnabakti Guru Besar Tetap Universitas Indonesia, Jakarta., h. 12.
wettelijke ),  atau  juga  bertentangan  dengan  perundang-undangan  itu  sendiri  ( tegen- wettelijke ).
Dalam konteks pemerintah daerah tentu kepala daerah berposisi sebagai badan/ pejabat administrasi penyelenggara urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah,  kewenangan  itu  dapat  lahir  dari  penyerahan  urusan  pemerintahan  kepada daerah melalui desentralisasi ataupun dari tugas pembantuan sebagaimana disebutkan dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945. Desentralisasi sendiri pada hakikatnya merupakan pengalihan  berbagai  tugas  dan  pekerjaan  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah daerah. 12 Sedangkan tugas pembantuan menurut Amrah Muslimin, ialah kewenangan pemerintah daerah menjalankan sendiri aturan dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah yang lebih tinggi tingkatannya. 13
Pada saat kepala daerah menjalankan urusan pemerintahan yang bersifat tidak terikat ( vrijbelied ), baik karena kondisinya perundang-undangan tidak mengatur atau memberi  pilihan,  atau  peraturan  tidak  lengkap  dan  tidak  jelas,  dan  atau  adanya stagnansi  pemerintahan,  maka  pada  saat  itulah  kewenangan  diskresi  dapat dipergunakan.  Ketika  kewenangan  diskresi  kepala  daerah  dipergunakan,  maka peraturan  kebijakan-lah  pada akhirnya  yang akan dipilih  sebagai  instrumen  hukum yang akan mewadahi kebijakan-kebijakan diskresi kepala daerah yang dibentuk dalam rangka  menjalankan  urusan  pemerinatah  yang  tidak  terikat  tersebut  sebagimana merujuk pendapatnya Hamid S Atamimmi.
Akan tetapi hemat penulis terdapat perbedaan antara peraturan kebijakan yang dibentuk kepala daerah untuk menjalankan urusan pemerintahan yang bersumber dari desenstralisasi  dan  tugas  pembantuan  ( madebewind ).  Peraturan  kebijakan  yang dibentuk  dalam  rangka  menjalankan  urusan  pemerintahan  yang  berasal  dari desentralisasi memiliki materi muatan yang lebih luas dibandingkan dengan peraturan kebijakan  yang  dibentuk  dalam  rangka  menjalankan  urusan  pemerintahan  yang bersumber dari tugas pembantuan. Hal ini dikarenakan pada saat menjalankan urusan pemerintahan yang berasal dari tugas pembantuan pemerintah daerah lebih banyak terikat oleh norma, standar, prosedur, dan kriteria (NSPK) pemerintah pusat, sehingga ruang-ruang diskresi sebetulnya menjadi sangat sedikit.
Apabila  dilihat  dari  bentuk  dan  formatnya,  peraturan  kebijakan  sama  benar dengan  peraturan  perundang-undangan,  lengkap  dengan  pembukaan  berupa konsiderans “menimbang” dan dasar hukum “mengingat”, batang tubuh yang berupa pasal-pasal, bagian-bagian dan bab-bab serta penutup, yang sepenuhnya menyerupai peraturan  perundang-undangan”.  Selain  memiliki  persamaan  dengan  peraturan perundang-undangan sebagaimana dikemukakan diatas, ada juga peraturan kebijakan yang  berbeda  dengan  peraturan  perundang-undangan  dari  segi  bentuk  formalnya. Oleh karena itu, peraturan-peraturan kebijakan tersebut dengan mudah dibedakan dari peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini,  format peraturan kebijakan tersebut tersebut  lebih  sederhana  daripada  format  peraturan  perundang-undangan  misalnya nota  dinas,  surat  edaran,  petunjuk  pelaksanaan,  petunjuk  teknis,  pengumuman dan sebagainya. 14

## 3.2.  Pengawasan  Peraturan  Kebijakan  Kepala  Daerah  dalam  Konteks  Otonomi Daerah
12 Tutik, T. T. (2001). Konstruksi Hukum Tata Negara Pasca Amandemen UUD 1945, Jakarta: Kencana., h. 250
13 Muslimin, Amran. (1978). Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah . Bandung: Alumni,, h.8
14 Ibid
Hadirnya beleidsregel sebagai  bentuk  pelaksanaan  kebebasan  bertindak  ( freies ermessen atau discretionary powers ) pada akhirnya merupakan suatu hal yang tidak bisa dihindari dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan. Dengan kondisi masyarakat yang  selalu  berkembang,  sudah  menjadi  konsekuensi  bahwa  akan  diikuti  oleh kebutuhan masyarakat yang semakin berkembang pula. Hal ini membuat pemerintah harus mengedepankan fleksibilitas untuk memenuhi kebutuhan tersebut.
Namun,  pembentukan  peraturan  kebijakan  sebagai  pelaksanaan  kebebasan bertindak pada akhirnya tidak bisa dimaknai terlalu luas. Apabila mengutip pandangan Jowell, wewenang diskresi tidak lain merupakan bentuk manifestasi dari gagasan rule of law. Akan tetapi, diskresi itu tetap harus dikontrol, terutama untuk menilai legalitas, kepastian,  konsistensi,  keseragaman,  kesesuaiannya  dengan  tujuan,  dan akuntabilitasnya. 15 Pendapat ini sejalan juga dengan pandangan Sjachran Basah bahwa terhadap freies ermessen ditentukan batas toleransinya secara hukum, yang terdiri atas batas  atas  yaitu  taat  asas,  tata  urutan  peraturan  perundang-undangan.  Juga  batas bawahnya tidak boleh melanggar hak warga negara atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan. 16 Hal ini sangat masuk akal, karena disatu sisi, peraturan kebijakan  adalah  sarana  hukum  pemerintah  berupa  pengaturan  operasional  dan instrumen  guna  mendinamisir  pelaksanaan  UU.  Namun,  tidak  jarang  dalam implementasinya peraturan kebijakan seringkali melanggar atau membatasi hak asasi manusia secara sewenang-wenang.
Hal ini juga berlaku dalam konteks otonomi daerah. Pasca momentum reformasi, kemandirian  daerah  merupakan  tuntutan  resmi  dari  lahirnya  gelombang  reformasi yang menghendaki penerapan desentralisasi yang lebih layak dibandingkan apa yang terjadi pada masa orde baru. Bilamana melihat sejarahnya, Indonesia menganut prinsip pemencaran  kekuasaan  menggunakan  konsep  otonomi  territorial.  Menurut  Bagir Manan, otonomi territorial merupakan suatu satuan mandiri dalam lingkungan negara kesatuan  yang  berhak  melakukan  tindakan  hukum  sebagai  subjek  hukum  untuk mengatur  dan  mengurusi  fungsi  pemerintahan  yang  menjadi  urusan  rumah tangganya. 17 Konsep  tersebut  kemudian  dilaksanakan  dengan  dilandasi  oleh  asas otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana didasarkan dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945.
Tindakan  hukum  dalam  mengatur  dan  mengurusi  fungsi  pemerintahan  yang menjadi urusan rumah tangga daerah dijalankan berdasarkan prinsip seluas-luasnya. Konsep  otonomi  seluas-luasnya  merupakan  hak  daerah  untuk  mengelola  daerahnya sendiri.  Hak  tersebut  memiliki  legitimasi  dari  penggunaan  sistem  desentralisasi  dari suatu  negara  yang  biasanya  mencakup  kewenangan,  kelembagaan,  keuangan  dan kontrol. 18
Adanya dimensi pengawasan atau kontrol merupakan diskursus yang tidak bisa dilepaskan dalam penyelenggaraan otonomi di Indonesia. Hal ini sangat masuk akal, karena bagaimanapun pemerintah pusat harus dapat mengontrol apa yang dilakukan oleh  daerah  dalam melaksanakan  hak  otonominya  untuk mewujudkan  tujuan-tujuan dari pemberlakuan kebijakan nasional melalui mekanisme pengawasan.
Pada  prinsipnya,  sistem  pengawasan  pada  akhirnya  tidak  akan  dapat dipisahkan dengan otonomi itu sendiri. Hal ini dikarenakan kebebasan berotonomi dan
15 Palguna, I D. G. (2018). Mahkamah Konstitusi: Dasar Pemikiran, Kewenangan, dan Perbandingan dengan Negara Lain. Jakarta: Konstitusi Press., h. 121
16 Marbun, S.F., Op.cit., hlm. 143
17 Manan, Bagir. Op.cit ., hlm. 35
18 Ibid
pengawasan  merupakan dua  sisi  dari  satu  lembaran dalam  berotonomi  sebagaimana yang  dikatakan  oleh  Bagir  Manan. 19 Adapun  tujuan  dilakukan  pengawasan  karena tidak  lain  pemberian  otonomi  oleh  pemerintah  pusat  ke  pemerintah  daerah  tidak dilaksanakan secara anarkis, melainkan dilaksanakan secara bertanggung jawab.
Secara  konstruksi  teoritis,  Paulus  Effendie  Lotulung  menyatakan  bahwa pengawasan merupakan  upaya  untuk  menghindari  terjadinya  kekeliruan-kekeliruan, baik  disengaja  maupun  tidak  disengaja,  sebagai  usaha  preventif  atau  juga  untuk memperbaikinya  apabila  sudah  terjadi  kekeliruan  tersebut  sebagai  usaha  represif. 20 Sebuah  sistem  pengawasan  akan  sangat  diperlukan  dalam  konteks  membatasi kebebasan  bertindak  pemerintah.  Apabila  tidak  dibatasi  lewat  kontrol  yang  efektif, maka  kebebasan  bertindak  tersebut  malah  akan  tergelincir  ke  arah  perbuatan menyalahgunakan  kewenangan  ( a  bus  de  droit );  melampaui  wewenang  ( ultra  vires ), perbuatan  melawan  hukum  ( onrechtmatige  overheidsdaad )  yang  akan  bermuara  pada pelanggaran hak asasi manusia.
Lebih lanjut, Paulus Effendie Lotulung mengatakan bahwa pengawasan dapat dibedakan menjadi dua jenis yaitu pengawasan internal yang dapat digolongkan dalam jenis kontrol teknis-administratif atau lazim dikenal sebagai bentuk “ built in control ” dan pengawasan  eksternal  yang  tidak  hanya  dalam  arti judicial  control (kontrol  yang dilakukan  oleh  badan  peradilan)  tetapi  juga  oleh  organ  atau  lembaga-lembaga  yang secara  struktural  berada  di  luar  pemerintah  dalam  arti  eksekutif. 21 Hal  ini  senada dengan  pendapat  Jowell  dalam  konteks  pengontrolan  diskresi,  terdapat  dua  sarana pengontrolan  yang  dapat  dilakukan,  yaitu  melalui  mekanisme  pengawasan administratif  internal  maupun  eksternal  yang  di  dalamnya  berupa  jalur  lembaga peradilan. 22
Selain  itu,  pengawasan  juga  dapat  dikelompokan  dalam  segi  waktu,  yaitu berupa  pengawasan  preventif  dan  pengawasan  represif.  Menurut  S.F  Marbun, pengawasan  preventif  adalah  pengawasan  yang  sebelum  dilaksanakannya  suatu tindakan dengan maksud agar tidak terjadi kekeliruan, sedangkan pengawasan bersifat represif adalah pengawasan yang dilakukan setelah dikeluarkannya suatu keputusan atau suatu tindakan atau perbuatan pemerintah. 23
Dalam  konteks  otonomi,  maka  pengawasan  yang  dimaksud  akan  berkaitan dengan pengawasan internal karena pengawasan tersebut akan dilakukan oleh organ atau  badan  dalam  ruang  lingkup  eksekutif.  Dalam  hal  lain  ini,  pengawasan  internal akan  bersinggungan  dengan  konsep executive  review yang  berupa  pengujian  segala produk hukum pihak eksekutif oleh pihak eksekutif itu sendiri baik secara kelembagaan maupun kewenangan yang bersifat hierarkis. 24 Pengujian ini dilakukan untuk menjaga peraturan yang dibuat pemerintah tetap sinkron atau searah dan juga konsisten serta menjamin  kepastian  hukum  bagi  masyarakat. 25 Selain  itu,  Bagir  Manan  mengatakan bahwa pengawasan internal juga dapat diasosiasikan sebagai pengujian administratif
19 ibid
20 Fachruddin, Irfan. (2004). Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, Bandung: Alumni., h. 89
21 Lotulung, P. E. (1993). Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum Terhadap Pemerintah. Bandung: Citra Aditya Bakti., h. Xvii-xviii
22 Palguna, I D. G., loc.cit
23 Marbun, S.F. (2013). Hukum Administrasi Negara II. Jakarta: FH UII Press., h. 4
24 Simatupang, T. H. (2019). Mendudukan Konsep Executive Review Dalam Sistem Hukum Ketatanegaraan Indonesia. Jurnal Penelitian Hukum De Jure 19(2) doi : http://dx.doi.org/10.30641/dejure.2019.V19.217-229 ., h. 256
25 Ibid.,
atau administrative  review. Menurutnya,  hal  semacam  ini  terdapat  pada  kewenangan atasan untuk membatalkan keputusan bawahannya. 26
Apabila  merujuk  pada  pengaturan  UU  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  penulis  mendapati  bahwa  konteks  pengawasan  internal dilakukan  dalam  upaya  pelaksanaan  pembinaan  dan  pengawasan  oleh  pemerintah pusat—termasuk  wakil  pemerintah  pusat—kepada  pemerintah  daerah  baik  provinsi maupun  kabupaten/kota  secara  preventif  maupun  represif.  Ketentuan  lebih  lanjut mengenai pembinaan dan pengawasan pemerintah daerah diatur dalam PP Nomor 12 Tahun  2017  tentang  Pembinaan  dan  Pengawasan  Penyelenggaraan  Pemerintahan Daerah.
Upaya  pembinaan  dan  pengawasan dilakukan  oleh  pemerintah  pusat kepada pemerintah  daerah  provinsi  melalui  menteri,  menteri  teknis,  dan  kepala  lembaga pemerintah  non  kementrian.  Hal  ini  juga  berlaku  kepada  pemerintah  daerah kabupaten/kota yang  dilakukan  oleh  Gubernur  selaku  perwakilan  pemerintah pusat beserta perangkat tugasnya. Wewenang untuk melakukan pembinaan dan pengawasan meliputi  hal-hal  yang  bersifat  umum,  yaitu  pembagian  urusan  pemerintahan, kelembagaan  daerah,  kepegawaian  pada  perangkat  daerah,  keuangan  daerah, pembangunan  daerah,  pelayanan  publik  di  daerah,  kerja  sama  daerah,  kebijakan daerah,  kepala  daerah  dan  DPRD,  serta  bentuk  pembinaan  lain  sesuai  ketentuan peraturan  perundang-undangan.  Sementara  pembinaan  dan  pengawasan 27 yang bersifat  teknis  diserahkan  pada  menteri  teknis  atau  kepala  lembaga  pemerintah  non kementrian untuk lingkup provinsi dan Gubernur untuk lingkup kabupaten/kota.
Adapun  kegiatan  yang  dilakukan  untuk  dapat  melakukan  upaya  pembinaan dapat  dilaksanakan  melalui  berbagai  macam  kegiatan  seperti  fasilitasi,  konsultasi, pendidikan dan pelatihan, serta penelitian dan pengembangan. Sementara dalam upaya pengawasan  dapat  dilakukan  berbagai  macam  kegiatan  seperti  review,  monitoring, evaluasi, pemeriksaan, dan bentuk pengawasan lainnya.
Menurut  penulis,  bentuk-bentuk  kegiatan  pembinaan  dan  pengawasan  dapat dimaknai sebagai bagian dari konsep pengawasan atau kontrol internal yang dapat saja memperbaiki kesalahan dalam  pembentukan  peraturan  kebijakan dari kepala  daerah baik secara preventif maupun represif oleh pemerintah pusat dan/atau wakilnya sesuai dengan wewenang dalam PP Nomor 12 Tahun 2017. Klaim ini disebut penulis dengan merujuk  pada  pendapat  Paulus  Effendie  Lotulung  yang  menyatakan  bahwa  kontrol teknis  administratif  internal  dalam  lingkungan  pemerintah  sendiri  ( built  in  control ) bersifat  selain  penilaian  legalitas  (r echtmatigheidtoetsing )  juga  bahkan  lebih menitikberatkan pada segi penilaian kemanfaatan ( doelmatigheidtoetsing ) dari tindakan yang bersangkutan. 28
Dalam hal ini, sarana pengawasan atau kontrol internal dalam internal lembaga eksekutif itu sendiri akan menjadi jawaban pasti dalam diskursus pengujian peraturan kebijakan. Hal ini didasari oleh kondisi pengujian peraturan kebijakan masih dalam area abu-abu  jika  melalui  kewenangan  badan  peradilan.  Walaupun  begitu,  Mahkamah Agung memang telah melakukan langkah terobosan dengan menerima pengujian salah satu  bentuk  peraturan  kebijakan  berupa  Surat  Edaran  Direktur  Jenderal  Mineral,
26 Muhammad Thabrani Mutalib. (2017). Kewenangan Pengadilan Menguji Norma Peraturan Kebijakan (Beleidsregel) di Indonesia. UII Yogyakarta., h. 132
27 Berdasarkan PP 12/2017, pengawasan dilakukan oleh aparat pengawas internal pemerintah sesuai dengan fungsi dan kewenangannya, meliputi inspejtorat jenderal kementrian, unit pengawasan lembaga pemerintah non kementrian, inspektorat provinsi, dan insprektorat kabupaten/kota
28 Lotulung, P. E., loc.cit
Batubara, dan Panas Bumi, Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral RI Nomor: 03.E/31/DJB/2009  dengan  alasan  bahwa  bentuk  surat  edaran  dapat  digolongkan sebagai  bentuk  perundang-undangan  yang  sah  sehingga  tidak  boleh  bertentangan dengan  peraturan  yang  lebih  tinggi.  Kendati  demikian,  hal  ini  masih  menyisakan perdebatan  dalam  tataran  teoritis.  Bagir  Manan  misalnya  mengatakan  bahwa  suatu peraturan  kebijakan  tidak  dapat  diuji  secara  hukum  ( wetmatigheid) karena  peraturan kebijakan tidak didasarkan pada peraturan perundang-undangan. Selain itu, peraturan kebijakan itu sendiri bukanlah peraturan perundang-undangan. 29 Hal ini bertentangan dengan  kondisi  kewenangan  Mahkamah  Agung yang  dibatasi  lingkup  pengujiannya hanya di daerah peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang.
Namun dalam konteks otonomi daerah yang berbicara masalah hubungan pusat dan daerah, maka pemerintah pusat memiliki kewajiban untuk memastikan kesesuaian peraturan kebijakan  yang  dikeluarkan  pemerintah  daerah  dengan  kebijakan  nasional yang berlaku . Dengan kondisi ini, konteks otonomi akan menghendaki adanya suatu sistem  pengawasan  terpadu—baik  secara  preventif  maupun  represif—  yang  akan membuat  pemerintah  pusat  dan/atau  wakilnya  dapat  melakukan  tindakan  koreksi apabila peraturan kebijakan yang dikeluarkan tersebut terdapat unsur-unsur kecacatan substansi atau materi melalui upaya pembinaan dan pengawasan yang termasuk dalam kerangka pengawasan atau kontrol internal.

## 4. Kesimpulan
Bentuk  peraturan  kebijakan  pada  akhirnya  merupakan  aktualisasi  dari kebebasan  bertindak  aparat  pemerintah  dalam  melakukan  penyelenggaraan  daerah. Dalam  konteks  ini,  kepala  daerah  sebagai  aparat  pemerintahan  daerah  memiliki kewenangan  untuk  membentuk  peraturan  kebijakan  berdasarkan  pada  wewenang untuk  melakukan  diskresi  sebagaimana  telah  ditegaskan  dalam  UU  Administrasi Pemerintahan.
Walaupun  demikian,  pembentukan  peraturan  kebijakan  oleh  kepala  daerah berdasarkan  wewenang  diskresi  tidak  serta  merta  dimaknai  tanpa  batas.  Dengan kondisi  sistem  desentralisasi  melalui  otonomi  daerah  dan  tugas  pembantuan  di Indonesia,  maka  pengawasan  merupakan  hal  yang  wajib  dilakukan  dalam  internal pemerintah itu sendiri. Hal ini dilakukan melalui upaya pembinaan dan pengawasan yang dapat dikonstruksikan sebagai pengawasan internal baik secara preventif maupun represif.
Sistem  pengawasan  internal  pada  akhirnya  diperlukan  agar  pembentukan peraturan kebijakan  sebagai  pelaksanaan  diskresi  tidak  tergelincir  ke arah  perbuatan menyalahgunakan  kewenangan  ( a  bus  de  droit );  melampaui  wewenang  ( ultra  vires ), perbuatan  melawan  hukum  ( onrechtmatige  overheidsdaad )  yang  akan  bermuara  pada pelanggaran  hak  asasi  manusia.  Hal  ini  tentu  akan  menguatkan  tujuan  besar  dari pelaksanaan otonomi secara bertanggung jawab.
29 Manan, Bagir dan Magnar, K. (1997). Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung: Alumni., h. 170-171

## Daftar Pustaka
1. Buku
Fachruddin,  Irfan.  (2014). Pengawasan  Peradilan  Administrasi  Terhadap  Tindakan
Pemerintah. Bandung: Alumni
Hadjon, Philipus M., et.al. (1994). Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia ,
Yogyakarta: Gadjahmada Press
Indroharto. (2000) Usaha memahami UU  Peradilan Tata Usaha Negara , Jakarta: Sinar Harapan
Lotulung,  Paulus  Effendie.  (1993). Beberapa  Sistem  tentang  Kontrol  Segi  Hukum Terhadap Pemerintah. Bandung: Citra Aditya Bakti
Manan,  B.  &  Magnar,  K.  (1997). Beberapa  Masalah  Hukum  Tata  Negara  Indonesia,
Bandung: Alumni
Manan,  Bagir.  (1994). Hubungan  Antara  Pusat  dan  Daerah  menurut  Undang-Undang Dasar 1945 . Jakarta: Sinar Harapan
Manan, Bagir.  (1994). Menyongsong Fajar  Otonomi Daerah . Yogyakarta: Pusat Studi Hukum FH UII
Mahfud, Mohammad. (1998). Politik Hukum di Indonesia . Jakarta: LP3ES
Marbun, S.F. (2002). Peradilan Administasi dan Upaya Administratif , Yogyakarta: FH
UII Press
Marbun, S.F. (2013). Hukum Administrasi Negara II, Yogyakarta: FH UII Press
Muslimin,Amran. (1978) Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah . Bandung: Alumni Palguna,  I  D.  G.  (2018). Mahkamah  Konstitusi:  Dasar  Pemikiran,  Kewenangan,  dan
Perbandingan dengan Negara Lain. Jakarta: Konstitusi Press
Tutik, Titik Triwulan. (2001) Konstruksi Hukum Tata Negara Pasca Amandemen UUD

## 1945. Jakarta: Kencana
2. Hasil Penelitian/Tugas Akhir
Muhammad  Thabrani  Mutalib.  (2017) Kewenangan  Pengadilan  Menguji  Norma
Peraturan Kebijakan (Beleidsregel) di Indonesia. Universitas Islam Indonesia
3. Artikel Jurnal
ISSN: 1978-1520
Anggono,  B.D.  (2018).  Tertib  Jenis,  Hierarki,  Dan  Materi  Muatan  Peraturan Perundang  Undangan:  Permasalahan  Dan  Solusinya. Jurnal  Masalah  - Masalah Hukum , 47(1) doi: http://dx.doi.org/10.14710/mmh.47.1.2018.1-9
Ridwan.  (2001).  Dimensi  Hukum  Pengawasan  Pusat  Terhadap  Penyelenggaraan
Otonomi Daerah . Jurnal Hukum Ius Quia Iustum 8(18) DOI: https://doi.org/10.20885/iustum.vol8.iss18.art6
Simatupang,  T.H.  Mendudukan  Konsep Executive  Review  Dalam Sistem  Hukum
Ketatanegaraan  Indonesia .  Jurnal  Penelitian  Hukum  De  Jure 19(2)
doi : http://dx.doi.org/10.30641/dejure.2019.V19.217-229
4. Makalah/Pidato
Hamid  S.  Attamimi.  (1993). Hukum  Tentang  Peraturan  Perundang-Undangan  dan Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan) . Pidato Purnabakti Guru Besar

## Tetap Universitas Indonesia
5. Internet
Yunianto,T.K. (2019) Keluarkan Surat Edaran Kenaikan UMK, Ini Alasan Ridwan Kamil.
Diakses dari https://katadata.co.id/agustiyanti/berita/5e9a4c54437d2/keluarkan- surat-edaran-kenaikan-umk-ini-alasan-ridwan-kamil Pada  20  Maret  2021 Pukul 14.11 WIB Tanpa Nama. (2020). Bupati Grobogan Keluarkan Surat Edaran Penghentian Sementara Event Hajatan dan Pentas Seni. Diakses dari https://www.grobogan.go.id/info/berita-terbaru/2082-bupati-grobogan- keluarkan-surat-edaran-penghentian-sementara-event-hajatan-dan-pentas- seni pada 20 Maret 2021 Pukul  15.03 WIB