## DILEMA PROGRAM MDGs DALAM PENURUNAN ANGKA KEMATIAN IBU (AKI) DAN ANGKA KEMATIAN BAYI (AKB) MELALUI JAMPERSAL DI KABUPATEN TUBAN

## Dilemma Program MDGs In Maternal Mortality (MMR) And Infant Mortality (IMR) Reduction Through Jampersal In The District Tuban
M. Amir. HT
Badan Penelitian dan Pengembangan Provinsi Jawa Timur Jalan Gayung Kebonsari No. 56 Surabaya E-mail: amirlitbang@yahoo.co.id Dikirim: 23 Januari 2014; direvisi: 29 Januari 2014; disetujui: 12 Februari 2014

## Abstrak
Kajian ini merupakan implementasi program Jampersal yang dirancang dengan menggunakan pendekatan mixing  methods yakni  suatu  kajian  kualitatif,  dipandu  dengan  angka-angka  kuantitatif,  untuk  mengkaji secara  mendalam  suatu  fenomena  yang  ada  di  masyarakat  dengan  tidak  memanipulasi  variabel-variabel (expost facto), menyangkut peristiwa yang sudah terjadi, berhubungan dengan kondisi sekarang terhadap pengguna Jampersal yang beralih pelaksanaannya ke JKN yang dikelola oleh BPJS sejak awal tahun 2014. Tujuannya  untuk  mengetahui  pelaksanaan  program  Jampersal,  apakah  program  ini  mencapai  target dengan dana yang ada, sesuai harapan Millennium Development Goals (MDGs), dalam menurunkan AKI dan AKB di Kabupaten Tuban, yang akan berakhir pada tahun 2015 mendatang. Kata kunci: Jampersal, menurunkan AKI dan AKB, program MDGs

## Abstract
This  study  is  an  implementation  program  designed  Jampersal  Mixing  Methods  approach  which  is  a qualitative study, guided by quantitative figures, to examine in depth a phenomenon that exists in society by  not  manipulate  variables  (ex  post  facto),  concerning  the  events  that  have  been  occurred,  associated with the present condition of the Jampersal users who switch to JKN implementation managed by BPJS since the beginning of 2014. The goal is to examine the implementation Jampersal program, whether the program is to reach the target with existing funds, as expected Millennium Development Goals (MDGs), in reducing the MMR and IMR in the district Tuban, which will expire in 2015. Keywords: Jampersal, reducing the MMR and IMR, MDGs

## PENDAHULUAN
Jaminan persalinan (Jampersal) adalah jaminan pembiayaan  yang  digunakan  untuk  meningkatkan akses  masyarakat  terhadap  pelayanan  kesehatan kehamilan, pertolongan persalinan, pelayanan kesehatan  nifas  termasuk  KB  pascapersalinan  dan pelayanan  bayi  baru  lahir.  Sejak  diluncurkan  2011, Jampersal  telah  dilaksanakan  oleh  kabupaten/kota  di seluruh tanah air dan telah dirasakan manfaatnya oleh masyarakat.
Namun demikian sebagai program yang masih relatif  baru,  pelaksanaan  Jampersal  tidak  lepas  dari berbagai kekurangan yang perlu dibenahi. Hal tersebut diketahui  antara  lain  dari  berbagai  hasil  penelitian yang  dilakukan  beberapa  pihak.  Salah  satu  penelitian adalah Studi Evaluatif Implementasi Jaminan Persalinan  Tahun  2012  yang  dilakukan  oleh  Badan Penelitian dan Pengembangan Kesehatan Kementerian Kesehatan, tepatnya oleh Pusat Humaniora.
Secara umum, studi evaluatif tersebut bertujuan untuk  mengetahui  implementasi  program  Jampersal terhitung  sejak  peluncuran  2011  hingga  pertengahan 2012.  Secara  khusus,  studi  evaluatif  ini  bertujuan untuk  mengetahui  akseptabilitas  kebijakan  Jampersal
di tingkat operasional, kapasitas manajerial penyelenggara  program  dan  penyedia  layanan, ketepatan  program  dan  sasaran,  serta  faktor kontekstual  terkait  dengan  tingkat  pencapaian program Jampersal.
Kemudian  kalau  kita  simak  pembangunan kesehatan  saat ini, telah berhasil  meningkatkan  status kesehatan  masyarakat.  Sejak  periode  2004  sampai dengan  2007  terjadi  penurunan  Angka  Kematian  Ibu (AKI)  dari  307  per  100.000  kelahiran  hidup  menjadi 228 per 100.000 kelahiran hidup dan Angka Kematian Bayi  (AKB)  dari  35  per  1.000  kelahiran  hidup menjadi  34  per  1.000  kelahiran  hidup.  Namun demikian  keberhasilan  tersebut  masih  perlu  terus ditingkatkan,  mengingat  AKI  dan  AKB  di  Indonesia masih  cukup  tinggi  dibandingkan  dengan  negara ASEAN lainnya.
Target RPJMN Tahun
2010-2014
mengamanatkan  agar  AKI  dapat  diturunkan  menjadi 118  per  100.000  kelahiran  hidup  pada  tahun  2014. Selain itu, kesepakatan global Millennium Development  Goals (MDGs)  menargetkan  AKI  di Indonesia  dapat  diturunkan  menjadi  102  per  100.000 kelahiran  hidup  pada  tahun  2015  nanti.  Upaya penurunan  AKI  harus  difokuskan  pada  penyebab
langsung  kematian  ibu,  yang  terjadi  90%  pada  saat persalinan  dan  setelah  pesalinan,  yaitu  perdarahan (28%),  eklamsia  (24%),  infeksi  (11%),  komplikasi pueperium 8%, partus macet 5%, abortus 5%, trauma obstetrik  5%,  emboli  3%,  dan  lain-lain  11% (sumber diskes prov. jatim).
Kematian  ibu  juga  masih  banyak  diakibatkan faktor  resiko  tidak  langsung  berupa  keterlambatan. Ada  tiga  (terlambat),  yaitu:  1)  terlambat  mengambil keputusan  dan  mengenali  tanda  bahaya;  2)  terlambat dirujuk;  dan  3)  terlambat  mendapat  penanganan medis.  Salah  satu  upaya  pencegahannya  adalah melakukan  persalinan  yang  ditolong  oleh  tenaga kesehatan difasilitasi pelayanan kesehatan.
Jampersal  dimaksudkan  untuk  menghilangkan hambatan finansial bagi ibu hamil untuk mendapatkan jaminan  persalinan,  yang  di  dalamnya  termasuk pemeriksaan kehamilan, pelayanan nifas termasuk KB pascapersalinan,  dan  pelayanan  bayi  baru  lahir. Dengan  demikian,  kehadiran  Jampersal  diharapkan dapat  mengurangi  terjadinya  tiga  terlambat  tersebut sehingga  dapat  mengakselerasi  tujuan  pencapaian MDGs, khususnya MDGs 4 dan 5.
Terdapat  beberapa  pembenahan  pada  skema Jampersal 2012, di antaranya:
1. Perluasan pelayanan kesehatan yang dijamin;
2. Peningkatan  besaran  tarif  pelayanan  yang ditanggung;
3. Pembenahan  pada  pengorganisasian  di  tingkat pusat, provinsi, dan kabupaten/kota; dan
4. Mekanisme  pengelolaan  keuangan/dana  baik  di tingkat dasar maupun tingkat lanjutan.
Hal  yang  tidak  boleh  dilupakan  adalah  bahwa Jampersal  merupakan  paket  pelayanan  termasuk  di dalamnya  pelayanan  KB  pascapersalinan.  Sehingga setiap  pasien  penerima  manfaat  Jampersal,  setelah melahirkan harus mengikuti program KB pascapersalinan. Dengan demikian, program Jampersal ini akan sejalan dengan program KB.
Kenaikan biaya program Jampersal ini disambut  positif  Dinas  Kesehatan  Jatim.  Kenaikan klaim  Jampersal  ini  diharapkan  dapat  menarik  Bidan Praktik  Swasta  (BPS)  untuk  ikut  serta  menyukseskan program  ini.  pada  awal  program  Jampersal  ini diluncurkan  Kementrian  Kesehatan  banyak  bidan yang belum  tertarik,  mengingat klaimnya  yang hanya Rp  420.000,00.  Padahal  biasanya  setiap  layanan persalinan  biayanya  sebesar  Rp  600.000,00.  Karena itu, tidak  bisa  memaksa  bidan  untuk  ikut  serta  dalam program  Jampersal  ini,  namun  Diskes  Jatim  tetap menganjurkan  agar  mereka  ikut  karena  tujuan  dari program  ini  sangat  bagus.  Jampersal  sendiri merupakan program pemeriksaan kehamilan ( antenatal ), persalinan,  dan pemeriksaan bagi  seluruh ibu hamil yang menggunakan fasilitas kesehatan yang bekerja  sama  dengan  program  pembiayaannya ditanggung pemerintah. Meskipun tidak masuk dalam Jamkesmas,  yang  saat  ini  beralih  ke  BPJS,  tetap dilayani.
Pelaksanaannya,  Jampersal  menetapkan  sistem klaim (reimbursement). Proses klaim bagi Puskesmas, klinik, rumah bersalin swasta dan Polindes memberikan pelayanan terlebih dahulu, apabila sudah memberikan  pelayanan  persalinan,  maka  klinik, rumah  bersalin  swasta  atau  Polindes  tersebut  bisa mengajukan  klaim  ke  tempat  pelayanan  Jamkesmas saat  ini  oleh  BPJS  di  Diskes  Kabupaten/Kota  dengan melengkapi bukti-bukti pelayanan.
Sementara untuk klinik, rumah bersalin swasta tersebut harus sudah mengadakan MoU dengan Dinas Kesehatan  setempat,  kecuali  untuk  Puskesmas, Polindes  dan  bidan  kelurahan/desa,  secara  otomatis harus  menerima pasien dengan  Jampersal tanpa perlu MoU  terlebih  dahulu.  Dengan  demikian  perlunya mengkaji  penyelenggaraan  program  Jampersal  di Kabupaten  Tuban  di  Jawa  Timur,  yang  beralih pelaksanaannya  ke  JKN  yang  dikelola  oleh  Badan Penyelenggara  Jaminan  Sosial  (BPJS),  program kesehatan akan  mulai  menerapkan jaminan  kesehatan pada  1  Januari  2014,  berdasarkan  Peraturan  Presiden Nomor  12  Tahun  2013  tentang  Jaminan  Kesehatan, penerima  bantuan  iuran  jaminan  kesehatan  itu  adalah fakir miskin dan orang tidak mampu.
Jaminan  kesehatan  adalah  jaminan  berupa perlindungan  kesehatan  agar  peserta  memperoleh manfaat  pemeliharaan  kesehatan,  dan  perlindungan dalam  memenuhi  kebutuhan  dasar  kesehatan  yang diberikan  kepada  setiap  orang  yang  telah  membayar iuran  atau  iurannya  dibayar  oleh  pemerintah. Sementara  itu,  Badan  Penyelenggara  Jaminan  Sosial Kesehatan yang selanjutnya disingkat BPJS Kesehatan adalah badan hukum yang dibentuk untuk menyelenggarakan program jaminan kesehatan tersebut.
Menteri  Koordinator  Kesejahteraan  Rakyat, Agung Laksono , mengatakan, masyarakat berpenghasilan  rendah  nantinya  cukup  membayar premi Rp 15.500 per bulan untuk menikmati manfaat dari  BPJS  Kesehatan  itu.  Sementara,  sisanya dibayarkan  pemerintah  melalui  Anggaran  Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) . Meski besaran premi itu lebih  kecil  dari  usulan  sebelumnya  Rp  22.200  per bulan,  ketentuan  tersebut  akan  diperkuat  dengan peraturan menteri atau peraturan pemerintah. Menurut menteri,  saat  ini,  pemerintah  tengah  menyiapkan infrastruktur  terkait,  seperti  perbaikan  Puskesmas, rumah  sakit,  dan  keperluan  penunjang  lainnya. kemudian,  Menteri  Keuangan,  Agus  Martowardojo, mengatakan,  besaran  premi  yang  ditetapkan  tersebut tidak  akan  membebani  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Negara. Menurutnya, semua itu sesuai dengan kapasitas fiskal kita (Jakarta, Rabu 27 Februari 2013).
Menurut Agus Martowardojo, BPJS Kesehatan tersebut akan menjamin 86 juta penduduk yang masuk kategori  miskin,  dan  berpenghasilan  rendah.  Jumlah itu  juga  disepakati  dalam  rapat  koordinasi  yang dilakukan kementerian-kementerian terkait. "Kementerian  Kesehatan  juga  harus  mempersiapkan fasilitas,  mulai  dari  perawatan  kesehatan,  Puskesmas
sampai  rumah  sakit,  juga  kesiapan  dari  para pekerjanya,”  ujarnya.  Ditegaskan,  pemerintah  sangat serius  dalam  mewujudkan  jaminan  kesehatan  ini. Sebab,  nantinya,  peningkatan  jaminan  sosial  bagi masyarakat  diharapkan  dapat  berjalan  dengan  baik. Agus  menambahkan,  "Ini  adalah  program  yang  akan dicanangkan pada 2014, dan ini akan berlanjut sampai 2019.  Basis  datanya  berdasarkan  APBN.”  Sementara program MDGs  menurunkan  AKI dan  AKB berakhir pada tahun 2015.

## METODE PENELITIAN
Desain  kajian  ini  adalah  kualitatif  dengan teknik  pengambilan  data  secara  triangulasi  melalui informan, metode pengumpulan data dan cara analisis data untuk mengetahui peningkatan pencapaian target pelaksanaan program Jampersal. Kajian ini merupakan  implementasi  program  Jampersal  yang dirancang  dengan  menggunakan  pendekatan Mixing Methods (gabungan  metode  penelitian) yakni  suatu kajian  kualitatif,  yang  ingin  mengkaji  secara mendalam  suatu  fenomena  yang  ada  di  masyarakat menyangkut peristiwa yang sudah terjadi, berhubungan dengan kondisi sekarang.
Secara  kualitatif  kajian  ini  akan  menggali  data dinamis  sedalam  mungkin  dengan  jalan  melakukan wawancara  mendalam  kepada  setiap  pengguna Jampersal  dan  aparat  pelayanan  Jampersal,  yang merupakan data primer . Kemudian data sekunder yang akan dihimpung, dikumpulkan melalui dokumen yang ada  pada  obyek  kajian,  selanjutnya  melalui  regulator berupa cross  check kebenarannya  dengan  melakukan klarifikasi  dan  validasi  data  dari  wawancara,  dengan demikian  akan  diketahui  pelaksanaan  program Jampersal mencapai target dengan dana yang ada.

## Lokasi dan Sampel
Kajian  ini  dilaksanakan  selama  6  bulan  mulai dari  1  Juli  2013  sampai  dengan  Desember  2013, tempat  kajian  di  Kabupaten  Tuban  dengan  sampel  1 rumah  sakit:  10  orang  pengguna  Jampersal,  dan  2 Puskesmas  masing-masing  10  pengguna  Jampersal termasuk bidan yang melayani.
Populasi  dari  kajian  ini  adalah,  30  orang pengguna  dan  bidan  sebagai  pelayanan  kesehatan dalam program Jampersal. Penentuan sampel dilakukan  melalui  teknik purposive  sampling, dengan merajuk  kepada  data  Diskes  Kabupaten  Tuban  yang berorientasi  terhadap  pelayanan  kesehatan  baik  di rumah  sakit  umum/swasta  dan  di  Puskesmas  dalam pelaksanaan program Jampersal.

## Teknik Pengumpulan dan Analisa Data
Data  dikumpulkan  dengan  menggunakan teknik sebagai berikut:
a. Angket,  untuk  menjaring  data  awal  yang  berupa data primer;
b. Wawancara, mendalam ( indepth interview ) untuk memperdalam  kebenaran  data  yang  diperoleh melalui angket;
c. Dokumentasi,  untuk  mengecek  kebenaran  data melalui bukti dokumentatif;
d. Observasi,  untuk  melihat  secara  riil  kondisi pelaksanaan program Jampersal dalam menurunkan  AKI  dan  AKB  (dilapangan  diambil secara reprensentatif);
e. Discussion /wawancara, kepada pengguna Jampersal dan pelayanan bidan untuk memproleh data secara lebih mendalam terhadap pelaksanaan program Jampersal.
Untuk  menjawab  rumusan  masalah  dan menguji  asumsi  di  atas,  maka  peneliti  menggunakan rancangan  analisis  data  dilakukan  secara  mendalam sehingga  memunculkan  solusi  tindak  lanjut  yang tepat,  maka  seluruh  data  dianalisis,  diarahkan  untuk memperoleh gambaran tentang program penyelenggaraan Jampersal yang lokusnya di Kabupaten  Tuban,  sehingga  teknik  analisis  yang digunakan  dalam  kajian  ini  adalah  analisis  wacana (discourcess analysis).
Secara  garis  besar  analisis  data  dilaksanakan dengan tahapan sebagai berikut:
a. Mengelompokan data sesuai dengan permasalahan yang akan dijawab:
b. Menganalisis  data  melalui  tahapan checking, editing dan  tabulasi  yang  disesuaikan  dengan jenis  data.  (tahapan  ini  dilakukan  baik  secara deskriptif  kualitatif  maupun  bila  dimungkinkan kuantitatif dengan teknik scoring );
c. Merumuskan draft awal temuan dan hasil kajian;
d. Presentasi  rumusan draft awal  temuan  pada stakeholder tentang  program  Jampersal  yang lokusnya di Kabupaten Tuban, untuk mendapatkan  umpan  balik  yang  dikemas  dalam bentuk diskusi;
e. Rumusan  draft  akhir  temuan  dan  hasil  kajian, yang  berdampak  positif  terhadap  pembangunan kesehatan  masyarakat,  khusus  capaian  target penyelenggaraan  Jampersal  dalam  menurunkan tingkat  kematian  ibu  dan  bayi  lahir,  dan peningkatan peserta KB.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Dalam analisis kajian ini, mengambil sampel di Kabupaten  Tuban,  sebagai  gambaran  yang  bisa digeneralisasi  bila  ada  kesamaan  karakteristik daerahnya.

## 1. Pola pelaksanaan Jampersal di
Kabupaten/Kota.
Pola pelaksanaan pelayanan  Jampersal, khusus pelayanan persalinan dilakukan secara terstruktur dan berjenjang berdasarkan rujukan, sebagai berikut:
a. Pelayanan  persalinan  tingkat  I  (dilakukan  di Puskesmas, Pustu, Polindes, BPS); dan
b. Pelayanan  persalinan  tingkat  lanjutan  (dilakukan di Rumah Sakit) .

## 2. Ketersediaan petugas layanan
Ketersediaan  petugas  layanan  seperti  dokter, bidan  dan  bidan  pembantu  dalam  pelayanan Jampersal, baik di rumah sakit, Puskesmas, maupun di Puskesmas  pembantu  dan  di  Polindes,  dapat  disimak pada tabel dibawah ini:
Tabel 1. Jumlah Petugas Layanan
No Institusi Jumlah Dokter  Bidan Pemb. Bidan 1 RSUD 4 29 - 2 Puskesmas 37 85 - 3 Pustu - - - 4 Polindes - 295 -
Sumber: Kantor Dinas Kesehatan Kabupaten Tuban
Dalam  pelaksanaanya  Jampersal  yang  ada  di rumah  sakit  untuk  obsgun  4/anak  1,  sedangkan  di Puskesmas,  dan  di  Puskesmas  pembantu  85  bidan secara  terjadwal  melayani  di  dua  tempat  Puskesmas dan Pustu.
Kendati  program  Jampersal , di  Jawa  Timur telah  berjalan,  namun  sering  kali  anggarannya terlambat. Sesuai mekanisme, anggaran dari Kementerian  Kesehatan  (Kemenkes)  akan  dikirim  ke rekening Dinas Kesehatan setempat. Untuk mendapatkan uang jaminan itu, ibu yang hamil paling tidak harus telah empat kali memeriksakan kandungan ke  berbagai  tempat  layanan  kesehatan,  seperti Puskesmas,  Posyandu  maupun  praktik  dokter  atau bidan.  Hanya  saja,  khusus  praktik  dokter  dan  bidan harus  sudah  menjalin  kerjasama  operasional  dengan Dinkes.
Setiap  ibu  hamil  akan  mendapatkan  alokasi jaminan  sebanyak  Rp  500.000,00,-  sesuai  alur administrasi,  klaim  dilakukan  oleh  Puskesmas  atau bidan  dan  dokter  ke  Diskes.  Anggaran  itu diperuntukkan  bagi  ibu  hamil  ketika  periksa  hingga masa  nifas,  termasuk  jasa  memandikan  bayi  dan sebagainya.
Jampersal merupakan program Kemenkes yang berasal  dari  belanja  bantuan  sosial  APBN.  Dasarnya adalah Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 631/MENKES/PER/III/2011.  Tujuan  digulirkannya program tersebut adalah untuk mendorong percepatan pencapaian satu tujuan Millenium Development Goals (MDGs)  2015  mendatang,  yakni  menurunkan  angka kematian  anak  dan  meningkatkan  kesehatan  ibu. Program  itu  mencakup  pemeriksaan  kehamilan, pertolongan  persalinan,  pelayanan  nifas,  termasuk pelayanan  KB  pascapersalinan.  Alokasi  anggaran Jampersal akan disalurkan ke masing-masing Puskesmas.  Besar  kecilnya  anggaran  ditentukan banyaknya ibu hamil yang tercatat di lokasi pelayanan kesehatan  itu.  Namun  jika  di  tengah  perjalanan  salah
satu  Puskesmas  kekurangan  anggaran,  maka  bisa diambilkan  dari  Puskesmas  lain  yang  anggarannya belum  terserap  habis.  Tetapi  jika  pada  akhir  tahun anggaran masih tersisa, harus dikembalikan ke Diskes.

## 3. Kapasitas pelayanan Jampersal
Jumlah  rumah  sakit,  Puskesmas,  Pustu  dan Polindes yang melayanan persalinan untuk tahun 2011 sampai  dengan  2013,  dapat  disimak  pada  tabel dibawah ini:
Tabel 2. Jumlah Sarana Pelayanan Jampersal No Institusi Jumlah 1 RSD Dr. R. Koesma 1 2 Puskesmas 33 3 Pustu 54 4 Polindes 272
Sumber: Ktr diskes Kab. Tuban
Jawa  Timur  adalah  provinsi  terbesar  di Indonesia,  dengan  permasalahan  kesehatan  yang cukup  kompleks  dan  bervariasi.  Penduduk  yang banyak  hampir  mencapai  38  juta  jiwa  lebih menjadikan  penanganan  kesehatan  harus  semakin intens  terhadap  pembangunan  kesehatan.  Namun demikian  tidak  semua  kabupaten/kota  mempunyai pembiayaan  kesehatan  yang  cukup  memadai  untuk mengurangi  permasalahan  kesehatan  di  daerah utamanya  operasional  kegiatan  di  Puskesmas. Puskesmas sebagai ujung tombak pelayanan kesehatan seharusnya memperoleh kecukupan anggaran  untuk  pelayanan  kepada  masyarakat utamanya  untuk  promosi  dan  prevensi  dalam  rangka mencapai  derajat  kesehatan  yang  optimal.  Menyadari hal  tersebut  pemerintah  Pusat  meluncurkan  Program Bantuan Operasional Kesehatan (BOK) yang kemudian  ditindaklanjuti  melalui  Peraturan  Menteri Kesehatan  RI  Nomor  2556/MENKES/PER/XII/2011 tentang Petunjuk Teknis BOK.
Pola  pelaksanaan  pelayanan  Jampersal  di Kabupaten  Tuban,  khusus  pelayanan  persalinan dilakukan secara terstruktur dan berjenjang berdasarkan  rujukan,  pelayanan  persalinan  tingkat  I (dilakukan  di  Puskesmas,  Pustu,  Polindes,  BPS). Kemudian  pelayanan  persalinan  tingkat  lanjutan (dilakukan  di  rumah  sakit).  Sedangkan  kondisi pelayanan  kesehatan  terkait  Jampersal,  menunjukkan bahwa  ada,  28  bayi  di  Kabupaten  Tuban  meninggal sepanjang 2013.  Angka  kematian ibu  melahirkan dan bayi  di  Kabupaten  Tuban  dalam  lima  tahun  terakhir cenderung  meningkat.  Tiap  tahun,  setidaknya  ada sepuluh ibu melahirkan dan 100 bayi yang meninggal karena  berbagai  persoalan.  Berdasarkan  data  dari Dinas  Kesehatan  Tuban,  pada  tahun  2008  terdapat sepuluh ibu dan 161 bayi yang meninggal. Jumlah ini sempat  mengalami  penurunan  pada  2009,  yakni sebelas ibu dan 118 bayi yang meninggal, namun pada 2010  jumlahnya  meningkat  lagi  menjadi  sepuluh  ibu dan 167 bayi yang meninggal. Jumlah meningkat lagi
pada  2011  menjadi  delapan  belas  ibu  dan  174  bayi yang  meninggal.  Selanjutnya  pada  2012  menjadi delepan belas ibu dan 155 bayi yang meninggal.
Kemudian  pada  tahun  2013,  sampai  dengan bulan  Mei  sudah  ada  lima  ibu  dan  28  bayi  yang meninggal.  Menurut  Kepala  Dinas  Kesehatan  Tuban dr.  Syaiful  Hadi,  penyebab  kematian  terbanyak disebabkan  karena  faktor  penyakit  yang  diderita  ibu ataupun bayi. Penyakit itu meliputi, kanker, paru-paru, diabetes dan penyakit lainnya yang dapat membahayakan kesehatan ibu serta bayi. Selain faktor penyakit, faktor lain yang juga bisa menjadi penyebab ibu atau bayi meninggal adalah asupan gizi pada bayi yang  kurang,  infeksi,  atau  gangguan  pernapasan. ”Kebanyakan  penyakit  ini  baru  terdeteksi  setelah mereka diperiksa, karena itu kami sarankan agar para ibu  atau  bayi  diperiksa  secara  rutin.  Apalagi  saat  ini ada Jampersal bagi masyarakat,” kata Syaiful Hadi di kantornya.  Syaiful  menjelaskan  progam  Jampersal saat  ini  masih  berjalan  dengan  baik,  namun  dalam prakteknya  kesadaran  masyarakat  terkait  kehamilan masih  kurang.  Misalnya  saja,  kesadaran  untuk  ibu yang  mempunyai  penyakit  agar  tak  hamil  lebih  dulu karena membahayakan janin atau bayi.
Karena  itu,  kata  Syaiful,  hingga  kini  pihaknya terus  mensosialisasikan  progam  ini  pada  seluruh masyarakat. Untuk  diketahui,  dengan  progam Jampersal  ini  seluruh  ibu  hamil  bisa  memeriksakan diri  ke  Posyandu  atau  Puskesmas  secara  gratis. Syaratnya  ibu  hamil  tersebut  harus  membawa  kartu Jampersal  saat  pemeriksaan.  Selain  itu  kegiatan Jampersal  yang  lain  adalah  berupa  sosialisasi kesehatan  pada  masyarakat.  (Kamis,  16  Mei  2013 14:53  WIB  Net  Ilustrasi  Laporan  Wartawan  Surya, Adrianus Adhi TRIBUNJATIM.COM, Tuban).
4. Jumlah Dana, Peserta, dan Sarana Pelayanan Jampersal Untuk mengetahui jumlah dana dalam penyelenggaraan Jampersal dapat di simak pada tabel di bawah ini dari tahun 2011, 2012, dan 2013:
Tabel 3. Jumlah Dana dalam Pelayanan Jampersal Tingkat I No Tahun Jumlah dana Rp. 1. 2011 Rp 1.722.193.000,00- 2. 2012 Rp 6.459.004.000,00-
3. 2013 s/d bulan Juni Rp 3.459.868.300,00-
Sumber: Kantor Dinas Kesehatan Kabupaten Tuban.
5. Tujuan pembiayaan BOK
a. Menyediakan  dukungan  biaya  upaya  pelayanan kesehatan  yang  bersifat  promotif  dan  preventif bagi masyarakat;
b. Meningkatkan  kualitas  manajemen  Puskesmas terutama  dalam  perencanaan  tingkat  Puskesmas dan lokakarya mini Puskesmas;
c. Meningkatkan upaya penggerakan potensi masyarakat dalam meningkatkan derajat kesehatannya; dan
d. Meningkatkan cakupan pelayanan kesehatan yang bersifat  promotif  dan  preventif  yang  dilakukan oleh  Puskesmas  dan  jaringannya  serta  Poskesdes dan Posyandu.
BOK  juga  dimaksudkan  untuk  mendorong Puskesmas agar mampu mengidentifikasi permasalahan  di  wilayahnya  melalui  mini  lokakarya yang  selanjutnya  dapat  disusun  rencana  tindak  lanjut untuk pemecahan masalah tersebut.
Kebijakan  operasional  BOK  utamanya  adalah BOK  merupakan  bantuan  pemerintah  pusat  kepada pemerintah daerah dalam  melaksanakan SPM  Bidang Kesehatan untuk pencapaian MDGs Bidang Kesehatan  tahun  2015  melalui  peningkatan  kinerja Puskesmas  dan  jaringannya  serta  Poskesdes  dan Posyandu dalam menyelenggarakan pelayanan kesehatan yang bersifat promotif dan preventif.
BOK dimulai pada tahun 2010 pada tahun 2011 dan  2012  ini  BOK  diluncur  sebagai  Dana  Tugas Pembantuan di Kabupaten/Kota. Tahun 2012 Provinsi Jawa Timur mendapat BOK sebesar Rp 83.029.625.000,00-  yang  masing-masing  kabupaten/ kota  mempunyai  alokasi  yang  berbeda.  Alokasi anggaran tersebut kemudian dibagi lagi ke Puskesmas sesuai  dengan  usulan  (POA)  dari  Puskesmas  di masing-masing  daerah.  Anggaran  tersebut  digunakan untuk  membiayai  transportasi  petugas  kesehatan, kader,  dukun  untuk  kegiatan  kesehatan  ibu  dan  anak termasuk KB; imunisasi; promosi kesehatan; kesehatan  lingkungan;  pengendalian  penyakit  dan perbaikan  gizi  seperti  pemberian  makanan  tambahan (PMT) serta penyuluhan PMT.
Pemulihan,  gizi buruk pascaperawatan dan ibu hamil dan pertemuan-pertemuan yang bertujuan untuk peningkatan  peran  serta  masyarakat.  Terdapat perubahan  yang  cukup  bermakna  pada  BOK  tahun 2012.  Bila  tahun  sebelumnya  BOK  difokuskan  pada enam  upaya  kesehatan  promotif  preventif  meliputi KIA-KB,  imunisasi,  perbaikan  gizi  masyarakat, promosi  kesehatan,  kesehatan  lingkungan  dan pengendalian  penyakit,  maka  pada  tahun  2012  BOK lebih  diperluas  dengan  adanya  tambahan  untuk  satu upaya  kesehatan  lain  yang  sesuai  dengan  risiko  dan masalah utama kesehatan di wilayah setempat dengan tetap  mengacu  pada  pencapaian  target  Standar Pelayanan Minimal (SPM) serta target MDGs Bidang Kesehatan tahun 2015.
Pada  tanggal  27  Desember  2011,  Menteri Kesehatan  telah  menandatangani  Peraturan  Menteri Kesehatan Nomor 2562/Menkes/Per/XII/2011 tentang Petunjuk Teknis Jaminan Persalinan. Dengan demikian  secara  resmi  Petunjuk  Teknis  Jaminan Persalinan  (Juknis  Jampersal)  Tahun  2012  telah diterbitkan  dan  kegiatan  Jampersal  telah  siap dilaksanakan per 1 Januari 2012.
Dengan dukungan Jampersal diharapkan makin mengurangi  hambatan  finansial  ( financial  barrier )
yang  dihadapi  masyarakat  yang  selama  ini  tidak memiliki  jaminan  pembiayaan  persalinan,  agar mereka  dapat  mengakses  pelayanan  kesehatan  ibu yang  berkualitas,  dalam  upaya  percepatan  penurunan angka kematian ibu di Indonesia.

## 6. Responses to Juknis Jampersal 2012
Kemudian  kondisi  pelayanan  kesehatan  terkait Jampersal, menunjukkan bahwa ada, 28 bayi di Tuban meninggal  sepanjang  2013.  Angka  kematian  ibu melahirkan dan bayi di Kabupaten Tuban dalam lima tahun  terakhir  cenderung  meningkat.  Tiap  tahun, setidaknya  ada  sepuluh  ibu  melahirkan  dan  100  bayi yang meninggal karena berbagai persoalan.
Progam  Jampersal  saat  ini  masih  berjalan dengan  baik,  namun  dalam  praktiknya  kesadaran masyarakat terkait kehamilan masih kurang. Misalnya saja,  kesadaran  untuk  ibu  yang  mempunyai  penyakit agar tak hamil lebih dulu karena membahayakan janin atau bayi, hingga kini pihaknya terus mensosialisasikan progam ini pada seluruh masyarakat. Untuk  diketahui,  dengan  progam Jampersal  ini  seluruh  ibu  hamil  bisa  memeriksakan diri  ke  Posyandu  atau  Puskesmas  secara  gratis. Syaratnya  ibu  hamil  tersebut  harus  membawa  kartu Jampersal saat pemeriksaan, untuk diganti kartu BPJS.
Pelaksanaan program jaminan persalinan gratis di  Jawa  Timur  dianggap  belum  maksimal.  Hal  ini lantaran rendahnya respon yang diberikan oleh rumah sakit dan para bidan swasta. “Kedua hal itu sepertinya menjadi  penyebab  utama,”  ucap  Kepala  Dinas Kesehatan  Jawa  Timur,  Mudjib  Affan.  Kendati demikian, ia mengaku tidak bisa memberikan paksaan kepada  pihak  rumah  sakit  dan  bidan  untuk menerapkan  program  Jampersal.  Penyebab  lain,  kata Mudjib,  yakni  karena  rendahnya  anggaran  yang  telah ditentukan  oleh  Kementerian  Kesehatan,  yakni  hanya Rp  420.000,00.  Padahal,  biaya  normal  yang  harus dikeluarkan  untuk  melakukan  persalinan  dengan  jasa bidan  mencapai  Rp  600.000,00.  Kemungkinan,  kata Mudjib,  penolakan  yang  dilakukan  bidan  dan  rumah sakit  dikarenakan  kecilnya  biaya  kompensasi  yang diberikan. Kendati demikian, ia tetap meminta kepada masyarakat agar tidak patah arang. Pasalnya, program tersebut  tetap  berjalan  di  sejumlah  instansi,  seperti Puskesmas, bidan desa, dan Polindes.
Sedangkan jumlah peserta pengguna Jampersal dapat dilihat pada tabel dibawah ini, dari tahun 2011, 2012, dan 2013 sebagai berikut:
Tabel 4. Jumlah Peserta Pengguna Jampersal
No Tahun Jumlah Peserta Pengguna 1 2011 4.415 orang 2 2012 11.884 orang 3 2013 5.579 orang
Sumber: Kantor Dinas Kesehatan Kabupaten Tuban.
Sarana/prasarana  yang  menunjang pelaksanaan kelancaran  pelayanan  program  Jampersal  selama  ini, sebagai berikut:
 Pelayanan  di  Puskesmas.  Puskesmas  Pembantu, Polindes  disediakan  oleh  Puskesmas,  tetapi kadang-kadang ada kekurangan;
 Pelayanan  oleh  BPM  disediakan  sendiri  oleh Balai Pengobatan Masyarakat.
Kemudian  kendala  dan  hambatan  dalam pelayanan program Jampersal yaitu:
 Pada  awal  adanya  program  Jampersal  ada sebagian  pasien  yang  menolak,  tetapi  lama- kelamaan dengan adanya sosialisasi dari petugas, pasien sudah terbiasa/mengerti;
 Tahun  2011  ada  gejolak  dari  petugas  pelayanan (bidan)  dengan  adanya  tarif  persalinan  yang terlalu  rendah  Rp  350.000,00-  (tiga  ratus  lima puluh ribu rupiah), tetapi pada tahun 2012 sudah ada kenaikan sebesar  Rp  500.000,00- (lima ratus ribu  rupiah),  tetapi  dengan  perkembangan teknologi ilmu kebidanan sekarang di Kabupaten Tuban  untuk  menekan  Angka  Kematian  Ibu (AKI) , Angka  Kematian  Bayi  (AKB) , persalinan harus  ditolong  dua orang  bidan  (dalam  hal pelayanan  persalinan  di  Kabupaten  Tuban  tidak ada  masalah),  tetapi  perlu  dipertimbangkan  ada kenaikan  tarif  persalinan  dari  Rp  500.000,00- untuk tahun berikutnya.
Meski sejauh ini ini petunjuk teknis pelaksanaan  program  Jampersal  gratis  belum  turun tapi  bagi  penduduk  yang  belum  memiliki  jaminan kesehatan sudah bisa melakukan. Bahkan pembiayaan gratis ini tidak hanya berlaku untuk pertolongan pada persalinan  normal  tapi  juga  bagi  persalinan  melalui caesar.

## 7. Kebijakan
Implementasi  peraturan  menteri  kesehatan nomor 2562/MENKES/PER/XII/2011 terkait pelaksanaan jaminan persalinan pada fasilitas kesehatan  tingkat  pertama  melalui  bidan  praktik mandiri.  Permasalahan  dalam  pelaksanaan  jaminan persalinan  pada  fasilitas  kesehatan  tingkat  pertama melalui  bidan  praktik  mandiri  (BPM),  terjadi  sebab banyak bidan yang memilih untuk tidak melaksanakan peraturan menteri kesehatan tersebut dengan konsisten. Karena biaya klaim yang dirasa kurang dan syarat  administrasi  pengajuan  klaim  yang  dianggap berbelit–belit,  hal  tersebut  disebabkan  kebanyakan dari  bidan  jarang  melakukan  pencatatan  pemeriksaan sesuai dengan standar KIA/KB dan standar kesehatan masyarakat.
Adapun  hambatan  dari  implementasi  program jaminan  persalinan  yakni  belum  ada  dukungan kongkrit,  hal  ini  ditunjukan  dengan  belum  adanya turunan  kebijakan  yang  dibuat  sebagian  oleh pemerintah kabupaten/kota untuk memperkuat implementasi Jampersal di lapangan, misalnya dengan menetapkan peraturan bupati/walikota untuk menyelaraskan besaran tarif dengan peraturan daerah,
membuat  petunjuk  teknis  turunan,  serta  mendorong Jampersal,  kurang  aktifnya  partisipasi  BPM  dalam melaksanakan program pemerintah ini.
Hal  tersebut  diakibatkan  karena  penyebaran informasi  mengenai  program  ini  yang  tidak  merata. Upaya  yang  dilakukan  dalam  mengatasi  hambatan tersebut  antara  lain  sudah  sepatutnya  pemerintah Kabupaten/Kota  mengeluarkan  aturan  turunannya seperti  Perbup/Perwali  atau  Perda  kabupaten/kota untuk  menjamin  pelaksanaan  Jampersal  itu  sendiri. Dinas  Kesehatan  mengedukasi  dan  memberikan arahan  kepada  para  BPM  terkait,  pelaksanaan Jampersal, meningkatkan pengawasan dan pembinaan kepada  BPM  yang  melakukan  pelayanan  Jampersal sehingga  pelaksanaan  Jampersal  dapat  terlaksana berdasarkan perjanjian  kerjasama dan petunjuk teknis Jampersal.  Untuk  mengatasi  minimnya  informasi mengenai  Jampersal,  pemerintah  daerah  dapat melakukan sosialisasi program.
Dalam menyosialisasikan Jampersal agar dapat diakses  maksimal  oleh  ibu,  misalnya  pemerintah daerah  dapat  menggerakkan  kader  Posyandu  dan petugas Puskesmas. Tujuan digulirkannya program itu adalah  untuk  mendorong  percepatan  pencapaian  satu tujuan Millenium Development Goals (MDG’s) tahun 2015 mendatang.

## SIMPULAN
Pelaksanaan  Jampersal  di  Kabupaten  Tuban didasari  oleh  kebijakan  Permenkes  613/MENKES/ PER/III/2011, bertujuan mendorong percepatan pencapaian satu tujuan Millenium Development Goals (MDG’s)  tahun  2015  mendatang.  Namun  belum maksimal  sudah  berganti  pengelolaannya  ke  BPJS, sehingga  terjadi  dilema  pengajuan  klein  dan penganggarannya tersendat-sendat. Kemudian Puskesmas sebagai ujung tombak pelayanan kesehatan sepantasnya memperoleh kecukupan anggaran  untuk  pelayanan  kesehatan  masyarakat, utamanya  untuk  promosi  dan  prevensi  dalam  rangka mencapai  derajat  kesehatan  yang  optimal,  anggaran- pun dinilai belum mencukupi.
BOK dimaksudkan untuk mendorong Puskesmas agar mampu mengidentifikasi permasalahan  di  wilayahnya  melalui  mini  lokakarya yang  selanjutnya  dapat  disusun  rencana  tindaklanjut untuk  pemecahan  masalah  kesehatan  masyarakat miskin, dengan kebijakan operasional BOK utamanya bantuan  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah, dalam  melaksanakan  SPM  bidang  kesehatan,  untuk pencapaian  MDGs  tahun  2015,  melalui  peningkatan kinerja  Puskesmas  dan  jaringannya  serta  Poskesdes dan  Posyandu  dalam  pelayanan  kesehatan  yang bersifat  promotif  dan  preventi,  juga  belum  optimal, sehingga  diperlukan  koordinasi  yang  inten  antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, saat transisi pengelolaan Jampersal ke BPJS, karena daerah masih menjalankan  pola  bantuan  lama,  dianggap  proses administrasi BPJS berbeli-belit.

## Saran
Implementasi  program  Jampersal  melalui kebijakan  Permekes  No.  2562/MENKES/PER/XII/ 2011  terkait  pelaksanaan  jaminan  persalinan  pada fasilitas  kesehatan  tingkat  pertama  melalui  bidan praktik  mandiri,  belum  diimplementasikan  dengan baik,  dan  belum  maksimal  oleh  para  bidan  praktik mandiri,  dikarenakan  masih  adanya  bidan  memilih untuk  tidak  melaksanakan  peraturan  tersebut  dengan konsisten.
Hambatan  yang  muncul  dalam  program jaminan  persalinan  pada  fasilitas  kesehatan  tingkat pertama  melalui  bidan  praktik  mandiri  adalah.  Tidak konsistennya  BPM  dalam  melaksanakan  program Jampersal  karena  mereka  menganggap  Jampersal memberatkan mereka. Persoalannya pada pembiayaan klaim  Jampersal  dan  aturan  administrasi  yang  harus dipenuhi  oleh  bidan  sebagai  syarat  pengajuan  berkas klaim, diharapkan pola pelayanannya disederhanakan.
Upaya–upaya  yang  dilakukan  untuk  mengatasi hambatan  yang  terjadi  dalam  pelaksanaan  Jampersal melalui BPM adalah dengan mengadakan kesepakatan bersama antara. Dinas Kesehatan dengan semua BPM yang  tergabung  dalam  program  Jampersal,  dengan memperbolehkan masing-masing BPM untuk menarik biaya  tambahan  kepada  peserta  Jampersal  sebagai pengganti perlengkapan yang digunakan untuk proses persalinan  seperti  handuk,  dan  kelengkapan  bayi, hanya  sebesar  Rp  140.000,00  serta  Dinas  Kesehatan mengedukasi  dan  memberikan  arahan  kepada  para BPM terkait pelaksanaan Jampersal ini.
Kedepan pelaksanaan program jaminan kesehatan khusus jaminan persalinan, perlu meningkatkan  pengawasan  dan  pembinaan  kepada BPM yang melakukan pelayanan Jampersal, sehingga pelaksanaan  Jampersal  dapat  terlaksana  berdasarkan perjanjian  kerjasama  dan  petunjuk  teknis  Jampersal, diharapkan  adanya  pertimbangan  yang  matang  atas peralihan  pelaksanaan  program  Jampersal,  ke  JKN yang  dikelola  oleh  BPJS,  karena  program  Jampersal ini,  sudah  dirasakan  oleh  masyarakat  dengan  gratis, sedang BPJS sistem iuran, maka dikhawatirkan target MDGs  untuk  menurunkan  AKI dan  AKB,  yang akan berakhir  tahun  2015  tidak  bisa  dicapai,  karena waktunya  sangat  dilematis  untuk  mencapai  target dimaksud.

## DAFTAR PUSTAKA
Dwiyanto,  Agus.  2008. Mewujudkan  Good  Governace Melalui Pelayanan Publik. Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
H. Kurniawan Arianto, SKM 13 Kementerian Kesehatan RI.  2011. Alokasi  Anggaran  Kesehatan  2011. Jakarta.
Peraturan Perundang-undangan Undang  Undang  Nomor  25  Tahun  2009  tentang Pelayanan Publik.
Undang  Undang  Nomor  36  Tahun  2009  tentang Kesehatan.
Undang  Undang  Nomor  40  Tahun  2004  tentang  Sistem Jaminan Sosial Nasional.
Referensi Online Website: Berita  Jampersal: www.depkes.go.id. Diakses  tanggal  11 November 2011. Wamenkes  saat  memberikan  paparan  pada  Seminar Hasil  Penelitian  Masalah  Pelaksanaan  Jampersal tahun  2011  dan  2012: www.kesehatanibu.depkes. go.id/archives/462 , Diakses 28 Agustus 2012. Jaminan Persalinan (Jampersal) adalah jaminan pembiayaan: www.scribd.com/doc/120760873/Riset-Evaluasi- Jampersal, Diakses 17 Januari 2013. Jampersal: www.kesehatanibu.depkes.go.id/archives/447, Diakses 10 Agustus 2012. Kesehatan  Ibu  dan  anak: www.kesehatanibu.depkes. go.id/archives/category/berita-Jampersal. Diakses 28 Agustus 2012. Pelaksanaan Jampersal: www.rakyatbengkulu.com. Diakses tanggal 3 November 2011 Pelayanan Jampersal: www.kompas.com. Diakses tanggal Diakses 4 November 2011 Pola  kesehatan  anak: www.belanegara.com. Diakses 11 November 2011 SDM  dalam  mendukung  Jampersal  serta  utilisasi Jampersal  dalam  pelayanan  kesehatan  ibu  dan bayi  baru  lahir: www.scribd.com/doc/120760873/ Riset-Evaluasi-Jampersal. Diakses 17  Januari 2013