PENGADAAN TANAH UNTUK PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR BERSARANAKAN BANGUN GUNA SERAH
FX. Sumarja *
Abstract Abstract Abstract Abstract Abstract: Generally the infrastructural development needs space and land. In its process, the role of a private sector may not be neglected as this frequently does not take care of the people’s rights on land. The society, as a subject of the development,  should have got a prospeorus  living condition. Yet, they were marginalized and regarded as an object of the development. KonsepThe concept of  infrastructural development ,which does not grab people’s right on land, takes care of the living resources, and maintains the sustainable living situation, would be one of the solutions.
Key words Key words Key words Key words Key words: land acquisition, infrastructural development.
Intisari Intisari Intisari Intisari Intisari: Pembangunan infrastruktur pada umumnya memerlukan ruang dan tanah. Pada perkembangannya pembangunan infrastruktur tidak bisa lepas dari peran swasta. Pembangunan demikian seringkali mengabaikan hak-hak rakyat atas tanah. Rakyat sebagai pemegang hak atas tanah yang seharusnya sebagai subjek pembangunan dan bisa menjadi lebih meningkat tarap kesejahteraannya, justru sebaliknya rakyat menjadi objek pembangunan dan terpinggirkan. Pada konteks pembangunan demikian, rakyat seringkali justru kehilangan hak atas tanah dan sumber penghidupannya. Konsep pembangunan infrastruktur tanpa mengambil hak atas tanah, sumber kehidupan, dan keberlangsungan hidup rakyat menjadi sebuah solusi di tengah-tengah praktik pengadaan tanah yang memunculkan berbagai bentuk resistensi atau penolakan.
Kata Kunci Kata Kunci Kata Kunci Kata Kunci Kata Kunci: Pengadaan tanah, pembangunan infrastruktur

## A. Pengantar
Pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum khususnya infrastruktur merupakan tuntutan yang tidak dapat dielakkan. Kemajuan suatu masyarakat memerlukan dukungan ketersediaan tanah untuk pem- bangunan kepentingan umum. Meskipun demi- kian, disadari sepenuhnya bahwa saat ini keter- sediaan tanah tanah negara ‘bebas’ yang sama sekali tidak dihaki atau diduduki rakyat atau pihak pihak yang berkepentingan sudah sangat terbatas. Hal ini yang kemudian memunculkan konseku- ensi adanya tindakan pengadaan tanah bisa berupa perolehan, pengambilalihan, dan penye- rahan tanah secara sukarela.
*Pengajar Fak. Hukum Unila, Mahasiswa S3 Ilmu Hukum UNDIP, fxsmj.unila@gmail.com
Praktik pengadaan tanah terus mengalami perkembangan. Pengadaan tanah yang masih menyisakan banyak persoalan menjadi satu pekerjaan rumah untuk bisa kembali memikirkan secara lebih jernih dan mengevaluasi secara mendalam titik titik kelemahan yang perlu diperbaiki agar mampu memberikan rasa keadilan dan demokratis bagi rakyat maupun pemerintah yang membutuhkan tanah untuk pembangunan sehingga menghasilkan solusi berimbang, me- minimalisir potensi konflik dan kerawanan dalam pengadaan tanah.
Pada sepuluh tahun terakhir disadari jumlah rumah tangga petani mengalami penurunan yang cukup tajam dan berbanding terbalik dengan jumlah pertanian koorporasi. Berdasarkan Lapo- ran Bulanan BPS mengenai data sosial ekonomi bulan September 2013, jumlah rumah tangga

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
petani pada tahun 2013 sejumlah 26,13 juta, sementara data tahun 2003 sejumlah 31,17 juta rumah tangga petani. Selama 10 tahun menga- lami penurunan 5,04 juta. Rata-rata tiap tahun jumlah rumah tangga petani berkurang 1,75%. Ironisnya dalam rentang waktu yang sama jumlah perusahaan pertanian berbadan hukum mening- kat dari 4.011 menjadi 5.486 buah. 1
Sebagai gambaran khusus di Kabupaten Semarang dalam satu dasawarsa terakhir, lebih dari 36.000 petani beralih profesi, karena ke- hilangan tanahnya. Jumlah petani pada tahun 2003 mencapai 167.354 rumah tangga. Namun, pada tahun 2013 menjadi 130.385 rumah tangga. Mayoritas penurunan jumlah rumah tangga petani berada di wilayah Kecamatan Ambarawa dan Tuntang. 2
Pada masa sekarang ini adalah sangat sukar melakukan pembangunan untuk kepetingan umum di atas tanah negara. Jalan keluar yang ditempuh untuk mendapatkan tanah guna melakukan pembangunan adalah dengan mengambil tanah-tanah hak rakyat. Kegiatan “mengambil” tanah (oleh pemerintah dalam rangka pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum) inilah yang kemudian disebut dengan pengadaan tanah.
Pasal 18 UUPA memberikan landasan hukum bagi pengambilan tanah hak dengan menen- tukan: Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan memberi ganti kerugian yang layak menurut cara yang diatur dengan Undang-
Undang.UU No. 20 Tahun 1961 tentang Penca- butan Hak-Hak Atas Tanah Dan Benda-Benda Yang Ada Di Atasnya, yang selanjutnya disebut UU Pencabutan Tanah mengatur, mengatur bahwa: Pengadaan tanah untuk kepentingan umum oleh pemerintah atau pemerintah daerah dilaksanakan dengan cara a) pelepasan dan penyerahan tanah, atau b) pencabutan atas tanah. Pelepasan hak menurut UU No. 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, yang selanjutnya disebut UU Pengadaan Tanah dan PP No. 71 Tahun 2012 adalah kegiatan pemutusan hu- bungan hukum dari pihak yang berhak kepada lembaga negara melalui Lembaga Pertanahan atau Badan Pertanahan Nasional (BPN).
Pengadaan tanah dengan pelepasan hak adalah pandangan dari sisi pemilik tanah, sedang- kan jika dilihat dari sisi pemerintah disebut pem- bebasan hak. Pembebasan hak adalah pelepasan hubungan hukum antara subjek dengan tanah berikut benda-benda yang diatasnya, yang dilak- sanakan atas dasar musyawarah yang disertai dengan pemberian ganti kerugian yang layak. Istilah pembebasan hak atas tanah menurut ketentuan Pasal 1 angka 3 Peraturan Presiden No.36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum jo. Peraturan Peresiden No. 65 Tahun 2006 disebut dengan istilah pengadaan tanah.
Selain pelepasan hak dan pembebasan hak, pencabutan hak atas tanah di dalam Hukum Tanah Nasional merupakan salah satu cara pero- lehan tanah. Perolehan tanah adalah pelepasan hubungan hukum antara subjek dengan tanah berikut dengan benda-benda lain yang ada di atasnya, yang dilakukan dengan terpaksa mana- kala subjek pemegang hak tidak bersedia mele- paskan tanahnya disertai dengan pemberian ganti kerugian. Berarti disini pencabutan hak tidak sama dengan pembebasan hak. Pencabutan hak atas tanah merupakan sarana untuk mengambil
1 BPS, 2013, Laporan Bulanan, Data Sosial Ekonomi , edisi ke-40 September, hlm. 101-102.
2 Keterangan Kepala BPS Kabupaten Semarang, Rochwan, di Ungaran, Jumat (26/09/2014) siang,  http:// regional.kompas.com/read/2014/09/26/17063531/ S e l a m a . 1 0 . T a h u n . 3 6 . 0 0 0 . P e t a n i . d i . Semarang.Beralih.Profesi, diakses 27 Sept 2014 Pukul 23.30 Wib.
FX Sumarja: Pengadaan Tanah untuk Pembangunan .....: 491-503
tanah secara paksa, pihak yang punya tanah berhadapan bukan dengan sesama pihak yang kedudukan hukumnya sederajat, melainkan berhadapan dengan penguasa. Pada pencabutan hak yang penting adalah tujuan pengambilan tanah tersebut, yaitu semata-mata untuk kepen- tingan umum, di mana lokasi proyek tidak dapat dipindahkan ketempat lain, dan yang tetap disertai dengan pemberian ganti kerugian yang layak bagi pemegang haknya.
Menurut Boedi Harsono, pencabutan hak adalah pengambilan tanah kepunyaan suatu pihak oleh Negara secara paksa, yang mengakibatkan hak atas tanah itu menjadi hapus, tanpa yang bersangkutan melakukan sesuatu pelanggaran atau lalai dalam memenuhi sesuatu kewajiban hukum. 3 Pencabutan hak atas tanah untuk kepen- tingan umum,menurut Abdurrahman adalah merupakan “cara yang terakhir” untuk mem- peroleh tanah-tanah yang sangat diperlukan guna keperluan tertentu untuk kepentingan umum, setelah berbagai cara melalui jalan musya- warah dengan yang punya tanah menemui jalan buntu dan tidak membawa hasil sebagaimana yang diharapkan sedangkan keperluan untuk penggunaan tanah dimaksud sangat mendesak sekali. 4
Hasil penelitian Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) Tahun 2013 5 ditemukan tiga hambatan esensial pengadaan tanah untuk kepentingan umum yang dikaji dari aspek budaya
hukum dan sejarah pengadaan tanah, yaitu: 1) Dominannya kebijakan pemerintah sebagai pelaksana pembangunan daripada sebagai pelindung warga masyarakat pemilik tanah, 2) Adanya antitesis sikap dan perilaku masyarakat terhadap kebijakan pemerintah, dan 3) Melemah- nya nilai kolektifvistik masyarakat.
Antitesis sikap dan perilaku masyarakat tampak dalam penolakannya terhadap kebijakan pemerintah dalam pengadaan tanah meskipun kebijakan tersebut sungguh-sungguh dimaksud- kan untuk mewujudkan kepentingan umum. Masyarakat cenderung bersikap skeptis dan penuh kecurigaan, bahwa kebijakan pelaksanaan pembangunan pemerintah tidak selalu berorien- tasi pada kepentingan bangsa atau kepentingan masyarakat banyak, artinya pengadaan tanah dicurigai hanya untuk memenuhi kepentingan kelompok tertentu.
Sikap skeptis dan kecurigaan masyarakat tersebut adalah buah dari pengadaan tanah untuk kepentingan umum selama Orde Baru. Selama Orde Baru masyarakat pemilik tanah selalu di hadapkan pada tindakan pemaksaan dari peme- rintah. Pemilik tanah mengalami tekanan dalam pelbagai bentuk yang menimbulkan kondisi ketakutan.
Sikap skeptis dan curiga selain buah dari Orde Baru juga adanya dorongan era reformasi. Era reformasi membawa perubahan dari politik otoriter kearah demokrasi. Ketertekanan yang dialami masyarakat selama Orde Baru meletup dalam wujud penolakan terhadap kewajiban menyerahkan tanah bagi kepentingan umum. Penolakan penyerahan tanah oleh masyarakat pemilik tanah diekspresikan dengan mengajukan tuntutan harga tanah yang tidak masuk akal.
Sikap penolakan penyerahan tanah demikian menunjukan bahwa masyarakat pemilik tanah tidak ingin mengorbankan kepentingan dirinya di atas kepentingan umum. Kepentingan indi- vidu tidak ingin dikorbankan hanya untuk sebuah
3 Boedi Harsono, 2008, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria , Isi Dan Pelaksanaannya , Jakarta: Djambatan, hlm. 341.
4 Abdurrahman, 1991, Masalah Pencabutan Hak Hak Atas Tanah Dan Pembebasan Tanah Di Indonesia , Bandung: PT Citra Aditya Bakti,  hlm. 57.
5 Yul Ernis, 2013, Laporan Akhir Tim Penelitian Hukum tentang “Pelaksanaan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, BPHN, hlm. 87-89, http:// www.bphn. go.id/data/ documents/ lap._akihir_mbak_yul.pdf, diakses 22 September 2014, 14.00 wib.

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
kepentingan kolektif. Masyarakat bersedia menyerahkan tanahnya untuk kepentingan umum jika kompensasinya sesuai dengan tuntutan. Pernyataan demikian juga merupakan suatu bentuk antitesis dari kondisi sebelumnya, bahwaindividu pemilik tanah selalu dituntut dan dipaksa berkorban untuk kepentingan negara.
Era reformasi memberi peluang dan ruang bagi masyarakat pemilik tanah di dalam pengem- bangan nilai-nilai antitesis tersebut, sehingga menyebabkan tidak mulusnya pengadaan tanah bagi kepentingan umum saat ini. Berkembangnya sikap individualistis tersebut juga berkorelasi dengan kebijakan pemerintah yang selama ini lebih bersifat liberal dibidang pertanahan, yaitu memberikan kesempatankepada pemilik modal untuk menguasai dan memiliki tanah seluas- luasnya, dimana mayarakat yang berekonomi lemah tidak diberikan akses terhadap tanah.
Pergeseran nilai-nilai dalam kehidupan masya- rakat seperti di atas dapat dipandang oleh seba- gian orang sebagai penyimpangan dari karakter bangsa Indonesia. Mereka merindukan keseim- bangan antara hak dan kewajiban. Oleh karena itu perlu diformulasikan bentuk pengadaan tanah yang tidak merampas hak atas tanah, sumber kehidupan, dan keberlangsungan hidup rakyat.
Setiap sistem hukum akan menghadapi persoalan kontradiksi, kekosongan hukum dan norma kabur. Peraturan hukum yang  saling bertentangan (kontradiksi) perlu upaya konsis- tensi (sikronisasi dan harmonisasi), kekosongan hukum perlu pembentukan, dan norma kabur perlu adanya penemuan/interpretasi hukum. Terkait dengan adanya sistem pengadaan tanah yang selama ini dirasakan oleh masyarakat pemilik tanah tidak ubahnya dengan penggusuran dan perampasan hak atas tanah, akan lebih baik jika pengadaan tanah untuk kepentingan pem- bangunan mengikutsertakan pemilik tanah sebagai bagian dari subjek pembangunan itu sendiri. Hal ini berarti masih terdapat kekosongan
hukum dalam hal pengadaan tanah tanpa merampas hak atas tanah masyarakat. Memang dalam UU Pengadaan Tanah telah diatur terkait bentuk ganti rugi berupa kepemilikan saham. Namun selama ini tidak tersosialisasi dengan baik kepemilikan saham tersebut. Hal inilah menjadi penting untuk mencari konsep pengadaan tanah tanpa merampas hak atas tanah masyarakat.
Selama ini peran serta masyarakat dalam pembangunan sering menjadi topik diskusi yang tidak berkesudahan. Masyarakat yang seharusnya menjadi subjek pembangunan seringkali terjebak dalam pusaran aturan, sehingga memposisikan masyarakat hanya sekedar pelengkap dalam pem- bangunan, kalau tidak mau disebut sebagai objek pembangunan. Pengertian ataupun konsepsi pengadaan tanah telah dengan tegas diatur dalam UU Pengadaan Tanah. UU Pengadaan tanah memberikan konsepsi pengadaan tanah sebagai kegiatan menyediakan tanahdengan cara mem- beri ganti kerugian yang layak danadil kepada pihak yang berhak.
Konsepsi demikian memposisikan masyarakat pemilik tanah sebagai objek yang harus dising- kirkan dari lokasi pembangunan untuk berlang- sungnya sebuah projek pembangunan, meskipun dengan embel-embel diberikan ganti kerugian yang layak. Kondisi demikian jika terus berlang- sung dan diteruskan, masyarakat pemilik tanah akan terus teracam terpinggirkan dan tercabut dari komunitas sosialnya, apabila di wilayahnya ada pembangunan infrastruktur. Padahal di- mungkinkan pembangunan infrastruktur terse- but tanpa menggusur atau merampas hak-hak atas tanah masyarakat, yaitu dengan melibatkan masyarakat pemilik tanah sebagai subjek pem- bangunan. Konsep yang dimajukan adalah pem- bangunan infrastruktur bersaranakan Bangun Guna Serah (BGS) atau Build Operate and Trans- fer (BOT). Artinya pembangunan infrastruktur dengan melibatkan masyarakat untuk maju dan berkembang secara bersama-sama, meskipun
FX Sumarja: Pengadaan Tanah untuk Pembangunan .....: 491-503
konsep BGS yang sebenarnya ditujukan untuk memanfaatkan barang milik negara yang berupa tanah oleh pihak lain, karena keterbatsan dana dan teknologi dari negara. Namun tidak menutup kemungkinan konsep BGS demikian dapat diterapkan terhadap tanah-tanah masyarakat untuk dikerjasamakan dengan pihak lain, yang dikontrol oleh pemerintah dalam rangka penga- daan tanah untuk pembangunan infrastruktur.
Berdasarkan uraian di atas permasalahannya adalah bagaimanakah konsep pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan infrastruktur dengan melibatkan pemilik tanah sebagai subjek pembangunan?

## A. Konsepsi Pembangunan Infrastruktur
Sebelum membahas lebih lanjut konsep pengadaan tanah untuk kepentingan pem- bangunan infrastruktur dengan melibatkan pemilik tanah, akan dibahas terlebih dahulu konsepsi pembangunan infrastruktur. Pengertian infrastruktur tidak dapat dilepaskan dari penger- tian kepentingan umum. Pasal 10 huruf (e) UU Pengadaan tanah menyatakan bahwa pem- bangunan infrastruktur minyak, gas dan panas bumi merupakan salah bentuk pembangunan untuk kepentingan umum. Jika mengikuti pengertian infrastruktur berdasarkan peraturan perundang-undangan yang ada, berarti sangatlah simpel. Sementara dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, kata “infrastruktur” diartikan sebagai prasarana. “Prasarana” diartikan sebagai segala sesuatu yang merupakan penunjang utama terse- lenggara-nya suatu proses (usaha, pembangunan, proyek, dsb), misalnya jalan dan angkutan meru- pakan prasarana penting bagi pembangunan suatu daerah.
Pada konteks pengadaan tanah untuk pem- bangunan infrastruktur lebih dikonsepsikan sebagai pembangunan untuk kepentingan umum baik yang diselenggarakan pemerintah maupun swasta, atau pemerintah bersama swasta
dalam menyediakan sarana prasarana untuk menunjang kepentingan umum yang bersifat komersial, misalnya pembangunan pembangkit tenaga listrik, jalan tol, dan bandar udara, ter- masuk infrastruktur minyak, gas dan panas bumi.

## B. Konsep Bangun Guna Serah (BGS)
Konsep Bangun Guna Serah (BGS) yang sebelumnya dikenal dengan istilah Build Oper- ate and Transfer (BOT) mulai dikenal luas sekitar tahun 1985 di Turki. BOT sebagai konsep swas- tanisasi Perdana Menteri Turgut Ozal, sehingga konsep ini dikenal dengan sebutan “ Turgut’s For- mula ”. Pada tanggal 11 Mei 1987 telah ditanda- tangani kerjasama antara Kumugai Kigumi dari Jepang dengan Yuksel Insaat dari Turki untuk pembangunan dan pengelaloaan bendungan di sungai Syehan, dengan nilai proyek sebesar 231,5 juta dollar AS. Jangka waktu pembangunannya memakan waktu lima tahun dan jangka waktu pengelolaannya diperjanjikan 26 tahun, kemudian diserahkan pada pemerintah Turki ( Turkish Electronical Authority). Perjanjian kerjasama ini merupakan awal mula konsep BOT dalam proyek infrastruktur di Turki yang kemudian diikuti dan diadopsi banyak negara-negara berkembang, termasuk Indonesia. 6
Perjanjian Bangun Guna Serah (BGS) meru- pakan istilah yang relatif baru dalam kegiatan ekonomi Indonesia. Dilihat dari sejarahnya, konsep BGS sudah cukup tua usianya yaitu 300 tahun sebelum masehi yang dilakukan di Kota Eretria Yunani (Athena). 7 Di Indonesia istilah Build Operate and Transfer/ bangun guna serah (BGS) dikemukakan pertama kali oleh Menristek B.J. Habibie dalam suatu acara dengar pendapat
6 Anita Kamilah, 2012, Bangun Guna Serah (build oper- ate and transfer/BOT) Membangun Tanpa Harus Memilki Tanah (Perspektif Hukum Agraria, Hukum Perjanjian dan Hukum Publik) ,  Bandung: Keni Media,  hlm. 113-114.
7 Munir Fuady, 1982, Sejarah Hukum, Bogor: Ghalia Indonesia, hlm. 172.
(hearing) di Dewan Perwakilan Rakyat pada awal 1987. 8 Menristek menawarkan sistem BGS, sebagai alternatif untuk mengatasi kesulitan dana pem- bangunan dan atau teknologi. Melalui sistem BGS proyek-proyek pembangunan prasarana umum seperti jalan, telekomunikasi, listrik dan lain sebagainya dapat tetap direalisasi walaupun dana pembangunan terbatas. Pada awalnya BGS dita- warkan sebagai alternatif untuk membiayai pro- yek-proyek pemerintah. BGS dipandang sebagai alternatif lembaga pembiayaan disamping sebagai cara untuk alih teknologi.
Delapan tahun setelah tawaran B.J. Habibie seperti dikemukakan di atas, istilah Bangun Guna Serah diketemukan dalam Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia No. 470/KMK.01/ 1994 tentang tata cara penghapusan dan peman- faatan barang Milik/kekayaan Negara, yang mengatur bahwa  perjanjian Bangun Guna Serah adalah pemanfaatan barang/milik kekayaan negara berupa tanah oleh pihak lain, dengan cara pihak lain tersebut membangun bangunan atau sarana lain berikut fasilitasnya di atas tanah tersebut, serta mendayagunakannya dalam jangka waktu tertentu, untuk kemudian menyerahkan kembali tanah, bangunan, dan atau sarana lain berikut fasilitasnya tersebut beserta pendayagu- naannya kepada departemen/lembaga yang besangkutan setelah berakhirnya jangka waktu yang disepakati.
BGS selain diketemukan dalam Kepmenkeu No. 470/KMK.01/1994, juga diketemukan dalam Kepmenkeu No. 248/KMK.04/1995 tentang Per- lakuan Pajak Penghasilan Terhadap Pihak-Pihak Yang Melakukan Kerjasama Dalam Bentuk Per- janjian Bangun Guna Serah. Pasal 1 Kepmenkeu terkahir mengatur bahwa Bangun Guna Serah
adalah bentuk perjanjian kerjasama yang dilaku- kan antara pemegang hak atas tanah dengan in- vestor, yang menyatakan bahwa pemegang hak atas tanah memberikan hak kepada investor un- tuk mendirikan bangunan selama masa perjanjian bangun guna serah (BGS), dan mengalihkan kepemilikan bangunan tersebut kepada peme- gang hak atas tanah selama masa bangun guna serah berakhir.
Jika diperhatikan pengertian BGS tersebut di atas, mengandung tiga unsur penting, yaitu: 1) pembangunan; 2) pengoperasian; dan 3) penye- rahan. Secara konsep sudah tepat, bahwa BGS tidak akan merugikan pemilik tanah, namun jika tidak ada kontrol bisa juga merugikan pemilik tanahnya. Misalnya apakah ada jaminan bangunan yang telah dibangun dan dioperasio- nalkan dalam jangka waktu tertentu, setelah diserahkan kepada pemilik tanah masih dapat didayagunakan secara efisien, apalagi jika jangka waktunya mencapai 50 tahun. Jangan sampai setelah diserahkan kepada pemilik tanah, justru biaya perawatannya lebih besar dari produktivi- tasnya. Kalau hal ini yang terjadi, maka jelas tuju- an awal pemanfaatan tanah bersaranakan BGS tidak akan tercapai. Artinya BGS bisa memberikan nilai tambah kepada pemegang hak atas tanah.
Pasal 1 angka 12 PP No. 6 Tahun 2006 mengatur bahwa bangun serah guna adalah pemanfaatan barang milik negara/daerah berupa tanah oleh pihak lain dengan cara mendirikan bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya, dan setelah selesai pembangunannya diserahkan untuk didayagunakan oleh pihak lain tersebut dalam jangka waktu tertentu yang disepakati. Sementara dalam ketentuan Pasal 1 angka 12  PP No. 38 Tahun 2008 dan Pasal 1 angka 14 PP No. 27 Tahun 2014 diatur bahwa, bangun guna serah adalah peman- faatan barang milik negara/daerah berupa tanah oleh pihak lain dengan cara mendirikan ba- ngunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya, ke- mudian didayagunakan oleh pihak lain tersebut
8 Siti Ummu Adillah, 2004, Konstruksi Hukum Perjanjian Build Operate and Transfer (BOT) Sebagai Alternatif Pembiayaan Proyek , Jurnal Hukum, Vol. XIV, No. I, April, hlm. 93; lihat juga Forum Keadilan, Edisi 03Tahun 1992, hlm. 113.
FX Sumarja: Pengadaan Tanah untuk Pembangunan .....: 491-503
dalam jangka waktu tertentu yang telah disepa- kati, untuk selanjutnya diserahkan kembali tanah berserta bangunan dan/atau sarana berikut fasili- tasnya setelah berakhirnya jangka waktu.
Jika diperhatikan dua pengertian pada pera- turan pemerintah tersebut ternyata tampak ada- nya perkembangan untuk menyempurnakan pengertian atau konsepsi bangun guna serah. Pada rumusan pertama setelah selesai dibangun masihharus ada perbuatan hukum yang berupa menyerahan untuk pendayagunaan bangunan. Hal ini bisa menimbulkan kekhawatiran bagi pihak mitra kerjasama yang membangun.Setelah selesai dibangun bisa saja pemerintah tidak menyerahkan pendayagunaan bangunan dan fasilitas yang telah selesai dibangun kepada pihak yang membangun.Rumusan ini lebih buruk dibanding rumusan menurut Pasal 1 Kepmenkeu No. 248/KMK.04/1995 tersebut di atas.Oleh karenanya rumusan bangun guna serah disem- purnakan dalam PP No. 38 Tahun 2008maupun dalam PP No. 27 Tahun 2014, sehingga pihak yang telah selesai membangun terjamin untuk segera mendayagunakannya sampai berakhirnya jangka waktu yang telah disepakati.
Rumusan yang terakhir itupun ternyata mengandung kelemahan juga. Jika jangka waktu perjanjian bangun guna serah sudah berakhir tidak otomatis tanah kembali kepada pemiliknya beserta bangunan dan fasilitas lainnya, tetapi harus ada perbuatan hukum berupa penyerahan. Hal ini juga akan merugikan pihak pemerintah, bisa saja pihak mitra kerjasama ingkar janji tidak segera menyerahkan tanah dan bangunan serta fasilitas lainnya kepada pemerintah, meskipun jangka waktunya telah berakhir. Oleh karena itu, perlu ditegaskan di dalam isi perjanjian bangun guna serah mengenai berakhirnya BGS.
Sebenarnya, di dalam ketentuan Pasal 26, 27, 28 dan Pasal 30 PP No. 38 Tahun 2008 telah dengan tegas dicantumkan syarat-syarat yang harus dipenuhi dalam pemanfaatan barang milik
negara/daerah melalui bangun guna serah. Berikut dapat disimak isi pasal-pasal tersebut: a. tidak tersedia atau tidak cukup tersedia dana dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah untuk memenuhi biaya opera- sional/ pemeliharaan/ perbaikan yang diper- lukan terhadap barang milik negara/daerah dimaksud;
b. mitra kerjasama pemanfaatan ditetapkan melalui tender dengan mengikut-sertakan sekurang-kurangnya lima peserta/peminat, kecuali untuk barang milik negara/daerah yang bersifat khusus dapat dilakukan penun- jukan langsung;
c. mitra kerjasama pemanfaatan harus membayar kontribusi tetap ke rekening kas umum nega- ra/daerah setiap tahun selama jangka waktu pengoperasian yang telah ditetapkan dan pem- bagian keuntungan hasil kerjasama peman- faatan;
d. besaran pembayaran kontribusi tetap dan pembagian keuntungan hasil kerjasama pe- manfaatan ditetapkan dari hasil perhitungan tim yang dibentuk oleh pejabat yang berwe- nang;
e. besaran pembayaran kontribusi tetap dan pembagian keuntungan hasil kerjasama pemanfaatan harus mendapat persetujuan pengelola barang;
f. selama jangka waktu pengoperasian, mitra kerjasama pemanfaatan dilarang menjamin- kan atau menggadaikan barang milik negara/ daerah yang menjadi objek kerjasama peman- faatan;
g. jangka waktu kerjasama pemanfaatan paling lama 30 (tiga puluh) tahun sejak perjanjian ditandatangani dan dapat diperpanjang.
h. Semua biaya yang berkenaan dengan persiapan dan pelaksanaan kerjasama pemanfaatan tidak dapat dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah.
i. Izin mendirikan bangunan hasil bangun guna
serah dan bangun serah guna harus diatasna- makan Pemerintah Republik Indonesia/Peme- rintah Daerah;
j. Mitra kerjasama bangun guna serah barang milik negara harus menyerahkan objek bangun guna serah kepada pengelolan barang pada akhir jangka waktu pengoperasian, setelah dilakukan audit oleh aparat penga- wasan fungsional pemerintah;
k. Mitra kerjasama bangun guna serah barang milik negara/daerah harus menyerahkan objek bangun guna serah kepada gubernur/ bupati/walikota pada akhir jangka waktu pengoperasian, setelah dilakukan audit oleh aparat pengawasan fungsional pemerintah; l. Jangka waktu huruf g tidak berlaku dalam hal
kerjasama pemanfaatan atas barang milik negara/daerah dilakukan untuk penyediaan infrastruktur tersebut di bawah ini:
1) infrastruktur transportasi meliputi pela- buhan laut, sungai atau danau, bandar uda- ra, jaringan rel dan stasiun kereta api;
2) infrastruktur jalan meliputi jalan tol dan jembatan tol;
3) infrastruktur sumber daya air meliputi salu- ran pembawa air baku dan waduk/ben- dungan;
4) infrastruktur air minum meliputi bangunan pengambilan air baku, jaringan transmisi, jaringan distribusi, dan instalasi pengolahan air minum;
5) infrastruktur air limbah meliputi instalasi pengolah air limbah, jaringan pengumpul dan jaringan utama, dan sarana persam- pahan yang meliputi pengangkut dan tem- pat pembuangan;
6) infrastruktur telekomunikasi meliputi ja- ringan telekomunikasi;
7) infrastruktur ketenagalistrikan meliputi pembangkit, transmisi, atau distribusi te- naga listrik; atau
8) infrastruktur minyak dan gas bumi meliputi
pengolahan, penyimpanan, pengangkutan, transmisi, dan distribusi minyak dan gas bumi.
j. Jangka waktu kerjasama pemanfaatan barang milik negara/daerah untuk penyediaan infra- struktur sebagaimana dimaksud pada huruf l paling lama 50 (lima puluh) tahun sejak per- janjian ditandatangani.
Ternyata pada ketentuan Pasal 36 ayat (8) & (9) PP No. 27 Tahun 2014 telah dengan tegas lagi diatur tentang keharusan penyerahan tanah dan bangunan serta fasilitas lainnya yang telah habis jangka waktu kepada pengelola barang atau Gubernur/Walikota/Bupati. Berikut dapat disi- mak isi ketentuan 34 dan 36 PP No. 27 Tahun 2014 yang berisi syarat-syarat yang harus dipenuhi dalam pemanfaatan barang milik negara/daerah berupa tanah dengan cara bangun guna serah:
a. Pengguna Barang memerlukan bangunan dan fasilitas bagi penyelenggaraan pemerintahan negara/daerah untuk kepentingan pelayanan umum dalam rangka penyelenggaraan tugas dan fungsi;
b. Tidak tersedia  atau tidak cukup tersedia  dana dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Ne- gara/Daerah untuk penyediaan bangunan dan fasilitas tersebut;
c. Jangka waktu Bangun Guna Serah  paling lama 30 (tiga puluh) tahun sejak perjanjian ditan- datangani;
d. Penetapan mitra Bangun Guna Serah dilak- sanakan melalui tender;
e. Mitra Bangun Guna Serah  yang telah dite- tapkan, selama jangka waktu pengoperasian wajib: 1) membayar kontribusi ke rekening Kas Umum Negara/Daerah setiap tahun, yang besarannya ditetapkan berdasarkan hasil perhitungan tim yang dibentuk oleh pejabat yang berwenang; 2) memelihara objek Bangun Guna Serah; dan 3) dilarang menjaminkan, menggadaikan, atau memindahtangankan: a) tanah yang menjadi objek Bangun Guna Serah;
FX Sumarja: Pengadaan Tanah untuk Pembangunan .....: 491-503
b) hasil Bangun Guna Serah yang digunakan langsung untuk penyelenggaraan tugas dan fungsi Pemerintah Pusat/Daerah; dan/atau  c) hasil Bangun Serah Guna;
f. Dalam jangka waktu pengoperasian, hasil Bangun Guna Serah  harus digunakan lang- sung untuk penyelenggaraan tugas dan fungsi Pemerintah Pusat/Daerah  paling sedikit 10% (sepuluh persen);
g. Bangun Guna Serah dilaksanakan berda- sarkan perjanjian yang sekurang-kurangnya memuat: 1) pihak yang terikat dalam perjan- jian;  2) objek Bangun Guna Serah; 2) jangka waktu Bangun Guna Serah; dan 3)  hak dan kewajiban para pihak yang terikat dalam perjanjian;
h. Izin mendirikan bangunan dalam rangka Bangun Guna Serah harus diatasnamakan: 1) Pemerintah Republik Indonesia, untuk Barang Milik Negara; atau 2) Pemerintah Daerah, untuk Barang Milik Daerah;
i. Semua biaya persiapan Bangun Guna Serah yang terjadi setelah ditetapkannya mitra Bangun Guna Serah dan biaya pelaksanaan Bangun Guna Serah  menjadi beban mitra yang bersangkutan;
j. Mitra Bangun Guna Serah Barang Milik Negara harus menyerahkan objek Bangun Guna Serah kepada Pengelola  Barang pada akhir jangka waktu pengoperasian, setelah dilakukan audit oleh aparat pengawasan in- tern Pemerintah; Mitra Bangun Guna  Serah Barang Milik Daerah harus menyerahkan objek Bangun Guna Serah kepada Gubernur/ Bupati/Walikota pada akhir jangka waktu pengoperasian, setelah dilakukan audit oleh aparat pengawasan intern Pemerintah. Tentunya ketentuan Pasal 34 dan 36 PP No. 27 Tahun 2014 yang berisi syarat-syarat yang harus dipenuhi dalam pemanfaatan barang milik negara/daerah berupa tanah dengan cara bangun guna serah juga dapat diberlakukan dan dipergu-
nakan kalau yang terlibat bangun guna serah ini adalah antarperorangan atau swasta.
Selain tiga PP tersebut di atas yaitu PP No. 6 Tahun 2006, PP No. 38 Tahun 2008 dan PP No. 27 Tahun 2014 sebagai dasar hukum kerjasama antara pemerintah dengan pihak ketiga terkait dengan pemanfaatan tanah, masih terdapat satu lagi dasar hukum kerjasama tersebut, yaitu Peraturan Ka.BPN No. 2 Tahun 2013 tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian Hak Atas Tanah Dan Kegiatan Pendaftaran Tanah. Pasal 6- nya mengatur bahwa Kepala Kantor Pertanahan memberi keputusan mengenai pemberian izin kerjasama pemegang Hak Pengelolaan dengan pihak ketiga, jika dipersyaratkan dalam Surat Keputusan Pemberian Hak Pengelolaan.
Instansi Pemerintah yang menjadi pemegang hak pengelolaan, apabila di dalam sertifikat hak pengelolaannya ada catatan bahwa untuk melakukan kerjasama dalam pemanfaatan tanah- nya diperlukan izin, maka jika instansi pemerintah bermaksud melakukan kerjasama dengan pihak ketiga dalam pemanfaatan tanahnya harus men- dapatkan izin terlebih dahulu dari Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota. Apabila dalam sertif ikat hak pengelolaannya tidak ada catatan tentang perlunya izin untuk melakukan kerja- sama, maka pemegang hak pengelolaan dapat melakukan kerjasama dengan pihak ketiga tanpa izin Kepala Kantor Pertanahan. Berdasarkan ketentuan tersebut dapat diartikan bahwa bagi pemegang Hak Milik atau HGB yang di dalam sertif ikatnya tidak terdapat catatan tentang perlunya izin pejabat untuk mengalihkan atau melakukan kerjasama, diperkenankan menga- dakan kerja sama dengan pihak lain dalam hal pemanfaatan atau penggunaan tanahnya, misal- nya dengan BGS.
Apabila BGS ini diatur dengan baik akan saling menguntungkan, selain pemegang hak milik mendapatkan keuntungan ekonomis dari tanah- nya mengingat kekurangan dana, managemen

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
dan atau teknologi untuk memanfaatkan tanah hak miliknya, BGS juga memberikan kesempatan kepada orang lain untuk memanfaatkan tanah hak milik yang bukan miliknya secara optimal dan legal.
Konsep BGS yang demikian, yaitu memberi- kan hak pemanfaatan atas tanah hak milik/tanah negara/daerah untuk mendirikan bangunan dan mengoperasional-kannya dalam jangka waktu tertentu dan menyerahkan bangunan beserta sarana prasarana dan tanahnya tersebut tanpa syarat kepada pemegang tanah hak milik, dengan kemungkinan perpanjangan operasional secara sewa, bisa jadi BGS menjadi alternatif dari sekian macam hak atas tanah yang telah ditentukan di dalam UUPA. UUPA sendiri masih membuka kemungkinan adanya macam hak atas tanah yang lain. Pasal 16 ayat (1) huruf h, mengatur bahwa hak-hak lain yang tidak termasuk dalam hak-hak atas tanah (hak Milik, HGU, GHB, Hak Pakai, Hak sewa, Hak membuka hutan, dan hak me- mungut hasil hutan) tersebut akan ditetapkan dengan undang-undang.
BGS sebagai sarana untuk memanfaatkan tanah yang dilakukan antara pemegang hak milik atas tanah dengan pihak lain belum dikenal dalam UUPA. Jika mencermati ketentuan Pasal 24 UUPA dan penjelasannya dapat diketahui dan dipahami bahwa BGS tidak dilarang dan ada peluang eksistensinya, asalkan diatur dalam peraturan perundang-undangan. Pasal 24 UUPA mengatur: Penguasaan tanah hak milik oleh bukan pemi- liknya dibatasi dan diatur dengan peraturan perundangan. Ketentuan dalam penjelasannya adalah: Sebagai pengecualian dari asas yang dimuat dalam Pasal 10, UUPA, bentuk-bentuk hubungan antara pemilik dan penggarap/pemakai itu ialah misalnya: sewa, bagi hasil, pakai atau hak guna bangunan. Memang dalam penjelasan Pasal 24 UUPA tidak dengan tegas memuat bangun guna serah, mengingat pada saat lahirnya UUPA, bangun guna serah belum dikenal secara luas.
Tetapi ketentuan Pasal 24 UUPA adalah sebagai pintu masuk lairnya hak bangun guna serah selain ketentuan Pasal 16 ayat (1) huruf h UUPA.
Konsep pengaturan bangun guna serah untuk tanah hak milik dalam Keputusan Menteri Keuangan No. 248/KMK.04/1995 tentang Perla- kuan Pajak Penghasilan Terhadap Pihak-Pihak Yang Melakukan Kerjasama Dalam Bentuk Perjanjian Bangun Guna Serah, sebenarnya lebih ditujukan untuk pengenaan pajaknya, diban- dingkan pengaturan bangun guna serahnya itu sendiri. Bangun guna serah merupakan salah satu bentuk pemanfaatan hak atas tanah, yang harus diatur termasuk pembatasan-pembatasannya untuk memberikan kepastian dan keadilan bagi para pihak serta tercipta suatu ketertiban menuju masyarakat yang sejahtera, maka tidak cukup dengan aturan yang telah ada termasuk ketentuan kebebasan berkontrak.
Pembatasan bangun guna serah penting arti- nya terutama untuk melindungi pemilik tanah tanpa mengabaikan investor.Jangan sampai bangun guna serah merugikan pihak pemilik tanah atau justru lembaga bangun guna serah dijadikan modus oleh orang-orang tertentu/in- vestor untuk dapat menguasai dan mengeksploi- tasi tanah hak milik. Oleh karena itu, perlu diper- hatikan: sifat penggunaan tanah, bentuk akta, jangka waktu harus dikaitkan dengan masa guna bangunan atau nilai ekonomis bangunan, hak- kewajiban selama perjanjian, dan cara berakhir- nya.
Pengaturan bangun guna serah adalah masuk dalam kategori pembatasan terhadap peman- faatan/penggunaan hak milik tanah, seperti halnya pengaturan gadai, dan bagi hasil tanah pertanian, yang kedua-duanya diatur dalam bentuk undang-undang. Oleh karena itu, sudah sewajarnya jika pengaturan bangun guna serah juga diwujudkan dalam bentuk undang-undang, tidak sekedar aturan di bawah undang-undang, meskipun diperbolehkan oleh Pasal 24 UUPA.
FX Sumarja: Pengadaan Tanah untuk Pembangunan .....: 491-503
Pengaturan bangun guna serah dalam bentuk undang-undang sejalan dengan Pasal 28J ayat (2) UUDNRI 1945.
Apabila bangun guna serah akan dilem- bagakan sebagai salah satu macam hak atas tanah, UUPA telah menyediakan ruang untuk itu, khususnya dalam Pasal 16 ayat (1) huruf h. Pasal tersebut mengatur bahwahak-hak lain yang tidak termasuk HM, HGU, HGB, HP, Hak Sewa, Hak membuka tanah, dan hak memungut hasil hutan akan ditetapkan dengan undang-undang. Hak Bangun Guna Serah sebagai hak mendirikan bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya di atas tanah yang bukan miliknya sendiri kemudian mendayagunakan bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya tersebut dalam jangka waktu tertentu yang telah disepakati, untuk selanjutnya tanah beserta bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya diserahkan kepada pemegang hak atas tanah setelah berakhirnya jangka waktu. Berda- sarkan ketentuan Pasal 16 ayat (1) huruf h UUPA jo. Pasal 28J ayat (2) UUDNRI 1945, pengaturan bangun guna serah sebagai suatu hak atas tanah sebaiknya dalam bentuk undang-undang.
Pertanyaan selanjutnya bagaimana dengan BGS untuk pemanfaatan tanah negara/pemerin- tah, cukupkah dengan bentuk Peraturan Peme- rintah. Jika mengacu ketentuan Pasal 10 dan 24 UUPA, pengaturan dalam bentuk Peraturan Pemerintah sudah cukup. Apabila mencermati Pasal 12 UU Pengadaan Tanah, pemanfaatan tanah negara/pemerintah/daerah dalam rangka pem- bangunan untuk kepentingan umum dapat dikerjasamakan dengan BUMN, BUMD, atau Badan Usaha Swasta. Pada intinya Pasal 12 UU Pengadaan Tanah mengatur bahwa pem- bangunan untuk kepentingan umum selain untuk pembangunan pertahanan dan keamanan na- sional wajib diselenggarakan Pemerintah dan dapat bekerja sama dengan BUMN, BUMD, atau Badan Usaha Swasta.Artinya substansi Pasal 12 UU Pengadaan Tanah sama dengan substansi Pasal
10 dan 24 UUPA, bahwa pemanfaatan tanah dapat dikerjasamakan dengan pihak lain bersaranakan perjanjian BGS, pengaturannya bisa dalam bentuk peraturan pemerintah.
Secara konseptual, BGS sebagai cara untuk dapat memberikan pelayanan publik dengan keterbatasan dana dan teknologi, serta dalam meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi, Pemerintah memanfaatkan tanah (barang milik negara) merupakan sebuah upaya yang baik. Per- orangan dapat juga menggunakan BGS sebagai alternatif dalam pemanfaatan dan memberda- yakan tanah miliknya mengingat keterbatasan dana, teknologi dan managemen untuk pening- katan perekonomian yang bersangkutan. Pada sisi lain BGS memberikan kesempatan kepada pihak lain untuk mendapatkan manfaat atas tanah yang bukan miliknya secara optimal dan legal. Pada sisi inilah BGS dapat dijadikan sarana pengadaan tanah dalam rangka pembangunan infrastruktur, baik yang diselenggarakan oleh pemerintah maupun swasta, atau kerjasama antara pemerintah dan swasta. Supaya BGS tidak mengarah pada eksploitasi terhadap kepemilikan tanah hak milik warga masyarakat, harus diatur agar dapat memberikan rasa keadilan, keman- faatan dan kepastian hukum terhadap kedua belah pihak, baik pihak yang memiliki tanah maupun pihak yang memerlukan tanah.
Konsep ideal bangun guna serah (BGS) sebagai hak sebenarnya terletak pada jangka waktu bangun guna serah dan kemanfaatan bagi pemegang hak atas tanah. Pengaturan jangka waktu BGS berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang kerjasama pengelolaan barang milik negara/daerah yang secara umum dilakukan dalam jangka waktu pal- ing lama 30 (tiga puluh) tahun dan dapat diper- panjang, serta paling lama 50 (lima puluh) tahun untuk bangunan infrastruktur strategis, dan 60 (enam puluh) tahun untuk pemanfaatan rumah susun, adalah tidak tepat jika mengacu pada se-

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
mangat konstitusi dan UUPA. Memang seha- rusnya jangka waktu BGS tidak melebihi jangka waktu hak atas tanah yang disediakan UUPA, selain HM, yaitu HGU, HGB dan HP meskipun dapat diperpanjang jangka waktu pengelolaannya. Namun demikian penentuan jangka waktu dapat diperhitungkan juga dari sisi kemanfaatan yang diterima oleh pemilik tanah selama perjanjian BGS, meskipun sedikit melampaui kepatutan yang diatur dalam UUPA. Sementara itu, pembangunan dan pengelaloaan bendungan sungai Syehan di Negara Turki sebagai cikal bakal BGS, cukup hanya dengan 26 tahun masa pengelolaan, dan lima tahun masa pembangunannya.
Jangka waktu BGS yang tidak bertentangan dengan UUPA bermakna bahwa pemanfaatan tanah di Indonesia harus digunakan sebesar- besarnya untuk kesejahteraan rakyat Indonesia. Alasan yang ingin diketengahkan, penetapan waktu operasionalisasi  BGS yang tidak berten- tangan dengan UUPA tersebut agar selain per- tumbuhan ekonomi meningkat melalui pem- bangunan infrastruktur, kualitas bangunan dan ef isiensi biaya pengelolaan pasca BGS masih cukup baik dan cukup ef isien, sehingga peman- faatan infrastruktur dapat dilanjutkan oleh peme- gang hak atas tanah sebagaimana konsep awal BGS, ataupun minimal pemilik tanah tidak diru- gikan dengan jangka waktu operasional yang ada.
Kalaupun konsep BGS bahwa setelah jangka waktu pengoperasionalan habis kemudian segera diserahkan kepada pemilik tanah akan berten- tangan dengan konsep pembangunan infrastruk- tur untuk kepentingan umum yang memerlukan waktu relatif lama bahkan mungkin selama- lamanya, bisa saja perjanjian BGS untuk pem- bangunan infrastruktur terus diperpanjang wak- tunya setiap kali berakhir jangka waktunya. Ke- mungkinannya kecil juga pemilik-pemilik tanah tersebut akan mengoperasionalkannya sendiri infrastruktur yang telah dibangun. Pada dasarnya yang urgen dari konsep pemanfaatan tanah oleh
pemiliknya bersaranakan BGS adalah pemilik tanah secara berkelanjutan mendapat manfaat dari tanah miliknya yang wajar sepertihalnya jika tanah tersebut diusahakan sendiri sesuai dengan situasi kondisi di wilayah tersebut, termasuk perlu diperhitungkan juga perubahan nilai tanahnya. Dengan demikian konsep BGS tidak merugikan salah satu pihak, dan dapat maju, berkembang dan sejahtera secara bersama-sama. Apabila masyarakat di sekitar projek pembangunan dapat meningkat kualitas penghidupannya dengan kehadiran projek tersebut, tentunya masyarakat pemilik tanah yang dijadikan tempat pem- bangunan projek juga harus dapat meningkat kualitas penghidupannya. Di sinilah pentingnya ada kontrol dari pemerintah, jika pembangunan infrastruktur tersebut dikerjasamakan dengan pihak swasta.
Konsep pengaturan bangun guna serah di atas hak milik sebagai suatu hak atas tanah yang baru sebaiknya diatur dalam bentuk undang-undang. Apalagi jika BGS itu dikaitkan dengan pemba- tasan terhadap hak asasi manusia sebagai peme- gang hak milik atas tanah. Pembatasan terhadap hak asasi manusia, harus diatur dengan undang- undang. Materi muatan hak bangun guna serah dapat dimasukan dalam RUU Pertanahan/RUU Hak-Hak Atas tanah ataupun UU Hak Milik seba- gaimana amanat Pasal 50 ayat (1) UUPA. Materi yang harus diatur paling tidak mencakup, jenis hak atas tanah dan sifat penggunaannya, bentuk akta, hak dan kewajiban, jangka waktu, dan cara berakhirnya.

## C. Prasyarat Bangun Guna Serah
Agar konsep BGS tersebut dapat terwujud dengan baik, maka masih diperlukan prasyarat- prasyarat yang lain, misalnya adanya kemauan politik ( politic will) dari pemerintah, termasuk instansi/birokrasi dan pihak-pihak lain yang ikut serta atau terkait dengan pertanahan harus secara terstruktur dan sistematis melakukan sosialisasi
FX Sumarja: Pengadaan Tanah untuk Pembangunan .....: 491-503
dan pendidikan hukum kepada masyarakat, sehingga tanah benar-benar diposisikan sebagai faktor produksi dan bukan sebagai sarana spe- kulasi, investasi atau komoditas perdagangan.

## D. Kesimpulan
Pengadaan tanah untuk kepentingan umum pembangunan infrastruktur yang bersifat komer- siil dapat dilakukan dengan melibatkan masya- rakat pemegang hak atas tanah sebagai bagian dari pembangunan dengan bersaranakan perjanjian Bangun Guna Serah (BGS).
Bangun Guna Serah dapat dilembagakan men- jadi macam hak atas tanah baru sesuai ketentuan Pasal 16 ayat (1) huruf h UUPA jo. Pasal 28J ayat (2) UUDNRI 1945, sepertihalnya hak pakai atau hak guna bangunan, ataupun hak-hak atas tanah yang bersifat sementara seperti hak gadai, bagi hasil tanah pertanian, ataupun hak sewa.
Konsep Hak Bangun Guna Serah adalah seba- gai hak mendirikan bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya di atas tanah yang bukan miliknya sendiri kemudian mendayagunakan bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya tersebut dalam jangka waktu tertentu yang telah disepakati, untuk selanjutnya tanah beserta bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya diserahkan kepada pemegang hak atas tanah sete- lah berakhirnya jangka waktu.

## Daftar Pustaka
Abdurrahman, 1991, Masalah Pencabutan Hak Hak Atas Tanah Dan Pembebasan Tanah Di Indonesia , PT Citra Aditya Bakti, Bandung.
Adillah, Siti Ummu, 2004, Konstruksi Hukum Perjanjian Build Operate and Transfer (BOT)
Sebagai Alternatif Pembiayaan Proyek ,
Jurnal Hukum, Vol. XIV, No. I, April BPS, 2013, Laporan Bulanan, Data Sosial Ekonomi ,
edisi ke-40 September
Ernis, Yul, 2013, Laporan Akhir Tim Penelitian Hukum tentang “Pelaksanaan Pengadaan
Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepen- tingan Umum”, BPHN, Jakarta.
Fuady, Munir, 1982, Sejarah Hukum, Ghalia In- donesia, Bogor.
Harsono, Boedi, 2008, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang-Undang Po- kok Agraria , Isi Dan Pelaksanaannya , Djam- batan, Jakarta.
Kamilah, Anita, 2012, Bangun Guna Serah (build operate and transfer/BOT) Membangun Tan- pa Harus Memilki Tanah (Perspektif Hukum Agraria, Hukum Perjanjian dan Hukum Publik) , Keni Media, Bandung Forum Keadilan, 1992, Edisi 03. http://www.bphn.go.id/data/documents/
lap._akihir_mbak_yul.pdf, diakses 22 Sep- tember 2014,  Pukul 14.00 wib.
http://regional.kompas.com/read/2014/09/26/ 17063531/Selama.10.Tahun.36.000.Petani.di. Semarang.Beralih.Profesi, diakses 27 Sept 2014 Pukul 23.30 Wib.