## PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN OTONOMI DAERAH

## Marten Bunga
Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarajana UMI Makassar email: marten.bunga@ymail.com

## Abstract
Regulations in the area of regional autonomy is as a policy instrument in the regional  administration  of  the  widest.  The  formation  of  local  regulations  in accordance with the public interest its implementation should be based on the principles  of  local  autonomy  and  substance  of  local  regulations  must  not conflict with the public interest and the law is higher. Keywords : Local Regulation, Autonomy.

## Abstrak
Peraturan di bidang otonomi daerah adalah sebagai instrumen kebijakan dalam pemerintahan  daerah  yang  seluas-luasnya.  Pembentukan  peraturan  daerah sesuai  dengan  kepentingan  publik  pelaksanaannya  harus  didasarkan  pada prinsip-prinsip  otonomi  daerah  dan  substansi  peraturan  daerah  tidak  boleh bertentangan dengan kepentingan publik dan hukum lebih tinggi.
Kata kunci: Peraturan Daerah; Otonomi Daerah;

## A. PENDAHULUAN
Kebebasan  daerah  dalam  membentuk  peraturan  daerah  merupakan  hak,  karena merupakan instrumen kebijakan hukum pemerintahan daerah dalam  menampung aspirasi masyarakat,  mengatasi  berbagai  masalah  yang  timbul  baik  yang  sudah  ada,  atau kemungkinan akan ada di masa yang akan datang dalam rangka otonomi daerah. Peraturan daerah  merupakan  bagian  dari  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia.Namun demikian,  dalam  realitasnya  setelah  dilakukan  evaluasi  oleh  Kementerian  Hukum  dan HAM  terdapat  sebanyak  4.000  (empat  ribu)  Peraturan  Daerah  di  seluruh  Indonesia dibatalkan, karena tidak memenuhi kualifikasi untuk diterapkan.
Pembentukan  Perda  yang  pada  akhirnya  sebagian  besar  dari  Perda  tersebut dibatalkan, sebagai akibat adanya berbagai masalah yang teridentifikasi sebagai berikut :
1. Kemampuan para perancang peraturan daerah ( legal drafter ) yang tidak cukup, baik dari segi teknik hukum maupun dari substansi hukum dari peraturan daerah yang akan dibuat;
2. Peraturan  daerah  yang  dibuat  belum  mampu  menterjemahkan  secara  utuh  suatu kebijakan pemerintahan ke dalam bahasa normatif;
3. Peraturan  daerah  yang  dibuat,  secara  substansif  belum  dapat  berfungsi  sebagai instrumen mengatur, mengurus, dan perlindungan;
4. Umumnya  pembuatan  peraturan  daerah  lebih  diarahkan  pada  upaya  meningkatkan pendapatan asli daerah melalui pemungutan (pajak dan retribusi daerah), serta masih sangat kurang yang diarahkan pada pengaturan/penataan;
5. Akibat  dari  orientasi  peraturan  daerah  hanya  untuk  pemungutan,  menyebabkan  daerah (melalui  peraturan  daerah)  tidak  memperhatikan  karakteristik  daerah,  dan  karakteristik masyarakat di daerah yang bersangkutan;
6. Pembuatan  peraturan  daerah  tidak  demokratis,sehingga  akan  menyebabkan  tidak adanya ruang keterbukaan, partisipasi masyarakat dan sulitnya penciptaan akuntabilitas dalam  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan,  terutama  yang  berkaitan  dengan pelayanan umum; dan
7. Adanya  kecenderungan  daerah  untuk  mengadopsi  peraturan  daerahdari  daerah  yang lain,  karena  kurangnya  pemahaman  tentang  hakikat  peraturan  daerah  sebagai terjemahan kebijakan daerah yang harus disesuaikan dengan kekhususan daerah.
Dengan realitas yang demikian itu, maka dalam pembentukan Perda permasalahan tersebut tidak boleh dibiarkan berlanjut terus,tanpa ada usaha untuk mengantisipasinya. Karena  itu,  solusi  yang  dapat  dijadikan  instrumen  pemecahan  masalah,  adalah  melalui Instrumen hukum atau kaidah hukum yang mengatur mengenai pembuatan Perda.
Kewenangan  pembentukan  Perda,  secara  transparan  dan  limitatiftelah  diatur  dalam Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Di dalam Penjelasan Umum UU No. 23 Tahun 2014, dengan tegas dinyatakan bahwa tujuan pemberian otonomi luas  kepada  daerah  diarahkan  untuk  mempercepat  terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat, melaluipeningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat.
Selanjutnya  dengan  mengacu  pada  tujuan  pemberian  otonomi  kepada  daerah,  dan dengan  memperhatikan  kedudukan  Perda  dalam  rangka  penyelenggaraan  pemerintahan daerah,  ditemukan  adanya  beberapa  fenomena  yang  dapat  diidentifikasi  sebagai  persoalan hukum. Adapun konkretisasi dari persoalan-persoalan hukum penyelenggaraan pemerintahan daerah dimaksud, antara lain:
1. Adanya kecenderungan penyelenggaraan pemerintahan daerah  yang tidak efektif dan efisien;
2. Peraturan  daerah  cenderung  memberikan  kesempatan  yang besar  kepada  pemerintah dibandingkan dengan kesempatan yang diberikan kepada masyarakat;
3. Peraturan  daerah  tidak  menetapkan  fasilitas  yang  diharapkan  mampu  mendukung terwujudnya kesejahteraan masyarakat;
4. Peraturan  daerah  tidak  menetapkan  standar  operasional  prosedur  penyelenggaraan urusan  umum  pemerintahan,  sehingga  dalam  pelaksanaan  pemerintahan  sering menimbulkan penyalahgunaan wewenang;
5. Peraturan  Daerah  dan/atau  Peraturan  Kepala  Daerah  tidak  menetapkan  secara  tegas pembagian tugas, dan wewenang dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintahan;
6. Peraturan  daerah  tidak  menetapkan  sarana  keterbukaan  yang  memungkinkan
masyarakat untuk lebih aktif dalam melakukan pengawasan; dan
7. Peraturan  daerah  tidak  menetapkan  instrumen  perlindungan,  bahkan  belum  ada ketentuan yang secara khusus mengatur mekanisme penegakan peraturan daerah, dan organ yang diberi wewenang untuk menegakkan peraturan daerah.
Dalam  kenyataannya  pemberlakuan  otonomi  daerah  tidak  dibarengi  dengan kesiapan  masyarakat  dan  perangkat  daerah  dalam  menghadapinya,  yang  mana  terbukti dengan pembentukan Perda yang berjumlah relatif banyak, dan pemberlakuannya kadang tidak efektif dan efisien.
Kendatipun demikian,secara pragmatis peraturan daerah dianggap sebagai peraturan yang  paling  dekat  untuk  mengagregasi  nilai-nilai  masyarakat  di  daerah.  Peluang  ini terbuka, karena peraturan daerah dapat diberi muatan dengan nilai-nilai yang diidentifikasi sebagai  kondisi  khusus  daerah,  sehingga  tidak  tertutup  kemungkinan  suatu  peraturan daerah  telah  sesuai  dengan  kepentingan  masyarakat,  namun  bertentangan  dengan peraturan yang lebih tinggi dari peraturan daerah.
Bertitik  tolak  dari  uraian  di  atas,  menunjukan  adanya  fakta  empirik  demikian banyaknya peraturan daerah yang dibatalkan, sebagai akibat dalam pembentukannya yang kurang memperhatikan syarat-syarat yang telah ditentukan. Karena itu, diperlukan adanya pengkajian  yang  mendalam  berkenaan  dengan  pembentukan  peraturan  daerah  dalam sistem penyelenggaraan otonomi daerah.

## B. ANALISIS DAN PEMBAHASAN
Peraturan daerah adalah peruturan perundang-undangan yang dibentuk oleh DPRD dan Kepala Daerah yang berfungsi sebagai:
1. Instrumen  kebijakan  untuk  melaksanakan  otonomi  daerah  dan  tugas  pembantuan sebagaimana  amanat  UUD  NRI  Tahun  1945  dan  peraturan  perundang-undangan  di bidang pemerintahan daerah.
2. Menampung keberagaman daerah, penyaluran aspirasi masyarakat di daerah. Namun pengaturannya  tetap  dalam  kerangka  negara  kesatuan  Republik  Indonesia  yang berlandaskan Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945.
3. Alat pembangunan dalam meningkatkan kesejahteraan daerah.
4. Peraturan  pelaksanaan  dari  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Oleh karena  itu  agar  tidak  tumpang  tindih  antara  Perda  dengan  aturan  yang  lebih  tinggi sehingga perlu memperhatikan aspek-aspek sebagai berikut:
a. Aspek kewenangan yang secara tegas dipersyaratkan dalam ketentuan Pasal 1  ayat (1) Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan ;
b. Aspek  keterbukaan  adalah  setiap  pembentukan  Perda  diperlukan  adanya keterbukaan  bagi  masyarakat,  baik  itu  akademisi  maupun  praktisi  untuk berpartisipasi  dalam  proses  perencanaan,  persiapan  dan  penyusunan  untuk memberikan  masukan  atau  pertimbangan  secara  lisan  atau  tertulis  sesuai  dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
c. Aspek pengawasan, yaitu dalam pembentukan Perda harus silakukan pengawasan, baik berupa pengawasan preventif terhadap rancangan Perda maupun pengawasan represif terhadap Perda.
Salah  satu  fungsi  otonomi  daerah  adalah  dalam  rangka  penguatan  integritas nasional.  Dengan  otonomi,  maka  akan  tercipta  mekanisme  di  mana  daerah  dapat mewujudkan  sejumlah  fungsi  politik  terhadap  pemerintahan  nasional,  hubungan kekuasaan  menjadi  lebih  adil,  sehingga  daerah  akan  memiliki  kepercayaan.  Dengan otonomi,  maka  proses  demokrasi  dapat  dijalankan  dan  akan  ditopang  terwujudnya demokrasi dalam pemerintahan dan pada akhirnya pembangunan daerah akan tercapai.
Otonomi daerah dapat  berjalan dengan baik  apabila memperhatikan fungsi-fungsi yang ada dalam otonomi daerah seperti fungsi pendidikan politik, mengembalikan hak- hak politik masyarakat di daerah, membangun demokrasi dari bawah dan mempercepat pembangunan di daerah.

## 1. Otonomi Daerah dan Pendidikan Politik
Banyak masyarakat tidak menyadari bahwa salah satu fungsi utama dari otonomi daerah adalah fungsi pendidikan politik. Dengan dibentuknya pemerintahan di daerah, maka  sejumlah  lembaga  di  daerah  demokrasi  akan  terbentuk  pula,    terutama  partai- partai  politik,  kelompok  kepentingan,  kelompok  penekan,  media  massa  lokal  dan lembaga  perwakilan  rakyat.  Lembaga-lembaga  tersebut,  akan  memainkan  peranan yang strategis dalam rangka pendidikan politik warga masyarakat, menanamkan nilai- nilai  dan  norma-norma  yang  berkaitan  dengan  kehidupan  berbangsa  dan  bernegara. Nilai-nilai tersebut mencakup nilai yangbersifat kognitif, efektif atau evaluatif.
Pengalaman  menunjukkan  bahwa  pertemuan  yang  diselenggarakan  oleh  partai politik, wakil rakyat atau dialog antara Walikota/Bupati dengan masyarakat merupakan proses  yang  sangat  bermanfaat  bagi  ketiga  dimensi  pendidikan  politik.  Dengan demikian otonomi  daerah mempunyai  dimensi  integratif  yang sangat  bermakna bagi sebuah negara. Belum lagi yang menyangkut keberadaan partai politik, dan kelompok- kelompok  kepentingan  yang  ada  di  daerah  yang ikut  membentuk  watak  politik  serta menyiapkan individu untuk direkrut agar terlibat dalam proses politik.
Pada zaman orde baru warga masyarakat di daerah sudah terbiasa dengan institusi demokrasi  yang  sudah  lama  terbentuk  sejak  masa  pemerintahan  zaman  orde  lama. Hanya saja kecenderungan pendidikan politik yang mengarah pada penanaman nilai- nilai  yang  diyakini  oleh  rezim  yang  berkuasa,  maka  tidak  jarang  proses  pendidikan politik menjadi suatu hal yang kontra produktif terhadap pemerintah itu sendiri, yaitu menciptakan  warga  negara  yang  kritis  dan  kemudian  menolak  kehadiran  penguasa. Proses  pendidikan  politik  lebih  menekankan  pada  indoktrinasi  politik,  bukan pendidikan politik yang alami, apalagi perilaku politik yang diperlihatkan menyimpang dari nilai-nilai politik yang ditanamkan.
2. Pemberian Kembali Hak-hak Politik Masyarakat
Otonomi daerah adalah juga pemberian kembali  hak-hak politik masyarakat di daerah yang telah mengalami proses marginalisasi dan bahkan alienasi, terutama terjadi pada  masa  pemerintahan  orde  baru  yang  sangat  sentralistik.Salah  satu  dimensi  yang sangat  menonjol  yang  berkaitan  dengan  hak-hak  politik  warga  masyarakat,  adalah rekrutmen politik lokal. Pada masa Orde Baru misalnya, rekrutmen politik lokal sangat bersifat tertutup, karena ditentukan oleh mekanisme yang sama sekali tidak transparan, serta tidak memberikan peluang kepada warga masyarakat untuk menentukan sendiri siapa yang akan memimpin mereka, baik dalam bidang politik ataupun dalam bidang pemerintahan. Masyarakat di daerah sama sekali tidak punya peluang untuk ikut terlibat dalam  proses  tersebut.  Kalaupun  ada,  keterlibatannya  hanyalah  sebatas  meramaikan pada tingkat nominasi calon, tetapi yang menentukan adalah lembaga-lembaga tertentu. Sedangkan DPRD pada dasarnya hanya mempunyai peranan menetapkan secara formal saja. Biasanya tidak hanya sebatas pada jabatan politik dalam pemerintahan, bahkan untuk  menjadi  ketua  partai  ditentukan  dengan  mekanisme  yang  sama.  Akibatnya masyarakat  mengalami  proses  alienasi,  yang  kemudian  membawa  implikasi  yang sangat  jauh,  yaitu  terbentuknya  sentimen  kedaerahan  yang  berlebihan  sebagaimana yang dialami sekarang ini dalam pemerintahan daerah.
Hal lain yang berkaitan dengan pengembalian hak dari warga masyarakat daerah, adalah  pembuatan  kebijaksanaan  publik  di  daerah,  dimana  Pemerintah  Daerah memiliki  hak  untuk  menentukan  sendiri  apa  yang  menjadi  wewenang  dan  tanggung jawabnya.

## 3. Membangun Demokrasi dari Bawah
Desentralisasi  membawa  pengaruh  terhadap  terbangunnya  demokrasi  dari bawah,  karena  dengan  adanya  pemerintahan  daerah  yang  mandiri  yang  ditopang dengan praktek-praktek demokrasi yang benar dan baik, sehingga akan menjadi pilar bagi pengembangan demokrasi dalam pemerintahan nasional.
Demokrasi yang dikembangkan dari bawah akan menciptakan mekanisme pola hubungan  yang  seimbang  antara  pemerintah  dengan  daerah,  karena  masyarakat  di daerah akan memiliki peluang rekrutmen ataupun perencanaan pembangunan di daerah dan  akan  mampu  memberikan  kontrol  terhadap  pemerintahan  nasional.  Dengan demikian  demokrasi  tidak  hanya  terbatas  menjadi  domainnya  pusat.  Masyarakat  di daerah berhak dan harus mampu menyatakan dengan tegasdan jelas bahwa tidak semua yang  ditentukan  dari  pusat  itu  benar,  dan  sesuai  dengan  kehendak  masayarakat  di daerah.

## 4. Otonomi Daerah dan Percepatan Pembangunan
Daerah  menentukan  apa  yang  menjadi  skala  prioritas  serta  bagaimana merencanakan dan menjadikannya sebagai kebijakan pembangunan di daerah. Karena itu, Bupati/Walikota bersama DPRD harus memiliki kemampuan untuk menentukan
prioritas. Otonomi tidak identik dengan meningkatkan Pendapatan Anggaran Daerah (PAD)  melalui  pungutan.  Namun  menjadi  tugas  utama  pemerintah  daerah  untuk menyediakan  fasilitasi  terhadap  proses  interaksi  dengan  berbagai  pihak.  Pemerintah daerah harus mampu mempermudah izin kegiatan usaha, memotong jaringan birokrasi yang  berbelit-belit  dan  menyediakan  insentif-insentif  tertentu  bagi  kalangan masyarakat yang mau menanamkan  modalnya.
Disamping  itu,  masyarakat  di  daerah  harus  menciptakan  iklim  berusaha  yang kondusif guna menarik kalangan investor menanamkan modalnya di daerah. Kalangan politisi  harus  menjamin  terciptanya  stabilitas  politik  dan  pemerintahan,  sehingga kalangan dunia usaha merasa yakin modal yang akan mereka tanamkan tidak akan sia- sia.Demikian  pula  dengan  kalangan  pekerja  harus  menunjukkan  sikap  dan  tuntutan yang masuk akal dan melakukan negosiasi dengan jaminan proses produksi akan tetap berjalan.
Otonomi daerah yang dicanangkan diharapkan akan mempercepat pertumbuhan dan  pembangunan  daerah,  di  samping  menciptakan  keseimbangan  pembangunan daerah.  Kebijksanaan  pembangunan  yang  sentralistik  membawa  dampak  terjadinya ketimpangan antar daerah. Otonomi daerah memiliki sejumlah kewenangan, terutama kewenangan  wajib  yang  merupakan  modal  dasaryang  sangat  penting  untuk pembangunan daerah, sehingga diharapkan dari pemerintah daerah itu, adalah :
a. Menyediakan fasilitas guna mendukung segala bentuk kegiatan di daerah terutama dalam  bidang  perekonomian.  Segala  bentuk  perizinan  hendaklah  dipermudah, bukan  sebaliknya,  yaitu  dengan  menciptakan  bentuk  birokrasi  yang  akan menyulitkan  kalangan  pengusaha  dan  investor  untuk  menanamkan  modalnya  di daerah  tersebut.  Pemerintah  daerah  juga  dapat  menawarkan  fasilitas  perpajakan yang  merangsang  penanaman  modal,  bukan  sebaliknyakegiatan  ekonomi  semata- mata sebagai subjek pemungutan untuk memperoleh peningkatan PAD.
b. Pemerintah  daerah  harus  kreatif.  Pembangunan  daerah  berkaitan  pula  dengan inisiatif  dari  para  penyelenggara  pemerintahan.  Kreatifitas  tersebut  menyangkut bagaimana  mengalokasikan  dana  secara  tepat,  adil  dan  proporsional.  Selain  itu, kreatifitas  juga  menyangkut  kapasitas  untuk  menciptakan  keunggulan  komparatif bagi  daerahnya,  sehingga  kalangan  pemilik  modal  akan  beramai-ramai menanamkan  modal  di  daerah  tersebut.  Kreatifitas  juga  menyangkut  kemampuan untuk  menarik  Dana  Alokasi  khusus  dari  pemerintah,  sehingga  banyak  dana  dari pusat  kedaerahnya.  Untuk  itu,  pemerintah  daerah  harus  mampu  menyiapkan program-program  sosial,  ekonomi  yang  menarik,  sehingga  pemerintah  tidak  ragu memberikan dukungannya.
c. Politik lokal yang stabil. Masyarakat dan pemerintah di daerah harus menciptakan suasana politik lokal yang kondusif bagi dunia usaha dan pembangunan ekonomi. Selain  itu,  pejabat  eksikutif  harus  bekerja  dengan  suasana  yang  tenang  sehingga merangsang kreatifitasnya.
d. Pemerintah Daerah harus menjamin kesinambungan berusaha. Ada kencenderungan yang menghawatirkan berbagai pihak bahwa pemerintah daerah seringkali merusak tatanan  yang  sudah  ada.  Apa  yang  sudah  disepakati  sebelumnya,  baik  melalui “Kontrak” dalam negeri atau pihak asing, seringkali diancam untuk ditinjau kembali oleh  pemerintah  daerah  yang  baru  dengan  alasan  otonomi  daerah.  Kalangan pengusaha asing dan domestik seringkali merasa terganggu dengan sikap kalangan politisi  dan  birokrasi  lokal.  Karena  itu,  pemerintah  daerah  harus  meningkatkan kapasitas aparatnya.
e. Pemerintah  daerah  harus  komunikatif  dengan  Lembaga  Swadaya  Masyarakat (LSM),  terutama  dalam  bidang  perburuhan  dan  lingkungan  hidup.  Pemerintah daerah  sekarang  dituntut  untuk  memahami  dengan  intensif  aspirasi  yang berkembang dikalangan pekerja, baik yang menyangkut upah minimum dan jaminan hak-hak pekerja pada umumnya. Dengan demikian pemerintah daerah hendaknya menjadi jembatan antara kepentingan dunia usaha dengan aspirasi kalangan pekerja. Pemerintah  daerah  juga  harus  lebih  sensitif  dengan  masalah  atau  isu  lingkungan hidup serta gender.
Kelima  elemen  tersebut  di  atas,  merupakan  prakondisi  bagi  terselenggaranya pembangunan daerah. Dengan kebijaksanaan otonomi yang luas, maka peluang bagi daerah  menjadi  sangat  luas  pula,  dan  semuanya  sangat  bergantung  pada  daerah  itu sendiri. Desentralisasi adalah sebuah mekanisme penyelenggaraan pemerintahan yang menyangkut pola hubungan antara pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah. Di  dalam  mekanisme  ini,  pemerintahan  pusat  melimpahkan  kewenangan  kepada pemerintahan daerah untuk diselenggarakan guna meningkatkan kemaslahatan hidup masyarakat.
Kalangan  ilmuan  pemerintahan  dan  politik  pada  umumnya  mengidentifikasi sejumlah  alasan  bahwa  desentralisasi  perlu  dilaksanakan,  adalah  :  (1)  dalam  rangka peningkatan  efesiensi  dan  efektifitas  penyelenggaraan  pemerintahan;  (2)  sebagai wahana  pendidikan  politik  masyarakat  di  daerah;  (3)  dalam  rangka  memelihara keutuhan negara kesatuan atau integritas nasional; (4) untuk mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dimulai dari daerah; (5)  guna memberikan peluang  bagi  masyarakat  untuk  membentuk  karir  dalam  bidang  politik  dan pemerintahan;  (6)  sebagai  wahana  yang  diperlukan  untuk  memberikan  peluang  bagi masyarakat  untuk  berpartisipasi  dalam  proses  perencanaan  dan  pelaksanaan pemerintahan; (7) sebagai sarana yang diperlukan untuk mempercepat pembangunan di daerah; dan (8) guna mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa.
Adanya  desentralisasi  politik  adalah  pelimpahan  kewenangan  dari  pemerintah pusat yang menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri bagi badan- badan politik di daerah-daerah yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu. Desentralisasi  fungsional  adalah  pemberian  hak  dan  kewenangan  pada  golongan- golongan untuk mengurus kepentingan dalam masyarakat, baik terkait maupun tidak pada suatu daerah tertentu, seperti mengurus pada kepentingan irigasi
bagi  golongan  tani  dalam  suatu  daerah  tertentu.  Desentralisasi  kebudayaan memberikan hak pada golongan-golongan kecil dalam masyarakat menyelenggarakan kebudayaannya sendiri (mengatur pendidikan dan agama dan lain-lain).

## 5. Peraturan Daerah Sebagai Produk Legislatif
Di dalam Pasal 7 UU No.12 Tahun 2011, terdapat pola divergensi produk hukum nasional yang didesain dalam bentuk jenjang peraturan perundang-undangan yakni:
a. Produk hukum yang mengatur regulasi yang resmi disebutkan dalam sistem hukum berdasarkan UUD NRI Tahun 1945;
b. Tipelogi  produk  hukum  apa  saja  yang  secara  hirarkis  memiliki  kedudukan  lebih tinggi  dan  produk  hukum  mana  saja  yang  secara  hirarkis  mempunyai  kedudukan hukum yang lebih rendah di antara produk peraturan perundang-undangan;
c. Tipologi  produk  hukum  apa  saja  yang  secara  hirarkis  berada  dibawah  undang- undang dan/atau Perpu.
d. Tipologi  produk  hukum  apa  saja  yang  diakui  keberlakuaanya  selain  yang  telah disebutkan dalam Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011.
Menurut sistem hukum Indonesia, peraturan perundang-undangan disusun dalam suatu  tingkatan  yang  disebut  hirarki  peraturan  perundang-undangan.  Tata  urutan menunjukkan tingkatan  dari pada masing-masing bentuk  yang lebih tinggi  dari  pada bentuk-bentuk  yang  disebut  belakangan.  Disamping  itu,  tata  urutan  mengandung konsekuensi  bentuk  hukum  peraturan  yang  lebih  rendah  tidak  boleh  mengandung materi  yang  bertentangan  dengan  materi  yang  dimuat  dalam  suatu  peraturan  yang bentuknya lebih tinggi.
Adanya  sistem  hirarki,  bertujuan  untuk  memperjelas  kedudukan  hukum  dan kekuatan mengikat secara hukum oleh tiap-tiap produk peraturan perundang- undangan dalam sistem tata hukum nasional. Peraturan Daerah tidak dapat disebut sebagai produk regulatif  atau executive  acts seperti  halnya  peraturan  pemerintah  ataupun  peraturan presiden. Peraturan daerah seperti halnya undang-undang, kedua- duanya merupakan produk legislatif.
Kewenangan pembentukan peraturan daerah menempatkan DPRD sebagai organ utama pembentuk peraturan daerah. Produk legislatif adalah peraturan yang ditetapkan oleh atau dengan melibatkan peran lembaga perwakilan rakyat baik sebagai legislator maupun  sebagai co-legislator .  Produk  regulatif  adalah  produk  pengaturan  oleh lembaga eksekutif yang menjalankan peraturan yang ditetapkan oleh lembaga legislatif dengan mendapatkan delegasi kewenangan untuk mengatur lebih lanjut materi muatan produk legislatif  yang dimaksud ke dalam peraturan  pelaksanaan  yang lebih rendah tingkatannya.
Kegiatan legislasi dilakukan oleh lembaga perwakilan rakyat, sedangkan regulasi merupakan pengaturan oleh lembaga eksekutif yang menjalankan produk
legislasi dan mendapatkan delegasi kewenangan untuk mengatur (regulasi) dari produk legislasi yang bersangkutan.
Proses pembentukan, baik peraturan daerah maupun undang-undang, mengikuti ketentuan  dalam  UU  No.  12  Tahun  2011.  Hanya  saja  undang-undang  memiliki keberlakuan yuridis secara nasional, sedangkan peraturan daerah terbatas pada wilayah hukum  pemerintahan  daerah  yang  bersangkutan.  Namun  demikian  mekanisme rekrutmen wakil rakyat di Pusat (DPR) tidak berbeda dengan proses pengisian jabatan keanggotaan para wakil rakyat di daerah (anggota DPRD), yakni melalui mekanisme pemilihan umum (Pemilu) yang dipilih secara langsung oleh rakyat.
Kedudukan  DPRD  pada  tingkat  Provinsi  maupun  Kabupaten/Kota  pada hakikatnya berperan selaku lembaga perwakilan rakyat yang menjalankan kekuasaan legislatif  di  tingkat  daerah.  Kedudukan  DPRD  sebagai  pemegang  otoritas legislatorlokal,  makin  mendapat  pengakuan  secara  tegas  dengan  adanya  Undang- undang Nomor 42 tahun 2014, tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD (UU MD3). Secara substantif undang-undang ini, mengatur secara ekslusif peran dan fungsi dari tiap-tiap lembaga  perwakilan  rakyat.  Karena  itu,  setiap  produk  peraturan  daerah  yang merupakan  produk  legislatif,  tidak  boleh  diubah  apalagi  dibatalkan  sepihak  oleh pemerintah  daerah  tanpa  adanya  persetujuan  dari  DPRD.  Tugas  pemerintah  daerah adalah  melaksanakan  peraturan  daerah  sebagaimana  mestinya  dalam  rangka menjalankan roda pembangunan daerah.

## 6. Peraturan Daerah Sebagai Produk Hukum
Tata urutan peraturan perundang-undangan telah mengandung beberapa prinsip yang penting untuk diperhatikan, karena suatu peraturan yang baik adalah mengandung prinsip-prinsip antara lain:
a. Peraturan  perundang-undangan  yanglebih  tinggi  kedudukannya  dapat  dijadikan landasan atau dasar hukum bagi peraturan perundang-undangan yang lebih rendah atau berada dibawahnya;
b. Peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  tidak  boleh  menyimpang  atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya;
c. Isi  atau  muatan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  tidak  boleh menyimpang  atau  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undanganyang  lebih tinggi tingkatannya;
d. Suatu peraturan perundang-undangan hanya dapat dicabut atau diganti atau diubah dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau paling tidak dengan yang sederajat;
e. Peraturan perundang-undangan  yang sejenis apabila menganut  meteri  yang sama, maka  peraturan  yang  terbaru  harus  diberlakukan,  walaupun  tidak  dengan  secara tegas dinyatakan bahwa peraturan yang lama itu dicabut.
Secara  teoretik  istilah  perundang-undangan  ( legislation )  mempunyai  dua  arti, yaitu: pertama ;  perundang-undangan  merupakan  proses  pembentukan  atau  proses membentuk peraturan-peraturan negara, baik ditingkat pusat maupun di tingkat daerah; dan kedua ; perundang-undangan adalah segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan baik tingkat Pusat maupun di tingkat Daerah.
Peraturan perundang-undangandapat  juga diartikan,  yaitu :  a) setiap keputusan tertulis  yang  dikeluarkan  pejabat  atau  lingkungan  jabatan  yang  berwewenang  yang berbasis aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat umum; b) merupakan aturan- aturan tingkah laku yang berisi ketentuan-ketentuan mengenai hak, kewajiban, fungsi, status  atau  suatu  tatanan;  c)  merupakan  peraturan  yang  mempunyai  ciri-ciri  umum abstrak  atau  abstrak  umum,  artinya  tidak  mengatur  atau  tidak  ditujukan  pada  objek, peristiwa  atau  gejala  konkrit  tertentu.  Dengan  demikian  peraturan  perundang- undangan  pada  prinsipnya  haruslah  :  (1)  bersifat  umum  dan  komprehensif  yang merupakan kebalikan dari sifat-sifat khusus dan terbatas; (2) bersifat universal,  yaitu diciptakan untuk menghadapi peristiwa-peristiwa yang akan datang  yang belum jelas bentuk konkritnya. Karena itu, tidak dapat dirumuskan untuk menghadapi peristiwa- peristiwa  tertentu  saja;  (3)  memiliki  kekuatan  untuk  mengoreksi  dan  memperbaiki dirinya sendiri.
Secara  implikasi  peraturan  perundang-undangan  juga  dapat  dimaknai  sebagai proses pembentukan produk hukum yang melibatkan sejumlah lembaga Negara, sesuai kewenangannya  masing-masing  baik  di  tingkat  pusat  maupun  di  daerah  untuk merumuskan dan mengesahkannya.
Di dalam Pasal 1 UU No.12 Tahun 2011 ditentukan bahwa :
(1) Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah proses pembuatan Peraturan Perundang-undangan  yang  mencakup  tahapan  perencanaan,  persiapan,  tehnik penyusunan,  perumusan,  pembahasan,  pengesahan  atau  penetapan  dan pengundangan.
(2) Peraturan  Perundang-undangan  adalah  Peraturan  tertulis  yang  memuat  norma hukum  yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara  atau  pejabat  yang  berwenang  melalui  prosedur  yang  ditetapkan  dalam peraturan  perundang-undangan.
Tata  urutan  perundang-undangan  dapat  dikaitkan  dengan  teori  perundang- undangan bahwa kaidah ukum  yang merupakan suatu susunan berjenjang dan setiap kaidah  hukum  yang  lebih  rendah  bersumber  dari  kaidah  hukum  yang  lebih  tinggi. Menurut Hans Kalsen bahwa hukum itu tidak lain adalah kehendak penguasa. Ada
tiga  lapisan  norma  hukum  yaitu  norma  dasar,  aturan-aturan  dasar  dan  peraturan perundang-undangan.
Diantara  lapisan-lapisan  tersebut,  dapat  saja  ada  lapisan  lain  yang  merupakan bagian-bagiannya  yang disebutnya dengan stupa antara ( zwischenstufe ). Sudah tentu tiap lapisan stupa tersebut, berisi norma-norma hukum yang bersifat umum ( generelle normen ),  mengingat  suatu  norma  berlaku  umum.  Norma  fundamental  negara  yang merupakan norma tertinggi dalam suatu negara ini, adalah norma yang tidak dibentuk oleh  suatu  norma  dahulu  oleh  masyarakat  dalam  suatu  negara  dan  merupakan  suatu norma yang menjadi tempat bergantungnya norma-norma hukum di bawahnya. Norma yang tertinggi ini tidak dibentuk oleh norma yang lebih tinggi lagi, karena jika demikian maka ia bukan lagi merupakan norma yang tertinggi.
Tata  urutan  peraturan  perundang-undangan  dalam  UU  No.12  Tahun  2011 ditentukan dalam Pasal 7, yaitu :
(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
a. UUD NRI Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. UU/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
(2) Kekuatan  hukum  Peraturan  Perundang-undangan  sesuai  dengan  hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
Selanjutnya dalam Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011, menentukan :
(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh MPR, DPR, DPRD, MA, MK, BPK, KY,Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga. Atau komisi yang setingkat yang  dibentuk  dengan  undang-undang  atau  pemerintah  atas  perintah  undang- undang,  DPRD  provinsi,gubernur,  DPRD  Kabupaten/Kota,  Bupati/walikota, kepala desa atau yang setingkat.
(2) Peraturan  Perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  diakui keberadaannya  dan  mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat  sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Peraturan daerah merupakan salah satu bentuk dari pada produk hukum daerah yang  bersifat  pengaturan  ( regeling )  dan  penetapan  ( beschikking ).  Produk  hukum daerah yang bersifat beschikking , yakni Peraturan Kepala Daerah baik pada tingkat
Provinsi, dan Kabupaten/Kota. Jika merujuk pada ketentuan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2011 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, maka  ada  tiga  jenis  produk  hukum  daerah  yang  dikualifikasikan  sebagai  bentuk pengaturan  ( regeling )  tersebut,  yaitu:  (a)  Peraturan  Daerah  (Provinsi  atau Kabupaten/Kota)  atau  sebutan  dalam  bentuk  nama  lainnya;  (b)  Peraturan  Kepala Daerah  (Gubernur  atau  Bupati/Walikota);  (c).Peraturan  bersama  Kepala  Daerah/ PB.KDH yang dibuat secara bersama antara Gubernur atau bupai/Walikota.
Keberadaan UU Nomor 12 Tahun 2011 menyelesaikan kontradiksi antara bentuk produk hukum yang masuk dalam wilayah produk r egeling dan penetapan yang bersifat administrastif  ( beschikking ).  Nomenklatur  atau  istilah  keputusan  lazim  dipakai  baik untuk norma hukum yang bersifat regeling maupun beschikking . Misalnya keputusan Presiden yang bersifat regelling dan ada pula yang bersifat beschikking .
Gubernur,  Bupati/Walikota  dan  lembaga-lembaga  negara  seperti  KPU  terbiasa menggunakan  sebutan  Keputusan,  baik  untuk  produk-produk  pengaturan  ( regelling ) maupun  untuk  penetapan-penetapan  yang  bersifat  adminitrasi  ( beschikking) .  Namun setelah  diundangkannya  UU  Nomor  12  Tahun  2011,  penggunaan  kedua  istilah peraturan  dan  keputusan  itu  dibedakan  dengan  tegas.  Peraturan  merupakan  produk pengaturan  ( regelling )  sedangkan  keputusan  merupakan  produk  penetapan  yang bersifat adminitratif ( beschikking ).
Berdasarkan uraian di atas, konstruksi sistem hukum Indonesia mengenal adanya tata  urutan  atau  hirarki  peraturan  perundang-undangan  yang  distratifikasikan  secara bertingkat  atau  berjejang.  Tata  urutan  yang  dimaksud  menunjukkan  kedudukan sekaligus kekuatan keberlakuan (daya ikat secara hukum) dari tiap-tiap produk hukum yang  bersangkutan,  dimana  produk  yang  lebih  rendah  tingkatannyua,  materi pembentukannya tidak boleh kontradiktif dengan produk hukum yang statusnya lebih tinggi.
Sistem hirarki peraturan perundang-undangan merupakan pijakan normatif  yang harus diperhatikan oleh setiap pengambil keputusan ( decision making ), maupun setiap penegak  hukum.  Memperhatikan  ketentuan  normatif  mengenai  model  tingkatan peraturan perundang-undangan di atas, maka tentunya setiap hirarki produk perundang- undangan mempunyai implikasi hukum yang berbeda, tetapi saling berkaitan satu sama lain.  Implikasi  hukum  berkenaan  dengan  perihal  kewenangan  yuridis  terhadap pengujian produk hukum berupa Peraturan Daerah.
Lembaga pembuat peraturan dimungkinkan menguji produk hukumnya sendiri, dan  apabila  kewenangannya  dilekatkan  pada  legislative,  maka  pengujiannya  disebut legislative  review .  Apabila  kewenangannya  pada  eksekutif  atau  pemerintah,  maka pengujian  disebut executive  review .  Akan  tetapi  jika  kontrol  normatif  terhadap peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  eksikutif,  dilakukan  oleh  lembaga  kekuasaan kehakiman, maka pengujian disebut judicial review . Pengujuian ini, dimaksudkan
untuk  mencegah  agar  kegiatan  pemerintah  dalam  menjalankan  pemerintahan  tidak terjebak pada praktik otoriter.
Dalam  praktek  menurut  Jimly  Asshiddiqie  dikenal  adanya  tiga  macam  norma hukum yang dapat diuji ( norm control mechanism ). Ketiganya sama-sama merupakan bentuk  norma  hukum  sebagai  hasil  dari  proses  pengambilan  keputusan,  yaitu  (a) keputusan  normatif  yang  berisi  dan  bersifat  pengaturan  ( regeling ),  (b)  keputusan normatif yang berisi dan bersifat penetapan administratif ( beschikking ), (c) keputusan normatif yang berisi dan bersifat penghakiman ( judgement ) yang biasa disebut  dengan vonnis.
Ketiga  norma  hukum  tersebut,  sama-sama  dapat  diuji  kebenarannya  melalui mekanisme  peradilan  ( justisial )  atau  mekaniksme non-justicial .  Jika  pengujian  itu dilakukan  oleh  lembaga  peradilan,  maka  proses  pengujiannya  itu  disebut  sebagai judicial review atau pengujian oleh lembaga judicial atau pengadilan.
Toetsingrecht atau hak untuk menguji itu, diberikan kepada lembaga parlemen sebagai  lagislator,  maka  proses  pengujian  demikian  itu  lebih  tepat  disebut  sebagai lagislative review . Demikian pula jika hak menguji ( toetsingrecht ) itu diberikan kepada pemerintah, maka pengujian seperti itu disebut sebagai excutive review .
Secara umum, norma hukum  itu dapat  berupa keputusan-keputusan hukum  (a) sebagai hasil kegiatan penetapan yang bersifat administrasi ( beschikking ), (b) sebagai hasil kegiatan penghakiman atau mengadili berupa vonnis oleh hakim; (c) sebagai hasil kegiatan pengaturan ( regelling ) baik  yang berbentuk  legislasi  berupa legislative acts ataupun yang berbentuk regulasi berupa executive acts .
Berdasarkan uraian di atas, maka pada perinsipnya kontrol normatif atau sistem pengujian terhadap norma hukum dapat dilakukan sendiri oleh lembaga pembuatannya (kontrol internal), ataupun dilakukan oleh lembaga lain (kontrol eksternal) tergantung pada subjek yang membuat dan objek yang diuji dari sebuah produk hukum tersebut. Jika produk hukum tersebut dibuat oleh pejabat atau badan administrasi negara (produk regulatif) yang bercirikan: (a) merupakan peraturan yang abstrak ( abstract norm ), (b) harus  bersifat  mengatur  ( regelling ),  (c)  harus  mengikat  secara  umum,  maka  sistem pengujiannya melalui mekanisme executive review atau administrative review . Khusus mengenai  keputusan  pejabat  atau  badan  administrasi  negara  yang  berisi  dan  bersifat penetapan administratif yang konkrit, final dan individual, maka proses pengujiannya masuk dalam ranah salah satu organ pelaksana kekuasaan kehakiman.
Jadi semua bentuk penyimpangan atau kekeliruan perbuatan administrasi negara berupa pembuatan produk hukum yang berisi dan bersifat pengaturan (regelling) dapat diawasi pelaksanaannya melalui executive review . Sedangkan terhadap produk hukum berupa  keputusan  normatif  yang  berisi  dan  bersifat  penetapan  administrasi ( beschikking ),  dapat  diawasi  pelaksanaanya  melalui  kontrol  lembaga  yudikatif.Di samping  itu,  jika  pengujian  dilakukan  oleh  lembaga  pengadilan,  maka
proses pengujiannya ( judicial review ) ditujukan khusus terhadap peraturan ( regelling ) yang  telah  mendapat  pengesahan.  Proses judicial  review terhadap  setiap  peraturan daerah  maupun  peraturan  perundang-undangan  yang  hirarkinya  dibawah  undang- undang  terhadap  undang-undang,  harus  didasarkan  pada  tolak  ukur  atau  standar normatif tertentu.
Peraturan  daerah  sangat  penting  dalam  penyelenggaraan  otonomi,  karena peraturan daerah dapat melancarkan pembangunan daerah dari segala bidang. Karena itu, peraturan daerah sangat dibutuhkan dalam penyelenggaran otonomi daerah, karena dapat  dijadikan sarana untuk  mengatur daerahnya sendiri sesuai  dengan tujuan  yang ingin dicapai.

## C. PENUTUP
Hakikat peraturan daerah dalam penyelenggaraan otonomi daerah adalah sebagai instrumen kebijakan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang seluas- luasnya. Pembentukan peraturan daerah yang sesuai dengan kepentingan masyarakat pelaksanaannya harus berdasar pada prinsip-prinsip otonomi daerah dan materi muatan peraturan daerah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum dan perundang- undangan yang lebih tinggi.

## DAFTAR PUSTAKA
Amiroeddin Syarif, 1997. Perundang-undangan (Dasar, Jenis dan Teknik Membuatnya) . Bandung, Rineka Cipta.
Jayadi Nas Kamaluddin, 2002. Otonomi Daerah dan Pemilihan Kepala Daerah . Makassar, Hasanuddin University Press.
Padmo Wahjono, 1991. Menyelisik Proses Terbentuknya Peraturan Perundang-undangan . Jakarta, Majalah Forum Keadilan.
Siswanto Sunarto, H., 2008. Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia . Jakarta, Sinar Grafika.
Salam, A. 2015. Kedudukan Fungsi Peraturan Daerah (PERDA) sebagai Bagian Dari Hukum Nasional. Pleno Jure , 4 (5), 1-12.
Solly Lubis, M., 2009. Ilmu Pengetahuan Perundang-undangan . Bandung, Mandar Maju.
Sunindhia, Y.W., 1987. Praktek Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di  Indonesia . Jakarta, Bina Aksara.
Yuliandri, 2009. Asas-asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Yang Baik; Gagasan Pembentukan Undang-undang Berkelanjutan . Jakarta, Rajawali Press.