Pelaksanaan Citizen Charter Sebagai Inovas dalam Manajemen Pelayanan Publik di Kota Yogyakarta
Usisa Rohmah 1
 

## Abstrak
Kontrak pelayanan citizen charter merupakan salah satu inovasi dalam manajemen pelayanan publik untuk  menuju  penyelenggaraan  pelayanan  yang  responsif  dan  sesuai  dengan  kebutuhan  masyarakat. Dalam  kontrak  pelayanan  citizen  charter  menuntut  keterlibatan  warga  secara  aktif,  juga memberdayakan warga melalui pengenalan hak dan kewajiban diantara pengguna dan penyelenggara layanan  yang  akan  menumbuhkan  kesadaran  warga  untuk  mengontrol  penyelenggaraan  pelayanan publik,  bawasannya  birokrasi  penyelenggara  layanan  bukan  satu-satunya  pemegang  otoritas  dalam penyelenggaraan  pelayanan,  wargapun  mempunyai  hak  untuk  turut  serta  dalam  penyelenggaraan pelayanan dan warga pun harus diberdayakan agar mempunyai posisi tawar jika berhadapan langsung dengan para birokrasi penyelenggara layanan.
Kata Kunci: Manajemen Pelayanan; Kontrak Pelayanan; Citizen Charter

## Abstract
The service contract of Citizen Charter is one of the innovations in publicservice managementin order to achieve responsive and appropriate services which is suitable to the needs of the public. In citizen charter‟s  contract,  it  requires  citizens  to  involve  activelyand  empowers  citizens  through  the introduction  of  rights  and  obligations  between  the  users  and  providers  of  services.  It  will  also  raise awareness  of  citizens  to  control  the  organization  of  public  services.  Bearing  in  mind  that  the bureaucraticwhich  provides  services  is  not  the  only  one  holdingauthority  in  the  organization  of services  instead  citizens  also  have  rights  to  participate  in  the  organization  of  services  and  therefore they must be empowered in order to have bargaining skill in dealing directlywith the bureaucrats of service providers.
Keywords: Service management; service contract; citizen charter
1 Korespondensi:
Pengajar Universitas 17 Agustus 1945, Jakarta Jl. Sunter Permai Raya No.1, RT.11/RW.6, Sunter Agung, Tj. Priok, Kota Jkt Utara E-mail : ussy_3@yahoo.co.id

## Pendahuluan
Kinerja  pemerintah  daerah  di  negara  maju  ataupun  di  negara  berkembang  seperti Indonesia  diukur  melalui  pemberian  pelayanan  publik.  Pelayanan  publik  merupakan pelayanan dasar  yang merupakan hak warga negara dan merupakan kewajiban negara untuk mencukupi kebutuhan warga negara. Sumber daya dan infrastruktur merupakan modal utama pemberian  pelayanan  publik.  Di  Indonesia  kerangka  kelembagaan  juga  merupakan  unsur yang  sangat  penting.  Peraturan  perundangan  di  tahun  1999  melimpahkan  urusan  dan kewenangan atas menejemen pelayanan publik bagi pemerintah daerah. Kurang konsistennya peraturan  perundangan  bagi  desentralisasi  membuat  pemerintah  kabupaten/kota  harus berusaha  untuk  merumuskan  dan  melaksanakan  peran  dan  tangungjawabnya.  Hal  ini seringkali  mempersulit  pengembangan  daerah  dan  manajemen  pelayanan  publik  terutama dalam  hal  penganggaran  dan  perencanaan.  Inefisiensi  terlihat  dari  reformasi  birokrasi  yang setengah-setengah.
Perlunya political  will atau komitmen kepala daerah dalam pengembangan daerah dan manajemen  pelayanan  publik.  Kepala  daerah  menjadi  ujung  tombak  dalam  perbaikan manajemen  pelayanan  publik.  Namun,  masih  sedikit  “pemimpin”  pemerintahan  baik Bupati/Walikota  dan  Gubernur  yang  dianggap  sukses  memperbaiki  manajemen  pelayanan publik  (Istianto,2011:8),  meskipun  ada  beberapa  daerah  yang  diangap  berhasil  dalam memperbaiki daerah dan manajemen pemerintahan, seperti keberhasilan inovasi pelayanan di kota Yogyakarta oleh Herry Zuhdiyanto. Kota Yogyakarta merupakan salah satu daerah yang bisa  dibilang  cukup  maju  dalam  perbaikan  pelayanan  publik.  Seiring  dengan  tuntutan masyarakat  dalam  pemberian  pelayanan  publik  yang  lebih  baik,  pemerintah  daerah mengupayakan  dengan  memperbaiki  sistem  dan  manajemen  pelayanan.  Pemerintah  harus mengelola dan mengurus dengan baik pelayanan umum agar kesejahteraan masyarakat tetap terwujud.
Sejak  tahun  2003  Pemerintah  Kota  Yogyakarta  sudah  menerapkan  kontrak  pelayanan citizen  charter dalam  inovasi  manajemen  pelayanan.  Kontrak  pelayanan  ini  dimulai  saat kepemimpinan  Herry  Zuhdianto  selaku  Walikota  Yogyakarta.  Kontrak  pelayanan citizen charter merupakan  salah  satu  bentuk  manajemen  pelayanan  yang  partisipatif  yang mendorong warga sebagai  pemangku kepentingan, penyelenggara layanan dan swasta untuk duduk  bersama  membangun  kesepakatan  tentang  bagaimana  sebaiknya  pelayanan  publik diselenggarakan.  Kesepakatan  ini  kemudian  menjadi  kontrak  yang  mengikat  para penyelenggara dan penguna layanan. Warga dapat menggunakan kontrak pelayanan tersebut untuk  mengontrol  penyelenggara  layanan  dan  penguna  layanan  menggunakan  kontrak tersebut  sebagai  pedoman  penyelenggaraan  pelayanan.  Kontrak  pelayanan citizen  charter
juga  dapat  berfungsi  sebagai  pemberdayaan  warga,  warga  tidak  lagi  diangap  sebagai  objek pelayanan namun, keberadaannya dibutuhkan dalam perumusan penyelenggaraan pelayanan. Dalam  kontrak  pelayanan citizen  charter dituntut  untuk  memberdayakan  warga  melalui pengenalan hak dan kewajiban antara penguna dan penyelenggara pelayanan.
Citizen Charter merupakan suatu reformasi dalam manajemen pelayanan publik, namun salah  satu  kelemahan citizen  charter yang  diterapkan  di  kota  Yogyakarta  belum  adanya payung  hukum  terkait  pelembagaan citizen  charter ,  sehingga  kedudukan citizen  charter dalam  memperbaiki  manajemen  pemerintahan  di  Kota  Yogyakarta  diangap  belum  kuat. Citizen  charter pertama  kali  diterapkan  dalam  pelayanan  Akta  Kelahiran  pada  tahun  2003, dan setelah itu citizen charter diperpanjang dalam pelayanan Kependudukan yaitu KTP tahun 2005. Tulisan mencoba mengeksplorasi pelaksanaan kontrak pelayanan citizen charter untuk memperbaiki manajemen pelayanan publik di Kota Yogyakarta.

## Manajemen Dalam Kontrak Pelayanan
Manajemen  pelayanan  publik  konvensional,  mengandalkan  pada  rutinitas  dan keseragaman,  serta  lebih  berpihak  pada  kepentingan  mereka  yang  berada  diatas  arus  utama tidak  dapat  dipertahankan.  Manajemen  pelayanan  konvensional  akan  membuat  pelayanan publik  gagal  mengakomodasikan  perbedaan  kebutuhan  pelayanan  di  antara  warga.  Praktik manajemen  pelayanan  publik  konvensional  cenderung  mengedepankan  keseragaman  dan rutinitas  tidak  lagi  dapat  dipertahankan  karena  tidak  mampu  membuat  pelayanan  publik menjadi  responsif terhadap kebutuhan pelayanan  yang berbeda-beda. Manajemen pelayanan yang  seperti  ini  terbukti  tidak  mampu  melindungi  akses  kelompok  marjinal  terhadap pelayanan  publik.  Nilai-nilai  pluralisme,  kreativitas  dan  keadilan  perlu  diintegrasikan kedalam  manajemen  pelayanan  publik  agar  pelayanan  menjadi  lebih  responsif  terhadap kebutuhan wargannya (Dwiyanto, 2012:173). Melembagakan nilai-nilai pluralitas, kreativitas dan keadilan, manajemen pelayanan publik harus dikembangkan dengan  mengikkuti  prinsip bahwa pelayanan adalah hak semua warga.
Pelayanan  publik  dalam  manajemen  pelayanan  konvensional  yang  berlaku  sekarang menjadi  arena  dan  domain  birokrasi  pemerintah.  Keseluruhan  proses  pelayanan  sepenuhnya menjadi wilayah birokrasi untuk menentukannya. Birokrasi mempunyai otoritas penuh untuk memutuskan tentang jenis pelayanan yang akan diberikan kepada warga, termasuk kuantitas, kualitas  dan  cara  penyelenggaraannya.  Warga  hanya  diposisikan  sebagai  konsumen  pasif yang  perannya  hanya  menikmati  apapun  pelayanan  yang  disediakan  oleh  birokrasi pemerintah karena pelayanan publik adalah urusan pemerintah.
Pola  pikir  yang  menganggap  bahwa  pelayanan  publik  merupakan  domain  eksklusif pemerintah adalah pola pikir yang salah dan tidak lagi realistis di masa sekarang. Masyarakat harus  diberi  kesempatan  untuk  mengekspresikan  kepentingannya  dalam  manajemen pelayanan  kemudian  pemerintah  atau  penyelenggara  layanan  harus  menjadikan  kepentingan publik tersebut sebagai kriteria utama dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
Manajemen  berbasis  kontrak  pelayanan  mencoba  mengubah  hal  itu  dengan menjadikan pelayanan publik sebagai arena bersama bagi penyelenggara dan warga pengguna layanan.  Pelayanan  publik  adalah  milik  dan  tanggungjawab  bersama  antara  warga  dan penyelenggara  layanan,  karena  itu  aspek-aspek  yang  penting  dari  penyelenggara  layanan publik  harus  dibicarakan  bersama  antara  warga  pengguna  dan  penyelenggara  layanan (Dwiyanto, 2012:89).
Warga  harus  dilihat  sebagai  pihak  yang  memiliki  peran  bukan  hanya  sebagai  clients ataupun customers, tetapi sebagai warga negara yang berdaulat, pemilik pemerintahan ( owner of government ), pemangku kepentingan sekaligus mitra pemerintah yang kritis dan produktif, karena itu partisipasi publik dalam proses dan manajemen pelayanan harus dibuka (Denhardt & Denhardt 2003; King & Stiver, 1998; Wamsley & Wolf, 1996; Dwiyanto, 2012).

## Konsepsi Kontrak Pelayanan Citizen Charter
Citizen charter pertama kali diperkenalkan di Negeri Inggris pada jamannya Perdana Mentri  Margareth  Thatcher.  Pada  awalnya  ini  adalah  merupakan  suatu  dokumen  yang  di dalamnya  disebutkan  hak-hak  dan  kewajiban-kewajiban  yang  melekat  baik  dalam  diri providers maupun  dalam  diri customers .  Dalam  dokumen Citizen  charter disebutkan  juga sanksi-sanksi  apabila  salah  satu  pihak  tidak  dapat  memenuhi  kewajibannya.  Kemudian seiring  dengan  perkembangannya  konsep  dan  teori  manajemen  strategis,  dalam citizen charter juga  disebutkan  visi  dan  misi  organisasi  penyelenggaraan  jasa  pelayanan,  dan  juga visi dan misi pelayanan organisasi tersebut.
Istilah citizen  charter sebenarnya  sempat  atau  pernah  salah,  karena  piagam  atau kontrak ( charter ) sebenarnya ditujukan hanya kepada pengguna jasa atau klien saja ( customer atau client )  dan  bukan  ditujukan  kepada  seluruh  warga.  Akan  tetapi  istilah  yang  salah  ini justru menjadi sangat populer dan banyak diterapkan di berbagai negara terutama di negara- negara  persemakmuran,  seperti  Malaysia  dan  australia.  Kemudian  pada  tahun  1999 Pemerintah  Inggris  dan  Partai  Buruh  mengganti  menjadi citizen  charter menjadi  program service  first. Pada  saat  ini citizen  charter sering  juga  disebut  sebagai customer’s  charter, client’s charter atau diterjemahkan kedalam bahasa Indonesia menjadi kontrak layanan atau piagam pelayanan (Ruminto dan Winarsih, 2005:306).
Pengertian Citizen Charter
Citizen  charter adalah  suatu  pendekatan  dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik yang  menempatkan  pengguna  layanan  sebagai  pusat  perhatian.  Artinya,  kebutuhan  dan kepentingan pengguna layanan harus menjadi pertimbangan utama dalam keseluruhan proses penyelenggaraan  pelayanan  publik  (Marzuqi,  2006:117).  Sedangkan  menurut  Osborne  dan Plastrik  mengenalkan  ide citizen  charter (kontrak  pelayanan),  yaitu  standar  pelayanan  yang ditetapkan  berdasarkan  aspirasi  dari  pelanggan,  dan  birokrasi  berjanji  untuk  memenuhinya (Dwiyanto,  2006:153). Citizen  charter pada  dasarnya  merupakan  kontrak  sosial  antara birokrasi  dengan  pelanggan  untuk  menjamin  kualitas  pelayanan  publik.  Melalui  kontrak pelayanan, hak dan kewajiban pengguna maupun penyedia layanan disepakati, didefinisikan, dan  diatur  secara  jelas.  Dengan  adannya citizen  charter dapat  mendorong  penyedia  layanan untuk  bersama  dengan  pengguna  layanan  dan  pihak-pihak  yang  berkepentingan  untuk menyepakati jenis, prosedur, waktu, biaya, serta cara pelayanan. Kesepakatan tersebut harus mepertimbangkan  hak  dan  kewajiban  antara  penyedia  layanan,  pengguna  layanan,  serta stakeholders ,  kesepakatan  ini  yang  akan  menjadi  dasar  penyelenggaraan  pelayanan  publik. Adanya  jaminan Citizen  charter yang  diberikan  oleh  instansi  pemerintah  kepada  pengguna jasanya bahwa pelayanan yang dikelolanya memiliki standar yang sesuai dengan harapan dari pengguna jasa. Apabila  standar ini tidak dapat  dipenuhi, maka masyarakat  selaku pengguna jasa  pelayanan  dapat  mempergunakan citizen  charter yang  telah  dirumuskan  sebagai  alat untuk memprotes atau menuntut instansi pemerintah yang gagal memenuhi standar pelayanan sebagaimana  dituliskan  dalam citizen  charter . Citizen  charter ini  dikembagkan  secara partisipatoris dengan melibatkan stakeholder yang terkait.
Mengapa citizen  charter ,  kontrak  pelayanan  atau citizen  charter diperlukan  karena beberapa hal yaitu: (1). Untuk memberikan kepastian pelayanan yang meliputi waktu, biaya, prosedur dan cara pelayanan. (2). Untuk memberikan informasi mengenai hak dan kewajiban pengguna  layanan,  penyedia  layanan,  dan stakeholder lainnya  dalam  keseluruhan  proses penyelenggaraan  pelayanan.(3).  Untuk  mempermudah  pengguna  layanan,  warga,  dan stakeholder lainnya  mengontrol  praktik  penyelenggaraan  pelayanan.  (4).  Untuk mempermudah  manajemen  pelayanan  memperbaiki  kinerja  penyelenggaraan  pelayanan.  (5). Untuk  membantu  manajemen  pelayanan  mengidentifikasi  kebutuhan,  harapan  dan  spirasi pengguna layanan dan stakeholder lainnya (Marzuqi, 2006:117).
Kontrak  pelayanan  merujuk  adanya  perjanjian  jaminan  kualitas  pelayanan  antara institusi pelayanan dengan publik yang dilayani. Beberapa syarat yang harus dipenuhi ketika suatu instiusi pelayanan akan membuat kontrak pelayanan, antara lain (Dwiyanto, 2006:51):
1. Kesepakan  antara  komitmen  internal  institusi  untuk  memberikan  pelayanan  terbaik bagi warga negara. Sehingga visi kontrak pelayanan merupakan pemahaman bersama seluruh element institusi pelayanan, dan secara bersama-sama mencapai visi tersebut
2. Kontrak  pelayanan  dibuat  dengan  mempertimbangkan  sumber  daya  yang  dimiliki institusi pelayanan. Hal ini penting supaya pelayanan aplicable saat diimplementasikan
3. Dalam  merancang  kontrak  pelayanan  sejauh  mugkin  diupayakan  melibatkan stakeholders yang berkaitan dengan jenis pelayanan  yang diadakan. Hal  ini  merujuk adanya proses dialog, antara pelayan dan yang dilayani, institusi mengetahui apa yang dikehendaki  oleh publik, dan publik pun mengetahui kelemahan dan kelebihan  yang dimiliki  oleh  institusi  publik  tersebut.  Kontrak  pelayanan  yang  diadakan  adalah kesepakatan kedua belah pihak
4. Sosialisasi,  hal  ini  merujuk  untuk  memberikan  kepahaman  kepada  publik  bahwa  di institusi  tersebut  akan  dan  telah  dijalankan  kontrak  pelayanan  terbaik,  diperlukan transfer  informasi  mengenai  hal-hal  apa  saja  yang  dibutuhkan  dalam  sebuah  jenis pelayanan.  Misalnya,  tentang  mekanisme  dan  prosedur  suatu  jenis  pelayanan  harus disosialisasikan dengan terbuka, informatif dan komunikatif.
Kontrak pelayanan pada intinya adalah memberikan visi baru bagi institusi pelayanan untuk  memberikan  pelayanan  terbaik  bagi  publik  dan  pemahaman  yang  lebih  baik  kepada publik mengenai hak dan kewajiban yang harus mereka penuhi dalam suatu jenis pelayanan. Sehingga  dengan  demikian,  antara  satu  institusi  pelayanan  dengan  institusi  pelayanan  yang sama  di  daerah  lain  bisa  jadi  berbeda.  Hal  ini  karena,  kontrak  pelayanan  dibangun  melalui komitmen internal institusi pelayanan dan proses dialog dengan stakeholders setempat.

## PSKK UGM Sebagai Inisiator Pelaksanaan Citizen Charter
Citizen  charter pertamakali  diperkenalkan  oleh  PSKK  (Pusat  Studi  Kebijakan  dan Kependudukan)  UGM  sebagai  lembaga  akademis  yang  menekuni  kebijakan-kebijakan pemerintah khususnya pelayanan publik yang berkaitan dengan kependudukan. PSKK mulai memperkenalkan citizen charter pada tahun 2003, tujuan dari PSKK memperkenalkan citizen charter kepada Pemkot Yogyakarta tidak lain hanyalah ingin melakukan reformasi pelayanan publik  karena  selama  ini  pelayanan  publik  merupakan  urusan  dari  pemerintah,  dengan  ini maka  PSKK  ingin  melakukan  reformasi  pelayanan  publik  dengan  melibatkan  masyarakat dalam  merumuskan  penyelenggaraan  pelayanan  publik.  Iktikad  baik  dari  PSSK  kemudian disambut  baik  oleh  pemerintah  kota  dan  mulai  tahun  2003 citizen  charter pertama  kali diterapkan  dalam  pelayanan  Akta  Kelahiran,  dan  setelah  itu citizen  charter diperpanjang dalam pelayanan Kependudukan yaitu KTP.
Peran PSKK sangat vital dalam penerapan citizen charter , yang mendapatkan dukungan dari ford  foundation .  Pemerintah  Kota  hanya  sebagai  pelaksana  pelayanan  kepada masyarakat,  dana  pelaksanaan citizen  charter petama  kali  dalam  pelayanan  Akta  Kelahiran sepenuhnya  pendanaan  didukung  oleh  PSKK  UGM  yang  disupport  oleh Ford  Fondation (Disampaikan  Ibu  Y  dalam  forum citizen  charter ).  Kerjasama  antara  PSKK  UGM  dan Pemerintah kota dalam  kegiatan citizen  charter adalah saling membantu  dalam pelaksanaan reformasi  pelayanan  publik.  PSKK  sebagai  penyandang  dana  yang  membuatkan  konsep Pelembagaan, yang meliputi tahap promosi, formulasi, implementasi dan evaluasi. Kerjasama citizen  charter dimulai  dengan  adanya  MOU  (Nota  Kesepakatan  Bersama)  antara  PSKK UGM dan Pemerintah Kota Yogyakarta.
Kerjasama citizen  charter berlanjut  setelah citizen  charter diterapkan  di  Bidang Kependudukan  KTP  yang  dimulai  pada  tahun  2005.  Pada  saat,  penerapan citizen  charter dalam  pelayanan  KTP  PSKK  UGM  hanya  sebagai  konsultan  dan  nara  sumber,  yang  akan memberikan  masukan  dan  saran  atau  penengah  pada  saat  adanya  masalah  yang  tidak  bisa ditangani oleh pihak pemerintah sendiri.
Pelaksanaan Citizen Charter Di Kota Yogyakarta
Pemilihan Kota Yogyakarta dalam penerapan citizen charter karena adanya komitmen dan  dukungan  yang  tinggi  dari  pemimpin  daerah  pengambil  kebijakan,  seperti  Walikota/ bupati,  Sekretaris  Daerah  dan  Kepala  Dinas.  Lingkungan  birokrasi  sebagai  tempat  kegiatan pelembagaan citizen  charter sangat  dipengaruhi  oleh  budaya  yang  bersifat  patrilinear.  Oleh karena itu, tanpa adanya dukungan dari kepala daerah, kegiatan pelembagaan citizen charter merupakan hal yang mustahil. Seperti yang dikemukakan oleh seorang anggota forum citizen charter (Hasil Wawancara Bapak X dari PSKK-UGM):
Reformasi  birokrasi  khususnya layanan publik, bisa dilakukan asal  ada komitmen dan dukungan politik dari kepala daerah, kita menilai, Kepala Daerah Yogyakarta memiliki visi  yang  bagus  dan  jelas  tentang  arah  reformasi  birokrasi.  Pemerintah  daerah  sangat mendukung perubahan dalam pelayanan publik, untuk itu citizen charter diterapkan di Dinas  Kependudukan.  Kalau  pimpinannya  komitmen  terhadap  perbaikan  pelayanan publik  maka,  kontrak  pelayanan citizen  charter akan  berjalan  dengan  baik.  Apabila suatu  daerah  terlihat  baik  pelayanan  publik  maka  perubahan  tersebut  tidak  dapat terlepas dari usaha atau dukungan dari Kepala daerah.
Sebenarnya citizen  charter dapat  diterapkan  di  daerah  mana  saja  yang  semua  aparat birokrasinya ingin melakukan perubahan atau reformasi pelayanan. Namun, penerapan  yang paling  utama  harus  adanya  komitmen  yang  kuat  dari  kepala  daerah,  karena  Kepala  Daerah
merupakan  unsur  utama  dari  reformasi  pelayanan  publik.  Komitmen  dalam  memperbaiki pelayanan  dapat  dilihat  dari  kesediaan  aparat  birokrasi  menerapkan citizen  charter yang didalamnya  menggariskan  hak  dan  kewajiban  pengguna  layanan  maupun  penyedia  layanan. Dengan  diaturnya  hak  dan  kewajiban  antara  kedua  belah  pihak  maka,  diantaranya  dapat saling  mengontrol  pelaksanaan  pelayanan.  Pengguna  layanan  juga  dapat  menuntut  hak- haknya dalam penyelenggaraan pelayanan.
Dalam  pelaksanaan citizen  charter harus  sesuai  dengan  isi  kontrak  yang  telah disepakati antara penyedia dan pengguna layanan. Indikator keberhasilan dari tahap formulasi ini  adalah  adanya  dokumen  kesepakatan  yang  ditandatangani  bersama  masyarakat  serta penyedia  layanan,  dan  penerapan citizen  charter ini  dimonitoring  dan  di  evaluasi  bersama- sama  antara  penyedia  dan  pengguna  layanan  sesuai  dengan  kesepakatan  dari  hasil  kontrak pelayanan.  Adanya  kesepakatan  dalam  kontrak  pelayanan,  monitoring  pelayanan  berbasis citizen  charter dilakukan  3  bulan  sekali,  monitoring citizen  charter ini  dilakukan  oleh Pemerintah  Kota  Yogyakarta,  PSKK  UGM  dan  masyarakat  anggota  forum citizen  charter . Monitoring  dilakukan  oleh  3  pihak  lembaga,  agar  hasil  monitoring  dapat  dilihat  dengan subyektif dan tidak dapat memihak salah satu pihak.
Citizen  charter dapat  membawa  perubahan  yang  lebih  baik  dalam  memberikan pelayanan  kepada  masyarakat.  Penyedia  layanan  sudah  dapat  menerapkan  hasil  kontrak pelayanan  ini  dilapangan,  pemerintah  kota  sudah  mulai  menerbitkan  leafleat  yang  berisi informasi  pelayanan  meliputi  waktu,  biaya  dan  jenis  pelayanan  yang  dapat  diketahui  oleh masyarakat  pengguna  layanan.  Penyedia  layanan  juga  sudah  mulai  menggurangi  sikap sinisnya dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Perlahan-lahan penyedia layanan memahami kewajibannya sebagai penyedia layanan untuk memenuhi hak masyarakat sebagai pengguna  layanan.  Penyedia  layanan  dinilai  sudah  dapat  menggikuti  perubahan  pelayanan sesuai kontrak pelayanan, dengan menggutamaakan masyarakat sebagai pengguna layanan.
Walaupun  adanya  komitmen  dari  Kepala  daerah  dalam  pelembagaan citizen  charter tidak  secara  otomatis  memuluskan  proses  pelembagaan citizen  charter .  Komitmen  dari pejabat  birokrasi  atau  pemberi  layanan  pada  mulanya  masih  memperlihatkan  bentuk-bentuk sikap  yang  ambigu  (Penjelasan  Bapak  W,  2011).  Pada  satu  sisi,  mereka  tidak  keberatan dengan penerapan citizen charter karena memang sudah merupakan kebijakan dari Walikota. Namun,  pada  sisi  lain,  beberapa  pejabat  lain  dari  penyedia  layanan  birokrasi  atau  tingkat pelaksanan  layanan  penerapan citizen  charter merupakan  suatu  ancaman  bagi  penyedia layanan, karena dengan citizen charter akan terjadi perubahan cara atau kebiasaan pelayanan yang selama ini mereka lakukan (Penjelasan Bapak W, 2011).

## Dana Pendukung Pelaksanaan Citizen Charter
Pelaksanaan citizen  charter dalam  pelayanan  Akta  Kelahiran  merupakan  jenis pelayanan  yang  pertama  kali  menerapkan citizen  charter .  Setelah citizen  charter diterapkan dalam Akte Kelahiran dan kemudian di perluas dalam Pelayanan Kependudukan KTP di Kota Yogyakarta. Citizen  charter dalam  Bidang  Catatan  Sipil  (Akta  Kelahiran),  pada  mulanya masih  berupa  uji  coba  ( eksperimentas i)  yang  dilakukan  oleh Ford  Fondation yang sepenuhnya terkait dengan pendanaan, sedangkan dalam lapangan dilakukan oleh Pemerintah Kota,  sehingga  PSKK  UGM  terlibat  sebagai  perantara  antara Ford  Foundation dan Pemerintah Kota Yogyakarta.
Sedangkan  dalam  penerapan citizen  charter dalam  bidang  Kependudukan  pelayanan KTP, PSKK UGM hanya sebagai konsultan. Ford Foundation tidak lagi sebagai penyandang dana dalam penerapan keberlanjutan citizen charter dalam pelayanan KTP. Anggaran citizen charter dalam pelayanan KTP sepenuhnya dilakukan oleh anggaran APBD Kota Yogyakarta. Ford Fondation hanya 1 tahun memfasilitasi anggaran dana dalam penerapan citizen charter , jika citizen  charter diterapkan  kembali  maka  selanjutnya  menggunakan  dana  APBD  Kota Yogyakarta.  Anggara  yang  dikeluarkan  pada  saat citizen  charter pelayanan  KTP  sekitar  Rp 35  -  40  juta  pertahun.  Anggaran  tersebut  digunakan  mulai  dari  penyusunan,  perumusan, pelatihan etika pelayanan, pembentukan forum dan memonitoring citizen charter .
Usaha Pemerintah Dalam Menyukseskan Citizen Charter
Salah  satu  cara  untuk  memperbaiki  pelayanan  publik  yaitu,  dengan  menerapkan citizen  charter ,  namun citizen  charter adalah  sesuatu  yang  baru  dalam  reformasi  pelayanan publik  belum  banyak  daerah  yang  menerapkan citizen  charter .  Pada  saat  Kota  Yogyakarta menerapkan citizen  charter perlu  adanya  usaha-usaha  yang  dilakukan  pemkot  untuk meningkatkan  efektifitas  kinerja  pemkot  pemberi  layanan,  perlu  disadari  bahwa  kinerja pemberi  layanan  sebelum  diterapkan citizen  charter mereka  masih  menganggap  bahwa mereka  yang  berkuasa  terhadap  pelayanan  tanpa  memberikan  hak  pelayanan  kepada pengguna layanan, sedangkan dalam prosedur pelayanan citizen charter harus ada kewajiban dan  hak  pengguna  dan  pemberi  layanan  yang  diatur  dalam  kode  etik citizen  charter .  Selain itu, pemberi layanan dalam memberikan layanan dituntut untuk memberikan pelayanan yang baik,  harus  responsive  terhadap  kebutuhan  para  pengguna  layanan.  Tidak  semua  pemberi layanan itu responsive terhadap pengguna layanan, perlu adanya usaha-usaha dari pemerintah daerah untuk merubah sikap para pemberi layanan. Hal ini, sejalan dengan pendapat Bapak B yang menyatakan (Wawancara Bapak B, 2011):
Diperlukan  adanya  usaha  dari  pemkot  untk  mengubah  sikap,  budaya  pelayanan  dan meningkatkan  keterampilan  para  pemberi  layanan,  diantaranya  usaha  pemkot  tersebut adalah  perlu  adanya  pelatihan  etika  pelayanan  untuk  menyelenggarakan  pelayanan kepada warga masyarakat secara lebih baik untuk masa mendatang .
Dalam  memberikan  pelatihan  pelayanan  pemkot  bekerjasama  dengan  Lembaga Pendidikan  ASMI  DESANTA  Yogyakarta,  pada  tanggal  26-28  September  2005.  Pelatihan etika  pelayanan  tersebut  diperuntukkan  untuk  para  pemberi  layanan  Dinas  Kependudukan dan  Pencatatan  Sipil.  Pelatihan  tersebut  untuk  merubah  sikap  dan  perilaku  pemberi  layanan agar  lebih  ramah  dan  beretika  disaat  memberi  pelayanan.  Pelatihan  etika  pelayanan  ini menitikberatkan  pada  kegiatan  praktik  penerapan  etika  pelayanan  dalam  pelayanan  KTP. Oleh sebab itu, peserta akan lebih banyak diajak untuk berdiskusi dan praktik bagaimana cara menerapkan standar etika pelayanan dalam proses pemberian pelayanan kepada masyarakat. Jenis pelatihan yang diberikan diantaranya:
a. Konsep dasar etika pelayanan
b. Memperkenalkan  budaya  melayani  ( culture  for  serving )  kepada  aparat  birokrasi pemerintah.
c. Starategi meningkatkan mutu dan kinerja pelayanan kepada masyarakat.
d. Memahami  dan  memposisikan  warga  masyarakat  sebagai  “konsumen”  ( customer ) yang harus diperhatikan kepentingan, aspirasi, dan kebutuhannya.
e. Pentingnya  pengaduan  (komplain)  sebagai  sumber  inspirasi  untuk  peningkatan  mutu pelayanan
f. Teknik  memberikan  pelayanan  yang  menghargai  martabat  dan  hak-hak  warga pengguna layanan
g. Etika  saat  bertemu  dengan  pengguna  layanan,  seperti  pada  saat  memberikan  sapaan dan bersikap ramah kepada pengguna layanan ( customers )
h. Etika dalam memberikan informasi pelayanan kepada pengguna layanan secara jelas, sopan, dan mudah dimengerti
i. Etika dalam menjawab panggilan telefon dikantor
j. Etika dalam menerima pengaduan ( handling complain ) dari pengguna layanan
k. Etika  dalam  berpakaian  yang  rapi,  sopan  dan  penggunaan  simbol-simbol  pelayanan seperti pin, yang mencerminkan keramahan, friendly , dan sebagainya
l. Konsep penataan pelayanan, seperti ruang tunggu, kebersihan kamar mandi, warna cat tembok agar warga merasa nyaman pada saat mengurus pelayanan.
m. Pelatihan Pelayanan Prima
Pemerintah  Kota  Yogyakarta  memberikan  pelatihan  etika  pelayanan.  Pelatihan  etika pelayanan  merupakan  pelatihan  memperlakukan  pengguna  layanan  sebagai  pihak yang  wajib  untuk  dilayanai  dengan  ramah  dan  melaksanakan  standar  sapaan  kepada pengguna layanan yaitu “selamat pagi/ siang Bapak/ Ibu, ada yang bias saya bantu?”
n. Pelatihan Informasi Teknologi
Kemampuan IT pemberi layanan ditingkatkan dengan pelatihan untuk mengoprasionalkan program pendataan administrasi kependudukan. Pelatihan ini merupakan pelatihan  untuk  mengoperasionalkan  komputer  dan  internet.  Kemampuan  dalam mengoperasionalkan komputer dan internet merupakan salah satu keahlian yang dimiliki oleh para  pemberi  layanan,  karena  pemberi  layanan  harus  mengoptimalkan  kemampuan  untuk memberikan pelayanan yang lebih baik kepada penguna layanan.
Kelemahan  dari  pelatihan  etika  pelayanan  ini  adalah  belum  optimalnya  penerapan konsep  etika  pelayanan  ini  dalam  penyelenggaraan  pelayanan.  Pada  2  minggu  awal  setelah pelatihan  etika  pelayanan  diberikan,  sudah  adanya  peningkatan  pelayanan  yang  jauh  lebih baik.  Namun,  penyedia  layanan  dalam  memberikan  pelayanan  masih  harus  dikontrol  oleh anggota forum citizen charter agar pelayanan dapat berjalan sesuai kontrak pelayanan.

## Survey Pengguna Layanan
Survey  pengguna  layanan  dilakukan  dua  kali  sebelum  dan  setelah citizen  charter diterapkan, survey sebelum citizen charter diperlukan guna untuk mengetahui permasalahan dan  menganalisis  permasalahan  yang  sedang  dihadapi  di  Kota  Yogyakarta  terkait  dengan pelayanan KTP, sehingga setelah survey dilakukan maka pemerintah mengetahui hal apa saja yang  ingin  di  perbaiki  dalam  memperbaiki  pelayanan  KTP  berbasis citizen  charter .  Survey ini  bertujuan  untuk  melakukan  evaluasi  terhadap  implementasi  hasil  kesepakatan  kontrak pelayanan KTP. Manfaat survey pengguna layanan yaitu (Dokumentasi PSKK UGM):
1. Mengetahui profil pengguna layanan, seperti tingkat pendidikan, jenis pekerjaan, umur, tempat tinggal dan tingkat penghasilan.
2. Memahami persepsi pengguna layanan tentang kualitas pelayanan yang diberikan oleh penyedia layanan.
3. Mengetahui  unsur  atau  aspek-aspek  pelayanan  yang  dinilai  baik  dan  buruk  oleh pengguna layanan.
4. Mengetahui berbagai jenis keluhan dari pengguna layanan termasuk apa bentuk respon dari penyedia layanan yang diterima oleh pengguna layanan.
5. Mengetahui saran-saran aspirasi pengguna layanan tentang unsur atau aspek pelayanan yang diberikan oleh penyedia layanan.

## Hasil Dampak Setelah Penerapan Citizen Charter
Penyelenggaraan  pelayanan  publik  berbasis citizen  charter memang  dapat memberikan  perubahan  dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik. Citizen  charter sudah dapat  memberikan  contoh  bagaimana  penyelenggaraan  pelayanan  yang  responsive, transparant,  akuntabel  dan  partisipatif.  Penerapan citizen  charter di  Kota  Yogyakarta  sudah dapat  membawa  perubahan  dalam  penyelenggaraan  pelayanan  seperti  adanya  kepastian pelayanan biaya dan waktu pelayanan yang diinformasikan kepada masyarakat. Sudah adanya keikutsertaan  masyarakat  dalam  menyepakati  kontrak  pelayanan  dalam  penyelenggaraan pelayanan KTP berbasis citizen charter dan adanya kontrol langsung dari masyarakat. Citizen charter cukup  membawa  perubahan  pelayanan  yang  positif  dan  jauh  lebih  baik  dari sebelumnya. Seperti menurut ungkapan Bapak W (Wawancara Bapak W, 2011).
Penerapan citizen  charter memang  cukup  berhasil  dari  segi  proses  dan  prosedur pelayanan,  namun  dari  segi  dampak  penerapan  citizen  charter  belum  berkembang  ke bidang  pelayanan  lain,  karena  harapan  dari  PSKK  UGM citizen  charter dapat berkembang  dan  diterapkan  di  lain  dinas  untuk  memperbaiki  pelayanan.  Namun, kenyataan  tidak, citizen  charter hanya  berkembang  disatu  bidang  yaitu  Bidang Kependudukan  yaitu KTP, yang masih dalam satu Dinas dengan Akte Kelahiran yaitu Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil.
Citizen  charter dapat  berkembang  ke  lain  dinas,  jika  adanya  dukungan  dan  komitmen dari  kepala  dinas  masing-masing.  Merekalah  yang  mempunyai  otoritas  untuk  menerapkan citizen  charter ,  pada  saat  adanya  pengenalan citizen  charter semua  kepala  dinas,  camat  di seluruh  Kota  Yogyakarta  hanya  Dinas  Kependudukan  dan  Pencatatan  Sipil  yang  ingin menerapkan citizen charter .
Penerapan citizen  charter sudah  berhasil  karena  Pemerintah  dalam  memberikan pelayanan lebih transparan kepada pengguna layanan, lebih akuntablitas serta ada keterikatan moral dan tanggungjawab masyarakat dalam pelaksanaan citizen charter (Wawancara Ibu N penyedia layanan DINDUKCAPIL). Masyarakat merasa citizen charter merupakan hasil dari produk  masyarakat  karena  masyarakat  dilibatkan  dalam  perumusan  dalam  penyelenggaraan pelayanan. Dengan adanya keterikatan masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik maka  tanggung  jawab  moral  masyarakat  muncul,  karena  adanya  hubungan  kepercayaan antara penyedia dan pengguna layanan.
Hasil dari penerapan citizen charter memang sudah cukup berhasil, sedangkan dampak yang  terlihat  dari  penerapan citizen  charter mulai  adanya  perubahan mindset di  kalangan penyedia  layanan  Dindukcapil  Kota  Yogyakarta,  dimana  mereka  mulai  memahami pentingnya memperhatikan kepentingan pengguna layanan. Bukti dari adanya perubahan ini
mulai  disusunnya  SOP  (standar  operasional  prosedur)  pelayanan  di  Bagian  Kependudukan dan  pencatatan  Sipil  Kantor  Dindukcapil.  SOP  pelayanan  tersebut  adalah  mewajibkan petugas untuk memberikan 3S, senyum , salam, sapa kepada warga masyarakat  yang datang mengurus KTP.
Kedua,  kepala  Dinas  Kependudukan  dan  Pencatatan  Sipil  pada  waktu  itu,  mulai menerapkan metode kerja baru di kantornya dengan mulai mengecek kotak pengaduan setiap harinya, yang berada di kelurahan dan kecamatan, ini merupakan aktivitas yang tidak pernah dilakukan sebelumnya. Ketiga, Herry Zuhdianto selaku Walikota Yogyakarta memerintahkan pada Bagian Organisasi untuk meneruskan proses penyusunan citizen charter , dan terbukti 1 tahun  kemudian  kegiatan citizen  charter dikembangkan  untuk  pelayanan  KTP  (Wawancara Bapak  W,  2011).  Selain  itu,  dampaknya  akan  lebih  meningkatkan  kesadaran  masyarakat dalam  tertib  administrasi. Citizen  charter cukup  membawa  dampak  yang  lebih  baik  dalam penyelenggaraan  pelayanan  publik,  yang  jelas  perubahan  tersebut  berpengaruh  pada  kinerja pemberi  pelayanan  publik,  khususnya  di  bidang  Akta  Kelahiran  dan  KTP  karena  warga masyarakat menjadi mendapatkan kepastian pelayanan, baik dari sisi waktu penyelesaian dan sikap perilaku petugas.
Lemahnya Kedudukan Status Hukum Citizen Charter
Citizen  charter bukan  merupakan  suatu  bentuk  peraturan  daerah  atau  sebagainya, citizen  charter merupakan  sebuah  kontrak  pelayanan.  Tidak  adanya  keharusan  atau  pun kewajiban  bagi  suatu  daerah  untuk  menerapkan citizen  charter .  Kontrak  pelayanan citizen charter merupakan  jenis  kontrak  pelayanan  yang  setiap  tahunya  harus  diperbaharui  sesuai dengan meningkatnya kebutuhan masyarakat. Pada saat itu kontrak pelayanan citizen charter belum  menyandang  status  hukum  yang  kuat,  hanya  sebuah  kontrak  yang  dihasilkan  dari stakeholders untuk  bersama-sama  menyepakati  dokumen  kontrak  pelayanan citizen  charter . Tidak  ada  kekuatan  hukum  yang  mengatur  secara  jelas  pelaksanaan citizen  charter , semestinya  setelah  nota  kesepahaman/  kontrak  pelayanan citizen  charter ditingkatkan  lagi status  hukumnya  menjadi  Peraturan  Daerah  atau  Peraturan  Walikota,  agar  status  hukum citizen  charter lebih  kuat. Citizen  charter dalam  pelayanan  KTP  hanya  diatur  melalui Keputusan  Walikota  Yogyakarta  tentang  Pembentukan  Tim  Kelompok  Kerja  Perumus Kontrak Pengguna Lyanan/ Citizen Charter Kartu Tanda Penduduk Kota Yogyakarta.
Pada tahun 2007 kemudian walikota Yogyakarta memutuskan untuk tidak melanjutkan pelaksanaan  citizen  charter  salah  satunya  karena  kedudukan  hukum  citizen  charter  belum ditingkatkan menjadi Perda dan alasan lain tidak lagi menerapkan citizen charter disebabkan
karena adanya peraturan baru mengenai Administrasi Kependudukan, yaitu Perda No. 7 tahun 2007.
Peraturan  yang  menggantikan  pelaksanaan  kontrak  pelayanan citizen  charter adalah dengan  diterapkannya  Perda  Kependudukan  No.  7  Tahun  2007  Tentang  Penyelenggaraan Administrasi  Kependudukan.  Merupakan  tindak  lanjut  dari  adanya  Undang-undang  baru tentang Kependudukan, yaitu UU No. 23 Tahun 2006 itu merupakan Undang-undang pertama kali tentang kependudukan di Indonesia. Dengan adanya UU tentang Kependudukan tersebut, maka  Pemerintah  Kota  Yogyakarta  diharuskan  untuk  membentuk  Perda  Tentang Kependudukan.  Perda  No.  7  Tahun  2007  mulai  berlaku  tahun  2008  di  Kota  Yogyakarta. Setelah adanya Perda tersebut maka kontrak pelayanan citizen charter tidak lagi diterapkan di Kota  Yogyakarta,  padahal  kontrak  pelayanan  citizen  charter  memberikan  dampak  terhadap perubahan dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang responsif .

## Kesimpulan
Pelaksanaan citizen  charter di  Kota  Yogyakarta  dapat  dikatakan  berhasil.  Hasil  dari pelaksanaan citizen  charter dapat  memberi  pemahaman  kepada  penyedia  dan  pengguna layanan,  bawasannya  keduanya  sama-sama  mempunyai  hak  dan  kewajiban  dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Birokrasi penyedia layanan tidak lagi mengangap dirinya sebagai pemegang otoritas dalam  penyelenggaraan pelayanan publik, sedangkan masyarakat sebagai  pengguna  layanan  pelan-pelan  mempunyai  kesadaran  dan  keberanian  melakukan kontrol  terhadap  penyelenggara  pelayanan  yang  dilakukan  birokrasi  pemerintah.  Diantara penyedia  dan  penguna  layanan  adalah  mitra  dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik. Metode  kontrak  pelayanan citizen  charter dapat  merubah  mindset  penyedia  dan  pengguna layanan.
Dari  paparan  di  atas,  sekiranya  ada  dua  hal  yang  bisa  dijadikan  sebagai  saran  untuk memperbaiki  pelayanan  publik. Pertama, upaya  memperbaiki  manajemen  pelayanan  publik sangat  dibutuhkan  kualitas  SDM  penyelenggara  layanan  yang  mampu  merespon  perubahan terhadap  kebutuhan  masyarakat.  Untuk  dapat  merespon  perubahan  perlu  penyelenggara layanan  terlebih  dahulu  mendapatkan  pelatihan  etika  dalam  memberikan  pelayanan,  agar perubahan dalam memberikan pelayanan yang lebih baik dapat berlangsung secara serentak. Kedua, penerapan  kontrak  pelayanan  citizen  charter  tidak  harus  dituangkan  dalam  Perda, karena citizen  charter dalam  penerapannya  juga  tidak  harus  serentak  dalam  semua  bidang, namun  penerapanya  hanya  perbidang  dalam  penyelenggara  layanan  dan  setelah  1  tahun pelaksanannya  diperbaharui  untuk  mengetahui  kekurangan  dari  pelaksanaan citizen  charter , yang dibutuhkan dari pelaksanaan citizen charter adalah komitmen kepala daerah .

## DAFTAR PUSTAKA
Dwiyanto,  Agus.  (2012). Manajemen  Pelayanan  Publik:  Peduli,  Inklusif  dan  Kolaboratif , Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Dwiyanto,  Agus.  (2006) Mewujudkan  Good  Governance  Melalui  Pelayanan  Publik,
Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Dwiyanto, Agus. (2002). Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia , Yogyakarta: PSKK UGM. Istianto,  Bambang.  (2011).  manajemen  pemerintahan  dalam  persfektif  pelayanan  public,
Jakarta: Mitra Wacana Media.
Marzuqi, Didi. (2006). Bekerja Demi Rakyat: Menigkatkan Kompetensi Aparatur Pemerintah dalam Kebijakan dan Pelayanan Publik, Jakarta: Komunal.
Rumitno  dan  Septi  Winarsih,  Atik.  (2005) Manajemen  Pelayanan,  Pengembangan  Model konseptual, Penerapan Citizen’s Charter dan Standar Pelayanan Minimal , Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

## Wawancara
Dijelaskan  oleh  Bapak  W  Selaku  pengguna  layanan  dalam  anggota  forum citizen  charter, pada tanggal 21 Mei 2011, di kediamannya Jl. Abimanyu No. 21 Wirobrajan Ibu Y selaku anggota forum citizen charter dari Pemkot Yogyakarta
Wawancara dengan Bapak B selaku anggota Forum citizen charter dari Pemkot Yogyakarta,
wawancara dilakukan pada tanggal 9 Mei 2011 di kantor Bag. Kependudukan
Wawancara  dengan  Ibu  N  salah  seorang  penyedia  layanan  DINDUKCAPIL  Pemkot Yogyakarta
Wawancara dengan Bapak W selaku pihak dari PSKK-UGM, pada tanggal 22 April 2011 di kediamannya daerah Kel. Tahunan, Kec. Umbulharjo, Yogyakarta
Wawancara  dengan  Bpk  X  selaku  pihak  dari  PSKK-UGM,  pada  tanggal  22  April  2011  di kediamannya daerah Umbulharjo, Yogyakarta.