Mekanisme Pembentukan Peraturan Daerah Di Kabupaten Konawe (Tinjauan Yuridis Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011)
Oleh

## Hasim Hartono
Fakultas Hukum Universitas Lakidende Unaaha hasimhartono561@gmail.com

## Abstract
Establishment of Regional Regulation Mechanisms in Konawe under  Law  No.  12  The  year  2011  can  be  seen  through  the elaboration of the stages of the formation of local regulations in  general.  Starting  from  the  planning,  preparation, preparation  techniques,  formulation,  discussion,  approval, promulgation,  and  to  the  dissemination  of  local  regulations, which  kententuanya  is  to  make  local  regulations,  among others,  the  discussion  should  be  held  publicly  and  academic texts  as  a  basic  foundation  in  making  perturan  area. Mechanism preparation of Regional Regulation Konawe start of stages: a) Preparation of the Draft Local Regulation Local Regulation at the Environment Council; b) Preparation of the Draft  Regulation  on  Environmental  Regional  Local Government;  c)  Process  for  Obtaining  Approval  of Parliament; d) The process of approval and promulgation; e) Regional  Gazette  and  Regional  News.  Factors  Inhibiting Formation  Implementation  of  Regional  Regulations  in Konawe under Law No. 12 The year 2011 is: internal factors (the  Executive  and  Parliament)  which  comprises:  a)  Human Resources  inadequate;  b)  Discipline.  As  for  the  external factors (people) are: a) The substance of the Community Idea Less  Participation  Right;  b)  Low  Public  Awareness  to Participate.  Establishment  of  legislation  that  is  ideal  in Konawe  under  Law  No.  12  The  year  2011  refers  to  the substance  by  regional  regulations  should  contain  the following  principles:  a)  The  principle  of  aegis;  b)  The principle of humanity; c) The principle of nationality; d) The principle  of  family;  e)  The  principle  kenusantaraan;  f)  The principle  of  unity  in  diversity;  g)  The  principle  of  justice;  h) The  principle  of  equality  in  law  and  governance;  i)  The principle  of  order  and  legal  certainty;  j)  The  principle  of balance,  harmony  and  alignment;  and  k)  other  appropriate Principle  substance  Regional  Regulations  concerned.  Design
Diterima : 14 Januari 2019 Direvisi : 23 Pebruari 2019 Diterbitkan : 31 Maret 2019
Kata Kunci : Tinjauan Yuridis, Pembentukan, Peraturan Daerah
of  Local  Regulation  shall  able  to  describe  the  social problems.  One  way  to  explore  this  problem  is  to  move  the observation and research. Furthermore, it should  involve the public more aware of environmental conditions that exist in a society.

## Abstrak
Mekanisme  Pembentukan  Peraturan  Daerah  di  Kabupaten Konawe  berdasarkan  Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011 dapat  dilihat  melalui  penjabaran  mengenai  tahapan-tahapan pembentukan  peraturan  daerah  secara  umum.  Dimulai  dari perencanaan,  persiapan,  teknik  penyusunan,  perumusan, pembahasan,  pengesahan,  pengundangan,  dan  sampai  pada penyebarluasan  peraturan  daerah,  yang  mana  kententuanya adalah  membuat  peraturan  daerah,  antara  lain  adanya  harus diadakan  diskusi  publik  dan  naskah  akademik  sebagai landasan  dasar  dalam  membuat  perturan  daerah.  Mekanisme penyusunan  Peraturan  Daerah  Kabupaten  Konawe  mulai  dari tahap:  a)  Penyiapan  Rancangan  Peraturan  Daerah  Peraturan Daerah  di  Lingkungan  DPRD;  b)  Penyiapan  Rancangan Peraturan  Daerah  di  Lingkungan  Pemerintahan  Daerah;  c)
Proses Mendapatkan Persetujuan DPRD; d) Proses Pengesahan  dan  Pengundangan;  e)  Lembaran  Daerah  dan Berita  Daerah.  Faktor-faktor  yang  Menghambat  Pelaksanaan
Pembentukan  Peraturan  Daerah  di  Kabupaten  Konawe berdasarkan  Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011  adalah:
faktor  internal  (Eksekutif  dan  DPRD)  yang  terdiri  dari:  a) Sumber  Daya  Manusia  yang  belum  memadai;  b)  Disiplin. Adapun  faktor  eksternal  (masyarakat)  yaitu:  a)  Substansi  Ide Masyarakat  dalam  Partisipasi  Kurang  Tepat;  b)  Rendahnya Kesadaran  Masyarakat  untuk  Berpartisipasi.  Pembentukan Perda  yang  yang  ideal  di  Kabupaten  Konawe  berdasarkan Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011  mengacu  berdasarkan materi  muatan  Peraturan  Daerah  yang  harus  mengandung asas-asas  sebagai  berikut:  a)  Asas  pengayoman;  b)  Asas kemanusiaan;  c)  Asas  kebangsaan;  d)  Asas  kekeluargaan;  e) Asas  kenusantaraan;  f)  Asas  bhinneka  tunggal  ika;  g)  Asas keadilan; h) Asas kesamaan dalam hukum dan pemerintahan; i)  Asas  ketertiban  dan  kepastian  hokum;  j)  Asas keseimbangan,  keserasian  dan  keselarasan;  dan  k)  Asas  lain sesuai  substansi  Peraturan  Daerah  yang  bersangkutan. Perancangan Peraturan Daerah wajib mampu mendeskripsikan masalah  sosial  tersebut.  Salah  satu  cara  untuk  menggali permasalahan  tersebut  adalah  dengan  langkah  pengamatan dan  penelitian.  Selain  itu,  harus  melibatkan  masyarakat  yang lebih  memahami  kondisi  lingkungan  yang  ada  dalam  suatu masyarakat.

## Pendahuluan
Undang-undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  secara  tegas menyebutkan  bahwa  di  daerah  dibentuk  DPRD  sebagai  badan  legislatif  daerah  dan  pemerintah daerah sebagai badan Kepala Daerah yang terdiri dari kepala daerah/wakil kepala daerah beserta perangkat  daerah.  Tugas  dan  wewenang  DPRD  sebagaimana  diatur  dalam  Undnag-undang Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  telah  terpisah  jelas  dalam  pemerintah daerah  sehingga  DPRD  diharapkan  dapat  membawa  aspirasi  masyarakat  dan  memperjuangkan tuntutan dan kepentingan masyarakat. Peran yang selama ini tunduk pada dominasi pihak Kepala Daerah berubah menjadi pihak yang mengawasi pemerintah daerah.
Dalam  menyelenggarakan  pemerintahan  di  daerah,  diperlukan  perangkat-perangkat  dan lembaga-lembaga untuk  menyelenggarakan jalannya pemerintahan di  daerah sehari-hari. Untuk memenuhi  fungsi  perwakilan  dalam  menjalankan  kekuasaan  legislatif  daerah  sebagaimana  di pusat negara di daerah dibentuk pula Lembaga Perwakilan Rakyat, dan lembaga ini biasa dikenal atau dinamakan  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah. Dewan Perwakilan  Daerah adalah lembaga perwakilan  rakyat  daerah  sebagai  unsur  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Secara  umum peran ini diwujudkan dalam tiga fungsi, yaitu :
1. Regulator
2. Policy Making
3. Budgeting
Kemudian  dalam  perannya  sebagai  badan  perwakilan,  DPRD  menempatkan  diri  selaku kekuasaan  penyeimbang  ( balanced  power )  yang  mengimbangi  dan  melakukan  kontrol  efektif terhadap  Kepala  Daerah  dan  seluruh  jajaran  pemerintah  daerah.  Peran  ini  diwujudkan  dalam fungsi-fungsi berikut:
1. Representation
2. Advocation
3. Administrative Oversight
Dalam  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004,  tentang  Pemerintahan  Daerah  Pasal  1 ayat  (2)  disebutkan  bahwa:  “Pemerintah  Daerah  adalah  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut azas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi  seluas-luasnya  dalam  sistem  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia sebagaimana dimaksud  dalam Undang-undang Dasar Negara Republik  Indonesia Tahun 1945”. Sedangkan dalam Pasal 1 ayat (4) disebutkan bahwa: “DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah”.
Menurut  Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011  dalam  bagian  penting  dalam pembentukan peraturan perundang-undangan sebagai bagaimana dinyatakan dalam Pasal 48 ayat (1) menegaskan rancangan Undang-undang yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Presiden, atau Dewan Perwakilan Daerah (DPD) harus disertai Naskah Akademik.
Urusan pemerintahan  yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah pelaksanaannya diatur oleh  Perda.  Hal  ini  mengakibatkan  Perda  makin  mempunyai  kedudukan  yang  strategis  dalam kehidupan  berbangsa  dan  bernegara  atau  dengan  kata  lain  peran  Perda  dalam  melaksanakan urusan  pemerintahan  menjadi  sangat  besar.  Kedudukan  yang  strategis  dari  Perda  dalam menjalankan  urusan  pemerintahan  dapat  menjadi  baik  jika  pembentukan  Perda  tersebut dilakukan dengan baik dan menjadi bumerang jika dilakukan dengan tidak baik. Dalam Undang- undang Nomor 32 Tahun 2004, prinsip otonomi daerah yang digunakan adalah prinsip otonomi seluas-luasnya  dalam  arti  daerah  diberikan  kewenangan  mengurus  dan  mengatur  semua  urusan pemerintah di  luar  yang  menjadi  urusan pemerintah  yang ditetapkan dalam  undang-undang ini. Daerah  memiliki  kewenangan  membuat  kebijakan  daerah  untuk  memberi  pelayanan, peningkatan  peran  serta,  prakarsa,  dan  pemberdayaan  masyarakat  yang  bertujuan  pada peningkatan kesejahteraan rakyat.
Ketentuan  tentang  Perda  terdapat  di  dalam  Bab  VI  Undang-undang  Nomor  32  Tahun 2004 yang menyatakan bahwa :
Ayat  (1)  :  Perda    ditetapkan    oleh      kepala    daerah    setelah      mendapat  persetujuan  bersama DPRD.
Ayat  (2)  :  Perda  dibentuk  dalam  rangka  penyelenggaraan  otonomi  daerah  provinsi/ kubupaten/kota dan tugas pembantuan.
Ayat  (3)  :  Perda  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat    (1)  merupakan  penjabaran  lebih  lanjut  dari peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  dengan  memperhatikan  ciri  khas  masing- masing  daerah.
Ayat (4) : Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Ayat  (5)  :  Perda  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  berlaku  setelah  diundangkan    dalam lembaran daerah.
Menurut  Undang-Undang  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  peraturan daerah  adalah  peraturan  perundang-undangan  yang  dibentuk  bersama  antara  DPRD  dengan Kepala  Daerah  baik  di  Provinsi  maupun  Kabupaten/Kota.  Sedang  di  dalam  UU  No.  12  Tahun 2011 yang terdapat dua pengertian tentang peraturan daerah, yakni peraturan daerah provinsi dan peraturan  daerah  kabupaten/kota.  Peraturan  daerah  provinsi  adalah  peraturan  perundang-
undangan  yang  dibentuk  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi  dengan  persetujuan bersama  Gubernur.  Sedang  peraturan  daerah  Kabupaten/Kota  adalah  peraturan  perundang- undangan  yang  dibentuk  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kabupaten/Kota  dengan persetujuan bersama Bupati/Walikota.
Peraturan  daerah  sebagai  salah  satu  bentuk  perturan  perundang-undangan  merupakan bagian  dari  pembangunan  sistem  hukum  nasional.  Peraturan  daerah  yang    baik  dapat  terwujud apabila  didukung  oleh  metode  dan  standar  yang  tepat  sehingga  memenuhi  teknis  pembentukan peraturan perundang-undangan, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011.
Konawe adalah sebuah Kabupaten disalah satu provinsi Sulawesi Tenggara yang di mana daerah  yang  sangat  membutuhkan  perhatian  dibidang  penyelenggaraan  pemerintahan  untuk mencapai tujuan yang utama yaitu menciptakan peraturan yang adil dalam masyarakat, sehingga di dalam pembuatan Perda dapat menghasilkan peraturan yang tidak bertentangan sesuai dengan mekanisme pembuatannya.
Sesuai dengan pra penelitian penulis dengan sebuah studi kasus, realitas yang ditemukan bahwa di dalam pembuatan perda di Kabupaten Konawe kebanyakan perda yang tidak di terima atau  tidak  disahkan  oleh  DPRD  ini  disebabkan  kegagalan  pemerintah  di  dalam  merancang sebuah  undang-undang,  selain  itu  juga  di  dalam  pembuatan  perda  inisiatif  kebanyakan perubahan-perubahan  perda,  ini  disebabkan  kurangnya  keterlibatan  masyarakat  maupun akademisi  baik  itu  dalam  perancangan  maupun  dalam  pembuatannya,  sehingga  di  dalam menciptakan suatu peraturan daerah yang ideal yang dapat berfungsi secara optimal baik itu pada tatanan masyarakat sampai dengan tatanan pemerintahan dapat terwujud sesuai dengan Peraturan perundang-undangan  maupun  tinjauan  yuridisnya,  tetap  terjaga  dengan  tidak  bertentangan dengan  keputusan-keputusan  pemerintah  daerah  bersama  DPRD  di  dalam  pembuatan  Perda. Kemudian sangat diharapkan adanya perhatian bagi penulis pada khususnya dan bagi masyarakat pada  umumnya  untuk  bersama-sama  mengkaji,meneliti,  memberikan  masukan  serta  arahan, apakah pemerintah daerah bersama DPRD sudah tepat di dalam pembuatan Perda sesuai dengan yang diharapkan baik itu pada peraturan perundang-undangan maupun dengan mekanisme sesuai dengan tinjauan yuridis pada mekanisme pembuatan perda.
Hal  yang menjadi permasalahan mendasar dalam proses pembentukan Peraturan Daerah di  Kab.  Koanwe  adalah  lamanya  waktu  yang  diperlukan  dalam  pembentukan  sebuah  peraturan daerah, hal ini terlihat dari fakta bahwa untuk sebuah peraturan daerah diperlukan waktu antara 8-12  bulan  atau  bahkan  lebih  dalam  proses  pembentukannya,  bahwa  dalam  pembuatan  Perda Kab.  Konawe  masih  mempunyai  kendala  dalam  hal  ini  pengesahan  yang  begitu  lama  ini
disebabkan  karena  materi  yang  belum  jelas  di  dalam  RUU  perda  yang  akan  dibuat  sehingga perlu adanya hasil yang baik dalam materi RUU sehingga prosesnya bisa cepat.
Selain  itu,  belum  dilibatkannya  secara  maksimal  peran  serta  masyarakat  dalam  proses pembentukannya,  terutama  dari  kalangan  akademis.  Padahal  peran  serta  masyarakat diperbolehkan  sesuai  dengan  pasal  53  Undang-Undang  nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan dan Pasal  139  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004  tentang  Pemerintah  Daerah,  informasi  ini  di  ketahui  pada  wawancara  salah  satu  Anggota DPRD Kab. Konawe oleh Bapak Sunaryo Mondawa bahwa di dalam pembuatan perda seringkali tidak  ada  kelibatan-kelibatan  masyarakat  ataupun  akademisi  ini  mungkin  disebabkan  kurang keaktifan masyarakat dalam hal perancangan maupun pembuatan perda di Kab. Konawe.

## Hasil dan Pembahasan

## Mekanisme Pembentukan Peraturan Daerah di Kabupaten Konawe berdasarkan Undang- Undang No 12 Tahun 2011
Dalam  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan,  telah  dijabarkan  mengenai  tahapan-tahapan  pembentukan  peraturan daerah  secara  umum.  Dimulai  dari  perencanaan,  persiapan,  teknik  penyusunan,  perumusan, pembahasan,  pengesahan,  pengundangan,  dan  sampai  pada  penyebarluasan  peraturan  daerah, yang  mana  kententuanya  adalah  membuat  peraturan  daerah,  antara  lain  adanya  harus  diadakan diskusi publik dan naskah akademik sebagai landasan dasar dalam membuat perturan daerah.
Landasan Yuridis , Setiap produk hukum, haruslah mempunyai dasar berlaku secara yuridis ( juridische  gelding) .  Dasar  yuridis  ini  sangat  penting  dalam  pembuatan  peraturan  perundang- undangan (termasuk peraturan daerah), karena akan menunjukan:
1. Keharusan adanya kewenangan dari pembuat produk- produk hukum;
2. Keharusan  adanya  kesesuaian  bentuk  atau   jenis  produk-  produk  hukum  dengan  materi yang  diatur,  terutama  jika  diperintahkan  oleh  peraturan  perundang-  undangan  yang tingkatannya lebih tinggi atau sederajat;
3. Keharusan  mengikuti  tata  cara  tertentu,  apabila  tata  cara  tertentu  yang  diharuskan  tidak diikuti,  maka  produk-produk  hukum  tersebut  belum  mempunyai  kekuatan  hukum mengikat dan dapat dibatalkan demi hukum; dan
4. Keharusan  tidak  bertentangandengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi tingkatannya.
Dasar Hukum Penyusunan Produk Hukum Daerah:
1. Undang  Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan
2. Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah.  (Pasa1136  s.d Pasa1147);
3. Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  16  Tahun  2006  tentang  Prosedur  Penyusunan Produk Hukum Daerah.
Untuk  menciptakan  adanya  kepastian  hukum  dalam  penyusunan  dan  pembentukan  peraturan daerah di kabupaten konawe maka:
“Dalam  pembuatan  peraturan  daerah  harus  berdasarkan  aturan  peraturan  perundang- undangan  yang  telah  ditetapkan  oleh  pemerintah,  karena  secara  yuridis  kami  berwajib menjalankan tugas yang diamanahkan tersebut termasuk pula dalam pembuatan peraturan daerah.Dengan  memperhatikan  mekanisme  yang  tertulis  dalam  undang-undang  tersebut maka kepastian hukum dalam pembuatan peraturan daerah akan tercipta, karena dengan kepastian  hukum  ini  dapat  menentukan  adanya  kerjasama  yang  baik  dari  pihak  DPRD dan pemerintah daerah dalam membentuk peraturan daerah yang baik pula.”
Sesuai dengan peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Peraturan DPRD Kabupaten  Konawe  Nomor  17  Tahun  2010  tentang  Tata  Tertib  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  Kabupaten  Konawe,  maka  DPRD  mempunyai  hak  mengajukan  Rancangan  Peraturan Daerah, hal ini dapat dilihat dalam Pasal 20 sebagai berikut:
1. Setiap anggota DPRD mempunyai hak mengajukan Rancangan Peraturan Daerah.
2. Usul  prakarsa  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  disampaikan  kepada  pimpinan DPRD dalam bentuk Rancangan Peraturan Daerah disertai penjelasan secara tertulis dan diberikan nomor pokok oleh sekretariat DPRD.
3. Usul  prakarsa  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  oleh  pimpinan  DPRD  disampaikan kepada Badan Legislasi Daerah untuk dilakukan pengkajian.
4. Berdasarkan  hasil  pengkajian  Badan  Legislasi  Daerah,  pimpinan  DPRD  menyampaikan kepada rapat paripurna DPRD.
5. Dalam  rapat  paripurna,  para  pengusul  diberi  kesempatan  memberikan  penjelasan  atas usul prakarsa sebagaimana dimaksud pada ayat (2).
6. Pembahasan  mengenai  sesuatu  usul  prakarsa  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (5) dilakukan dengan memberikan kesempatan kepada :
a. Anggota DPRD lainnya untuk memberikan pandangan; dan
b. Para pengusul memberikan jawaban atas pandangan para anggota DPRD lainnya.
7. Usul  prakarsa  sebelum  diputuskan  menjadi  prakarsa  DPRD,  para  pengusul  berhak mengajukan perubahan dan/atau mencabutnya kembali.
8. Rapat  paripurna  DPRD  memutuskan  menerima  atau  menolak  usul  prakarsa  menjadi prakarsa DPRD.
9. Tata  cara  pembahasan  Rancangan  Peraturan  Daerah  atas  prakarsa  DPRD  mengikuti ketentuan  yang  berlaku  dalam  pembahasan  Rancangan  Peraturan  Daerah  atas  prakarsa Kepala Daerah.
Pelaksanaan  fungsi  legislasi  DPRD  Kabupaten  Konawe  merupakan  salah  satu  wujud pelaksanaan  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Di  dalam Undang-undang  Nomor 32  Tahun  2004   tersebut    disebutkan    bahwa   DPRD   merupakan  salah satu  unsur  penyelenggara  pemerintahan  daerah  dengan  fungsi-fungsi  yang  dimiliki,  salah satunya  adalah  fungsi  legislasi  atau  biasa  disebut  fungsi  pembuatan  peraturan  perundang- undangan (Peraturan Daerah).
Mekanisme Pembentukan Peraturan Daerah di Kabupaten Konawe berdasarkan Undang- Undang  No.  12  Tahun  2011  dapat  dilihat  melalui  penjabaran  mengenai  tahapan-tahapan pembentukan  peraturan  daerah  secara  umum.  Dimulai  dari  perencanaan,  persiapan,  teknik penyusunan,  perumusan,  pembahasan,  pengesahan,  pengundangan,  dan  sampai  pada penyebarluasan  peraturan  daerah,  yang  mana  kententuanya  adalah  membuat  peraturan  daerah, antara  lain  adanya  harus  diadakan  diskusi  publik  dan  naskah  akademik  sebagai  landasan  dasar dalam membuat perturan daerah. Mekanisme penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten Konawe mulai dari tahap:
1. Penyiapan Rancangan Peraturan Daerah Peraturan Daerah di Lingkungan DPRD;
2. Penyiapan Rancangan Peraturan Daerah di Lingkungan Pemerintahan Daerah;
3. Proses Mendapatkan Persetujuan DPRD;
4. Proses Pengesahan dan Pengundangan;
5. Lembaran Daerah dan Berita Daerah.
Faktor-Faktor  yang  Menghambat  Pelaksanaan  Pembentukan  Peraturan  Daerah  di Kabupaten Konawe berdasarkan Undang-Undang No 12 Tahun 2011
Dalam  pembuatan  perda  di  Kabupaten  Konawe  meskipun  telah  diatur  berdasarkan undang-undang,  namun  hal  itu  tidak  menutup  kemungkinan  adanya  hambatan  dalam pembuatannya.  Adapun  faktor-faktor  yang  timbul  dalam  pembentukan  perda  di  kabupaten konawe adalah sebagai berikut:
1. Faktor Internal (Eksekutif dan DPRD)
a. Sumber Daya Manusia yang Belum Memadai
Kualitas  produk  hukum  yang  dihasilkan  sangat  ditentukan  oleh  sumber  daya  manusia yang  dimiliki  oleh  para  perumusnya.Kinerja  suatu  organisasi  sangat  erat  kaitannya  dengan kualitas  SDM  yang  dimiliki.  Meskipun  SDM  para  anggota  DPRD  Kabupaten  Konawe didominasi  oleh  anggota  dengan  tingkat  pendidikan  S1  (sarjana),  akan  tetapi  anggota dengantingkat  pendidikan  setara  SLTA  jumlahnya  masih  cukup  banyak  dari  jumlah  anggota yang ada. Kondisi ini tentunya harus diantisipasi melalui program peningkatan anggota legislatif misalnya melalui pelatihan-pelatihan khusus, pengangkatan staf ahli yang benar-benar memiliki kompetensi yang berkualitas dan benar-benar dibutuhkan keahliannya.
Latar  belakang  anggota  DPRD  yang  berbeda-beda,  kurangnya  pengetahuan  dan pengalaman anggota dewan tentang keterkaitan dasar hukum diterbitkannya perda latar belakang profesi  yang  berbeda-beda  masing-masing  anggota  dewan  sebelum  masuk  menjadi  anggota dewan menyebabkan minimnya pengetahuan mereka tentang dasar hukum pembentukan perda, selain itu kurangnya koordinasi antara lembaga eksekutif dan legislatif yang menyebabkan salah paham antara lembaga keduanya.

## b. Disiplin
Masalah  lainnya  yang  menonjol  di  lapangan  ialah  rendahnya  tingkat  disiplin  anggota DPRD Kabupaten Konawe dalam pelaksanaan tugasnya. Dalam setiap rapat  yang dilaksanakan oleh  DPRD,  rata-rata  tingkat  absensi  anggota  dewan  hanya  70%  yang  hadir.  Selain  itu  fakta yang ditemui di lapangan banyak anggota DPRD Kabupaten Konawe yang jarang ke kantor. Hal ini  dijumpai  peneliti  saat  akan  melakukan  wawancara  terbukti  hanya  beberapa  orang  saja anggota  DPRD  yang  hadir.  Sikap  kedisiplinan  anggota  DPRD  Kabupaten  Konawe  dalam menjalankan pemerintahan sangat relatif, terkadang baik tetapi terkadang juga turun.
2. Faktor Eksternal (Masyarakat)
a. Substansi Ide Masyarakat dalam Partisipasi Kurang Tepat
Hambatan  yang  terjadi  dari  pada  partisipasi  masyarakat  dalam  proses  penyusunan rancangan  peraturan  daerah  Kabupaten  Konawe  yaitu  faktor  pengetahuan  masyarakat  yang kurang  memahami  dengan  baik  substansi  dari  Ranperda  yang  akan  diajukan.  Dalam pensosialisasian  Ranperda  pada  masyarakat  (Uji  Publik)  sebelum  di  ajukan  dalam  pembahasan terkadang  didapati  bahwa  partisipasi  masyarakat  secara  kuantitas  memang  sangat  aktif  dan antusias. Namun, hambatan yang sering muncul adalah terkadang masyarakat kurang memahami substansi  dalam  Ranperda  yang  diajukan  sehingga  terkadang  membuat  rancu  redaksi  yang  ada pada Ranperda.
Kami  sebagai  masyarakat  justru  hampir  tidak  mengetahui  mengenai  agenda-agenda DPRD khusunya dalam pembuatan Peraturan Daerah, ini merupakan kesalahan dari pihak DPRD yang  kurang  dalam  malakukan  sosialisasi  mengenai  penyusunan  Rancangan  Peraturan  Daerah. Di  sisi  lain,  kami  sebagai  masyarakat  sangat  ingin  memberikan  masukan  terkait  Peraturan Daerah  yang  akan  dibuat  namun,  informasi  tersebut  sangat  sulit  kami  dapatkan.  Ada  juga sebagian  masyarakat  yang  turut  hadir  ketika  proses  penyusunan  Rancangan  Peraturan  Daerah, maupun  pada  saat  proses  seminar  atau  uji  publik  namun  menurut  saya  itu  belum  sepenuhnya mewakili dari seluruh populasi masyarakat di Kabupaten Konawe.
Bahwa pada dasarnya semua ide dan masukan dari masyarakat yang hadir dalam seminar uji  publik  tersebut  sangatlah  baik  namun  terkadang  keluar  dari  substansi  ataupun  bahasa  yang dikemukakan  tidak  bisa  secara  gamblang  dimasukkan  dalam  Ranperda  sehingga  harus mengalami  perbaikan  redaksi  terlebih  dahulu  yang  ketika  pada  akhir  seminar  akan  diberitakan pada masyarakat yang hadir tentang masukan ataupun pendapat yang telah mereka berikan. Agar tidak terjadi keluhan di waktu mendatang ketika peraturan daerah sudah ditetapkan.
b. Rendahnya Kesadaran Masyarakat untuk Berpartisipasi
Faktor  yang  tidak  kalah  pentingnya  sebagai  faktor  dalam  proses  penyusunan  rancangan peraturan daerah adalah dari masyarakat itu sendiri, dimana yang terjadi di lapangan berdasarkan hasil  penelitian  langsung  yang  dilakukan  penulis  yaitu  rendahnya  kesadaran  masyarakat  untuk berpartisipasi langsung dari pada proses penyusunan rancangan peraturan daerah. Dari penelitian yang  dilakukan  penulis,  juga  terlihat  masyarakat  cenderung  tidak  peduli  akan  haknya  sebagai objek  atau  bahkan  subjek  dari  suatu  peraturan  daerah  untuk  berpartisipasi  dan  enggan  untuk turut  berpartisipasi  dalam  proses  penyusunan  rancangan  peraturan  daerah.  Masyarakatlah  yang ternyata enggan untuk ikut mempengaruhi lahirnya suatu kebijakan di Kabupaten Konawe.
Lebih lanjut diketahui bahwa hal ini diakibatkan bahwa tingkat kepercayaan masyarakat terhadap wakil rakyatnya atau bahkan kepada pemerintah Kabupaten Konawe sangatlah kurang sehingga  masyarakat  banyak  yang  tidak  peduli  pada  proses  legislasi  di  kabupaten  Konawe. Selama  ini  pihak  DPRD  Kabupaten  Konawe  dan  pemerintah  Kabupaten  Konawe  sudah berupaya  untuk  melibatkan  masyarakat  dalam  proses  penyusunan  rancangan  peraturan  daerah. Namun di sisi lain masyarakat sendiri sebagai objek dari terbentuknya peraturan daerah kurang memberikan  kepeduliannya.  Bahkan  sangat  sedikit  yang  ingin  peduli  dan  datang  untuk berpartisipasi  untuk  memberikan  pendapatnya  terhadap  Ranperda  yang  akan  diajukan. Sementara itu juga efektifitas berlakunya peraturan hukum termasuk peraturan daerah sebaiknya dibentuk berdasarkan kesadaran hukum masyarakat itu sendiri.
Secara  jelas  dapat  disimpulkan  bahwa  faktor-faktor  yang  timbul  dalam  pembentukan peraturan  daerah  di  Kabupaten  Konawe  adalah  faktor  internal  yang  terdiri  dari  eksekutif  dan DPRD, serta faktor eksternal yakni respon dan partisipasi masyarakat dalam proses perancangan sampai pada pengesahan peraturan daerah.

## Pembentukan  Perda  yang  Ideal  di  Kabupaten  Konawe  berdasarkan  Undang-Undang  No 12 Tahun 2011
Untuk  mendukung  pembentukan  peraturan  perundang-undangan,  termasuk  Perda diperlukan  tenaga  perancang  peraturan  perundang-undangan  sebagai  tenaga  fungsional  yang berkualitas  yang  bertugas  menyiapkan,  mengelolah  dan  merumuskan  rancangan  peraturan perundang-undangan.  Tenaga  fungsional  hendaknya  memahami  nilai-nilai  yang  terkandung dalam  pancasila  sebagai  dasar  dan  ideologi  Negara  serta  dasar  filosofis  bangsa  dan  Negara, konstitusi,  asas-asas  peraturan  perundang-undangan  serta  tekhnik  penyusunan  peraturan perundang-undangan.
Dalam    mekanisme  Pembentukan  Peraturan  Daerah  yang  ideal  dan  baik,  seyogyanya Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Konawe  harus  mengacu  berdasarkan  pada  asas  pembentukan perundang-undangan. Menurut Undang-Undang 12 Tahun 2011 yang meliputi:
1. Kejelasan tujuan;
2. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;
3. Asas Kesesuaian Antara Jenis, Hierarki, Dan Materi Muatan;
4. Dapat dilaksanakan;
5. Hasil Kedayagunaan dan Kehasil gunaan;
6. Kejelasan Rumusan; dan
7. Ketebukaan.
Masyarakat  juga  perlu  kiranya  dilibatkan  dalam  memerikan  masukan  terhadap  perda yang  akan  dibahas.  Dengan  demikian  seluruh  lapisan  masyarakat  mempunyai  kesempatan seluas-luasnya  untuk  memberikan  masukan  dalam  proses  pembuatan  peraturan  perundang- undangan,  sehingga  mencapai  suatu  target  untuk  kepentingan  publik.  Sekurang-kurangnya materi muatan Peraturan Daerah harus mengandung asas-asas sebagai berikut :
1. Asas pengayoman;
2. Asas kemanusiaan;
3. Asas kebangsaan;
4. Asas kekeluargaan;
5. Asas kenusantaraan;
6. Asas bhinneka tunggal ika;
7. Asas keadilan;
8. Asas kesamaan dalam hukum dan pemerintahan;
9. asas ketertiban dan kepastian hukum;
10. Asas keseimbangan; dan
11. Asas lain sesuai substansi Peraturan Daerah yang bersangkutan.
Selain asas dan materi muatan di atas, DPRD dan Pemerintah Daerah dalam menetapkan Peraturan Daerah harus mempertimbangkan keunggulan lokal/daerah, sehingga mempunyai daya saing dalam pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat daerahnya.

## Kesimpulan
1. Mekanisme  pembentukan  Peraturan  Daerah  di  Kabupaten  Konawe  inisiatif  Rancangan Peraturan  Daerah  berasal  dari  DPRD  Kabupaten  Konawe  maupun  Eksekutif  Daerah Kabupaten  Konawe  dengan  memperhatikan  kejelasan  tujuan,  kelembagaan,  kesesuaian jenis  dan  materi  muatan,  dapat  dilaksanakan,  kedayagunaan,  kejelasan  rumusan  dan keterbukaan  sehingga  di  dalam  pembuatan  Perda  tidak  selalu  ada  perubahan-perubahan tiap  tahun,  pada  Perda  Nomor  10  Tahun  2013  Kab.  Konawe  mengenai  pengelolaan pendapatan dan belanja daerah  serta Perda Nomor 1 Tahun 2012 mengenai pengelolaan pajak  daerah  dan  Perda  Nomor  10  Tahun  2013  pertanggungjawaban  pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja daerah, setiap tahun sampai dengan tahun 2013, setiap tahunya ada revisi atau perubahan sehingga peraturan-peraturan lainnya yang seharusnya segerah di Perdakan terbengkalai ini karena Perda  yang telah ada mengalami perubahan setiap kali rapat pembahasan perda.
2. Peraturan Daerah merupakan sebuah media bagi  Pemerintah Daerah untuk menuangkan usulan-usulan,  kebijakan-kebijakan  dan/atau  aspirasi-aspirasi  masyarakat  untuk  tujuan pembangunan  daerah.  Diharapkan  dari  peraturan  daerah  tersebut  mampu  ditetapkan aturan-aturan  yang  dapat  menunjang  pembangunan  daerah  ke  arah  yang  lebih  baik. Namun  pada  kenyataannya  banyak  peraturan  daerah  yang  belum  mampu  memfasilitasi proses  pembangunan  demi  kemajuan  daerah  tersebut.  Pada  tataran  implementasinya, sebuah peraturan daerah harus tepat  pada sasaran  yang diinginkan dari diberlakukannya peraturan  daerah  tersebut  dan  juga  bermanfaat  bagi  masyarakat.  Ini  merupakan  tugas berat  dari  para  perancang  peraturan  daerah  agar  peraturan  tersebut  sesuai  dengan  asas- asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang tercantum dalam Pasal 137 huruf e UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dimana salah satunya adalah
asas  kedayagunaan  dan  kehasilgunaan.  Kenyataannya,  seringkali  para  perancang  pada dinas teknis maupun biro/bagian hukum Pemerintah Daerah tidak/belum menerjemahkan kebijakan-kebijakan  pemerintah  yang  telah  disusun  pembentukan  sebuah  peraturan daerah  mulai  usulan  dari  dinas  teknis,  proses  pembahasan  di  dinas  atau  DPRD  sampai pada tataran pemberlakuannya. Perda yang dibatalkan oleh Kepala Daerah Maupun oleh DPRD sebanyak 5 perda dan yang di sahkan sebanyak 14 dari 19 usulan perda, ini artinya bahwa masih banyak perda yang tidak memenuhi syarat ideal yang memuat kepentingan masyarakat, sehingga kendala-kendala  yang dihadapi oleh pemerintah dalam pembuatan perda  harus  secepatnya  dibenahi  agar  di  dalam  pembuatan  perda  dapat  menghasilkan perda  yang  sesuai  dengan  kepentingan  masyarakat.    Permasalahan  yang  mendasar  yang timbul  dalam  pemebentukan  Perda  di  Kabupaten  Konawe  adalah  lamanya  waktu  yang diperlukan  dalam  pembentukan  Perda,  masyarakat  belum  dilibatkan  secara  maksimal dalam  pembentukan  Perda  dan  naskah  akademik  belum  digunakan  secara  maksimal sebagai  instrument  dalam  pembentukan  Perda.  Selain  itu,  faktor-faktor  penghambat dalam  pembuatan  perda  di  Kabupaten  Konawe  yaitu:  faktor  internal  (Eksekutif  dan DPRD)  yang  terdiri  dari:  a)  Sumber  Daya  Manusia  yang  belum  memadai;  b)  Disiplin. Adapun  faktor  eksternal  (masyarakat)  yaitu:  a)  Substansi  Ide  Masyarakat  dalam Partisipasi Kurang Tepat; b) Rendahnya Kesadaran Masyarakat untuk Berpartisipasi.
3. Mekanisme Pembentukan Peraturan Daerah yang ideal dan baik, seyogyanya Pemerintah Daerah  Kabupaten  Konawe  harus  mengacu  berdasarkan  pada  asas  pembentukan perundang-undangan  dan  asas-asas  pembentukan  Perda.  Peran  Pemerintah  Daerah Kabupaten  Konawe  dalam  melahirkan  Pemerintah  Daerah  yang  baik  ( good  local governance ),  Kepala  Daerah  dan  DPRD  Kabupaten  Konawe  melakukan  Perancangan Rancangan  Peraturan  Daerah  dan  penetapan  berdasarkan  masalah-masalah  sosial  yang perlu  diselesaikan.  Perancangan  Peraturan  Daerah  wajib  mampu  mendeskripsikan masalah  sosial  tersebut.  Salah  satu  cara  untuk  menggali  permasalah  tersebut  adalah dengan langkah pengamatan dan penelitian. Selain itu, harus melibatkan masyarakat yang lebih  memahami  kondisi  lingkungan  yang  ada  dalam  suatu  masyarakat.  seyogyanya Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Konawe  harus  mengacu  berdasarkan  pada  asas pembentukan  perundang-undangan.  Menurut  Undang-Undang  12  Tahun  2011  yang meliputi:  a)  Kejelasan  tujuan;  b)  kelembagaan  atau  organ  pembentukan  yang  tepat;  c) Asas  kesesuaian antara jenis,  Hierarki, dan materi  Muatan;  d) dapat  dilaksakan;  e) hasil kedayagunaan dan hasil gunaan; f) kejelasan rumusan; g) keterbukaan. Sedangkan materi muatan  Peraturan  Daerah  harus  mengandung  asas-asas  sebagai  berikut:  a)  Asas
pengayoman; b) Asas kemanusiaan; c) Asas kebangsaan; d) Asas kekeluargaan; e) Asas kenusantaraan; f) Asas bhinneka tunggal ika; g) Asas keadilan; h) Asas kesamaan dalam hukum  dan  pemerintahan;  i)  Asas  ketertiban  dan  kepastian  hokum;  j)  Asas keseimbangan,  keserasian  dan  keselarasan;  dan  k)  Asas  lain  sesuai  substansi  Peraturan Daerah yang bersangkutan.

## Daftar Pustaka
A.A. Oka Mahendra, Reformasi Pembangunan Hukum dalam Perspektif Peraturan Perundang- undangan , Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta, 2006.
Agung Djojosoekarto, Dinamika Dan Kapasitas DPRD Dalam Tata Pemerintahan Demokratis, Konrad Adeneur Stifrung, Jakarta, 2004.
H.A.  Kartiwa, Good  Local  Governance:  Membangun  Birokrasi  Pemerintah  yang  Bersih  dan Akuntabel , Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2006.
Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-undang , Konstitusi Press, Jakarta, 2006. Mirza  Nasution, Perubahan  Pertanggung  jawaban  Gubernur  Dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah  Berdasarkan  UUD  1945 ,  Disertasi  Program  Pascasarjana  Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan,  2008.
Rudy  Hendra  Pakpahan, Pengujian  Perda  Oleh  Lembaga  Kepala  Daerah  dan  Yudikatif, Tesis Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, Medan, 2009.