Prinsip Free And Prior Informed Consent Terhadap Perlindungan Masyarakat Adat Atas Tanah  Dalam Perspektif Hukum Hak Asasi Manusia Internasional

## Ikbal
Bagian Hukum Internasional Fakultas Hukum Untad Kampus Bumi TadulakoTondo Palu

## Abstract
The  true  policy  in  protection  of  land  indigenuos  peoples  in  Indonesian  can  be done by implemented the “free and prior informed consent” in national and local regulation,  as  international  human  right  law  placing  these  principle  as fundamental principle which internalized in all articles.

## I. PENDAHULUAN
Landasan hukum pertanahan di Indonesia  adalah  Undang-Undang Pokok  Agraria  (UUPA)  Nomor  5 tahun 1960 yang sekaligus mengakui eksistensi masyarakat adat, sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  3 sebagai berikut: “…pelaksanaan hak ulayat dan
hak-hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat  hukum  adat, sepanjang  menurut  kenyataannya masih  ada,  harus  sedemikian  rupa sehingga  sesuai  dengan  kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan  atas  persatuan  bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan  lain  yang  lebih tinggi”
Mencermati  ketentuan  di  atas, menurut  Maria  Rita  Ruwiastuti, bahwa  visi  pembuat  undang-undang tersebut  jelas  melatar  belakangi corak dan arah politik hukum agraria mengenai  status  tanah-tanah  hak ulayat dari masyarakat adat, sehingga dalam  Pasal  3  undang-undang  ini dirumuskan  bahwa  pelaksanaan  hak ulayat harus sesuai dengan
“kepentingan  nasional  dan  negara”,
maksudnya adalah bahwa
pelaksanaan hak-hak itu dibatasi oleh bekerjanya  hak  menguasai  yang  ada ditangan  negara,  dalam  kasus-kasus tertentu pembatasan itu berarti peniadaan hak ulayat. 1
Realitas  produk  hukum  negara sebagaimana telah disebutkan di atas juga ditanggapi oleh Ibnu Elmi A.S. 2
Menurutnya,  produk  hukum  negara tersebut jelas menggambarkan adanya  sifat  mendua  elit  politik bangsa  Indonesia  yang  masih  terasa pada saat ini, dikarenakan modernisasi  hukum  dilangsungkan akan  tetapi  masih  terpaku  di  bawah pesona  hukum  adat,  mengakibatkan hukum nasional
memberikan kesempatan  pada  masyarakat  dan hukum  adat  untuk  dikembangkan dalam  konteks  perundang-undangan, akan  tetapi  kesempatan  tersebut belum  sepenuh  hati,  dikarenakan kuatnya  suatu  anggapan  bahwa hukum  adat  hanya  memperlambat proses  kemajuan  bangsa.  Apa  yang
1 Maria  Rita  Ruwiastuti, Sesat  Pikir  Politik Hukum  Agraria ,  Insist  Press,  KPA  dan Pustaka  Pelajar,  Yogyakarta,  2000,  hlm. 115.
2 Ibnu  Elmi  A.S.  Pelu,  et.al, Reaktualisasi Cita Hukum dalam Pembangunan , In-Trans,
Malang, 2007, hlm. 148-149.
telah  disebutkan,  dapat  dilihat  dari berbagai  produk  hukum  pemerintah yang memberi ruang bagi pengakuan dan  eksistensi    masyarakat  adat  dan haknya  dalam  sistem  hukum  negara namun bersifat birokratik.
Sifat  mendua  para  elit  politik dalam  mengakui  hak  masyarakat adat  juga  tedapat  dalam  UU  No  41 tahun  1999  tentang  Kehutanan, menegaskan kalaupun suatu masyarakat  adat  itu  dinyatakan masih  ada,  kegiatan  pengelolaan hutan  dan  pemanfaatan  hasil  hutan dilaksanakan  di  atas  hutan  negara bukan  di  atas  hutan  ulayatnya. Sebagaimana  jelas  dalam  rumusan Pasal  1  bahwa  “Hutan  adat  adalah hutan negara yang berada di wilayah masyarakat hukum adat”.
Dasar konstitusional dari kebijakan hak ulayat  di atas terletak pada Pasal 33 ayat (3)  dari Undang-
Undang  Dasar  (UUD)  1945  dan dijabarkan lebih lanjut dalam Pasal 2 UUPA  keduanya  menyatakan  bahwa semua  tanah  dan  SDA  di  Indonesia dikuasai oleh negara. Menurut
Rakhmad  Syafa’at,  hak  menguasai negara  pada  dasarnya  merupakan cerminan  dari  implementasi  nilai, norma,  dan  konfigurasi hukum negara  yang  mengatur  penguasaan dan pemafaatan tanah dan SDA, atau merupakan  ekspresi  dari  idiologi yang memberi otoritas dan legitimasi kepada  negara  untuk  menguasai  dan memanfaatkan tanah dan SDA dalam wilayah kedaulatannya. 3
Namun demikian, dalam kurun waktu lebih dari 3 dekade, pemerintah  Orde  Baru  secara  sadar telah  memanipulasi  makna  hakiki dari konsep penguasaan dan
pemanfaatan  SDA  seperti  yang
3 Rakmad Syafa’at, et.al, Negara Masyarakat Adat dan Kearifan Lokal, Trans Publishing, Semarang, 2008 , hlm. 31.
dimaksud  dalam  Pasal  33  ayat  (3) UUD 1945. Dalam hal ini setidaknya terdapat dua hal pokok:
1. Pemerintah  Orde  Baru  memberi interpretasi  sempit  dan  tunggal atas  terminologi  negara (state). Negara  pada  dasarnya  terdiri  atas pemerintah  dan  rakyat,  tetapi selama  ini  pemerintah  orde  baru,
negara semata-mata diartikan sebagai  pemerintah  saja,  bukan sebagai  rakyat  dan    pemerintah ( government  dominated  resource management )  bukan  paradigma state based  resource  managemant seperti  yang  dimaksud  oleh  Pasal 33 ayat (3) UUD 1945.
2. Konsekuensinya,  dalam  praktek penyelenggaraan  negara  seperti  di atas  memposisikan  rakyat  menjadi tidak  sejajar  dengan  kedudukan pemerintah, karena diciptakan relasi  yang  menempatkan  rakyat subordinasi dan pemerintah
sebagai  superordinasi,  atau  rakyat diposisikan  sebagai inferior dan pemerintah berada dalam kedudukan yang superior . 4
Kecendrungan interpretsi seperti yang dijelaskan di atas, bukan tidak mungkin menimbulkan dampak terhadap  masyarakat  adat  karena pada  posisi  yang  demikian  menurut Fokky  Fuad  akan  muncul  model pengelolaan    SDA  dengan  hukum yang  bersifat  represif  ( represif  law ) yang  mengekspresikan  kekuasaan pemerintah  kemudian  mangabaikan dan menggusur keberadaan masyarakat adat. 5 Pada model seperti
4 Fokky  Fuad,  “Hak  Masyarakat  Hukum Adat dalam Pengelolaan Sumberdaya Tambang  di  Indonesia”, Jurnal  Hukum Ekonomi  dan  Tekhnologi  Fakultas  Hukum Universitas Alazhar Indonesia ”, No. 1 Maret 2006, hlm. 35.
5 Beberapa  bentuk  instrumen  hukum  yang berkaitan dengan SDA dalam sistem  hukum Indonesia  sebagaimana  dikemukakan  oleh  I
itu  posisi  masyarakat  adat  untuk mempertahankan  hak-hak  atas  tanah mereka berhadapan dengan pemerintah akan sangat lemah. Model  kebijakan  seperti  di atas,  memungkinkan  negara  untuk memberikan  hak-hak  di  atas  hak tanah  ulayat  yang  tidak  atau  belum diolah  tanpa  memberi  persetujuan dari  masyarakat  adat  yang  terkait, dan  tanpa  harus  memberi  kewajiban hukum  untuk  membayar  kompensasi yang  memadai  kepada  masyarakat adat yang mempunyai hak ulayat atas tanah  tersebut.  Praktik  ini  muncul biasanya sehubungan dengan pemberian  hak  pengusahaan  hutan kepada  Hak  Pengelolaan  Hutan (HPH), penetapan hutan lindung, dan alokasi tanah bagi proyek transmigrasi.  Implikasi  dari  model hukum yang bersifat represif tersebut menyebabkan masyarakat adat tergusur, terabaikan dan termarginalisasikan  sebagai  akibat dari kebijakan pembangunan. Dengan kata lain kebijakan dan sikap pemerintah dalam pembangunan menjadi sumber penyebab penghancuran secara sistematis terhadap integritas nilai-nilai ekonomi, sosial dan budaya
Nyoman  Nurjaya,  di  antaranya  adalah UUPA  No.  5  tahun  1960,  UU  No.  11  tahun 1967  tentang  Pertambangan,  UU  No.  11 tahun  1974  tentang  Pengairan,  UU  No.  9 tahun  1985  tentang  Perikanan  dan  UU  No. 41  tahun  1999  tentang  Kehutanan  pada dasarnya  memiliki  berbagai  kelemahan- kelemahan  substansial.  Di  antara  berbagai kelemahan  tersebut  salah  satunya  adalah tidak  diakui  dan  dilindunginya  HAM  secara untuh,  terutama  hak  masyarakat  adat  dan kemajemukan hukum dalam penguasaan dan pemanfaatan  SDA.  Lihat  selengkapnya dalam  I  Nyoman  Nujaya, Pengelolaan
Sumber  Daya  Alam  dalam  Perspektif Antropologi Hukum, Prestasi Pustaka
Publisher, Jakarta, 2008, hlm. 126-127.
masyarakat adat yang sangat tergantung pada tanah mereka. Persoalan-persoalan yang muncul  dalam  pemanfaatan  SDA seperti  diuaraikan  di  atas,  menurut  I Nyoman Nurjaya, sesungguhnya bersumber  dari  anutan  paradigma pengelolaan  SDA  yang  bercorak sentralistik,  berpusat  pada  negara ( state-based  resource  management ), mengedepankan pendekatan sektoral, dan mengabaikan perlindungan HAM.  Paradigma  seperti  ini  selain tidak  mengutamakan  perlindungan serta keberlanjutan fungsi SDA, juga tidak  secara  untuh  memberi  ruang partisipasi masyarakat,
serta mengabaikan  hak-hak  masyarakat adat  atas  penguasan  SDA.  Hal  ini akan  berimplikasi  pada  beberapa bidang  kehidupan  masyarakat  adat.
Dari segi ekonomi akan menghilangkan sumber-sumber ekonomi  bagi  kehidupan  masyarakat adat  ( economic  resources  loss ),  dari segi  sosial  dan  budaya  secara  nyata telah  merusak  sistem  pengetahuan, tekhnologi, institusi, tradisi dan religi masyarakat  adat  ( social  cultural loss ). 6 Dengan  semangat  sentralistik itu  pula,  masyarakat  terutama  yang berdiam  di  wilayah  yang  akan dilakukan kegiatan pengelolaan SDA tidak  pernah  diberi  informasi  dan dimintakan  persetujuan  bagi  rencana pemberian  izin  pengelolaan  SDA. Hal  ini  mengabaikan  satu  prinsip penting  dalam  pengelolaan  SDA yang dikenal sebagai Prior Informed Consent (PIC) . 7
Dampak  dari  kondisi  di  atas, jika  tidak  diselesaikan  secara  arif bukan tidak mungkin akan menimbulkan  konflik  dan  resistensi dari masyarakat adat khususnya bagi mereka yang berada di daerah-daerah
6 Ibid., hlm, 125.
7 Ibid., hlm. 105.
yang kaya akan sumberdaya alamnya. Munculnya gerakan separatis  dan  kasus-kasus  kerusuhan di  berbagai  wilayah  Indonesia  dan diikuti tuntutan untuk  merdeka lepas dari  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  (NKRI)  adalah  hal  yang perlu  diwaspadai  jika  eksistensi mereka  tidak  mendapatkan  tempat yang  layak  di  negeri  ini.  Sebagai contoh yang terjadi di Timika, antara masyarakat  Amungme  dan  Kamoro dengan  PT  Freeport  yang  dibantu aparat  keamanan  setempat.  Hasil penelitian  PBB  melalui  lembaga penelitiannya the  UN Research Institute  for  Social  Development memperkirakan  sekitar  50  peristiwa konflik mengenai etnik dan perkembangan sosial. Mayoritas pemicu  konflik  tersebut  adalah berkaitan dengan kemiskinan ekonomi dan perebutan atas sumberdaya  yang  semakin  langka dan  sebenarnya  digunakan  untuk kehidupan mereka. 8
Berangkat  dari  uraian  latar belakang  di  atas,  maka  persoalan yang dikedepankan dalam  tulisan ini adalah  terkait  dengan  pencarian konsep  kebijakan    pengaturan  yang tepat melalui hukum HAM internasional terhadap hak masyarakat adat atas tanah?

## II. Pembahasan
2.1. Prinsip Free and Prior Informed Consent dalam  Hukum  HAM Internasional Hakikat  HAM  dapat  dipahami dari  unsur-unsur  yang  terkandung dalam  pengertiannya  yakni  HAM merupakan  hak  dasar  yang  dimiliki
8 Sri  Rahayu  Oktoberina,  “Hak  Asasi Manusia  dan  Lingkungan  Hidup  dalam Hukum  Internasional”, Jurnal  Keadilan , Vol. 2. No. 2, Tahun 2002, hlm. 37-45.
oleh  setiap  manusia  tanpa  kecuali, hak  itu  diperoleh  langsung  dari Tuhan  dan  bersifat  kodrati.  Dengan demikian  HAM  dikatakan  berasal dari  Tuhan  dan  karenanya  bersifat kodrati.
Konsep  HAM  yang  bersumber dari  kodrat  manusia  tersebut  bersifat abstrak,  maka  untuk  memahami HAM  dikonkritkan  dalam  aturan- aturan baik dalam aturan internasional maupun nasional
sehingga  menjadi  sumber  dan  dasar HAM.  Namun  demikian,  sumber yang  dimaksud  adalah  dalam  arti formil,  bukan  dalam  arti  materil, karena  secara  materil,  HAM  berasal dari  kodrat  manusia  itu  sendiri  dan juga  bersumber  dari  Tuhan.  Dengan demikian  HAM  pada  prinsipnya bukanlah pemberian seseorang ataupun  pemberian  negara  hukum, namun  semata-mata  adalah  karunia dari Allah SWT. 9
Perlindungan HAM pada umumnya  dan  hak  masyarakat  adat atas  tanah  khususnya  jika  ditinjau dari  teori  HAM,  terdapat  tiga  aspek keberadaan  manusia  yang  harus dilindungi  yaitu,  integritas  manusia, kebebasan  dan  kesetaraan.  Dasar bagi terciptanya tiga aspek ini adalah penghormatan terhadap martabat setiap manusia. Dalam hal ini, negara ada  dan  dibentuk  oleh  manusia
9 Sebagaimana  dikatakan  oleh  Al-maududi, HAM  bukanlah  pemberian  siapa-siapa  tapi adalah  pemberian  Tuhan  kepada  seseorang sejak ia terlahir kedalam alam dunia. Sebab, kalau  hak  itu  dianggap  pemberian  manusia, misalnya dari negara atau parlemen, ia dapat ditarik  kembali  dengan  cara  yang  sama ketika  hak  itu  diberikan.  Karena  hak-hak asasi  itu  datangnya  dari  Tuhan,  maka  tak satupun  lembaga  atau  perorangan  di  dunia ini  berhak  mencabut  atau  membatalkannya. Dalam  Ahmad  Kosasih, HAM  dalam Perspektif  Islam:  Menyingkap  Persamaan Antara Islam dan Barat , Salembah Diniyah, Jakarta, 2003, hlm. xvii.
semata-mata untuk menjamin perlindungan  hak  milik  manusia yakni kehidupan, kebebasan, dan hak milik. Hak kepemilikan 10 pada umumnya  dan  kepemilikan    tanah masyarakat  adat  khususnya  dapat dilihat  dalam  Pasal  17  UDHR sebagaimana  disebutkan:  ayat  (1) “Everyone  has  the  right  to  own property  alone  as  well  as  in association  with  others’ (Setiap orang  berhak  memiliki  harta,  baik sendiri maupun bersama-sama dengan  orang  lain),  dan  ayat  (2) berbunyi “No one shall be arbitrarily deprived of his property” (Tidak  seorang  pun  yang  dapat dirampas hak miliknya secara semena-mena).  Namun  demikian, hak  yang  dilindungi  dalam  Pasal  17 UDHR tersebut tidak bersifat mutlak, dalam  arti  bahwa  seseorang  dapat diambil hak miliknya, asalkan sesuai dengan  proses  hukum  yang  adil  dan fair (due  process  of  law) ,  tanpa diskriminasi  dan  dengan  kompensasi yang adil. 11
Hal  di  atas  sejalan  dengan salah  satu  ketentuan  yang  termuat
10 Dalam kovenan ICCPR dan ICESCR tidak terdapat  ketentuan  khusus  tentang  hak kepemilikan  seperti  halnya  yang  diatur dalam UDHR. Namun secara tidak langsung hak  tersebut  mendapatkan  perlindungan melalui  ketentuan  tentang  non-diskriminasi yang berdiri sendiri. Ketentuan ini memberikan perlindungan terhadap diskriminasi  dalam  menikmati  seluruh  hak- hak  termasuk  hak  atas  properti,  meskipun hak  atas  properti  tidak  tercantum  sebagai hak  khusus  dalam  dua  kovenan  tersebut. Demikan  pula  halnya  dalam  ICERD  juga menjamin  hak  atas  properti  dari  perlakuan diskriminatif  dalam  segala  bentuk  termasuk hak  untuk  mewarisi,  sebagaimana  diatur dalam Pasal 5 (d) [v] dan [vi] ICERD 11 Rafael  Edi  Bosko, Hak-Hak  Masyarakat Adat  dalam  Konteks  Pengelolaan  Sumber Daya  Alam ,  ELSAM,  Jakarta,  2006 , hlm 119.
dalam Pasal 10 UNDRIP sebagaimana disebutkan bahwa: “Masyarakat  adat  tidak  boleh
dipindahkan  secara  paksa  dari  tanah atau  wilayah  mereka.  Tidak  boleh terjadi relokasi tanpa ada persetujuan atas  informasi  yang  jelas terlebih dahulu  kepada  masyarakat  adat  dan setelah  ada  persetujuan  dan  dengan kompensasi  yang  adil  dan  jujur, dimana  kalau  ada  kemungkinan, diberi pilihan untuk mereka kembali”. Ketentuan  di  atas  memberikan dasar pijakan perlindungan masyarakat  adat  atas  tanah  tentang larangan tindakan semena-mena terhadap perampasan tanah masyarakat adat sebagaimana
dimaksud  dalam  Pasal  17  ayat  (1) dan  (2)  UDHR.  Beberapa  syarat yang  harus  dipenuhi  dalam  hal relokasi  masyarakat  adat, Pertama, pemindahan  masyarakat  adat  hanya dapat  dilakukan  jika  persetujuan bebas  dan  informasi  yang  jelas  ( free and  prior  informed  consent) telah diadakan. Kedua, kewajiban  untuk memberikan  kompensasi  terhadap tanah  masyarakat  adat  yang  diambil alih.
Syarat  yang  lebih  tegas  atas kepemilikan  tanah  masyarakat  adat juga  disebutkan  dalam  Pasal  16 Konvensi ILO 169, bahwa:
(1) Dengan  tunduk  pada  pada  ayat- ayat  Pasal  ini  berikutnya,  para penduduk yang bersangkutan tidak  boleh  dipindahkan  dari tanah-tanah yang mereka tempati.
(2) Apabila penempatan kembali para penduduk ini dianggap perlu sebagai upaya pengecualian, penempatan kembali tersebut harus  berlangsung  hanya  dengan persetujuan  mereka  yang  bebas dan diberitahukan. Apabila persetujuan  mereka  tidak  dapat
diperoleh,  penempatan  kembali tersebut  harus berlangsung hanya dengan mengikurti prosedur- prosedur  yang  tepat  yang  dibuat oleh undang-undang dan peraturan-peraturan nasional, termasuk  penyelidikan  umum apabila  tepat,  yang  memberikan kesempatan  untuk  mengajukan protes  yang  efektif  dari  para penduduk yang bersangkutan.
(3) Setiap  waktu  mungkin,  para penduduk  ini  berhak  kembali ketanah tradisional mereka, segera setelah alasan-alasan untuk penempatan kembali mereka dihentikan. (4) Apabila penempatan kembali lagi tersebut tidak mungkin, dilakukan karena ditetapkan dengan  persetujuan  atau  dengan tiadanya persetujuan tersebut melalui  prosedur-prosedur  yang tepat,  maka  para  penduduk  ini harus  disediakan,  dalam  semua kasus  yang  mungkin  dengan tanah-tanah  yang  kualitas    dan status  hukumnya  stidak-tidaknya sama  dengan  tanah-tanah  yang sebelumnya  ditempati  mereka, yang  cocok  untuk  menyediakan kebutuhan-kebutuhan mereka yang sekarang, dan pembangunan mereka dikemudian hari. Apabila para penduduk yang bersangkutan  menyatakan  suatu pilahan untuk memberikan kompensasi  dalam  bentuk  uang atau  barang,  mereka  harus  diberi berdasarkan jaminan-jaminan yang tepat. (5) Orang-orang yang jadi ditempatkan kembali harus diberi kompensasi  secara  penuh  atas kehilangan  atau  kerugian  apapun yang diakibatkan.
Jika  disimak  ketentuan  di  atas baik  UNDRIP  maupun  Konvensi
ILO  169,  keduanya  memberikan dasar  pemikiran  sekaligus  dasar pengaturan  atas    kepemilikan  tanah masyarakat  adat.  Tampak  beberapa hal  yang menjadi syarat  pemindahan masyarakat  adat  dari  tanah    mereka. Hal  tersebut  hanya  dimungkinkan sebagai  tindakan  pengecualian  dan hanya dilaksanakan setelah memperoleh free  and  informed consent dari  masyarakat  adat  yang bersangkutan, Jika ini tidak diperoleh,  maka  prosedur  yang sesuai  harus  diadakan,  termasuk  hak untuk  kembali  lagi  ketanah  mereka, setelah  dasar  atau  alasan  relokasi mereka  tidak  berlaku  lagi.  Jika  hal tersebut  tidak  dimungkinkan,  tanah yang  senilai  atau  kompensasi  yang seimbang haruslah diberikan. Mencermati  ketentuan  ini,  pada prinsipnya pasal tersebut menempatkan konsep free and prior informed  consent sebagai  prinsip utama  yang  mendasari  ketentuan tersebut.
Ketentuan  di atas sejalan dengan  apa  yang  ditegaskan  oleh Subhi Mahammassani 12 sebagaimana dikatakan,    dihampir  setiap  negara terdapat hukum  yang membatasi hak milik dengan hal-hal yang
menyangkut kepentingan umum.
Atas  dasar  itu,  jika  negara  atau pemerintah  ingin  mengambil  alih suatu  tanah  atau  sebagiannya,  maka diisyaratkan  adanya  suatu  alasan kepentingan  umum,  akan  tetapi dalam hal ini di isyaratkan pula agar supaya  negara  harus  terlebih  dahulu memberi ganti rugi terhadap pemiliknya.  Hal  ini  merupakan
12 Lihat selengkapnya dalam Subhi Mahammassani, Konsep  Dasar  Hak  Asasi Manusia: Studi Perbandingan Syariat Islam dan Perundang-Undangan Modern , Tintamas  Indonesia,  Jakarta,  1993,  hlm.
175-176
konsekuensi logis terhadap pelepasan hak kepemilikan.
Berdasar  pada  ketentuan  di atas, dapat disimpulkan bahwa pengambilan  tanah  masyarakat  adat hanya  dimungkinkan  dengan  alasan untuk kepentingan umum, dan setelah  ada free  and  prior    informed
consent dari masyarakat adat setempat, serta kewajiban memberikan  kompensasi  yang  adil. Dengan kata lain, pengambilan tanah masyarakat  adat  untuk  kepentingan umum  dimungkinkan  tetapi  harus dilaksanakan  melalui due  process  of law. Dengan demikian dapat dijelaskan bahwa kepemilikan masyarakat  adat  atas  tanah  yang termuat  dalam  ketentuan  tersebut tidak  bersifat  mutlak  atau  dapat dibatasi.
Ternyata  hak  masyarakat  adat atas  tanah  dapat  dibatasi.  Dalam  hal pembatasan ditinjau dari sudut HAM, Rukmana Amanwinata 13
memandang  sebagai  sesuatu  yang tampak ironis. Menurut beliau, HAM yang  merupakan  hak  kodrati  dan melekat  pada  jati  diri  manusia  serta sebagai  karunia  Tuhan  yang  Maha Esa  itu  mustahil  dibatasi  oleh siapapun. Namun pada kenyataannya tidaklah  demikian,  mengingat  sifat alami  HAM,  maka  hak  itu  saling membatasi.  Demikian  pula  hak negara dibatasi oleh hak individu dan sebaliknya.
Sebagaimana  pemahaman  di atas, bahwa konsekuensi pembatasan hak  warga  oleh  hukum  harus melibatkan partisipasi seluruh individu. Secara normatif ini merupakan  hal  yang  sejalan  dengan
13 Rukamana  Amanwinata, Pengaturan  dan Batas Implementasi Kemerdekaan Berserikat  dan  Berkumpul    dalam  Pasal  28 UUD 1945, (Disertasi), Universitas
Padjadjaran, Bandung, 1996, hlm. 271-272.
jiwa Konvensi ILO 169 sebagaimana telah  dijelaskan  sebelumnya  bahwa konvensi  ini  menempatkan  prinsip free  end  prior  informed  consent sebagai  salah  satu  prinsip  yang menjiwai  pasal-pasalnya.  Berdasar pada prinsip ini, partisipasi masyarakat  adat  sebagai  salah  satu muatannya.  Konvensi  ILO  169 14
sebagaimana disebutkan dalam Pasal 6 ayat (1) [a] bahwa:
“Dalam memberlakukan ketentuan-ketentuan dalam Konvensi ini,  para  pemerintah  akan: a)
berkonsultasi  dengan  para  penduduk yang bersangkutan, melalui prosedur prosedur  yang  tepat  dan  terutama melalui lembaga perwakilan mereka, setiap  waktu  pertimbangan  sedang diberikan  pada  tindakan-tindakan legislatif  atau  administratif  yang mungkin secara langsung mempengaruhi mereka)”. Ketentuan di atas pada prinsipnya  mengharuskan  kepada pemerintah untuk melibatkan partisipasi  masyarakat  adat  dengan melalui mekanisme musyawarah atau berkonsultasi  melalui  prosedur  yang benar dan melalui lembaga perwakilan mereka, manakala program-program legislatif dan administratif yang diperkirakan membawa  dampak  masyarakat  yang sedang dibahas atau
dipertimbangkan.  Selain  untuk  hal- hal  tersebut,  partisipasi  masyarakat adat  melalui  mekanisme  konsultasi atau  persetujuan,  juga  diatur  dalam berbagai  pasal.  Di  antaranya  adalah Pasal  15  berkenaan  dengan  hak-hak SDA,  Pasal  16  berkenaan  dengan relokasi,  Pasal  22  berkenaan  dengan pelatihan  kejuruan,  dan  Pasal  23
14 Hak-hak masyarakat adat untuk berpartisipasi juga disebutkan dalam beberapa pasal lainnya dalam Konvensi ILO 169, yaitu Pasal 2 (1), 5 , 7 dan 15.
berkenaan dengan nafkah dan aktivitas ekonomi tradisional masyarakat adat. 15 Deklarasi Rio tentang lingkungan  dan  pembangunan  yang tidak  mengikat  secara  hukum,  juga menekankan pada hak untuk berpartisipasi  bagi  setiap  warga negara,  dan  menyediakan  prinsip khusus  berkenaan  dengan  hak  untuk berpartisipasi  bagi  masyarakat  adat. Dalam Prinsip 22 Deklarasi Rio yang menyebutkan bahwa: ”negara seyogyanya mengakui dan mendukung  sebagaimana  mestinya, identitas, budaya dan hak-hak masyarakat  adat  dan  mengizinkan partisipasi aktif mereka dalam pencapaian pembangunan yang bersifat mendasar”. Hasil lain dari  Konferensi Rio, seperti  Agenda  21  dan  Prinsip- Prinsip Kehutanan (Forest Principles) juga mengakui hak masyarakat  adat  untuk  berpartisipasi dalam hal-hal  yang diatur dalam dua instrumen  tersebut.  Prinsip-Prinsip kehutanan misalnya, mendesak pemerintah  untuk  memajukan  dan menyediakan kesempatan bagi partisipasi  komunitas  lokal  dan masyarakat  adat  dan  kelompok lainnya, dalam
pembangunan,
15 Instrumen  internasional  lainnya  juga melindungi  hak  untuk  berpartisipasi.  Dalam UDHR  melindungi  hak  untuk  berpartisipasi dalam  Pasal  21  berkenaan  hak  untuk berpartisipasi  dalam  urusan  politik  bangsa, dan  Pasal  27  berkenaan  dengan  hak  untuk berpartisispasi  dalam  kehidupan  budaya dimasyarakat.  Hak  berpartisipasi  dalam ICCPR  diatur  dalam  Pasal  25  berkenaan dengan  hak  untuk  mengambil  bagian  dalam pelaksanaan urusan publik, dalam pemilihan umum,  dan  untuk  memiliki  akses  terhadap layanan  publik.  Dalam  ICESCR  diatur dalam Pasal 15 berkenaan dengan hak untuk menmgambil bagian dalam kehidupan budaya  dan  menikmati  keuntungan  atau manfaat dari produk budaya.
implementasi dan perencanaan kebijakan kehutanan nasional. 2.2. Free  and  Prior  Informed Consent sebagai Konsep Kebijakan  Pengaturan    yang Tepat  terhadap  Perlindungan
Hak Masyarakat Adat.
Uraian  mengenai  konsep Free end  Prior  Informed  Consent (FPIC) telah  dikemukakan  pada  bahasan sebelumnya  dan  hanya  bermaksud menjelaskan  bahwa  konsep  yang dikemukakan  sangat  relevan  untuk diterapkan dalam permasalahan yang dibahas  dalam  tulisan  ini,  yaitu berkaitan  dengan  pencarian  konsep pengaturan  yang  tepat  terhadap perlindungan  hak  masyarakat  adat atas tanah.
Pada  awalnya  konsep  FPIC digunakan untuk melindungi kepentingan  pasien  di  rumah  sakit yang  semestinya  harus  mengetahui setiap  proses  dan  jenis  pengobatan yang  akan  dilaluinya  secara  pribadi. Salah satu kodifikasi formal terhadap Prior  Informed  Consent (PIC)  adalah Code  of  Nurenburg tahun 1947 yang berhubungan dengan  syarat  melakukan  riset  dan eksperimen medis terhadap manusia. Disinilah konsep PIC yang kemudian berkembang menjadi FPIC ditularkan  kepada  berbagai  kegiatan non  medis.  FPIC  sebagai  kalusula medical  normative yang  awalnya bersifat  individual,  saat  ini  telah ditransformasikan  dalam  berbagai kaidah  hukum  internasional  yang bersifat komunal. 16
16 Agus  Surono,  “Free  And  Prior  Consent dalam  Konflik  Pengelolaan  Sumber  Daya Hutan”, Jurnal  Hukum  Ekonomi  dan Tekhnologi  Fakultas  Hukum  Universitas Alazhar  Indonesia ,  No.  1  Maret  2006,  hlm 43
Salah satu bentuk perkembangan  konsep  FPIC  melalui hukum  HAM  internasional  yang bersifat  komunal  adalah  pengaturan perlindungan  hak-hak  masyarakat adat.  Sebagaimana  telah  dijelaskan sebelumnya  bahwa  hukum  HAM internasional  menempatkan  konsep FPIC sebagai salah satu prinsip dasar yang  menjiwai  isi  pasal-pasalnya dalam menentukan kebijakan- kebijakan  yang  berhubungan  dengan perlindungan    hak-hak  masyarakat adat.
Untuk  lebih  memahami  secara mendalam pokok-pokok gagasan dari prinsip  FPIC,  khususnya  perannya dalam  mengkaji  perlindungan  hak masyarakat  adat  atas  tanah  maka terlebih  dahulu  akan  dipaparkan pengertiannya, karena dengan memahami pengertiannya akan membantu  untuk  mengerti  maksud dan gagasannya.
Sebuah  definisi  tentang  PIC
sebagaimana  dikutip  oleh  Agus Surono 17 :
“PIC  adalah  ijin  sosial  untuk bertindak,  PIC  merupakan  cara ampuh  untuk  meyakinkan  bahwa orang yang potensial terkena dampak memiliki  semua  informasi  yang diperlukan sehingga dapat melakukan negosiasi dalam hubungan yang setara dengan penganjur proyek. PIC berarti bahwa orang yang terkena dampak memiliki kekuatan  untuk  memfeto  proyek apapun  yang terdapat dalam wilayah mereka. dengan kekuatan veto  inilah hadir  kekuatan  penyeimbang  untuk bernegosiasi  dalam  hubungan  yang setara dengan penganjur proyek”.
Selanjutnya Agus Surono menyebutkan  empat  unsur  penting yang  termuat  dalam  konsep  FPIC
17 Ibid., hlm . 44.
yang berlaku secara komulatif (bersama-sama). Secara definitif keempat hal tersebut diartikan sebagai berikut: a) Free berkaitan  dengan  keadaan bebas  tanpa  paksaan.  Artinya kesepakatan hanya mungkin dilakukan di atas berbagai pilihan bebas masyarakat.
b) Prior artinya  sebelum  proyek atau  kegiatan  tertentu  diijinkan pemerintah  terlebih  dahulu  harus mendapat ijin masyarakat.
c) Informed artinya  informasi  yang terbuka dan seluas-luasnya mengenai        proyek  yang  akan dijalankan  baik  sebab  maupun akibatnya d) Consent artinya persetujuan diberikan oleh masyarakat sendiri”. 18
Dari  definisi  PIC  maupun keempat  unsur  yang  terkandung dalam  FPIC  yang  dikembangkan oleh  Surono  di  atas  menarik  untuk dicermati. Dalam konteks perlindungan  hak  masyarakat  adat atas tanah, terkait dengan pengelolaan SDA di wilayah masyarakat adat, konsep ini memberi jaminan bahwa masyarakat adat yang terkena dampak dari proyek pegelolaan  SDA  tersebut  harus terlebih dahulu dimintai persetujuannya tanpa paksaan sebelum  ijin  kegiatan  diberikan  oleh pihak  pemerintah.  Negoisasi  untuk mendapatkan  persetujuan  itu  harus didahului dengan pemberian informasi yang jelas yang menyingkap keuntungan dan kerugian  serta  konsekuensi  hukum atas  pengelolaan  SDA  di  wilayah masyarakat adat.
Konsep FPIC sebagaimana dijelaskan  di  atas,  secara  yuridis
18 Ibid.
termuat  dalam  Konvensi  ILO  169 Pasal  6  ayat  (2)  dan  Pasal  16  ayat (2).  Terkait  hak  untuk  memberikan persetujuan ( right to consent ) konvensi  melindungi  hak  untuk memberikan persetujuan dari masyarakat  adat  ketika  dalam  upaya untuk menerapkan konvensi, pemerintah  mempertimbangkan  atau merencanakan  program-program  di bidang  hukum  atau  administratif yang  mungkin  berdampak  pada kehidupan  mereka  secara  langsung. Sebelum  memperoleh  persetujuan ( consent ) dari masyarakat  adat harus ada  konsultasi  atau  musyawarah yang  dilakukan  yang  didasari  pada itikad  baik  dan  dalam  bentuk  yang sesuai  dengan  keadaan  masyarakat adat. 19 Prinsip  FPIC  juga  diatur dalam  Konvensi  ILO  169  dimana ketika  pemerintah  mempertimbang- kan relokasi masyarakat jika diperlukan  sebagai  tindakan  yang luar biasa dan hanya setelah memperoleh free  and  informed consent dari  masyarakat  adat  yang bersangkutan. 20 Sebagaimana  jelas dari  rumusannya,  persetujuan  harus di  dasarkan  pada  keputusan  yang bebas  dan  sadar.  Artinya  ketika masyarakat adat mengambil keputusan  mereka  harus  bebas  dari paksaan, teror, penipuan  dan bahwa mereka  telah  diberikan  informasi yang jelas sebelum mereka memberikan persetujuan. Berbagai gagasan telah dikemukakan  oleh  para  ahli  untuk mencari  bentuk  pengaturan  terkait perlindungan  hak  masyarakat  adat atas tanah. Gagasan yang berkembang  saat  ini  adalah  keiginan untuk  membatasi  hak  menguasai negara yang bersumber dari Pasal 33 ayat  3  UUD  1945  sebagai  landasan
19 Pasal 6 ayat (2) Konvensi ILO 169.
20 Pasal 16 ayat ayat (2) Konvensi ILO 169.
hukum bagi negara dalam pemanfaatan  tanah  dan  pengelolaan SDA di Indonesia. Dalam  banyak  kajian  yang dilakukan  oleh  Lembaga  Swadaya Masyarakat (LSM), seperti konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) Bandung antara lain dinyatakan,  telah  terjadi  kesesatan berfikir  dikalangan  Sarjana  Hukum sebagai communis  opinion  doctorum yang  sesungguhnya  berakar  pada tafsir  atas  pasal  yang  mengatur tentang  hak  menguasai  negara  atas bumi,  air  dan  kekayaan  alam  yang terkandung di dalamnya yang mengacu  pada  Pasal  33  ayat  (3) UUD 1945. 21 Salah satu sumber pelanggaran hak-hak masyarakat adat  yang  berakar  dari  makna  Pasal 33  ayat  3  UUD  1945,  sebagaimana diungkap  oleh  Saafroedin  Bahar, 22 yaitu asumsi yang dianut oleh jajaran Badan  Pertanahan  Nasional  (BPN), bahwa  dengan  berdirinya  Republik Indonesia,  maka  seluruh  hak  ulayat masyarakat  adat  dengan  sendirinya beralih  kepada  negara  dan  menjadi apa  yang  disebut  hak  ulayat  negara. Menurut  beliau,  secara in  concreto doktrin  ini  merupakan  pencabutan hak (onteigening) , yang pada gilirannya dalam banyak hal pemerintah tidak berusaha memperoleh  persetujuan  masyarakat adat  sesuai  dengan  asas free  and informed consent . Dalam hal yang sama, Rakhmad syafa’at mengungkap 21 Maria Rita Ruwiastuti, Sesat Pikir Politik Hukum Agraria …, Op.cit., hlm. 129-149.
22 Saafroedin  Bahar,  Harmonisasi  Hukum: Tantangan Terbesar dalam Perlindungan dan Pemajuan  Hak  Masyarakat  Hukum  Adat Dewasa  Ini,  dalam  Rakmat  syafa’at,  et.al, Negara,  Masyarakat  adat  dan  Kearifan Lokal, Trans Publishing, Malang, 2008, hlm. 286.
praktek penyelenggaraan negara secara  sadar  telah  memanipulasi makna hakiki dari konsep penguasaan  dan  pemanfaatan  SDA seperti  yang  dimaksud  UUD  1945, setidaknya terdapat beberapa hal:
1. Pemerintah  telah  memberikan interpretasi  sempit  dan  tunggal atas  terminology  negara (state). Negara semata-mata diinterpretasikan sebagai pemerintah saja bukan pemerintah (government) dan rakyat (people) sebagaimana dimaksud  dalam  tereminology negara dalam UUD 1945. Pengertian  negara  mempunyai empat  komponen  pokok,  yaitu: wilayah (teritory), rakyat (people), pemerintah (government) serta  kedaulatan
(souvereignity). Karena itu, hubungan antara pemerintah dengan  rakyat  dalam  konteks pemerintahan negara berada posisi  yang  sama,  bukan  dalam hubungan  yang  bersifat  super subordinasi  atau  hubungan  yang bercorak  atasan  (superior)  dan bawahan (inferior).
2. Implikasi dari manipulasi interpretasi  negara  seperti  ini adalah  diciptakannya relasi yang bercorak super-subordinasi antara pemerintah dengan rakyat, dimana rakyat diposisikan sebagai subordinasi  yang bersifat bawahan (inferior) sedangkan pemerintah  berada    pada  posisi superordinasi    yang  memilki peran sebagai atasan (superior)
Pengejawantahan dari pola hubungan    super-subordinasi  antara pemerintah  dengan  rakyat  seperti dimaksud  tercermin  dari  pilihan paradigma pembangunan yang didominasi  pemerintah (government dominated development) , bukan
pembangunan  yang  berbasis  negara (state  based  development) maupun pembangunan  yang  berbasis  pada masyarakat (community based development) .  Untuk  mendukung pembangunan dan paradigma tersebut,  pemerintah  menciptakan instrumen  hukum  yang  bermakna hukum pemerintah (government law) atau  lebih  dikenal  dengan  hukum birokrasi (bureaucratic law). 23
Kecendrungan  interpretsi  di atas, menyebabkan munculnya hukum  yang  bersifat  represif  yang mengekspresikan kekuasaan pemerintah  kemudian  mangabaikan dan  menggusur  keberadaan  sistem yang lain yang hidup dalam masyarakat.  Salah  satu  ciri  model hukum  yang  bersifat  represif  adalah hak-hak masyarakat adat dirumuskan secara  mendua (ambiguity), disatu sisi  diakui  keberadaannya,  tetapi disisi  yang  lain  dibatasi  secara mutlak  dan  bahkan  secara  eksplisit diabaikan keberadaannya. 24 Mencermati kondisi ini, Muh. Mahfud MD mengungkapkan bagaimana  pemerintah  melanggar prinsip konstitusionalisme dan
HAM,  selengkapnya  dalam  pidato beliau dikatakan:
“Kenyataan  bahwa  tindakan- tindakan pemerintah yang melanggar prinsip  konstitusionalisme,  terutama melanggar  HAM,  selalu  dibenarkan secara  formal  konstitusional  karena diberi  baju  hukum  berupa  UU  atau peraturan perundang-undangan lainnya telah menyebabkan pergeseran  prinsip  dan  konsepsi  dari negara hukum menjadi negara undang-undang.  Inilah  yang  banyak terjadi di Indonesia,
yakni berubahnya  negara  hukum  menjadi negara  undang-undang  yang  dibuat
23 Rakmad Syafa’at, Op.Cit. hlm. 31.
24 Ibid., hlm . 32.
oleh  pemerintah  sebagai  ukuran kebenaran…”. 25
Pengamatan  Mahfud  MD  di atas  sangat  tepat  dalam  mencermati keberadaan  hukum  di  Indonesia  saat ini,  terutama  berkenaan  dengan konsep penguasaan dan pemenfaatan SDA  yang  bersumber  dari  Pasal  33 ayat  3  UUD  1945.  Dalam  rangka melindungi  kepentingan  penguasa (pemerintah),  maka  setiap  tindakan pemerintah  yang  tidak  adil  selalu diberi pembenaran dengan pembuatan  UU.  Dalam  hal  ini Mahfud  MD  kembali  mengatakan bahwa:
“ukuran-ukuran kebenaran bagi pemerintah  bukan  lagi  rasa  keadilan dan  kepatutan  dengan  sukma  etika yang  tinggi  melainkan  kalimat- kalimat undang-undang yang pembuatannya  dilakukan  melalui rekayasa bagi kepentingan pemerintah. Di dalam negara undang-undang  yang  seperti  ini setiap  tindakan  pemerintah  diberi pembenaran  dengan  pembuatan  UU melalui penggunaan atribusi kewenanangan sehingga hukum ditempatkan  sebagai  alat  justifikasi dengan watak positivistik- instrumentalistik. Hukum yang berwatak  positivistik-instrumentalis- tik  adalah  hukum  yang  dijadikan instrumen  untuk  membenarkan  apa yang  akan  atau  telah  dilakukan  oleh penguasa”. 26
Mempelajari kenyataan di atas, dari  kalangan  para  ahli  hukum muncul  gagasan  untuk  membatasi wewenang  negara  yang  bersumber pada  hak  menguasai  atas  tanah.
25 Muh.  Mahfud  MD,  Politik  Hukum  Hak Azasi  Manusia,  dalam  Abdul  Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (ed.),
Membangun Hukum Indonesia , Kreasi Total Media, Yogyakarta, 2008, hlm. 269.
26 Ibid.
Maria Sri wulani Sumardjono menghendaki agar kewenangan negara  yang  bersumber  dari  hak menguasai negara atas tanah dibatasi oleh dua hal:
1. “Pembatasan  oleh  UUD.  Pada prinsipnya,  hal-hal  yang  diatur oleh negara tidak boleh berakibat terhadap  pelanggaran  hak-hak dasar  manusia  yang  dijamin  oleh UUD.  Misalnya,  suatu  peraturan tidak boleh bias terhadap kepentingan suatu pihak, terlebih jika  hal  tersebut  menimbulkan kerugian  pada  pihak  lain.  Bahwa apabila karena suatu hal seseorang  harus  melepaskan  hak atas  tanahnya,  maka  ia  berhak memperoleh perlindungan
hukum  dan  penghargaan  yang adil  atas  pengorbanannya  itu. Prinsip  pengakuan  terhadap  hak orang  lain  itu  harus  dirumuskan secara  tegas  dalam  peraturan perundang-undangan.
2. Pembatasan yang bersifat substantif.  Dalam  kaitan  ini pertanyaan  yang  harus  dijawab adalah,  apakah  peraturan  yang dibuat itu relevan dengan tujuannya. Sesuai dengan Pasal 2 ayat  (3)  UUPA,  maka  semua perturan pertanahan harus ditujukan untuk terwujudnya sebesar-besar kemakmuran rakyat,  sedang  ruang  lingkup pengaturan  pertanahan  dibatasi oleh  Pasal  2  ayat  (2)  UUPA...  . Filsafat Indonesia tentang konsep hubungan antara manusia dengan tanah menempatkan individu dan masyarakat sebagai kesatuan yang  tidak  yang  tidak  dapat terpisahkan  atau  menurut  istilah Notonegoro kedwitunggalan .
Pemenuhan  kebutuhan  seseorang terhadap  tanah  diletakkan  dalam kerangka kebutuhan seluruh
masyarakat sehingga hubungannya tidak bersifat individualistis semata, tetapi lebih  bersifat  kolektif  dengan tetap memberi tempat dan penghormatan terhadap hak perseorangan.  Dalam  kerangka berpikir ini, hak-hak perseorangan  atas  tanah  tidak bersifat  mutlak,  tetapi  selalu  ada batasnya yakni, kepentingan orang  lain,  masyarakat  atau negara.  Konsep  hubungan  ini diterjemahkan  dalam  Pasal  6 UUPA yang menyebutkan bahwa,  semua  hak  atas  tanah mempunyai fungsi sosial”. Dari  uaraian  di  atas,  tampak adanya kehendak pembatasan kekuasaan negara tidak boleh melanggar  tujuan  hak  menguasai negara  sebagaimana  diatur  dalam Pasal  2 ayat  (3) UUPA  yaitu, semua aturan perundang-undangan pertanahan  harus  ditujukan  untuk sebesar-besar  kemakmuran  rakyat dengan tidak mengesampingkan hak- hak  masyarakat  umumnya  dan  hak masyarakat  adat  khususnya.  Ini merupakan  bentuk  perwujudan  dari falsafah  negara  Indonesia  yang menempatkan  hubungan  masyarakat dan  negara  sebagai  satu  kesatuan yang tidak bisa dipisahkan.
Dari kalangan birokrasi sendiri, juga timbul gagasan untuk mengurangi  kekuasaan  negara  yang bersumber pada hak menguasai tanah oleh  negara  dengan  alasan  karena selama  ini  menempatkan  negara sebagai  pemegang  kekuasaan  atas tanah,  dilain  pihak  rakyat  amat lemah dalam pemilikan tanah. Persoalan  yang  terkandung  dalam alasan  ini  adalah,  kekuasaan  negara yang  berdasar  pada    hak  menguasai tanah  oleh  negara  sangat  besar, sehingga  konsep  hak  menguasai
tanah  oleh  negara  yang  termuat dalam UUPA perlu diubah demikian Hasan Basri Durin 27 (Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanah Nasional pada masa Kabinet Reformasi) menyampaikannya. Secara normatif hak menguasai tanah oleh negara memberikan wewenang  kepada  negara  mengatur dan  menyelenggarakan  peruntukan, penggunaan, persediaan, dan
pemeliharaan  bumi,  air  dan  ruang angkasa  tersebut;  menetukan  dan mengatur hubungan-hubungan hukum  antara  orang-orang  dengan bumi,  air  dan  ruang  angkasa; menentukan dan mengatur
hubungan-hubungan  hukum  orang- orang  dan  perbuatan  hukum  yang mengenai  bumi,  air  dan  ruang angkasa. 28
Menurut  Pasal  2  ayat  (2) UUPA, hak menguasai negara hanya memberi  wewenang  kepada  negara untuk mengatur (wewenang regulasi) ketiga hal tersebut di atas. Salah satu wewenang  negara  tersebut  menurut Mohammad  Bakri  adalah  wewenang untuk  menentukan  dan  mengatur hubungan-hubungan  hukum  antara orang-orang dengan tanah.
Selanjutnya  dikatakan  oleh  Bakri, bahwa  wewenang  negara  untuk mengatur  hubungan  hukum  antara orang-orang  termasuk  masyarakat adat dengan tanah terkait erat dengan hubungan  hukum  antara  negara dengan  tanah,  oleh  karena  hubungan antara  negara  dengan  tanah  sangat mempengaruhi  dan  menentukan  isi peraturan  perundang-undangan  yang mengatur  hubungan  hukum  antara masyarakat adat dengan tanah
27 Dalam Muhammad Bakri, Hak Menguasai Tanah Oleh Negara: Paradigma Baru untuk Reformasi Agraria, Citra Media, Yogyakarta, 2007,  hlm. 9.
28 Pasal 2 ayat (1) UUPA .
ulayatnya,  serta  pengakuan  dan perlindungan  hak-hak  yang  timbul dari hubungan-hubungan hukum tersebut.  Hukum  yang  mengatur pengakuan dan perlindungan tersebut sangat  diperlukan  untuk  memberi jaminan  kepastian  hukum  kepada masyarakat agar hak-hak atas tanahnya tidak dilanggar oleh siapapun.  Dengan  demikian,  sangat tidak  tepat  jika  melihat  hubungan negara dengan tanah terlepas dengan hubungan  antara  masyarakat  adat dengan tanah ulayatnya dan hubungan  antara  perorangan  dengan tanahnya. Ketiga hubungan ini menurut Muhammad Bakri merupakan  satu  kesatuan  yang  tidak dapat  dipisahkan  satu  dengan  yang lain,  dan  merupakan  hubungan  yang bersifat tritunggal. 29 Wewenang negara yang bersumber pada hak menguasai tanah oleh  negara  sebagaimana  dijelaskan di atas adalah memberikan suatu hak atas  tanah  (misalnya  Hak  Guna Usaha), atau hak-hak lainnya (misalnya HPH) dan mengatur pengambilan  kekayaan  alam  yang terkandung  dalam  bumi,  air  dan ruang  angkasa. 30 Namun  demikian, menurut Mohammad Bakri 31
penggunaan  wewenang  negara  ini, dibatasi  oleh  hak-hak  masyarakat adat  yang  bersumber  pada  hak ulayat. 32 Artinya,  negara  tidak  bisa memberikan  suatu  hak  atas  tanah atau  hak-hak  lainnya  kepada  subjek hukum,  atau  mengambil  SDA  yang ada  di  wilayah  masyarakat  adat, tanpa  persetujuan 33 terlebih  dahulu
29 Mohammad Bakri, Op.cit., hlm. vi. 30 Pasal 8 UUPA. 31 Mohammad Bakri, Op.cit., hlm. 201.
32 Supra note 215 33 Menurut  Mohammad  Bakri,  apabila  tidak dicapai  persetujuan  (kata  sepakat)  antara masyarakat  adat  setempat  dengan  investor yang diberi hak untuk melakukan eksploitasi
dari  masyarakat  adat  setempat. Secara  tidak  langsung  pembatasan wewenang negara juga tersirat dalam ungkapan  Baramuli  sebagaimana disebutkan  bahwa  hanya  anggota masyarakat adat yang boleh
memakai tanah sedangkan orang lain tidak,  kecuali  mendapat  izin  dari kepala  adatnya.  Secara  lengkap ungkapan beliau adalah:
“Menurut  UUPA,  hak  ulayat itu ada ditangan masyarakat hukumnya. Hanya anggota masyarakat  yang  boleh  memakai tanah, orang lain tidak boleh, kecuali ada  izin  dari  kepala  adatnya…  .
Dengan  demikian  jika  pemerintah memberikan penggunaan dalam bentuk  HGB,  HGU  atau  HPH  maka harus bermanfaat pada rakyat, berarti harus  bermanfaat  bagi  masyarakat adat setempat”. 34
Dari  kedua  pendapat  di  atas, bermakna  bahwa  wewenang  negara untuk  memberikan  suatu  hak  atas tanah  (HGU,  HGB  atau  HPH)  harus mendapatkan  izin  atau  persetujuan terlebih  dahulu  dari  masyarakat  adat setempat.  Hal  ini  bermakna  pula bahwa  wewenang  negara  tersebut  di batasi  oleh  hak  ulayat  masyarakat adat.  Pembatasan wewenang
SDA,  tentang  bentuk  dan  besarnya  bagian hasil  eksploitasi  SDA  yang  diterima  oleh masyarakat  adat,  maka  dapat  dilakukan pencabutan  hak  atas  tanah  sebagaimana diatur dalam UU No. 20 tahun 1961 tentang Pencabutan  Hak  Atas  Tanah  Dan  Benda- benda  Yang  Ada  di  Atasnya.  Namun demikian  menurut  Bakri  bahwa  pencabutan hak  atas  tanah  merupakan  upaya  terakhir setelah  terlebih  dahulu  diusahakan  upaya lain  melalui  musyawarah  untuk  mencapai mufakat. Mohammad Bakri. Loc.Cit.
34 Loekman  Soetrisno,  Hak-Hak  Ekonomi: Antara  Cita-cita  dan  Kenyataan,  dalam Komisi  Nasional  Hak  Asasi  Manusia, Hak Asasi  Manusia  dalam  Perspektif  Budaya Indonesia, PT  Gramedia  Pustaka  Utama, Jakarta, 1997, hlm, 170.
negara  sebagaimana  dijelaskan  di atas,  sejalan  dengan  konsep  FPIC  di mana  masyarakat  adat  diharuskan ikut berpartisipasi dalam memberikan persetujuan sebagai pihak yang menerima secara langsung  dampak  dari  pembangunan
SDA  di  wilayah  mereka.  Pola kebijakan  semacam  ini  menjadi sangat  penting  dan  bisa  aplikatif dalam  upaya  perlindungan  hak-hak masyarakat adat.

## III. Penutup
1. Terdapat  titik  singgung  antara pembatasan hak menguasai negara  dengan  konsep  FPIC. Tujuan pembatasan hak menguasai negara atas tanah  dan konsep  FPIC  pada  prinsipnya menempatkan  hubungan  antara pemerintah  dan  rakyat  pada kedudukan yang sama dan sederajat. Karena pada hakikatnya rakyatlah yang memiliki  kedaulatan  tertinggi dalam  sebuah  negara.  Dengan demikian, ketika FPIC dilaksanakan  dan  diakomodir dalam  produk  hukum  negara ditingkat nasional ataupun daerah mempunyai pengaruh pada berbagai  hal,  diantaranya  adalah dengan  memberikan  persetujuan masyarakat  adat  dalam  rangka mendukung  upaya  pembangunan menunjukkan  bahwa  tidak  ada kekuasaan  yang  lebih  tinggi selain  dari  suara  rakyat  itu sendiri.  Selain  itu  persetujuan yang  dihasilkan  antara  investor dan  masyarakat  adat  merupakan pelaksanaan dari asas yang sangat  mendasar  dalam  sebuah negara hukum yaitu asas equality before  the  law. Disamping  itu, dengan  mencapai  persetujuan masyarakat  adat  atas  proyek
pengelolaan SDA melalui mekanisme FPIC dapat mencegah  konflik  dikemudian hari. 2. Kewajiban  pemerintah  dalam mengimplementasikan hukum HAM internasional harus disertai dengan komitmen untuk melakukan  pemenuhan  hak  yang dijamin  di  dalam  hukum  HAM internasional.  Dalam  hal  ini, diharapkan  kepada  pemerintah, baik  pemerintah  pusat  maupun pemerintah daerah dalam menyusun  kebijakan  peraturan berkaitan  dengan  perlindungan hak masyarakat adat agar memasukkan  konsep free  and prior informed consent sebagaimana  yang  diamanatkan dalam ketentuan-ketentuan
hukum HAM internasional.
Daftar Pustaka Ahmad Kosasih, HAM dalam Perspektif Islam: Menyingkap Persamaan Antara  Islam  dan  Barat , Salembah  Diniyah,  Jakarta, 2003. Ibnu Elmi A.S. Pelu, et.al, Reaktualisasi  Cita  Hukum dalam Pembangunan , In- Trans, Malang, 2007.
I  Nyoman  Nujaya, Pengelolaan Sumber  Daya  Alam  dalam Perspektif Antropologi Hukum, Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta, 2008. Loekman Soetrisno, Hak-Hak Ekonomi:  Antara  Cita-cita dan Kenyataan, dalam Komisi  Nasional  Hak  Asasi Manusia, Hak Asasi Manusia dalam Perspektif Budaya Indonesia, PT Gramedia
Pustaka Utama, Jakarta, 1997. Maria  Rita  Ruwiastuti, Sesat  Pikir Politik Hukum Agraria , Penyunting Noer Fauzi, Insist Press,  KPA  dan  Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2000. Rafael Edi Bosko, Hak-Hak Masyarakat Adat dalam Konteks  Pengelolaan  Sumber Daya Alam, ELSAM, Jakarta, 2006. Rakhmat  Syafa’at,  et.al, Negara, Masyarakat Adat dan Kearifan Lokal, Trans Publishing, Semarang, 2008. Subhi Mahammassani, Konsep Dasar  Hak  Asasi  Manusia: Studi  Perbandingan  Syariat Islam dan Perundang- Undangan Modern , Tintamas Indonesia, Jakarta, 1993. Agus  Surono,  “Free  And  Prior Consent dalam Konflik Pengelolaan  Sumber  Daya Hutan”, Jurnal Hukum Ekonomi dan Tekhnologi Fakultas  Hukum  Universitas Alazhar  Indonesia ,  No.  1 Maret 2006. Fokky  Fuad,  “Hak  Masyarakat Hukum Adat dalam Pengelolaan Sumberdaya Tambang di Indonesia”, Jurnal  Hukum  Ekonomi  dan Tekhnologi  Fakultas  Hukum Universitas Alazhar Indonesia ”,  No.  1  Maret 2006. Rukmana  Amanwinata, Pengaturan dan Batas Implementasi kemerdekaan  Berserikat  dan Berkumpul  dalam  Pasal  28 UUD 1945 , (Disertasi),
Universitas Padjajaran, Bandung, 1996. Sri  Rahayu  Oktoberina,  “Hak  Asasi Manusia dan Lingkungan Hidup dalam Hukum Internasional”, Jurnal Keadilan ,  Vol.  2.  No.  2,
Tahun 2002.
Undang-Undang Dasar (UUD) 1945.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Agraria (UUPA).
Undang-Undang  Nomor  41  Tahun 1999 tentang Kehutanan.
Universal  Declaration  Of  Human Rights (UDHR), 1948.
International  Covenant  on  Civil  and
Political  Rights (ICCPR), 1966. International Covenant on Economic, Social, and Cultural  Rights (ICESCR) 1966.
International  Convention  on  the
Elimination  of  All  form  of Racial Discrimination (ICERD). International  Labour  Organisation Convention No. 169 Concerning  Indigenous  and Tribal Peoples in Independent Countries, 1989. Agenda 21, United Nations Confrence  on  Enviorenment and Development ,1992.
Rio Declaration on Environment and Development, 1992.
United  Nations  Declaration  on  the Rights  of  Indigenous  Peoples (UNDRIP), 2007.