## KAWISTARA
VOLUME 8 No. 2, 22 Agustus 2018 Halaman 111-212

## DIPERLUKAN PENDEKATAN KEBIJAKAN ADAPTIF UNTUK PENGUATAN MODAL UMKM DI KABUPATEN SLEMAN
Suci Iriani Sinuraya, Muhadjir Darwin, Yeremias T. Keban, dan Sukamdi Studi Kebijakan Fakultas Pascasarjana, Universitas Gadjah Mada Email: suci.iriani.s@mail.ugm.ac.id

## ABSTRACT
This paper examines implementation of micro credit policies of non-bankable Small Medium Enterpries (SME’s) in Sleman Regency in 1999-2000. It explores the impact of dynamic policy changing on rates, collateral, and legal aspects as the requirements to access micro credit program. This study employed  a qualitative case study, to describe backgrounds, effectiveness, and policy impacts. The data collecting methods included interviews, obeservations, and focus group discussion (FGD). The participants have been set up. Two category of respondent: decision makers and street-level bureaucrats and (candidate) beneficiary program. The research was conducted in October 2016–December 2017. The results show that policy changing on rate, collateral and legality created impacts on the SME’s interest in accessing the  credit.  The  participants  of  non-bankable  SMEs  showed  that  their  interest  decreased    when there were further requirement to attach credit collateral and legal aspects. Therefore, the bankable SMEs  become  the  groups  which  leverage  the    micro  credit  program.  On  the  contrary,  the  program did not  work effectively to entrepreneurs, the non bankable SMEs as the prime targetted group in Sleman. Meanwhile, the appearence of cooperative as an executing body, to which the nonbankable SMSEs,looking for capital. So, the capital from UPT PDPM should through two steps to to reach the non  bankable  SMEs.  The  Recommendation  is  Sleman  Regency  using  adaptive  policy  to  show  their affirmation to non bankable SME’s facing the dynamic situation nowadays.
Keywords: Impact; Micro credit; Non-bankable SMEs; Policy evalution; Target group.

## ABSTRAK
Penelitian ini bertujuan untuk mengevaluasi implementasi kebijakan penguatan modal bagi UMKM yang belum dapat mengakses dana perbankan (belum bankable ) yang dilaksanakan sejak tahun 2000 oleh Pemerintah Kabupaten Sleman.  Penelitian  dimaksudkan  untuk  melihat  konsistensi  kebijakan pemberian penguatan modal dengan melihat persyaratan suku bunga, agunan, dan legalitas, dan dampak perubahan kebijakan tersebut bagi UMKM yang belum bankable. Evaluasi kebijakan seperti diperlukan oleh pemerintah (pemda) guna memastikan ketepatan sasaran dan program yang telah dilakasanakan. Metode kualitatif studi kasus digunakan untuk menjelaskan latar belakang, efektivitas, dan dampak kebijakan. Data dikumpulkan melalui  studi literatur, dokumenter, wawancara, observasi, dan FGD. Penentuan informan menggunakan sampel yang telah ditetapkan, terbagi 2 (dua) kelompok: pemangku  kebijkan  dan  penerima  (calon)  manfaat.  Penelitian  dilakukan  pada  bulan  Oktober  2016– Desember 2017. Hasil penelitian menunjukkan kebijakan pengenaan bunga berpengaruh pada minat UMKM yang belum bankable untuk mengakses dana penguatan modal. Minat semakin menurun ketika persyaratan agunan dan legalitas diberlakukan. Akibatnya, dana penguatan modal banyak diakses oleh UMKM yang sebetulnya mampu mengakses dana perbankan ( bankable ). Hal ini dapat dilihat pada besaran dana yang diakses dan jumlah pengakses dengan pinjaman dana besar, sehingga menyebabkan penerima manfaat salah sasaran dan UMKM yang belum bankable yang memerlukan
ISSN 2088-5415 (Print) ISSN 2355-5777 (Online) DOI 10.22146/kawistara.33344 https://jurnal.ugm.ac.id/kawistara
Kawistara, Vol. 8, No. 2, 22 Agustus 2018: 169-183
dana terpaksa mengaksesnya melalui lembaga lembaga pelepas uang lain dengan bunga yang lebih tinggi namun persyaratan lebih ringan. Penelitian juga menemukan bahwa koperasi telah bertindak sebagai executing agency, pertama koperasi mengakses daba UPT PDPM kemudian koperasi kembali meminjamkan dana tersebut kepada UMKM yang belum bankable dengan bunga lebih tinggi namun persyaratannya lebih ringan.  Dampak perubahan kebijakan untuk mengakses kredit yang semakin ketat telah berkontribusi pada pelambatan terbentuknya wirausahawan baru dan penyerapan tenaga kerja di Kabupaten Sleman, sehingga rekomendasinya yang diperlukan adalah kebijakan yang lebih adaptif  sebagai bentuk afirmasi kepada UMKM Non-  Bankable  untuk  dapat  menghadapi dinamika perubahan saat ini.
Kata Kunci: Dampak; Evaluasi kebijakan; Kredit mikro; UMKM belum bankable; Sasaran.
PENGANTAR Hasil survei usaha mikro dan kecil yang diterbitkan  oleh  Badan  Pusat  Statistik  pada tahun 2013 menyatakan bahwa permasalahan utama yang dihadapi oleh usaha mikro dan kecil di Indonesia adalah pemasaran, pengadaan bahan  baku,  dan  modal  (Japhta  dkk.,  2016). Paket kebijakan ekonomi tahap ketiga Presiden Jokowi berisi upaya meningkatkan daya saing, produksi, dan jumlah wirausaha melalui kemudahan mengakses permodalan UMKM dengan menurunkan suku bunga kredit bagi Usaha  Mikro,  Kecil  dan  Menengah  (UMKM) melalui Kredit Usaha Rakyat (KUR). Kebijakan tersebut dipilih karena UMKM terbukti mampu bertahan dan menjadi penyelamat per ekonomian nasional dalam krisis tahun 1997.  Hal  ini  karena  UMKM  menjalankan  2 (dua)  fungsi  (Tendler,  2002;  Alhusain,  2009), yaitu fungsi sosial sebagai katub pengaman karena kemampuannya menyerap tenaga kerja; dan fungsi ekonomi sebagai penggerak utama sektor riil yang berpengaruh langsung terhadap pertumbuhan ekonomi. UMKM juga mempunyai peran politik dengan mengurangi instabilitas karena UMKM tersebar di seluruh penjuru wilayah, bergerak di semua sektor, sehingga mempunyai multiplier  effect tinggi
sebagai instrumen pemerataan dan mengurangi ketimpangan kesejahteraan (Sari dkk., 2015). Pada saat ini, jumlah UMKM sebanyak 57,9 juta unit atau 99,99% dari jumlah total unit usaha nasional. Tahun 2013, kontribusi dalam Produk Domestik Bruto (PDB) atas dasar harga berlaku  sebesar  Rp5.440  triliun  atau  57,60% dari total PDB Nasional dan tenaga kerja yang terserap  sebanyak  114,14  juta  orang  serta menarik  Rp1.655,2  triliun  investasi  (Depkop, 2013). Sejumlah  permasalahan  UMKM,  yaitu modal menjadi hal yang paling sulit karena modal merupakan kunci untuk melakukan dan/ atau meningkatkan usaha. Banerjee dkk. (2015) menyatakan bahwa harapan utama pemberian kredit mikro adalah sebagai penggerak pem - bentukan wirausaha baru, sedangkan bagi Goldberg  (2017)  program  pemberian  kredit mikro diharapkan dapat membantu me- ngurangi  kemiskinan  secara  cepat.  Banyak pakar di Indonesia juga meyakini kredit mikro sebagai obat pamungkas ( panacea ). Dumairy, Mubyarto  dan  Hamid  (1986)  menyatakan bahwa kredit secara positif dapat meningkatkan pen dapatan karena menambah modal usaha. Bank Indonesia (BI) menyampaikan bahwa sekitar 60-70% pelaku UMKM belum memiliki akses pembiayaan perbankan.  Diduga banyak UMKM yang mengakses permodalan dari Lembaga Keuangan Bukan Bank (LKBB) illegal. Hal ini dikarenakan bank dan LKBB resmi sulit diakses, birokrasi kaku dengan banyak persyaratan (Sari dkk., 2015). Sejalan dengan kebijakan  tersebut,  tahun  1999  Pemerintah Kabupaten (Pemkab) Sleman  memberikan pelatihan keterampilan bagi masyarakat dan membantu pemodalan untuk membentuk wirausahawan baru atau meningkatkan skala usaha melalui Program Dana Penguatan Modal (DPM) bagi UMKM. Kebijakan pemberian kredit bagi UMKM dilaksanakan sebagai respon dari dampak krisis  ekonomi  1997  menyebabkan  banyak perusahaan tutup dan pemutusan hubungan kerja karyawan, sehingga pengangguran dan kemiskinan meningkat. Upaya pemulihan ekonomi dengan dikeluarkan Peraturan

## Suci Iriani Sinuraya -- Diperlukan Pendekatan Kebijakan Adaptif untuk Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman
Pemerintah  Nomor  32  Tahun  1998  tentang Pembinaan dan Pengembangan Usaha Kecil. Kebijakan penguatan modal UMKM di Kabupaten Sleman  merupakan  kebijakan inovatif yang dielaborasi dari model Grameen Bank Mohammed Yunus di Bangladesh. Pola pem berdayaan  Grameen  Bank  mencakup sasaran kelompok perempuan dengan skema pinjaman sistem tanggung renteng dan menge- nakan bunga pinjaman (Grameen Bank, 2015). Akan tetapi, sasaran kebijakan penguat an modal di Kabupaten Sleman:  kelompok  dan perorangan, perempuan maupun laki-laki; skema pinjaman berlaku sistem tanggung jawab bagi kredit perorangan dan tanggung renteng untuk kredit kelompok; pinjaman yang dananya berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) pada awalnya tidak dikenakan beban bunga, persyaratan agunan, maupun legalitas; sejak 1999 pinjaman dikelola oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)  yang  mempunyai  kelompok  binaan. Tahun 2010 Pemkab Sleman membentuk lem- baga pengelola penyaluran pinjaman: Kantor Penanaman, Penyertaan dan Penguatan Modal (KP3M)  Sleman.  Pada  tahun    2015,  kelem- bagaan tersebut berubah nama menjadi Unit Pelaksana Teknis (UPT) Pengelolaan Dana Penguatan Modal (PDPM) untuk mewadahi pe nyaluran dana penguatan modal ke seluruh UMKM binaan SKPD.
Penelitian terkait kredit mikro telah banyak dilakukan. Pada kasus Grameen Bank, pengenaan bunga kepada peminjam tidak berpengaruh pada kelompok peminjam, karena kunci keberhasilan terletak pada pola pin jaman kepada kelompok perempuan dengan sistem tanggung renteng (Grameen Bank,  2015).  Mohammad  Yunus  menyatakan bahwa kredit mikro di Bangladesh dapat mengurangi kemiskinan, memberdayakan masyarakat, dan  membentuk bisnis baru dan meningkatkan  skala  usaha  (Rahayu,  2017). Meskipun menggunakan skema dan sasaran yang sama dengan Grameen Bank, bahkan bunga pinjaman yang lebih rendah dari Grameen Bank dan lembaga kredit lain, namun penelitian yang dilakukan oleh Banerjee dkk. (2015)  di  Hyderabad, India menyimpulkan
bahwa kredit tidak menarik kalau bunganya tinggi, tetapi masyarakat miskin lebih enggan untuk mengakses kredit mikro jika persyaratan berbelit. Masyarakat lebih suka meminjam ke tetangga, saudara, atau lembaga kredit lain yang persyaratan aksesnya lebih mudah untuk  membantu  usaha.  Sebanyak  38% peminjam, sebagian dapat mengembangkan usaha atau memulai bisnis pribadi, tetapi tidak mampu menjadi penggerak untuk keluar dari kemiskinan; dan konsumsi bulanan  sebagai indikator kesejahteraan tidak meningkat. Dalam jangka pendek, kredit mikro ini tidak berdampak pada pendidikan, kesehatan, dan pemberdayaan perempuan, terlebih dalam jangka panjang, kredit mikro ini juga tidak berdampak pada pemberdayaan perempuan atau dampak sosial lain, maka Banerjee dkk. (2015) menyatakan bahwa kredit mikro bukan suatu keajaiban. Ini juga sejalan dengan penelitian  (Siallagan,  2018)  bahwa  kredit kepada ultra mikro dalam rangka memerangi kemiskinan sering menemui kendala pada aturan untuk mengaksesnya yang sangat ketat. Penelitian  Sarmah  dan  Das  (2012)  di daerah Lakhimpur, Assam India, daerah yang  sangat  miskin  dan  tidak  ada  aktivitas penggerak ekonomi lain, juga sukses mereplikasi model Grameen Bank. Sementara hasil  penelitian  Smits  dan  Mthembu  (2012) di  Nusa  Tenggara  Timur  (NTT)  menyatakan bahwa kredit mikro melalui pembesaran sapi kurang berhasil. Model yang digunakan adalah sasaran ditujukan untuk kelompok, skema tanggung jawab perorangan, dan jangka waktu kredit pendek. Apabila jangka waktunya pendek, kredit justru berdampak negatif terhadap kesejahteraan keluarga. Hal ini menyebabkan keluarga harus menjual aset untuk mengembalikan pinjaman karena hasil usaha yang didapat tidak sesuai dengan tingginya bunga dan biaya administrasi yang harus dibayar.
Penelitian kebijakan penguatan permodal- an (kredit mikro) UMKM, Wahid (2001) melihat efektivitas  pemberian  dana  pemodalan  dari sisi pemerintah, yaitu aspek sumber daya dan dana yang tersedia, kelembagaan penyalur dana penguatan modal atau implementing
Kawistara, Vol. 8, No. 2, 22 Agustus 2018: 169-183
agency , komitmen, dan kemampuan pejabat pelaksana. Indikator keberhasilan program, meliputi kemudahan, kecepatan, dan ketepatan untuk  mengakses;  serta  produktivitas  yang dihasilkan dan tumbuhnya UKM baru. Penelitian  Kristanto  (2013)  terkait  efektivitas dana bergulir di Surabaya menunjukkan bahwa program efektif meningkatkan persentase jumlah pendapatan UKM, berdampak positif pada  penciptaan  lapangan  pekerjaan  baru, dan menyerap tenaga kerja karena masalah kelembagaan UMKM diperhatikan.. Hasil penelitian  Kristanto  (2013)  menyimpulkan bahwa meskipun terdapat kredit macet sebesar 2,3% dari total penyaluran dana bergulir, tetapi secara umum program dianggap cukup efektif dalam membantu menurunkan kemiskinan di Jawa Timur. Sementara KP3M Sleman (2014) berusaha  mengevaluasi  hasil  penyaluran dana penguatan modal di Kabupaten Sleman yang  ditujukan  kepada  5  (lima)  kelompok sasaran. Pembeda dengan penelitian ini adalah keluasan obyek dan batasan waktu. Pada penelitan ini dilakukan dengan jangka waktu sejak kebijakan digulirkan sampai tahun 2016, sehingga riwayat kebijakan dan perbandingan perubahan kebijakan serta dampak perubahan kebijakan tersebut tampak. Sedangkan, waktu pengamatan  penelitian  oleh  KP3M  Sleman (2014)  yang  hanya  4  (empat)  bulan  dapat dikatakan obyek pemotretan sangat luas, tetapi tidak mendalam.
Studi  evaluasi  implementasi  perubahan kebijakan untuk mengakses dana penguatan modal yang berdampak pada pembelokan penerima manfaat, juga pernah dilakukan di  Indonesia  (Shodiq,  2015).  Hal  yang  mem- bedakan dengan penelitian ini adalah pada kasus di Rembang sasarannya adalah untuk petani, kelembagaan yang diteliti adalah Lembaga Usaha Ekonomi Produktif (LUEP), dan alasan perubahan kebijakan yang lebih didasarkan pada motif politik Bupati Rembang terpilih, sebagai ucapan terima kasih kepada pendukungnya setelah selesai pemilihan umum kepala daerah. Tendler (2002) menyebut kerjasama politik tersebut sebagai persekutuan setan ( devil’s deal ). Sementara hasil riset kami di UPT PDPM Kabupaten Sleman menemukan
bahwa perubahan kebijakan persyaratan untuk mengakses dana penguatan modal lebih karena dorongan pertimbangan rasional birokat untuk keamanan  dan  profit  atau  nilai  tambah  atau saldo lebih dari dana bergulir yang dikelolanya. Persamaannya,  baik  penelitian  Shodiq  (2015) maupun  penelitian  ini  melakukan  evaluasi atas perubahan kebijakan untuk mengakses kredit mikro dan dampaknya bagi kelompok sasaran. Penerima manfaat ( beneficiary ) bukan target utama yang disasar, namun penerima manfaat justru UMKM yang sebetulnya sudah dapat mengakses dana pinjaman pada lembaga perbankan, sehingga penelitian ini menekankan perlunya evaluasi implementasi karena mempertanyakan ketepatan sasaran (penerima manfaat kredit). Hasil riset (Angelucci, Karlan dan Zinman, 2013)  menyatakan  bahwa  kredit  mikro  men- dukung pertumbuhan bisnis, memampu- kan rumah tangga dalam pengelolaan arus keuangan (likuiditas) keluarga dan risiko, memberikan  kepercayaan  (calon)  peminjam dalam pengambilan keputusan. Akan tetapi, hanya terdapat sedikit bukti terkait manfaat kredit untuk peningkatan kesejahteraan dengan tidak melihat adanya keuntungan, pendapatan keluarga, dan peningkatan konsumsi.
Kredit mikro bukan satu-satunya obat mujarab pengentasan kemiskinan, tetapi kredit mikro berkontribusi terhadap kesejahteraan ekonomi keluarga miskin dan membantu menumbuhkan kemandirian ( self-reliance ) dengan memberi akses keuangan keluarga miskin  (Asmorowati,  2007).  Program  kredit mikro tetap tidak dapat mencapai the poorest of the poor. Meskipun demikian, perempuan yang mendapat pinjaman menjadi lebih berdaya, konsumsi rumah tangga lebih baik, dan peran perempuan dalam mengambil keputusan rumah tangga meningkat. Hal ini berdampak pada meningkatnya akses perempuan tehadap sumber daya personal (pendapatan dan tenaga kerja), meningkatnya kontrol perempuan terhadap tubuh, dan menurunnya tindak kekerasan terhadap perempuan, meskipun kredit mikro juga membebani perempuan ( triple burden ) karena melegitimasi peran ganda
Suci Iriani Sinuraya -- Diperlukan Pendekatan Kebijakan Adaptif untuk Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman
perempuan melakukan fungsi reproduksi, produksi, dan sosial. Penelitian  Achieng’  (2010)  menyatakan bahwa kredit mikro dapat mengurangi pe- ngang guran, baik di sektor publik maupun privat,  tetapi  tidak  banyak  usaha  kecil  yang dapat  berkontribusi  secara  signifikan  untuk penciptaan lapangan kerja dan pertumbuhan ekonomi. Hal ini menegaskan bahwa kredit mikro tidak ada hubungan antara ukuran usaha dan pertumbuhan usaha. Namun, ada hubungan antara kurang berkembangnya UMKM di Kenya dengan lokasi usaha. UKM di pedesaan sulit mengakses informasi (pasar) dan jaringan usaha, karena infrastruktur yang buruk dan tidak ada koneksi Internet . Hasil penelitian terdahulu kebanyakan menghubungkan kredit mikro hanya dengan pemberdayaan atau pengurangan kemiskinan dengan jangka waktu penelitian yang pendek. Perbedaan dengan penelitian ini adalah jangka waktu obyek yang diteliti cukup panjang, lebih dari 16 tahun.
Penelitian ini bertujuan untuk meng- evaluasi  implementasi  kebijakan  program penguatan modal bagi UMKM yang belum bankable dengan melihat  konsistensi kebijakan penguatan modal melalui suku bunga, agunan, dan legalitas usaha (periznan) yang diberlakukan oleh Pemerintah Kabupaten Sleman (cq.UPT PDPM) serta dampaknya bagi UMKM yang belum bankable di Kabupaten Sleman. Evaluasi untuk melihat ketercapaian tujuan program dalam mengatasi permasalahan permodalan bagi UMKM sasaran. Tinjauan evaluasi  tersebut  perlu  dilakukan  untuk memastikan program sudah berjalan sesuai dengan  rencana,  sehingga  tujuan  program untuk meningkatkan perekonomian dan kesejahteraan, serta mengatasi pengangguran di Kabupaten Sleman dapat tercapai. Menurut hasil penelitian kami, perubahan kebijakan terkait bunga, agunan dan persyaratan legalitas  usaha ditengarai telah menyebabkan pergeseran/pembelokkan  penerima  manfaat kredit murah dari semula perutukkannya lebih ditekankan untuk UMKM yang belum bankable menjadi lebih banyak dinikmati oleh UMKM yang sudah bankable dan yang sebenarnya
sudah bisa dan seharusnya mengakses dana yang dibutuhkan dari perbankan, karenanya dipertanyakan ketepatan sasaran penerima manfaat. Teori Evaluasi Kebijakan digunakan di sini untuk membantu menjelaskan dampak dari suatu kebijakan; sebagaimana dikatakan oleh  Karlan  dan  Goldberg  (2011):    “ impact evaluation can be used either to estimate the impact of an entire program or to evaluate the effect of a new  product  or  policy” atau Goldberg (2017) yang menyatakan “Microfinance  was  born  in an  effort  to  alleviate  poverty.  However,  without rigorous evaluation, it is impossible to accurately measure  the  effects  of  microfinance  on  poverty”. Sementara,  Dunn  (2003)  mengatakan  ada  6 kriteria  evaluasi  kebijakan,  yaitu  efisiensi, efektivitas, responsivitas, kecukupan, perataan, dan ketepatan.
Penelitian ini menggunakan metode penelitian kualitatif melalui studi kasus ( case study ) dengan mempelajari secara intensif latar belakang,  efektivitas  kebijkan,  dan  dampak implementasi kebijakan dana penguatan modal bagi UMKM di Kabupaten Sleman. Fokus studi kasus instrumental, yaitu menggunakan kasus sebagai instrumen untuk menggambarkan suatu isu (Creswell, 1998). Kasus yang diteliti adalah implementasi program penguatan modal UPT PDPM dalam menjawab isu sulitnya akses permodalan bagi UMKM yang belum bankable , khususnya UKM, IKM, dan koperasi di bawah binaan Dinas Perindustrian, Perdagangan, dan Koperasi (Disperindagkop) Kabupaten  Sleman.  Hal  ini  sejalan  dengan pendapat  Danim  (2013)  yang  menyatakan bahwa penelitian kualitatif lebih menekankan pada proses kerja. Subjek penelitian ini adalah kebijakan Pemerintah Kabupaten Sleman melalui UPT PDPM.
Pengumpulan data dan informasi di- laku kan  melalui  observasi,  wawancara, studi dokumentasi  dan literatur, serta Focus Group  Discussion (FGD)  pada  tahun  2016– 2017.  Responden  dikelompokkan  menjadi 2  (dua),  yaitu  pemangku  kebijakan  dan pemangku kepentingan. Pemangku kebijakan adalah pada pejabat pada tataran pembuat keputusan dan pengelola kegiatan. Pemangku kepentingan dipilih secara acak, berjumlah 39
Kawistara, Vol. 8, No. 2, 22 Agustus 2018: 169-183
orang merupakan pelaku usaha yang sudah mengakses dana penguatan modal maupun calon  penerima  yang  sedang  mendapat pelatihan ketrampilan atau dibina oleh Disperindagkop Kabupaten Sleman.  Teknik analisis konteks kasus atau konteks setting digunakan untuk menjelaskan perkembangan latar belakang munculnya kebijakan tersebut dengan setting situasi politik ekonomi nasional maupun daerah saat itu, dan perkembangan situasi yang mendorong  perubahan kebijakan dalam mengakses dana penguatan modal yang diperuntukkan bagi UMKM belum bankable di Kabupaten Sleman. Penelitian dilaksanakan dengan setting lokasi di Kabupaten Sleman  dengan  lingkup waktu  penelitian pemberian dana penguatan modal kepada UMKM di Kabupaten Sleman mulai tahun 2000-2016.

## PEMBAHASAN Kebijakan Penguatan Modal UMKM
Kebijakan penguatan modal bagi UMKM telah diundangkan melalui Peraturan Pemerintah  Nomor  32  Tahun  1998  tentang Pembinaan  dan  Pengembangan  Usaha  Kecil, khususnya  Pasal  15  menyatakan  bahwa  pe- merintah, dunia usaha, dan masyarakat menye- diakan pembiayaan dan penjaminan, serta bantuan  perkuatan  bagi  usaha  kecil,  antara lain melalui lembaga pembiayaan. Kegiatan lembaga pembiayaan tersebut dilaksanakan melalui prioritas pelayanan, kemudahan dan akses memperoleh pendanaan bagi usaha kecil.  Usaha  kecil  dibina  dan  dikembangkan melalui  penyediaan  pendanaan  usaha  kecil, penyederhanaan  tata  cara  memperoleh pendanaan, pemberian keringanan persyaratan jaminan tambahan, dan pemberian keringanan tingkat  bunga  kredit  usaha  kecil,  serta bimbingan dan bantuan usaha.
Kebijakan Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman Tahun 2000, Disperindagkop menyediakan 2 (dua) jenis pinjaman untuk penguatan modal wirausahawan pemula, yaitu pinjaman untuk sektor industri dengan sumber dana APBN yang menggunakan aturan kebijakan pemerintah
pusat; dan pinjaman untuk sektor perdagangan dan koperasi (selanjutnya juga untuk sektor industri) dengan sumber dana APBD yang menggunakan aturan pemerintah daerah.

## Kebijakan Bunga, Agunan, dan Legalitas
Pinjaman untuk sektor industri dikenakan kontribusi  sebesar  10%,  sedangkan  pinjaman untuk sektor perdagangan dan koperasi tidak dikenakan bunga (awal program tahun 2000- 2002).  Persyaratan  pinjaman  untuk  sektor industri mewajibkan debitur memberikan agunan; sedangkan pinjaman untuk sektor perdagangan dan koperasi, pada awalnya tidak ada persyaratan kewajiban yang ketat debitur menggunakan agunan. Pinjaman untuk sektor industri mempersyaratkan adanya legalitas, yaitu Tanda Daftar Industri (TDI) untuk usaha industri dengan modal kurang atau sampai dengan  Rp200  juta  dan  Izin  Usaha  Industri (IUI) untuk modal usaha industri dengan modal di atas Rp200 juta. (Akan tetapi, pada saat itu pengurusan TDI gratis dan berlaku seumur  hidup).  Sementara  pinjaman  untuk sektor perdagangan tidak ada kewajiban persyaratan  legalitas  seperti  Surat  Ijin  Usaha Perdagangan (SIUP), Tanda Daftar Perusahaan (TDP) ataupun Tanda Daftar Gudang (TDG). Demikian juga pinjaman untuk koperasi tidak ada ketentuan harus berbadan hukum. Hal tersebut  disarikan  berdasarkan  wawancara dengan Ir. Eko Yuli, Kepala UPT PDPM tanggal 25 Oktober 2016; Ir. Teguh Budiyanta, Kepala Bidang Koperasi pada Disperindagkop tanggal 31 Oktober 2016; Wahyu dan Herry, Staf Bidang Perindustrian, Pengelola Penyaluran Pinjaman IKM (sejak 2000) tanggal 2 Januari 2018.

## Kebijakan Kelembagaan
Sebelum  tahun  2010,  kebijakan  yang mengatur persyaratan untuk mengakses dana penguatan  modal  terdapat  di  setiap  SKPD yang mempunyai binaan UMKM. Sejak tahun 2010  terintegtasi  di  KP3M  dan  pada  tahun 2015 di UPT PDPM. Baik KP3M maupun UPT PDPM berbentuk Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) dibentuk dengan tugas untuk mengintegrasikan seluruh penyaluran dana
Suci Iriani Sinuraya -- Diperlukan Pendekatan Kebijakan Adaptif untuk Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman

## bergulir yang semula terdapat di berbagai SKPD.
Perubahan Kebijakan Bunga, Agunan, dan Legalitas Setelah  tiga  tahun  pemberian  kredit  ber- jalan, fenomena mindset peminjam dan tingkat pengembalian dievaluasi secara singkat. Hal ini menghasilkan perubahan kebijakan penyaluran pinjaman  kepada  masya rakat  oleh  SKPD Kabupaten Sleman. Tahun 2003, Disperindagkop mulai mengenakan bunga kepada peminjam sektor perdagangan (UKM) dan koperasi sebesar 6% pertahun. Perkem bangan perubahan kebijakan persyaratan pinjaman kredit UKM menjadi lebih ketat seperti sebagaimana tampak dalam uraian berikut:
Pada tahun 2003, Disperindagkop mulai mengenakan bunga untuk sektor perdagangan dan koperasi sebesar 6% pertahun (12% untuk 2  tahun  pinjaman).  Sementara  pada  sektor industri, bunga pinjaman diturunkan dari semula  10%  pertahun,  disamakan  dengan sektor  perdagangan  menjadi  6%  pertahun (Wawancara dengan Ir Eko Yuli, Kepala UPT PDPM dan Ir Teguh Bidiyanto, Kabid Koperasi dan UKM, tanggal 9 Februari 2017).
Pada tahun 2006, Kebijakan Kepala Dis- perin dagkop tentang bunga tersebut dibakukan melalui Peraturan Bupati (Perbup) Sleman Nomor  26  Tahun  2006  tentang  Pengelolaan Dana Penguatan Modal (DPM). Pasal 4 (empat) mengatur tentang  besaran bunga 6%. Perbup ini menjadi acuan semua SKPD di Kabupaten Sleman. Pasal 4 (empat) Perbup juga mengatur tentang kewajiban menggunakan agunan bagi pengakses DPM (tetapi tidak ditentukan nilai dan bentuk aset agunan). Usaha yang dapat mengakses pinjaman adalah usaha yang telah beroperasi selama 2 (dua) tahun (dengan surat pernyataan bahwa usaha telah berjalan) dan memiliki perizinan sesuai bidang.
Pada tahun 2009, terbit Peraturan Daerah (Perda) Sleman Nomor 13 Tahun 2009 tentang DPM yang mengatur dengan jelas tentang bunga (kontribusi). Akan tetapi, agunan dan legalitas  tidak  diatur  secara  eksplisit.  Pasal 6  (enam)  Perda  hanya  menyebut  bahwa sistem dan mekanisme perolehan DPM yang
diatur secara khusus dan dilaksanakan sesuai peraturan undang-undang.
Pada  tahun  2010,  terbit  Perbup  Nomor 7  Tahun  2010  tentang  Standar  Operasi  dan Prosedur  (SOP)  yang  membakukan  aturan tentang  agunan  dan  legalitas.  Pasal  7  (tujuh) memuat kewajiban penggunaan agunan untuk pinjaman Rp5 juta ke atas. Pasal 8 ayat 6c mengatur tentang legalitas usaha.
Pada  tahun  2015,  terbit  Perbup  Nomor 25 Tahun 2015 tentang DPM mengatur bahwa besaran agunan sebesar 125% dari nilai pinjaman.

## Faktor yang mendorong Perubahan Kebijakan
Perubahan kebijakan pemberian penguat- an modal bagi UMKM di Kabupaten Sleman setidaknya  disebabkan  dorongan  4  (empat) faktor  (baik internal dan faktor eksternal Pemkab), meliputi: tingginya kredit macet atau bermasalah, neraca atau pembukuan, ketentuan investasi nonpermanen, dan kelembagaan.
Kredit Macet (Bermasalah) Pengelolaan kredit untuk UMKM oleh berbagai  SKPD  Kabupaten  Sleman  banyak yang  bermasalah  dan  kredit  macet  atau Non Performing  Loan (NPL)nya  tinggi,  termasuk kredit yang dikelola oleh Disperindagkop (Dinas Perindustrian, Perdagangan, dan koperasi).  Hal  ini  mendasari  wawancara dengan Ir. Eko Yuli, Kepala UPT PDPM, tanggal 9 Pebruari 2017.
Pengetatan pemberian kredit merupakan kulminasi sekaligus reaksi Pemkab Sleman ketika aturan pemberian kredit dilonggarkan dan bunga diberikan murah (dengan subsidi), justru telah mendorong sebagian masya- rakat pengakses kredit menjadi kurang bertanggungjawab sebagaimana ditunjukkan oleh  NPL  yang  tinggi.  Kurang  tertibnya pe minjam dikarenakan sebagian debitur menganggap bahwa dana pemerintah tersebut hibah ( grant ) bukan pinjaman, sehingga tidak perlu dikembalikan. Tren seperti ini juga terjadi pada program penyaluran pinjaman pemerintah di sektor lain, seperti Kredit Usaha Tani (KUT), Kredit Usaha Rakyat (KUR), maupun kredit pemerintah lainnya
Kawistara, Vol. 8, No. 2, 22 Agustus 2018: 169-183
sebagaimana dinyatakan oleh Ismanto, Kepala Divisi  Pemasaran  Bank  Sleman,  wawancara tanggal 27 Oktober 2016.
Tunggakan dana penguatan modal bagi pelaku  usaha  di  seluruh  SKPD  Kabupaten Sleman  per  30  Desember  2013  yang  terbesar terdapat pada Dinas Pertanian, Perikanan dan Kehutanan  sebesar  55%  atau  Rp20,1  miliar, diikuti oleh Dinas Perindustrian, Perdagangan dan Koperasi sebanyak 25% atau Rp9,1 miliar, Dinas  Tenaga  Kerja  dan  Sosial  7%,    Badan Keluarga Berencana Pemberdayaan Masyarakat dan Pemberdayaan Perempuan (BKBPMPP) 7%, serta Dinas Pariwisata dan Kebudayaan 3% dan Dinas Pasar juga 3% (KP3M Sleman, 2014). Apabila dilihat data tren sejak tahun 2010,  artinya  sesudah  kebijakan  pengetatan persyaratan untuk mengakses dana penguatan modal diberlakukan, kebijakan tersebut secara  positif  berdampak  pada  menurunnya tunggakan, meskipun uang yang disalurkan meningkat,  seperti  tampak  pada  Grafik  2, Grafik 3, dan Grafik 4.
Total dana tersalur kepada masyarakat melalui  Disperindagkop  hingga  tahun  2015 sebesar Rp59.218,5 juta. Dari tahun 2010 hingga 2015, total dana penguatan yang tersalur untuk sektor perindustrian (khususnya APBD) dan sektor perdagangan dan koperasi meningkat, tetapi sektor perindustrian (APBN) dan sektor koperasi fungsional (khusus), dana penguatan yang disalurkan tetap. Jumlah penyaluran pinjaman UMKM melalui Disperindagkop tersaji di Grafik 1.

## Gambar 1
Grafik  Jumlah Penyaluran Pinjaman UMKM melalui Disperindagkop (Rp Juta) Sumber : Data diolah dari Laporan Tahunan UPT PDPM dan Disperindgkop (2010-2015)
Sejak tahun 2010, berdasarkan data yang tersedia di UPT PDPM dan diolah, sisa piutang pokok sektor terhadap total dana penguatan modal yang tersalur ke sektor perindustrian, perdagangan dan koperasi, serta koperasi fungsional cenderung menurun hingga menjadi Rp13.972,33 juta pada tahun 2015 sebagaimana tersaji pada Grafik 2.

## Gambar 2
Grafik  Sisa Piutang Pokok Dana Penguatan Tahun 2010-2015 (Rp Juta) Sumber: Data diolah dari Laporan Tahunan UPT PDPM dan Disperindgkop (2010-2015)
Dilihat sepintas dari jumlah tunggakan pinjaman pokok yang telah tersalur ke sektor perindustrian, perdagangan dan koperasi, dan koperasi fungsional mengalami kenaikan  menjadi  Rp2.378,48  juta  pada tahun  2015  sebagaimana  terlihat  pada Grafik  3.  Akan  tetapi,  jumlah  tunggakan tersebut dibandingkan dengan jumlah dana yang tersalur dan dipersentasekan, tampak mengalami mengalami penurunan, yaitu persentase sektor perindustrian (APBN) tahun 2010  sebesar  22,42%  menjadi  20,28%  pada tahun 2015 dan persentase sektor perindustrian (APBD)  tahun  2010  sebesar  16,41%  menjadi 11,95%  pada  tahun  2015;  serta  persentase sektor perdagangan dan koperasi tahun 2010 sebesar  6,63%  menjadi  2,42%    pada  tahun 2015.  Penurunan  ini  merupakan  akibat  dari semakin ketatnya kebijakan persyaratan untuk mengakses kredit.
Suci Iriani Sinuraya -- Diperlukan Pendekatan Kebijakan Adaptif untuk Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman
Gambar 3 Grafik  Tunggakan Uang Pokok Tahun 2010-2015 (Rp Juta)
Sumber: Data diolah dari Laporan Tahunan UPT PDPM dan Disperindgkop (2010-2015)
Neraca (Pembukuan) UPT PDPM Kabupaten Sleman  sebagai badan publik mempunyai kewajiban mengelola dana penguatan modal sesuai aturan keuangan yang profesional dengan melakukan praktik akuntansi  (pembukuan,  pembuatan  neraca, dan lain-lain) dan kepemerintahan yang baik. Dana bergulir yang dikelola oleh PPK BLUD merupakan bagian yang tak terpisahkan dari  neraca  dan  laporan  keuangan  daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 3 (tiga) ayat (1) PMK 218/PMK.05/2009. NPL yang tinggi dihindari, karena menyebabkan rapor merah neraca keuangan daerah.

## Perlindungan Nilai Uang dari Inflasi
Pengenaan  bunga  sebesar  6%  oleh Pemerintah Kabupaten Sleman  didasari  atas pertimbangan mempertahankan nilai uang (dari inflasi) atas dana yang digulirkan kepada masyarakat sebagaimana dinyatakan oleh Ir  Eko  Yuli,  Kepala  UPT  PDPM,  wawancara tanggal 31 Oktober 2016.
Ketentuan Investasi Non Permanen Dalam Penjelasan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah disebutkan bahwa pinjaman kepada masyarakat, termasuk dana bergulir dikategorikan investasi non permanen.
Seleras  dengan  hal  tersebut,  Peraturan Menteri  Keuangan  (PMK)  Nomor  218/
PMK05/2009  (revisi  PMK  Nomor  99/PMK 05/2008  tentang  Pengelolaan  Dana  Bergulir pada  Kementerian/Lembaga)  mengatur tentang dana bergulir yang ada di Pemerintah Daerah. Intinya, kelembagaan pengelola dana bergulir di daerah berbentuk Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah (PPK  BLUD).  Pasal  2  (dua)  PMK  tersebut menyatakan bahwa dana bergulir bertujuan untuk membantu perkuatan modal usaha guna pemberdayaan  koperasi,  usaha  mikro,  kecil, menengah, dan usaha lainnya dalam upaya penanggulangan kemiskinan, pengangguran, dan pengembangan ekonomi nasional. Selanjutnya  dalam  Pasal  3  PMK  antara  lain mengatur bahwa dana bergulir merupakan bagian  dari  keuangan  negara;  dicantumkan dalam APBN dan Laporan Keuangan; dimiliki, dikuasai,  dikendalikan  dan/atau  dikelola oleh Pengguna Anggaran (PA) atau Kuasa Pengguna  Anggaran  (KPA);  disalurkan/di- pin jamkan  kepada  masyarakat/kelompok masyarakat, ditagih kembali dengan atau tanpa nilai tambah, dan digulirkan kembali kepada masyarakat/kelompok  masyarakat  ( revolving fund ); ditujukan untuk perkuatan modal koperasi,  usaha  mikro,  kecil,  menengah,  dan usaha lainnya; dapat ditarik kembali suatu saat. UPT PDPM memaknai pasal 3 (tiga) PMK 218/PMK05/2009  tersebut  bahwa  sebagai konsekuensi  investasi,  maka  pinjaman  dana bergulir tersebut dikenakan nilai tambah atau bunga.
Kelembagaan Pemkab Sleman membentuk UPT PDPM berbentuk PPK BLUD untuk mengelola pin- jaman kepada masyarakat. Menurut Peraturan Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  61  tahun 2007  tentang  Pedoman  Teknis  Pengelolaan BLUD, lembaga yang berbentuk BLUD dapat melakukan pelayanan umum dan menyalurkan dana bergulir kepada masyarakat, melakukan penagihan serta dapat mengenakan nilai tambah (bunga) pada pinjaman yang diberikan seperti halnya Lembaga Keuangan Bank. Perubahan kebijakan untuk mengakses DPM yang didasari faktor-faktor tersebut di atas menjelaskan bahwa pemerintah daerah
Kawistara, Vol. 8, No. 2, 22 Agustus 2018: 169-183
sebagai pemegang mandat mempunyai kepen tingan  yaitu  untuk  menjaga  citra  dan kinerjanya, sehingga perubahan kebijakan pengenaan bunga dan agunan serta persyaratan legalitas merupakan keputusan yang diambil berdasarkan pertimbangan rasional. Diskresi dengan pengabaian hal tersebut dapat mengakibatkan kinerja pembukuan Pe merintah  Kabupaten  Sleman  tidak  baik, sehingga Pemerintah Kabupaten Sleman cenderung  menjadi risk  avoider . Fenomena perubahan kebijakan Pemkab Sleman  dapat difahami melalui teori Eisenhardt and Zbaracki (1992)  yang  mengatakan  bahwa  terdapat  3 (tiga)  asumsi  sifat  dasar  manusia,  yaitu  (1) Manusia pada umumnya mementingkan diri sendiri ( self  interest );  (2)  Manusia  memiliki daya pikir terbatas mengenai persepsi masa mendatang ( bounded  rationality );  (3)  Manusia selalu menghindari resiko ( risk averse ).
Perubahan kebijakan tersebut juga lolos dari pengawasan DPRD. DPRD sebagai representasi masyarakat seharusnya berindak aktif melakukan pengawasan. Masyarakat penerima manfaat karena kurang mendapatkan informasi  yang  cukup  juga  menjadi  kurang kritis terhadap perubahan kebijakan yang diambil pemerintah daerah. Pemerintah pusat dan  provinsi  yang  seharusnya  bertindak sebagai pengawas juga kurang menjalankan fungsinya dengan baik. Hal ini dapat difahami karena baik pemerintah pusat maupun provinsi mengalami dilema yang sama terkait dengan program penyaluran dana bergulir. Lemahnya pengawasan ini dalam teori keagenan disebut Agent  Without  Principal .  Bhandari  (2010) men jelaskan bahwa pemerintah, seperti hal- nya organisasi sosial dan organisasi pen- didikan adalah organisasi nirlaba (karena tidak  mengejar  profit  dan  tidak  membayar pajak), dan organisasi tersebut ‘seakan’ tidak memiliki prinsipal (pemilik/pemegang saham dalam kerangka teori keagenan), tetapi dalam kenyataannya organisasi tetap mengejar ‘kenaikan saldo dana’ karena semua organisasi, baik  profit  maupun  nirlaba  tetap  mencari keuntungan.  Gardner  (1987)  sependapat dengan  Bhandari (2010) dengan mengatakan bahwa organisasi nirlaba tersebut tetap harus
membuat laporan keuangan sebagai jaminan bahwa    organisasi  telah  beroperasi  secara efektif, efisien, atau etis, dan tidak defisit. Perubahan atau inkonsistensi kebijakan pemberian penguatan modal oleh Pemkab Sleman  (UPT  PDPM)  kepada  UMKM  (yang belum  bankable) dapat dijelaskan dengan teori Dynamic Inconsistent and Monetary Policy Management (Balaban  dan  Vîntu,  2010)  yang mengatakan bahwa terjadinya inkonsistensi dinamis karena pembuat kebijakan (moneter) yang semula memilih tujuan jangka pendek yaitu pertumbuhan ekonomi dan mengurangi pengangguran  dengan  cepat,  namun  pada akhirnya mereka terpakasa harus mengubah kebijakannya karena meningkatnya harga barang  dan  gaji  karena  terjadinya  inflasi. Meskipun teori ini lebih tepat untuk men- jelaskan situasi di tingkat nasional (karena kewenangan untuk mengatur moneter ada di Pemerintah Pusat), tetapi dapat diadopsi pada kasus pemberian penguatan modal di Kabupaten Sleman  untuk  menjelaskan perubahan  kebijakan  kredit  murah:  semula ditujukan untuk memulihkan perekonomian dengan mendorong penciptaan lapangan kerja dan usaha baru, tetapi di tengah jalan kebijakan tersebut harus berubah karena pertimbangan rasional keamanan dan ekonomi: inflasi, kinerja keuangan daerah, dan yang lain.

## Dampak Perubahan Kebijakan
Peraturan pengenaan bunga dan syarat administrasi yang ketat mulai tahun 2009-2010 mendorong terjadinya pembelokkan penerima manfaat. Penerima lebih manfaat ini adalah UMKM yang sudah bankable yang lebih mampu untuk memenuhi persyaratan dimaksud. Perubahan kebijakan tentang bunga, agunan, dan legalitas juga mendorong mun- culnya ‘persaingan’ antara UMKM yang belum bankable dengan UMKM yang sudah bankable dalam mengakses dana murah Pemerintah. Dampak ekonomi dan sosial dari pe- rubahan kebijakan tersebut diperkirakan ikut berkontribusi pada penurunan atau pe- lambatan pembentukan jumlah industri kecil dan rumah tangga. Indikasi ini juga tampak dari hasil penelitian bahwa ada responden yang
Suci Iriani Sinuraya -- Diperlukan Pendekatan Kebijakan Adaptif untuk Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman
mengatakan enggan dan takut mengakses dana karena tidak mampu menyediakan agunan. Efek domino penurunan atau pelambatan pembentukan wirausahawan baru berdampak pada sisi sosial berupa menurunnya jumlah tenaga kerja yang dapat terserap dari per- tumbuhan usaha baru.
Koperasi telah menjalankan fungsi baru sebagai executing agent dalam kaitan hubungan antara UPT PDPM dengan UMKM nonbankable . Koperasi menjadi salah satu tempat tujuan peminjaman baru bagi UMKM nonbankable yang tidak dapat mengakses pinjaman secara langsung dari UPT PDPM. Pinjaman di koperasi persyaratan lebih ringan (tanpa syarat legalitas) namun bunganya lebih tinggi.
UMKM belum bankable yang memerlukan pinjaman untuk memulai usahanya atau untuk penguatan modal harus melalui 2 (dua) tahap aktivitas, yaitu dari Koperasi meminjam dana ke UPT PDPM dan koperasi meminjam kembali dana tersebut kepada anggotanya sehingga rantai pasokan dana menjadi lebih panjang dan otomatis lebih berbiaya tinggi. Simpulan tentang dampak perubahan kebijakan tersebut terekam dalam hasil penelitian di bawah ini: Dari  39  responden  yang  diwawancarai secara terpisah pada akhir 2016 dan awal 2018, sebanyak  7  (tujuh)  orang  pernah  meminjam dengan  besaran  kurang  daripada  Rp10 juta  dan  8  (delapan)  orang  belum  pernah meng akses dana penguatan modal (namun sedang mengikuti pelatihan ketrampilan dari Disperindagkop sehingga mereka me- rupakan  calon  peminjam),  selanjutnya  8 (delapan) responden lainnya pernah meng- akses pinjaman di atas atau sama dengan Rp10 juta,  tetapi  kurang  atau  sama  dengan  Rp25 juta. Juga terdapat peminjam dengan kategori usaha kecil ada 6 (enam) orang, dan responden dari koperasi/UKM yang meminjam lebih dari Rp100 juta, sebanyak 10 orang/lembaga. Ke-10 orang responden mewakili lembaga koperasi, baik koperasi konvensional maupun syariah, yang bergerak pada kegiatan simpan pinjam maupun dari koperasi yang mempunyai unit simpan  pinjam  maupun  pelaku  usaha  kecil yang telah mapan menuju usaha menengah. Berdasarkan hasil penelitian tersebut di
lapangan penggolongan jenis UMKM lebih mengikuti  klasifikasi  yang  digunakan  oleh Bank Dunia (Lembaga Pengembangan Perbankan Indonesia, 2015) (yaitu berdasarkan perspektif usahanya) daripada yang digunakan oleh Pemkab Sleman selama ini yang mengacu pada Undang-Undang Nomor 20 tahun 2008. Bank Dunia mengelompokkan UMKM dalam 4  (empat)  kategori  yaitu Livelihood (biasanya PKL); Micro  Enterprise (Usaha Mikro), Small Dynamic (Usaha Kecil), Fast Moving Enterprise (Usaha Menengah siap menjadi usaha Besar). Oleh karena itu, oleh peneliti peminjam kurang dari  Rp10  juta  selanjutnya  dikategorikan sebagai pengusaha ultra mikro, sedangkan yang mengakses pinjaman di atas atau sama dengan  Rp10  juta,  tetapi  kurang  atau  sama dengan Rp25 juta dikategorikan sebagai usaha mikro. Peminjam dengan pinjaman lebih besar daripada Rp25 juta, tetapi kurang dari Rp100 juta  dikelompokkan  dalam  pengusaha  kecil, dan peminjam di atas Rp100 juta dikategorikan sebagai pengusaha kategori  usaha kecil yang telah mapan dan siap menjadi usaha menengah.
Dari  39  narasumber  tersebut,  22  orang mem permasalahkan agunan; responden meng- hen daki pinjaman diberikam tanpa meng- guna kan persyaratan agunan, ada yang me- nyampaikan bahwa pinjaman untuk usaha mikro seharusnya tanpa agunan dan sebagian menghendaki agunan sebaiknya diperingan. Bahkan dari penelitian tersebut terungkap bahwa ada responden yang mengatakan bahwa ia tidak berani mengakses dana penguatan modal karena belum mempunyai agunan. Sebanyak 22 orang narasumber memper- masalahkan tingginya bunga yang dikenakan. Sebagian  besar  responden  menghendaki bunga nya diturunkan bahkan ada yang menyampaikan agar UPT PDPM memberikan pinjaman  tanpa  bunga.  Kemudian  15  orang res ponden mempermasalahkan persyaratan legalitas dan menyatakan UPT PDPM sebai- knya tidak perlu mempersyaratkan legalitas, tetapi sebagian besar responden  menghendaki persyaratan legalitas diperingan.
Terkait dengan besaran kredit, 22 orang responden  menghendaki  adanya  pe nin jau an besaran kredit. Sebanyak 12 orang menghendaki
Kawistara, Vol. 8, No. 2, 22 Agustus 2018: 169-183
besaran kredit dapat ditingkatkan, bahkan ada yang menghendaki besaran kredit dapat mencapai Rp500 juta atau jika memungkinkan Rp1  miliar.  Selanjutnya  3  (tiga)  orang  res- ponden mengatakan harapannya untuk minimal  mendapatkan  kredit  sebesar  Rp50 juta. Akan tetapi, 7 (tujuh) orang mengatakan bahwa besaran kredit sebaiknya disesuaikan dengan  kemampuan  dan/atau  kebutuhan yang  bersangkutan.
Sebanyak  20  orang  orang  responden mempermasalahkan masalah tenggang waktu (grace  period )  pinjaman  UPT  PDPM.  Ada  9 (sembilan) responden beranggapan bahwa tenggang waktu yang diberlakukan saat ini (yaitu empat bulan) telah ideal sehingga perlu dipertahankan. Akan tetapi, 9 (sembilan) res- pon den yang lain mengatakan bahwa tenggang waktu pinjaman sebaiknya diperlama (lebih dari  empat  bulan),  sedangkan  1  (satu)  orang responden beranggapan bahwa tenggang waktu pinjaman diperpendek menjadi hanya satu  bulan  saja.  Selanjutnya  1(satu)  orang responden yang lain menyarankan agar tenggang  waktu  disesuaikan  (fleksibel)  saja dengan kebutuhan responden.
Terkait dengan masa pinjam ( tenor ), terdapat 27 orang responden yang mencermati- nya.  Sebanyak  18  orang  menginginkan  masa pinjam diperpanjang, sedangkan 7 (tujuh) orang responden mengatakan bahwa tenor selama dua tahun telah tepat sehingga persyaratan tentang masa pinjam tidak perlu diubah lagi. Namun,  ada  juga  2  (dua)  orang  responden yang menyarankan agar tenor dapat bersifat fleksibel.  Hal  itu  berarti  jika  bisnis  mereka bagus dan ingin mempercepat pengembalian pinjaman, maka juga dimungkinkan oleh sistem, begitu pula sebaliknya.
Di  samping  itu,  terdapat  13  orang  res- ponden yang menganggap bahwa selain penguatan modal, pemerintah seharusnya juga memberi pelatihan, bantuan pemasaran/ pameran,  dan  sosialisasi  tentang  cara  meng- akses modal (pinjaman), termasuk pinjaman syariah, serta gadai untuk modal usaha dan perpajakan.  Hasil  wawancara  di  lapangan dengan responden calon peminjam (pengakses) dana penguatan modal UPT PDPM tersebut
menunjukkan  bahwa  dari  8  (delapan)  orang calon  peminjam,  umumnya  mereka  belum mengetahui perkiraan modal yang dibutuhkan, dan  cara  untuk  mengakses  pinjaman  modal ke UPT PDPM guna memulai usaha atau meningkatkan usaha sehingga hal yang penting bagi mereka adalah mendapatkan sosialisasi dulu tentang cara mengakses dana penguatan modal. Di samping itu, sebagian responden kelompok ini juga mengharapkan adanya bantuan dan kemudahan dari pemerintah, seperti pelatihan dan pinjaman tanpa bunga serta pendampingan dari Pemkab Sleman. Hasil penelitian di lapangan tersebut juga sejalan dengan data di Disperindagkop. Persya ratan yang semakin ketat membuat UMKM enggan dan tidak dapat mengakses dana penguatan modal. Hal ini tergambar dari rerata besaran dana yang diakses para peminjam. Umumnya pinjaman di awal program  berkisar  antara  Rp5–10  juta,  paling tinggi Rp20 juta, tetapi sejak tahun 2006 jumlah pinjaman mencapai Rp100 juta, bahkan tahun 2007 ada yang meminjam Rp250 juta dan tahun 2016 ada debitur yang meminjam Rp900 juta. Seperti tampak pada gambar 4 (empat) tampak bahwa sasaran yang menerima manfaat lebih sedikit, sebaliknya jumlah penyaluran dana meningkat cukup signifikan
Gambar 4. Grafik  Jumlah Debitur (Orang) dan Total Pokok Pinjaman (Rp Juta) Sektor  Perdagangan (UKM) dan Koperasi, dan Sektor Perindustrian (IKM) Tahun 2000-2016.
Dari uraian di atas, ternyata bahwa perubahan kebijakan dalam mengakses dana penguatan modal telah menyebabkan terjadinya pembelokkan sasaran (penerima
Suci Iriani Sinuraya -- Diperlukan Pendekatan Kebijakan Adaptif untuk Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman
manfaat). UMKM belum bankable seharusnya yang harus lebh menikmati manfaat tersebut. Bahkan UMKM non bankable yang mau meminjam modal harus melalui 2 (dua) tahap aktivitas,  yaitu  koperasi  meminjam  dana  ke UPT PDPM dan dana tersebut oleh koperasi dipinjamkan kembali kepada anggotanya dengan bunga yang lebih tinggi. Dengan temuan-temuan ini sudah saatnya Pemerintah Kabupaten  Sleman  mengambil  kebijakan yang adaptif sebagai bentuk afirmasi kepada UMKM yang belum bankable apalagi untuk menghadapi dinamika perubahan global. Ini sejalan  dengan  pendapat  (Walker  and  Cave, 2001) (Venema dan Drexhage, 2009) ( Johnston dan  Berger,  2011)  bahwa  pemerintah  sudah saatnya menggunakan kebijakan yang lebih adaptif guna menghadapi stuasi yang lebih kompleks dibanding masa-masa sebelumnya. Situasi kompleks tersebut  dicirikan antara lain oleh kemajuan komunikasi dan transportasi, kesalingterhubungan yang tinggi, dinamika yang sangat tinggi dan atau situasi yang sebelumnya  tidak  dapat  dibayangkan.  Ciri- ciri  tersebut  di  atas  sejalan  dengan  sitasi terkini yaitu adanya tantangan masuknya produk-produk dari negara jiran sebagai akibat dari berlakunya Masarakat Ekonomi Asean (MEA)  serta  adanya  dampak  dari  Revolusi Industri  Jilid  4.0  yang  telah  menyebabkan sejumlah lapangan kerja yang hilang arau begerser (shifting) dan tergantikan oleh mesin (robot) dan kecerdasan buatan ( artificial intelligent ), sehingga Pemkab Sleman  perlu mempertimbangkan kembali kemudahan UMKM nonbankable dalam mengakses dana penguatan modal mengingat  permasalahan dan tantangan yang harus dihadapi oleh UMKM non bankable sekarang semakin berat.
SIMPULAN Perubahan kebijakan persyaratan yang semakin ketat dalam mengakses pinjaman penguatan modal oleh UPT PDPM telah menyebabkan pembelokan sasaran (penerima manfaat) dari program kredit murah ini yaitu dari sasaran yang semula lebih dititikberatkan pada  UMKM belum bankable menjadi
penerima manfaat yang lebih besar adalah UMKM yang sebenarnya sudah bankable. Perubahan persyaratan yang mempersulit UMKM belum bankable untuk mengakses kredit UPT PDPM ikut berkontribusi terjadinya pelambatan pertumbuhan wirausaha baru dan penyerapan tenaga kerja oleh UMKM di Sleman. Semakin  ketatnya  persyaratan  yang diminta oleh UPT PDPM untuk mengakses pinjaman menyebabkan fungsi UPT PDPM tidak berbeda dengan bank yang menyalurkan kredit  dengan  pertimbangan  5  (lima)  C ( character,  capacity,  capital,  collateral, dan con- dition )  yang  mengenakan  bunga  cukup  ting- gi, mensyaratkan penyediaan agunan sebesar 125%,  mensyaratkan  pemenuhan  legalitas, dan mensyaratkan tenor atau  masa pinjam yang pendek dan pinalti bagi yang melewati. Meskipun yang dilakukan oleh UPT PDPM tidak menyalahi aturan, tetapi kebijakan ini memunculkan  anggapan  bahwa  Pemerintah Kabupaten  Sleman  di  samping  berperan sebagai regulator, juga menjadi aktor (pemain) yang ikut bermain memperebutkan sasaran dan praktik yang sama dengan perbankan. UPT PDPM yang semula dimaksudkan sebagai lembaga intermediasi pemberi pin- jaman kepada UMKM sebelum UMKM mampu mengakses perbankan, telah berubah menjadi lembaga end  point untuk peminjam yang sebetulnya sudah bankable. Kebijakan  yang  semula  inovatif  dan afirmatif  untuk  UMKM  non bankable berubah menjadi kebijakan yang puritan, berorientasi pada keamanan pengelola dan mengejar profit/saldo dana lebih. Perubahan kebijakan yang semakin ketat diduga juga mendorong UMKM  nonbankable kembali mengakses dana modal ke lembaga pelepas uang yang lain ketika terdesak membutuhkan (tambahan) modal, seperti sebelum adanya pinjaman penguatan modal dari Pemerintah Kabupaten Sleman  (ketika  persyaratan  masih  ringan) atau lembaga keuangan lain yang persyaratan pinjamannya ringan, meskipun bunga yang harus lebih tinggi.
Koperasi telah menjalankan fungsi baru sebagai executing agent dalam kaitan hubungan
Kawistara, Vol. 8, No. 2, 22 Agustus 2018: 169-183
antara UPT PDPM dengan UMKM non bankable sebagai tempat pinjaman akhir ( end  user ). Koperasi  telah menjadi salah satu tempat tujuan peminjaman baru (meskipun bunganya lebih tinggi) bagi UMKM non bankable karena tidak  dapat  mengakses  pinjaman  secara langsung  dari  UPT  PDPM.  Sehingga  dana pinjaman penguatan modal dari UPT PDPM harus melalui 2 (dua) tahap untuk sampai ke UMKM nonbankable.
Terkait dengan temuan dalam penelitian ini, maka penulis merekomendasikan agar Pemerintah Kabupaten Sleman  mengambil kebijakan yang adaptif dengan membuat persyaratan  yang  lebih  ringan  dan  fleksibel sebagai bentuk afirmasi kepada UMKM yang belum bankable apalagi program penguatan modal oleh daerah lain, misalnya Kota Semarang  (Program  Kredit  Jawara  dengan pinjaman  maksimum  Rp50  juta,  bunga  3%, tanpa agunan dan persyaratan legalitas hanya  Izin  Usaha  Mikro  Kecil  (IUMK)  yang persyaratannya dipermudah dan diterbitkan oleh  Kecamatan,  pengurusannya  30  menit selesai) dan Program Pemberian Modal Dana Bergulir (LPDB) Kementerian Koperasi bunga kreditnya juga sudah turun menjadi 5%.  Afirmasi  kebijakan  ini  diperlukan  untuk menghadapi  dinamika  perubahan  global: adanya tantangan masuknya produk-produk dari negara jiran sebagai akibat dari berlakunya Masarakat Ekonomi Asean serta adanya dampak dari Revolusi Industri Jilid 4.0.

## DAFTAR PUSTAKA
Achieng’, N. R. (2010) Factors influencing per- formance of micro and small enterprises: a case of Kisumu City Bus Park-Kenya . University of Nairobi, Kenya. Terse- dia  pada:  http://erepository.uonbi. ac.ke:8080/handle/123456789/4916.
Alhusain,  A.  S.  (2009)  “Analisa  Kebijakan
Per modalan Dalam Mendukung
Pengembangan  Usaha  Mikro  Kecil dan Menengah (Studi Kasus Provin- si Bali dan Sulawesi Utara),” Kajian , 14(4), hal. 575–603.
Angelucci,  M.,  Karlan,  D.  dan  Zinman,  J.
(2013) Win Some Lose Some? Evidence
from  a  Randomized  Microcredit  Pro- gram  Placement  Experiment  by  Com- partamos Banco . Cambridge, MA. doi: 10.3386/w19119.
Asmorowati,  S.  (2007)  “Dampak Pemberian Kredit  Mikro  untuk  Perempuan: Analisis Pengadopsian Model Gra- meen Bank di Indonesia,” Masyarakat,
Kebudayaan  dan  Politik ,  20(3).  Terse- dia pada: http://www.journal.unair. ac.id/filerPDF/Dampak Pemberian Kredit Mikro untuk Perempuan.pdf.
Balaban,  G.  dan  Vîntu,  D.  (2010)  “Dynamic inconsistency  and  monetary  policy management,” in Business  Trans- formation  through  Innovation  and Knowledge Management: An Academic Perspective  No.  14th  IBIMA  Confer- ence ,  hal.  1681–1691.  Tersedia  pada: https://mpra.ub.uni-muenchen.
de/56042/.
Banerjee, A. dkk. (2015) “The Miracle of Mi- crofinance?  Evidence  from  a  Ran- domized  Evaluation,” American Economic  Journal:  Applied  Econom- ics ,  7(1),  hal.  22–53.  doi:  10.1257/ app.20130533.
Bhandari,  S.  B.  (2010)  “Ethical  Dilemma  of Nonprofits  in  the  Agency  Theory Framework,” Journal  of  Leadership, Accountability  and  Ethics ,  8(2),  hal. 33–40.
Creswell, J. W. (1998) Qualitative Inquiry and Research Design: Choosing among Five Traditions . SAGE Publications, Inc.
Danim, S. (2013) Menjadi Peneliti Kualitatif . 2 ed. Pustaka Setia.
Dumairy, Mubyarto dan Hamid, E. S. (1986) Kredit  Pedesaan  di  Indonesia .  Yogya- karta: BPFE Yogyakarta untuk P3PK UGM.
Dunn, W. N. (2003) Analisis Kebijaksanaan Publik: Kerangka Analisis & Prosedur Perumusan Masalah . Yogyakarta: Hanindita.
Eisenhardt, K. M. dan Zbaracki, M. J. (1992) “Strategic  decision  making,” Strate-
Suci Iriani Sinuraya -- Diperlukan Pendekatan Kebijakan Adaptif untuk Penguatan Modal UMKM di Kabupaten Sleman
gic  Management  Journal ,  13(S2),  hal. 17–37. doi: 10.1002/smj.4250130904.
Gardner,  J.  R.  (1987)  “The  Ethics  and  Re- sponsibilities  of  the  Not-for-profit Manager,” Journal  of  Voluntary  Ac- tion  Research ,  16(4),  hal.  6–14.  doi: 10.1177/089976408701600403.
Goldberg, N. (2017) A Research Agenda for the
Next  Wave  of  Graduation  Programs . Tersedia pada: https://www.pover- ty-action.org/publication/research- agenda-next-wave-graduation-pro- grams.
Grameen  Bank  (2015) What  is  Microfinance ,
Bank  News .  Tersedia  pada:  http:// www.grameen-bank.net/what-is- microfinance/  (Diakses:  2  Februari 2018).
Japhta,  R.  dkk.  (2016) UKM  yang  dimiliki
Wanita di Indonesia: Kesempatan Emas untuk  Institusi  Keuangan  Lokal  (Stu- di  Penelitian  Pasar) .  Tersedia  pada:
http://documents.worldbank.org/ curated/en/737221477568795492/ pdf/109534-WP-BAHASA-SME-In- donesia-Final-Ind-PUBLIC.pdf.
Johnston, K. dan Berger, J. G. (2011) Guide to adaptive challenges and action learning , Cultivating Leadership . Tersedia pada: https://www.cultivatingleader- ship.co.nz/site/uploads/Adaptive- challenges-and-action-learning.pdf (Diakses: 15 Juli 2018).
KP3M Sleman (2014) Studi Eksplorasi Program Dana penguatan Modal Bagi Pelaku Us- aha di Kabupaten Sleman . Sleman.
Kristanto,  J.  (2013)  “Efektivitas  Program Dana Bergulir Bagi UKM Dalam Pemberdayaan Ekonomi (Studi Pada UKM Binaan Dinas Koperasi, Kota Surabaya),” Publika ,  1(2).  Tersedia pada:  http://jurnalmahasiswa.un- esa.ac.id/index.php/publika/arti- cle/view/2578.
Sari, Y. R. dkk. (2015) Profil Bisnis Usaha Mi- kro,  Kecil  dan  Menengah  (UMKM) .
Kerjasama Lembaga Pengembangan
Perbankan Indonesia dengan Bank Indonesia.  Tersedia  pada:  http:// www.bi.go.id/id/umkm/peneli- tian/nasional/kajian/Pages/Profil- Bisnis-UMKM.aspx.
Sarmah, G. N. dan Das, D. K. (2012) “Micro finance, Self-Hel Groups (SHGs) and the  social  economic  development of rural people (A case  study  with special  reference  to  the  Lakhimpur District of Assam),” Asian Journal of Research  in  Business  Economics  and Management , 2(4), hal. 145–159. Shodiq,  D.  (2015) Implementasi  DPM-LUEP dalam  Kebijakan  Ketahanan  Pangan di  Kabupaten  Rembang .  Universitas Gadjah Mada.
Smits,  J.  dan  Mthembu,  T.  (2012) Impact  of microcredit  on  poverty  in  Eastern  In- donesia:  dealing  with  selection  bias . Norwegian  University  of  Life  Sci- ences. Tersedia pada: https://brage. bibsys.no/xmlui/bitstream/han- dle/11250/187402/master_thesis_fi- nal_merged.pdf?sequence=1.
Tendler,  J.  (2002)  “Small  Firms,  the  Infor- mal  Sector,  and  the  Devil’s  Deal,” IDS  Bulletin ,  33(3),  hal.  1–15.  doi: 10.1111/j.1759-5436.2002.tb00035.x.
Venema, H. D. dan Drexhage, J. (2009) “The Need  for  Adaptive  Policies,”  in Swanson,  D.  dan  Bhadwal,  S.  (ed.) Creating Adaptive Policies: A Guide for Policymaking  in  an  Uncertain  World . India: SAGE Publications, Inc.
Wahid, E. D. (2001) Evaluasi efektivitas imple- mentasi  kebijakan  pendanaan  usaha kecil dan menengah (UKM): Studi ten- tang  peran  pemerintah  dalam  pendan- aan UKM di Kabupaten Gunungkidul . Universitas Gadjah Mada.
Walker,  W.  E.,  Rahman,  S.  A.  dan  Cave,  J.
(2001)  “Adaptive  policies,  policy analysis,  and  policy-making,” Euro- pean  Journal  of  Operational  Research , 128(2),  hal.  282–289.  doi:  10.1016/ S0377-2217(00)00071-0.