## MEKANISME LEGISLATIVE REVIEW PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG DALAM PERSPEKTIF POLITIK HUKUM
Muhammad Fadli Efendi Program Magister Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas Brawijaya email: fadliefendi@student.ub.ac.id disampaikan 07/09/2020 – di -review 15/10/2020 – diterima 16/11/2021
DOI: 10.25123/vej.v7i2.4215

## Abstract
With  the  issuance  of  Constitutional  Court  decision  No.  138/PUU-VII/2009,  a  legal  conflict  arises between  the  Parliament  and  Constitutional  Court,  regarding  which  state  institution  possess  the authority to review any Government Regulation in lieu of Law.  Both institutions declared themselves to  be  having  the  sole  authority  to  do  just  that.    The  author,  using  a  juridical  normative  approach, suggest otherwise. In the auhtor’s opinion, it is the Parliament who should be regarded as having the sole  authority.  This  said  taking  into  consideration  that  –  as  soon  as  the  emergency  justifung  the issuance  of  the  government  regulation  in  lieu  of  legislation  ends  –  both  the  government  and  the parliament shall as soon as possible convene to determine whether this government regulation should be declared null and void or elevated to the status of Law.
Keyword:
Legislative Review; Constitutional Court; Government Regulation in lieu of Legislation; Parliament;

## Abstrak
Sejak  adanya  putusan  MK Nomor  138/PUU-VII/2009,  ditengarai  adanya  konflik  kewenangan pengujian PERPPU antara Mahkamah Konstitusi dengan DPR.  Keduanya menyatakan diri wenang menguji PERPPU. Di dalam tulisan ini akan diajukan argumentasi, berdasarkan pendekatan yuridis normative, bahwa kewenangan melakukan pengujian terhadap PERPPU, seyogianya ada pada DPR, satu dan lain, mengingat adanya kewajiban DPR dan Pemerintah untuk  – segera setelah keadaan darurat berakhir dan situasi kembali normal – mengadakan sidang untuk membahas PERPPU dan memilih untuk menyetujui PERPPU dan menjadikannya Undang-Undang atau menolaknya
Kata Kunci: Legislative Review; Mahkamah Konstitusi ; PERPPU; DPR;

## Pendahuluan
Dalam sebuah kehidupan manusia selalu dikelilingi dengan adanya hukum yang  mengatur  pola  perilaku  setiap  manusia  dimuka  bumi.  Sebagaimana ungkapan  dalam  buku  yang  berjudul  “ Legislative  Drafting: Pelembagaan  Metode Partisipatif  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan”  Hukum  itu bagaikan  udara  bagi  hidup  manusia,  hewan,  dan  tumbuh-tumbuhan. 1 Sehingga tidak asing lagi dengan pernyataan dimana ada masyarakat disitu ada hukum.
1 Sirajuddin,  dkk, Legislative  Drafting :  Pelembagaan  Metode  Partisipatif  Dalam  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Setara Press, Malang, 2016, hlm., 1
Hukum  bertujuan  untuk  menciptakan  keadilan,  kemanfaatan,  dan kepastian dalam tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara. Konsep tiga tujuan hukum  ini  diperkenalkan  oleh Gustav  Radbruch dengan  menggunakan  asas prioritas. 2 Dalam  teori  tujuan  hukum  barat  ini  mencakup  2  teori  yaitu  (1)  teori prioritas  baku  yang  terdiri  atas  keadilan,  kemanfaatan,  kepastian;  (2)  teori prioritas  kasuistik  merupakan  tujuan  hukum  dengan  urutan  prioritas  secara proporsional  sesuai  dengan  kasus  yang  dihadapi  dan  ingin  dipecahkan. 3 Dari kedua  teori  ini  menggambarkan  bahwa  kaitannya  dengan  hukum  yang  dibentuk haruslah  mencerminkan  nilai-nilai  hukum  yang  dapat  memberikan  keadilan, kemanfataan, dan kepastian, sewalaupun itu menggunakan urutan prioritas yang secara proporsional.
Berbicara  mengenai  hukum  tidak  terlepas  dari  yang  namanya  politik, bahkan pernyataan hukum adalah produk politik bisa benar jika didasarkan pada das sein dengan mengonsepkan hukum sebagai Undang-Undang, itulah sebabnya Von Kirchman mengatakan bahwa karena hukum merupakan produk politik maka kepustakaan  hukum  yang  ribuan  jumlahnya  bisa  menjadi  sampah  yang  tak berguna  jika  lembaga  legislatif  mengetokkan  palu  pencabutan  atau pembatalannya. 4 Sehingga Mahfud MD berpendapat bahwa politik hukum adalah “ Legal policy garis (kebijakan) resmi tentang hukum yang akan diberlakukan baik dengan pembuatan hukum baru maupun dengan penggantian hukum lama, dalam rangka mencapai tujuan Negara. 5
Negara  Indonesia  adalah  Negara  hukum  sebagaimana  dinyatakan  secara tegas dalam Pasal 1 ayat (3) UUD NRI 1945,  bahkan dalam pembukaan UUD NRI 1945 tersirat suatu makna, bahwa Negara Republik Indonesia yang berdiri pada tanggal 17 Agustus 1945 adalah Negara yang berdasar atas hukum ( Rechtsstaat ) dalam arti negara pengurus ( Verzorgingsstaat ). 6
2 Id.
3 Achmad  Ali,  Menguak  Teori  Hukum  ( Legal  Theory )  Dan  Teori  Peradilan  ( Judicialprudence ):
Termasuk Interpretasi Undang-Undang ( Legisprudence ), Kencana, Jakarta, 2017, hlm., 171
4 Moh. Mahfud MD, Politik Hukum Di Indonesia, Rajawali Press, Jakarta, 2011, hlm., 5
5 Id.
6 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-Undangan 1, Kanisius, Yogyakarta, 2007, hlm., 1
Sebagaimana Maria Farida menjelaskan bahwa:
“Dengan diembannya tugas Negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan  umum,  maka  pembentukan  berbagai  peraturan  di  Negara Republik  Indonesia  menjadi  sangat  penting,  oleh  karena  campur  tangan Negara  dalam  mengurusi  kesejahteraan  rakyat  dalam  bidang  hukum, sosial,  politik,  ekonomi,  budaya,  lingkungan  hidup,  serta  pertahanan  dan keamanan  yang  diselenggarakan  dengan  pembentukan  peraturan- peraturan negara tak mungkin lagi dihindarkan.” 7
Peraturan  Perundang-undangan  di  Republik Indonesia  begitu banyak  dan beraneka  ragam  bentuknya,  sebagaimana  termaktub  pada  Pasal  7  ayat  (1) Undang-Undang    RI  No.  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  RI  No. 15  Tahun  2019  tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  yang  berbunyi:  Jenis  dan hierarki  Peraturan  Perundang-undangan  terdiri  atas;  UUD  NRI  1945,  TAP  MPR, UU/PERPPU,  PP,  PERPRES,  PERDA  Prov,  dan  PERDA  Kab/Kota.  Selain  jenis  dan hierarki Peraturan Perundang-undangan di atas juga terdapat beberapa peraturan perundang-undangan lainnya yang juga memiliki kekuatan hukum mengikat. 8
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  merupakan peraturan  perundang-undangan  khusus  yang  latar  belakang  pembentukannya hingga pengujiannya memiliki mekanisme perlakuan khusus pula ( extra ordinary order ).  Dalam  hal  pengujiannya,  Lutfil  Anshori  sependapat  bahwa  pengujian PERPPU  ada  pada  DPR  (dalam  artian Legislative  Review ).  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  bukanlah  Undang-Undang  selagi  bernama PERPPU  maka  pengujiannya  tidak  dapat  disamakan  dengan  Undang-Undang, kecuali  jika  PERPPU  tersebut  telah  disidangkan  oleh  DPR  dan  mendapat persetujuan menjadi Undang-Undang. 9 Ketika PERPPU tersebut disetujui menjadi Undang-Undang,  maka  pengujian  Undang-Undang  terhadap  Undang-Undang
7 Id.
8 Undang-Undang  R.I.,  No.  12  Tahun  2011,  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan, L.N.R.I. Tahun 2011 No. 82, Pasal 8 ayat (1).
9 Erlangga  Hamid  Putra  Zakaria, Legislative  Review Dewan  Perwakilan  Rakyat  Terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Vol. VII, No. 1, LEX ADMINISTRATUM, hlm 62-63, 2019.
Dasar  disebut  dengan Judicial  Review dilakukan  oleh Mahkamah  Konstitusi  yang telah menjadi kewenangannya sebagaimana amanah konstitusi di Indonesia.
Sama halnya Ni’matul Huda berpendapat bahwa yang berwenang menguji Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang adalah DPR, adanya kebutuhan dalam  praktek  untuk  menguji  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang oleh  Mahkamah  Konstitusi  seharusnya  menjadi  kajian  serius  bagi  MPR  dalam menentukan  perlu  tidaknya  mengubah  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945. 10
Istilah  pengujian  peraturan  perundang-undangan  dapat  dibagi berdasarkan subyek yang melakukan pengujian, obyek peraturan yang diuji, dan waktu  pengujian.  Dilihat  dari  segi  subyek  yang  melakukan  pengujian,  pengujian dapat  dilakukan  oleh  hakim  ( toetsingsrecht  van  de  rechter atau judicial  review ), pengujian  oleh  lembaga  legislatif  ( legislative  review ),  maupun  pengujian  oleh lembaga eksekutif ( executive review ). 11
Dalam  hal  pengujian  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang (PERPPU)  hingga  saat  ini  masih  menjadi  polemik  dan  perbincangan  hangat  di dunia  akademis,  dimana  Mahkamah  Konstitusi  menyatakan  berwenang  untuk menguji Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU) sebagaimana bunyi  dari  pertimbangan  hukum  dalam  Putusan  MK  Nomor  138/PUU-VII/2009 tentang Permohonan Pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No.  4  Tahun  2009  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  No.  30  Tahun  2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Padahal secara konstitusional sebagaimana termaktub pada Pasal 24C ayat (1)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  menyatakan bahwa:  Mahkamah  Konstitusi  berwenang  mengadili  pada  tingkat  pertama  dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap
10 Ni’matul  Huda,  Dinamika  Ketatanegaraan  Indonesia  Dalam  Putusan  MK,  FH  UII  Press, Yogyakarta, 2011, hlm., 24
11 Ali Safa’at, Toetsingsrecht Van De Rechter, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang Terhadap Undang-Undang  Dasar,  hlm  82–148,  2006,  http://safaat.lecture.ub.ac.id/files/2011/11/BAB- V_PUU.pdf, diakses 20 Agusutus, 2020.
Undang-Undang  Dasar,  memutus  sengketa  kewenangan  lembaga  negara  yang kewenangannya  diberikan  oleh  Undang-Undang  Dasar,  memutus  pembubaran partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.
Sehingga dari latar belakang diatas, maka penulis tertarik untuk mengulas lebih khusus  dan komprehensif mengenai Legislative Review terhadap Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  dilihat  dari  perspektif  politik hukum,  mulai  dari  proses  pembentukannya  hingga  pada  mekanisme Legislative Review terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU).
Dalam penelitian ini penulis menggunakan metode pendekatan perundang- undangan ( Statute Approach ), karena yang diteliti adalah berbagai aturan hukum yang  menjadi  fokus  dan  tema  sentral  suatu  penelitian  dengan  melihat  hukum sebagai  sistem  tertutup  yang  mempunyai  sifat-sifat comprehensive,  all-inclusive, and  systematic . 12 Sebagaimana  juga  dikemukakan  oleh  Peter  Mahmud  Marzuki bahwa  “Pendekatan  Undang-undang  ( Statute  Approach )  dilakukan  dengan menelaah  semua  undang-undang  dan  regulasi  yang  bersangkut  paut  dengan  isu hukum  yang  sedang  ditangani.” 13 Selain  itu  penulis  juga  menggunakan  metode pendekatan  konseptual  ( Conceptual  Approach ),  pendekatan  konseptual ( Conceptual Approach ) merupakan jenis pendekatan dalam penelitian hukum yang memberikan sudut pandang analisa penyelesaian permasalahan dalam penelitian hukum  dilihat  dari  aspek  konsep-konsep  hukum  yang  melatarbelakangi,  yang beranjak  dari  pandangan-pandangan  dan  doktrin-doktrin  yang  berkembang  di dalam  ilmu  hukum. 14 Adapun  jenis  penelitian  yang  digunakan  adalah  penelitian yuridis  normatif  yang  menitikfokuskan  pada  norma  hukum positif.  Sebagaimana disampaikan oleh I Made Pasek Dhianta bahwa “Hukum normatif itu yang meneliti hukum  dari  perspektif  internal  dengan  obyek  penelitiannya  adalah  norma hokum”. 15
12 Jonaedi  Efendi  dan  Johnny  Ibrahim,  Metode  Penelitian  Hukum  Normatif  Dan  Empiris, Prenadamedia Group, Depok, 2018, hlm., 132
13 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Kencana, Jakarta, 2017, hlm., 133
14 Ani  Purwati,  Metode  Penelitian  Hukum  Teori  Dan  Praktek,  ed.  Tika  Lestari,  Jakad  Media Publishing, Surabaya, 2020, hlm., 88-89
15 I  Made  Pasek  Dhianta,  Metode  Penelitian  Hukum  Normatif;  Dalam  Justifikasi  Teori  Hukum, Kencana, Jakarta, 2016, hlm., 12

## Pembahasan

## Kedudukan PERPPU Dalam Jenjang Norma Hukum
Peraturan  hukum  keseluruhannya  diturunkan  dari  norma  dasar  yang berada  di  puncak  piramida,  dan  semakin  ke  bawah  semakin  beragam  dan menyebar.  Norma  dasar  teratas  adalah  bersifat  abstrak  dan  semakin  ke  bawah semakin  konkret.  Inilah  ajaran  dari  Hans  Kelsen  yang  disebut  dengan  ajaran tentang Stufenbautheorie . 16
Hans  Kelsen  berpendapat  bahwa  norma-norma  hukum  itu  berjenjang- jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan, dimana suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi,  demikian  seterusnya  norma  yang  tidak  dapat  ditelesuri  lebih  lanjut  dan bersifat  hipotesis  dan  fiktif,  yaitu  norma  dasar  ( grundnorm ). 17 Mengapa grundnorm tidak dapat ditelusuri lebih lanjut? Karena, Kelsen tidak ingin hierarki hukum  yang  tertinggi  (konstitusi)  disandarkan  pada  suatu  yang  metayuridis. Norma dasar ini merupakan norma tertinggi dalam sistem norma tersebut, tidak lagi dibentuk oleh suatu norma yang lebih tinggi lagi tetapi norma itu ditetapkan terlebih dahulu oleh masyarakat sebagai norma dasar yang merupakan gantungan bagi norma yang berada dibawahnya. 18
Bahkan  menurut  J.H.  M.  Klanderman,  dari  pikiran  Hans  Kelsen  itu menyatakan “de Grundnorm niet een rechtsnorm maar gedachte norm” ( Grundnorm itu  bukanlah  norma  hukum,  akan  tetapi  adalah  norma  pikiran). 19 I  Gede  Pantja Astawa  berpendapat  bahwa  norma  dasar  yang  dimaksudkan  oleh  Merkl  tidak sama  dengan Grundnorm yang  dikembangkan  oleh  Hans  Kelsen.  Letak perbedaannya  adalah  kalau  norma  dasar  yang  dimaksud  Merkl  sebagai  tempat bergantungnya  norma-norma  dibawahnya  itu  adalah  kerangka  berpikir  untuk teori  jenjang  norma  hukum,  ia  memang  dapat  diubah  (seperti  amandemen  UUD sebagai norma hukum tertinggi), sedangkan Grundnorm menurut Hans Kelsen itu
16 Achmad Ali, supra no. 3, hlm 50
17 Sirajuddin, dkk, supra no. 1, hlm 42
18 Id.
19 I Dewa Gede Atmadja dan I Nyoman Putu Budiartha, Teori-Teori Hukum, Setara Press, Malang,
2018, hlm., 151
adalah  sesuatu  yang  abstrak,  diasumsikan  tidak  tertulis  dan  berlaku  secara universal.  Ia  menjadi  landasan  segala  sumber  hukum  dalam  arti  formal  dan  ia meta - juristic sifatnya. 20
Sedangkan  menurut  Munir  Fuady  dalam  bukunya  yang  berjudul  “Teori- Teori  Besar  ( Grand  Theory )  Dalam  Hukum”  menyampaikan  bahwa grundnorm (norma dasar) adalah kaidah-kaidah yang paling fundamental tentang kehidupan manusia  dimana  atas  norma  dasar  tersebut  dibuatlah  kaidah-kaidah  hukum  lain yang lebih konkret dan lebih khusus. Biasanya, norma dasar berlaku dalam suatu Negara  ditulis  dalam  konstitusi  dari  Negara  tersebut.  Suatu  norma  dasar  tidak dengan sendirinya mengikat secara hukum tanpa kehadiran suatu aturan hukum pada tataran yang lebih konkret berupa norma hukum yang  valid. 21 Lebih lanjut Munir  Fuady  berpendapat  bahwa  sesuai  dengan  teorinya  Hans  Kelsen,  maka setiap  hukum  dalam  suatu  negara  haruslah  berasal  dari  suatu  hukum  dasar ( grundnorm ) yaitu konstitusi. Karena itu, untuk mengukur konsistensinya dengan hukum dasar, berkembanglah beberapa kaidah hukum tentang logika ilmu hukum, yaitu: 22
1. Kaidah derogasi, dalam hal ini, setiap aturan hukum berasal dari aturan hukum yang lebih tinggi.
2. Kaidah pengakuan ( recognition ), setiap kaidah hukum yang berlaku harus ada pengakuan  dari  yang  berwenang  menjalankan  aturan  tersebut,  maupun pengakuan dari pihak kepada siapa aturan hukum tersebut akan ditetapkan.
3. Kaidah nonkontradiksi, tidak boleh ada kontradiksi antara satu aturan hukum dengan  aturan  hukum  lainnya,  sehingga  antara  satu  norma  hukum  dengan norma hukum lainnya haruslah harmonis, sinkron, dan terintegrasi ( principle of  integrity ).
20 I  Gde  Pantja  Astawa,  Dinamika  Hukum  dan  Ilmu  Perundang-undangan  di  Indonesia,  PT Alumni, Bandung, 2008, hlm., 37
21 Munir Fuady, Teori-Teori Besar ( Grand Theory ) Dalam Hukum,  Kencana,  Jakarta, 2014, hlm.,
138
4. Kaidah derivatif ( derivative principle ), dalam hal ini, aturan hukum di tingkat bawah merupakan bagian dari aturan hukum tingkat lebih tinggi yang ditarik berdasarkan prinsip deduksi pratikal.
5. Kaidah  sistem  ( systemic  principle ),  dalam  hal  ini,  suatu  sistem  hukum    yang lebih rendah tingkatannya merupakan sub sistem dari peraturan hukum yang lebih  tinggi,  sehingga  semua  aturan  hukum  yang  berlaku  merupakan  sebuah sistem secara keseluruhan.
6. Kaidah generalisasi ( generalized principle ), dalam hal ini, aturan hukum yang lebih  tinggi  merupakan  generalisasi  dari  aturan  hukum  yang  lebih  rendah. Demikian  juga  sebaliknya,  bahwa  aturan  yang  lebih  rendah  merupakan kekhusussan dari aturan yang lebih tinggi.
7. Kaidah  reduksi  ( principle  of  reductionism ),  dimana  aturan  hukum  yang  lebih rendah merupakan reduksi dari aturan yang lebih tinggi.
8. Kaidah  golongan  ketercakupan  ( principle  of  subsumption ),  dalam  arti  bahwa aturan hukum harus masih termasuk atua tercakup ke dalam golongan aturan yang lebih tinggi. Jadi, bukan berasal dari golongan aturan yang lain.
Masih  menurut  Kelsen,  hukum  merupakan  norma  yang  dinamik,  dimana hukum  merupakan  sesuatu  yang  dibuat  berupa  suatu  prosedur  tertentu  dan segala  sesuatu  yang  dibuat  melalui  cara  ini  adalah  hukum. 23 Kemudian  salah seorang  murid  Kelsen  bernama  Hans  Nawiasky  mengembangkan  teori  yang dikedepankan  Kelsen.  Nawiasky  berpendapat  bahwa  selain  norma  itu  berlapis- lapis  dan  berjenjang-jenjang,  norma  hukum  dari  suatu  negara  itu  juga berkelompok-kelompok. Nawiasky mengelompokkan norma-norma hukum dalam suatu  negara  itu  menjadi  4  (empat)  kelompok  besar  yang  terdiri  dari:  (1) staatfundamentalnorm (norma fundamental negara), (2) staatgrundgesetz (aturan dasar/pokok negara), (3) formal Gesetz (Undang-undang formal), (4) Verordnung and Autonome Satzung (aturan pelaksana dan aturan otonom). 24
Sama halnya peraturan hukum positif di negara Indonesia sebenarnya juga berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis sebagaimana bisa dilihat pada UU Nomor 12
23 Sirajuddin, dkk, supra no 17, hlm., 42
Tahun 2011 tentang Pembentukkan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah  diubah  dengan  UU  No.  15  Tahun  2019  tentang  Perubahan  atas  UU  No.  12 Tahun 2011.
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  merupakan norma  hukum  yang  lahir  berdasarkan  ketentuan  konstitusional  dalam  Pasal  22 UUD NRI 1945 yang menyatakan:
(1) Dalam  hal-ihwal  kegentingan  yang  memaksa,  Presiden  berhak  menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang;
(2) Peraturan  pemerintah  itu  harus  mendapat  persetujuan  Dewan  Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut;
(3) Jika  tidak  mendapat  persetujuan,  maka  peraturan  pemerintah  itu  harus dicabut.
Dari  ketentuan  diatas  maka  PERPPU  merupakan  bentuk  peraturan perundang-undangan  yang  ditetapkan  oleh  Presiden  tanpa  didahului  oleh persetujuan  DPR.  Hak  Presiden  untuk  menetapkan  PERPPU  hanya  dapat dilakukan  dan  dilaksanakan  dalam  hal-ikhwal  kegentingan  memaksa.  Dalam keadaan  kembali  normal  maka  PERPPU  harus  dibicarakan  kembali  dengan  DPR dengan kemungkinan disetujui menjadi UU dan kalau tidak maka harus dicabut. 25
Jimly  Asshiddiqie  memberikan  pemaparan  dalam  bukunya  yang  berjudul “Perihal  Undang-Undang” bahwa  “Jika  biasanya  bentuk  Peraturan  Pemerintah adalah  peraturan  yang  ditetapkan  untuk  menjalankan  undang-undang sebagaimana mestinya, maka dalam keadaan kegentingan yang memaksa bentuk Peraturan Pemerintah itu dapat dipakai untuk menuangkan ketentuan-ketentuan yang  semestinya  dituangkan  dalam  bentuk  undang-undang  dan  untuk menggantikan  undang-undang.” 26 Lebih  lanjut  Jimly  Asshiddiqie  menyatakan bahwa  pada  dasarnya  PERPPU  itu  sederajat  atau  memiliki  kekuatan  yang  sama dengan UU. 27
25 Id.
26 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Rajawali Pers, Jakarta, 2010, hlm., 55
PERPPU disamakan kedudukannya dengan Undang-Undang menurut Maria Farida  karena  PERPPU  itu  peraturan  pemerintah  yang  menggantikan  undang- undang,  materi  muatannya  sama  dengan  materi  muatan  undang-undang.  Hal senada  juga  disampaikan  oleh  Bagir  Manan  bahwa  materi  muatan  PERPPU merupakan materi muatan Undang-Undang. Dalam keadaan biasa materi muatan tersebut  harus  diatur  dengan  Undang-Undang. 28 Sebagaimana  juga  termaktub pada  Pasal  11  UU  No.  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukkan  Peraturan Perundang-undangan  yang  berbunyi:  “Materi  muatan  Peraturan  Pemerintah Pengganti Undang-Undang sama dengan materi muatan Undang-Undang.”
Dari  pemaparan  di  atas,  dapat  diambil  benang  merahnya  bahwa kedudukan PERPPU itu sejajar dengan UU, sehingga muatan materinya pun sama dengan  UU  hanya  saja  dalam  pembentukkannya  yang  berbeda  yaitu  dalam keadaan  (hal-ikhwal)  kegentingan  memaksa.  Selain  daripada  itu  ketika  dalam keadaan normal PERPPU tersebut harus dibahas kembali bersama DPR yang bisa jadi UU maupun ditolak kemudian dicabut untuk dinyatakan tidak berlaku.
Keadaan  normal  yang  dimaksud  sebenarnya  berbicara  mengenai pembatasan  masa  keberlakuan  suatu  PERPPU,  sebagaimana  termaktub  dalam Pasal  22  ayat  (2)  UUD  NRI  1945  disebutkan  bahwa  PERPPU  setelah  diterbitkan harus  mendapatkan  persetujuan  DPR  agar  dapat  menjadi  Undang-Undang. Disebutkan bahwa “Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan  rakyat  dalam  persidangan  yang  berikut”.  Ketentuan  ini  bukan  saja mengatur  mengenai  syarat  persetujuan  DPR,  namun  juga  menunjukkan  bahwa PERPPU  merupakan  peraturan  yang  bersifat  sementara,  memiliki  masa keberlakuan tertentu. Sehingga dapat dipahami bahwa parameter keadaan normal merupakan berkenaan dengan masa keberlakuan PERPPU tersebut.
Masa  keberlakuan  PERPPU  menurut  aturan  konstitusi  tersebut  adalah sejak  ditetapkan  Presiden  hingga  pernyataan  persetujuan  DPR  yang  dilakukan pada “persidangan berikut”. Penjelasan Pasal 52 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan
28 Ali Marwan Hsb, Pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 13, hlm, 145–152, 2016.
menyatakan  bahwa  yang  dimaksud  dengan  “persidangan  yang  berikut”  adalah masa  sidang  pertama  DPR  setelah  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang  ditetapkan.  Peraturan  perundang-undang  yang  mengatur  PERPPU  di Indonesia tidak secara  definitif mengatur masa keberlakuan Perppu. Pengaturan seperti  ini  berbeda  dengan  yang  terdapat  di  salah  satunegara  Amerika  Latin. Semisalnya Konstitusi di Negara Brazil 1988 menyebutkan bahwa dalam waktu 30 hari  setelah  diterbitkan  PERPPU,  parlemen  harus  menentukan  sikap  untuk menerima  PERPPU  itu  yang  berakibat  menjadikannya  undang-undang  ataupun menolak  yang  berakibat  tidak  berlakunya  PERPPU  tersebut.  Ketentuan  yang terdapat pada Article 62 Konstitusi Brazil tersebut berbunyi:
“(1)  Provisional  measures  lose  their  effectiveness  as  from  the  date  of  their issuance if they are not converted into law within a period of thirty days as from  their  publication,  and  Congress  regulates  the  legal  relations  arising therefrom.” 29
Urgensi mengatur masa berlaku PERPPU dengan waktu yang tegas adalah untuk  memberikan  batasan  terhadap  ihwal  kegentingan  yang  memaksa  sebagai syarat  perppu.  Semakin  panjang  atau  semakin  tidak  tegas  masa  berlaku  perppu berarti semakin panjang masa kegentingan dan kegentingan tersebut diatur oleh sebuah  aturan  sementara  yang  mengandung  ketidakpastian.  Selain  itu, pembatasan ini juga untuk memberi ruang yang terbatas bagi kekuasaan eksekutif dalam  membentuk  aturan  dari  segi  waktu.  Bagaimanapun  membentuk  undang- undang  adalah  kekuasaan  legislatif,  ketika  kekuasaan  tersebut  dilakukan  oleh lembaga  lain  dengan  alasan  situasi  yang  tidak  normal  maka  harus  mengandung berbagai pembatasan termasuk soal masa berlakunya. 30
Proses  Pembentukkan  dan  Mekanisme Legislative  Review Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Dalam Perspektif Politik Hukum
Kita  ketahui  bersama  bahwa  hukum  dengan  politik  berjalan  beriringan, sebagaimana dikemukakan oleh Mochtar Kusumaatmadja “politik dan hukum itu
29 Fitra  Arsil,  Menggagas  Pembatasan  Pembentukkan  dan  Materi  Muatan  PERPPU:  Studi Perbandingan  Pengaturan  dan  Penggunaan  PERPPU  di  Negara-Negara  Presidensial,  Jurnal Hukum & Pembangunan, ke-48, No. 1, 2018, hlm., 15-17
30 Id.
interdeterminan,  sebab  politik  tanpa  hukum  itu  zalim,  sedangkan  hukum  tanpa politik itu lumpuh. Akan tetapi Mahfud MD dalam hasil penelitiannya berpijak dari asumsi  dan  konsep  tertentu  bahwa  “hukum  merupakan  produk  politik”,  sebagai fakta  sebenarnya  bukan  hanya  hukum  dalam  arti  UU  yang  merupakan  produk politik,  tetapi  juga  bisa  mencakup  hukum  dalam  arti-arti  lain. 31 Artinya,  hukum adalah  produk  politik  bukan  saja  UU  tersebut,  namun  menyangkut  semua  jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan sebagaimana yang hukum positif di Republik Indonesia.
Ahli  Konstitusi  terkemuka  K.C.  Wheare  mengatakan  sebagaimana  dikutip oleh Moh. Mahfud MD, bahwa:
“Constitution,  when  they  are  framed  and  adopted,  tend  to  reflect  the dominant  beliefs  and  interest,  or  some  compromise  between  conflicting beliefs  and  interest,  which  are  characteristic  the  society  at  the  time….A constitution  is  indeed  the  resultant  of  parallelogram  of  forces-political, economic, and social-which operate at that time of its adoption.” 32
Moh.  Mahfud  MD  memberikan  penjelasan  dari  pernyataan  K.C.  Wheare bahwa  tampak  jelas  Konstitusi  (yang  dalam  artinya  yang  luas  mencakup  semua peraturan  perundang-undangan  dalam  pengorganisasian  negara)  merupakan resultante (produk  kesepakatan  politik)  sesuai  dengan  situasi  politik,  ekonomi, dan  sosial  pada  saat  dibuat  jadi  konfigurasi  politik,  sosial,  ekonomi,  dan  budaya sangatlah  berpengaruh  atau  menentukan  produk  konstitusi  dan  peraturan perundang-undangan. 33
Di  dalam  bukunya, General  Theory  of  Law  and  State ,  Hans  Kelsen mengatakan  bahwa  satu  keadaan  politik  yang  menimbulkan  pemerintah  dan hukum baru dapat sah sebagai pemerintah dan konstitusi baru sejauh pemerintah tersebut secara politik bisa mempertahankan dan melakukannya. 34
31 Moh. Mahfud MD, supra no. 4, hlm., 6
32 K.C.  Wheare,  "the  modern  Contitution",  Oxford  University  Press,  3 rd Impression,  London  New York-Toronto , 1975, hlm 67. Sebagaimana dikutip dalam Bukunya Moh Mahfud MD, supra no. 31, hlm., 5 33 Id.
Dari  pemaparan  di  atas  dapat  dikatakan  bahwa  segala  bentuk  Peraturan Perundang-undangan  merupakan  hasil  atau  produk  dari  politik,  bahkan  dalam pembentukkan dan pengubahan maupun pencabutan suatu Peraturan Perundang- undangan  berada  pada  lembaga  yang  berwenang  dalam  posisi  memiliki kekuasaan  secara  politik  di  pemerintahan.  Begitu  pula  dalam  pembahasan penelitian ini mengenai Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.
Selama  ini  Undang-Undang  selalu  dibentuk  oleh  Presiden  dengan persetujuan  DPR,  dan  dalam  keadaan  normal,  atau  dibentuk  oleh  DPR  dan disetujui  bersama  oleh  DPR  dan  Presiden,  serta  disahkan  oleh  Presiden, sedangkan PERPPU dibentuk oleh Presiden tanpa persetujuan DPR karena adanya suatu  “hal-ikhwal  kegentingan  yang  memaksa.” 35 Proses  pembentukan  suatu peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  berjalan  lebih singkat, mengingat pembentukanya dilakukan dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa. 36
Dalam  pengertian  “kegentingan  yang  memaksa”  itu  terkandung  sifat darurat  atau  ‘ emergency’ yang  memberikan  alas  kewenangan  kepada  Presiden untuk  menetapkan  PERPPU  atau  disebut  undang-undang  darurat  menurut Konstitusi  RIS  1949  dan  UUDS  1950,  atau “emergency  legislation” menurut ketentuan  konstitusi  di  berbagai  Negara  lain.  Pengertian  bahaya  itu  dapat  saja diartikan sebagai ancaman dari luar (ancaman eksternal) ataupun sebagai akibat tuntutan  yang  tak  terelakkan  dari  dalam.  Dari  segi  lain,  “keadaan  bahaya”  yang datang dari luar itu dapat dilihat secara objektif fakta-fakta objektifnya, sehingga objektif  atau  tidaknya  dinilai  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat.  Sedangkan “kegentingan  yang  memaksa”  timbul  dari  penilaian  subjektif  Presiden  belaka mengenai tuntutan mendesak dari dalam pemerintahannya untuk bertindak cepat dan tepat mengatasi keadaan yang genting. 37
Sebagaimana  pernyataan  di  atas  memberikan  pengertian  bahwa  frasa kegentingan yang memaksa merupakan syarat penting penetapan sebuah PERPPU
35 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-Undangan 2, Kanisius, Yogyakarta, 2007, hlm 80.
36 Id.
37 Jimly Asshiddiqie, supra no. 26, hlm., 57
oleh  Presiden,  batasan  pemahaman  terhadap  frasa  kegentingan  yang  memaksa diinterpretasikan  berbagai  macam  bentuk  penafsiran.  Sebagai  peraturan  yang lahir  bukan  dalam  kondisi  normal,  PERPPU  di  berbagai  negara  memang mensyaratkan  situasi  khusus  sehingga  presiden  dapat  melakukan  pembentukan kebijakan  secara  mandiri  dan  proaktif.  Di  Brazil  terdapat  frasa “relevance  and urgency” dan di Argentina terdapat frasa “exceptional circumtances” atau “necessity and  urgency” sebagai  syarat  kondisi  presiden  dapat  menerbitkan  PERPPU.  Frasa tersebut  kira-kira  dapat  disejajarkan  dengan  frasa  “hal  ihwal  kegentingan memaksa”  di  Indonesia.  Dalam  prakteknya  penggunaan  frasa  tersebut  sebagai penafsiran  kondisi  oleh  presiden  agar  dapat  diterbitkannya emergency decreerelatif sama  permasalahannya  di  Indonesia.  Peraturan  perundang- undangan tidak menyebut secara tegas syarat-syarat yang dikehendaki dari frasa tersebut. 38
Namun perlu digarisbawahi bahwa kegentingan yang memaksa merupakan hak subjektif Presiden, berdasarkan kualitas (baik secara kognitif maupun afektif) Presiden  dapat  mengeluarkan  sebuah  PERPPU.  Hal  ini  berarti  Presiden menganggap  penerbitan  sebuah  PERPPU  sebagai  tanggapan  terhadap  kejadian luar  biasa  yang  mengganggu  stabilitas  nasional  yang  segera  membutuhkan tanggapan (kebijakan) di sini dan kini ( hic et nunc ). 39 Penilaian subjektif Presiden tersebut  harus  didasarkan  kepada  keadaan  objektif  yaitu  adanya  tiga  syarat sebagai parameter adanya kegentingan yang memaksa, dengan demikian PERPPU diperlukan apabila:
(1) Adanya  keadaan,  yaitu kebutuhan  mendesak  untuk  menyelesaikan  masalah hukum secara cepat berdasarkan Undang-Undang;
(2) Undang-Undang  yang  dibutuhkan  tersebut  belum  ada  sehingga  terjadi kekosongan  Undang-Undang,  atau  ada  Undang-Undang  tetapi  tidak memadai;
38 Fitra Arsil, supra no. 29, hlm., 11
39 Hardyanto,  Artikel  Tesis,  Judicial  Review  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  ( Perppu ), Program Pascasarjana, Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, 2014, hlm., 10-11
(3) Kekosongan  Undang-Undang  tersebut  tidak  dapat  diatasi  dengan  cara membuat  Undang-Undang  secara  prosedur  biasa  karena  akan  memerlukan waktu yang  cukup  lama  sedangkan  keadaan  yang  mendesak  tersebut  perlu kepastian untuk diselesaikan. 40
Adapun  Proses  Pembentukkan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang (PERPPU) ini di atur dalam ketentuan Peraturan Presiden No. 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukkan Peraturan Perundang-undangan. Tahapan Pembentukkan PERPPU adalah sebagai berikut: Pasal 57, “Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.”
Pasal  58  (1)  “Presiden  menugaskan  penyusunan  Rancangan  Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang kepada menteri yang tugas dan tanggung jawabnya  sesuai  dengan  materi  yang  akan  diatur  dalam  Peraturan  Pemerintah Pengganti Undang-Undang tersebut sebagai Pemrakarsa”; (2) “Dalam penyusunan Rancangan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang,  menteri sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  berkoordinasi  dengan  Menteri  dan menteri/pimpinan  lembaga  pemerintah  non  kementerian  dan/atau  pimpinan lembaga terkait.”
Pasal  59 “Rancangan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang yang  telah  selesai  disusun  disampaikan  oleh  menteri  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 58 ayat (1) kepada Presiden untuk ditetapkan.”
Pasal  60 “ Pemrakarsa  menyusun  Rancangan  Undang-Undang  tentang Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Menjadi  Undang- Undang setelah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ditetapkan oleh Presiden.”
Pasal  61 (1)  “Selain  menyusun  Rancangan  Undang-Undang  tentang Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Menjadi  Undang- Undang  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  60,  Pemrakarsa  juga  menyusun Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti
40 R.  Muhammad  Mihradi,  Kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  Menguji  Peraturan  Pemerintah Pengganti Undang-Undang/Perppu, Palar/Pakuan Law Review 3, no. 2: 1–15, 2017.
Undang-Undang”; (2) “Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) memuat  materi  yang  mengatur  segala  akibat  hukum  dari  pencabutan  Peraturan Pengganti  Undang-Undang”;  (3)  “Dalam  penyusunan  Rancangan  Undang-Undang tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  UndangUndang  Menjadi Undang-Undang  dan  Rancangan  Undang-Undang  tentang  Pencabutan  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1), Pemrakarsa membentuk panitia antarkementerian dan/atau antarnonkementerian”;  (4)  “Hasil  penyusunan  Rancangan  Undang-Undang sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (3)  disampaikan  kepada  Menteri  untuk dilakukan  pengharmonisasian,  pembulatan,  dan  pemantapan  konsepsi”;  (5) “Menteri  menyampaikan  kepada  Pemrakarsa  hasil  pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi untuk disampaikan kepada Presiden.”
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  yang  telah melalui  proses  pembentukkannya  dari  penyusunan  hingga  penetapan sebagaimana disebutkan diatas, mulai berlaku sebagai norma hukum. PERPPU ini melahirkan  norma  hukum  dan  sebagai  norma  hukum  baru  akan  dapat menimbulkan: (a) status hukum baru, (b) hubungan hukum baru, dan (c) akibat hukum  baru.  Norma  hukum  tersebut  lahir  sejak PERPPU  disahkan  dan  memiliki kekuatan  hukum  mengikat  sama  halnya  dengan  UU.  Nasib  dari  norma  hukum tersebut  tergantung  kepada  persetujuan  DPR  untuk  menerima  atau  menolak norma hukum PERPPU tersebut. 41
Disinilah  Nampak  sekali  kebenaran  Moh.  Mahfud  MD  yang  menyatakan bahwa hukum adalah produk politik, dimana adanya sebuah kegiatan legal policy garis  (kebijakan)  resmi  tentang  hukum  yang  akan  diberlakukan  baik  dengan pembuatan hukum baru maupun dengan penggantian hukum lama, dalam rangka mencapai tujuan Negara. 42 DPR sebagai lembaga legislatif berwenang menentukan persetujuan  untuk  menerima  atau  menolak  sebuah  norma  hukum  baru  dari
41 Putusan MK Nomor: 138/PUU-VII/2009,  hlm 20-21.
42 Moh. Mahfud MD, supra no. 32, hlm., 5
PERPPU  yang  telah  ditetapkan  oleh  Presiden,  hal  inilah  yang  disebut  dengan Legislative Review .
Legislative  Review adalah  upaya  ke  lembaga  legislatif  atau  lembaga  lain yang memiliki kewenangan legislasi untuk mengubah suatu peraturan perundang- undangan.  Dalam legislative  review, setiap  orang  bisa  meminta  agar  lembaga legislasi melakukan revisi terhadap produk hukum yang dibuatnya dengan alasan, misalnya  peraturan  perundang-undangan  itu  sudah  tidak  sesuai  lagi  dengan perkembangan  zaman,  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan yang lebih tinggi atau sederajat dengannya. 43
Adapun mekanisme Legislative Review diatur dalam UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukkan Peraturan Perundang-undangan sebagai berikut, Pasal 52:
(1) Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  harus  diajukan  ke  DPR dalam persidangan yang berikut.
(2) Pengajuan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  dilakukan  dalam  bentuk  pengajuan  Rancangan Undang-Undang tentang penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang menjadi Undang-Undang.
(3) DPR  hanya  memberikan  persetujuan  atau  tidak  memberikan  persetujuan terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.
(4) Dalam  hal  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  mendapat persetujuan  DPR  dalam  rapat  paripurna,  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang tersebut ditetapkan menjadi Undang-Undang.
(5) Dalam  hal  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  tidak  mendapat persetujuan  DPR  dalam  rapat  paripurna,  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang tersebut harus dicabut dan harus dinyatakan tidak berlaku.
(6) Dalam hal Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang harus dicabut dan harus  dinyatakan  tidak  berlaku  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (5),  DPR
43 Ali  Salmande,  2011,  Praktik  Legislative  Review  Dan  Judicial  Review  Di  Indonesia,  Hukum Online, https://www.hukumonline.com/klinik/detail/ulasan/cl1105/praktik-legislative- review--judicial-review-di republik-indonesia, diakses 20 Agustus, 2020.
atau  Presiden  mengajukan  Rancangan  UndangUndang  tentang  Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.
(7) Rancangan  Undang-Undang  tentang  Pencabutan  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (6)  mengatur segala  akibat  hukum  dari  pencabutan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang.
(8) Rancangan  Undang-Undang  tentang  Pencabutan  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (7)  ditetapkan menjadi Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang  dalam  rapat  paripurna  yang  sama  sebagaimana  dimaksud pada ayat (5).
Rancangan Undang-Undang tentang Penetapan PERPPU tersebut kemudian dibahas dengan mekanisme pembahasan yang sama dengan Rancangan Undang- Undang  yang  berasal  dari  Pemerintah. 44 Mekanisme  pembahasan  Rancangan Undang-Undang  sesuai  amanah  UU  No.  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukkan Peraturan Perundang-undangan yaitu sebagai berikut, Pasal 65:
(1) Pembahasan  Rancangan  Undang-Undang  dilakukan  oleh  DPR  bersama Presiden atau menteri yang ditugasi.
(2) Pembahasan  Rancangan  Undang-Undang  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat (1) yang berkaitan dengan:
a. otonomi daerah;
b. hubungan pusat dan daerah;
c. pembentukan,  pemekaran, dan penggabungan daerah;
d. pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya; dan
e. perimbangan  keuangan  pusat  dan  daerah,dilakukan  dengan mengikutsertakan DPD.
44 Undang-Undang  R.I  No.  12  Tahun  2011,  Pembentukkan  Peraturan  Perundang-undangan, L.N.R.I Tahun 2011 No. 82, Pasal 71 ayat (1).
(3) Keikutsertaan  DPD  dalam  pembahasan  Rancangan  Undang-Undang sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  dilakukan  hanya  pada  pembicaraan tingkat I.
(4) Keikutsertaan  DPD  dalam  pembahasan  Rancangan  Undang-Undang sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  dan  ayat  (3)  diwakili  oleh  alat kelengkapan  yang  membidangi  materi  muatan  Rancangan  UndangUndang yang dibahas.
(5) DPD  memberikan  pertimbangan  kepada  DPR  atas  Rancangan  Undang- Undang  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara  dan  Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
Pembahasan  Rancangan  Undang-Undang  (RUU)  tentang  persetujuan PERPPU menjadi UU berlangsung antara DPR bersama Presiden berdasarkan Tata Tertib DPR. 45 Hal ini berlangsung selama dua tingkat pembicaraan sesuai dengan amanat pasal-pasal di atas, yaitu pembicaraan tingkat I dalam rapat komisi, rapat badan  legislasi  (Baleg),  ataupun  Panitia  Khusus  (PANSUS).  Sedangkan pembahasan  tingkat  II  dalam  rapat  paripurna  DPR.  Pembicaraan  tingkat  I dilakukan urutan sebagai berikut:
a. Pembahasan  tingkat  I  biasanya  diawali  dengan  menyepakati  jadwal pembahasan antara DPR dengan Pemerintah. Dan juga disepakati pula bahan- bahan yang digunakan dalam proses pembahasan;
b. Setelah terjadi kesepakatan tentang jadwal dan bahan yang digunakan dalam proses  pembahasan,  maka  setiap  fraksi-fraksi  di  DPR  diberikan  kesempatan memberikan pandangan terhadap draf RUU serta proses yang akan digunakan dalam pembahasan RUU;
c. Pandangan fraksi-fraksi dan DPD jika RUU dalam lingkup wewenang DPD. Hal ini  terlebih  khusus  terhadap  RUU  yang  berasal  dari  Presiden  seperti  RUU tentang persetujuan PERPPU menjadi UU;
45 Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2014, tentang Tata Tertib, sebagaimana telah dirubah dengan Peraturan DPR RI No. 2 Tahun 2018, tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2014, tentang Tata Tertib, B.N.R.I. Tahun 2018 No. 1752, Pasal 131.
d. Tanggapan  Presiden  atas  pandangan  fraksi  atau  tangapan  pimpinan  alat kelengkapan  DPR  atas  pandangan  Presiden.  Biasanya  jawaban  yang disampaikan tidak final. Hal-hal yang masih belum mendapat tanggapan akan dibicarakan lebih lanjut dalam tingkat Panitia Kerja (PANJA);
e. Pembahasan  RUU  oleh  DPR  dan  Presiden  berdasarkan  Daftar  Inventaris Masalah (DIM). 46
Dalam  pembicaraan  tingkat  I  dapat  juga  dilakukan:  (a)  rapat  dengar pendapat  umum  (RDPU);  (b)  mengundang  pimpinan  lembaga  Negara  atau pimpinan  lembaga  lain  yang  terkait  dengan  materi  RUU;  (c)  diadakan  rapat interen.  Setelah  RDPU,  anggota  DPR  akan  menyusun  dan  kemudian  membahas DIM  untuk  selanjutnya  dibahas  dalam  tingkatan  pembahasan  PANJA.  Komisi kemudian  akan  menyelenggarakan  lagi  sidang  komisi  dengan  agenda  utama adalah laporan hasil kerja dan pandangan fraksi-fraksi terhadap hasil kerja PANJA. Apabila dalam pandangan fraksi masih ada yang belum disetujui, maka biasanya akan  diserahkan  kembali  ke  PANJA  untuk  diselesaikan  hingga  waktu  yang ditentukan, dan jika belum selesai juga maka hal-hal yang belum disepakati akan dibawa  pada  pembicaraan  tingkat  II  dalam  siding  paripurna  untuk  diambil keputusan. 47
Setelah komisi, Baleg, panitia anggaran atau panitia khusus yang ditunjuk selesai melakukan pembicaraan tingkat I dengan materi yang mewakili Presiden maka tahapan berikutnya dalam pembahasan RUU persetujuan PERPPU menjadi UU  adalah  pembicaraan  tingkat  II.  Pembicaraan  tingkat  II  dilakukan  dengan didahului  penyampaian  laporan  yang  berisi  proses,  pendapat  mini  fraksi, pendapat mini DPD (jika terkait kewenangan DPD), dan hasil pembicaraan tingkat I. Setelah itu dilanjutkan dengan pernyataan persetujuan atau penolakan dari tiap- tiap fraksi dan anggota secara lisan yang diminta oleh pimpinan rapat paripurna DPR, lalu pembacaan oleh menteri yang mewakilinya. 48
46 Sirajuddin, dkk, supra no. 23, hlm., 156-157
47 Id.
48 Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2014, tentang Tata Tertib, sebagaimana telah dirubah dengan Peraturan DPR RI No. 2 Tahun 2018, tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2014, tentang Tata Tertib, B.N.R.I. Tahun 2018 No. 1752, Pasal 152 ayat (1).
Pada  tahapan  pembicaraan  tingkat  II  Rancangan  Undang-Undang  tentang penetapan  PERPPU  menjadi  UU  kemudian  diambil  persetujuan.  Rapat  paripurna DPR akan memutuskan menolak atau menyetujui PERPPU tersebut untuk menjadi UU. Persetujuan diambil dengan mengutamakan musyawarah mufakat dan apabila tidak  mencapai  kata  sepakat  maka  akan  dilakukan  mekanisme  pengambilan keputusan  dengan  suara  terbanyak. 49 Selama  proses  pembahasan  Rancangan Undang-Undang  tentang  penetapan  PERPPU  menjadi  UU  diadakan  di  Dewan Perwakilan  Rakyat,  maka  PERPPU  tersebut  dinyatakan  tetap  mempunyai  daya laku dan tetap mengikat umum sebagai Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang,  sampai  suatu  saat  ia  dinyatakan  ditolak  atau  disetujui  oleh  Dewan Perwakilan  Rakyat  menjadi  suatu  Undang-Undang.  Apabila  Rancangan  Undang- Undang  yang  berasal  dari  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang tersebut  disetujui  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  maka  akan  menjadi  Undang- Undang,  sedangkan  apabila  ditolak  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  maka Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  tersebut  harus  dicabut  dan dinyatakan tidak berlaku. 50
Sesuai  dengan  ketentuan  Pasal  52    UU  No.  12  Tahun  2011,  dalam  hal PERPPU  yang  tidak  mendapat  persetujuan  DPR  harus  dicabut  dan  harus dinyatakan  tidak  berlaku,  maka  Presiden  atau  DPR  mengajukan  Rancangan Undang-Undang  tentang  pencabutan  PERPPU  tersebut.  Rancangan  Undang- Undang  tentang  pencabutan  PERPPU  mengatur  segala  akibat  hukum  dari pencabutan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang.  Rancangan Undang-Undang  tentang  pencabutan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang  ditetapkan  menjadi  Undang-Undang  tentang  pencabutan  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  dalam  rapat  paripurna  yang  sama sebagaimana rapat paripurna untuk mendapat persetujuan DPR. 51
49 Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2014, tentang Tata Tertib, sebagaimana telah dirubah dengan Peraturan DPR RI No. 2 Tahun 2018, tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2014, tentang Tata Tertib, B.N.R.I. Tahun 2018 No. 1752, Pasal 152 ayat (2).
50 Maria Farida Indrati S., supra no. 35, hlm., 85
51 Undang-Undang  R.I  No.  12  Tahun  2011,  tentang  Pembentukkan  Peraturan  Perundang- undangan, L.N.R.I Tahun 2011 No. 82, Pasal 52.
Pembahasan  Rancangan  Undang-Undang  tentang  pencabutan  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  dilaksanakan  melalui  mekanisme  khusus yang  dikecualikan  dari  mekanisme  pembahasan  Rancangan  Undang-Undang. Ketentuan  mengenai  mekanisme  khusus  tersebut  dilaksanakan  dengan  tata  cara sebagai berikut:
a) Rancangan  Undang-Undang  tentang  pencabutan  Peraturan  Pemerintah Pengganti Undang-Undang  diajukan oleh DPR atau Presiden;
b) Rancangan Undang-Undang tentang pencabutan sebagaimana dimaksud dalam huruf  (a)  diajukan  pada  saat  rapat  paripurna  DPR  tidak  memberikan persetujuan  atas  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  yang diajukan oleh Presiden; dan
c) Pengambilan  keputusan  persetujuan  terhadap  Rancangan  Undang-Undang tentang  pencabutan  sebagaimana  dimaksud  dalam  huruf  (b)  dilaksanakan dalam  rapat  paripurna  DPR  yang  sama  dengan  rapat  paripurna  penetapan tidak memberikan persetujuan atas Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang tersebut. 52
Dari pemaparan di atas, inilah mekanisme sebuah Legislative Review atau biasa  disebut  dengan Political  Review oleh  lembaga  Legislatif  yaitu  Dewan Perwakilan Rakyat atau lembaga yang memiliki kewenangan legislasi. Hal ini pula dalam  perspektif  politik  hukum  memberikan  sebuah  gambaran  betapa  jelasnya perpolitikan  hukum  dalam  menciptakan  hukum  baru  maupun  menggantikan hukum lama sebagai upaya mewujudkan tujuan Negara Republik Indonesia.

## Penutup
Legislative  Review merupakan  sebuah  upaya  me- review kembali  yang dilakukan  oleh  lembaga  legislatif  atau  lembaga  lain  yang  memiliki  kewenangan legislasi untuk mengubah suatu peraturan perundang-undangan. Dalam legislative review, setiap  orang  bisa  meminta  agar  lembaga  legislasi  melakukan  revisi terhadap  produk  hukum  yang  dibuatnya  dengan  alasan,  misalnya  peraturan
52 Undang-Undang  R.I.  No.12  Tahun  2011  tentang  Pembentukkan  Peraturan  Perundang- undangan, L.N.R.I Tahun 2011 No. 82, Pasal 71 ayat (2) dan ayat (3).
perundang-undangan  itu  sudah  tidak  sesuai  lagi  dengan  perkembangan  zaman, bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau sederajat dengannya.
Berkenaan  dengan  terbitnya  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang (PERPPU) akibat adanya hal-ikhwal kegentingan yang memaksa, sehingga pemerintah  harus  segera  cepat  dan  tepat  memberikan legal  policy (kebijakan) dalam  bentuk  norma  hukum  untuk  mengatasi  kegentingan  yang  memaksa tersebut  yang  pada  kesempatan  ini  norma  hukum  tersebut  adalah  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  yang  dimana  proses pembentukannya  pun  berjalan  lebih  singkat,  mengingat  pembentukanya dilakukan dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa.
Akan  tetapi  ketika  keadaan  sudah  kembali  normal,  maka  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  tersebut  harus  diajukan  kepada  DPR dalam  bentuk  Rancangan  Undang-Undang  (RUU)  tentang  Penetapan  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  menjadi  Undang-Undang,  kemudian dibahas  dan  ditetapkan  untuk  setujui  maupun  ditolak  menjadi  Undang-Undang. Inilah yang disebut dengan Legislative Review ( Political Review ).
Dalam  perspektif  politik  hukum  tentu  sebuah  pembentukkan  norma hukum merupakan resultante (produk kesepakatan politik) sesuai dengan situasi politik,  ekonomi,  dan  sosial  pada  saat  dibuat  jadi  konfigurasi  politik,  sosial, ekonomi, dan budaya sangatlah berpengaruh atau menentukan produk konstitusi dan  peraturan  perundang-undangan  salah  satunya  yakni  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang.  Sehingga  dalam  proses Legislative  Review bisa  jadi PERPPU  tersebut  disetujui  menjadi  UU  maupun  ditolak  untuk  dicabut  dan dinyatakan tidak berlaku.
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  bukanlah Undang-Undang  selagi  bernama  PERPPU  maka  pengujiannya  tidak  dapat disamakan  dengan  Undang-Undang,  kecuali  jika  PERPPU  tersebut  telah disidangkan  oleh  DPR  dan  mendapat  persetujuan  menjadi  Undang-Undang melalui  mekanisme Legislative  Review. Ketika  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang  (PERPPU)  dinyatakan  disetujui  menjadi  Undang-Undang,  maka
pengujian  Undang-Undang  terhadap  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  bisa  dilakukan  melalui Judicial  Review ke  Mahkamah Konstitusi. Sehingga penulis menyatakan bahwa selama norma hukum berbentuk Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (PERPPU)  pengujiannya terlebih  dahulu  harus  melalui Legislative  Review yang  memiliki  kewenangan  di bidang legislasi yaitu Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

## Daftar Pustaka
Buku: Achmad  Ali,  Menguak  Teori  Hukum  ( Legal  Theory )  Dan  Teori  Peradilan ( Judicialprudence ): Termasuk Interpretasi
Undang-Undang
( Legisprudence ), Kencana, Jakarta, 2017
Ani Purwati, Metode Penelitian Hukum Teori Dan Praktek, Edited by Tika Lestari,
Jakad Media Publishing, Surabaya, 2020
Fitra  Arsil,  Menggagas  Pembatasan  Pembentukkan  dan  Materi  Muatan  PERPPU:
Studi  Perbandingan  Pengaturan  dan  Penggunaan  PERPPU  di  Negara- Negara Presidensial, Jurnal Hukum & Pembangunan, ke-48, No. 1, 2018
I Made Pasek Dhianta, Metode Penelitian Hukum Normatif; Dalam Justifikasi Teori Hukum, Kencana, Jakarta, 2016
I  Dewa  Gede  Atmadja  dan  I  Nyoman  Putu  Budiartha,  Teori-Teori  Hukum,  Setara Press, Malang, 2018
I  Gde  Pantja  Astawa,  Dinamika  Hukum  dan  Ilmu  Perundang-undangan  di Indonesia, PT Alumni, Bandung, 2008 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Rajawali Pers, Jakarta, 2010 Jonaedi  Efendi  dan  Johnny  Ibrahim,  Metode  Penelitian  Hukum  Normatif  Dan Empiris, Prenadamedia Group, Depok, 2018 Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-Undangan 1, Kanisius, Yogyakarta, 2007 Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-Undangan 2, Kanisius, Yogyakarta, 2007 Munir Fuady, Teori-Teori Besar ( Grand Theory ) Dalam Hukum, Kencana, Jakarta, 2014 Moh. Mahfud MD, Politik Hukum Di Indonesia, Rajawali Press, Jakarta, 2011 Ni’matul  Huda,  Dinamika  Ketatanegaraan  Indonesia  Dalam  Putusan  MK.  FH  UII Press, Yogyakarta, 2011 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Kencana, Jakarta, 2017
Sirajuddin,  Fatkhurohman,  dan  Zulkarnain, Legislative  Drafting :  Pelembagaan Metode  Partisipatif  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan, Setara Press, Malang, 2016
Jurnal:
Ali  Marwan  Hsb,  Pengujian  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang, Jurnal Legislasi Indonesia, Vol 13, hlm 145–152, 2016 Erlangga  Hamid  Putra  Zakaria, Legislative  Review Dewan  Perwakilan  Rakyat Terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Vol VII No. 1, LEX ADMINISTRATUM, hlm 62-63, 2019
Hardyanto,  Artikel  Tesis,  Judicial  Review  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang ( Perppu ), Oleh Program Pascasarjana, Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, 2014
R.  Muhammad  Mihradi,  Kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  Menguji  Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang/Perppu, Palar/Pakuan Law Review 3, no. 2: 1–15, 2017

## Internet:
Ali  Safa’at,  “Toetsingsrecht  Van  De  Rechter,”  Hukum  Acara  Pengujian  Undang Undang  Terhadap  Undang-Undang  Dasar,  hlm  82–148,  2006, http://safaat.lecture.ub.ac.id/files/2011/11/BAB-V_PUU.pdf,  diakses  20 Agusutus, 2020
Ali Salmande, Praktik Legislative Review Dan Judicial Review Di Indonesia, Hukum Online, 2011, https://www.hukumonline.com/klinik/detail/ulasan/cl1105/praktik legislative-review--judicial-review-di-republik-indonesia, diakses 20 Agustus, 2020

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang  RI  No.  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukkan  Peraturan Perundang-undangan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2011 Nomor  82.  Sebagaimana  telah  diubah  dengan  UU  RI  No.  15  Tahun  2019 tentang Perubahan Atas UU RI No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukkan Peraturan  Perundang-undangan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun 2019 Nomor 183.
Peraturan  DPR  RI  No.  1  Tahun  2014,  tentang  Tata  Tertib,  sebagaimana  telah diubah  dengan  Peraturan  DPR  RI  No.  2  Tahun  2018,  tentang  Perubahan Ketiga  Atas  Peraturan  DPR  RI  No.  1  Tahun  2014,  tentang  Tata  Tertib, B.N.R.I. Tahun 2018 No. 1752.
Putusan MK Nomor: 138/PUU-VII/2009