Jurnal Penelitian dan Pengembangan Sains dan Humaniora Volume 6, Number 1, Tahun 2022, pp. 18-25 P-ISSN: 1979-7095 E-ISSN: 2615-4501 Open Access: https://doi.org/10.23887/jppsh.v6i1.39065

## Penerapan  Hukum  terhadap  Pelanggaran  Aparatur  Sipil Negara di Kota Mojokerto pada Pilkada Serentak Tahun 2018

## Fayakun¹*
1 STIKes Hutama Abdi Husada Tulungagung, Tulungagung, Indonesia

## A B S T R A K
Pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah  serentak  di  Kota  Mojokerto tahun  2018  masih  hangat  dengan  beberapa  isu  mengenai  netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN). Bentuk pelanggaran hukum di antaranya berupa  tindakan  yang  menguntungkan  dan  merugikan  salah  satu pasangan  calon.  Oleh  karean  itu,  perlu  dikaji  unsur-unsur  penyebab terjadinya  pelanggaran, di  antaranya regulasi pelaksanaan  pemilihan. Pada  tahapan  kampanye  pemilihan  telah  ditemukan  oleh  panitia pengawas  pemilihan  kecamatan  ada  salah  satu  aparatur  sipil  negara menjadi juru kampanye. Temuan pengawas pemilihan tersebut diduga merupakan  pelanggaran  netralitas  di  pilkada  sebagaimana  dimaksud dalam  Pasal  71  UU  No.  1/2015.  Penelitian  ini  menggunakan  metode kualitatif  dengan  studi  literatur  dan  kasus.  Pengumpulan  data menggunakan wawancara dan studi literatur.  Sumber data merupakan data sekunder yang diperoleh melalui surat-surat tuntutan pidana oleh Kejaksaan  Negeri  No.  PDM-22/KT.MKT/Euh.2/05/2018,  salinan putusan  pengadilan  negeri  terhadap  pelanggaran  netralitas  Aparatur Sipil  Negara  pada  Pemilihan  Kepala  Daerah  tahun  2018  No. 231/Pid.Sus  /2018/PN.Mjk.    Penelitian  dimaksudkan  untuk  menjawab faktor pendorong potensi pelanggaran netralitas aparatur sipil negara, sehingga  mampu  berfungsi  sebagai  bahan  rekomendasi  perbaikan regulasi pemilihan kepala daerah di masa mendatang sebagai referensi kajian  ilmiah  akademik.  Hasil  studi  menggambarkan  terdapat  faktor internal  yang  berasal  dari  lingkungan  ASN  dan  factor  eksternal  yang berasal dari luar lingkungan ASN yang menjadi penyebab pelanggaran netralitas  ASN,  sehingga  mampu  berfungsi  sebagai  bahan rekomendasi  perbaikan  regulasi  pemilihan  kepala  daerah  di  masa mendatang.

## A B S T R A C T
Simultaneous Regional Head Elections in Mojokerto City in 2018, in its implementation are still warm with several issues regarding the neutrality of the State Civil Apparatus (ASN). Forms of violation of the law include actions that benefit and harm one of the candidate pairs. So it is necessary to examine the driving elements that cause violations, including the Election implementation regulations. At the election campaign stage, it was discovered by the District Election Supervisory Committee that one of the State Civil Apparatus was the campaigner. The election supervisor's findings are alleged to be a violation of neutrality in the Pilkada as referred to in Article 71 of Law no. 1/2015. This research uses qualitative methods  with  literature  and  case  studies.  Collecting  data  using  interviews  and  literature  studies,  the source  of  the  data  is  secondary  data  obtained  through  letters  of  criminal  prosecution  by  the  District Attorney  No.  PDM-22/KT.MKT/Euh.2/05/2018,  a  copy  of the  decision  of the  district  court  against  the violation  of  the  neutrality  of  the  State  Civil  Apparatus  in  the  2018  Regional  Head  Election  No. 231/Pid.Sus/2018/PN.Mjk. The research is intended to answer the factors driving the potential violation of  the  neutrality  of  the  State  Civil  Apparatus.  So  that  it  can  serve  as  a  recommendation  material  for improving regional head election regulations in the future as a reference for academic scientific studies. The results of the study illustrate that there are internal factors originating from the ASN environment and external factors originating from outside the ASN environment which are the cause of violations of ASN  neutrality.  So  that  it  can  serve  as  a  recommendation  for  improving  regional  head  election regulations in the future.

## A R T I C L E   I N F O
Article history: Received August 21, 2021 Revised August 29, 2021 Accepted February 14, 2022 Available online April 25, 2022

## Kata Kunci:
Pelanggaran Netralitas, Aparatur Sipil Negara, Pemilihan Kepala Daerah

## Keywords:
Neutrality Violation, State Civil Apparatus, Regional Head Election
This is an open access article under the CC BY-SA license.
Copyright © 2022 by Author. Published by Universitas Pendidikan Ganesha.

## 1. PENDAHULUAN
Pemilihan kepala daerah (Pilkada) atau pemilihan umum (Pemilu) merupakan sarana perwujudan dari  sistem  demokrasi.  Rakyat  memiliki  hak  untuk  memilih  kepala  daerah.  Dalam  praktiknya, penyelenggaraan Pplkada tidak akan terlepas dari fenomena pelanggaran (Saputra, 2020; Sekarwidhi et al., 2018). Di antara fenomena – fenomena pelanggaran tersebut adalah perilaku aparatur sipil negara (ASN) dalam  menciptakan  dan  memperlihatkan  perilaku  yang  netral (Ahdiyana,  2014;  Lovita  &  Adnan,  2021; Sadikin et al., 2022). Pada masa orde baru, birokrasi menjadi sarana sebagai pendulang suara pada pemilu (Astara, 2016). Pada era reformasi ternyata masih ditemukan adanya mesin birokrasi yang terlibat politik praktis (Faedlulloh & Duadji, 2019; Zuhro, 2016). Berdasarkan fakta sejarah tersebut, terdapat beberapa hal yang perlu dievaluasi terkait kerentanan status PNS dalam politik praktiss yaitu: Pertama, banyaknya kasus dalam pemilihan umum kepala daerah yang menunjukkan keterlibatan PNS dalam menyukseskan salah  satu  pasangan  calon  kepala  daerah  didasarkan  oleh  adanya  iming-iming  promosi  jabatan. Implikasinya adalah  semakin buruknya kualitas pelayanan masyarakat serta semakin terpuruknya citra pemerintah karena pembangunan sistem kerja yang tidak profesional dan memihak serta menyampingkan asas netralitas (Firman, 2017;  Leleng et al., 2018; Sutrisno, 2019). Kedua, masih  adanya ketidakpastian hukum atas posisi politik PNS. Disatu sisi setiap warga diberikan hak politik secara luas, namun disisi lain, PNS sebagai pelayan publik dibatasi hak politiknya (Dika, 2021; Mustika et al., 2021).
Di  Pilkada  Walikota  dan  Wakil  Walikota  di  Kota  Mojokerto  tahun  2018  terdapat  4  (empat) pasangan calon yang mengikuti kontestasi. Selama masa kampanye pada 15 Februari- 23 Juni 2018 terdapat beberapa  pelanggaran  yang  dilakukan  oleh  pasangan  calon.  Terdapat  total  17  temuan/laporan  dugaan pelanggaran  (tidak  termasuk  pemasangan  APK  dan  penyebaran  BK  yang  melanggar)  selama  masa kampanye. Dari 17 kasus tersebut 8 kasus dinyatakan bukan pelanggaran dan 9 kasus dinyatakan sebagai pelanggaran  dengan  rincian  pelanggaran  administrasi  sebanyak  7  kasus,  pelanggaran  tindak  pidana ditindaklanjuti 1 kasus, bukan pelanggaran 6 kasus. Pelanggaran hukum lainnya ditindaklanjuti 1 kasus, bukan  pelangaran  1  kasus.  Sedangkan  untuk  pelanggaran  administrasi  berupa  pemasangan  APK  dan penyebaran BK total sebanyak 571. Secara nasional terdapat 52 kasus dugaan pelanggaran tindak pidana pemilu yang sudah dibawa ke pengadilan dan sudah ada vonisnya. Dari angka tersebut menunjukkan masih tingginya frekuensi pelanggaran tindak pidana pada pemilihan 2018. Berangkat dari fenomena tersebut, maka perlu ditelaah lebih lanjut faktor-faktor pemicu adanya praktik tindak pidana pemilu, khususnya yang diakibatkan  oleh  pelanggaran  netralitas  ASN.  Aduan  pelanggaran  netralitas  kepada  KASN  memiliki kecenderungan naik pada rentang waktu 2015-2018. Pada tahun 2015 dengan 269 Pilkada terdapat 29 jumlah aduan, tahun 2017 dengan 101 pilkada terdapat 52 jumlah aduan, dan pada tahun 2018 dengan 171 pilkada terdapat 491 jumlah aduan. Kasus pelanggaran netralitas ASN di Kota Mojokerto cukup menarik karena  melibatkan  ASN  yang  memiliki  jabatan  cukup  tinggi  yaitu  Kepala  Dinas  Penanaman  Modal  dan Pelayanan Terpadu Satu Pintu di Pemerintah Kota Mojokerto.

## 2. METODE
Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode kualitatif dengan studi literature dan kasus.  Pengumpulan  data  menggunakan  wawancara  dan  studi  literatur  dari  surat  tuntutan  pidana  oleh kejaksaan  negeri,  sumber  data  yang  merupakan  data  sekunder  yang  diperoleh  melalui  surat  tuntutan pidana  oleh  Kejaksaan Negeri No. PDM-22/KT.MKT/Euh.2/05/2018, salinan  putusan pengadilan negeri terhadap  pelanggaran  netralitas  Aparatur  Sipil  Negara  pada  Pemilihan  Kepala  Daerah  tahun  2018  No. 231/Pid.Sus /2018/PN.Mjk. Setelah data diperoleh maka diolah menjadi sebuah analisis. Penggunaan tipe kualitatif  dalam  penelitian  bertujuan  untuk  mengetahui  dan  menggali  secara  mendalam  mengenai penyebab terjadinya pelanggaran netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN) di Kota Mojokerto.

## 3. HASIL DAN PEMBAHASAN

## Hasil
Netralitas  merupakan  suatu  sikap  yang  netral (Jayanti,  2019;  Wibawa,  2020). Kata  netral merupakan kelas kata sifat yang diartikan tidak berpihak (tidak ikut atau tidak membantu salah satu pihak). Asas netralitas berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 adalah bahwa setiap pegawai Aparatur Sipil  negara  (ASN)  tidak  berpihak  dari  segala  bentuk  pengaruh  manapun  dan  tidak  memihak  kepada kepentingan siapa pun. Perilaku yang tidak memihak atau tidak terlibat dalam masa kampanye, baik secara diam-diam maupun terang-terangan (Auliya, 2019; Sugiharto, 2020).
Dalam konteks ini, netralitas dapat diartikan sebagai tidak terlibatnya pegawai negeri sipil dalam pemilihan Kepala Daerah baik secara aktif maupun pasif (Damarastri, 2021; Syaefullah, 2019; Wulandari, 2016). Peraturan  Perundangan  yang  mengatur  tentang  kedudukan/netralitas  ASN,  yaitu  Peraturan Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  53  Tahun  2010  tentang  Disiplin  Pegawai  Negeri;  Surat  Edaran Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 270/4.2.11/SJ tentang Netralitas Pegawai Aparatur Sipil Negara (ASN) dan Larangan Penggunaan Fasilitas Pemerintah Daerah Dalam Masa Kampanye Pemilihan Kepala  Daerah;  Surat  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi  Republik Indonesia Nomor B/71/M.SM.00.00/2017 tanggal 27 Desember 2017 tentang Pelaksanaan Netralitas bagi ASN pada Penyelenggaraan Pilkada Serentak Tahun 2018, Pemilihan Legislatif Tahun 2019 dan Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden Tahun 2019.
Pada  PP  53/2010  yang  melarang  bagi  PNS  untuk  memberikan  dukungan  kepada  Calon  Kepala Daerah/Wakil  Kepala  Daerah  dengan  cara  terlibat  dalam  kegiatan  Kampanye  untuk  mendukung  calon Kepala  Daerah/Wakil  Kepala  Daerah  serta  mengadakan  kegiatan  yang  mengarah  kepada  keberpihakan terhadap  pasangan  calon  yang  menjadi  peserta  Pemilu  sebelum,  selama  dan  sesudah  masa  kampanye. Sementara  SE  Mendagri  270/4.2.11/SJ  menegaskan  agar  Aparatur  Sipil  Negara  bersikap  netral  serta menjadi  perekat  dan  pemersatu  bangsa,  tidak  melakukan  tindakan  yang  menguntungkan  dan/atau merugikan salah satu pasangan dalam Pemilihan Kepala Daerah.
Mencermati  konstruksi  hukum  atas  netralitas  PNS,  maka  kriteria  yang  digunakan  untuk menentukan adanya unsur  pelanggaran  netralitas PNS  dalam pemilukada antara lain  ikut  serta sebagai pelaksana  kampanye;  menjadi  peserta  kampanye  dengan  menggunakan  atribut  partai/PNS;  sebagai peserta kampanye dengan mengerahkan PNS di lingkungan kerjanya;  sebagai peserta kampanye dengan menggunakan  fasilitas  negara;  membuat  keputusan  dan/atau  tindakan  yang  menguntungkan  atau merugikan  salah  satu  calon  pasangan  selama  masa  kampanye;  mengadakan  kegiatan  yang  mengarah kepada keberpihakan terhadap calon pasangan yang menjadi peserta pemilu sebelum, selama, dan sesudah masa kampanye yang meliputi pertemuan, ajakan, himbauan, seruan dan pemberian barang kepada PNS dalam  lingkungan  kerjanya,  anggota  keluarga,  dan  masyarakat;  menjadi  anggota  panitia  pemilihan kecamatan  (PPK),  panitia  pemungutan  suara  (PPS),  dan  kelompok  penyelenggara  pemungutan  suara (KPPS) dalam kegiatan pemilu tanpa izin dari atasan langsung (Asbudi, 2020; Satriawan, 2021; Sudrajat & Hartini, 2017; Turambi, 2018).
Penelitian dilakukan terhadap kasus ketidaknetralan birokrasi pada pemilihan gubernur (Pilgub) Jateng 2013 dengan menyebutkan dalam hasil pembahasannya penyebab pelanggaran netralitas tersebut antara lain sanksi yang diberikan sama sekali tidak tegas. Sanksi hanya berupa himbauan, surat peringatan dan rekomendasi; lembaga peradilan dan lembaga pengawasan yang ada, belum dapat dijadikan tempat untuk menggugat tindakan-tindakan yang tidak sesuai dengan hukum yang berlaku yang dilakukan oleh para kandidat;  posisi masyarakat sebagai pengawas dalam memberikan sanksi ataupun peringatan kepada para kandidat masih sangat lemah (Hermana & Jaya, 2021; Martini, 2015; Rumega & Gede, 2019; Sandi, 2020). Selain  itu,  kebanyakan  masyarakat  juga  belum  memahami  aturan  tentang  netralitas  birokrasi sehingga  terkadang  masyarakat  sendiri  mendukung  ketidaknetralan  itu (Simamora,  2018). Artinya, masyarakat sendiri juga melakukan “pembiaran” atas ketidaknetralan birokrasi itu. Selain itu, kerancuan juga terdapat dalam Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi  Birokrasi  22  Juli  2015,  Nomor  :  B/2355/M.PANRB/07/2015  tentang  Netralitas  ASN  dan larangan penggunaan aset pemerintah dalam  pemilihan kepala daerah secara serentak. Surat edaran ini mengandung ketentuan yang multitafsir, bahwa setiap ASN dilarang memberikan dukungan kepada kepala daerah/wakil  kepala  daerah  dengan  cara  “terlibat  dalam  kegiatan  kampanye  untuk mendukung  calon kepala  daerah/wakil  kepala  daerah” (Ningtyas,  2021). Kalimat  ini  multitafsir  karena  dapat dipahami/ditafsirkan bahwa ASN boleh mengikuti kampanye calon asalkan tidak memberikan dukungan. Sementara  itu  komisi  Aparatur  Sipil  Negara  (KASN)  juga  melakukan  survey  terkait  penyebab pelanggaran netralitas ASN. Pemberian sanksi yang lemah menjadi salah satu penyebab namun angkanya tidak  begitu  signifikan  (2,7%).  Penyebab  paling  tinggi  adalah  adanya  motif  untuk mendapatkan/mempertahankan jabatan/materi/ proyek (43,4%). Karena adanya hubungan kekerabatan/ kekeluargaan dengan calon  (15,4%), kurangnya pemahaman regulasi terkait netralitas (12,1%), adanya intervensi/tekanan  dari  pimpinan  (7,7%).  Alasan  tersebut  sangat  mungkin  muncul  disebabkan  adanya calon petahana yang ikut berkontestasi. Pilkada di kabupaten Pandeglang yang membandingkan  pilkada tahun  2010  dengan  2015  bahwa  memang  adanya  penurunan  intensitas  ASN  yang  terlibat  pada  politik praktis ketika tidak ada calon incumbent yang ikut dalam kontestasi pilkada.
Unsur-unsur  tindak  pidana  yang  didakwakan  kepada  terdakwa  setelah  melalui  pertimbangan majelis hakim, yaitu: Pasal 188 Jo Pasal 71 Ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor: 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor: 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota Menjadi Undang-Undang, sebagaimana telah diubah beberapa
kali terakhir diubah dengan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor: 1  Tahun 2015  tentang Penetapan Peraturan Pemerintah  Pengganti Undang-Undang Nomor: 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota Menjadi Undang- Undang,  dengan  unsur-unsur  sebagai  berikut.  (1)  Unsur  Setiap  Pejabat  Negara,  Pejabat  Aparatur  Sipil Negara, dan Kepala Desaatau sebutan lainnya/Lurah. Unsur ”setiap Pejabat Negara, Pejabat Aparatur Sipil Negara,  dan  Kepala  Desa  atau  sebutan  lainnya/Lurah”  bersifat  alternatif .    Artinya,  tidaklah  perlu dipertimbangkan  seluruh  frase  dari  unsur  ini,  melainkan  cukuplah  apabila  dipertimbangkan  salah  satu frase dari unsur setiap pejabat negara saja,  atau setiap pejabat aparatur sipil negara saja atau setiap kepala desa atau lurah saja dipertimbangkan dan terpenuhi, maka terpenuhilah seluruh pengertian dalam unsur ini. Dengan memerhatikan fakta-fakta hukum yang terungkap di persidangan,  yang menyebutkan bahwa terdakwa adalah aparatur sipil negara yang masih aktif (baru akan pensiun pada tanggal 1 Agustus 2018) dan  saat  ini  menjabat  sebagai  Kepala  Dinas  Penanaman  Modal  dan  Pelayanan  Terpadu  Satu  Pintu  di Pemerintah  Kota  Mojokerto,  maka  kedudukan  terdakwa  sebagai  kepala  dinas  tersebut  telah  memenuhi pengertian pejabat aparatur sipil negara. Menimbang, bahwa dengan demikian unsur ini telah terpenuhi.
Unsur  dengan  sengaja  membuat  keputusan  dan/atau  tindakan  yang  menguntungkan  atau merugikan salah satu calon selama masa kampanye. Unsur ini terbagi atas beberapa frase unsur, yakni: dengansSengaja, membuat keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu calon  selama  masa  kampanye.  Terdakwa  telah  menjatuhkan  pilihan  secara  sadar  untuk  mendahulukan kepentingan “menghargai lingkungan tempatnya tinggal” dengan datang dalam acara kampanye salah satu pasangan calon kepala daerah, maka sebagai ASN kehadirannya dalam acara kampanye tersebut dilakukan dengan melanggar aturan kepegawaian yang melarangnya untuk tidak menunjukkan keberpihakan kepada salah satu pasangan calon kepala daerah. Terdakwa seharusnya dapat memikirkan kemungkinan bahwa ia akan melanggar aturan disiplin ASN dengan mempertimbangkan apakah ia akan mengikuti (menghadiri) kegiatan kampanye paslon 1 ataukah ia menolak undangan dari ketua RW dengan memberikan alasan yang tepat,  yakni  terdakwa  selaku  ASN  dilarang  untuk  mengikuti  (menghadiri)  sebuah  kampanye  politik. Perbuatan terdakwa telah memenuhi pengertian kesengajaan dengan sadar kemungkinan.
Dengan  memerhatikan  kedudukan  terdakwa  adalah  seorang  ASN  yang  memiliki  jabatan  yang cukup  tinggi,  yakni  selaku  Kepala  Dinas  Penanaman  Modal  dan  Pelayanan    Terpadu  Satu  Pintu  Kota Mojokerto, maka terdakwa dapat dipandang bahwa dengan jabatannya tersebut. Terdakwa adalah orang yang terpandang di lingkungan tempatnya tinggal.   Apalagi dalam kehidupan sehari-hari terdakwa ternyata juga  dipandang  sebagai  orang  mampu  menjadi  panutan  di  lingkungan  tempat  terdakwa  tinggal.  Di lingkungan  terdakwa  tinggal,  terdakwa  telah  ditunjuk  sebagai  penasehat  RW.  Sebagai  orang  yang terpandang dan menjadi panutan di masyarakat di lingkungan terdakwa tinggal, maka  terdakwa dipandang mampu  untuk  menjadi  magnet  (penarik)  massa  di  lingkungannya,  setidak-tidaknya  masyarakat  di lingkungan tempat terdakwa tinggal akan respek (menaruh hormat) kepada terdakwa untuk tetap tinggal mendengarkan ceramah-ceramah (pidato) yang diberikan pada saat itu atau setidak-tidaknya masyarakat yang berada disitu memiliki rasa ewuh pekewuh untuk meninggalkan tempat kampanye karena melihat keberadaan  terdakwa  untuk  mendengarkan  pandangan-pandangan  terdakwa  selaku  panutan  di lingkungan tempat terdakwa tinggal. Bahwa  hal-hal tersebut,  menurut Majelis Hakim, adalah  hal-hal yang dapat menguntungkan pasangan calon kepala daerah/wakil kepala daerah yang sedang memperkenalkan visi dan  misinya kepada  masyarakat di lingkungan tempat  terdakwa tinggal.  Perbuatan  terdakwa yakni menghadiri pertemuan yang berupa pengenalan  paslon 1 ternyata dilakukan pada tanggal 3 April 2018 sekitar jam 19.30 Wib sampai dengan 21.30 Wib,  yang masih merupakan masa kampanye dalam Pemilu Kepala Daerah Kota Mojokerto. Maka Majelis Hakim berpendapat bahwa unsur dengan sengaja membuat keputusan  dan/atau  tindakan  yang  menguntungkan  atau  merugikan  salah  satu  calon  selama  masa kampanye  telah  terpenuhi.  Adanya  indikasi  budaya  patron-klien,  dalam  banyak  kasus  pelanggaran netralitas  ASN  pada  pilkada  salah  satunya  karena  terdapat  adanya  calon  petahana  yang  mengikuti kontestasi. Meskipun pada pemilihan di Kota Mojokerto tidak ada calon petahana, masih ada kemungkinan indikasi budaya patron-klien pada partai politik.
Tabel 1. Pasangan Calon pada Pemilihan Walikota dan Wakil Walikota Mojokerto Tahun 2018
Calon Walikota Calon Wakil Walikota Partai Pengusung H. Akmal Boedianto, SH, M.Si Rambo Garudo PDIP Andy Soebjakto Molanggato Ade Ria Suryani, SH, MH PKB, Demokrat, PPP Warsito Moeljadi PAN, PKS Hj. Ika Puspitasari, SE Achmad Rizal Zakaria Golkar, Gerindra
Sumber: Data Laporan Pengawasan Pilkada 2018 Bawaslu Kota Mojokerto
Meskipun  terdakwa  bukan  anggota  partai  politik  tertentu,  dapat  dikatakan  terdakwa  memiliki ikatan  tertentu  dengan  salah  satu  politik.  Istri  terdakwa  merupakan  kader  PDIP  dan  pernah  mengikuti pemilihan legislatif DPRD Kota Mojokerto Pada Tahun 2014. Selain itu, terdapat fakta bahwa walikota yang menjabat  sebelumnya  diusung  oleh  parpol  yang  sama.  Terdakwa  memang  tidak  menyebutkan  secara langsung untuk memilih paslon no urut satu, tetapi dengan menyampaikan untuk memilih paslon yang bisa meneruskan  program  pemerintah  saat  ini  sesuai  dengan  pendapat Pak  MAS’UD  YUNUS  secara  tidak langsung  ini  merupakan  ajakan  untuk  memilih  paslon  No  Urut  1.  Salah  satu  program  dari  10  program unggulan paslon no. urut 1 adalah adanya dana RT mandiri sebesar Rp. 100.000.000 (seratus juta rupiah) sampai dengan Rp. 300.000.000 (tiga ratus juta rupiah) per tahun. Program ini merupakan program yang sudah dilaksanakan oleh pemerintah yang sekarang yaitu dana RW sebesar 50.000.000,- (lima puluh juta rupiah) per tahun.
Hal ini dapat dikaitkan dengan keikutsertaan terdakwa pada kegiatan kampanye pasangan calon yang  diusung  oleh  parpol  yang  sama  dengan  parpol  yang  diikuti  oleh  istri  terdakwa.  Mengingat  posisi terdakwa  di  birokrasi  memiliki  jabatan  yang  cukup  tinggi,  harapannya  memiliki  hubungan  yang  saling menguntungkan dengan dirinya,  pasangan  calon,  serta  parpol yang diusungnya. Lemahnya  pemahaman hukum ASN menyebabkan adanya kekurangpahaman terdakwa bahwa kegiatan yang diikuti merupakan sebuah kampanye. Terdakwa berdalih atau menyebut kegiatan tersebut adalah sosialiasi. Pada kegiatan tersebut terdapat penyebaran bahan kampanye (BK) berupa lembaran/brosur yang berisi visi misi salah satu  pasangan  calon.  Sebagaimana  definisi  kampanye  pemilihan  menurut  UU  1/2015  pasal  1  adalah kegiatan untuk meyakinkan  pemilih  dengan menawarkan visi, misi, dan  program  calon  gubernur,  calon bupati,  dan  calon  walikota.  Mengenai  bentuk  kampanye  dijelaskan  pada  pasal  65  (1)  bahwa  termasuk metode  kampanye  adalah  poin  (a)  pertemuan  terbatas,  (b)  pertemuan  tatap  muka  dan  dialog  dan  (c) penyebaran bahan Kampanye kepada umum. Sementara bentuk bahan kampanye menurut PKPU pasal 23 (2) meliputi salah satunya brosur, selebaran ,dan pamplet.
Berdasarkan definisi tersebut, maka kegiatan itu telah memenuhi unsur-unsur kampanye. Selain itu, kegiatan kampanye ini dibuktikan dengan adanya Surat Tanda Terima Pemberitahuan (STTP). Dalam peraturan komisi pemilihan umum nomor 23 tahun 2018 menyatakan bahwa tim kampanye dan pelaksana kampanye wajib menyampaikan pemberitahuan tertulis kepada kepolisian dengan tembusan ke KPU dan Bawaslu  sesuai  tingkatan.  Dasar  pemberitahuan  inilah  yang  digunakan  kepolisian  untuk  mengeluarkan STTP  Kepolisian  sebelum  kegiatan  kampanye  dilaksanakan.  Terdakwa  beralibi  hadir  dalam  acara pertemuan  di  Balai  RW  03  Lingkungan  Perumahan  Tengah  Kelurahan  Wates  Kecamatan  Mojosari  Kota Mojokerto adalah  karena kedudukannya di masyarakat yang  menjabat sebagai  penasehat  rukun warga (RW)  dan telah hadir dalam acara tersebut karena undangan dari Ketua RW.  Terdakwa memiliki kewajiban menghormati  lingkungan  tempatnya  tinggal.  Meskipun  keterangan  saksi  terdakwa  seolah  menunjukkan sikap kekurangpahaman terkait statusnya sebagai ASN, panwascam yang berada di TKP sudah melakukan tindakan  pencegahan  secara  persuasif.  Respon  yang  ditunjukkan  terdakwa  terlihat  kurang  kooperatif. Menurut majelishHakim, status terdakwa sebagai Aparatur Sipil Negera (ASN)  melekat pada diri terdakwa tanpa mengenal  jeda waktu,  yaitu sejak seorang ASN diangkat sampai dengan diberhentikan  dengan status tersebut melekat  selama 24 jam sehari  hingga seorang ASN diberhentikan.
Terlebih  lagi  terdakwa  berdalih  selain  statusnya  hanya  sebagai  penasehat  RW,  terdakwa menjelaskan  kepada  panwascam  terkait  statusnya  yang  sudah  memasuki  masa  pension  karena  SK  nya sudah turun dan ada di tangan. Hal ini memberikan kesan bahwa terdakwa hanya mencari pembenaran tentang  keikutsertaannya  dan  terlibat  aktif  pada  kegiatan  kampanye.  Hal  ini  juga  melanggar  beberapa peraturan netralitas ASN, di antara SE Mendagri Nomor 270/4.2.11/SJ, SE Menpan B/71/M.SM.00.00/2017 dan  Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  53  Tahun  2010.  Bahkan  pada  SE  Menpan B/71/M.SM.00.00/2017  menyebutkan  tentang  Peraturan  Pemerintah  Nomor  42  Tahun  2004  tentang Pembinaan Korps dan Kode Etik Pegawai Negeri Sipil, yang menyebutkan PNS dilarang melakukan foto bersama dengan bakal calon kepala daerah/wakil kepala daerah dengan mengikuti simbol tangan / gerakan yang digunakan sebagai bentuk keberpihakan; PNS dilarang menjadi pembicara/narasumber pada kegiatan pertemuan  partai  politik. Hal ini masih  menunjukkan kurangnya integritras  terdakwa apalagi terdakwa memiliki jabatan structural yang cukup tinggi di lingkungan birokrasi pemerintah daerah
Kurang optimalnya pengawasan partisipatif terlihat dari rendahnya/ tidak adanya jumlah laporan yang  masuk  kepada  pengawas  pemilu  dan  bukan  hanya  tugas  penyelenggara  pemilu,  padahal  undang- undang  ASN  mengamanatkan  4  (empat)  lembaga  negara  yang  diberikan  wewenang  terkait  dengan netralitas  yaitu  Kementerian  Pemberdayaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi  (Menpan  RB), Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN), Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan Badan Kepegawaian Negara (BKN).  Terjadinya  pelanggaran  oleh  ASN  ini  mungkin  juga  diakibatkan  karena  kurang  memahami aturan/prinsip  mengenai  netralitas  ASN,  yang  menyebabkan  adanya  pembiaran  atas  perilaku  tersebut. Sehingga dapat dikatakan secara tidak langsung mendukung ketidaknetralan birokrasi tersebut. Sebagai
contoh adalah kesaksian Sugiono, selaku ketua RW yang meminta terdakwa untuk hadir sebagai penasehat RW padahal mengetahui status terdakwa adalah PNS yang masih aktif. Sosok terdakwa sebagai penasihat RW. Menurutnya, tindakan tersebut  tidak akan merugikan  pasangan calon lain. Padahal saksi mengenal terdakwa adalah sebagai seorang PNS yang belum pensiun menjabat sebagai Kepala Dinas Perijinan dan Penanaman Modal Terpadu Satu Pintu Kota Mojokerto.

## Pembahasan
Berdasarkan hasil pembahasan yang telah diuraikan di atas diketahui faktor penyebab pelanggaran netralitas ASN terjadi karena faktor internal dan eksternal. Faktor internal adalah factor yang berasal dari lingkungan ASN sementara faktor eksternal adalah faktor yang berasal dari luar lingkungan ASN. Faktor internal berfokus pada nilai moralitas personal ASN. Peraturan – peraturan terkait kedudukan/ netralitas pada pelaksanaan pilkada maupun pemilu sebenarnya cukup banyak dan sudah cukup jelas. Namun, karena minimnya integritas dan kesadaran hukum yang akhirnya menciptakan perilaku yang tidak netral.  Faktor eksternal  yang dimaksud  adalah  datang dari masyarakat. Banyak dari masyarakat yang mungkin masih belum terlalu memahami terkait prinsip netralitas ASN pada pilkada maupun pemilu. Dengan demikian, terkesan  masyarakat  menciptakan  pembiaran  terhadap  adanya  pelanggaran.  Namun  di  sisi  lain  tidak menafikan adanya masih rendahnya kesadaran melapor kepada pengawas pemilu.Hal ini dapat terlihat dari rendahnya jumlah laporan kepada pengawas pemilu selama masa kampanye.
Namun dari faktor eksternal tersebut tampaknya salah satu permasalahan yang cukup sulit diatasi adalah adanya budaya patron-klien yang masih hidup di birokrasi. Perilaku ini melibatkan beberapa pihak di antaranya partai politik. Kondisi ini membuat ASN untuk turut ikut serta dalam proses politik praktis dalam  bentuk  pemikiran  maupun  tindakan  untuk  pemenangan  pasangan  calon.  Untuk  mereduksi hambatan-hambatan tersebut, maka direkomendasikan atas permasalahan netralitas ASN, yaitu melakukan kerjasama  yang  efektif  dengan  instansi  lain  yang  terkait  sesuai  tingkatan  di  antaranya  pemangku kepentingan,  Badan  Kepegawaian  Daerah  (BKD)  dan  lain  sebagainya;  menggalakkan  sosialisasi  terkait prinsip-prinsip netralitas ASN pada penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dan pemilihan umum untuk meciptakan  birokrasi  yang  netral  sebagaimana  kode  etik  ASN;  penguatan  fungsi  pencegahan  pengawas pemilu melalui penyusunan instrument identifikasi kerawanan pelanggaran netralitas ASN, juga TNI dan POLRI    di  tiap  tingkatan  hingga  tingkat  TPS;  penguatan  program  pengawasan  partisipatif  melalui pendekatan  sosio-kultural  untuk  memaksimalkan  fungsi  pengawasan.  Tujuannya  menciptakan  model pengawasan yang mudah diterima yang berimplikasi pada peningkatan partisipasi masyarakat di semua segmen dan pada program-program berbasis teknologi informasi yang sudah ada seperti GOWASLU.

## 4. SIMPULAN
Berdasarkan hasil pembahasan yang telah diuraikan di atas diketahui faktor penyebab pelanggaran netralitas ASN terjadi karena faktor internal dan eksternal. Faktor internal adalah faktor yang berasal dari lingkungan ASN dan faktor eksternal adalah faktor yang berasal dari luar lingkungan ASN. Faktor internal berfokus  pada  nilai  moralitas  personal  ASN.  Peraturan – peraturan  terkait  kedudukan/  netralitas  pada pelaksanaan  Pilkada  maupun  Pemilu  sebenarnya  cukup  banyak  dan  sudah  cukup  jelas.  Namun  karena minimnya integritas dan kesadaran hokum yang akhirnya menciptakan perilaku yang tidak netral.

## 5. DAFTAR PUSTAKA
Ahdiyana, M. (2014). Meretas Asa Kepemimpinan Birokrasi Pasca Undang-Undang Aparatur Sipil Negara (UU ASN). In Seminar Nasional Jurusan Ilmu Administrasi Negara .
Asbudi, A. (2020). Pencegahan dan Penindakan Pelanggaran Netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN) Oleh Bawaslu Kota Palopo Pada Pemilu 2019. Journal I La Galigo: Public Administration Journal , 3 (2), 9 – 17. https://doi.org/10.35914/ilagaligo.476.
Astara,  I.  W.  W.  (2016).  Dinamika  Birokrasi  dan  Perlunya  Reformasi  Birokrasi  Lingkungan. Public Inspiration: Jurnal Administrasi Publik , 1 (1), 21 – 32. https://doi.org/10.22225/pi.1.1.2016.21-32. Auliya, N. S. (2019). Pengembangan Karir Pegawai Daerah: Meritokrasivs Politisasi. Jurnal Analis Kebijakan ,
3 (1). http://jak.lan.go.id/index.php/jurnalpusaka/article/view/54/43. Damarastri,  I.  (2021). Upaya  Badan  Kepegawaian  dan  Pengembangan  Sumber  Daya  Manusia  (BKPSDM) dalam Mengawasi Netralitas pada Pilkada Tahun 2018 di Kota Jambi . Universitas Jambi. Dika,  U.  S.  (2021). Kampanye  bagi  Aparatur  Sipil  Negara  Sebagai  Wujud  Asas  Netralitas .  Universitas Airlangga.
Faedlulloh,  D.,  &  Duadji,  N.  (2019).  Birokrasi  dan  Hoax:  Studi  Upaya  Menjaga  Netralitas  Aparatur  Sipil Negara di Era Post-Truth. Jurnal Borneo Administrator , 15 (3), 313 – 332.
https://doi.org/10.24258/jba.v15i3.566.
Firman,  F.  (2017).  Meritokrasi  dan  Netralitas  Aparatur  Sipil  Negara  (ASN)  dalam  Pengaruh  Pilkada Langsung. The  Indonesian  Journal  of  Public  Administration  (IJPA) , 3 (2),  88 – 105. https://doi.org/10.52447/ijpa.v3i2.1136.
Hermana,  M.  A.,  &  Jaya,  D.  P.  (2021).  Efektivitas  Badan  Pengawas  Pemilihan  Umum  dalam  Penanganan Pelanggaran Ppda Pemilihan Umum Tahun 2019. Al Imarah: Jurnal Pemerintahan Dan Politik Islam ,
6 (2), 248 – 266. https://doi.org/10.29300/imr.v6i2.4939. Jayanti, N. P. (2019). Netralitas Peran Aparatur Sipil Negara dalam Kebijakan Publik dan Pemilihan Umum. Jurnal Analis Kebijakan , 3 (1). http://jak.lan.go.id/index.php/jurnalpusaka/article/view/53/38. Leleng,  L.  I.  V.,  Liando,  D.  M.,  &  Kairupan,  J.  (2018).  Netralitas  Aparatur  Sipil  Negara  pada  Pelaksanaan
Pemilihan Umum Kepala Daerah
Tahun 2015. Jurnal Eksekutif , 1 (1). https://ejournal.unsrat.ac.id/index.php/jurnaleksekutif/article/view/22419/22115.
Lovita, A. J., & Adnan, M. F. (2021). Implementasi Prinsip Transparansi dan Imparsialitas dalam Pelaksanaan Pilkada  pada  Masa  Pandemi  Covid-19  di  Kabupaten  Siak,  Riau. JISIP  (Jurnal  Ilmu  Sosial  Dan Pendidikan) , 5 (4). https://doi.org/10.36312/jisip.v5i4.2425. Martini,  R.  (2015).  Netralitas  Birokrasi  pada  Pilgub  Jateng  2013. Jurnal  Ilmu  Sosial , 14 (1),  66 – 78. https://doi.org/10.14710/jis.14.1.2015.66-78.
Mustika, Y. A., Rasyidin, R., & Suadi, S. (2021). Netralitas Aparatur Sipil Negara  dalam Pemilihan Kepala Daerah  di  Kabupaten  Bener  Meriah. Jurnal  Transparansi  Publik , 1 (1),  43 – 54. https://doi.org/10.29103/jtp.v1i1.5732.
Ningtyas, V. A. A. (2021). Netralitas Aparatur Sipil Negara dalam Pemilu antara Hak Politik dan Kewajiban untuk  Melaksanakan  Tata  Kelola  Pemerintahan  yang  Baik. Binamulia  Hukum , 10 (1),  15 – 30. https://doi.org/10.37893/jbh.v10i1.303.
Rumega, I. W. G., & Gede, W. (2019). Hakim Komisaris dan Miscarriage of Justice dalam Sistem Peradilan
Pidana. Jurnal Penelitian Hukum De Jure , 19 (1), 53 – 68.
https://scholar.archive.org/work/xqgvnmdylfdfjg7yzhrh7k54oa/access/wayback/http://ejourn al.balitbangham.go.id/index.php/dejure/article/download/614/pdf.
Sadikin, H., Subhilhar, S., & Kusmanto, H. (2022). Netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN) dalam Pemilihan
Umum Kepala Daerah Kabupaten Asahan Tahun 2020. PERSPEKTIF , 11 (1). https://doi.org/10.31289/perspektif.v11i1.5639.
Sandi, J. R. A. (2020). Fenomena Pengawasan Pemilihan Kepala Daerah di Kalimantan Tengah Masa Pandemi Covid-19. Jurnal  Politik  Pemerintahan  Dharma  Praja , 13 (1),  1 – 13. https://ejournal- new.ipdn.ac.id/JPPDP/article/view/1072.
Saputra,  A.  D.  (2020).  Penerapan  Sanksi  Pelanggaran  Administratif  Pemilu  bagi  Penyelenggara  Pemilu. PLENO JURE , 9 (2), 129 – 142. https://doi.org/10.37541/plenojure.v9i2.473.
Satriawan, R. M. (2021). Sanksi Hukum bagi Kepala Desa yang Melakukan Kecurangan Pemilu dalam Masa Kampanye Pada Putusan No. 3/Pid. Sus/2019/Pn Slw . Universitas Pancasakti Tegal.
Sekarwidhi,  N.,  Sardini,  N.  H.,  &  Marlina,  N.  (2018).  Penyelesaian  Pelanggaran  Pemilu  Tahun  2014  dan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Tahun 2015 di Jawa Tengah. Journal of Politic and Government Studies , 7 (3), 211 – 220.
https://ejournal3.undip.ac.id/index.php/jpgs/article/download/21133/19760.
Simamora, B. (2018). Netralitas Aparatur Sipil Negara dalam Pemilihan Gubernur Riau Tahun 2018. Jurnal Hukum Respublica , 17 (2), 215 – 229. https://repository.unilak.ac.id/45/.
Sudrajat, T., & Hartini, S. (2017). Rekonstruksi Hukum atas Pola Penanganan Pelanggaran Asas Netralitas Pegawai Negeri Sipil. Mimbar Hukum-Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada , 29 (3), 445 – 460. https://doi.org/10.22146/jmh.26233.
Sugiharto, I. (2020). Netralitas Aparatur Sipil Negara dalam Penyelenggaraan Pemilihan Kepala Daerah.
Pena Justisia: Media Komunikasi Dan Kajian Hukum , 18 (1). https://doi.org/10.31941/pj.v18i1.1086.
Sutrisno, S. (2019). Prinsip Netralitas Aparatur Sipil Negara dalam Pemilihan Kepala Daerah. Jurnal Hukum Ius Quia Iustum , 26 (3), 522 – 544. https://doi.org/10.20885/iustum.vol26.iss3.art5.
Syaefullah, S. (2019). Dampak Pelanggaran ASN Atas SE Menteri PANRB N0. B/2355/M. PANRB/07/2015 Dalam Layanan Birokrasi. Jatiswara , 34 (1), 81 – 86. https://doi.org/10.29303/jatiswara.v34i1.188. Turambi,  J.  M.  (2018).  Kinerja  Panitia  Pemilihan  Kecamatan  (PPK)  Kecamatan  Tomohon  Barat  pada Penyelenggaraan  Pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota  Kota  Tomohon  Tahun  2015. JURNAL POLITICO , 7 (2). https://ejournal.unsrat.ac.id/index.php/politico/article/view/30536/29404. Wibawa, D. (2020). Wartawan dan Netralitas Media. Communicatus: Jurnal Ilmu Komunikasi , 4 (2), 185 – 206. https://doi.org/10.15575/cjik.v4i2.10531. Wulandari,  W.  (2016). Netralitas  Aparatur  Sipil  Negara  (Asn)  Dalam  Pemilihan  Umum  Kepala  Daerah
Serentak Kabupaten Bantul Tahun 2015 . Universitas Muhammadiyah Yogyakarta. Zuhro, R. S. (2016). Good Governance dan Reformasi Birokrasi di Indonesia. Jurnal Penelitian Politik , 7 (1),
21. http://ejournal.politik.lipi.go.id/index.php/jpp/article/download/507/316.