## PASANG SURUT REFORMASI BIROKRASI DALAM TRANSISI DEMOKRASI INDONESIA
Laode Machdani Afala 

## Abstract
This study attempts to explain dilemmas in bureaucracy after the decline of New Order regime. Attempting bureaucracy reform is one of important agendas to find new format of better bureaucracy as well as to support democratic transition process in Indonesia. For  that,  specifically  this  study  highlights  relation  between  implementation  of bureaucracy  reform  and  development  of  democracy  in  purpose  to  create  professional and  effective  bureaucracy.  This  study  concludes  that  implementation  of  bureaucracy reform has yet been implemented effectively in creating professional bureaucracy. It is caused by some factors such as; the first is low of bureaucracy management quality and bureaucrat  professionalism  relating  with  integrity  and  technical  ability.  The  some factors  are  implication  of  continuing  of  patrimonial  legacy  from  New  Order  regime. The  second,  the  presence  of  democracy  in  other  side  becomes  a  new  mechanism  for making  bureaucracy  as  power  machine  by  a  group  of  people,  politicians  as  well  as bureaucrats.
Key word : Bureaucracy reform, democracy, service, dilemma, professionalism

## Abstrak
Tulisan ini berusaha menjelaskan dilema-dilema dalam birokrasi paska runtuhnya rezim Orde  Baru.  Upaya  reformasi  birokrasi  merupakan  salah  satu  agenda  penting  untuk menemukan format baru birokrasi yang lebih baik sekaligus mendukung proses transisi demokrasi  Indonesia.  Untuk  itu,  secara  spesifik,  pengkajian  dalam  studi  ini  menyorot relasi  antara  implementasi  reformasi  birokrasi  dan  perkembangan  demokrasi  dalam paya  menciptakan  birokrasi  yang  professional  dan  efisien.  Studi  ini  menyimpulkan bahwa  implementasi  reformasi  birokrasi  masih  belum  efektif  dalam  mewujudkan pelayanan  publik  yang  profesional.  Hal  ini  disebabkan  oleh  beberapa  hal;  pertama, rendahnya kualitas manajemen birokrasi dan profesionalisme para birokrat yang terkait erat  dengan  integritas  dan  kemampuan  teknisnya.  Beberapa  kondisi  itu  merupakan implikasi  dari  bertahannya  warisan  budaya  patrimonial  dari  rezim  Orde  Baru.  Kedua adalah  kehadiran  demokrasi  di  sisi  lain  justru  menjadi  mekanisme  baru  untuk menjadikan birokrasi sebagai mesin kekuasaan oleh sekelompok orang, baik oleh para politisi maupun para birokrat.
Kata Kunci : reformasi birokrasi, demokrasi, pelayanan, dilema, profesionalisme
 Dosen Prodi Ilmu Pemerintahan, FISIP-Universitas Brawijaya.

## Pengantar
Pengkajian  tentang  birokrasi  dari  berbagai  aspeknya  telah  banyak  mewarnai belantara  pustaka  keilmuan.  Birokrasi  sendiri  menjadi  salah  satu  elemen  penting  dari keberadaan  sebuah  negara.  Negara  dalam  hal  ini  menggunakan  birokrasi  untuk mewujudkan  tujuan-tujuannya.  Pada  titik  ini,  birokasi  berperan  sebagai  mesin  negara untuk  mewujudkan kepentingan publik (Max Weber, 2009;  Andrew Heywood, 2002). Di  sisi  lain,  birokrasi  justru  dipandang  sebagai  mesin  politik  dan  ekonomi  oleh sekelompok elite tertentu untuk mempertahankan kekuasaan dan merebut sumber daya negara (Karl Marx, 1977; Gaetano Mosca, 1939; Farazmand, 2010). Dua sisi birokrasi tersebut  menjadi  menarik  untuk  ditelisik  lebih  jauh  dalam  setting  transisi  demokrasi Indonesia saat ini, terutama soal sejauhmana upaya Reformasi Birokrasi dalam transisi demokrasi  Indonesia  memberi  pengaruh  bagi  terwujudnya  pelayanan  publik  yang professional dan efisien.
Dalam upaya mewujudkan pelayanan publik tersebut, perkembangan demokrasi dunia dihadapkan pada berbagai krisis yang terjadi di dalamnya. Krisis demokrasi yang melanda  negara-negara  di  dunia  tersebut  ternyata  tidak  hanya  diatributkan  kepada masalah  inflasi,  pengangguran,  konflik,  tetapi  juga  pada  masalah  birokrasi. Permasalahan  dalam  birokrasi  menjadi  faktor  yang  dipandang  signifikan  bagi perkembangan  demokrasi  yang  dihadapi  hampir  oleh  semua  negara  dari  masa  ke masa. 21 Di  tengah  permasalahan  itu,  harapan  sebuah  terobosan  dan  restrukturisasi birokrasi  menjadi  langkah  maju  bagi  sebuah  negara  untuk  keluar  dari  jebakan  model birokrasi  yang  tidak  efisien,  usang,  kaku  dan  tidak  inovatif.  Lahirnya  gagasan  untuk melakukan  Reformasi  Birokrasi  di  era  politik  modern  kemudian  dianggap  sebagai sebuah  harapan  di  tengah  pencarian  solusi  terhadap  permasalahan  birokrasi pemerintahan dan stagnasi demokrasi.
Birokrasi pada dasarnya merupakan institusi lama pemerintahan yang telah ada sejak ribuan tahun yang lalu. Hampir semua kerajaan di masa lalu seperti Cina, Roma,
21 Di masa modern, kritik terhadap kinerja birokrasi negara modern yang tidak efiesen telah dilontarkan oleh  pemikir  seperti  Warren  G.  Bennis  (1966),  dalam  tulisannya  tentang  “ The  Coming  Death  of Bureaucracy ”  yang  menyebutkan  bahwa  birokrasi  negara-negara  modern  sebagai obsolete (ketinggalan zaman). Untuk itu, diperlukan perombakan dan penataan ulang struktur negara agar mampu bekerja lebih efiesien. Berbeda dengan pendapat Zahid Shariff (1979), menjelaskan bahwa birokrasi sebenarnya tetap kuat dan bertahan ditengah perubahan dan tuntutan negara modern, karena yang terjadi adalah munculnya berbagai kombinasi, dan pencampuran dalam paradigma birokrasi. Lihat Zahid Shariff, "The Persistence of Bureaucracy," Social Science Quarterly 60, no. 1 (1979). Hlm. 3-19.
dan  bahkan  kerajaan-kerajaan  di  Nusantara  sudah  memiliki  birokrasi.  Di  masa  itu, birokrasi  menjadi  alat  yang  kuat  untuk  mendukung  stabilitas  dan  keberlangsungan kekuasaan  sebuah  kerajaan.  Struktur  birokrasi  yang  hierarkis  dan  otoriter  menjadi beberapa  karateristik  bagi  kebanyakan  model  birokrasi  di  masa  itu.  Di  masa  modern, birokrasi  terus  berkembang  dalam  berbagai  bentuknya  yang  baru  sebagai  respon terhadap dinamika sosial dan politik yang terus berubah pula. Konsep birokrasi Weber yang  selama  ini  menekankan  bagaimana  seharusnya  mesin  birokrasi  bekerja  secara professional  dan  rasional,  efisiensi,  independen  telah  mendapat  kritik  dari  berbagai pemikir  yang  mengganggap  konteks  birokrasi  yang  dibicarakan  oleh  Weber  berbeda dengan  konteks  masa  kini. 22 Perkembangan  modernitas  telah  menempatkan  birokrasi dalam  kondisi  yang  cair  ( fluid )  dan  sebagai  prasyarat  bagi  tata  pemerintahan  yang demokratik. Menurut Fred W.Riggs (1997), negara-negara demokrasi baru mengimpor struktur-struktur  (model)  birokrasi  dan  menempatkannya  di  bawah  kendali  kontrol rakyat. 23 Dalam fase itu, keinginan sebuah negara untuk mewujudkan pelayanan publik yang professional dan efisien menjadi salah satu alasan mengapa impor model reformasi birokrasi  itu  terjadi.  Di  negara-negara  berkembang  (negara  demokrasi  baru),  gagasan reformasi  birokrasi  itu  kemudian  dipraktikan  melalui  restrukturisasi  bangunan kelembagaan negaranya.
Negara-negara  berkembang  di  benua  Asia  dan  Afrika  pada  tahun  1958, sebagaimana  dijelaskan  oleh  Samuel  Huntington  dalam  gelombang  demokrasi  kedua, perkembangan  demokrasi  terhambat  akibat  munculnya  fenomena  rezim bureaucratic authoritarianism di  hampir  seluruh  dunia. 24 Sebaliknya,  pada  tahun  1974  muncul gelombang demokratisasi ketiga yang memicu lahirnya gerakan-gerakan pro demokrasi. Indonesia  dalam  kedua  fase  gelombang  demokrasi  tersebut  masih  terjebak  dalam bangunan  negara  yang  otoriter  dengan  karateristik bureaucratic  authoritarianism . Model birokrasi seperti ini tampak jelas ketika rezim Orde Baru berkuasa. Para ilmuwan menggunakan banyak istilah untuk menggambarkan model pemerintahan dan birokrasi
22 Birokrasi yang dibicarakan oleh Weber berkisar melihat hal-hal di dalam organisasi sendiri (in world looking)  bukan  melihat  faktor-faktor  di  luar  (out  world  looking)  yang  bisa  mempengaruhi  sistem birokrasi.  Padangannya  erhadap  birokrasi  hanya  bisa  dipahami  dalam  kerangka  umum  teorinya  tentang perjuangan  kelas,  krisis  kapitalisme,  dan  perkembangan  komunisme.  Lihat  Miftah  Thoha, Birokrasi  & Politik Di Indonesia (Jakarta: Raja Gravindo Persada, 2003). Hlm. 15-22.
23 Fred W Riggs, "Modernity and Bureaucracy," Public Administration Review , (1997).
24 Samuel P Huntington, "Will More Countries Become Democratic?," Political Science Quarterly 99, no. 2 (1984).

## Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
rezim  Orde  Baru  ini,  yakni Beamstenstaat (Ruth  McVey,  1982), state  qua  state (Anderson, 1983), bureaucratic polity (Jackson, 1978), dan bureaucratic authoritarian regime (King,  1982).  Di  era  ini,  kekuatan  birokrasi  merupakan  bagian  yang  tidak terpisahkan dari kekuasaan yang dimiliki oleh pemerintahan rezim Orde Baru. Pada era itu  pula,  kendali  kekuasaaan  politik  dan  mesin  birokrasi  tersentralistik  di  tangan  satu penguasa, dan rakyat sekedar objek dari kebijakan.
Keruntuhnya  rezim  otoritarian  Orde  Baru,  telah  membuka  babakan  baru  dan menyebabkan  terjadinya  perubahan  secara  massif  di  berbagai  bidang,  termasuk  dalam birokrasi.  Munculnya  ide  demokrasi  dan  reformasi  telah  menjadi  pemicu  utama terjadinya  perubahan  dalam  tatanan  birokrasi  Indonesia.  Di  sekitar  awal  masa  itu, Reformasi Birokrasi lalu menjadi gagasan mutakhir di tengah kemadekan dan masalah birokrasi  paska  Orde  Baru.  Konsekuensinya,  penataan  ulang  birokrasi  pun  kemudian, tak terkecuali, mesti diramu dalam setting transisi demokrasi tersebut.

## Relasi Birokrasi dan Demokrasi; Sebuah Dialektika dan Pendekatan
Terdapat beragam pendapat mengenai relasi antara birokrasi dengan demokrasi (politik).  Relasi  keduanya  bisa  berlangsung  secara  komplementer  (optimis)  dan paradoks  (pesimis)  (Peter,  2010).  Dalam  relasi  yang  komplementer,  relasi  keduanya dibangun  dengan  asumsi  dasar  bahwa  demokrasi  yang  efektif  bekerja  dalam  birokrasi yang  berfungsi  dengan  baik.  Beberapa  pemikir  yang  optimis  dalam  melihat  relasi keduanya dikemukakan oleh Guy Peters (2010), Fung (2006), dan Subando (1998) yang melihat  relasi  yang  optimis  antara  demokrasi  dan  birokrasi.  Guy  Peters  dan  Fung menjelaskan  bahwa  dalam  tuntutan  tata  kelola  pemerintahan  kontemporer  yang beragam, proses demokrasi dapat memberikan output yang baik terhadap sektor publik dan dalam pengambilan keputusan. Hal itu bisa berdampak pada efektifitas, legitimasi, dan rasa adil yang selama ini menjadi masalah dalam pemerintahan demokratik. Senada dengan  penjelasan  tersebut,  Subando  melalui  beberapa  pendekatan  teoritik  untuk menjelaskan bahwa hubungan keduanya dapat terjalin baik dengan tiga kemungkinan, 25 yaitu pertama adalah  apabila  sistem  pemerintahan  jauh  meninggalkan  tradisi pendekatan  stabilitas  dan  ada  kematangan  dari  publik  sendiri  tentang  nilai-nilai demokrasi, kedua adalah  adanya  perubahan  birokrasi  yang  terjadi  dalam  tataran
25 Subando Agus Margono, "Birokrasi, Demokrasi Dan Reformasi: Sudut Pandang Administrasi Negara," Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik 2, no. 2 (1998). Hlm. 64-65.
adiminstrasif. Ketiga ,  apabila  ada  tertib  hukum  yang  cukup  netral  dan  menjadikan keadilan sebagai nilai yang mesti dihormati.
Sebaliknya,  relasi  keduanya  berlangsung  paradoks  (pesimis),  pada  dasarnya merupakan  konsekuensi  dari  perkembangan  demokrasi  yang  negatif,  karena  adanya ekspansi birokrasi  yang biasanya diikuti dengan dengan kecenderungan untuk menjadi sentralistik dalam pembangunan politik (Carino, 1992). 26 Relasi ini berlangsung ketika partisipasi  rakyat  menurun  dan  kekuasaan  birokrasi  semakin  menguat.  Dalam  potret paradoks yang serupa, relasi antara demokrasi dengan birokrasi juga diutarakan oleh Ali Farazmand (2010) dengan menjelaskan tiga perspektif dalam relasi tersebut; 27 pertama , perspektif  neo-konservatif  memandang  bahwa  birokrasi  dianggap  berbahaya  bagi demokrasi, pemerintahan yang besar dan keterlibatan birokrasi dalam proses pembuatan kebijakan yang demokratik. Kedua , terjadinya defisiensi dalam pemerintahan birokratik karena  aturan  yang  terlalu  banyak  dan  adanya  sentiment  yang  difasilitasi  oleh sekelompok orang kaya. Ketiga , perspektif kritis yang melihat demokrasi dalam cover kapitalisme  yang  memungkinkan  terjadinya  eksploitasi  dan  represi  oleh  sekelompok orang yang super kaya.
Begitupun,  pemikir  seperti  Karl  Marx  juga  melihat  relasi  birokrasi  dan demokrasi  dalam  sorot  yang  paradoks  (pesimis).  Marx  menganggap  birokrasi  adalah bagian  integral  dari  negara  dan  negara  tidak  lebih  sebagai  bentuk  organisasi  dimana kaum  borjuasi  menguasainya. The  ruling  class atau  para  eksekutif  negara  modern adalah  para  borjuasi  yang  mengelola  urusan  publik  di  dalam  bangunan  pemerintahan. Oleh  karena  itu,  bagi  Marx,  peran  birokrasi  sebagai  mediasi  antara  negara  dengan masyarakat  sipil  tidak merepresentasikan kepentingan masyarakat  sipil.  Birokrasi  bagi Marx,  dalam  karakternya  seperti  itu  melakukan  manipulasi  terhadap  kepentingan- kepentingan masyarakat sipil. 28 Dengan demikian, Ali Farazmand maupun Marx sama- sama  memandang  bahwa  birokrasi  pada  dasarnya  dipandang  sebagai symptom bagi perkembangan demokrasi itu sendiri.
26 Ledivina V Carino, Bureaucracy for Democracy: The Dynamics of Executive-Bureaucracy Interaction During  Governmental  Transitions (College  of  Public  Administration,  University  of  the  Philippines, International  Center  for  Economic  Growth,  Philippine  Institute  for  Development  Studies,  1992).  Hlm. 122.
27 Ali Farazmand, "Bureaucracy and Democracy: A Theoretical Analysis," Public Organization Review 10, no. 3 (2010). Hlm. 254.
28 Eva  Etzioni-Halevy, Bureaucracy  and  Democracy  (Routledge  Library  Editions:  Political  Science Volume 7) , vol. 7 (Routledge, 2013). Hlm. 9-10.
Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
Dari  dua  pandangan  berbeda  di  atas  mengenai  relasi  birokrasi  dan  demokrasi, tersirat  dalam  tiga  premis  yang  dibangun  oleh  Eva  Etzioni-Halevy  (1983),  yaitu; 29 pertama ,  birokrasi  sebagai  dilema  bagi  demokrasi.  Birokrasi  semakin  independen  dan kuat,  dan  aturan-aturan  yang  mengatur  praktik-praktik  kekuasaan  tidak  bisa didefenisikan secara jelas. Hal ini karena birokrasi diasumsikan sebagai alat menopang kekuasaan  dan  represi  negara.  Selain  itu,  birokrasi  juga  membebaskan  dirinya  dari kontrol para politisi terpilih dan menyalahi tugas mereka. Birokrat tampak memonopoli kekuasaan birokrasi dan menjauhkannya dari kontrol politik. Oleh karena itu, birokrasi dalam  pengertian  ini  menjadi  sebuah  ancaman  bagi  struktur  politik  demokratik  dan politisi  yang  menjalankan  birokrasi.  Meskipun  birokrasi  merupakan  ancaman,  tapi keberadaan birokrasi sendiri tidak bisa dipisahkan dari demokrasi itu sendiri.
Kedua ,  demokrasi  sebagai  dilema  bagi  birokrasi.  Dalam  aturan  demokrasi, birokrasi  berada  dalam  ikatan  ganda,  yaitu  birokrasi  dibanyangkan  berada  di  bawah kontrol politik tapi disisi lain sebagai badan yang mempertanggungjawabkan bagi setiap tindakannya.  Birokrasi  dibayangkan  bisa  mengimplementasikan  kebijakan  yang diputuskan  secara  politik  dan  disisi  lain  berpartisipasi  dalam  menformulasikan kebijakan  bagi  dirinya  sendiri,  dan  juga  bersifat  netral  dari  politik.  Dengan  kata  lain, birokrasi dibayangkan untuk berpolitik tapi pada saat yang bersamaan tidak dipolitisasi. Dalam hal ini, peran birokrasi diekspresikan dalam ambiguitas dan kontradiksi.
Ketiga ,  dilema-dilema  yang  terjadi  di  atas  mempertajam  ketegangan  dan perpecahan  dalam  ranah  politik.  Adanya  kontradisi  dan  ambiguitas  yang  terbangun dalam  pendefinisian  peran  birokrasi  dalam  demokrasi  tampak  menjadi  sumber perpecahan dan konflik antara para elite birokrasi dan elite politik dalam ranah politik. Ranah  politik  merupakan  arena  perebutan  kekuasaan  dimana  keberadaan  aturan demokrasi itu sendiri dikondisikan untuk mewadahi pertarungan elite politik. Perebutan kekuasaan  tersebut  merupakan  esensi  dari  demokrasi.  Dengan  demikian,  keterlibatan birokrasi dalam ranah politik berpotensi untuk merusak dari pada memperbaiki birokrasi itu  sendiri.  Etzioni  menegaskan  bahwa  birokrasi  yang  kuat  dan  independen,  yang didahului  dengan  reformasi  di  dalamnya  maka  akan  menciptakan  demokrasi  yang
29 Ibid. Hlm. 87-98.
berkualitas.  Singkatnya,  reformasi  dalam  birokrasi  menjadi  menjadi  kata  kunci  dan prakondisi bagi terwujudnya birokrasi yang professional dalam setting demokrasi.
Pemetaan relasi antara birokrasi dan demokrasi yang dibuat oleh Etzioni menjadi sebuah  pendekatan  yang  digunakan  dalam  tulisan  ini.  Tujuannya  adalah  untuk memahami  relasi  birokrasi  dan  demokrasi  dalam  praktiknya,  terutama  menganalisis implementasi refomasi birokrasi  yang telah berlangsung selama lebih dari satu dekade transisi demokrasi Indonesia.

## Reformasi Birokrasi Indonesia
Gagasan  awal  Reformasi  Birokrasi  di  Indonesia  bisa  dilacak  sekitar  tahun 1990an,  yang  ditandai  dengan  adanya  agenda  untuk  melakukan  reformasi  atau pembaharuan  desain  birokrasi  dalam  rangka  menyederhanakan  regulasi  dan  efisiensi. Buku karya David Osborne dan Ted Gaebler yang berjudul „ Reinventing Government ” menjadi  salah  satu  rujukan  bagi  model  birokrasi  di  Indonesia  dalam  upaya  reformasi tersebut. 30 Sejak  pertama  kali  diterbitkan,  Lembaga  Adiminstrasi  Negara  (LAN) menjadikan standar dalam rangka pendidikan dan pelatihan pejabat tinggi pemerintahan untuk menduduki jabatan eselon 3, eselon 2, dan bahkan eselon 1. Upaya itu dilakukan untuk  melakukan penataaan sekaligus menemukan format  yang tepat  untuk mengatasi masalah-masalah  birokrasi  negara  yang  diwarisi  sejak  masa  lalu,  termasuk memperkenalkan para birokrat ke dalam dunia birokrasi dengan sistem nilai dan kultur kerja yang lebih efisien. Namun, di masa akhir rezim Orde Baru, pengadopsian model birokrasi tersebut tidak berjalan dengan baik karena sumber daya manusia yang minim dan rezim otoriter yang masih mengendalikan birokrasi di kala itu.
Pada  dasarnya,  Reformasi  Birokrasi  merupakan  fenomena  baru  dari  perubahan peran  birokrasi  yang  meliputi  perubahan  paradigma  baru  dalam  pengelolaan pemerintahan. Kebijakan  pembangunan  reformasi  birokrasi ini  dilaksanakan  dalam rangka    meningkatkan    tata-kelola    pemerintahan  yang  baik    ( good  governance )  dan mendorong  pelaksanaan  pembangunan  nasional.  Melalui  reformasi  ini,  birokrasi diharapkan  dapat    meningkatkan    kualitas    pelayanan    publik  yang    lebih    baik, meningkatkan  kapasitas    dan    akuntabilitas    kinerja  birokrasi,    dan    meningkatkan
30 Selain  karya  Osborne  dan  Plastik  tentang  “ Reinventing  Government ”  (1992)  dan  “ Banishing Bureacracy ” (1994), karya Savas berjudul “ Privatization ” (1989) menjadi rujukan beberapa negara untuk melakukan deregulasi dan privatisasi yamg menjadikan peran negara dalam sektor publik diperkecil.

## Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
profesionalisme    sumber    daya    aparatur  pemerintah,    serta    penyelenggaraan pemerintahan    yang    bersih    dan  bebas  KKN.  Refromasi  birokrasi  pada  titik  ini dipandang  sebagai  sebuah  strategi  pemerintahan  dalam  mensiasati  kelemahan  dan tantangan dalam birokrasi itu sendiri.
Beberapa alasan utama lain lahirnya Reformasi Birokrasi muncul karena kinerja birokrasi  yang  kaku,  tidak  efisien,  besar,  lambat  dan  tidak  professional  di  masa  Orde Baru.  Di  masa  itu,  birokrasi  digunakan  untuk  mendukung  program-program pembangunan  nasional  rezim  dan  menjadi  alat  kendali  untuk  menjaga  stabilitas kekuasaan  Orde  Baru.  Rezim  ini  menggunakan  tindakan  represif  dan  otoriter,  slogan dwifungsi  ABRI,  monoloyalitas,  dan  ideologi  Pancasila  sebagai  instrument  untuk menguatkan  pemerintahan  birokratik  Orde  Baru. 31 Moehtar  Mas‟oed  (1994) menjelaskan bahwa dalam rezim Orde Baru, intervensi birokrasi meliput hampir semua kehidupan  politik,  ekonomi,  sosial  dan  budaya  masyarakat.  Menurutnya,  di  masa  itu birokrasi sangat kuat karena beberapa hal, yakni, perannya sebagai personifikasi negara, menguasai  sumber  informasi,  memiliki  para  pakar  dan  ahli  di  dalamnya,  dan  status sosial  yang  tinggi.  Rezim  Orde  Baru  dengan  karakteristiknya  seperti  itu,  mampu melakukan  penetrasi  dan  intervensi  dalam  birokrasi  pemerintah  dari  level  atas  sampai level  yang  rendah  dalam  pemerintahan  dengan  segala  kekuasaannya  yang  besar  dan otoriter tersebut. 32 Konsekuensinya, hampir semua proses politik dan kebijakan minim dari keterlibatan masyarakat.
Senada  dengan  Moehtar  Mas‟oed,  Agus  Dwiyanto  dkk 33 merangkum  karakter birokrasi di masa Orde Baru, ke dalam beberapa ciri berikut; 1). Birokrasi merupakan instrument  yang  penting  bagi  penguasa  Orde  Baru  untuk  mempertahankan kekuasaannya,  baik  birokrasi  publik,  sipil  dan  militer,  menempatkan  diri  sebagai  alat penguasa,  2).  Sikap  dan  prilaku  birokrasi  dalam  menyelenggarakan  pelayanan  publik cenderung  mengabaikan  aspirasi  dan  kepentingan  masyarakat,  3).  Meluasnya  praktik-
31 Konstruksi  kekuasaan  Orde  Baru  seperti  itu  sangat  dipengaruhi  oleh  tradisi  kekuasaan  Jawa  yang dipertahankan  melalui  kelas  birokrasi  yang  memanfaatkan  kepasifan  dan  keramahan  masyarakat  Untuk itu,  watak birokrasi Orde  Baru hampir sulit dipisahkan dari faktor sosial budaya  itu sendiri.  Lihat  John Pemberton, On the Subject of" Java" (Cornell University Press, 1994).
32 Han  Antlov  menjelaskan  bahwa  penetrasi  rezim  orde  baru  berlangsung  sampai  unit  pemerintahan terendah seperti desa. Desa menjadi objek pembangunan dan realisasi kepentingan Orde Baru. Lihat Hans Antlöv and Pujo Semedi Hargo Yuwono, Negara Dalam Desa: Patronase Kepemimpinan Lokal (Lappera Pustaka Utama, 2002).
33 Agus  Dwiyanto  dkk, Reformasi  Birokrasi  Publik  di  Indonesia ,  (Yogyakarta:  Pusat  Studi Kependudukan dan Kebijakan Universitas Gadjah Mada, 2002), h. 1-4.
praktik  KKN,  4).  Rendahnya  kemampuan  birokrasi  merespon  krisis  ekonomi  yang memperparah  krisis  kepercayaan  terhadap  birokrasi  publik,  dan  5).  Ketidakjelasan fungsi  dan  birokrasi  yang  cenderung  gemuk.  Praktik  birokrasi  seperti  itu  menguat bersamaan dengan budaya patrimonialisme dalam masyarakat Indonesia.
Alasan  lainnya,  adanya  tuntutan  atau  tantangan  global  untuk  melakukan Reformasi Birokrasi,  terutama terkait dengan perkembangan ekonomi-kapitalis global. Dengan  kata  lain,  kehadiran  gagasan  Reformasi  Birokrasi  tidak  hanya  untuk menyelesaikan  masalah  yang  tengah  ada  ataupun  merupakan  warisan  dari  rezim sebelumnya,  tetapi  karena  adanya  perkembangan  ekonomi  dan  politik  yang  terus berdinamika dalam skala global. Francis Fukuyama menjelaskan bahwa sekitar abad ke- 20,  negara-negara  di  dunia  menghadapi  tuntutan  untuk  mengurangi  perannya  melalui berbagai kebijakan liberalisasi. 34 Liberalisasi tersebut di dalam bidang politik membawa akibat  munculnya  demokratisasi  dan  desentraliasi,  dan  dibidang  ekonomi  lahirnya kebijakan-kebijakan  efisiensi,  deregulasi,  debirokratisasi,  dan  privatisasi. 35 Dalam konteks  itu,  perubahan  tersebut  juga  telah  berimplikasi  pada  restrukturisasi  bangunan birokrasi dan pemerintahan Indonesia secara besar-besaran di awal era paska Orde Baru.
Di  awal  paska  runtuhnya  rezim  Orde  Baru,  di  tahun  2004,  gagasan  Reformasi Birokrasi  tersebut  kemudian  diresmikan  pertama  kali  sebagai  sebuah  pilot  projek  dari pemerintah  Indonesia.  Era  ini  dikenal  sebagai  gelombang  pertama  refomasi  birokrasi yang  berlangsung  dari  tahun  2004  sampai  2009.  Fokusnya  adalah  penciptaan good governance terutama  terkait  dengan  kelembagaaan  (regulasi  dan  budaya  organisasi) pada level nasional. Selanjutnya, gelombang kedua Reformasi Birokrasi terjadi di tahun 2010  sampai  2014,  yang  fokusnya  pada  terciptanya cleaned  government yang  bebas KKN, peningkatan layanan publik, dan peningkatan kapasitas dan akuntabilitas pejabat birokrasi baik pada level nasional maupun lokal. Perubahan mind-set dan budaya kerja ( working culture ) menjadi titik krusial dari Reformasi Birokrasi di gelombang kedua ini.
Di  tahun  2010,  untuk  mendukung  implementasi  Reformasi  Birokrasi  tersebut, pemerintah melalui peraturan Presiden No. 81 tahun 2010 menerbitkan Grand Design Reformasi  Birokrasi  2010-2025  dan  disusul  dengan  diterbitkannya Road  Map
34 Francis  Fukuyama,  “ Memperkuat  Negara:  Tata  Pemerintahan  dan  Tata  Dunia  Abad  21 ”,  (Jakarta: PT.Gramedia Pustaka Utama, 2005).
35 Jimly  Asshiddiqie,  Bahan  Diskusi  Seminar  Nasional  Lembaga-Lembaga  Non-Structural  oleh  Kantro MenPAN & RB, Hotel Sultan Jakarta, 1 Maret 2011.
Reformasi  Birokrasi  (2010-2014)  melalui  Peraturan  Menteri  PAN-RB  (Kementerian Pemberdayaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi)  No.  20  tahun  2010. Grand Design Reformasi Birokrasi yang dirancang oleh pemerintah yang diselaraskan dengan RPJM  pemerintah.    Dua  dokument  tersebut  menyediakan  petunjuk  strategis  dan operasional dalam pengimplementasian Reformasi Birokrasi dari level nasional sampai level daerah. Secara umum, Reformasi birokrasi bertujuan untuk menciptakan birokrasi pemerintah  yang  profesional  dengan  karakteristik  adaptif,  berintegritas,  berkinerja tinggi,  bersih dan bebas  KKN, mampu melayani  publik, netral,  sejahtera,  berdedikasi, dan  memegang  teguh  nilai-nilai  dasar  dan  kode  etik  aparatur  negara. 36 Secara  umum, terdapat  tiga  sasaran  utama  dalam  Reformasi  Birokrasi; pertama ,  meningkatkan kapasitas  dan  akuntabilitas  kinerja  birokrasi, kedua ;  terwujudnya  pemerintahan  yang bersih  dan  bebas  korupsi,  kolusi,  dan  nepotisme,  dan ketiga ;  meningkatkan  kualitas pelayanan  publik.  Karateristik-karakteristik  tersebut  menjadi  dasar  untuk  memahami serangkaian implementasi Reformasi Birokrasi dalam transisi demokrasi Indonesia.

## Epos Transisi Demokrasi; Trajektori Implementasi Reformasi Birokrasi
Paska  rezim  otoriter  Orde  Baru,  birokrasi  kembali  ditata  ulang  dengan  format yang lebih modern dan demokratis. Era ini menandai perubahan besar di dalam sejarah birokrasi  pemerintahan  Indonesia.  Dalam  setting  perubahan  demokrasi  tersebut, Reformasi  Birokrasi  tampak  menjadi  tantangan  baru  bagi  tatanan  (budaya)  lama birokrasi  sekaligus  sebagai  tuntutan  bagi  upaya  perbaikan  birokrasi.  Dalam  upaya memahami  perubahan  dan  perkembangan  implementasi  reformasi  birokrasi  tersebut, pelacakanya  dilakukan  dengan  mengamati  beberapa  perubahan  besar  paska  runtuhnya rezim Orde Baru.

## Perubahan Demokratik: Munculnya Praktik-Praktik Baru Birokrasi
Gagasan-gagasan  reformasi  dan  demokrasi  tampak  menandai  perubahan  dan penetaan  dalam  beberapa  sektor  paska  runtuhnya  rezim  Orde  Baru.  Menurut  Cornelis Lay  (2012),  paska  runtuhnya  rezim  Orde  Baru  terjadi  proses  redemokratisasi  yang ditandai dengan tiga hal; 37 Pertama , masifnya instalasi institusi demokratik modern ke dalam  sistem  politik.  Perubahan  itu  dapat  ditandai  dengan  hadirnya  perubahan  dalam
36 Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025.
37 Cornelis  Lay,  "Democratic  Transition  in  Local  Indonesia:  An  Overview  of  Ten  Years  Democracy," Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (JSP UGM) 15, no. 3 (2012). Hlm. 207-219.
sistem  pemilu,  parlemen,  amandemen  UUD  1945  dan  regulasi  mengenai desentralisasi. 38 Tercatat,  dalam  rentang  waktu  1999-2002  terjadi  empat  kali amandemen  UUD  1945  yang  berimplikasi  pada  perubahan  sistem  politik  terutama perubahan dalam sistem pemilu dan kepertaian serta sistem parlemen. Implikasi lainnya dari amandemen UUD 1945 adalah perkembangan secara massif desentralisasi.
Kedua adalah dispersi kekuasaan  yang massif dalam skala lokal,  yang ditandai dengan pemekaran diberbagai daerah dan munculnya institusi dan aktor baru pada skala lokal. 39 Hal  itu  terkait  dengan  adanya  desentralisasi  melalui  UU  No.  22  tahun  1999 tentang  otonomi  daerah.  Berlakunya  desentralisasi  ini  pula  berimplikasi  pada  pola hubungan  antara  pemerintah  pusat  dan  daerah,  terutama  terkait  dengan  kewenangan diantara  keduanya.  Pada  aras  ini,  birokrasi  pun  mengalami  desentralisasi kewenangannya  yang  diikuti  dengan  penataan  kelembagaan  organisasi  birokrasi  pada level  pusat  dan  daerah.  Salah  satu  asumsi  dari  desentralisasi  adalah  pemerintahan birokrasi menjadi lebih dekat dengan masyarakat dalam memberikan pelayanan publik.
Pada  sisi  lain,  perkembangan  desentralisasi  yang  dibarengi  dengan  masifnya pemekaran  daerah  juga  telah  mendorong  lahirnya  aktor-aktor  baru  pada  skala  lokal. Kondisi-kondisi tersebut menjadi peluang bagi diakomodasinya faktor budaya, terutama budaya  patrimonial  dalam  ranah  politik  dan  birokrasi.  Pada  titik  ini,  perkembangan reformasi  birokrasi  dihadapkan  pada  menguatnya  budaya  patrimonial  dalam  bentuk baru,  yaitu  neo-patrimonial.  Budaya  neo-patrimonial  ini  memiliki  akar  pada  budaya lokal  dan  warisan  budaya  birokrasi  Orde  Baru.  Hal  ini  menjadi  tantangan  bagi profesionalime  kerja  birokrasi  dan  perkembangan  kualitas  demokrasi.  Terkait  dengan itu,  Marcus  Mietzner  (2008),  menjelaskan  bahwa  paska  runtuhnya  rezim  Orde  Baru, pola-pola  patronase  (patrimonial)  yang  merupakan  warisan  rezim  Orde  Baru  dalam insitusi pemerintah seperti birokrasi, partai politik, dan militer menjadi saluran krusial untuk mengambil sumber daya negara.
Ketiga ,  terjadi  liberalisasi  politik,  yang  ditandai  dengan  hadirnya  kebebasan berpendapat,  kebebasan  pers  dan  partisipasi  politik.  Pada  titik  ini,  keterlibatan  rakyat
38 Empat kali amandemen UUD 1945 tersebut secara berurut terjadi pada 19 Oktober 1999, 18 Agustus 2000, 10 November 2001, dan 10 Agustus 2002.
39 Tercatat,  terdapat    7  provinsi,  115  kabupaten,  dan  26  kota  baru  terbentuk  pada  periode  1999-2004 berdasarkan  data  Direktorat  Jenderal  Otonomi  Daerah.  Pada  tahun  2005-2014  bertambah  lagi  daerah otonomi  baru  sejumlah  1  provinsi,  67  kabupaten  dan  7  kota,  sehingga  total  hingga  kini  berjumlah  223 daerah otonomi daerah.

## Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
menjadi  upaya  untuk  membangun  kontrol  publik  dan  kontrol  politik  terkait  dengan berbagai  aktivitas  pemerintah  (birokrasi).  Secara  keseluruhan,  ketiga  hal  tersebut merupakan  karateristik  dari  pembangunan  politik  ( political  development )  yang  bisa ditelusur  pada  gagasan  demokrasi  Schumpenter  (1972)  dan  Robert  Dahl  (1998)  yang lebih  menekankan  demokrasi  sebagai  prosedur-prosedur  yang  terkait  erat  dengan pelembagaan dan perubahan institusi organisasi pemerintahan.
Dengan  demikian,  perubahan  ke  arah  demokrasi  di  atas  telah  meletakan  dasar untuk  mereformasi  birokrasi  dalam  ide-ide  demokratis,  yang  memposisikan  birokrasi tidak hanya sebagai  instrument  kekuasaan semata tapi juga sebagai  aktor negara  yang pro-aktif  dalam  melayani  dan  memberdayakan  rakyatnya.  Liberalisasi  politik  dan instalasi  institusi-institusi  demokratik  sebagaimana  dijelaskan  oleh  Cornelis  Lay menjadi dasar bagi refromasi birokrasi untuk mencari format baru birokrasi yang lebih modern dan kontekstual. Dalam konteks ini, reformasi birokrasi tidak hanya diarahkan pada  perubahan  kelembagaan  tetapi  juga  diikuti  oleh  perubahan mindset dan pembangunan budaya kerja para aparaturnya. 40
Secara  konseptual,  Farazamand  (2002)  mendefenisikan  reformasi  ( reform ) sebagai  modernisasi  dan  perubahan  dalam  masyarakat  yang  berdampak  pada  adanya transformasi  sosial  dan  ekonomi,  pembangunan  nasional  yang  efisiensi  dan  efektif, mencegah  korupsi,  yang  meliputi  pembangunan  kapasitas  manajemen  adiministrasi, professionalism,  dan  teknis. 41 Pendapat  lainnya  dikemukakan  oleh  Agus  Dwiyanto (2010),  reformasi  biokrasi  itu  dilakukan  untuk  mengembalikan  kepercayaan  publik. Reformasi  adalah  prasyarat  untuk  merelai  dilema  dan  mengatasi  masalah  yang  terjadi dalam  birokrasi  itu  sendiri.  Untuk  itu,  merelasikan  gagasan  demokrasi  dan  birokrasi dalam  satu  paket  roda  reformasi  adalah  salah  satu  prasyarat  untuk  memperbaiki birokrasi,  terutama  dalam  memberikan  pelayanan  yang  profesional  dan  efektif  dan memberdayakan rakyatnya.

## Mengurai Dilema Reformasi Birokrasi
Dalam  mengurai  dilema-dilema  perkembangan  reformasi  birokrasi  yang  telah berlangsung lebih dari satu dekade runtuhnya rezim Orde Baru itu, tulisan ini menyorot
40 Lihat Yuswandi A. Tumenggung, Bureaucracy Reform in Indonesia Development Planning , Journal of New Government Paradigm , Vol. 2, 2014. H. 94.
41 Ali Farazmand, Administrative Reform  in Developing Nations (Greenwood Publishing  Group, 2002). Hlm 1-7.
2  perubahan  besar. Pertama; perubahan  struktural-kelembagaan,  dan kedua ;  peran aparatur  birokrasi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  birokrasi.  Perubahan- perubahan tersebut pada dasarnya merupakan upaya untuk membangun paradigma baru dalam birokrasi, terutama terkait dengan perubahan mindset, budaya kerja , dan prilaku birokrat,  yang  pada  akhirnya  berimplikasi  pada  terwujudnya  pelayanan  yang professional dan efisien.
Pertama ,  terkait  dengan  perubahan  struktural-kelembagaan,  implementasi reformasi  birokrasi  di  awal  reformasi,  sebagaimana  dijelaskan  oleh  Miftha  Thoha (2000),  dilatarbelakangi  oleh  beberapa  kondisi  seperti  keinginan  untuk  meneggakkan demokrasi secara baik, perubahan sistem politik dari single majority ke multipartai, dan terjadinya  proses  perkembangan  teknologi  informasi  dan  persaingan  ekonomi  global. Namun,  bagi  Thoha,  reformasi  birokrasi  di  awal  reformasi  tersebut  justru  stagnan karena tidak didukung dengan adanya grand design yang jelas mengenai arah reformasi birokrasi. 42 Perkembangan  di  awal  reformasi  tersebut,  mencatatkan  penilaian  dari Political and Economic Risk Consultancy (PERS) bahwa birokrasi Indonesia termasuk kategori  terburuk  dengan  tingkat  korupsi  tertinggi  (skornya  9,91  dari  10  sebagai  nilai terburuk dan 0 nilai terbaik) di tahun 1999.
Marcus Mitzner (2008), menjelaskan bahwa paska runtuhnya rezim Orde Baru, selain  partai  politik  dan  militer,  birokrasi  menjadi  institusi  penting  yang  berupaya memainkan  pola  lama  orde  baru  (relasi  patronase)  untuk  merebut  dana-dana  negara. Melalui peran para birokrat senior yang berkuasa di masa Orde Baru, mereka berusaha menghindari  proses  auditing,  mendanai  operasional  partai  yang  akan  mendukungnya dalam  karir  politik  nanti,  promosi  jabatan,  menyogok  institusi  dan  agen-agen pemerintah yang dianggap menghapat kepentingan meraka. Upaya itu dilakukan melalui kolaborasi diantara institusi-institusi tersebut. Pada titik ini, pada dasarnya, tidak hanya politisasi  terhadap  birokrasi  yang  terjadi,  tatapi  juga  birokratisasi  sebagaimana  pernah terjadi  di  era  Orde  Baru.  Salah  satu  contoh  dari  kasus  seperti  ini  adalah  ketika keterlibatan Rokhimin Dahuri yang merupakan mantan Menteri Kelautan dan Perikanan di  masa  pemerintahan  Presiden  Megawati  dalam  keterlibatannya  dalam  kasus  korupsi dana nonbudgeter DKP,  yang  juga  melibatkan  partai  politik  PKS  (Partai  Keadilan Sejahtera).
42 Lihat  Miftah  Thoha,  Reformasi  Birokrasi  Publik  Paska  Orde  Baru:  Perubahan  Tanpa  Grand  Design, Jurnal Ilmu Politik dan Ilmu Sosial (JSP) UGM , Vol. 4, No. 1, juli 2000.
Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
Tak dapat  disangkal, perhatian pemerintahan di  awal  era  reformasi  sejak  masa keperesidenan  Habibi,  Andurrahman  Wahid,  Megawati  dan  Susilo  Bambang Yudhoyono terhadap perkembangan dan penataan adiministrasi negara terbilang sangat rendah bahkan sama sekali tidak ada (Miftah Thoha, 2014). 43 Bahkan sebaliknya, projek refomasi  birokrasi  ini  justru  menjadi  agenda  yang  memiliki  daya  jual  bagi  presiden Susilo  Bambang  Yudoyono  untuk  memenangkan  pemilihan  presiden  periode  tahun 2004-2009  dan  2009-2014. 44 Terkait  dengan  hal  itu,  Miftha  Thoha  dan  Wahyudi Kumorotomo  dalam  pidatonya  memiliki  beberapa  kesamaan  kesimpulan  yang menjelaskan  bahwa  tidak  adanya  pelembagaan  akuntabilitas  publik,  transparansi  dan kurangnya  pertanggung  jawaban  oleh  pemerintah  terhadap  tindakan  publik  sebagai akibat  pendekatan  kekuasaan  yang  sangat  sentral  menjadi  beberapa  masalah  besar dalam  reformasi  birokrasi. 45 Tak  jauh  berbeda  dengan  yang  disimpulkan  oleh  Defny Holidin (2016) bahwa perkembangan reformasi birokrasi dari tahun 1998 sampai 2010 berlangsung pragmatis, tanpa desain, dan sporadik, sebagaimana digambarkan di bawah ini.
Gamba r.1 Corak Perkembangan Reformasi Birokrasi 1998-2010.

## Sumber: Defny Holidin (2016:21)
Dalam  rentang  tahun  2010  (dikeluarkannya grand  design RB)  sampai  2016 berikutnya,  implementasi  reformasi  birokrasi  dalam  beberapa  aspek  mengalami perubahan  yang  positif,  namun,  di  sisi  lain  perubahan  itu  tampak  stagnan.  Beberapa perubahan  positif  tersebut  terjadi  karena  adanya  beberapa  regulasi  yang  mendukung pelembagaan  reformasi  birokrasi,  seperti  hadirnya  Perpres  No.  81  tahun  2010  yang menelurkan grand  design ,  yang  sebenarnya  diharapkan  ada  di  awal  runtuhnya  rezim
43 LIhat Miftah Thoha,” Lembaga Birokrasi dalam Negara”, Prisma LP3ES , Vol. 33, No. 2 (2014), hlm. 21.
44 Lihat Suwatin, Indikator Kinerja dan Reformasi Birokrasi: Tinjauan Terhadap Indikator Kinerja Dalam Instrumen  Pengukuran  Kinerja  Organisasi  Pemerintah,  Pusat  Kajain  kinerja  kelembagaan  LAN-RI Jakarta.
45 Lihat Miftah Thoha, "Reformasi Birokrasi Pemerintah," in Paper dipresentasikan pada acara Seminar Good  Governance,  Bappenas (2002).  Lihat  juga  Pidato  Pengukuhan  Prof.  Dr.  Wahyudi  Kumorotomo, "Memperkuat Akuntabilitas Anggaran Publik Agenda Kebijakan Di Indonesia,"  (2012).
Pragmatic
•Weak Ideological Basis •Lack of Strategic
Vision Undesignated •Donor's Interest- Driven •Uncoordinated Development
Sporadic
•Self-Initiative •Fragmented in Nature
Orde  Baru.  Sebelumnya,  regulasi  lain  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah  untuk mendukung  implementasi  reformasi  birokrasi  adalah  diterbitkannya  UU  No.  14/2008 tentang  keterbukaan  informasi  publik,  UU  No.  25/2009  tentang  pelayanan  publik. Keduanya  diharapakan  bisa  mendorong  adanya  transparansi  dan  partisipasi  publik dalam  implementasi  reformasi  birokrasi.  Regulasi  lainnya  adalah  UU  No.  5/2014 tentang apratur sipil negara (ASN) sebagai upaya untuk penguatan kinerja dan integritas para  birokrat  (pegawai),  UU  No.  30/2014  tentang  adiministrasi  pemerintahan  sebagai pedoman  penyelenggaraan  negara  dan  terwujudnya good  governance, dan  PP  No. 60/2008  tentang  sistem  pengendalian  intern  pemerintah  (SPIP),  independensi, profesionalisme  dan  orientasi  pengawaan  intern  pemerintah  untuk  menjamin  kualitas. Kemudian,  terbentuknya  KASN  (Komisi  Aparatur  Sipil  Negara)  di  tahun  2014 berdasarkan UU No.5/2014 yang berfungsi untuk mengawasi pelaksanaan norma dasar, kode  etik  dan  kode  prilaku  ASN,  serta  penerapan  sistem  merit  dalam  kebijakan  dan manajemen ASN pada instansi pemerintah.
Kehadiran  berbagai  regulasi  dan  KASN  tersebut,  hingga  saat  ini  masih  belum efektif  dengan  baik  dalam  mendorong  implementasi  reformasi  birokrasi.  Namun, beberapa  hal  positif  lain  yang  bisa  diapresiasi  dari  reformasi  birokrasi  ini  adalah munculnya  inovasi  dari  beberapa  institusi  pemerintah  pusat  maupun  daerah  dalam upaya peningkatan pelayanan publik seperti kehadiran PTSP (Pelayanan Terpadu Satu Pintu) yang memudahkan perizianan, Jaminan Kesehatan Jembarana, e-government dan beberapa  inovasi  lainnya.  Meskipun  demikian,  reformasi  birokrasi  masih  dianggap belum efektif, terutama terkait dengan masalah korupsi, transparansi, akuntabilitas, dan politisasi PNS, mutasi, tumpang tindih urusan dan kewenangan antar instansi. 46 Dengan demikian,  hal  ini  menunjukkan  bahwa  kapasitas  tata  kelola  birokrasi  masih  belum optimal dan menyeluruh.
Kedua ,  peran  aparatur  birokrasi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  atau birokrat. Profesionalime menjadi kata kunci untuk menjelaskan bagian ini, sebagaimana menurut Farazmand (2002), bahwa selain kapasitas manajement adiminstrasi dan teknis, salah satu  bentuk  reformasi  adalah terkait dengan kapasitas professional  dari birokrat. Para  birokrat  merupakan  aktor  yang  tidak  hanya  dituntut  punya  kualifikasi,  bekerja secara  professional,  tapi  juga  kemampuan  memahami  kondisi-kondisi  spesifik  dalam
46 Siti Nurbaya Bakar, "Membumikan Pelayanan Birokrasi," Prisma 33, no. 2 (2014). Hlm 70-78.
memberikan  pelayanan  prima  kepada  masyarakat,  dengan  begitu  legitimasi  dan kepercayaan terhadap aparat birokrasi semakin baik. Menurut Joseph (2002), legitimasi sendiri  menuntut  kriteria  seperti  efisiensi,  meritokrasi  profesionalisme,  dan responsivitas dari birokrasi dan aparaturnya.
Dahulu,  di  masa rezim Orde  Baru, para birokrat hanya berposisi sebagai aktor pasif  penyelenggara  pemerintah  yang  tunduk  pada  prosedur  dan  kemauan  pemimpin rezim  Otoriter.  Di  era  tersebut,  kualifikasi  birokrat  menjadi  pertimbangan  kesekian setelah  kepatuhan  kepada  kehendak  rezim. Merit  system yang  sebagaimana  yang dianjurkan  oleh  Max  Weber  tidak  berjalan  dengan  baik.  Alhasil,  para  birokrat cenderung  kaku  dan  tidak  inovatif  dalam  menyelenggarakan  pemerintahan  atau memberikan  pelayanan  dan  KORPRI  menjadi  wadah  pengikat  untuk  mengontrol perilaku para birokrat. 47 Fenomena itu dibuktikan dengan banyaknya penyimpangan dan praktik korupsi yang dilakukan oleh para birokrat. Prilaku birokrat yang korup dan tidak professional itu kemudian menjadi salah satu agenda penting dalam reformasi birokrasi paska Orde Baru.
Dalam  implementasi  reformasi  birokrasi  kini,  praktik  korupsi  masih  tetap menjadi masalah utama dalam birokrasi. Keterlibatan para birokrat dalam praktik korup ini tidak lepas dari kualitas dan integritas mereka yang minim sehingga mempengaruhi kerja-kerja  birokrasi. 48 Dalam  penelitian  ICW  ( Indonesia  Corruption  Watch ),  tren pemberantasan  korupsi  sejak  2004  hingga  semester  awal  2016,  secara  tetap  birokrasi menempati urutan pertama terjadinya modus korupsi. 49 Penelitian menunjukkan bahwa birokrasi hanya digunakan sebagai alat atau eksekutor dari kepada daerah atau pejabat atasnya untuk meraup kepentingan pribadi atau kelompoknya.
Bahkan,  jika  kepada  daerah  dimasukan  sebagai  Pejabat  Pembina  kepegawaian (PPK)  yang  menjadi  teladan  bagi  para  PNS,  termasuk  kategori  birokrat,  maka  jumlah
47 Melalui  Peraturan  Menteri  No.  12/1969  dan  PP  No.  6/1970,  rezim  Orde  Baru  membangun monoloyalitas dan melarang pegawai negeri untuk terlibat dalam politik (partai) kecuali golongan karya (Golkar).  Peran  sentralitas  militer  dan  birokrasi  dalam  struktur  rezim,  kekuatan  ideologi  hegemonik rezim,  dan  budaya  kekerasan  militer  adalah  kesimpulan-kesimpulan  untuk  menjelaskan  Orde  Baru.  Di masa iut, Sipil birokrasi biasanya merupakan lulusan APDN (Akademi Pemerintahan Dalam Negeri) yang telah  mendapat  lisensi  “kroni  Orde  Baru”.  Lihat  R  William  Liddle,  "Rezim:  Orde  Baru," Indonesia Beyond Soeharto: Negara, Ekonomi, Masyarakat, Transisi , (2001).
48 Menurut Erwan, salah satu masalah terbesar dari implementasi birokrasi adalah moralitas aparaturnya. Lihat Erwan Agus Purwanto, "Revitalisasi Birokrasi Menuju Indonesia Baru," Jurnal Administrasi Publik 4, no. 2 (2005). Hlm 119.
49 http://www.kasn.go.id/berita-media/117-icw-tekanan-kepala-daerah-faktor-utama-jual-beli-jabatan, diakses 26 Janurari 2017.
praktik  korupsi  menjadi  bertambah.  Pada  tahun  2016  (agustus),  ICW  mengatakan bahwa  terdapat  210  kasus  korupsi  dengan  sebanyak  500  orang  jadi  tersangka.  Jumlah kasus korupsi terbanyak berada di lingkungan birokrasi di daerah dengan motif utama penyelewengan  jabatan. 50 Begitupun,  data  Indeks  Persepsi  Korupsi  (IPK)  yang  dirilis oleh  Lembaga  Transparansi  Internasional  ( Transparancy  International  Indonesia )  di tahun 2016 dengan skor 37, naik satu poin dari tahun sebelumnya (rentang skor 0-100, dengan  skor  100  bebas  korupsi  ).  IPK  Indonesia  berturut-turut  dari  tahun  2010-2016 mengalami penaikan. 51
Gambar.2 Indek Presepsi Korupsi (CPI) Tahun Skor CPI 2010 28 2011 30 2012 32 2013 32 2014 34 2015 36 2016 37

## Sumber: Transparancy International Indonesia
Di tahun yang sama, 2016, KPK menindak banyak kasus korupsi pejabat yang diantaranya didominasi oleh kasus  suap dengan  79 kasus,  14 kasus  pengadaan barang dan jasa, serta 3 kasus tindak pidana pencucian uang. Menurut KPK, masalah tata kelola anggaran,  perencanaan,  dan  lemahnya  independensi  aparat  pengawasan  intern pemerintah di daerah menjadi celah bagi para pelaku korupsi.
Dengan  demikian,  masalah  korupsi  merupakan  masalah  besar  dan  endemik  di era  transisi  demokrasi  ini,  menjerat  tidak  hanya  politisi  tapi  juga  pejabat  publik (birokrat). Marcus Mietzner (2002), menuturkan, paska reformasi, elite-elite konservatif anti reformasi menginfiltrasi berbagai partai politik, institusi negara, termasuk element masyarakat  sipil.  Hal  ini  merupakan  indikasi  bagi  terjadinya  terjadinya  stagnasi demokrasi.  Elite-elite  lama  berupaya  mendapatkan  kembali  keistimewaan  yang didapatnya di masa Orde Baru. Marcus menyebutkan ada tiga sektor yang menjadi titik
50 https://m.tempo.co/read/news/2016/08/28/063799635/500-tersangka-korupsi-rugikan-negara-sekitar-rp- 900-miliar, diakses 26 januari 2017.
51 Lihat juga Koran Kompas terbitan kamis, 26 januari 2017.
serang  yang  dilakukan  oleh  elite  lama  ini,  yaitu  manajemen  kepemiluan,  pertarungan melawan  korupsi  dan  perlindungan  hak  minoritas  (Kompas,  21/9/2016,  hlm.5). Birokrasi  pada  titik  itu  menjadi  salah  satu  insitusi  potensial  bagi  terjadinya  praktik korupsi dan serangan elite lama.
Di  masa  pemerintahan  Jokowi-Jusuf  Kalla  (2014-2019),  reformasi  birokrasi dipahamai secara praktikal, yaitu bagaimana menggerakkan manajemen organisasi agar semua  efektif  dan  bisa  menguasai  lapangan.  Fokus  pemerintahan  ini  terkait  reformasi birokrasi tertuang ke dalam Nawacita No. 2 yang mengatakan bahwa pemerintah akan membangun tata kelola pemerintahan yang bersih, efektif, demokratis, dan terpercaya. 52
Fokus  utamanya  adalah  memulihkan  kepercayaan  publik  kepada  insitusi-institusi demokratis,  merekonstruksi  kelembagaan,  perbaikan  kualitas  pelayanan  publik, kompentensi  aparatus,  monitoring  dan  supervisi,  dengan  melibatkan  partisipasi masyarakat  dalam  proses  pembuatan  kebijakan.  Dalam  Nawacita  ini  tersirat  bahwa implementasi  reformasi  dalam  birokrasi  merupakan  prasyarat  bagi  terjadinya konsolidasi demokrasi.
Menurut Tony Priyono, tantangan utama reformasi birokrasi di masa ini adalah perekrutan  pegawai  negeri  sipil  (PNS)  yang  masih  kolusi,  korupsi  dan  nepotisme (KKN) dan promosi jabatan dan eselon masih mengenal sistem setoran kepada atasan. 53
Sistem lelang pada level camat yang dipraktikan oleh Jokowi ketika menjabat Gubernur DKI  Jakarta  menjadi  salah  satu  solusi  dari  permasalahan  birokrasi  tersebut.  Hal  itu kemudian dilanjutkan oleh Basuki Tjahaya Purnama Namun dalam proses rekruitment pejabat pemerintah dilingkungan Pemerintahan DKI Jakarta. Namun demikian, praktik KKN  tersebut  dibanyak  daerah  masih  menjadi  permasalah  serius  yang  belum  bisa diatasi hingga kini.
Beberapa  contoh  praktik  korupsi  terkini  misalnya,  keterlibatan  Bupati  Klaten, Sri Hartini, yang terjadi akhir tahun 2016 dalam praktik KKN terkait pengaturan jabatan menambah panjang masalah dalam reformasi birokrasi. Selain itu, mantan Dirut Garuda Indonesia tahun 2005-2014, Emirsyah Satar tersangka telah melakukan praktik korupsi di awal tahun 2017. Oleh karena itu, pembenahan sistem pengendalian dan regulasi tata
52 Joko  Widodo  and  Jusuf  Kalla,  "Jalan  Perubahan  Untuk  Indonesia  Yang  Berdaulat," Mandiri  dan Berkepribadian–Visi Misi, Dan Program Aksi , (2014).
53 http://www.neraca.co.id/article/47738/reformasi-sistem-birokrasi-di-era-jokowi-oleh-tony-priyono peneliti-di-lembaga-studi-informasi-strategis-indonesia-lsisi, diakses 3 januari 2017.
kelola yang baik. Begitu pula, banyaknya praktik pungli yang dilakukan oleh beberapa instansi  pemerintah  menjadi  masalah  lain  dari  pelaksanaan  reformasi  birokrasi. Ombudsman  RI  telah  menyebutkan  menerima  laporan  mengenai  pelayanan  publik  di tahun  2016  sebanyak  9030  laporan,  meningkat  tajam  dibandingkan  tahun  sebelumnya 2015  yang  hanya  sebesar  6859  laporan  masuk. 54 Dugaan  maladiministrasi  terutama penundaan berlarut, penyimpangan prosedur dan tidak memberikan layanan menduduki peringkat teratas yang masuk di Ombudsman RI.
Meski  demikian,  Jajak  pendapat  yang  dilakukan  oleh Kompas menjelaskan bahwa reformasi biokrasi dalam pemerintah Jokowi-Jusuf Kalla membuka pemahaman baru  tentang  kualitas  pelayanan  publik  ke  masyarakat.  Reformasi  birokrasi  yang dilaksanakan  dalam  pemerintah  ini  menunjukan  perbaikan  dan  kepuasan,  namun korupsi masih menjadi masalah besar yang menginfeksi birokrasi. Jajak pendapat yang dilakukan  oleh  Kompas  (3/10/2016,  hlm.  5)  mencatat  73,5%  menyatakan  kualitas pelayanan  semakin  membaik,  sedangkan  20,3%  masih  memberikan  penilaian  buruk terhadap pelayanan birokrasi.
Selain itu, Bank Dunia mencatat, peringkat kemudahan berbisnis kita naik dari posisi  ke  -114 pada tahun 2014 ke posisi  ke-106 pada tahun 2015, lalu berakhir pada posisi  ke-91  dari  189  negara  di  tahun  2016.  Menurut  Yuddy  Chirisnandi,  capaian tersebut  terkait  erat  dengan  beberapa  terobosan  kebijakan,  seperti  menghapus  ribuan regulasi  dan  aturan  yang  bermasalah  yang  menghambat  proses  investasi,  menerbitkan sederet paket kebijakan, dan restrukturisasi kementerian/lembaga (kompas, 30/01/2017). Bigitupun,  terkait  dengan  pengelolaan  keuangan  yang  meliputi  efekektivitas,  efisiensi dan proses pengambilan keputusan baik lembaga pemerintah pusat dan daerah, BPK RI melaporkan  terjadi  kenaikan  persentase  opini  WTP  dan  pernurunan  Opini  WDP  dan TMP, secara umum menggambarkan adanya perbaikan sejak tahun 2009-2013, dari 3% menjadi  30%.  Namun  demikian,  permasalahan  yang  masih  masih  banyak  ada  pada kelemahan sistem pengendalian internal (SPI) dari lembaga-lembaga tersebut. 55

## Birokrasi dalam Negara Demokrasi
Implementasi reformasi birokrasi yang telah berlangsung lebih dari satu dekade runtuhnya  rezim  Orde  Baru,  menunjukkan  bahwa  reformasi  birokrasi  belum  bisa
54 Lihat Data Penyelesaian Laporan Masyarakat Tahun 2016 Ombudsman RI.
55 Laporan Tahunan BPK RI 2014.

## Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
mendorong terjadinya konsolidasi demokrasi dengan baik. 56 Relasi antara birokrasi dan demokasi  masih  berada  dalam  kondisi  yang  dilematis.  Bagi  Etzioni  (1987),  reformasi ( reform )  dalam  birokrasi  menjadi  prasyarat  untuk  membangun  relasi  yang  baik  antara birokrasi  dan  demokrasi.  Prasyarat  seperti  ini  pada  dasarnya  banyak  diterapkan  oleh negara-negara demokrasi baru (negara berkembang), berada dalam proses pembangunan politik  dan  sedang  menghadapi  manajemen  birokrasi  yang  kaku,  gemuk  dan  tidak professional.
Dalam  kasus  Indonesia,  reformasi  birokrasi  yang  telah  berlangsung  lebih  dari satu dekade ini masih belum efektif dan optimal, meski terjadi sedikit perubahan di era pemerintahan  Jokowi-Jusuf  Kalla.  Praktik  korupsi  masih  menjadi  momok  besar  yang menjangkiti  prilaku  birokrat  dan  parahnya  birokrasi  sendiri  sebagai  mesin  negara menjadi  pelaku  terbesar  bagi  terhambatnya  reformasi  birokrasi.  Dengan  kata  lain, integritas, profesionalisme, dan kualitas para birokrat terbilang masih rendah sehingga tidak  mampu  menjalankan  roda  birokrasi  dengan  baik  sebagai  mesin  negara,  yang memberikan pelayanan dan memberdayakan masyarakat.
Selain  itu,  pelembagaan  birokrasi  yang  berlangsung  selama  ini  juga  belum mampu mendorong birokrasi untuk mentransformasikan dirinya sebagai lembaga yang professional  dan  inovatif,  yang  memberikan  pelayanan  yang  baik,  bermutu,  dan amanah.  Konsekuensinya,  kelambanan  dalam  reformasi  birokasi  dan  tatakelola pemerintahan  tersebut  menjadikan  negara  gagal  merespon  tuntutan  publik  dengan cepat. 57 Tentunya, kondisi tersebut berimplikasi kepada perkembangan demokrasi. Pada titik ini, birokrasi sebenarnya bisa dikatakan merupakan dilema bagi demokrasi.
Tak dapat dipungkiri bahwa proses demokrasi yang berlangsung sejak runtuhnya rezim  Orde  Baru  mesti  berjalan  berjalin  kelindan  dengan  perubahan  dalam  birokrasi. Menurut  Mizner  (2008),  agar  demokrasi  berfungsi  dengan  baik,  demokrasi  butuh birokrasi  yang  akuntabel  dan  efektif  untuk  mengimplementasikan  kebijakan-kebijakan
56 Prilaku  elite  menjadi  ancaman  serius  dalam  proses  konsolidasi  demokrasi  yang  tengah  berlangsung. Pentingnya  peran  aktor  politik  sangat  penting  dalam  menciptakan  konsolidasi  demokrasi.  Saling mempengaruhi  antar  elite  juga  menjadi  dasar  bagaimana  sesungguhnya  konsolidasi  demokrasi  itu sesungguhnya. Lihat Jeffrey Haynes, Democracy in the Developing World: Africa, Asia, Latin America and the Middle East (John Wiley & Sons, 2013).
57 Lahirnya  kebijakan  populis  di  masa  pemerintahan  Jokowi  menjadi  salah  satu  jawaban  dari  pelayan publik  yang  lamban.  Lihat  Caroline  Paskarina,  Mariatul  Asiah,  and  Otto  Gusti  Madung  (ed), Berebut Kontrol Atas Kesejahteraan: Kasus-Kasus Politisasi Demokrasi Di Tingkat Lokal (Yogyakarta: PolGov, 2015). Hlm. 21.
yang diputuskan oleh para elite legislatif dan eksekutif. 58 Oleh karena itu, relasi antara demokrasi  dan  birokrasi  adalah  hubungan  saling  ketergantungan  yang  tidak  bisa dipisahkan satu sama lain.
Dari  perspektif  ilmu  politik,  birokrasi  adalah  dilema  dalam  demokrasi.  Untuk itu,  para  politisi  mesti  memastikan  para  pemimpin  politik  secara  efektif  mampu mengarahkan,  membatasi,  dan  mengendalikan  birokrasi. 59 Begitupun  sebaliknya, reformasi birokrasi tanpa dukungan dan kemauan politik ( political will ) pemimpin dan elite  politik  di  sebuah  negara  tak  akan  berhasil.    Bagi  Eko  Prasojo  (2007),  mustahil melakukan  reformasi  birokrasi  tanpa  dukungan  politik,  dan  selama  politisi  memiliki kepentingan untuk mengkooptasi dan memanfaatkan birokrasi, selama itu pula kesulitan mereformasi birokrasi terjadi.
Untuk itu, reformasi birokrasi merupakan upaya efektif untuk melibatkan publik (rakyat)  dan  elite  organisasi  non  pemerintah  secara  sukarela  untuk  mengekang kekuasaan  birokrasi  atau  birokrat  maupun  elite  politik  sehingga  mereka  lebih bertanggung jawab dalam menjalankan peran mereka. Dengan kata lain, selain kontrol publik, kontrol politik dari para elite politik terhadap birokrasi menjadi salah satu cara agar  demokrasi  berfungsi  dan  birokrasi  bisa  akuntabel,  transparan  dan  responsif. 60 Dengan begitu, relasi birokrasi  dan demokrasi  bisa terjalin  dengan baik  dan reformasi dianggap sukses.

## Penutup
Gagasan  dan  implementasi  reformasi  birokrasi  yang  telah  berlangsung  dalam transisi  demokrasi  ini,  secara  tidak  langsung  telah  menunjukkan  bagaimana  relasi birokrasi  dan  demokrasi  itu  terjalin.  Melalui  gagasan  reformasi  birokrasi  tersebut, demokrasi diekspektasikan bisa berfungsi dengan baik dengan harapan bahwa birokrasi menjadi akuntabel dan efektif. Dengan kata lain, relasi antara demokrasi dan birokrasi pada dasarnya merupakan ikatan yang saling komplementer dalam upaya menciptakan tatakelola pemerintahan dan mewujudkan pelayanan publik yang baik.
58 Marcus Mietzner, "Soldiers, Parties and Bureaucrats: Illicit Fund-Raising in Contemporary Indonesia," South East Asia Research 16, no. 2 (2008). Hlm. 224.
59 Kenneth  J  Meier  and  Laurence  J  O'Toole, Bureaucracy  in  a  Democratic  State:  A  Governance Perspective (JHU Press, 2006).
60 Ibid.

## Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
Namun  demikian,  dalam  implementasinya,  upaya  untuk  melakukan  reformasi birokrasi  dalam  transisi  demokrasi  ini  dihadapkan  pada  berbagai  permasalahan  yang berakibat pada relasi demokrasi  dan birokrasi  yang terjalin  secara kaku dan dilematis. Mind set dan budaya birokrasi hanya sedikit mengalami perubahan, sedangkan praktik KKN  masih  menjadi  momok  menakutkan  dalam  perjalanan  transisi  demokrasi Indonesia.  Hal  ini  dibuktikan  dengan  banyaknya  keterlibatan  para  birokrat  dalam masalah  korupsi  yang  terjadi  diberbagai  lini  birokrasi.  Selain  itu,  kapasitas  tatakelola birokrasi,  profesionalisme  dan  teknis  masih  belum  efektif  dalam  pelaksanaannya. Gambaran  itu  terlibat  dengan  masih  adanya  tumpang  tindih  kewenangan  antar kelembagaan  pemerintah,  budaya  kerja  yang  minim,  dan  politisasi  terhadap  birokrasi. Pada  titik  ini,  dapat  disimpulkan  bahwa  relasi  birokrasi  dan  demokrasi  yang dibayangkan  oleh  Eva  Etzioni-Halevy  (1983)  mendapatkan  beberapa  pembenarannya bahwa ketegangan dan dilema diantara relasi keduanya selalu terjadi, namun reformasi sebagai  sebuah  solusi  pada  dasarnya  masih  menjadi  misteri  bagi  negara-negara berkembang seperti Indonesia.
Perkembangan  reformasi  birokrasi  seperti  itu  tidak  lepas  dari  bagaimana seharusnya  relasi  birokrasi  dan  demokrasi  saling  terhubung  dan  saling  melengkapi. Kehadiran demokrasi meniscayakan adanya kontrol publik dan kontrol politik terhadap birokrasi  dan  pada  saat  yang  sama  masyarakat  bisa  diberdayakan.  Tanpa  kondisi  itu, reformasi birokrasi tidak akan berjalan efektif dan demokrasi akan mengalami stagnasi. ******

## Daftar Pustaka
Anderson,  Benedict  RO'G.  "Old  State,  New  Society:  Indonesia's  New  Order  in Comparative  Historical  Perspective." The  Journal  of  Asian  Studies 42,  no.  03 (1983): 477-496.
Antlöv,  Hans  and  Pujo  Semedi  Hargo  Yuwono. Negara  Dalam  Desa:  Patronase Kepemimpinan Lokal : Lappera Pustaka Utama, 2002.
Bakar, Siti Nurbaya. "Membumikan Pelayanan Birokrasi." Prisma 33, no. 2 (2014): 70- 78.
Bennis, Warren. "Beyond Bureaucracy." Society 2, no. 5 (1965): 31-35.
Bennis, Warren G. "The Coming Death of Bureaucracy." Journal of Occupational and Environmental Medicine 9, no. 7 (1967): 380.
Carino,  Ledivina  V. Bureaucracy  for  Democracy:  The  Dynamics  of  Executive-
Bureaucracy  Interaction  During  Governmental  Transitions :  College  of  Public Administration, University of the Philippines, International Center for Economic Growth, Philippine Institute for Development Studies, 1992.
Defny  Holidin,  Desy  Hariyati,  Eka  Sri  Sunarti. Reformasi  Birokrasi  Dalam  Transisi .
Jakarta: Prenadamedia Group, 2016.
Etzioni-Halevy,  Eva. Bureaucracy  and  Democracy  (Routledge  Library  Editions: Political Science Volume 7) . Vol. 7: Routledge, 2013.
Farazmand, Ali. Administrative Reform in Developing Nations : Greenwood Publishing Group, 2002.
Farazmand,  Ali.  "Bureaucracy  and  Democracy:  A  Theoretical  Analysis." Public Organization Review 10, no. 3 (2010): 245-258.
Fung,  Archon.  "Varieties  of  Participation  in  Complex  Governance." Public administration review 66, no. s1 (2006): 66-75.
Haynes, Jeffrey. Democracy in the Developing World: Africa, Asia, Latin America and the Middle East : John Wiley & Sons, 2013.
Heywood, Andrew. Politics . second ed. New york: Palgrave Macmillan, 2002.
Huntington,  Samuel  P.  "Will  More  Countries  Become  Democratic?" Political  Science Quarterly 99, no. 2 (1984): 193-218.
Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017
Jackson,  Karl  D.  "Bureaucratic  Polity:  A  Theoretical  Framework  for  the  Analysis  of Power and Communications in Indonesia." Political power and communications in Indonesia ,  (1978): 3-22.
King, Dwight  Y.  "„Indonesia's New Order as  a Bureaucratic Polity, a Neopatrimonial Regime  or  a  Bureaucratic  Authoritarian  Regime:  What  Difference  Does  It Make?“." Interpreting Indonesian politics: Thirteen contributions to the debate , (1982): 104-16.
Kumorotomo, Prof. Dr. Wahyudi. "Memperkuat Akuntabilitas Anggaran Publik Agenda Kebijakan Di Indonesia." 2012.
Lay, Cornelis. "Democratic Transition in Local Indonesia: An Overview of Ten Years
Democracy." Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (JSP UGM) 15, no. 3 (2012). Liddle, R William. "Rezim: Orde Baru." Indonesia Beyond Soeharto: Negara, Ekonomi, Masyarakat, Transisi ,  (2001): 65.
Margono,  Subando  Agus.  "Birokrasi,  Demokrasi  Dan  Reformasi:  Sudut  Pandang Administrasi Negara." Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik 2, no. 2 (1998): 47- 66.
Marx,  Karl  and  Joseph  O'Malley. Critique  of  Hegel's'  Philosophy  of  Right' :  CUP Archive, 1977.
McVey,  Ruth.  "The  Beamtenstaat  in  Indonesia." Interpreting  Indonesian  politics: Thirteen contributions to the debate ,  (1982): 84-91.
Meier,  Kenneth  J  and  Laurence  J  O'Toole. Bureaucracy  in  a  Democratic  State:  A Governance Perspective : JHU Press, 2006.
Mietzner,  Marcus.  "Soldiers,  Parties  and  Bureaucrats:  Illicit  Fund-Raising  in Contemporary Indonesia." South East Asia Research 16, no. 2 (2008): 225-254. Mosca,  Gaetano. The  Ruling  Class .  New  York  and  London:  McGraw-Hill  Book Company, Inc., 1939.
Paskarina, Caroline, Mariatul Asiah and Otto Gusti Madung (ed). Berebut Kontrol Atas Kesejahteraan:  Kasus-Kasus  Politisasi  Demokrasi  Di  Tingkat  Lokal . Yogyakarta: PolGov, 2015.
Pemberton, John. On the Subject of" Java" : Cornell University Press, 1994.
Peters,  B  Guy.  "Bureaucracy  and  Democracy." Public  Organization  Review 10,  no.  3 (2010): 209-222.
Pratikno.  "Good  Governance  Dan  Governability." JSP  (Jurnal  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu Politik) 8,  (2005).
Purwanto,  Erwan  Agus.  "Revitalisasi  Birokrasi  Menuju  Indonesia  Baru." Jurnal Administrasi Publik 4, no. 2 (2005).
Riggs, Fred W. "Modernity and Bureaucracy." Public Administration Review ,  (1997): 347-353.
Shariff,  Zahid.  "The  Persistence  of  Bureaucracy." Social  Science  Quarterly 60,  no.  1 (1979): 3-19.
Thoha,  Miftah.  "Reformasi  Birokrasi  Pemerintah."  In Paper  dipresentasikan  pada acara Seminar Good Governance, Bappenas , 24, 2002.
Thoha, Miftah. Birokrasi & Politik Di Indonesia . Jakarta: Raja Gravindo Persada, 2003.
Weber, Max. From Max Weber: Essays in Sociology : Routledge, 2009.
Widodo,  Joko  and  Jusuf  Kalla.  "Jalan  Perubahan  Untuk  Indonesia  Yang  Berdaulat."
Mandiri dan Berkepribadian–Visi Misi, Dan Program Aksi ,  (2014).
Jurnal Transformative, Vol. 3, Nomor 1, Maret 2017