## Sistem Anggaran Berbasis Kinerja pada APBN di Indonesia Perspektif Ekonomi Islam
Aan Jaelani
Fakultas Syari‟ah & Ekonomi Islam IAIN Syekh Nurjati Cirebon Email: iainanjal@gmail.com

## Abstrak
Artikel ini mengkaji anggaran negara dengan sistem keuangan berbasis kinerja di Indonesia, yang  sebelumnya  menerapkan  sistem  keuangan  berimbang.  Dengan  menggunakan  metode kualitatif  dan  pendekatan  content  analysis  dalam  memahami  teori  dan  dokumen  sistem keuangan di Indonesia. Tulisan ini menyimpulkan bahwa sistem keuangan berbasis kinerja di Indonesia  memberikan  arah  baru  dalam  pengelolaan  keuangan  yang  lebih  transparan  dan akuntabel untuk kegiatan pembangunan dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat.
Kata Kunci: reformasi anggaran , keuangan berbasis kinerja, APBN, ekonomi Islam

## Abstract
This article reviews the state budget with a performance-based financial system in Indonesia, which previously implemented a balanced financial system. By using qualitative method and content analysis approach in understanding the theory and document of the financial system in  Indonesia.  This  paper  concludes  that  performance-based  financial  system  in  Indonesia provides  a  new  direction  in  more  transparent  and  accountable  financial  management  for development activities in realizing community welfare.
Keywords: budgetary reform, performance-based finance, APBN, Islamic economy

## Pendahuluan
Peran  negara  dalam  ekonomi  Islam dilakukan  dalam  rangka  melanjutkan  misi kenabian, 1 yaitu  pencapaian al-maqashid  al- syari‘ah (tujuan-tujuan  syari„ah). 2 Negara sebagai agen Tuhan untuk merealisasikan al- maqashid  al-Syari‘ah. Sebagai  contoh,  pada negara  Islam  pengalokasian  sumber-sumber daya  yang tidak sesuai dengan tujuan syara‟ tidak  dibenarkan.  Karena  itu,  penerimaan keadilan  dan  persamaan  menjadi  komponen esensial  dalam  kebijakan  publik (public policy). Jadi,  kemaslahatan  yang  mengacu
1 Al-Mawardi, Adab  al-Dunya  waal-Din (Beirut: Dar al-Fikr, 1995), 94.
2 Baca  Abu  Ishaq  al-Syathibi, al-Muwafaqat fi Ushul al-Syari‘ah (Cairo: al-Maktabah al-Tijaniyah al-Kubra, 1975), vol. 2, 6-7.
pada  pemenuhan  kebutuhan  masyarakat menjadi kata kunci. 3
Agenda  utama  dari  era  reformasi untuk  mempercepat  pembangunan  daerah adalah  otonomi  daerah  dan  demokratisasi ekonomi.  Tema  sentral  dari  kebijaksanaan pembangunan  dalam  era  reformasi  adalah mengedepankan  paradigma  pembangunan manusia  yang  menempatkan  rakyat  sebagai pelaku  pembangunan  dan  menempatkan ekonomi daerah sebagai wahana mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Kebijakan pemerintah yang
dituangkan  dalam  bentuk  APBN  justru berlawanan  arah  dengan  peran  pemerintah yang  semestinya  mewujudkan  kesejahteraan bagi masyarakat. Fenomena politik anggaran
3 Aan  Jaelani, Masyarakat  Islam  dalam Pandangan  al-Mawardi (Bandung:  Pustaka  Setia, 2006), 116.
dalam  pengelolaan  APBN  di  kalangan  DPR yang  memiliki  wewenang  untuk  melakukan perubahan  anggaran  lebih  menyebabkan terjadinya  korupsi  baik  secara  pribadi maupun kelompok.
Oleh karena masyarakat  sendiri tidak akan  mampu  mengentaskan  kemiskinan ekonomi dan sosial, maka untuk memberdayakan masyarakat, terutama masyarakat yang miskin diperlukan pemberdayaan awal ( self empowerment ) dari pihak luar terutama dari pemerintah. Bahkan, menurut  Sri-Edi  Swasono, 4 rakyat  telah mengalami proses
pemiskinan ( impoverishment ) dan pelumpuhan ( disempowerment ),  yang  terjadi  seiring dengan pembangunan nasional yang mengabaikan orientasi kerakyatan.
Perkembangan  yang  ada  cenderung menampakkan kompleksitas dan penyimpangan-penyimpangan  etika  dalam kegiatan ekonomi. 5 Ibnu Taimiyah dalam hal ini,  memandang  perlu  keterlibatan  negara dalam  aktifitas  ekonomi  dalam  rangka melindungi hak-hak masyarakat dari ancaman  kezaliman  para  pelaku  bisnis  yang ada,  dan  untuk  kepentingan  manfaat  yang lebih  besar.  Dalam  kaitan  ini,  menurut Jaelani, 6 intervensi  negara  dalam  kegiatan ekonomi bertujuan menghapuskan kemiskinan  sebagai  kewajiban  negara.  Bagi Ibnu  Taimiyah, 7 seseorang  harus  hidup sejahtera  dan  tidak  tergantung  pada  orang lain,  sehingga  mereka  bisa  memenuhi sejumlah kewajibannya.
Pengurangan kemiskinan menjadi sebuah agenda  penting  kebijakan  pembangunan  di
4 Sri-Edi Swasono, Restrukturisasi, Keadilan Sosial  dan  Gobalisasi ,  Ceramah  pada  Program Pascasarjana  Universitas  Airlangga,  Batam  29  Maret 2001.
5 Muh.  al-Assal  dan  Fathi  Abd.  Karim, Hukum  Ekonomi  Islam (Jakarta:Pustaka  Firdaus, 1999),  101-102.  Lihat  pula  Sri-Edi  Swasono, Mewaspadai  Pasar  Bebas  (dalam  Dari  Lengser  ke Lengser) ,  Jakarta:  Penerbit  Universitas  Indonesia, 2001.
6 Aan  Jaelani, Keuangan  Publik:  Analisis Sejarah  Pemikiran  Ekonomi  Islam (Cirebon:  CV. Aksarasatu, 2018), 167.
7 Ibn Taymiyah , al-Hisbah fi al-Islam ( Beirut: Dar al-Kutub al-„Arabiyah, 1994), 20-22.
Indonesia selama ini. Angka statistik kemiskinan mengalami penurunan dari tahun ke tahun, tetapi tampaknya  agenda  pengurangan  kemiskinan menjadi  sebuah  proyek  besar  yang  tidak  pernah akan  selesai.  Di  masa  lalu  pengurangan kemiskinan  menggunakan  pendekatan  yang terpusat, top  down, mobilisasi,  seragam  dan berbasis proyek yang bersifat off budget.
Pada masa reformasi pendekatan pengurangan kemiskinan telah mengalami pergeseran  ke  arah  yang  lebih  desentralistik, bottom  up dan  partisipatif,  yang  semua  itu semakin  canggih  dikemas,  menyusul  lahirnya komitmen internasional dalam Millenium Development  Goals (MDGs).  Kini  muncul sebuah  konsep  yang  lebih  bertenaga  berupa anggaran  pro  rakyat  miskin (pro  poor  budget) , yang lahir bersamaan dengan konsep-konsep lain seperti  anggaran  alternatif,  anggaran  rakyat, anggaran  partisipatif (participatory  budgeting) maupun anggaran yang responsif gender (gender budgeting) .  Didorong  oleh  lahirnya  konsep- konsep  baru  itu,  skema  pendanaan  pengurangan kemiskinan  tidak  lagi off  budget ,  tetapi  ia  harus menyatu  (integrasi)  ke  dalam (built  in) sistem perencanaan  dan  penganggaran.  Dengan  kata lain, pendekatan baru itu mengharuskan pengaru- sutamaan  kemiskinan (poverty  mainstreaming) dalam perencanaan dan pengganggaran.
Di Indonesia, kesepakatan MDGs diteruskan  dengan  komitmen  pengarus-utamaan kemiskinan  dan  gender  dalam  perencanaan  dan pengganggaran  APBN/APBD  sejak  2003/2004.
Melalui Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009
pemerintah  berupaya  (2004–2009)  diharapkan dapat menurunkan persentase penduduk miskinmenjadi 8,2 persen pada tahun 2009. Pada saat yang sama pemerintah juga telah mengeluarkan Strategi Nasional Penanggulangan Kemiskinan (SNPK) yang disusun melalui proses partisipatif  dengan  melibatkan  seluruh  stake- holders  pembangunan  di  Indonesia.  SNPK mengedepankan  pendekatan  berbasis  hak (right- based  approach) sebagai  pendekatan  utama dengan  menegaskan  pencapaian  secara  bertahap dan  progresif (progressive  realization) dalam penghormatan (respect) ,  perlindungan (protect) dan  pemenuhan (fulfill) hak  dasar  rakyat, memberikan  perhatian  terhadap  perwujudan kesetaraan dan keadilan gender, serta percepatan pengembangan wilayah.
Sedangkan dalam konteks pengelolaan  APBN,  pengeluaran  pemerintah
yang  terdapat  dalam  Anggaran  Pendapatan Belanja  Negara  (APBN)  merupakan  salah satu  alat  kebijakan  fiskal  pemerintah. Pemerintah  dapat  menggunakannya  untuk mengelola  perekonomian  negara. 8 APBN pada  perkembangannya  telah  mengalami banyak  perubahan  struktur.  APBN  saat  ini menggunakan  sistem  anggaran  berbasis kinerja  berdasarkan  UU  Nomor  1  tahun 2004.
Sejak  tahun  1969  diterapkan  sistem berimbang  dan  dinamis  dalam  penyusunan Anggaran Pendapatan Belanja Negara. Sistem  anggaran  berimbang  dan  dinamis  ini menggantikan  sistem  anggaran  sebelumnya pada masa orde lama yang belum membedakan  antara  anggran  belanja  dengan penerimaan.  Pembedaan  antara  anggaran belanja dengan penerimaan akan mempermudah  mengetahui  berapa  besar anggaran  belanja  pemerintah  untuk  sektor publik. Namun demikian, pengelolaan anggaran  yang  semakin  efektif  tersebut kurang  berpihak  pada  tujuan  pencapaian kesejahteraan masyarakat.
Karena itu penting dilakukan penelusuran  tentang  peluang-peluang  hadirnya reformasi  kebijakan  anggaran  yang  mengarah pada pro  poor  budget yang  secara  substansial mengandung tujuan-tujuan pengurangan kemiskinan  dan  promosi  kesejahteraan,  dan tentunya  mengurangi  terjadinya  penyimpangan anggaran.  Hal  yang  dapat  diasumsikan  bahwa desain institusional itu penting tetapi tidak cukup untuk  melahirkan  APBN  yang pro  poor secara konkret.
Kinerja pemerintah dalam upaya penyediaan  pelayanan  dasar  (pendidikan  dan kesehatan)  serta    penanggulangan    kemiskinan masih    menghadapi    tantangan    efektifitas    dan kesinambungannya    karena    dampak    APBN dalam    mengentaskan    kemiskinan    ternyata berbiaya    tinggi    dan    fluktuatif.    Peningkatan alokasi    anggaran    pada    kenyataannya    baru membuat  ongkos  untuk  menurunkan  kemiskinan di  Indonesia  semakin  mahal  (bila  tidak  ingin disebut boros).
8 Aan  Jaelani,  Fiscal  Policy  in  Indonesia: Analysis  of  State  Budget  2017  in  Islamic  Economic Perspective. International  Journal  of  Economics  and Financial Issues , 2017: 7 (5): 14-24.
APBN  merupakan  persoalan  pertaruhan kekuasaan  dan  kepentingan  yang  beragam. APBN  menjadi  arena  kontestasi  beragam  aktor politik  di  tingkat  pusat  yang  masing-masing mempunyai  kepentingan  secara  beragam  pula. Politik anggaran yang berorientasi pada pengurangan kemiskinan (pro poor) dan berpihak  kepada  kesejahteraan  tidak  mungkin turun  dari  langit,  tetapi  selalu  diawali  dengan kontestasi politik yang dimenangkan oleh koalisi pro poor atas kekuatan pro elite.
Karena  itu,  persoalan-persoalan  yang selalu  muncul  dalam  pengelolaan  keuangan negara  antara  lain  terkait  regulasi  nasional tentang  pengelolaan  keuangan  negara  melalui APBN,  pengelolaan  APBN  dalam  konstalasi politik anggaran dan tinjauan ekonomi Islam,prinsip-prinsip  pengelolaan  APBN  yang menciptakan pro  poor  budgeting atau pro  elite budgeting, faktor-faktor  penyebab  terjadinya penyimpangan  anggaran  dan  korupsi  dalam pemerintahan  dan  upaya-upaya  pencegahannya, serta  nilai  strategis  pengelolaan  APBN  dari  sisi politik anggaran dan pembangunan di Indonesia.
Artikel ini bertujuan untuk menjelaskan permasalahan-permasalahan yang  terkait  dengan  manajemen  APBN dalam  sistem  anggaran  berbasis  kinerja  di Indonesia  dalam  perspektif  ekonomi  Islam. Hal  ini  diharapkan  sebagai  ikhtiar  secara teoritis  untuk  mengembangkan  konsep  dan teori  ekonomi  Islam  dalam  pengelolaan anggaran pemerintah.

## Pembahasan Literature Review
Studi  tentang  pengelolaan  anggaran terkait  dengan  keuangan  negara  dalam bentuk penerimaan dan pengeluaran pemerintah.  Karena  itu,  studi  ini  terkait dengan  disiplin  keuangan  publik  atau keuangan  negara  yang  menekankan  peran pemerintah  dalam  pengelolaan  anggaran untuk  kesejahteraan  masyarakat.  Beberapa studi literatur tentang peran dalam pengelolaan  anggaran  untuk  kesejahteraan rakyat antara lain Paul A. Samuelson 9 dalam Economics. Karya  ini  menjadi  buku  penting dalam  kajian  ilmu  ekonomi  yang  membawa
9 Paul A. Samuelson, Economics (New York: McGraw-Hill Book Company, 2008).
tradisi  liberalisme  dan  pasar  bebas  sebagai karakter dari globalisasi ekonomi.
Robin W. Boadway and Neil Bruce 10 melakukan  studi  tentang  tema  ini  dalam Welfare  Economics. Buku  ini  memberikan penjelasan  tentang  paradigma  kesejahteraan ekonomi  dalam  perspektif  kapitalisme. Alessandro Roncaglia 11 dalam The Wealth of Ideas:  a  History  of  Economic  Thought memberikan  penjelasan  dengan  analisis ekonomi  tentang  perkembangan  pemikiran ekonomi klasik sampai neoliberalisme.
Tulisan lain tentang hubungan negara dan pasar dapat dibaca Murray N. Rothbard 12 dalam Power  and  Market  Government  and the Economy. Buku ini penting untuk melihat dimensi  peran  dan  pergulatan  kekuatan pemerintah  dan  pasar  dalam  ekonomi.  I. Wallerstein 13 dalam The  Capitalist  World- Economy mengungkapkan  secara  panjang sejarah  kapitalisme  dan  globalisasi  yang bergerak secara cepat di dunia modern.
Shinichi  Ichimura,  et.  al  (eds.) 14 dalam Transition  from  Socialist  to  Market Economies:  Comparison  of  European  and Asian  Experience menggambarkan  pula kemenangan  kapitalisme  atas  sosialisme. Sedangkan  kritik  atas  globalisasi  dan  pasar bebas  antara  lain  karya  Sri-Edi  Swasono, 15 Ekspose Ekonomika: Mewaspadai Globalisasi  dan  Pasar  Bebas, Yogyakarta: Pustep  UGM,  2010  dan Mewaspadai  Pasar Bebas  (dalam  Dari  Lengser  ke  Lengser). Tokoh ekonomi rakyat ini banyak
10 Robin  W.  Boadway  and  Neil  Bruce, Welfare Economics (Oxford: Basil Blackwell, 1984). 11 Alessandro  Roncaglia, The  Wealth  of Ideas:  a  History  of  Economic  Thought (New  York: Cambridge University Press, 2006).
12 Murray  N.  Rothbard, Power  and  Market Government  and  the  Economy (Kansas:  Institute  for Humane Studies, Inc., 1977).
13 I.  Wallerstein, The  Capitalist  World- Economy (New  York:  Cambridge  University  Press, 1979) 14 Shinichi  Ichimura,  et  al  (eds.), Transition from  Socialist  to  Market  Economies:  Comparison  of European and Asian Experience (New York; Palgrave Macmillan, 2009 15 Sri-Edi  Swasono, Ekspose  Ekonomika: Mewaspadai Globalisasi dan Pasar Bebas, Yogyakarta: Pustep UGM, 2010.
menghasilkan karya yang mengkritik globalisasi,  pasar  bebas,  neoliberalime  dan fokus  pada  memperjuangkan  demokrasi ekonomi  berbasis  Pancasila.  Rainer  Adam, dkk. 16 dalam Persaingan dan Ekonomi Pasar di  Indonesia memaparkan  kondisi  ekonomi Indonesia di tengah arus pasar bebas.
Tokoh  lain  adalah  Mubyarto 17 yang menulis Reformasi  Sistem  Ekonomi  Dari Kapitalisme  Menuju  Ekonomi  Kerakyatan. Karya ini cukup penting bukan hanya upaya akademik penulis dalam mengkritik kapitalisme melainkan juga bentuk perjuangan  dalam  mengimplementasikan ekonomi kerakyatan. Kemudian Indra Ismawan 18 dalam Sukses  di  Era  Ekonomi Liberal  Bagi  Koperasi  dan  Perusahaan Kecil-Menengah. Buku ini memaparkan kiat- kiat koperasi dan perusahaan kecil-menengah dalam  menghadapi  era  ekonomi  liberal. Mahmud  Thoha,  et  al, 19 dalam Globalisasi Krisis  Ekonomi  dan  Kebangkitan  Ekonomi Kerakyatan memberikan  analisis  krisis ekonomi  di  Indonesia  akibat  globalisasi  dan memberikan  alternatif  bagi  pengembangan ekonomi kerakyatan.
Studi  lain  dari  Jamzy  Zodik 20 meneliti  hubungan  pengeluaran  pemerintah dan pertumbuhan ekonomi regional. Penelitian  ini  cukup  baik  menganalisis pengeluaran  pemerintah  Indonesia  yang berpengaruh terhadap pertumbuhan ekonomi regional.  Namun,  fakta  lain  tentang  korupsi nampaknya tidak diungkapkan. Anton
16 Rainer  Adam,  et  al, Persaingan  dan Ekonomi  Pasar  di  Indonesia (Jakarta:  Friedrich Nauman Stiftung-Indonesia, 2004), 43.
17 Mubyarto, Reformasi Sistem Ekonomi Dari Kapitalisme Menuju
Ekonomi Kerakyatan (Yogyakarta: Aditya Media, 1999).
18 Indra  Ismawan, Sukses  di  Era  Ekonomi Liberal  Bagi  Koperasi  dan  Perusahaan  Kecil- Menengah (Jakarta: Gramedia, 2001).
19 Mahmud  Thoha,  et  al, Globalisasi  Krisis Ekonomi  dan  Kebangkitan  Ekonomi  Kerakyatan (Jakarta: Pustaka Quantum, 2002).
20 Jamroni  Sodik,”Pengeluaran  Pemerintah dan  Pertumbuhan  Ekonomi  Regional:  Studi  Kasus Data  Panel  di  Indonesia”. Jurnal  Ekonomi Pembangunan ,  Vol.  12  ,  No.  1,  Universitas  Islam Indonesia, 2007.
Hermanto  Gunawan 21 dalam Anggaran Pemerintah dan Inflasi di Indonesia memberikan  penjelasan  tentang  hubungan anggaran pemerintah dan inflasi di Indonesia.  Buku  ini  sangat  relevan  untuk mengungkap  pola  dan  sistem  pengelolaan APBN di Indonesia, namun hanya menganalisis  kondisi  ekonomi  Indonesia pada masa Orde Baru.
Ani  Sri  Rahayu 22 dalam Pengantar Kebijakan  Fiskal memberikan  gambaran tentang  kebijakan  fiskal  yang  terkait  dengan perpajakan  dan  pengeluaran  pemerintah Indonesia. Buku ini cukup baik  menjelaskan struktur  APBN  dan  pengelolaannya  sejak masa  reformasi,  meskipun  tidak  banyak mengungkap  persoalan-persoalan  di  bidang anggaran.
Tim  Pengkajian  SPKN  BPKN 23 dalam
Upaya Pencegahan
dan Penanggulangan  Korupsi  pada  Pengelolaan APBN/APBD menjelaskan  secara  legal  dan institusional  berbagai  praktek  korupsi  dan upaya  pemberantasannya  dalam  sistem pemerintahan di Indonesia. Namun demikian,  buku  ini  sangat  sederhana  dalam mengungkap politik anggaran dan penyimpangannya.
Sedangkan kajian anggaran pemerintah  sebagai  bagian  dari  keuangan publik dalam ekonomi Islam dapat ditelusuri antara lain Yasin  Ghadi  dalam al-Amwal wa al-Amlak  al-‘Ammah  fi  al-Islam  wa  Hukm al-I’tida’  ‘Alaiha 24 memberikan  analisis hukum  Islam  tentang  keuangan  negara (al- mal  al-‘am) yang  dihubungkan  dengan konsep harta dan pengelolaannya berdasarkan  kaidah-kaidah  syari‟ah.  Namun, karya  ini  kurang  banyak  mengungkap
21 Anton  Hermanto  Gunawan, Anggaran Pemerintah  dan  Inflasi  di  Indonesia (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1991) 22 Ani  Sri  Rahayu, Pengantar  Kebijakan Fiskal (Jakarta: Bumi Aksara, 2010).
23 Tim  Pengkajian  SPKN  BPKN, Upaya Pencegahan  dan  Penanggulangan  Korupsi  pada Pengelolaan APBN/APBD (Jakarta: BPKP, 2002).
24 Yasin  Ghadi, al-Amwal  wa  al-Amlak  al- ‘Ammah  fi  al-Islam  wa  Hukm  al-I’tida’  ‘Alaiha (Mu‟tah: Mu‟assasah Ram, 1994).
dimensi  pengelolaan  keuangan  publik  dan penerapannya melalui suatu politik anggaran.
Mahmud  Julaid  dalam Qira’at  fi  al- Maliyat  al-‘Ammah  fi  al-Islam 25 melakukan analisis  terhadap  konsep  keuangan  publik (al-maliyat  al-‘ammah) dan  penerapannya dalam pemerintahan Islam pada masa klasik, namun  relevansi  pengelolaan  keuangan negara dalam konteks pemerintahan sekarang ini  tidak  cukup  memberi  penjelasan  yang lengkap.
M. Nejatullah Siddiqi melalui karyanya, Teaching  Public  Finance  in Islamic  Perspective , 26 menjelaskan  secara komprehensif tentang keuangan publik Islam dan  penerapannya  dalam  konteks  ekonomi modern  di  negara-negara  Muslim.  Namun, karena  karya  ini  lebih  bercorak  “modul” sebagai  bahan  kuliah,  sehingga  tidak ditemukan analisis mendalam tentang “diskusi”  pengelolaan  anggaran  dari  para pemikir ekonomi Islam.
Kajian  penting  keuangan  publik dalam  Islam  dapat  ditemukan  pula  pada karya Zafar Iqbal, an Islamic Perspective on Public  Finance. 27 Karya  ini  mengungkap keuangan  publik  yang  membahas  secara komprehensif teori keadilan dalam ekonomi, teori  pajak,  teori  anggaran,  organisasi komersial  sektor  keuangan  publik,  dan korupsi. Meskipun karya ini membandingkan teori-teori  tersebut  perspektif  Islam  dan Barat,  namun  kurang  memberikan  analisis politik ekonomi Islam.

## Metodologi
Dalam bahasan tentang sistem keuangan berbasis kinerja, persoalan dibahas dengan  metode  kualitatif  dan  pendekatan content  analysis.  Langkah-langkah  yang dilakukan  adalah  pengumpulan  data  berupa dokumen  tentang  keuangan  berbasis  kinerja,
25 Mahmud  Julaid, Qira’at  fi  al-Maliyat  al- ‘Ammah fi al-Islam (Jeddah: IDB-IRTI, 1995/1415).
26 M.  Nejatullah  Siddiqi, Teaching  Public Finance  in  Islamic  Perspective (Jeddah:  Centre  for Research  in  Islamic  Economics  King  Abdul  Aziz University, 1413/1992).
27 Zafar  Iqbal, an  Islamic  Perspective  on Public  Finance (Australia:  University  of  South Australia, 2003) .
melakukan  verifikasi  dokumen  yang  sesuai dengan  masalah  yang  ada,  menganalisis dokumen  dengan  teori  yang  tepat,  dan membuat kesimpulan.

## Hasil dan Pembahasan
1. Pengertian dan Struktur APBN 28
Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Negara  (APBN)  adalah  rencana  keuangan tahunan  pemerintahan  negara  yang  disetujui oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat .  (Pasal  1 angka  7,  UU  No.  17/2003). Merujuk  Pasal 12  UU  No.  1/2004  tentang  Perbendaharaan Negara,  APBN  dalam  satu  tahun  anggaran meliputi:
a.  Hak  pemerintah  pusat  yang  diakui sebagai  penambah  nilai  kekayaan bersih;
b.  Kewajiban  pemerintah  pusat  yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih;
c.  Penerimaan  yang  perlu  dibayar kembali  dan  atau  pengeluaran  yang akan  diterima  kembali,  baik  pada tahun  anggaran  yang  bersangkutan maupun  pada  tahun-tahun  anggaran berikutnya.
Semua  penerimaan  dan  pengeluaran negara  dilakukan  melalui  rekening  kas umum  negara (Pasal  12  ayat  (2)  UU  No. 1/2004). Tahun  anggaran  adalah  periode pelaksanaan APBN selama 12 bulan.
Sejak tahun 2000, Indonesia menggunakan  tahun  kalender  sebagai  tahun anggaran, yaitu dari tanggal 1 Januari sampai dengan  tanggal  31  Desember.  Sebelumnya, tahun  anggaran  dimulai  tanggal  1  April sampai  dengan  31  Maret  tahun  berikutnya. Penggunaan  tahun  kalender  sebagai  tahun anggaran  ini  kemudian  dikukuhkan  dalam UU Keuangan Negara dan UU
28 Bagian  ini  bersumber  pada makalah Suminto,  “Pengelolaan  APBN  dalam  Sistem Manajemen Keuangan   Negara”. Makalah ini sebagai bahan  penyusunan Budget  In  Brief 2004  pada  Ditjen Anggaran,  Departemen  Keuangan.  Lihat  pula  UU  RI Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU RI  Nomor  1  Tahun  2004  tentang  Perbendaharaan Negara.
Perbendaharaan  Negara (Pasal  4  UU  No. 17/2003 dan Pasal 11 UU No. 1/2004).
Sebagaimana ditegaskan dalam
Bagian Penjelasan UU No. 17/2003, anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai fungsi  akuntabilitas,  pengeluaran  anggaran hendaknya  dapat  dipertanggungjawabkan dengan  menunjukkan  hasil  ( result )  berupa outcome atau setidaknya output dari dibelanjakannya  dana-dana  publik  tersebut. Sebagai alat manajemen, sistem penganggaran  selayaknya  dapat  membantu aktivitas  berkelanjutan  untuk  memperbaiki efektifitas dan efisiensi program pemerintah. Sedangkan  sebagai  instrumen  kebijakan ekonomi, anggaran berfungsi untuk mewujudkan  pertumbuhan  dan  stabilitas perekonomian  serta  pemerataan  pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara.
Merujuk  Pasal  3  Ayat  (4)  UU  No. 17/2003, APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti  bahwa  anggaran  negara  menjadi  dasar untuk  melaksanakan  pendapatan  dan  belanja pada  tahun  yang  bersangkutan.  Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran  negara  menjadi  pedoman  bagi manajemen  dalam  merencanakan  kegiatan pada  tahun  yang  bersangkutan.  Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran  negara  menjadi  pedoman  untuk menilai  apakah  kegiatan  penyelenggaraan negara  sesuai  dengan  ketentuan  yang  telah ditetapkan.  Fungsi  alokasi  mengandung  arti bahwa  anggaran  negara  harus  diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektifitas perekonomian.
Fungsi distribusi mengandung  arti  bahwa  kebijakan  anggaran negara  harus  memperhatikan  rasa  keadilan dan kepatutan.
Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah  menjadi  alat  untuk  memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.

## 2. Reformasi APBN
Undang-undang  RI  Nomor  17  Tahun 2003  tentang  keuangan  negara  mereformasi secara  signifikan  sistem  penganggaran  yang telah puluhan tahun diterapkan di  Indonesia. Secara singkat, faktor-faktor yang mendorong reformasi di bidang penganggaran  ini  adalah: 29 ada  beberapa aspek dari proses penganggaran di Indonesia yang  menghambat  pendistribusian  dana anggaran  ke  berbagai  program;  perkiraan pendapatan  dan  proyeksi  anggaran  negara tidak disiapkan dalam suatu kerangka makro; tidak ada suatu kerangka penyatuan anggaran (unified framework for budgeting) mengingat anggaran  rutin  dan  pembangunan  disiapkan secara  terpisah;  sistem  penganggaran  yang berlaku  menimbulkan  kurangnya  informasi mengenai  hasil  suatu  program (program results) ; pelaksanaan anggaran dan monitoring  masih  menjadi  hal  yang  lemah; dan  susunan  alokasi  anggaran  yang  cukup terinci, secara tidak langsung mencerminkan kontrol yang kuat, namun dalam realisasinya ditengarai menimbulkan berbagai penyimpangan (KKN) dan kebocoran anggaran.
Adapun pokok-pokok reformasi penganggaran  yang  terpenting  meliputi penerapan  pendekatan  penganggaran  dengan perspektif  jangka  menengah,  memadukan ( unifying )  atau  mengintegrasikan  anggaran rutin  dan  anggaran  pembangunan,  dan penerapan anggaran berbasis kinerja.
Sebelum  diberlakukannya  UU  No. 17/2003,  belanja  negara  dibedakan  atas pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan ( dual-budgeting ). Pengeluaran rutin  didefinisikan  sebagai  pengeluaran untuk keperluan operasional untuk menjalankan  kegiatan  rutin  pemerintahan. Pengeluaran rutin mencakup belanja pegawai, belanja barang, pembayaran bunga, subsidi,  dan  belanja  lain-lain.  Sementara pengeluaran pembangunan didefinisikan sebagai pengeluaran yang menghasilkan nilai
29 Undang-undang RI Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan  negara
tambah  aset,  baik  fisik  maupun  non  fisik, yang dilaksanakan dalam periode tertentu. 30
Adapun belanja pembangunan adalah pengeluaran berkaitan dengan proyek-proyek yang  meliputi  belanja  modal  dan  belanja penunjang. Belanja modal mencakup pembebasan  tanah,  pengadaan  mesin  dan peralatan,  konstruksi  bangunan  dan  jaringan (infrastruktur),  dan  belanja  modal  fisik maupun  non  fisik  lainnya.  Sementara  itu, belanja  penunjang  yang  dialokasikan  untuk mendukung  pelaksanaan  proyek  terdiri  dari gaji/upah,  bahan,  perjalanan  dinas,  dan belanja penunjang lainnya.
Pemisahan anggaran rutin dan anggaran  pembangunan  tersebut  semula dimaksudkan untuk menekankan arti pentingnya  pembangunan,  namun  dalam pelaksanaannya  telah  menunjukan  banyak kelemahan. Pertama, duplikasi antara belanja  rutin  dan  belanja  pembangunan  oleh karena  kurang  tegasnya  pemisahan  antara kegiatan  operasional  organisasi  dan  proyek, khususnya  proyek-proyek  non-fisik.  Dengan demikian, kinerja sulit diukur karena alokasi dana  yang  ada  tidak  mencerminkan  kondisi yang  sesungguhnya. Kedua, penggunaan “dual  budgeting”  mendorong  dualisme dalam  penyusunan  daftar  perkiraan  mata anggaran keluaran (MAK) karena untuk satu jenis  belanja,  ada  MAK  yang  diciptakan untuk  belanja  rutin  dan  ada  MAK  lain  yang ditetapkan  untuk  belanja  pembangunan. Ketiga, analisis  belanja  dan  biaya  program sulit dilakukan karena anggaran belanja rutin tidak  dibatasi  pada  pengeluaran  untuk operasional dan belanja anggaran pembangunan tidak dibatasi pada pengeluaran untuk investasi. Keempat, proyek yang menerima anggaran pembangunan  diperlakukan  sama  dengan satuan kerja,  yaitu sebagai  entitas  akuntansi, walaupun  proyek  hanya  bersifat  sementara. Jika  proyek  sudah  selesai  atau  dihentikan tidak ada kesinambungan dalam pertanggungjawaban  terhadap  asset  dan kewajiban yang dimiliki proyek tersebut. Hal
30 Lihat  Anggito  Abimanyu,  “Format Anggaran Terpadu Menghilangkan Tumpang Tindih”, Kompas, Mei 2004.
ini  selain  menimbulkan  ketidakefisienan dalam  pembiayaan  kegiatan  pemerintahan, juga menyebabkan ketidakjelasan keterkaitan antara output/outcome yang  dicapai  dengan penganggaran organisasi.
Selanjutnya, sebagaimana diamanatkan  oleh  UU  No.17  Tahun  2003, maka  sistem  penganggaran  mengacu  pada praktek-praktek yang berlaku secara internasional.  Menurut GFS  (Government Financial  Statistics)  Manual  2001 ,  sistem penganggaran  belanja  negara  secara  implisit menggunakan sistem unified budget , dimana tidak ada pemisahan antara pengeluaran rutin dan  pembangunan,  sehingga  klasifikasi menurut ekonomi akan berbeda dari klasifikasi  sebelumnya.  Dalam  hal  ini, belanja  negara  menurut  klasifikasi  ekonomi dikelompokkan  ke  dalam  (1)  kompensasi untuk  pegawai;  (2)  penggunaan  barang  dan jasa;  (3)  kompensasi  dari  modal  tetap berkaitan  dengan  biaya  produksi  yang dilaksanakan  sendiri  oleh  unit  organisasi pemerintah;  (4)  bunga  hutang;  (5)  subsidi; (6)  hibah;  (7)  tunjangan  sosial  ( social benefits );  dan  (8)  pengeluaran-pengeluaran lain  dalam  rangka  transfer  dalam  bentuk uang atau barang, dan pembelian barang dan jasa  dari  pihak  ketiga  untuk  dikirim  kepada unit lainnya.
Dalam melaksanakan perubahan format  dan  struktur  belanja  negara  telah dilakukan  dengan  melakukan  penyesuaian- penyesuaian,  namun  tetap  mengacu GFS Manual  2001 dan  UU  No.  17  Tahun  2003. Beberapa  catatan  penting  berkaitan  dengan perubahan  dan  penyesuaian  format  dan struktur belanja negara yang baru antara lain:
Pertama, dalam  format  dan  struktur I-account  yang  baru,  belanja  negara  tetap dipisahkan  antara  belanja  pemerintah  pusat dan belanja untuk daerah, karena pos belanja untuk  daerah  yang  berlaku  selama  ini  tidak dapat  diklasifikasikan  ke  dalam  salah  satu pos belanja negara sebagaimana diatur dalam UU  No.17  Tahun  2003; Kedua, semua pengeluaran negara yang sifatnya bantuan/subsidi  dalam  format  dan  struktur baru  diklasifikasikan  sebagai  subsidi;  dan Ketiga, semua  pengeluaran  negara  yang
selama  ini  „mengandung‟  nama  lain-lain yang  tersebar  di  hampir  semua  pos  belanja negara,  dalam  format  dan  struktur  baru diklasifikasikan sebagai belanja lain-lain.
Dengan  berbagai  perubahan  dan penyesuaian tersebut, belanja negara menurut  klasifikasi  ekonomi  (jenis  belanja) terdiri  dari  (i)  belanja  pegawai,  (ii)  belanja barang,  (iii)  belanja  modal,  (iv)  pembayaran bunga  utang,  (v)  subsidi,  (vi)  hibah,  (vii) bantuan  sosial,  dan  (viii)  belanja  lain-lain. Sedangkan belanja untuk daerah, sebagaimana  yang  berlaku  selama  ini  terdiri dari  (i)  dana  perimbangan,  dan  (ii)  dana otonomi  khusus  dan  penyesuaian.  Dengan adanya  perubahan  format  dan  struktur belanja  negara  menurut  jenis  belanja  maka secara  otomatis  tidak  ada  lagi  pemisahan antara belanja rutin dan belanja pembangunan ( unified budget ).

## 3.  Sistem  APBN  dengan  Anggaran Berbasis Kenerja
Sejalan dengan amanat UU
No.17/2003,  akan  pula  diterapkan  secara penuh anggaran berbasis kinerja (performance-based  budgeting) di  sektor publik,  agar  penggunakan  anggaran  tersebut bisa  dinilai  kemanfaatan  dan  kegunaannya bagi  masyarakat.  Sebagaimana  dipahami, selama  ini  kita  menerapkan traditional budgeting atau dikenal pula sebagai line-item budgeting . Line-item budgeting ini mempunyai  sejumlah  karakteristik  penting, antara  lain  tujuan  utamanya  adalah  untuk melakukan kontrol keuangan, sangat berorientasi pada input organisasi,
penetapannya melalui pendekatan incremental (kenaikan  bertahap),  dan  tidak jarang dalam prakteknya memakai “kemampuan  menghabiskan  atau  menyerap anggaran”  sebagai  salah  satu  indikator penting untuk mengukur keberhasilan organisasi.
Dalam praktek pelaksanaannya, karakteristik  seperti  di  atas  mengandung banyak kelemahan. Dalam rezim pemerintahan  yang  sarat  dengan  KKN, karakteristik  yang  berkaitan  dengan  tujuan untuk melakukan kontrol keuangan,
seringkali  dilaksanakan  hanya  sebatas  aspek administratifnya saja. Hal ini mungkin untuk dilakukan karena ditunjang oleh karakteristik lainnya  yaitu  sangat  berorientasi  pada  input organisasi. Dengan demikian sistem anggaran tidak memberikan informasi tentang  kinerja,  sehingga  sangat  sulit  untuk melakukan kontrol kinerja.
Kelemahan  lainnya  terkait  dengan karakteristik  penetapan  anggaran  dengan pendekatan incremental ,  yaitu  menetapkan rencana  anggaran  dengan  cara  menaikkan jumlah  tertentu  pada  jumlah  anggaran  yang lalu atau sedang berjalan. Melalui pendekatan  ini,  analisis  yang  mendalam tentang  tingkat  keberhasilan  setiap  program tidak  dilakukan.  Akibatnya  adalah  tidak tersedia  informasi  yang  logis  dan  rasional tentang rencana alokasi anggaran tahun yang akan datang. Siapa atau unit mana mendapat berapa  sering  kali  didasarkan  pada  catatan historis  semata  dan  tidak  berorientasi  pada tujuan organisasi.
Kelemahan  lainnya  terkait  dengan penggunaan  “kemampuan  menghabiskan anggaran”  sebagai  indikator  keberhasilan. Apa  yang  sering  terjadi  dalam  prakteknya adalah perilaku birokrat yang selalu berusaha untuk  menghabiskan  anggaran  tanpa  terkait dengan hasil dan kualitasnya. Tentu keadaan ini  semakin  buruk  jika  dikaitkan  dengan karakter  birokrat  yang  menurut  Niskanen cenderung bersifat budget maximizer. 31
Sebagai akibat dari berbagai
kelemahan di atas, maka masalah besar yang dihadapi  oleh  sistem line-item  budgeting adalah effectiveness  problem,  efficiency problem, and accountability problem. Bahkan  jikapun  sistemnya  sudah  transparan, maka  informasi  yang  dapat  diterima  oleh masyarakat  tidak  terlalu  penting,  karena hanya berkaitan dengan input organisasi.
Sebagai
respons terhadap permasalahan  sistem  anggaran line-item di atas, UU No. 17/2003 mengintrodusir sistem anggaran  berbasis  kinerja (performance
31 Baca  Roy  V.  Salomo,  “Anggaran  yang Berorientasi  pada  Kinerja  dan  Kepemerintahan  yang Baik”, Jurnal  Forum  Inovasi, Vol.  5,  Desember- Februari 2003, 34-39
based budgeting). Anggaran berbasis kinerja adalah sistem penganggaran yang berorientasi  pada output organisasi  dan berkaitan sangat erat terhadap visi, misi, dan rencana strategi organisasi. Anggaran kinerja mengalokasikan  sumberdaya  pada  program bukan  pada  unit  organisasi  semata  dan memakai output measurement sebagai indicator  kinerja  organisasi.  Lebih  jauh  ia mengkaitkan  biaya  dengan output organisasi sebagai  bagian  yang  integral  dalam  berkas anggarannya.
Tujuan dari penetapan output measurement yang  dikaitkan  dengan  biaya adalah  untuk  dapat  mengukur  tingkat efisiensi  dan  efektifitas.  Hal  ini  sekaligus merupakan  alat  untuk  dapat  menjalankan prinsip  akuntabilitas,  karena  yang  diterima oleh masyarakat pada akhirnya adalah output dari suatu proses kegiatan birokrasi.
Ukuran-ukuran  kinerja  pada  sistem anggaran  yang  berorientasi  pada  kinerja berguna  pula  bagi  lembaga  perwakilan rakyat  (DPR/DPRD)  pada  saat  menjalankan fungsi pembentukan kebijakan, fungsi penetapan  anggaran,  dan  fungsi  pelaksanaan pengawasan.  Bagi  manajemen  puncak  di pihak  eksekutif  berguna  untuk  melakukan kontrol manajemen dan kontrol kualitas serta dapat  digunakan  untuk  sistem  insentif pegawai. Dan pada akhirnya bagi masyarakat dapat  memberikan  kejelasan  tentang  kinerja dan akuntabilitas pemerintah. 32

## 4. Teori Peran Negara tentang APBN
Teori  peran  negara  akan  digunakan untuk  menganalisis  pengelolaan  anggaran yang  ditujukan  untuk  kesejahteraan  rakyat. Sebab, menurut Mardiasmo, anggaran merupakan  pernyataan  mengenai  estimasi kinerja  yang  hendak  dicapai  selama  periode waktu  tertentu  yang  dinyatakan  dalam ukuran  finansial.  Sedangkan  penganggaran atau  proses  penyusunan  anggaran  adalah proses pengoperasional rencana dalam bentuk  pengkualifikasian,  biasanya  dalam
32 Lihat  Roy  V.  Salomo,  “Anggaran  yang Berorientasi  Pada  Kinerja  dan  Kepemerintahan  yang Baik”, Jurnal  Forum  Inovasi, Vol.  5,  Desember- Februari 2003, 34-39.
bentuk  unit  moneter,  untuk  kurun  waktu tertentu.  Jadi,  penganggaran  adalah  proses atau  metoda  untuk  mempersiapkan  suatu anggaran.
Menurut  Anthony  dan  Govindarajan, proses  penyusunan  anggaran  pada  dasarnya memiliki  4  tujuan  utama yaitu:  (1) menyelaraskan dengan rencana strategik,  (2) untuk  mengkoordinasikan  kegiatan  dari beberapa  bagian  dalam  organisasi,  (3)  untuk memberikan  tanggungjawab  kepada  manajer atau  pimpinan,  guna  mengotorisasi  jumlah dana  yang  dapat  digunakan,  dan  untuk memberitahukan  hasil  yang  mereka  capai, serta (4) untuk mencapai kerjasama.
Karena  demikian,  pemerintah  yang berkewajiban mengelola anggaran bila dilihat  dari  peran  dan  fungsi  ekonomi menjadi  perdebatan  di  kalangan  ekonom sosialis  dan  kapitalis.  Secara  umum,  peran dan  fungsi  pemerintah  tersebut  terkait dengan  adanya  upaya  pencapaian  tujuan pembangunan ekonomi berupa tingkat kesejahteraan  masyarakat  yang  optimal. 33
Namun  demikian,  perlu  tidaknya  turut campur  pemerintah  dalam  mencapai  tujuan tersebut  diperdebatkan  oleh  sosialisme  dan kapitalisme.
Kapitalisme  yang  memiliki  semangat liberal dalam bentuk yang murni menganggap  pemerintah  tidak  perlu  ikut campur  dalam  perekonomian  kecuali  terkait dengan  aturan-aturan  yang  tidak  ditentukan oleh  setiap  individu  pelaku  ekonomi.  Dalam hal  ini,  setiap  orang  memiliki  kebebasan secara  mutlak  untuk  mengatur  dirinya sendiri, termasuk dalam aspek ekonomi.
Para  ekonom  klasik  yang  dimotori Adam  Smith 34 menilai  bahwa  pemerintah memiliki tiga fungsi, yaitu bidang pertahanan  dan  keamanan,  keadilan  sosial (tertib hukum), dan pekerjaan umum (sosial).
33 Lihat  karya  David  Osborne  and  Ted Gaebler, Reinventing Government: How The Entrepreneurial  Spirit  is  Transforming  The  Public Sector (Addison  –  Wesly  Publishing  Company,  Inc., 1992).
34 Baca  lebih  lanjut  karya  Adam  Smith, The Wealth  of  Nations (London:  J.M.  Dens  and  Sons, 1977).
Aliran  ini  menganggap  bahwa  hal  penting bagi  pemerintah  adalah  tidak  melakukan aktivitas yang dikerjakan oleh para individu, melainkan  pemerintah  hanya  melakukan kegiatan  ekonomi  yang  sama  sekali  tidak pernah  dilakukan  oleh  individu  atau  sektor swasta  baik  secara  perorangan  maupun bersama-sama.
John Stuart Mill 35 memberikan analisis  bahwa  konsep  di  atas  dapat dianalisis  melalui  keberadaan  perusahaan. Perusahaan lebih baik dijalankan oleh sektor swasta  yang  memang  sudah  tertarik  untuk mengusahakannya  dan  membiarkan  usaha- usaha  tersebut  tanpa  ada  campur  tangan pemerintah, hanya saja memang ada beberapa pengecualiannya.
Sedangkan  sistem  ekonomi  sosialis tidak menghendaki adanya kebebasan individu,  sehingga  kegiatan  perekonomian harus  dikuasai  pemerintah  sebagai  institusi atau lembaga yang mewakili para individu. 36 Peran pemerintah dalam mengatur perekonomian  tersebut  untuk  mengatur perencanaan  dan  penggunaan  faktor-faktor produksi,  melaksanakan  kegiatan  produksi, dan mengatur distribusi barang-barang konsumsi, mengatur pendidikan serta kesehatan, dan lain sebagainya. 37
Teori  peran  ekonomi  pemerintah  ini lebih lanjut akan digunakan untuk menganalisis pengelolaan APBN dari perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawabannya, sekaligus keterkaitan  dengan  adanya  penyimpangan- penyimpangan  di  bidang  anggaran.  Secara umum, politik anggaran pemerintah ini tidak
35 John  Stuart  Mill, Principles  of  Political Economy (London: Longman‟s Green and Co., 1921), Buku V, Bab II.
36 Diskusi  terbaru  tentang  sistem  ekonomi sosialis  yang  mengalami  transisi  paradigma  menuju ekonomi  pasar  dapat  dibaca  Shinichi  Ichimura,  et.  al (eds.), Transition from Socialist to Market Economies:  Comparison  of  European  and  Asian Experience (New  York;  Palgrave  Macmillan,  2009), khususnya pada bagian III “The Role of the State and Market in Transition”, 145-227.
37 Lihat  Shinichi  Ichimura,  et.  al  (eds.), Transition  from  Socialist  to  Market  Economies: Comparison of European and Asian Experience (New York; Palgrave Macmillan, 2009), 151-153.
dapat dilepaskan dari pengaruh globalisasi di bidang  ekonomi,  termasuk  pasar  bebas. Pengelolaan  anggaran  yang  tidak  transparan dan  akuntabilitas  oleh  pemerintah  akan menyebabkan  kondisi  ekonomi  semakin terpuruk  dan  tertinggal  negara  lain.  Karena itu,  APBN  yang  dikelola  pemerintah  dalam menjalankan pembangunan seharusnya dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi, sekaligus  berperan  dalam  mengokohkan nilai-nilai  dan  budaya  bangsa  Indonesia. Bukan  sebaliknya,  adanya  alasan  ekonomi menjadikan  rakyat  semakin  terpinggirkan, dan masyarakat Indonesia menjadi “tamu” di rumah sendiri.

## 5.  Pengelolaan  APBN  Menuju Good Governance
Dalam  rangka  akuntabilitas  penataan keuangan  negara,  penyusunan  keuangan negara  mengacu  pada  norma-norma  dan prinsip-prinsip  sebagai  berikut: pertama, transparansi  dan  akuntabilitas  keuangan negara.  Transparansi  tentang  keuangan negara  merupakan  salah  satu  persyaratan untuk  mewujudkan  pemerintahan  yang  baik, bersih  dan  bertanggungjawab.  Mengingat penanganan  pemerintah  merupakan  salah satu  sarana  evaluasi  pencapaian  kinerja  dan tanggungjawab  pemerintah  mensejahterakan masyarakat,  maka  keuangan  negara  harus dapat  memberikan  informasi  yang  jelas tentang  tujuan,  sasaran,  hasil  dan  manfaat yang  diperoleh  masyarakat  dari  suatu kegiatan  atau  proyek  yang  dianggarkan. Selain  itu  setiap  dana  yang  diperoleh, penggunaannya harus dapat dipertanggungjawabkan. 38
Kedua ,  disiplin  keuangan  negara. Keuangan  negara  yang  disusun  harus dilakukan  berlandaskan  azas  efisiensi,  tepat guna, tepat waktu dan dapat
38 Abdul  Hakim, Reformasi  Penglolaan  dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah (Yogyakarta: Fakultas  Ekonomi  UGM,  2006),  20-25.  Lihat  pula Bappenas, Public Good Governance: Sebuah Paparan  Singkat (Jakarta:  Sekretariat  Pengembangan Public  Good  Governance,  2002),  dan  Bintoro Tjokroamidjojo, Pengantar
Administrasi
Pembangunan (Jakarta: PT Pustaka LP3ES Indonesia, 1995).
dipertanggungjawabkan.  Pemilihan  antara belanja  yang  bersifat  rutin  degan  belanja yang  bersifat  pembangunan/modal  harus diklasifikasikan  secara  jelas,  agar  tidak terjadi percampuradukan kedua sifat anggaran yang dapat menimbulkan pemborosan dan kebocoran dana. Pendapatan  yang  direncanakan  merupakan perkiraan  yang  terukur  secara  rasional  yang dapat dicari untuk setiap sumber pendapatan, sedangkan  belanja  yang  dianggarkan  pada setiap  pos/pasal  merupakan  batas  tertinggi pengeluaran belanja. 39
Ketiga, keadilan  keuangan  negara . Pembiayaan  pemerintah  dapat  dilakukan melalui  mekanisme  pajak  dan  retribusi  yang dipikul  oleh  segenap  lapisan  masyarakat, untuk  itu  pemerintah  wajib  mengalokasikan penggunaannya  secara  adil  agar  dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanan.
Keempat ,  efisiensi  dan  efektivitas keuangan  negara.  Dana  yang  tersedia  harus dimanfaatkan  dengan  sebaik  mugkin  untuk dapat  menghasilkan  peningkatan  pelayanan dan  kesejahteraan  yang  maksimal  guna kepentingan  masyarakat.  Oleh  karena  itu, untuk  dapat  mengendalikan  tingkat  efisiensi dan  efektivitas  anggaran,  maka  dalam perencanaan  perlu  ditetapkan  secara  jelas tujuan, sasaran, hasil dan manfaat yang akan diperoleh  masyarakat  dari  suatu  kegiatan atau proyek yang diprogramkan. 40
Kelima ,  format  keuangan  negara. Pada  dasarnya  keuangan  negara  disusun berdasarakan format anggaran deficit ( deficit budget  format ).  Selisih  antara  pendapatan dan belanja mengakibatkan terjadinya surplus atau deficit anggaran. Apabila terjadi surplus,  negara  dapat  membentuk  dana cadangan,  sedangkan  bila  terjadi  deficit, dapat  ditutupi  melalui  sumber  pembiayaan pinjaman dan atau penerbitan obligasi negara
39 Abdul  Hakim, Reformasi  Penglolaan  dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah, 34-50.
40 Abdul Hakim, Reformasi Pengelolaan, 45- 78.
sesuai dengan ketentuan perundang- undangan yang berlaku. 41
Keuangan negara yang disusun dengan  pendekatan  kinerja  memuat  hal-hal sebagai  berikut:  sasaran  yang  diharapkan menurut  fungsi  belanja,  standar  pelayanan yang  diharapkan  dan  perkiraan  biaya  satuan komponen  kegiatan  yang  bersangkutan,  dan bagian  pendapatan  keuangan  negara  yang membiayai  administrasi  umum,  belanja operasi  dan  pemeliharaan,  dan  belanja modal/pembangunan.
Untuk  mengukur  kinerja  keuangan pemerintah  tersebut,  maka  dikembangkan standar  analisis  belanja,  tolok  ukur  kinerja dan  standar  biaya.  Standar  analisis  belanja adalah  penilaian  kewajaran  atas  beban  kerja dan biaya terhadap suatu kegiatan, dan  yang dimaksud  dengan  tolok  ukur  kinerja  adalah ukuran keberhasilan yang dicapai pada setiap unit organisasi perangkat pemerintah sedangkan  yang  dimaksud  dengan  standar biaya  adalah  harga  satuan  unit  biaya  yang berlaku bagi masing-masing daerah.
Sebagai ilustrasi, menurut al- Mawardi, 42 pendapatan pemerintah yang ada pada  kas  negara  disimpan  dalam  pos-pos terpisah (administrasi sistemik) dan dibelanjakan berdasarkan kebutuhannya masing-masing.  Jika  pos  kategori  tertentu tidak mencukupi untuk memenuhi pembelanjaan yang ditencanakan oleh kategori  tersebut,  penguasa dapat  meminjam anggaran  belanja  dari  pos  lain.  Sistem administrasi keuangan awal adalah apa  yang sekarang dikenal dengan federalisme keuangan.  Operasi  keuangan  dilakukan, secara  umum,  oleh  unit  keuangan  lokal  di cabang-cabang  provinsinya.  Pendapatan  dari masing-masing  provinsi  digunakan  untuk memenuhi  pembiayaan  provinsi  tersebut. Jika  pembiayaan  lokal  tersebut  lebih  kecil dari  pendapatan  lokal,  gubernur  mengirim sisanya  ke  keuangan  pusat.  Di  sisi  lain,  jika pembiayaan melampaui pendapatan, kelebihan  dari  provinsi  lain  atau  keuangan
41 Bappenas, Public Good Governance, 56- 58.
42 Al-Mawardi, Al-Ahkam  al-Sulthaniyah, 215.
pusat dialihkan untuk memenuhi kekurangan tersebut. 43 Dengan
demikian, sistem pendistribusian harta yang menjadi tanggung jawab  lembaga  keuangan  negara  dikelola berdasarkan  kondisi  keuangan  yang  ada  dan wewenang lembaga ini dalam mendistribusikannya  sesuai  dengan  tujuan masing-masing. Bagi
al-Mawardi, 44 tanggungjawab institusi keuangan atas penerimaan  negara  harus  didistribusikan untuk kepentingan masyarakat. Dalam pandangan al-Mawardi, 45 harta yang menjadi hak  institusi keuangan  diklasifikasikan menjadi  dua  bagian,  yaitu  harta  yang  hanya disimpan  dalam  perbendaharaan  kas  negara untuk tujuan tertentu, dan harta yang menjadi aset  keuangan  pemerintah  yang  diperoleh dari berbagai sumber penerimaan negara.
Adapun  prinsip  pengeluaran  negara yang harus dipertimbangkan meliputi akuntabilitas  dan value  of  money, kejujuran dalam penataan keuangan negara, transparansi dan pengendalian.
1. Akuntabilitas. Akuntabilitas  pengeluaran  negara adalah kewajiban pemerintah untuk memberikan
pertanggungjawaban,
menyajikan  dan  melaporkan  segala  aktivitas dan kegiatan yang terkait dengan menggunakan  uang  publik,  kepada  pihak yang  memiliki  hak  dan  kewenangan  untuk meminta pertanggung-jawaban tersebut (DPR  dan  masyarakat  luas).  Aspek  penting yang  harus  dipertimbangkan  oleh  para manajer  pemerintah  adalah:  a)  Aspek legalitas  pengeluaran  negara  yaitu  setiap transaksi  pengeluaran  yang  dilakukan  harus dapat dilacak otoritas legalnya; b) Pengelolaan  ( stewardship )  atas  pengeluaran negara yang baik, perlindungan aset fisik dan finansial,  mencegah  terjadinya  pemborosan dan salah urus.
Adapun  prinsip-prinsip  akuntabilitas pengeluaran  negara  adalah:  (1)  Adanya
43 Al-Mawardi, Al-Ahkam al-Sulthaniyah , 3.
44 Al-Mawardi, Al-Ahkam  al-Sulthaniyah, 213.
45 Al-Mawardi, Al-Ahkam  al-Sulthaniyah, 214
sistem  akuntansi  dan  sistem  kemampuan negara yang dapat menjamin bahwa pengeluaran negara dilakukan secara konsisten sesuai dengan peraturan perundang-undangan  yang  berlaku;  (2) Pengeluaran negara dapat menunjukan tingkat  pencapaian  tujuan  dan  sasaran  yang telah ditetapkan; dan (3) Pengeluaran negara yang  dilakukan  dapat  berorientasi  pada pencapaian visi, misi, hasil dan manfaat yang akan diperoleh. 46 2. Value for Money Pengeluaran
negara harus berdasarkan  konsep value  of  money ,  seperti ditegaskan  McKinney,  yaitu: 47 pertama , ekonomi, adalah hubungan antara pasar (nilai uang) dan masukan  ( input ). Ekonomi adalah praktek  pembelian  barang  dan  jasa  pada kualitas  yang  diinginkan  dan  pada  harga terbaik yang memungkinkan. Sesuatu kegiatan  operasional  dikatakan  ekonomis bila  dapat  menghilangkan  atau  mengurangi biaya yang dianggap tidak perlu. Oleh karena itu  pada  hakekatnya  ada  pengertian  yang serupa  antara  efisiensi  dengan  ekonomi, karena kedua-duanya menghendaki penghapusan/penurunan biaya; kedua , efisiensi,  berhubungan  erat  dengan  konsep efektivitas, yaitu rasio yang membandingkan antara output yang dihasilkan terhadap input yang digunakan. Proses kegiatan operasional dapat  dikatakan  dilakukan  secara  efisien apabila suatu target kinerja tertentu ( outcome ) dapat dicapai dengan menggunakan  sumber  daya  dan  biaya  yang serendah-rendahnya;  dan  ketiga, efektivitas , merupakan  kaitan  atau  hubungan  antara keluaran  suatu  pusat  pertanggungjawaban dengan  tujuan  atau  sasaran  yang  harus dicapainya.  Efektivitas  dalam  pemerintahan
46 David  Osborne  and  Ted  Gaebler, Reinventing  Government:  How  The  intrepreneurial Spirit  is  Transforming  The  Public  Sector (Addison  – Wesly Publishing Company, Inc., 1992), 78-90.
47 Jerome  B.  McKinney, Effective  Financial Management in Public and Non Profit Agencie.A  Pratical  and  Intergrated  Approach (Connecticut:  Greenwood  Press,  Inc.,  1986).  Baca pula  Richard  A.  Musgrave  &  Peggy  B.  Musgrave, Public  Finance  in  Theory  and  Practice (Singapore: Mc Graw-Hill, Inc., 1989).
dapat  diartikan  penyelesaiannya  kegiatan tepat  pada  waktunya  dan  di  dalam  batas anggaran  yang  tersedia,  dapat  berarti  pula mencapai tujuan dan sasaran seperti apa yang telah direncanakan.
Aspek lain yang penting dari pengelolaan keuangan negara berupa pertanggungjawaban. Pertanggungjawaban merupakan  ujung  dari  siklus  anggaran setelah  perencanaan  dan  pelaksanaan.  Kata- kata kunci dalam pertanggungjawaban dalam evaluasi,  evaluasi  kinerja,  dan  akuntabilitas. Evaluasi  kinerja  kebijakan pada  hakikatnya dilakukan  untuk  mengetahui  ketepatan  dan efektivitas baik kebijakan itu sendiri maupun sistem  dan  proses  pelaksanaannya, agar dapat  dilakukan  langkah-langkah  tindak lanjut untuk menghindarkan “biaya” (kemungkinan  kemubaziran)  yang  lebih besar  atau  untuk  mencapai  “manfaat”  yang lebih  baik. 48 Essensi  evaluasi  kinerja  adalah perbandingan  yang  menyangkut  kinerja  dan tingkat  efektivitas  baik  kebijakan  maupun sistem dan proses pelaksanaan yang berkembang  dalam  mengatasi  permasalahan yang  dihadapi  atau  dalam  mencapai  tujuan yang ditetapkan.
Evaluasi  kinerja  yang  dilakukan dalam  rangka  pemantauan  pada  pokoknya adalah  menyediakan  informasi  bagi  para pengelola  kebijakan  dan  pembuat  kebijakan mengenai ketepatan dan efektivitas kebijakan dan sistem serta proses pelaksanaannya, agar dapat  dilakukan  tindak  lanjut  dini  apabila secara aktual ternyata ada hal-hal yang perlu dikoreksi baik pada kebijakan atau pun pada sistem dan proses pelaksanaannya.
Langkah  dan  tujuan  serupa  juga dilakukan dalam rangka pengawasan internal ,  karena  sebenarnya  pemantauan merupakan bagian dari kegiatan pengendalian internal yang diperlukan untuk peningkatan efektivitas manajemen, peningkatan  efisiensi  pemanfaatan  sumber- sumber,  dan  perbaikan-perbaikan  lainnya  ke depan  yang  dapat  meliputi  kebijakan  dan sistem  serta  proses  pelaksanaannya,  dengan
48 Aan  Jaelani, Keuangan  Publik  Islam: Refleksi  APBN  dan  Politik  Anggaran  di  Indonesia (Cirebon: Nurjati Press, 2014), 78-79.
kemungkinan  terminasi  atau  pun  ekstensi dan modifikasi kebijakan yang dilaksanakan.
Evaluasi  kinerja  pada pengawasan eksternal , dilakukan dengan tujuan memberikan  gambaran  obyektif  mengenai ketepatan  dan  efektivitas  kebijakan  ataupun sistem  serta  proses  pelaksanaannya,  kondisi biaya  dan  manfaat  aktual  dari  kebijakan, perkembangan  berbagai  unsur  dan  indikator kinerja  yang  dicapai,  yang  diperlukan sebagai  “pertanggungjawaban”  atau  pun “pertanggunggugatan” (responsibility and or accountability) suatu organisasi dalam melaksanakan  tugas  kelembagaannya.  Hal terakhir  itu  menunjukkan  maksud  (motif) dilakukannya  evaluasi  kinerja,  yang  tentu dipengaruhi  pula  oleh  posisi  dan  peran lembaga pengawasan eksternal yang melakukan evaluasi tersebut.
Eksplorasi atas pemikiran al- Mawardi, 49 terkait  dengan  pengelolaan keuangan  negara  dapat  dijelaskan  bahwa seluruh  jenis  kekayaan  yang  menjadi  milik masyarakat  secara  umum  dan  tidak  menjadi milik  masyarakat  tertentu  menjadi  bagian dari  aset  keuangan  pemerintah.  Dengan demikian,  pendapatan  yang  diperoleh  secara sah  oleh  pemerintah  dalam  bentuk  apapun harus  tetap  diperuntukkan  untuk  kebutuhan publik,  kerena  dianggap  sebagai  aset keuangan pemerintah.
Al-Mawardi 50 mengklasifikasi  lebih jauh tanggung jawab negara dalam pengelolaan anggaran ke dalam dua kategori. Kategori  pertama , yang  harus  dibiayai negara, meliputi tanggungjawab yang disediakan karena nilai-nilai yang diterimanya , yaitu dipergunakan untuk penggajian  para  tentara,  harga  persenjataan dan  kompensasi.  Karena  tanggungjawab  ini berlawanan  dengan  nilai  yang  diterima, negara  harus  menetapkan  tuntutan  tersebut. Pelaksanaan tanggungjawab tersebut menimbulkan  biaya  yang  harus  disediakan oleh negara.
49 Al-Mawardi, Al-Ahkam  al-Sulthaniyah, 214.
50 Al-Mawardi, Al-Ahkam  al-Sulthaniyah, 214.
Kategori
kedua , meliputi tanggungjawab yang telah ditetapkan melalui bantuan  dan  kepentingan  umum. 51 Al- Mawardi  berpendapat,  pelaksanaan  jenis tanggungjawab ini berkaitan dengan keberadaan  dana  dalam  kas  negara.  Jika  ada dana yang memadai di baitul mal, tanggungjawab  kepentingan  umum  harus dipenuhi.  Namun,  jika  tidak  ada  dana, tanggungjawab  tersebut  menjadi  tanggung jawab sosialbagi semua masyarakat. 52 Dengan  demikian,  jika  tanggung  jawab  ini diabaikan akan mempengaruhi seluruh masyarakat, tanggung jawab keuangan berubah  menjadi  tanggung  jawab  seluruh masyarakat. Al-Mawardi 53 berpendapat, ketika  tidak  ada  dana,  beban  tanggungjawab tersebut menjadi kewajiban seluruh masyarakat.  Dengan  kata  lain,  sistem distribusi  keuangan  pada  APBN  yang bersumber  dari  berbagai  jenis  penerimaan didasarkan  atas  terpenuhinya  kebutuhan dasar masyarakat, atau pengeluaran pemerintah dilakukan dalam rangka menciptakan  kesejahteraan  masyarakat (al- mashlahah al-‘ammah). 54
Ada  reformasi  atau  paradigma  baru dalam  keuangan  negara,  yaitu  paradigma yang  menuntut  besarnya  akuntabilitas  dan transparansi  dari  penataan  keuangan  negara dengan  memperhatikan  asas  keadilan  dan kepatutan,  dengan  ciri-ciri  sebagai  berikut: 55 pertama , dari vertical accountability menjadi horizontal  accountability. Jika  selama  ini
51 Baca  Aan  Jaelani, Sejarah  Pemikiran Ekonomi  Islam:  Kontribusi  Sarjana  Muslim  dalam Pemikiran  dan  Analisis  Ekonom i  (Cirebon:  CV. Aksarasatu, 2018).
52 Aan  Jaelani, Manajemen  Zakat  di Indonesia  dan  Brunei  Darussalam (Cirebon:  Nurjati Press, 2015), 45.
53 Al-Mawardi, Al-Ahkam  al-Sulthaniyah, 214-215.
54 Aan  Jaelani,  Slamet  Firdaus  &  Juju Jumena,  Renewable  Energy  Policy  in  Indonesia:  The Qur'anic  Scientific  Signals  in  Islamic  Economics Perspective. International Journal of Energy Economics and Policy , 2017: 7 (4), 193-204.
55 Roy  V.  Salomo,  “Anggaran  yang Berorientasi  pada  Kinerja  dan  Kepemerintahan  yang Baik”, Jurnal  Forum  Inovasi, Vol.  5,  Desember- Februari 2003, 34-39.
pertanggungjawaban atas penataan keuangan negara lebih ditujukan pada pemerintah yang lebih  tinggi  (Provinsi  atau  Pusat),  maka dengan reformasi saat ini pertanggungjawaban  lebih  ditujukan  kepada rakyat  (DPR).  Laporan  pertanggungjawaban keuangan  negara  disampaikan  kepada  DPR secara  periodik,  tidak  lagi  sekedar  laporan tentang APBN tetapi mencakup pula laporan aliran kas dan neraca.
Kedua , dari traditional budget menjadi  p erformance  budget. Selama  ini penataan  keuangan  negara  adalah  dengan sistem  tradisional.  Sistem  tradisional,  sistem penyusunannya  adalah  dengan  pendekatan incremental dan  “ line  item” dengan penekanan  pada  pertanggungjawaban  pada setiap  input  yang  dialokasikan.  Melalui reformasi,  anggaran  harus  disusun  dengan pendekatan  atau  sistem  anggaran  kinerja ( performance budgeting ), dengan penekanan pertanggunganjawaban  tidak  sekedar  pada input tetapi juga pada output dan outcome. Ketiga ,  dari  pengendalian  dan  audit keuangan ke pengendalian dan audit keuangan,  dan  kinerja.  Sebelum  reformasi terdapat  pengendalian  dan  audit  keuangan negara,  bahkan  juga  audit  kinerja.  Namun, oleh  karena  sistem  anggaran  yang  tidak memasukan  kinerja,  maka  proses  audit kinerja  menjadi  tidak  berjalan  dengan  baik. Dalam  reformasi  ini,  oleh  karena  sistem penganggaran  yang  mengunakan  sistem penganggaran kinerja (performance budgeting) maka  pelaksanaan  pengendalian dan audit keuangan negara dan audit kinerja akan menjadi lebih baik.
Keempat ,  lebih  menerapkan  konsep value  for  money. Reformasi  penataan keuangan  negara  saat  ini  menghendaki penerapan konsep value for money atau yang lebih  dikenal  degan  konsep  3  E  (ekonomi, efisien,  dan  efektif).  Oleh  karena  itu  dalam reformasi ini pemerintah diminta baik dalam mencari  dana  maupun  menggunakan  dana selalu  menerapkan  prinsip  3  E  tersebut.  Hal ini  mendorong  pemerintah  berusaha  selalu memperhatikan  tiap  sen/rupiah  dan  (uang) yang  diperoleh  dan  digunakan.  Perhatian
tertuju  pada  hubungan  antara input-output- outcome.
Kelima , penerapan pusat
pertanggungjawaban. Dalam reformasi penataan  keuangan  negara  ini  konsep  pusat pertanggungjawaban  ( responsibility  center ) diterapkan. Penerapan ini akan memudahkan pengukuran  kinerja  setiap  unit  organisasi. Pada  konsep  ini  unit  organisasi  dapat diperlakukan sebagai pusat pertanggungjawaban  pendapatan  ( revenue ) seperti  dinas  pendapatan,  biaya  ( expense ) seperti bagian keuangan. “laba” (profit), dan investasi  seperti  BUMD  atau  Perusahaan Daerah.
Keenam ,  perubahan  sistem  akuntansi keuangan  pemerintahan.  Untuk  mendukung perubahan-perubahan yang telah dikemukakan di atas direformasi pula sistem akuntansi  di  pemerintahan.  Jika  selama  ini pemerintah  menggunakan  sistem  pencatatan tunggal  ( single  entry  system )  maka  dirubah menjadi  sistem ganda ( double entry system ). Selain  itu,  selama  ini  digunakan  pencatatan atas  dasar  kas  ( cash-basis )  maka  dirubah menjadi  atas  dasar  aktual  medication ( modified accrual basis ). Selain itu, perubahan  dalam  akuntansi  dan  pengelolaan negara,  yang  pada  gilirannya  menuntut adanya  neraca  laporan  negara,  tidak  lagi sekedar laporan perhitungan keuangan negara.
Karena  itu  rencana  pembangunan yang telah disusun oleh  pemerintah bersama DPR/DPRD dan anggarannya berupa APBN/APBD, semestinya dilaksanakan dengan  baik  sesuai  amanat  rakyat.  Sebab dalam pembelanjaan publik, menurut pandangan  al-Mawardi,  setiap  penurunan dalam  kekayaan  publik  adalah  peningkatan kekayaan negara dan setiap penurunan dalam kekayaan  negara  adalah  peningkatan  dalam kekayaan  publik. 56 Hal  ini  berarti  bahwa dalam APBN, prioritas utama diperuntukkan bagi kepentingan masyarakat, semakin banyak anggaran pemerintah yang digunakan
56 Al-Mawardi, Al-Ahkam  al-Sulthaniyah , 176.
untuk rakyat akan menunjukkan peningkatan hasil-hasil pembangunan.
Konsep ini menunjukkan pula, seperti ditegaskan  al-Mawardi  bahwa  negara  dalam pengelolaan harta harus berdasarkan syari‟ah dengan memperhatikan prinsip-prinsip kemaslahatan  umum.  Sebagai  catatan,  harta yang bersumber dari masyarakat dikumpulkan  melalui  institusi  pemerintah kemudian  didistribusikan  kepada  mereka yang berhak menerimanya.
Dalam  hal  ini,  al-Mawardi  cukup teliti  dalam  hal  pendistribusian  harta  oleh petugas  negara  dan  para  penerimanya  yang disertai  dengan  bukti  penerimaan.  Hal  ini dalam rangka menghindari kesalahan distribusi  harta  kepada  mereka  yang  tidak berhak dan mencegah terjadinya perselisihan dengan  mereka  yang  berhak  menerima, namun tidak menerima sebagaimana mestinya.

## Penutup
Sistem  anggaran  berbasis  kinerja berorientasi  pada output pemerintah  yang mengalokasikan  sumber  daya  pada  program bukan  pada  unit  organisasi  semata  dan memakai  pengukuran  pengeluaran sebagai indikator  kinerja  pemerinrah.  Sistem  ini mengkaitkan  biaya  dengan output tersebut sebagai  bagian  yang  integral  dalam  berkas anggarannya.  Tujuan  dari  penetapan output measurement yang  dikaitkan  dengan  biaya adalah  untuk  dapat  mengukur  tingkat efisiensi  dan  efektifitas.  Hal  ini  sekaligus merupakan  alat  untuk  dapat  menjalankan prinsip  akuntabilitas,  karena  yang  diterima oleh masyarakat pada akhirnya adalah output dari suatu proses kegiatan birokrasi.

## Daftar Pustaka
Abu Yusuf. Kitab al-Kharaj. Beirut:  Dar al- Ma‟arif, 1979.
Adam,  Rainer,  et  al. Persaingan  dan
Ekonomi Pasar di Indonesia. Jakarta: Friedrich
Nauman Stiftung-
Indonesia, 2006.
Ahmad,    Khurshid  (ed.). Studies  in  Islamic Economics. Jeddah: King Abdul Aziz University, 1980.
Ahmad,  Mustaq. Business  Ethics  in  Islam. Pakistan:  International  Institute  of Islamic Thought, 2001.
Al-Assal,  A.  Muhammad.dan  Fathi  Abd. Karim. Hukum    Ekonomi  Islam.
Jakarta: Pustaka Firdaus, 1999.
Al-Ghazali. Ihya’ ‘Ulum al-Din. Beirut:  Dar al-Fikr, 1998.
Al-Mawardi, Abu Hasan Ali. Adab al-Dunya wa al-Din. Beirut: Dar al-Fikr, 1995. Al-Mawardi,  Abu  Hasan  Ali. al-Ahkam  al- Sulthaniyah  wa  Wilayat  al-Diniyah. Beirut: Dar al-Fikr, 1996.
Al-Shatibi,  Abu  Ishaq. al-Muwafaqat  fi Ushul al-Syari‘ah. Cairo: al- Maktabah al-Tijanyah al-Kubra,
1975.
Azmi,  Sabahuddin. Islamic  Economics: Public  Finance  in  Early  Islamic Thought  . New  Delhi:  Goodword Books, 2002.
Boadway, Robin W. dan Neil Bruce. Welfare Economics. Oxford:  Basil  Blackwell,
1984.
Essid, Yassine. A Critique of The Origins of Islamic  Economic  Thought. Leiden:
E.J. Brill, 1995.
George,  Susan. Republik  Pasar  Bebas.
Jakarta:  INFID/Bina  Rena  Pariwara, 2002.
Hamdani,  Ikhwan. Sistem  Pasar. Jakarta:
Nurinsani, 2003.
Ibn  Khaldun. Al-Muqaddimah  Ibn  Khaldun.
Cairo: Dar Ibn al-Haitham, 2005/1426.
Ibn Taymiyah. Al-Hisbah fi al-Islam. Beirut: Dar al-Kutub al-„Arabiyah, 1994.
Ibn  Taymiyah. al-Siyasah  al-Shar’iyah  fi Islah  al-Ra’iy  waal-Ra’iyah. Saudi Arabia: Dar „alam al-Fawa‟id, 2001. Ichimura,  Shinichi,  et  al.  (eds.). Transition from  Socialist  to  Market  Economies: Comparison  of  European  and  Asian Experience. New  York;  Palgrave Macmillan, 2009.
Islahi,  Abdul  Azim. Economic  Concepts  of Ibnu Taimiyah. United Kingdom: The Islamic Foundation, 1996. Ismawan,  Indra. Sukses  di  Era  Ekonomi
Liberal Bagi Koperasi dan Perusahaan Kecil-Menengah,
Jakarta: Gramedia, 2001.
Jaelani,  Aan,  Firdaus,  Slamet  dan  Jumena,
Juju.  Renewable  Energy  Policy  in Indonesia:  The  Qur'anic  Scientific Signals in Islamic Economics Perspective. International Journal of Energy Economics and Policy , 2017: 7 (4), 193-204.
Jaelani,  Aan.  Fiscal  Policy  in  Indonesia:
Analysis  of  State  Budget  2017  in Islamic Economic Perspective.
International  Journal  of  Economics and  Financial  Issues ,  2017:  7  (5):
14-24.
Jaelani,  Aan. Keuangan  Publik  Islam: Refleksi APBN dan Politik Anggaran di Indonesia. Cirebon: Nurjati Press, 2014.
Jaelani,  Aan. Keuangan  Publik:  Analisis Sejarah  Pemikiran  Ekonomi  Islam . Cirebon: CV. Aksarasatu, 2018.
Jaelani, Aan. Manajemen Zakat di Indonesia  dan  Brunei  Darussalam. Cirebon: Nurjati Press, 2015.
Jaelani,  Aan. Masyarakat  Islam  dalam Pandangan  al-Mawardi .  Bandung:
Pustaka Setia, 2006.
Jaelani,  Aan. Sejarah  Pemikiran  Ekonomi Islam:  Kontribusi  Sarjana  Muslim dalam Pemikiran dan Analisis Ekonomi. Cirebon:  CV.  Aksarasatu, 2018.
Mishra,  Ramesh. Globalization  and  the Welfare  State. London:  McMillan, 2000.
Mubyarto. Membangun  Sistem  Ekonomi. Yogyakarta:
BPFE-Yogyakarta,
2000.
Mubyarto. Reformasi  Sistem  Ekonomi  Dari Kapitalisme Menuju Ekonomi Kerakyatan, Yogyakarta: Aditya
Media, 1999.
Naqvi,  Haider. Ethics  and  Economics:  an Islamic  Synthesis. London:  The Islamic Foundation, 1981.
Roncaglia, Alessandro. The Wealth of Ideas: a History of Economic Thought. New York:  Cambridge  University  Press,
2006.
Rostows,  W. The  Stages  of  Economic
Growth, a
Non-Communist
Manifesto. Cambridge:  Cambridge University Press, 1967.
Rothbard,  Murray  N. Power  and  Market Government and the Economy, Kansas: Institute for Humane Studies, Inc., 1977.
Salomo, Roy  V.    “Anggaran  yang
Berorientasi pada Kinerja dan Kepemerintahan  yang  Baik”, Jurnal Forum  Inovasi ,  Vol.  5,  Desember- Februari 2003, 34-39.
Samuelson,  Paul  A. Economics, New  York: McGraw-Hill Book Company, 2008. Schumpeter,  J.A. Capitalism,  Socialism  and Democracy. New  York:  Harper  & Row, 1950.
Siddiqui,  M.N. Role  of  the  State  in  the Economy:-An  Islamic  Perspective. The Islamic Foundation, UK., 1996. Smith, Adam. An Inquiry into the Nature and Causes  of  The  Wealth  of  Nations. (New  Rochelle,  N.Y  :  Arlington House, 1966.
Suharto,  Edi. Membangun  Masyarakat Memberdayakan  Rakyat:  Kajian Strategis Pembangunan Kesejahteraan Sosial dan Pekerjaan  Sosial. Bandung:  Refika
Aditama, 2005.
Swasono, Sri Edi. Judicial Review Testimoni Sri-Edi Swasono terhadap UU No. 38 Tahun 2008 tentang ASEAN Charter, Mahkamah  Konstitusi  RI,  22  Juli 2011
Swasono,  Sri-Edi.  “Pancasila,  Humanisme, Pasal 33 UUD 1945, Kooperativisme, Menolak Liberalisme”, Orasi  Ilmiah , Universitas  Pasundan  Bandung,  19 Juli 2011.
Swasono,  Sri-Edi. Ekspose  Ekonomika: Mewaspadai  Globalisasi  dan  Pasar
Bebas, Yogyakarta:  Pustep  UGM,
2010.
Swasono,  Sri-Edi. Kebersamaan  dan  Asas
Kekeluargaan: Mutualism
and
Britherhood, Jakarta:  UNJ  Press, 2005.
Swasono, Sri-Edi. Mewaspadai Pasar Bebas
(dalam  Dari  Lengser  ke  Lengser) , Jakarta: Penerbit Universitas
Indonesia, 2001.
Thoha,  Mahmud,  et  al. Globalisasi  Krisis Ekonomi  dan  Kebangkitan  Ekonomi Kerakyatan, Jakarta: Pustaka Quantum, 2002.
Todaro,  Michael  P.  dan  Stephen  C.  Smith.
Pembangunan  Ekonomi  di  Dunia Ketiga . Jakarta: Erlangga, 2003. Umar Chapra, M. The Future of Economics:
An  Islamic  Perspective. Leicester: The Islamic Foundation, 2000. Wallerstein,  I. The  Capitalist  World-
Economy. New  York:  Cambridge University Press, 1979.
Warde,  Ibrahim. Islamic  Finance  in  the Global Economy. Edinburgh: Edinburgh University Press, 2000.