## Pengawasan Preven f sebagai Kontrol Pusat terhadap Daerah di Era Reformasi
Derita Prap  Rahayu*

## Abstrak
Era  reformasi  ditandai  dengan  adanya  pemberian  hak,  wewenang,  dan  kewajiban  bagi daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  serta kepen ngan  masyarakat  setempat  sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan. Penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  diarahkan  untuk  mempercepat  terwujudnya kesejahteraan  masyarakat  melalui  peningkatan  pelayanan,  pemberdayaan  peran  serta masyarakat,  serta  peningkatan  daya  saing  daerah  dengan  memperha kan  prinsip demokrasi,  pemerataan,  keadilan,  dan  kekhasan  suatu  daerah  dalam  sistem  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia.  Dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  hubungan  kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dengan pemerintah  daerah  berimplikasi  pada  prak k  pengawasan,  khususnya  pengawasan preven f  yang  cenderung  terlalu  ketat.  Hal  ini  cenderung  melemahkan  otonomi  dan resentralisasi.
Kata  kunci :  pengawasan  preven f,  kewenangan  pusat-daerah,  kontrol  pusat-daerah,  era reformasi, otonomi daerah.

## Preven ve Control of Central Government to Local Government in Reforma on Era

## Abstract
The reforma on era marked by gran ng of rights, powers, obliga ons and autonomous regions to set up and manage the aﬀairs and interests of their own local community review according  to  the  rules.  Directing  local  administra on  to  accelerate  the  establishment  of public welfare through service improvement, empowerment, and community par cipa on, as well as increasing compe veness of the region viewed with principles of democracy, equality, jus ce, and the peculiari es of System The Unitary State The Republic Of Indonesia. In Law Number 23 of 2014 Concerning Local Government, the rela on between central and local government, eﬀects on preven ve control, supervision par cularly felt tend to be too ght. Too set how local government should be careful central government authority. It tends to weaken the autonomy and recentralisa on.
Keywords :  the  preven ve  control,  authority  of  center-local,  control  of  center-local,  the reform era, local autonomy.
2442-9325
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN ] * ,  Jl.  Merdeka  No.  4  Pangkalpinang deritaprap r@ Dosen  Fakultas  Hukum  Universitas  Bangka  Belitung , yahoo.com ( Darul Ulum Diponegoro . , S.H.  Universitas ), M.H. (Universitas )

## A.  Pendahuluan
Pada Pasal 1 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) dinyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik.  Konsekuensi  logis  sebagai  negara  kesatuan  adalah  dibentuknya Pemerintah Negara Indonesia sebagai pemerintah nasional untuk pertama kalinya, kemudian  pemerintah  tersebut  membentuk  daerah  sesuai  ketentuan  peraturan perundang-undangan. Selanjutnya, pada Pasal 18 ayat (2) dan ayat (5) UUD 1945 dinyatakan  bahwa  pemerintahan  daerah  berwenang  untuk  mengatur  dan mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan,  serta  diberikan  otonomi  yang  seluas-luasnya.  Pemberian  otonomi yang  seluas-luasnya  kepada  daerah  diarahkan  untuk  mempercepat  terwujudnya kesejahteraan  masyarakat  melalui  peningkatan  pelayanan,  pemberdayaan,  dan peran serta masyarakat. Melalui otonomi luas dalam lingkungan strategis, daerah juga diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperha kan prinsip demokrasi,  pemerataan,  keadilan,  keis mewaan  dan  kekhususan,  serta  potensi keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).¹
Pemberian  otonomi  yang  seluas-seluasnya  kepada  daerah  dilaksanakan berdasarkan prinsip negara kesatuan. Dalam negara kesatuan, kedaulatan hanya ada pada pemerintahan pusat dan  dak ada kedaulatan pada daerah. Oleh karena itu, seluas apa pun otonomi yang diberikan kepada daerah, tanggung jawab akhir penyelenggaraan pemerintahan daerah tetap berada di pemerintah pusat. Fungsi pemerintahan daerah pada negara kesatuan merupakan bagian dari pemerintahan pusat. Sejalan dengan hal tersebut, kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan oleh pemerintah  daerah  merupakan  bagian  integral  dari  kebijakan  nasional. Perbedaannya terletak pada bagaimana memanfaatkan kearifan, potensi, inovasi, daya  saing,  dan  krea vitas  daerah  untuk  mencapai  tujuan  nasional  tersebut  di ngkat  lokal  yang  pada  gilirannya  akan  mendukung  pencapaian  tujuan  nasional secara keseluruhan.²
Salah satu upaya mewujudkan tujuan negara adalah dengan mengubah pola pembangunan dari sentralis s menuju ke desentralis s atau yang dikenal dengan era otonomi daerah.³ Era otonomi daerah pada hakikatnya merupakan tatanan baru bagi pemerintahan Indonesia untuk mewujudkan kesejahteraan bagi masyarakat
¹    Penjelasan  umum  tentang  hubungan  pemerintah  pusat  dan  daerah  ditetapkan  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2014).
² Ibid.
³  Otonomi daerah menurut ketentuan Pasal 1 angka 6 UU Pemda 2014, “Hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan kepen ngan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Daerah otonom menurut ketentuan Pasal 1 angka 12 UU Pemda 2014, “Kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan  mengurus  Urusan  Pemerintahan  dan  kepen ngan  masyarakat  setempat  menurut  prakarsa  sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”.
setempat,⁴  termasuk  penyerahan  beberapa  kewenangan  pusat  kepada  daerah dalam bidang peraturan atau regulasi daerah.⁵
Dari  sisi  historis,  otonomi  daerah  sebenarnya  bukanlah  hal  yang  baru  di Indonesia.  Ke ka  kerajaan-kerajaan  di  nusantara  masih  berjaya,  raja  merupakan pusat kekuasaan. Dalam era pemerintahan monarki tersebut belum dikenal konsep desentralisasi  sebagai  perwujudan  otonomi  daerah.  Konsep  desentralisasi  baru dikenal ke ka pemerintahan Hindia Belanda menginjakkan dan menancapkan kuku kolonialisme  di  Indonesia.⁶  Berbicara  tentang  otonomi  daerah  dak  dapat dipisahkan  dari  perjalanan  peraturan  perundang-undangan  yang  pernah diterapkan di Indonesia, sejak era pemerintahan kolonial Belanda hingga Indonesia merdeka sekarang.⁷
Pada tanggal 23 Juli 1903, undang-undang mengenai desentralisasi pemerintah di Hindia Belanda bernama De Wet Houdende Decentralisa e van Het Bestuur in Nederlands Indie berhasil diterima dan diundangkan ke dalam Staatsblad van Het Koninkrijk  der  Nenderlanden Tahun  1903  dengan  Nomor  219.  Undang-undang tesebut  kemudian  diundangkan  di  Hindia  Belanda  melalui Indische  Staatsblad Nomor  329,  yang  selanjutnya  lebih  dikenal  dengan  sebutan Decentralisa e  Wet 1903 (UU Desentralisasi 1903). Berdasarkan UU Desentralisasi 1903, Pemerintah Hindia  Belanda  dimungkinkan  membentuk  daerah  otonom  berikut  dewan perwakilan  rakyat  di  daerah  otonom  tersebut  di  luar  daerah  yang  sudah  ada sebelumnya yang berbentuk swapraja dan desa yang berdasarkan hukum adat.⁸
Berdasarkan  sejarah  poli k  Indonesia  yang  diterapkan,  konsep  sentralisalasi merupakan warisan dari struktur sentralisasi pemerintah dari zaman penjajahan Belanda.  Namun  pada  era  tersebut  telah  terlihat  berbagai  upaya  untuk mewujudkan  struktur  desentralisasi  yang  dimulai  sejak  disahkannya  Undang- Undang Desentralisasi 1903 di Hindia Belanda. Undang-Undang ini memiliki tujuan ganda  yang  dampaknya  saling  bertentangan  yaitu  untuk  mendesentralisasi pemerintahan  di  berbagai  daerah  yang  jauh  dan  sangat  beragam  sifatnya,  serta untuk mengembangkan kontrol pemerintah terhadap berbagai wilayah tersebut.⁹
Sementara,  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok Pemerintahan  di  Daerah  (UU  Pemda  1974)  dak  menganut  pandangan  yang
⁴  Arief Hidayat dan Adji Samekto, Kajian Kri s Penegakan Hukum Lingkungan di Era Otonomi Daerah, Semarang: Badan Penerbit Universitas Diponegoro, 2007, hlm. 107.
⁵  Bungaran  Antonius  Simanjuntak,  Iswan,  Kaputra  (eds.), Dampak  Otonomi  Daerah  di  Indonesia,  Merangkai Sejarah Poli k dan Pemerintahan Indonesia , Cetakan Pertama, Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2013, hlm. 102.
⁶  Ahmad Yani, Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia, Cetakan ke-5, Jakarta: Raja Graﬁndo Persada, 2013, hlm. 19.
⁷  Bungaran Antonius Simanjuntak, Loc.cit.
⁸  S.  F.  Marbun, Otonomi  Daerah  1945-2011:  Proses  dan  Realita  Perkembangan  Otoda  Sejak  Jaman  Kolonial
Sampai Saat ini, Cetakan Kedua, Jakarta:  Pustaka Sinar Harapan, 2010, hlm. 30.
⁹  Internasional IDEA, Penilaian Demokra sasi di Indonesia , Stockholm: Internasinal IDEA,  2000, hlm. 69.
memiliki dikotomi seper  UU Desentralisasi 1903. Desentralisasi dan dekonsentrasi dipandang  sama  pen ngnya  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah. Tentunya  detail  dari  kebijaksanaan  yang  non-dikotomi  itu  masih  dapat disempurnakan lebih lanjut, sehingga aneka kontroversi yang dapat menghambat pelaksanaan  otonomi  daerah  yang  nyata  dan  bertanggung  jawab  dapat dihilangkan.¹⁰
Perkembangan selanjutnya adalah ditetapkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 1999) dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah (UU Perimbangan Keuangan 1999) sebagai tonggak pemberian wewenang kepada daerah  untuk  mengelola  pemerintahan  dan  sumber  daya  alamnya.  Hal  ini disempurnakan  dengan  Undang-Undang  Nomor  32  tahun  2004  Tentang Pemerintah  Daerah  (UU  Pemda  2004)  yang  memberikan  hak,  wewenang,  dan kewajiban  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan  dan  kepen ngan  masyarakat  setempat  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan.¹¹ Pada Pasal 239 UU Pemda 2004, dinyatakan bahwa dengan berlakunya undang-undang ini, UU Pemda 1999 dinyatakan  dak berlaku lagi.
Pada  UU  Pemda  2004  diperjelas  dan  dipertegas  hubungan  hierarki  antara kabupaten  dengan  provinsi  dan  provinsi  dengan  pemerintah  pusat  berdasarkan asas kesatuan administrasi dan kesatuan wilayah. Dalam UU Pemda 2004 dijelaskan bahwa  pemerintah  pusat  berhak  melakukan  koordinasi,  supervisi,  dan  evaluasi terhadap  pemerintahan  di  bawahnya,  demikian  juga  pemerintahan  provinsi terhadap kabupaten/kota. Di samping itu, hubungan kemitraan dan sejajar antara kepala daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) semakin dipertegas dan diperjelas batasannya.
Perkembangan  terakhir  terkait  undang-undang  pemerintahan  daerah, ditetapkan  dalam  rumusan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  (UU  Pemda 2014) yang memprioritaskan peningkatan eﬁsiensi dan efek vitas penyelenggaraan pemerintahan  daerah  dengan  memperha kan  aspek-aspek  hubungan  antara pemerintah pusat dengan daerah dan antar daerah, potensi, dan keanekaragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global. Sistem penyelenggaraan pemerintahan  negara menurut  undang-undang  ini  memberikan  peluang pemerintah  daerah  memimpin  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan  daerah  otonom  (Pasal  1  angka  3).  Pemerintahan  daerah  adalah penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh  pemerintah  daerah  dan  DPRD menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan  dengan  prinsip  otonomi  seluas-
¹⁰  Soewargono Prawirohardjo, Prinsip-Prinsip Pemerintah Umum Dalam Pelaksanaan Pemerintahan di Daerah, Pemerintahan Daerah di Indonesia , Jakarta: Masyarakat Ilmu Pemerintahan Indonesia (MIPI), 2009, hlm. 211. ¹¹  Pasal 1 angka 5 UU Pemda 2004.
luasnya dalam sistem dan prinsip NKRI sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945 (Pasal 1 angka 2).
Penjelasan  di  atas  menunjukkan  bahwa  penyerahan  dan  pelimpahan kewenangan kepada daerah dari waktu ke waktu selalu mengalami dinamika yang mempengaruhi hubungan pusat dan daerah. Dalam beberapa peraturan, daerah diposisikan  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  bukan  ins tusi  otonom  sebagai penyalur  aspirasi  masyarakat  di  daerah.  Kewenangan  daerah  dak  terlepas  dari kesatuan kewenangan pemerintah pusat yang diatur secara tegas dalam peraturan perundang-undangan  mengenai  pendelegasian  antara  pemerintahan  pusat dengan  pemerintahan  daerah  dalam  melaksanakan  pemerintahan.  Implikasi penyerahan  dan  pelimpahan  kewenangan  tersebut  dak  melepaskan  campur tangan  pemerintah  pusat  secara  intensif  dalam  mengawasi  pelaksanaan pemerintahan di daerah sebagai prinsip negara kesatuan.¹² Oleh karena itu, dalam ar kel  ini  akan  dibahas  tentang  pengawasan  pelaksanaan  pemerintahan  daerah oleh pusat khususnya pengawasan yang bersifat preven f yang dimaksudkan untuk mengetahui  apakah  pengawasan  preven f  yang  diatur  dalam  UU  Pemda  2014 sudah tepat sasaran atau  dak.

## B.  Esensi Otonomi Daerah di Era Reformasi
Reformasi  merupakan  suatu  gerakan  yang  menghendaki  adanya  perubahan kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara ke arah yang lebih baik secara kons tusional. Hal ini berarti adanya perubahan kehidupan dalam bidang poli k, ekonomi,  hukum,  sosial,  dan  budaya  yang  lebih  baik,  demokra s  berdasarkan prinsip kebebasan, persamaan, dan persaudaraan. Gerakan reformasi lahir sebagai jawaban atas krisis yang melanda berbagai segi kehidupan. Krisis poli k, ekonomi, hukum, dan krisis sosial merupakan faktor-faktor yang mendorong lahirnya gerakan reformasi.
Pemerintahan  Orde  Baru  dinilai  dak  mampu  menciptakan  kehidupan masyarakat yang adil dalam kemakmuran dan keadilan berdasarkan Pancasila dan UUD  1945.  Oleh  karena  itu,  tujuan  lahirnya  gerakan  reformasi  adalah  untuk memperbaiki  tatanan  perikehidupan  bermasyarakat,  berbangsa,  dan  bernegara. Kesulitan masyarakat dalam memenuhi kebutuhan pokok merupakan faktor atau penyebab utama lahirnya gerakan reformasi. Reformasi merupakan gerakan moral untuk menjawab ke dakpuasan dan kepriha nan atas kehidupan poli k, ekonomi, hukum,  dan  sosial.  Reformasi  bertujuan  untuk  menata  kembali  kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang lebih baik berdasarkan nilai-nilai luhur Pancasila.
¹²  Sheldon  S.  Steinberg  dan  David  T.  Austern, Government  Ethics  and  Managers:  Penyelewengan  Aparat Pemerintah, diterjemahkan oleh Suroso, Bandung: Remaja Rosdakarya, 1999, hlm. 18.
Pada  era  reformasi  saat  ini,  pemerintah  telah  mengeluarkan  dua  kebijakan tentang otonomi daerah, yaitu UU Pemda 1999 dan UU Perimbangan Keuangan 1999 yang kemudian direvisi oleh UU Pemda 2004 dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah (UU Perimbangan Keuangan 2004). Pada saat ini telah ditetapkan UU Pemda 2014 yang merevisi UU Pemda 2004.
Dasar  hukum  otonomi  daerah  adalah  Pasal  18  ayat  (2)  UUD  1945  yang mengamanatkan pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas  pembantuan.  Penyerahan  kewenangan  kepada  daerah  ini  dak  lagi membentuk  suatu  pemerintahan  yang  bersifat  sentralistis,  karena  dengan bergesernya  kewenangan  dan  dengan  penyerahan  tugas  kepada  pemerintah daerah  untuk  mengatur  daerahnya,  prinsip  desentralisasi  ini  menjadi  sangat pen ng sehingga akan melahirkan otonomi daerah dan prinsip tugas pembantuan. Desentralisasi  dalam  ar self  goverment menurut  Smith  dalam  Khairul  Muluk berkaitan  dengan  adanya  subsidi  teritori  yang  memiliki self  goverment melalui lembaga poli k yang akan direkrut secara demokra s sesuai dengan yurisdiksinya.¹³ Otonomi daerah menurut ketentuan Pasal 1 angka 5 UU Pemda 2004 adalah hak,  wewenang,  dan  kewajiban  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepen ngan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sedangkan otonomi daerah menurut ketentuan Pasal  1  angka  6  UU  Pemda  2014  adalah  hak,  wewenang,  dan  kewajiban  daerah otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  dan kepen ngan masyarakat setempat dalam sistem NKRI.
Van Der Pot mengar kan otonomi adalah autonomie betekent anders van het eoord  sou  den  vermoeden  regeling  en  bestuur  vaqn  eigen  zaken,  van  wet dogrountwet  noemtegen  huishouding (pada  dasarnya  otonomi  itu  berar pengaturan,  pengurusan  dan  penyelenggaraan  pemerintahan  sendiri.¹⁴  Konsep otonomi daerah dikenal dalam  ga ajaran, yaitu:¹⁵
1.  Sistem  rumah  tangga  secara  materiil  atau materiele  huishourdings  begrip adalah sistem rumah tangga daerah yang ditentukan sepenuhnya secara rinci (detail) oleh pemerintah pusat berdasarkan peraturan perundang-undangan;
2.  Sistem rumah tangga secara formal atau formaele huishourdings begrip adalah sistem  rumah  tangga  daerah  yang  dak  menentukan  secara  pas   isi  atau macam urusan rumah tangga daerah dalam undang-undang; dan
3.    Sistem rumah tangga riil atau riele huishourdings begrip . Sistem ini lebih lentur dan cukup ﬂeksibel dengan  dak mengurangi kepas an hukum.
¹³  Kharul Muluk, Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah , Malang: Bayumedia Publishing, 2005, hlm. 8.
¹⁴  Suko Wiyono, Otonomi Daerah Dalam Negara Hukum Indonesia , Jakarta: Faza Media, hlm. 49.
¹⁵ Ibid.

## C.  Ruang Lingkup Pengawasan Pemerintah Pusat Terhadap Daerah
Dasar  hubungan  antara  pusat  dan  daerah  adalah  bahwa  pemerintah  pusat menyerahkan sebagian wewenang pemerintahannya kepada daerah untuk diatur dan  diurus  sendiri  sebagai  urusan  rumah  tangga  daerah  (otonom).¹⁶  Agar wewenang yang telah diserahkan oleh pusat kepada daerah  dak disalahgunakan, digunakanlah  instrumen  pengawasan.  Pengawasan  dalam  Hukum  Administrasi Negara (HAN) bermakna mencegah  mbulnya segala bentuk penyimpangan tugas pemerintahan  dari  hal-hal  yang  telah  diberikan  (preven f)  dan  menindak  atau memperbaiki penyimpangan yang terjadi (represif).¹⁷ Penger an pengawasan oleh Bagir Manan, yaitu:
Pengawasan ( toezicht, supervision ) adalah suatu bentuk hubungan dengan legal en ty yang mandiri, bukan hubungan internal dari en tas yang sama. Bentuk  dan  isi  pengawasan  dilakukan  semata-mata  menurut  atau berdasarkan  ketentuan  undang-undang.  Hubungan  pengawasan  hanya dilakukan  terhadap  hal  yang  secara  tegas  ditentukan  dalam  undang- undang. Pengawasan  dak berlaku atau  dak diterapkan terhadap hal yang dak ditentukan atau berdasarkan undang-undang.¹⁸ Secara umum,  pengawasan adalah salah satu fungsi manajemen kontrol yang selanjutnya  disebut  pengawasan  dalam  ar   luas.¹⁹  Pengawasan  disebut  dengan ' controlling '  yang  juga  berar   fungsi  pengendalian.  Pengawasan  adalah  segala sesuatu atau kegiatan untuk mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya tentang  pelayanan  tugas  atau  pekerjaan  apakah  sesuai  dengan  semes nya  atau dak. Pengawasan ini dapat dibedakan atas pengawasan yang bersifat intern dan ekstern.
Pengawasan intern diar kan bahwa pengawasan dilakukan oleh suatu badan yang  secara  organisatoris  atau  struktural  masih  termasuk  dalam  lingkungan pemerintah itu sendiri. Bentuk kontrol semacam ini dapat digolongkan dalam jenis teknis-administra f  atau built-in  control. Jenis  pengawasan  yang  kedua adalah kontrol yang bersifat eksternal yaitu kontrol yang dilakukan secara  dak langsung melalui badan-badan peradilan ( judicial control) ke ka terjadi suatu sengketa atau perkara yang menyangkut pihak pemerintah. Pengawasan juga dapat dibedakan dari  dua  sisi  yaitu  pengawasan  dari  sisi  pelaksanaan  dan  pengawasan  dari  sisi objek.²⁰
¹⁶  Widodo Ekathahjana, Pengujian Peraturan Perundang-undangan dan Sistem Peradilannya di Indonesia ,  Jakarta:
Pustaka Sutra, 2008, hlm. 39.
¹⁷  S.F.Marbun, dkk, Dimensi-Dimensi Hukum Administrasi Negara , Yogyakarta: UII Press, 2004, hlm. 267.
¹⁸  Jazim Hamidi dan Mustafa Lu i, Dekonstruksi Hukum Pengawasan Pemerintahan Daerah , Malang: UB Press, 2011, hlm. 42.
¹⁹  Suyamto, Beberapa Aspek Pengawasan di Indonesia , Jakarta: Sinar Graﬁka, hlm. 7.
²⁰  Widodo Ekathahjana, Op.cit. , hlm. 41.

## Pengawasan Preven f sebagai Kontrol Pusat terhadap Daerah
Pengendalian  merupakan  segala  usaha  atau  kegiatan  untuk  menjamin  dan mengarahkan agar pelaksanaan tugas atau pekerjaan sesuai dengan semes nya. Perbedaannya terletak pada kewenangan untuk melakukan  ndakan korek f dan pendelegasian  kewenangan.  Ke ka  dilakukan  suatu  pengendalian  akan  disertai dengan  kewenangan  ndakan  korek f,  sementara  dalam  pelaksanaan  suatu pengawasan,  dak  ada  kewenangan  melakukan  ndakan  korek f.²¹  Dengan demikian, pengendalian mempunyai lingkup yang lebih luas dari pengawasan yang mencakup:²²
1.  pengawasan, baik preven f maupun represif;
2.  petunjuk pengarahan/instruksi dari pimpinan;
3.  peninjauan dari pengamatan secara langsung di tempat kegiatan;
4.  menghimpun  dan  menganalisis  semua  informasi  yang  berhubungan  dengan kegiatan proyek yang bersangkutan; dan
5.  menentukan kebijakan lebih lanjut.
Bagir  Manan  menyatakan  terdapat  dua  model  pengawasan  terkait pemerintahan  otonomi,  yaitu  pengawasan  preven f  ( preven ef  toezicht) dan pengawasan represif ( repressief toezicht ).²³ Kedua model pengawasan ini ditujukan pada produk hukum yang dihasilkan daerah, dan pengawasan terhadap  ndakan tertentu  dari  organ  pemerintahan  daerah  yang  dilakukan  melalui  wewenang mengesahkan  ( goedkeuring) dalam  pengawasan  preven f  maupun  wewenang pembatalan  ( vernie ging) atau  penangguhan  ( schorsing) dalam  pengawasan represif.
Apabila  model  pengawasan  di  atas  dikaitkan  dengan  implementasi pengawasan  peraturan  daerah  sebagai  salah  satu  produk  penyelenggaraan pemerintahan otonomi, maka model pengawasan preven f ini dilakukan dengan pemberian  pengesahan  atau  penolakan  pengesahan  peraturan  daerah  (perda) yang disusun oleh pemerintahan daerah (pemda). Pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah  pusat  kepada  daerah  merupakan  pengawasan  internal  yang  hanya berada  pada  ranah  ekseku f  saja.  Dalam  pengawasan  preven f,  perda  yang dihasilkan  hanya  dapat  berlaku  apabila  telah  terlebih  dahulu  disahkan  oleh penguasa yang berwenang mengesahkan. Model pengawasan preven f ini pada prinsipnya hanya dilakukan terhadap perda yang mengatur sejumlah materi-materi tertentu yang ditetapkan sebelumnya melalui peraturan perundang-undangan.
Pengawasan  represif  dilaksanakan  dalam  dua  bentuk,  yaitu  menangguhkan berlakunya  suatu  perda  atau  membatalkan  suatu  perda.  Model  pengawasan represif  ini  dapat  dijalankan  terhadap  semua  peraturan  daerah  yang  dianggap
²¹ Ibid.
²²  Rawan Soejito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Jakarta: Rineka Cipta, 1990. ²³  Widodo Ekathahjana, Op.cit., hlm. 43.
bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  nggi ngkatannya  atau  bertentangan  dengan  kepen ngan  umum.  Khusus  untuk penangguhan,  sebenarnya  instrumen ini merupakan  suatu  usaha  persiapan  dari proses  pembatalan,  terdapat  suatu  penangguhan  aturan  yang  terjadi  karena sedang  dilakukan  per mbangan  untuk  membatalkan  perda  dimaksud.  Namun demikian,  dak  semua  pembatalan  harus  melalui  proses  penangguhan,  karena dimungkinkan pejabat yang memiliki kewenangan ini dapat langsung membatalkan perda yang dianggap bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih  nggi  ngkatannya atau bertentangan dengan kepen ngan umum.

## D.  Pengawasan Preven f Sebagai Kontrol Pusat Terhadap Daerah di Era Otonomi
Sesuai  dengan  penjelasan  di  atas,  otonomi  daerah  adalah  hak,  wewenang,  dan kewajiban  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan  dan  kepen ngan  masyarakat  setempat  dalam  sistem  NKRI.  Agar kebijakan daerah dan penyelenggaraan kekuasaan daerah dapat memenuhi rasa keadilan,  kebutuhan  dan  keadilan  masyarakat  setempat,  pelaksanaan  otonomi harus memenuhi persyaratan sebagai berikut:²⁵ 1.  Otonomi  bukan  hanya  menyangkut  penyelenggaraan  kekuasaan  pemerintah ataupun legisla f, tetapi yang lebih pen ng lagi adalah perwujudan kedaulatan rakyat. Oleh karena itu, pengalihan kekuasaan dari pemerintahan pusat harus menjadi  bagian  dari  proses  demokrasi  yang  dicirikan  oleh  adanya pengembangan  kemampuan  dan  sistem  pertanggungjawaban  baik  secara poli k  maupun  hukum,  secara  terbuka  oleh  pejabat  daerah  serta pengembangan kemampuan dan peluang rakyat setempat dalam melakukan pengawasan;
2.  Otonomi yang paling dasar haruslah ada pada  ngkat komunitas masyarakat terkecil seper  desa atau sejenisnya;
3.  Agar  otonomi  terhindar  dari  sistem  negara  di  dalam  negara,  pengelolaan daerah-daerah  otonom  harus  dilandaskan  baik  pada  kons tusi  nasional maupun  pada  peraturan  perundang-undangan  lainnya  yang  berlaku  secara nasional dan universal;
4.  Oleh karena itu otonomi memerlukan masyarakat sipil yang terdiri dari unsur yang ada di dalam masyarakat, yang kuat, solid, selalu berpikir kri s dan mampu malakukan  kontrol  atau  pengawasan  terhadap  penyelenggaraan  kekuasaan daerah yang berada di tangan ekseku f, legisla f dan yudika f;
²⁴ Ibid.
²⁵  Laporan  Hasil  Peneli an,  Otonomi  Daerah  dan  Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  Fakultas  Hukum  Universitas Diponegoro, dalam Irene Mariane, Kearifan Lokal Pengelolaan Hutan Adat , Jakarta: Raja Graﬁndo Persada, 2014, hlm. 286.

## Pengawasan Preven f sebagai Kontrol Pusat terhadap Daerah
5.  Otonomi  haruslah  merubah  pandangan  dan  perilaku  penyelenggara kekuasaan di daerah untuk benar-benar menjadi pelayan masyarakat, ar nya kepen ngan  masyarakat  harus  menjadi  pijakan  bagi  pembuatan  kebijakan daerah;
Hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah di Indonesia menerapkan pola hubungan desentralis s sesuai dengan UUD 1945. Hubungan ini mengandung  ar   bahwa  hubungan  antara  pemerintah  pusat  dan  daerah merupakan hubungan antara dua badan hukum yang diatur dalam undang-undang tentang  desentralisasi,  dak  semata-mata  hubungan  antara  bawahan  dengan atasan.  Dengan  demikian,  pengawasan  terhadap  pemerintahan  daerah  dalam sistem  pemerintahan  di  Indonesia  lebih  ditujukan  untuk  memperkuat  ekonomi daerah, bukan untuk mengekang ataupun membatasi kewenangan.
Pengawasan  terhadap  segala  ndakan  pemerintah  daerah  oleh  pemerintah pusat,  termasuk  keputusan  kepala  daerah  dan  perda,  telah  dilaksanakan  sejak otonomi  daerah  diberlakukan  pertama  kali  (UU  Nomor  1  Tahun  1945  tentang Peraturan  Mengenai  Kedudukan  Komite  Nasional  Daerah)  sampai  saat  ini  (UU Pemda 2014).  Dalam UU Pemda 2014, ada dua kategori pengawasan, yaitu:

## Pasal 377
Ayat (1) Yang dimaksud dengan ‘pengawasan umum’ adalah pengawasan terhadap  pembagian  Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan Daerah  provinsi,  kelembagaan  Daerah  provinsi,  kepegawaian  pada Perangkat  Daerah  provinsi,  keuangan  Daerah  provinsi,  pembangunan Daerah provinsi, pelayanan publik di Daerah provinsi, kerja sama Daerah provinsi,  kebijakan  Daerah  provinsi,  Gubernur  dan  DPRD  provinsi,  dan bentuk  pembinaan  lain  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
Ayat (2) Yang dimaksud dengan ‘pengawasan teknis’ adalah pengawasan terhadap  teknis  pelaksanaan  substansi  Urusan  Pemerintahan  yang diserahkan  kepada  Daerah  provinsi  sesuai  dengan  kewenangan kementerian/lembaga pemerintah nonkementerian masing-masing.
Pasal 378
Ayat (1) Yang dimaksud dengan ‘pengawasan umum’ adalah pengawasan terhadap  pembagian  Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan Daerah  kabupaten/kota,  kelembagaan  Daerah  kabupaten/kota, kepegawaian pada Perangkat Daerah kabupaten/kota, keuangan Daerah kabupaten/kota, pembangunan Daerah kabupaten/kota, pelayanan publik di Daerah kabupaten/kota, kerja sama Daerah kabupaten/kota, kebijakan Daerah kabupaten/kota, bupa /walikota dan DPRD kabupaten/kota, dan bentuk  pembinaan  lain  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-
undangan.  Yang  dimaksud  dengan  ‘pengawasan  teknis’  adalah pengawasan terhadap teknis pelaksanaan substansi Urusan Pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah kabupaten/kota.

## Pasal 379
Ayat (2) Khusus untuk pengawasan yang terkait keuangan Daerah melipu kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan bimbingan teknis dalam pengelolaan APBD provinsi yaitu sejak tahap perencanaan, pelaksanaan, pemantuan  dan  evaluasi  atas  pelaksanaan  APBD  (termasuk  penyerapan APBD), sampai dengan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD provinsi yang  dilakukan  oleh  inspektorat  provinsi  dapat  bekerja  sama  dengan inspektorat  jenderal  Kementerian  dan/atau  lembaga  pemerintah nonkementerian  yang  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  bidang pengawasan.

## Pasal 380
Ayat (2) Khusus untuk pengawasan yang terkait keuangan Daerah melipu kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan bimbingan teknis dalam pengelolaan  APBD  kabupaten/kota  yaitu  sejak  tahap  perencanaan, pelaksanaan, pemantuan dan evaluasi atas pelaksanaan APBD (termasuk penyerapan  APBD),  sampai  dengan  pertanggungjawaban  pelaksanaan APBD kabupaten/kota yang dilakukan inspektorat kabupaten/kota dapat bekerja sama dengan Inspektorat Jenderal Kementerian dan/atau lembaga pemerintah  nonkementerian  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan bidang pengawasan.
Dalam  konteks  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  maka  pengawasan  harus disertai  pembatasan-pembatasan.²⁶  Semakin  ketat  pengawasan,  maka  semakin kecil  otonomi  daerah,  dan  berlaku  pula  sebaliknya.  Bagaimanapun  juga,  dalam sistem unitary, pemerintahan  daerah  bukanlah  negara  bagian  yang  mempunyai kedaulatan  sendiri  sebagaimana  dalam  sistem  federal,  namun  pemerintahan daerah  adalah  subsistem  pemerintahan  pusat  (nasional).  Oleh  karena  itu pemerintahan daerah bersifat dependent dan subordinate terhadap pemerintahan pusat  yang  mempunyai  kewenangan  melakukan  pembinaan  dan  pengawasan terhadap pemerintahan daerah, agar dalam penyelenggaraan pemerintahan  dak menyimpang  dari  sistem  pemerintahan  pusat,  dak  melakukan  ndakan  yang bertentangan dengan kebijakan pemerintah pusat, dan  dak membuat kebijakan yang  bertendensi  pada  keinginan  memisahkan  diri  dari  NKRI.  Dengan  adanya pembinaan  dan  pengawasan  oleh  pemerintah  pusat,  pemerintah  daerah  dapat
²⁶  King  Faisak  Sulaiman, Dialek ka  Pengujian  Peraturan  Daerah  Pasca  Otonomi  Daerah ,  Yogyakarta:  Pustaka Pelajar, 2014, hlm. 46.

## Pengawasan Preven f sebagai Kontrol Pusat terhadap Daerah
menyelenggarakan pemerintahannya sendiri sesuai dengan koridor kons tusi dan undang-undang dalam sistem pemerintahan nasional dan dapat mencapai tujuan negara pada  ngkat daerah secara efek f dan eﬁsien.
Pembatasan  dalam  pengawasan  kewenangan  daerah  mencakup  pula pembatasan macam atau bentuk pengawasan. Suatu pengawasan akan memiliki fungsi  kontrol apriori ke ka  pengawasan  tersebut  dilakukan  sebelum  keluarnya suatu  keputusan  atau  ketetapan  pemerintah  daerah.  Disini  tampak  jelas  unsur preven f kontrol tersebut memiliki tujuan utama berupa pencegahan terjadinya suatu kesalahan dalam prak k pengambilan keputusan.²⁷
Pada  sisi  lain,  ada  pendapat  yang  mengatakan  bahwa  sistem  pengawasan terhadap pemerintah dalam konteks penger an umum masih tetap relevan. Hal ini disebabkan karena  beberapa alasan, yaitu:
1. Pada  umumnya  sasaran  pengawasan  terhadap  pemerintah  adalah pemeliharaan dan penjagaan agar negara hukum kesejahteraan dapat berjalan dengan  baik  dan  dapatmembawa  kekuasaan  pemerintah  sebagai penyelenggara kesejahteraan masyarakat kepada pelaksanaan yang baik pula dan tetap dalam batas kekuasaannya;
2. Tolak ukurnya adalah hukum yang mengatur dan membatasi kekuasaan dan ndakan  pemerintah  dalam  bentuk  hukum  meteriil  maupun  hukum  formil serta manfaatnya bagi kesejahteraan rakyat;
3. Adanya penyesuaian antara perbuatan dan tolak ukur yang telah ditetapkan;
4. Jika  terdapat  tanda-tanda  akan  terjadi  penyimpangan  terhadap  tolak  ukur tersebut dilakukan  ndakan pencegahan;
5. Apabila dalam penyesuaian menunjukkan terjadinya penyimpangan dari tolak ukur. Kemudian koreksi melalui  ndakan pembatalan, dan pemulihan terhadap akibat yang di mbulkan dan mendisiplinkan pelaku kekeliruan.²⁸
Perubahan sistem pengawasan dari UU Pemda 2004 ke UU Pemda 2014 terlihat dari model  pengawasan  terhadap  produk  hukum  daerah  yang  terbatas  pada pengawasan yang tergolong pengawasan preven f, yaitu:²⁹
²⁷ Ibid.
²⁸ Ibid., hlm. 47.
²⁹  Ni'matul Huda, “Hubungan Pengawasan Produk Hukum Daerah antara Pemerintah dengan Pemerintah Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia”, Jurnal Hukum, Edisi Khusus, Volume 16, Oktober 2009.
No.
Model Pengawasan
UU Pemda 2004 UU Pemda 2014 Execu ve preview Pasal 185 ayat 1 Rancangan  Perda  provinsi  tentang APBD  yang  telah  disetujui  bersama dan  rancangan  Peraturan  Gubernur
Pasal 245 ayat 1
R a n c a n ga n   Pe r d a   P r o v i n s i   y a n g mengatur tentang RPJPD, RPJMD, APBD,
perubahan  APBD,  pertanggungjawaban
1.
tentang  penjabaran  APBD  sebelum ditetapkan  oleh  Gubernur  paling lambat  3  ( ga)  hari  disampaikan kepada  Menteri  Dalam  Negeri  untuk dievaluasi.
Pasal 186 (1) Rancangan  Perda  kabupaten/kota tentang  APBD  yang  telah  disetujui bersama  dan  rancangan  Peraturan Bupa /Walikota  tentang  Penjabaran
A P B D   s eb elu m   d iteta p ka n   o leh Bupa /Walikota  paling  lama  3  ( ga) hari  disampaikan  kepada  Gubernur untuk dievaluasi.
pelaksanaan  APBD,  pajak  daerah, retribusi  daerah  dan  tata  ruang  daerah harus  mendapat  evaluasi  Menteri sebelum ditetapkan oleh gubernur.

## Pasal 245 ayat 3
Rancangan  Perda  kabupaten/kota  yang mengatur tentang RPJPD, RPJMD, APBD, perubahan  APBD,  pertanggungjawaban pelaksanaan  APBD,  pajak  daerah, retribusi  daerah,  dan  tata  ruang  daerah harus  mendapat  evaluasi  gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat sebelum ditetapkan oleh bupa /wali kota.

## Pasal 185 ayat 5
A p a b i l a   h a s i l   e v a l u a s i   d a k di ndaklanju   oleh  Gubernur  dan D P R D ,   d a n   G u b e r n u r   t e t a p menetapkan rancangan Perda tentang APBD  dan  rancangan  Peraturan Gubernur  tentang  penjabaran  APBD m e n j a d i   P e r d a   d a n   P e r a t u r a n Gubernur,  Menteri  Dalam  Negeri rnembatalkan  Perda  dan  Peraturan G u b e r n u r   d i m a k s u d   s e k a l i g u s menyatakan  berlakunya  pagu  APBD tahun sebelumnya.

## Pasal 186 ayat 5
A p a b i l a   h a s i l   e v a l u a s i   d a k di ndaklanju   oleh  Bupa /Walikota dan  DPRD,  dan  Bupa /Walikota  tetap menetapkan rancangan Perda tentang APBD  dan  rancangan  Peraturan Bupa /Walikota  tentang  penjabaran APBD  menjadi  Perda  dan  Peraturan B u p a / W a l i k o t a ,   G u b e r n u r membatalkan  Perda  dan  Peraturan Bupa /Walikota  dimaksud  sekaligus menyatakan  berlakunya  pagu  APBD
tahun sebelumnya.

## Pasal 268 ayat 4
A p a b i l a   h a s i l   e v a l u a s i d a k di ndaklanju  oleh gubernur dan DPRD serta  gubernur  menetapkan  rancangan Perda  Provinsi  tentang  RPJPD  menjadi Perda,  Menteri  membatalkan  Perda dimaksud.

## Pasal 269 ayat 4
D a l a m   h a l   h a s i l   e v a l u a s i   d a k di ndaklanju  oleh gubernur dan DPRD dan  gubernur  menetapkan  rancangan Perda  Provinsi  tentang  RPJMD  menjadi Perda,  Menteri  membatalkan  Perda dimaksud.

## Pasal 270 ayat 4
D a l a m   h a l   h a s i l   e v a l u a s i   d a k di ndaklanju  oleh bupa /wali kota dan DPRD  kabupaten/kota,  dan  bupa /wali kota  menetapkan  rancangan  Perda Kabupaten/Kota tentang RPJPD menjadi P e r d a ,   g u b e r n u r   s e b a g a i   w a k i l Pemerintah  Pusat  membatalkan  Perda dimaksud.

## Pasal 271 ayat 4
D a l a m   h a l   h a s i l   e v a l u a s i   d a k di ndaklanju  oleh bupa /wali kota dan
DPRD  kabupaten/kota  dan  bupa /wali kota  menetapkan  rancangan  Perda K a b u p a t e n / K o t a   t e n t a n g   R PJ M D k a b u p a t e n / ko t a   m e n j a d i   P e r d a , gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat membatalkan Perda dimaksud.
Execu ve review 2.

## Pengawasan Preven f sebagai Kontrol Pusat terhadap Daerah

## Pasal 185 ayat 5
A p a b i l a   M e nte r i   D a l a m   N e ge r i menyatakan  hasil  evaluasi  rancangan Perda  tentang  APBD  dan  rancangan P e r a t u r a n   G u b e r n u r   t e n t a n g penjabaran APBD sudah sesuai dengan kepan ngan.  Umum  dan  peraturan Perundang-undangan  yang  lebih n g g i ,   G u b e r n u r   m e n e t a p k a n rancangan  dimaksud  menjadi  Perda dan Peraturan Gubernur.

## Pasal 186 ayat 3
Apabila  Gubernur  menyatakan  hasil evaluasi  rancangan  Perda  tentang APBD  dan  rancangan  Peraturan Bupa /Walikota  tentang  Penjabaran A P B D   s u d a h   s e s u a i   d e n g a n kepen ngan  umum  dan  peraturan perundang-undangan  yang  lebih nggi,  Bupa /Walikota  menetapkan rancangan  dimaksud  menjadi  Perda dan Peraturan Bupa /Walikota.

## Pasal 245 ayat 5
Hasil  evaluasi  rancangan  Perda  Provinsi dan  rancangan  Perda  Kabupaten/Kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat  (3)  jika  disetujui  diiku   dengan pemberian nomor register.

## Pasal 243
(1)  Rancangan  Perda  yang  belum m e n d a p a t k a n   n o m o r   r e g i s t e r sebagaimana dimaksud dalam Pasal 242 ayat (5) belum dapat ditetapkan kepala Daerah  dan  belum  dapat  diundangkan dalam lembaran daerah. Pengawasan Preven f
3.
Dari  berbagai  ketentuan  yang  diatur  dalam  berbagai  pasal  di  atas,  maka  dapat dipahami bahwa pengawasan preven f yang diterapkan oleh UU Pemda 2004 dapat dirumuskan,  pengawasan  preven f  khusus  dilakukan  untuk  Perda  yang menyangkut pajak daerah, retribusi dan tata ruang (RUTR). Berbeda dengan UU Pemda 2014 yang model pengawasan preven f terhadap produk hukum daerah, dak  memiliki  perbedaan  yang  signiﬁkan.  Hanya  is lah  saja  yang  berbeda  yaitu penambahan  is lah  pemberian  nomor  registrasi  pada  rancangan  perda  provinsi dan rancangan perda kabupaten/kota menurut UU Pemda 2014.
Melalui kedua undang-undang tersebut, menjadi sangat jelas bahwa terdapat suatu perubahan yang signiﬁkan dan mengindikasikan fungsi resentralisasi pada hubungan  kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dengan  daerah,  karena bagaimanapun  penerapan  dari  hubungan  antar  pemerintah  tersebut  adalah melalui  produk  hukum  daerah  yang  dirumuskan  dalam  bentuk  perda.  Perda merupakan produk hukum yang dibentuk oleh pemda. Perda provinsi dibentuk oleh gubernur bersama-sama dengan DPRD provinsi, perda kabupaten/kota dibentuk oleh bupa /walikota bersama-sama dengan DPRD kabupaten/kota. Perda sebagai produk hukum daerah merupakan bentuk hukum yang tertulis yang berisi aturan ngkah  laku  yang  bersifat  mengikat  secara  umum.  Substansi  perda  harus mencerminkan  suatu  pelaksanaan  dari  segala  peraturan  perundang-undangan yang lebih  nggi  ngkatannya dengan memperha kan kekhususan masing-masing
daerah dan  dak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih nggi dan dirumuskan dengan turut serta memper mbangkan kepen ngan umum. Dalam masyarakat daerah, perda  dibentuk dengan  tujuan  mengatur masyarakat daerah secara umum, agar dapat berperilaku sesuai dengan apa yang diharapkan dan  dapat  mendukung  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pembangunan  yang dibentuk sebagai  ndak lanjut dari pelaksanaan desentralisasi.
Kewenangan Pusat dan Daerah (Pasal 16, 17, 18 UU Perda 2014)
Beberapa  pengaturan  mengenai  hubungan  kewenangan  antara  pusat  dan daerah antara lain indikasinya dipertegas pada beberapa Pasal berikut ini: 1.  Pada  Pasal  9  ayat  (4)  UU  Pemda  2014,  ditentukan  urusan  pemerintahan konkuren  yang  diserahkan  ke  daerah  menjadi  dasar  pelaksanaan  otonomi daerah.  Pada  Pasal  9  ayat  (3),  urusan  pemerintahan  konkuren  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  adalah  urusan  Pemerintahan  yang  dibagi  antara pemerintah pusat dan daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota;
2.  Pada  Pasal  16 (1)  pada  UU  Pemda  2014,  pemerintah  pusat  dalam menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  konkuren  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 9 ayat (3) berwenang untuk:
a.    menetapkan  norma,  standar,  prosedur,  dan  kriteria  dalam  rangka penyelenggaraan urusan pemerintahan; dan
b.    melaksanakan  pembinaan  dan  pengawasan  terhadap  penyelenggaraan urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  daerah.  (2)  Norma, standar, prosedur, dan kriteria sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a berupa ketentuan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh pemerintah  pusat  sebagai  pedoman  dalam  penyelenggaraan  urusan pemerintahan konkuren yang menjadi kewenangan pemerintah pusat dan yang menjadi kewenangan daerah.
3.     Pasal 17 ayat (2) pada UU Pemda 2014, daerah dalam menetapkan kebijakan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), wajib berpedoman pada norma,

## Pemerintah Pusat
1. Menetapkan  NSPK,  paling  lama  2  (dua)  tahun terhitung  sejak  peraturan  pemerintah  mengenai pelaksanaan  urusan  pemerintahan  konkuren diundangkan serta melaksanakan pembinaan dan pengawasan;
2. Membatalkan  kebijakan  Daerah  yang  dak berpedoman pada NSPK;
3. Menetapkan Standar Pelayanan Masyarakat.
1 . M e n e t a p k a n   k e b i j a k a n   D a e r a h   u n t u k menyelenggarakan  Urusan  Pemerintahan  yang menjadi  kewenangan  Daerah  berpedoman  pada
NSPK;
2.  Dalam  jangka  waktu  2  (dua)  tahun,  Pusat  belum menetapkan  NSPK, Pemda  melaksanakan  Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah;
3 . M e m p r i o r i t a s k a n   p e l a k s a n a a n   U r u s a n Pemerintahan  Wajib  yang  berkaitan  dengan
Pelayanan  Dasar  berpedoman  pada  Standar Pelayanan Masyarakat. Pemerintah Daerah

## Pengawasan Preven f sebagai Kontrol Pusat terhadap Daerah
standar, prosedur, dan kriteria yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Dalam hal kebijakan daerah yang dibuat dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah  dak mempedomani norma, standar,  prosedur,  dan  kriteria  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2), pemerintah  pusat  membatalkan  kebijakan  daerah  sebagaimana  dimaksud pada ayat (1);
4.    Dalam  Penjelasan  Pasal  17 pada  UU  Pemda  2014,  yang  dimaksud  dengan
'kebijakan daerah' adalah perda, perkada, dan keputusan kepala daerah. Sistem pengawasan juga menentukan kemandirian suatu otonomi yang berada dalam ruang lingkupnya. Untuk menghindari agar pengawasan  dak melemahkan fungsi otonomi, maka sistem pengawasan ditentukan secara spesiﬁk baik lingkup maupun tata cara pelaksanaannya. Oleh sebab itu, pemberlakukan prinsip-prinsip pen ng seper  'pengawasan umum' pada satuan otonomi dapat mempengaruhi dan membatasi kemandirian daerah. Dapat dikatakan, semakin banyak dan intensif pengawasan,  maka  akan  berdampak  pada  makin  sempitnya  kemandirian  yang menyebabkan  semakin  terbatasnya  suatu  otonomi.  Sebaliknya,  dak  boleh  ada sistem otonomi yang sama sekali meniadakan pengawasan. Kebebasan berotonomi dan  pengawasan  merupakan  dua  sisi  dari  satu  lembaran  dalam  pelaksanaan otonomi untuk menjaga keseimbangan antara kecenderungan desentralisasi dan sentralisasi yang dapat berlaku berlebihan.³⁰ Untuk itu, pengawasan harus disertai pembatasan-pembatasan  kewenangan.  Pembatasan-pembatasan  tersebut  akan mencakup  pembatasan  macam  atau  bentuk  pengawasan  yang  sekaligus mengandung pembatasan tata cara menyelenggarakan pengawasan, dan pejabat atau badan yang berwenang melakukan pengawasan. Pada umumnya, pengawasan terhadap segala kegiatan pemda termasuk pembuatan perda dan keputusan kepala daerah  merupakan  suatu  akibat  mutlak  dari  adanya  negara  kesatuan.  Di  dalam kerangka negara kesatuan,  dak dikenal bagian yang lepas dari atau sejajar dengan negara,  dak mungkin pula adanya suatu negara di dalam negara.³¹
Hasil  peneli an  menunjukkan  bahwa  dengan  hanya  menekankan  pada pengawasan  represif  ternyata  mengandung  dampak  nega f  yaitu  menimbulkan banyak kerugian bagi masyarakat selain kurang terjaminnya kepas an hukum. Hal ini  terbuk   dengan  banyaknya  perda  yang  dikembalikan  dan  dibatalkan  oleh pemerintah pusat karena dinilai telah merugikan masyarakat.³²
Dinamika  pengawasan  dan  pengujian  atas  perda  bisa  di njau  pada  tabel  di bawah ini:³³
³⁰  Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Yogyakarta: Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, 2004, hlm. 39. ³¹  Ni'Matul Huda, Op.Cit., hlm. 5.
³²  I  Wayan  Parsa, Pengawasan  Pemerintah  (Pusat)  Dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah ,  Surabaya: Universitas Airlangga, 2005.
³³  King Faisal Sulaiman, Op.Cit. , hlm. 11.
Pengawasan  yang  terlalu  ketat  dilakukan  pemerintah  pusat  tentunya  dapat mengurangi kebebasan dalam konteks pelaksanaan otonomi. Pemda akan merasa terbelenggu  dan  terbatasinya  ruang  kerja  desentralisasi  untuk  bekerja  secara op mal memberdayakan para pemangku kepen ngan di daerah dalam mengelola potensi  melayani  dan  memenuhi  kebutuhan  masyarakat.  Disisi  lain,  bila pengawasan  dak dilakukan secara tepat dan proporsional oleh pemerintah pusat, daerah  dapat  bergerak  melebihi  batas  kewenangannya  sehingga  berpotensi mengancam tata pemerintahan dalam bingkai sistem negara kesatuan. Untuk itu, ruang  kerja  pengawasan  ini  harus  memiliki  batasan-batasan  yang  jelas,  berupa tujuan  dan  ruang  lingkup  pengawasan,  bentuk  dan  jenis  pengawasan,  tata  cara menyelenggarakan  pengawasan,  dan  pejabat  atau  badan  yang  berwenang melakukan pengawasan.³⁴
Jika di njau dari  ga ajaran konsep otonomi daerah yaitu sistem rumah tangga secara materiil, formil, dan riil, sistem rumah tangga riil adalah yang paling cukup. Hubungan antara UU Pemda 2004 dengan UU Pemda 2014 menunjukkan bahwa terdapat perubahan ajaran konsep otonomi daerah yang akan berimplikasi pada sistem pengawasannya. Pada UU Pemda 2004, dianut sistem rumah tangga formil
Pengujian Perda/Raperda oleh Pemerintah Departemen Dalam Negeri (Per Akhir Agustus 2008) Departemen Keuangan RI (Per Akhir Desember 2008) Total  perda  yang  setor  untuk di klarifikasi oleh pemerintah 10.503 perda 8.129 perda Perda  yang  diklarifikasi  oleh pemerintah 7.224 perda 8.219 perda Perda  yang  disetujui  oleh pemerintah untuk tetap berlaku 5.207 perda 5.450 perda Perda  yang  dibatalkan  oleh pemerintah karena bermasalah 1.868 perda 2.779 perda Total  raperda  yang  disetor untuk dievalauasi oleh pemerintah 2.257 perda Raperda  yang  dievaluasi  oleh pemerintah 2.192 perda Jumlah raperda yang disetujui oleh pemerintah karena tidak bermasalah 715 perda Jumlah raperda yang dibatalkan  oleh  pemerintah karena bermasalah 1. 476 perda
1
³⁴  M. Nur Sholikin, dkk., Laporan Kajian Implementasi Pengawasan Perda Oleh Pemerintah Dan Mahkamah Agung,
Jakarta: Pusat Kajian Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2011, hlm. 9.
dan  riil  karena  pengaturan  tentang  pembagian  kewenangan  antara  pemerintah pusat dengan pemerintah daerah diatur dalam undang-undang secara umum. Pada UU Pemda 2014, dianut sistem rumah tangga materiil karena seluruh pembagian kewenangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah ditentukan secara rinci dan detail seper  yang telah diulas pada penjelasan sebelumnya.

## E.  Penutup
Pada UU Pemda 2014, hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah yang  berimplikasi  pada  pengawasannya,  khususnya  pengawasan  preven f cenderung dilaksanakan terlalu ketat, karena pemerintah pusat dinilai terlalu besar campur tangan dalam prak k pelaksanaan kewenangan pemerintah daerah secara ideal. Sehingga sistem pengawasan sebagai implikasi dari kewenangan pemerintah pusat  dan  daerah  menurut  UU  Pemda  2014  kurang  tepat,  karena  cenderung melemahkan  otonomi  dan  menuju  ke  arah  resentralisasi.  Hal  ini  cukup bertentangan  dengan  esensi  otonomi  daerah  yang  seharusnya  mengedepankan porsi  pemerintah  daerah  untuk  mengurus  segala  kebutuhan  daerahnya  sesuai dengan kondisi khusus yang dimiliki daerah tersebut. Oleh karena itu, pemerintah daerah sebaiknya diberi keleluasaan dalam mengurus daerah demi kesejahteraan masyarakat di daerah. Pada pengawasan preven f dapat mengikutsertakan peran ak f masyarakat di daerah mengenai substansi kebijakan daerah.

## Da ar Pustaka Buku
Ahmad  Yani, Hubungan  Keuangan  Antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  di Indonesia , cetakan kelima,  Raja Graﬁndo Persada, Jakarta, 2013. Arief Hidayat dan Adji Samekto, Kajian Kri s Penegakan Hukum Lingkungan di Era Otonomi Daerah, Badan Penerbit Universitas Diponegoro, Semarang, 2007. Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2004. Bungaran Antonius Simanjuntak, Iswan, Kaputra (eds.), Dampak Otonomi Daerah di Indonesia,  Merangkai  Sejarah  Poli k  dan  Pemerintahan  Indonesia ,  Cetakan Pertama, Yayasan Pustaka Obor Indonesia, Jakarta, 2013. I  Wayan  Parsa, Pengawasan  Pemerintah  (Pusat)  Dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah , Universitas Airlangga, Surabaya, 2005.
Internasional  IDEA, Penilaian  Demokra sasi  di  Indonesia ,  Internasinal  IDEA,
Stockholm, 2000.
Irene  Mariane, Kearifan  Lokal  Pengelolaan  Hutan  Adat ,  Raja  Graﬁndo  Persada,
Jakarta, 2014.
Jazim  Hamidi,  Mustafa  Lu i, Dekonstruksi  Hukum  Pengawasan  Pemerintahan Daerah , UB Press, Malang, 2011. Kharul  Muluk, Desentralisasi  dan  Pemerintahan  Daerah ,  Bayumedia  Publishing, Malang, 2005.
King  Faisak  Sulaiman,  Dialek ka  Pengujian  Peraturan  Daerah  Pasca  Otonomi
Daerah, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2014.
M.  Nur  Sholikin,  dkk, Laporan  Kajian  Implementasi  Pengawasan  Perda  Oleh Pemerintah  Dan  Mahkamah  Agung,  Pusat  Kajian  Hukum  Dan  Kebijakan Indonesia , Jakarta, 2011. Rawan Soejito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah , Rineka Cipta, Jakarta, 1990.
S.  F.  Marbun, Otonomi  Daerah  1945-2010:  Proses  Dan  Realita  Perkembangan Otoda,  Sejak  Jaman  Colonial  Sampai  Saat  Ini, cetakan  kedua,  Pustaka  Sinar Harapan, Jakarta, 2010.
S.  F.  Marbun,  dkk., Dimensi-Dimensi  Hukum  Administrasi  Negara ,  UII  Press, Yogyakarta, 2004.
Steinberg,  Sheldon  S.,  David  T.  Austern, Government  Ethics,  and  Managers; Penyelewengan Aparat Pemerintah (terjemahan Suroso), Remaja Rosdakarya, Bandung, 1999. Soewargono Prawirohardjo, Prinsip-Prinsip Pemerintah Umum Dalam Pelaksanaan Pemerintahan di Daerah, Pemerintahan Daerah di Indonesia , Masyarakat Ilmu Pemerintahan Indonesia (MIPI), Jakarta, 2009. Suko  Wiyono, Otonomi  Daerah  Dalam  Negara  Hukum  Indonesia ,  Faza  Media,
Jakarta, 2006.
Suyamto, Beberapa Aspek Pengawasan di Indonesia , Jakarta, Sinar Graﬁka. Widodo  Ekathahjana, Pengujian  Peraturan  Perundang-Undangan  Dan  Sistem Peradilannya di Indonesia ,  Pustaka Sutra, Jakarta, 2008.

## Dokumen Lain
Jurnal Hukum No Edisi Khusus Vol. 16 Oktober 2009.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.