## PERTUMBUHAN DAN CARA KERJA DPR-RI PASCA REFORMASI
Saefullah Yamin,
Nurwahyuni
Universitas Wiralodra
Email : ifoelyamin@gmail.com, nurwahyuni689@yahoo.com

## ABSTRACT
Post  reformation  of  the  role  and  function  of  the  House  of  Representatives  of  Republik Indonesaian  (DPR  RI) is returned to its corridor as a legislative institution that runs the legislative  function  (making  laws/constitution),  besides  running  budgeting  fungction together with the president, and the oversight function of the implementation of the law and the budget in the administration of government carried out by the executive. Related to the lack  of  productivity  of  The  House  of  Representatives  (DPR)  to  carry  out  the  legislative function,  The  performance  evaluation  of  this  legislation  is  not  only  seen  in  terms  of  the quantity of products made but its quality is also an important factor in assessing legislation products. The identification problems in this research are: What is the Position of the House of Representatives in the 1945 Constitution of the State of the Republic of Indonesia, and What is the Process of the Growth of the Post-Reformation House of Representatives.  In this research the library research method will be used or library research. Regarding this kind of research it is usually also called "Legal Research" or "Legal Research Instruction”. The  position  of  The  House  of  Representatives  (DPR)  after  the  amendment  of  the  1945 Constitution four times turned out to further strengthen its existence as the sole legislator. Although in the 1945 Constitution the amendment results also gave the President authority, but the authority he owned was not as big as The House of Representatives (DPR). And the process  of  the  growth  of  the  House  of  Representatives  (DPR)  Post-Reformation  has strengthened  the  authority  of  the  legislative  instituion,  in  this  case  the  House  of Representatives  of  Republik  Indonesian  (DPR-RI)  to  maximize  its  role  and  function  as  a check  and  balances  institution,  after  being  strengthened,  the  House  of  Representatives (DPR) becomes tyrannical over the executive even over the state, because of its power and authority so great.
Keywords: Function of the House of Representatives of Republik Indonesaian (DPR RI), Development  of  the  House  of  Representatives  of  Republik  Indonesaian  (DPR  RI),  The new order

## I. PENDAHULUAN
Pasca Reformasi 1998 telah mendorong lembaga DPR RI menjadi lebih demokratis dan akuntabel. Hal  tersebut  setidaknya  memberikan performance baru  bagi  DPR  yang sebelumnya dinilai kurang berperan dalam menjalankan fungsinya pada  masa Orde  Baru, maka  pasca  reformasi  peran  dan  fungsi  DPR  RI  dikembalikan  ke  koridornya  sebagai lembaga legislatif yang menjalankan fungsi legislasi (membuat Undang-undang), selain juga
menjalankan  fungsi budgeting (anggaran)  bersama-sama  dengan  presiden,  serta  fungsi pengawasan atas pelaksanaan UU dan anggaran dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dilakukan oleh eksekutif 1 .
Akhir-akhir  ini  pers,  mahasiswa  dan  masyarakat  sering  menyoroti  dan  menilai kedudukan,  fungsi  dan  tugas  DPR  RI  hanya  sebagai  “Tukang  Stempel”  atau  “Lembaga Stempel” atas keinginan dan kehendak politik pemerintah atau pihak eksekutif.
Dalam  menjalankan  fungsinya,  DPR  periode  2014-2019  dinilai  sangat  rendah kinerjanya  terutama  dalam  menjalankan  fungsi  legislasi.  Fungsi  legislasi  dilaksanakan sebagai perwujudan DPR selaku pemegang kekuasaan membentuk undang-undang. Fungsi ini  paling  dominan  dan  berpengaruh,  karena  melalui  fungsi  ini  maka  DPR  dapat mempengaruhi semua aspek yang ada di Negara Indonesia.
Fungsi  dan  kedudukan  DPR  RI  telah  diatur  dalam  UUD  1945  dalam  kehidupan bernegara  secara  demokratis.  Pejuang  kemerdekaan  secara  konkrit  telah  menjiwai  dan menegaskan bahwa Indonesia merdeka haruslah memiliki aparatur negara yang demokratis seperti yang tertuang dengan jelas dalam pancasila dan dalam cara kerja Badan Penyelidik Usaha-usaha  Persiapan  Kemerdekaan  (BPUPK)  dan  panitia  persiapan  Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada Tahun 1945.
Dalam  kerjanya,  BPUPK  dan  PPKI  telah  merumuskan  dan  memutuskan  berbagai langkah perwujudan kemerdekaan RI dan Penerimaan Naskah UUD 1945 yang dilakukan secara demokrasi melalui pemungutan suara 2 .
Sikap  hati-hati  dalam  langkah  demokratis  para  perintis  kemerdekaan  RI  adalah cermin  dan  akar  yang  kuat  dari  tradisi  dan  budaya  bangsa  Indonesia,  serta  hasil  dari pembelajaran bangsa-bangsa di dunia.
Alasan dan latar belakang inilah, bahwa perintis kemerdekaan RI secara sadar dan bertanggung jawab merumuskan dengan jelas dan konkret bahwa sistem pemerintahan atau kehidupan bernegara RI haruslah demokratis.
Bukti cita demokrasi di Indonesia tertuang dalam Pancasila dan dalam Pasal-pasal UUD  1945,  yang  dapat  dibagi  dalam  tiga  kelompok  rumusan  yang  satu  sama  lain  saling berkaitan,  Rumusan  pembukaan  UUD  1945,  Rumusan  Kedaulatan  Adalah  Di  Tangan
1 Ratnia Solihah, Siti Witianti, Pelaksanaan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat Pasca Pemilu 2014: Permasalahan  Dan  Upaya  Mengatasinya, Jurnal  Ilmu  Pemerintahan,  (CosmoGov,  Vol.2  No.2,  Oktober 2016), hlm. 292.
2 B.N. Marbun, DPR RI- Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1992, hlm. 3.
Rakyat  Dan  Dilakukan  Sepenuhnya  Oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Rumusan Tentang Dewan Perwakilan Rakyat.
Terkait  dengan  kurang  produktifnya  DPR  menjalankan  fungsi  legislasi,  Penilaian kinerja  legislasi  ini  tidak  hanya  dilihat  dari  sisi  kuantitas  produk  yang  dibuat  namun kualitasnya juga menjadi faktor penting dalam menilai produk legislasi. Akan tetapi, alasan untuk mengejar kualitas  dengan mengabaikan kuantitas juga bisa menjadi persoalan pada saat pencapaiannya sangat minim dibandingkan dengan perencanaan yang telah disusun.
Berdasarkan  uraian  latar  belakag  tersebut,  penulis  tertarik  untuk  melakukan pengkajian  dalam  bentuk  karya  ilmiah  dengan  judul “ PERTUMBUHAN  DAN  CARA KERJA  DPR-RI  PASCA  REFORMASI” adapun  identifikasi  masalahnya  adalah  sebagai berikut,  Bagaimanakah  Posisi  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Dalam  Undang-undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  dan  Bagaimanakah  Proses  Pertumbuhan  Dewan Perwakilan Rakyat Pasca Reformasi.
Berkaitan  dengan  adanya  polemik  pertumbuhan  kinerja  DPRI  Pasca  Reformasi, maka peneliti mengajukan rumusan masalah penelitian sebagai berikut:
1. Bagaimanakah  Posisi  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Dalam  Undang-undang  Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945?
2. Bagaimanakah Proses Pertumbuhan Dewan Perwakilan Rakyat Pasca Reformasi?

## II. METODE
Sebagai  ilmu  normatif,  ilmu  hukum  memiliki  cara  kerja  yang  khas sui  generis 3 . Penelitian ini merupakan penelitian hukum (penelitian yuridis) yang memiliki suatu metode yang  berbeda  dengan  penelitian  lainnya.  Metode  penelitian  hukum  merupakan  suatu  cara yang sistematis dalam melakukan sebuah penelitian 4 .
Dalam penelitian karya ilmiah dapat menggunakan salah satu dari tiga bagian grand methode  yaitu library  research ,  ialah  karya  ilmiah  yang  didasarkan  pada  literatur  atau pustaka; field  research ,  yaitu  penelitian  yang  didasarkan  pada  penelitian  lapangan;  dan bibliographic research , yaitu penelitian yang memfokuskan pada gagasan yang terkandung dalam teori.
3 Sui generis dalam peristilahan hukum adalah ilmu hukum merupakan ilmu jenis sendiri dalam hal cara kerja dan sistem ilmiah. Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum , Kencana Prenada Media group, Jakarta, 2005.
4 Abdulkadir Muhammad, Hukum Dan Penelitian Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 2004, hlm. 57.
Berdasarkan  pada  subyek  studi  dan  jenis  masalah  yang  ada,  maka  dari  tiga  jenis grand method yang telah disebutkan, dalam penelitian ini akan digunakan metode penelitian library  research atau  penelitian  kepustakaan.  Mengenai  penelitian  semacam  ini  lazimnya juga  disebut  “ Legal  Research ”  atau  “ Legal  Research  Instruction ” 5 .  Penelitian  hukum semacam ini tidak mengenal penelitian lapangan ( field research ) karena yang diteliti adalah bahan-bahan hukum sehingga dapat dikatakan sebagai library based , focusing on reading and analysis of the primary and secondary materials 6 .

## III. HASIL DAN PEMBAHASAN

## 3.1. Posisi DPR RI Dalam UUD 1945
Permasalahan  yang  paling  utama  dan  pokok  dalam  pergeseran  nilai  Ilmu  Hukum Tata  Negara  dan  Politik  sepanjang  sejarah  terdapat  dalam  sebuah  mekanisme  hubungan antara Negara dan rakyat dalam suatu Negara dan bangsa, Kepentingan Negara dan bangsa bisaanya  diwakili  oleh  pemerintah  sedangkan  kepentingan  rakyat  yang  sifatnya diinstitusionalkan atau terlembagakan melalui sebuah parlemen baik parlemen yang bersifat Unikameral (Monokameral) ada juga yang bersfiat bicameral dan bahkan ada pula parlemen yang  bersifat  trikameral  seperti  Negara  china  namun  tak  menutupi  pula  seperti  negara Indonesia yang memiliki karakter tersendiri dalam pemerintahan mengakui adanya otonomi daerah yang memang sering sekali pergeseran ini sangatlah terjadi.
Pasca Bangsa Indonesia memproklamirkan kemerdekaan 17 Agustus 1945, perintis kemerdekaan telah merancang UUD 1945 sebagai landasan pedoman kerja negara Republik Indonesia. Tujuan tersebut di cantumkan dalam alenia ke empat UUD 1945 yaitu: 7
Negara bertujuan untuk memberikan perlindungan kepada segenap bangsa Indonesia dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia,  memajukan  kecerdasan  umum  dan  mencerdaskan kehidupan  bangsa  serta  ikut  memelihara  ketertiban  dunia  yang  didasarkan  kemerdekaan, perdamaian dan keadilan sosial.
Kedudukan  lembaga  tertinggi  dan  lembaga  tinggi  negara,  serta  hubungan  antar lembaga-lembaga  sebelum  amandemen,  UUD  1945  mengatur  MPR  adalah  lembaga tertinggi negara, dan MPR mendistribusikan kekuasaannya ( distribution of power ) kepada 5
5 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Tinjauan Singkat, Rajawali Pers, Jakarata 2006, hlm. 23.
6 Jhonny Ibrahim, Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif, Bayumedia Publishing, Malang, 2006, hlm. 46.
7 Op Cit , DPR RI- Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1992, hlm. 23.
lembaga tinggi yang sejajar kedudukannya, yaitu Mahkamah Agung (MA), Presiden, Dewan Perwakilan  Rakyat  (DPR),  Dewan  Pertimbangan  Agung  (DPA)  dan  Badan  Pemeriksa Keuangan  (BPK).  Sebagai  lembaga  tinggi  negara,  DPR  sebelum  amandemen  UUD  1945 memiliki kewenangan yang cukup terbatas.  Hal ini tertulis dalam UUD 1945 Pasal 20 ayat 1 (Memberikan persetujuan atas RUU), Pasal 21 ayat 1 (Mengajukan RUU), Pasal 22 ayat 2 (Memberikan persetujuan atas PERPU) dan Pasal 23 ayat 1 (Memberikan persetujuan atas Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara). UUD 1945 pun tidak dengan jelas menyebutkan bahwa DPR memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.
Amandemen  UUD  1945  meniadakan  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara, sehingga MPR memiliki kedudukan yang sejajar dengan lembaga-lembaga negara lainnya. Kesejajaran  antara  lembaga-lembaga  negara  ini  mengakibatkan  terciptanya  mekanisme pengawasan (check and balances) antar lembaga-lembaga negara.
Penerjemahan  isi  Undang-undang  Dasar  1945  pasca  Amandemen  dalam  pasalnya mempertegas  eksistensi  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  buktinyata  di  tegaskan  dalam Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945  bahwa,  kedaulatan  ada  di  tangan  rakyat  dan  dilakukan sepenuhnya  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat.  Lebih  di  tegaskan  lagi  dalam  Pasal  5 ayat  (1)  UUD  1945 8 bahwa  Presiden  mempunyai  kekuasaan  membentuk  Undang-undang dengan Persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
Pasal  ini  menunjukan  bahwa  Negara  Indonesia  bukanlah  negara  diktator  oleh karenanya  pemerintah  atau  dalam  hal  ini  presiden  mempunyai  hak  inisiatif  untuk mengajukan  Rancangan  Undang-undang  (RUU)  yang  penyelesaiannya  harus  mendapat pembahasan  dan  persetujuan  DPR  RI,  oleh  karenanya  kedudukan  DPR    tidaklah  diatas Presiden  atau  di  bawah  Presiden,  akan  tetapi  kedudukannya  di  samping  presiden  bekerja sama menyusun undang-undang.
Tugas  membentuk  Undang-undang  merupakan  tugas  DPR  bukan  MPR,  meskipun presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR, ia harus bekerja sama dengan DPR dalam pembentukan  undang-undang  dan  menetapkan  anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara (APBN) untuk setiap tahun anggaran.
8 Lihat Pasal 5 ayat (1) UUD 1945.
Dalam  pembukaan  UUD  1945,  secara  eksklusif  dan  inklusif  eksistensi  dan  posisi DPR diatur secara rinci  dalam Bab VII UUD 1945,  yaitu dalam Pasal 19, 20, 21 dan 22. Dalam UUD 1945 telah di atur secara jelas fungsi dan kewajiban DPR antara lain:
Pasal 19 UUD 1945 menetapkan bahwa susunan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ditetapkan  dengan  Undang-undang  serta  DPR  bersidang  sedikitnya  satu  kali  dalam  satu tahun 9 .
Setiap  undang-undang  menghendaki  persetujuan  DPR,  jika  suatu  rancangan  UU tidak  mendapat  persetujuan  DPR,  rancangan  tersebut  tidak  dapat  digunakan  dalam persidangan DPR saat itu 10 .
Rancangan  undang-undnag  dapat  dimajukan  oleh  anggota  DPR,  meskipun rancangan  tersebut  di  setujui  oleh  anggota  DPR  tetapi  tidak  di  sahkan  oleh  presiden rencangan tersebut tidak dapat dimajukan lagi dalam persidangan DPR saat itu 11 .
Jika  kita  tafsir  lebih  jauh  ketentuan  Pasal  20  dan  21  UUD  1945    memberikan keseimbangan  kepada  pihak  presiden  dan  DPR,  oleh  karenanya  rumusan  ini  memperkuat tafsiran  bahwa  keseimbangan  kedudukan  DPR  dan  Presiden  bertujuan  untuk  mengurangi kemungkinan  penyalahgunaan  hak  membuat  undang-undang  yang  tidak  mencerminkan kebutuhan aktual serta mendapat saling pengertian dan persetujuan dari pihak eksekutif dan legislatif.
Hak  DPR  dalam  mengimbangi  Presiden  diatur  dalam  Pasal  5  UUD  1945  yaitu, presiden dapat memegang kekuasaan penuh membentuk udang-undang melalui persetujuan dari DPR, presiden juga dapat menetapkan Peraturan Pemeritah untuk menjalankan undang- undang sebagaimana mestinya 12 .
Jaminan kerjasama yang saling menghargai kekuasaan, hak, serta wewenang antara Presiden  dan  DPR  dipertegas  dalam  penjelasan  UUD  1945  Bab  VII  Dewan  Perwakilan Rakyat Pasal 19, 20, 21 dan 23 yang menjelaskan bahwa:
Dewan harus memberikan persetujuan kepada tiap-tiap rancangan Undang-undang dari pemerintah, dewan mempunyai hak inisiatif untuk menetapkan undang-undang, dewan mempunyai  hak begrooting yang  dijelaskan  dalam  Pasal  23  UUD  1945  dengan  ini  DPR
9 Lihat Pasal 19 ayat (1) dan (2) UUD 1945
10 Lihat Pasal 20 ayat (1) dan (2) UUD 1945
11 Lihat Pasal 21 ayat (1) dan (2) UUD 1945
12 Lihat Pasal 5 ayat (1) dan (2) UUD 1945
dapat mengontrol pemerintah, harus di ingat pula, bahwa semua anggota Dewan merangkap menjadi anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat MPR.
Undang-undang Dasar 1945 memberikan bobot dan jalan keluar dalam situasi yang memaksa  tanpa  melanggar  ketentuan  saling  menghormati  kekuasaan  antara  presiden  dan Dewan  Perwakilan  Rakyat  seperti  yang  termaktub  dalam  ketentuan  Pasal  22  UUD  1945 yang berbunyi: 13
(1) Dalam  hal  ihwal  kepentingan  yang  memaksa,  Presiden  berhak  menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai pengganti Undang-undang.
(2) Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam pesrsidangan yang berikut.
(3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka Peraturan Pemerintah itu harus dicabut.
Kekuasaan  ke  tangan  DPR  bertambah  banyak  dengan  adanya  kewenangan  untuk mengisi beberapa jabatan strategis kenegaraan. Pertama, berdasarkan ketentuan Pasal 23F ayat 1 dalam hal memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Kedua, berdasarkan ketentuan  Pasal  24C  adalah  menentukan  tiga  dari  sembilan  orang  hakim  Mahkamah Konstitusi.  Ketiga,  menjadi  institusi  yang  paling  menentukan  dalam  proses  pengisian lembaga non-state lainnya (auxiliary bodies) seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, dan  Komisi  Pemilihan  Umum.  Kekuasaan  ini  akan  bertambah  dengan  adanya  keharusan untuk  meminta  pertimbangan  DPR  dalam  pengisian  jabatan  Panglima  TNI,  Kepala Kepolisian Negara RI (Kapolri) 14 .
Adapun susunan tugas dan wewenang DPR RI berdasarkan UUD 1945 antara lain:
Undang-undang Dasar 1945 jelas menggambarkan bahwa DPR memegang peranan penting dan kekuasaan atas pembentukan Undang-undangdi Negara Republik Indonesia. Hal ini tercermin di dalam Pasal 20 UUD 1945 dimana dikatakan bahwa fungsi legislatif hampir berada sepenuhnya di tangan DPR. Berkaitan dengan fungsi legislasi yang dimiliki oleh DPR RI, dapat kita kelompokkan tugas dan wewenangnya sebagai berikut :
1. Membentuk  Undang-undangyang  dibahas  dengan  presiden  untuk  mendapat persetujuan bersama.
13 Lihat Pasal 22 UUD 1945.
14 Saldi Isra, Lembaga Legislatif Pasca Amandemen UUD 1945, dalam Soewoto Mulyosudarmo, Pembaharuan ketatanegaraan Melalui Perubahan Konstitusi, Asosiasi Pengajar HTN dan HAN Jawa Timur, Malang, 2004, hlm. 329.
2. Membahas  dan  memberikan  persetujuan  peraturan  pemerintah  pengganti Undang-undang
3. Menerima  dan  membahas  usulan  Rancangan  Undang-undangyang  diajukan Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD)  yang  berkaitan  dengan  bidang  tertentu  dan mengikutsertakannya dalam pembahasan
4. Memperhatikan pertimbangan DPD atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.
Dewan  Perwakilan  Rakyat  sekarang  memiliki  fungsi  legislatif  yang  sangat  kuat, bahkan  jika  Rancangan  Undang-undangyang  telah  disetujui  bersama  pun  tidak  di  tanda tangani  oleh  presiden,  maka  RUU  tersebut  sah  menjadi  Undang-undangdan  wajib diundangkan 15 .
Dalam Menjalankan peran dan fungsinya sebagai badan legislatif, DPR dilindungi oleh konstitusi bahkan di dalam ketentuan Pasal 7C UUD 1945 dikatakan bahwa : “Presiden tidak  dapat  membekukan  dan  atau  membubarkan  Dewan  Perwakilan  Rakyat“.  Ini menggambarkan betapa kuatnya posisi konstitusional DPR.
Fungsi legislasi yang dimiliki DPR diwujudkan dengan cara :

## 1) Penyusunan Prolegnas
Program  Legislasi Nasional adalah instrument perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis.
Mekanisme penyusunan Prolegnas
a. Program Legislasi Nasional memuat daftar RUU yang akan dibahas oleh DPR dan Pemerintah untuk 5 (lima) tahunan dan 1 (satu) tahunan.
b. Secara  keseluruhan,  pembentukan  Undang-undang  dimulai  dari  perencanaan, persiapan,  teknik  penyusunan,  perumusan,  pembahasan,  pengesahan, pengundangan dan penyebar luasan.

## 2) Pengajuan Rancangan Undang-undang
Pengajuan Rancangan Undang-undangdapat diajukan oleh 3 pihak, yaitu Presiden, DPR dan DPD. Apabila kita membandingkan fungsi DPR dalam bidang legislasi, sebelum
15 Jimly  Asshiddiqie,  Sengketa  Kewenangan  Konstitusional  Lembaga  Negara,  cet.  ketiga,  Konstitusi  Press, Jakarta, 2006, hlm. 77.
dan sesudah amandemen UUD 1945, akan terlihat perbedaan yang cukup signifikan. Pada saat UUD 1945 belum diamandemen  (zaman orde baru), DPR hanya bersikap pasif, usul inisiatif selalu berasal dari pihak eksekutif, dan DPR tinggal menyetujui, karena itu isu yang berkembang  seolah-olah  DPR  hanya  stempel  pemerintah.  Lemahnya  peran  dan  fungsi konstitusional DPR tidak semata-mata karena sebab-sebab kultural atau ada di dalam diri DPR  sendiri,  tetapi  lebih  terletak  pada  sistem  yang  ada.  Struktur  yang  ada  memang menjadikan DPR kurang dapat berperan secara maksimal.
Menurut Jimly Assidiqie, fungsi legislasi menyangkut empat kegiatan, yaitu :
(1) prakarsa pembuatan undang-undang ( legislative intiation );
(2) pembahasan rancangan  Undang-undang ( law making process );
(3) persetujuan  atas  pengesahan  rancangan  undang-undang  ( law  enactment approval ); dan
(4) pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional  dan  dokumen-dokumen  hukum  yang  mengikat  lainnya  ( Binding decision making on international agreement and treaties or other legal binding documents ) 16 .
Berdasarkan hal di atas, maka pada hakekatnya fungsi utama dari legislatif adalah membuat  undang-undang  (legislasi).  Hal  ini  juga  sejalan  dengan  fungsi-fungsi  yang  lain seperti, fungsi pengawasan ( controlling ) juga merupakan bagian dari fungsi legislasi, karena dalam  menjalankan  fungsi  pengawasan  tentunya  terlebih  dahulu  melahirkan  peraturan perundangan-undangan  yang  dijadikan  sebagai  acuan  dalam  melakukan  pengawasan terhadap pemerintah dalam menjalankan tugasnya. Begitu juga fungsi anggaran ( budgeting ) yang  merupakan  sebagian  dari  fungsi  legislasi  karena  untuk  menetapkan  Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Negara  (APBN)  juga  ditetapkan  dengan  Peraturan  Perundang- undangan setiap tahun anggaran.
Ada  beberapa  hal  yang  menyebabkan  kurang  maksimalnya  pelaksanaan  fungsi legislasi  yang  dijalankan  oleh  DPR  antara  lain  juga  berupa  kendala  dalam  konteks mekanisme kerja DPR, yang menyebabkan banyaknya tugas yang telah dijadwalkan belum terlaksana  secara  maksimal,  dimana  banyaknya  anggota  DPR  yang  belum  mematuhi  apa yang  menjadi  kewajibannya.  Dalam  rapat  pembahasan  dan  pengesahan  Undang-undang
16 Jimly Assiddiqie, Pengantar Ilmu HukumTata Negara , PT Raja Grafindo Persada. Jakarta, 2009, hlm. 300.
jumlah anggota DPR harus hadir adalah 50 %, namun pada kenyataannya apabila yang hadir kurang 50 % rapat paripurna walau dihadiri ketua dan wakil ketua DPRD tetap tidak bisa dilaksanakan karena menyalahi aturan suara dalam mengambil keputusan di DPR. Hal ini tentu berdampak terhadap waktu dalam pembahasan dan pengesahan yang diundur.
Terkait  dengan  kondisi  tersebut,  dapatlah  dilihat  bahwa  kurangnya  kinerja  DPR menghasilkan  produk  legislasi  adalah  karena  aspek  ketaatan  anggota  dewan  dalam memenuhi  jadwal  legislasi.  Hal  tersebut  berdampak  pada  tertundanya  rapat  pembahasan RUU karena tidak tercapainya kuorum dalam rapat.
Demikian juga tentang Prolegnas sebagai instrument pembentukan Undang-undang yang belum ditaati oleh seluruh anggota dewan.  Hal lain yang menjadi penyebab kurangnya peran  DPR  dalam  menjalankan  fungsi  legislasi  adalah  faktor  sumber  daya  manusia  yang meliputi kualitas anggota DPR dan pengalaman anggota DPR tersebut dalam menjalankan tugasnya sebagai anggota Dewan.
Terkait  dengan  kondisi  tersebut,  dapatlah  dilihat  bahwa  kurangnya  kinerja  DPR menghasilkan  produk  legislasi  adalah  karena  aspek  ketaatan  anggota  dewan  dalam memenuhi  jadwal  legislasi.  Hal  tersebut  berdampak  pada  tertundanya  rapat  pembahasan RUU  karena  tidak  tercapainya  kuorum  dalam  rapat.  Demikian  juga  tentang  Prolegnas sebagai instrument pembentukan Undang-undang yang belum ditaati oleh seluruh anggota dewan.  Melemahnya  fungsi  pengawasan  karena  ketidak  seimbangan  kedudukan  DPR dengan pemerintah 17 .

## 3.2. Proses Pertumbuhan Dewan Perwakilan Rakyat Pasca Reformasi
Pasca  reformasi  pada  tahun  1998,  terjadi  perubahan  besar-besaran  dalam  sistem hukum di Indonesia. Mulai dari amandemen konstitusi dan perubahan peraturan perundang- undangan, hingga pembenahan sistem kerja aparat dan transformasi budaya hukum.
Pada  era  pasca  reformasi,  semangat  dalam  proses  amandemen  adalah  pembatasan kekuasaan eksekutif yang pada rejim Orde Baru dianggap terlalu executive heavy , otoriter, dan menyumbat aspirasi publik. Selain itu, pengerdilan partai politik melalui berbagai cara juga  menyebabkan  kegerahan  publik  untuk  memperkuat  lembaga  representasi  dan pengawasan yang terjelma dalam tubuh DPR, Hasilnya, saat ini, DPR memiliki kekuasaan yang  sangat  besar,  khususnya  dalam  pengawasan  dan  pengangkatan  pejabat  publik.  DPR
17 Dahlan  Thaib  dan  Ni’matul  Huda,  Pemilu  dan  Lembaga  Keterwakilan  dalam  Ketatanegaraan  Indonesia, Jurusan Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, 1992, hlm. xiv-xv.
memegang  suara  kunci  untuk  menentukan  pengangkatan  mulai  dari  hakim  agung,  hakim konstitusi, Gubernur BI, kepala kepolisian, pejabat komisi negara, hingga direksi BUMN.
Kondisi ini mulai dipandang negatif karena menciptakan politisasi dan perdagangan kepentingan  jabatan-jabatan  publik.  Peran  pengawasan  juga  dianggap  telah  dijalankan secara  eksesif  sehingga  menganggu  jalannya  pemerintahan.  Pemerintah  dianggap “tersandera” oleh kekuatan parlemen dalam merumuskan dan menjalankan kebijakannya.
Reformasi Hukum dan Ruang Publik Mencegah arah gerak pendulum reformasi hukum bukan berarti menentang segala upaya untuk mengembalikan sistem seperti dahulu kala.  Apabila  reformasi  yang  dikembangkan  saat  ini  terbukti  gagal,  sudah  tentu  harus dilakukan  upaya-upaya  perbaikan  yang  berkelanjutan,  termasuk  mengembalikan  kepada sistem yang semula apabila dirasa lebih memberikan manfaat.
Pasca  runtuhnya  Orde  Baru,  konsepsi  tentang  bagaimana  negara  diselenggarakan menjadi topik kunci dalam era awal reformasi saat itu. Bagaimana tidak, pada era Orde Baru kekuasaan  eksekutif  begitu  dominan  atau  biasa  disebut executive  heavy ,  sehingga meminimalisasi  peran  DPR  sebagai  lembaga check  and  balances. Namun  demikian, diperlukan  adanya  suatu  metode  untuk  menjamin  bahwa  evaluasi  yang  dilakukan  dapat berjalan secara sistematis, partisipatif, dan forward looking.
reformasi  telah  menghasilkan  perubahan  beberapa  pasal  dalam  Undang-Undang Dasar 1945, termasuk di dalamnya berkenaan dengan DPR RI kini memiliki kedudukan yang strategis dalam menjalankan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan, Hal ini tentunya berdampak pada semakin meningkatnya harapan masyarakat terhadap kinerja dewan.
DPR adalah badan legislatif yang mencerminkan fungsi pentingnya sebagai lembaga negara, salah satunya yaitu legislate , atau membuat undang-undang. Nama lain yang sering dipakai  adalah Assembly yang  mengutamakan  unsur  berkumpul  (untuk  membicarakan masalah-masalah publik) di beberapa negara lain, sering juga dinamakan Parliament , suatu istilah  yang  menekankan  wadah  untuk  “bicara”  dan  merundingkan  suatu  urusan  publik. Sebutan  lain,  lebih  menggunakan  istilah  representasi  atau  keterwakilan,  yang  anggota- anggotanya.
Era  reformasi  muncul  inisiatif  untuk  memberikan  penguatan  kewenangan  kepada lembaga legislatif dalam hal ini DPR RI untuk memaksimalisai peran dan fungsinya sebagai
lembaga check and balances 18 . setelah mendapat penguatan seperti itu, lembaga ini malah menjadi tirani atas eksekutif bahkan atas negara sekalipun, hal itu dikarenakan kekuasaan dan  kewenangan  yang  dimilikinya  begitu  besar.Maka  oleh  beberapa  tokoh  sering  disebut sebagai fenomena pergeseran dari executive heavy ke bentuk legislative heavy.
Sistem  kontrol  pada  DPR  dapat  diadakan  bila  para  aktor  utama  pengamandemen betul-betul mempunyai semangat constitutional engineering yang murni. Namun, benturan kepentingan  politik,  mengakibatkan  reformasi  konstitusi  telah  direkayasa  untuk menguntungkan dan melimpahkan sebesar-besarnya kekuasaan pada DPR 19 .
Dengan memberikan kekuasaan penuh kepada DPR tanpa pembatasan-pembatasan yang  jernih,  maka  telah  membuka  peluang  bagi  terjadinya constitutional  hazard yaitu pelanggaran  terhadap  konstitusi.  Dalam  rangka  modernisasi  sistem  politik,  diperlukan terobosan yang inovatif dan bijak dalam modernisasi politik, menyelesaikan persoalan ini. Biasanya para pengamat atau beberapa kalangan akademisi mengajukan DPD sebagai solusi untuk  menganugerahkan  kepadanya  kewenangan  yang  sama  dengan  DPR.  Akan  tetapi menurut  penulis,  dampaknyamalah  akan  memunculkan  persoalan  saling  dominasi  dan “perang” kesewenang-wenangan antara keduanya.
Diperlukannya  kewenangan  proporsional  bagi  DPR  yang  jelas  dalam  batasan- batasannya sebagai suatu lembaga negara disepakati dan diatur bersama antara DPR dengan Pemerintah  (eksekutif).  Untuk  realisasinya  diperlukan  wadah  musyawarah  antara  kedua lembaga tersebut dengan ditengahi oleh lembaga konstitusi seperti Mahkamah Konstitusi.
Sistem politik Indonesia yang khas dengan multipartai dapat menjadi positif dan juga negatif.Terkait dengan peran dan kewenangan DPR yang berisi dari anggota-anggota dari beragam partai politik yang menunjukkan pluralitas, harusnya dapat mementalkan anggapan oligarki  di  DPR.  Dengan  beragam  ideologi,  program  dan  kebijakan  dari  partai  masing- masing  dan  dengan  basis  massa  pendukung  utamanya  masingmasing,  seharusnya  itu menjadi  bantahan  akan  sikap  saling  mengingatkan  di  internal  DPR  sendiri.  Oleh  karena, konsistensi peran dari partai-partai atau kadernya  yang berada di DPR sangat dibutuhkan sebagai penyeimbang dan menyortir suatu kebijakan atau keputusan politik yang dibuat oleh DPR.
18 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, 2005.
19 Denny Indrayana, “Ancaman Tirani DPR.” http://perpustakaan.bappenas. go.id/, Artikel diakses pada 08 Juli 2019.

## IV. PENUTUP

## 4.1.  Simpulan
Kedudukan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  setalah  dilakukan  amandemen  UUD  1945 sebanyak empat kali ternyata lebih memperkuat eksistensi sebagai satu-satunya pembentuk Undang-undang.  Walaupun  di  dalam  UUD  1945  hasil  amandemen  memberikan  juga kewenangan kepada Presiden, tapi kewenangan yang dimiliki tidak sebesar DPR.
Proses  Pertumbuhan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Pasca  Reformasi  memberikan penguatan  kewenangan  kepada  lembaga  legislatif  dalam  hal  ini  DPR  RI  untuk memaksimalkan  peran  dan  fungsinya  sebagai  lembaga check  and  balances, setelah mendapat  penguatan,  DPR  menjadi  tirani  atas  eksekutif  bahkan  atas  negara,  hal  itu dikarenakan kekuasaan dan kewenangan yang dimilikinya begitu besar.

## 4.2. Saran
Penguatan tersebut akan lebih baik jika dibarengi dengan tindakan pertanggungjawaban kewenangan bagi masing-masing anggota Dewan Perwakilan Rakyat guna mencerminkan sikap yang lebih kredibel dan progresif.
Pertumbuhan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  yang  semakin  kuat  dan  bertumbuh  Pasca Reformasi  ini  diharapkan  menjadikan  aspirasi  masyarakat  dapat  tersampaikan  dan terlaksana dengan maksimal, untuk itu diharapkan bagi seluruh lapisan masyarakat untuk dapat saling mengawasi dan mengkoreksi kinerja Dewan Perwakilan Rakyat.

## DAFTAR PUSTAKA

## A. Buku
Asshiddiqie, Jimly. Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD
1945. Yogyakarta: FH UII Press, 2005.
Assiddiqie, Jimly. Pengantar Ilmu HukumTata Negara . Jakarta: (PT Raja Grafindo Persada. 2009
B.N. Marbun, DPR RI-  Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta 1992
Dahlan Thaib dan Ni’matul Huda, Pemilu dan Lembaga Keterwakilan dalam Ketatanegaraan Indonesia, Jurusan Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, 1992
Denny  Indrayana,  “Ancaman  Tirani  DPR.”  Artikel  diakses  pada  08  Juli  2014  dari http://perpustakaan.bappenas. go.id/
Jhonny Ibrahim, Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif, Bayumedia Publishing, Malang 2006
Jimly  Asshiddiqie,  Sengketa  Kewenangan  Konstitusional  Lembaga  Negara,  ctk.ketiga, Konstitusi Press, Jakarta, 2006
Ratnia  Solihah,  Siti  Witianti, Pelaksanaan  Fungsi  Legislasi  Dewan  Perwakilan  Rakyat Pasca Pemilu 2014: Permasalahan Dan Upaya Mengatasinya, Jurnal Ilmu Pemerintahan, (CosmoGov, Vol. 2 No. 2, Oktober 2016)
Saldi  Isra,  Lembaga  Legislatif  Pasca  Amandemen  UUD  1945,  dalam  Soewoto Mulyosudarmo, Pembaharuan ketatanegaraan Melalui Perubahan Konstitusi, Asosiasi Pengajar HTN dan HAN Jawa Timur, Malang, 2004
Soerjono  Soekanto  dan  Sri  Mamudji,  Penelitian  Hukum  Normatif  Tinjauan  Singkat,
Rajawali Pers, Jakarata 2006

## B. Undang-undang
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945