Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia

## STAKEHOLDER ENGAGEMENT DALAM PERANCANGAN INDIKATOR KINERJA PENGAWASAN OBAT

## Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi, Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
Corresponding Author, email: eny.diana@ui.ac.id
\

## Abstract
Performance indicators play an important role in the government accountability system as well as policy formulation in  areas  such  as  planning,  resource  allocation,  and  also  good  governance.  The  findings  of  assessment  of  the  drug surveillance system performance indicators surfacing in the period 2015-2019 are perceived to be less sensitive in presenting  performance,  regarding  that  accomplishing  these  targets  endures  a  significant  challenge.  Stakeholder engagement can significantly improve governance by either increasing trust in the government and social cohesion. The purpose of this research is to explore the role of stakeholders in designing performance indicators in the field of drug control. Through a constructivist research paradigm as well as a qualitative instrumentation method approach, trailed  by  triangulation-based  analysis  of  various  inputs, these  are discovered  the  citizen  engagement  typology  in establishing drug control performance indicators is at third level, which is a form of more intense engagement between government institutions and citizens as stakeholders, in which each entity has a role in the determination and affects over the decisions. Instead with stakeholder engagement, at least certain positive outcomes have been obtained, such as  promoting  the  actualization  of  both  the  principles  of  transparency  and  accountability,  as  well  as  empowering worldviews and explanations on performance indicators which have been formulated, so that they might be of excellent volume as well as the citizen seems to be more ready to favor the performance of government institutions.
Keywords : Drug, Engagement, Performance Indikator, Stakeholders

## Abstrak
Indikator kinerja memegang peranan penting dalam sistem akuntabilitas pemerintah serta pengambilan kebijakan  terkait  perencanaan,  alokasi  sumber  daya,  serta  tata  kelola  yang  lebih  baik.  Hasil  review terhadap indikator kinerja sistem pengawasan obat beredar pada periode 2015-2019 dinilai kurang sensitif menggambarkan  kinerja  mengingat  tantangan  untuk  mencapai  target  tersebut  masih  cukup  banyak. Dalam  upaya  peningkatan  tata  kelola  pemerintahan,  keterlibatan  pemangku  kepentingan  dapat membangun kepercayaan kepada pemerintah serta membangun kohesi sosial. Penelitian berikut berupaya mengeksplorasi  peran  pemangku  kepentingan  dalam  perancangan  indikator  kinerja  pembangunan  di bidang  pengawasan  obat.  Melalui  paradigma  penelitian  konstruktivis  dengan  pendekatan  metode perolehan data secara kualitatif dilanjutkan analisis berbasis triangulasi dari berbagai sumber informasi diperoleh kesimpulan  bahwa  tipologi  keterlibatan dalam  penetapan  indikator kinerja  pengawasan  obat telah  berada  pada  level  3  (tiga)  yaitu  participation  in  public  decision  making,  yang  merupakan  bentuk keterlibatan  lebih  intens  antara  organisasi  publik  dan  warga  sebagai  pemangku  kepentingan  dimana masing-masing  pihak  memiliki  peran  dan  pengaruh  atas  indikator  kinerja  yang  ditetapkan.  Melalui keterlibatan  pemangku  kepentingan,  setidaknya  diperoleh  beberapa  dampak  positif  yaitu  antara  lain mendukung  terwujudnya  prinsip  transparansi  dan  akuntabilitas,  serta  memperkaya  perspektif  dan argumentasi  atas  indikator  kinerja  yang  disusun  sehingga  menjadikannya  lebih  berkualitas  dan  kinerja lembaga pemerintah lebih berpeluang diterima masyarakat.
Kata Kunci : Indikator Kinerja, Keterlibatan, Obat, Pemangku Kepentingan
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia

## PENDAHULUAN
Pengawasan  obat  dan  makanan merupakan salah satu agenda reformasi pembangunan nasional bidang kesehatan sebagai upaya untuk
meningkatkan  kualitas  hidup  manusia Indonesia
sehingga mendukung percepatan pencapaian tujuan
pembangunan nasional.
Sistem
pengawasan  tersebut  juga  bersifat strategis  dan  prioritas  karena  tidak hanya  mendukung  aspek  kesehatan tetapi juga ketahanan bangsa. Peredaran obat yang berkualitas buruk tidak hanya berdampak  pada  kesehatan  tetapi  juga bidang ekonomi maupun sosial ekonomi. Selain memperkuat tata kelola farmasi,  hal  prioritas  lain  terkait  upaya pencegahan
adalah dengan
memasukkan  pengukurannya  dalam target pembangunan berkelanjutan untuk memastikan kualitas dan keamanan  obat  beredar  (Nayyar.  et  al, 2019).
Saat  ini,  keterlibatan  warga sebagai  pemangku  kepentingan  dalam tata  kelola  pemerintahan  semakin ditekankan.  Warga  negara  diharapkan semakin  terlibat  aktif  dalam  proses perancangan  kebijakan  serta  regulasi masyarakat. Tentunya hal tersebut harus disertai dengan pertimbangan menyeluruh  terkait  kualifikasi  dan kompetensi (Matsuda, 2009). Keterlibatan  pemangku  kepentingan (stakeholder  engagement)  merupakan instrumen bermakna dalam
meningkatkan kepercayaan kepada
pemerintah karena dua alasan. Pertama, perencana  pemerintah  dan  pengelola program  dapat  memperoleh  data  yang benar  dan  akurat  tentang  prioritas  dan preferensi  yang  sangat  diinginkan  oleh para  pemangku  kepentingan.  Kedua, keterlibatan tersebut dapat memberikan umpan balik penting bagi para pengelola program  dalam  upaya  meningkatkan kredibilitas laporan pemerintah
terhadap sistem yang sedang berlangsung (Halachmi & Holzer, 2010).
Perbedaan  antara  konsep  warga (citizen)  dan  pengguna  layanan  publik (customer)  sebagaimana  dinyatakan oleh  Pollit  &  Bouckaert  (1995)  dalam Bovaird  &  Loeffler  (2016)  yaitu  dimana warga negara dapat didefinisikan sebagai  konsentrasi  hak  dan  kewajiban dalam  pribadi  seorang  individu  dalam negara konstitusional, di bawah supremasi  hukum,  dan  dalam  hierarki hukum  dan  peraturan.  Sementara pengguna layanan publik berfokus pada kepuasan  kebutuhan  individu,  dalam situasi pasar penawaran dan permintaan barang  dan  jasa  pada  suatu  hierarki kebutuhan, serta tunduk pada kesediaan untuk membayar. Warga negara adalah bagian  dari  kontrak  sosial,  sedangkan pengguna layanan publik adalah bagian dari  kontrak  pasar.    Dalam  praktiknya, citizen seringkali merupakan perwakilan dari  warga  negara  sebagai  pemangku kepentingan  yang  turut  terlibat  dalam kaitannya  dengan  aspek  representatif melalui penunjukan oleh otoritas publik,
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
seleksi acak, ataupun metode pemilihan lainnya (Hunter, et al, 2016).
Indikator  kinerja  pembangunan dibidang pengawasan obat sebagaimana telah tertuang dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah
(RPJMN)  periode  2010-2014  adalah “Proporsi Obat yang memenuhi standar (aman,  manfaat,  dan  mutu)” ,  yang selanjutnya  pada  periode  2015-2019
formulasi kalimatnya disesuaikan menjadi  “Persentase  Obat  memenuhi syarat” dimana implementasinya dilaksanakan  oleh  lembaga  pemerintah yang memiliki kewenangan dan tanggung jawab dalam bidang pengawasan  obat  dan  makanan  yaitu Badan  Pengawas  Obat  dan  Makanan (BPOM),  dengan  target  dan  realisasi ditunjukkan dalam tabel 1 berikut.
Tabel 1. Perbandingan Target dan Capaian Indikator Kinerja “Persentase Obat Memenuhi Syarat” pada periode tahun 2010 - 2019 RPJMN RPJMN 2010-2014 RPJMN 2015-2019 Tahun Target  Realisasi  Capaian  Target Realisasi  Capaian Tahun I 94.0 94.2 100.2 92.0 98.6 107.2 Tahun II 94.4 99.0 104.8 92.5 98.8 106.8 Tahun III 94.8 99.4 104.8 93.0 99.2 106.7 Tahun IV 95.2 99.4 104.4 93.5 98.2 105.0 Tahun V 95.6 99.2 103.7 94.0 97.7 104.0
Sumber : Laporan Kinerja BPOM (diolah), 2021
Tabel  1  di  atas  menunjukkan bahwa  capaian  indikator  pembangunan di  bidang  pengawasan  obat  pada periode  tahun  2010-2019  senantiasa melebihi  100%.  Data  tersebut  juga mengindikasikan bahwa rata-rata selama 10 tahun terakhir, sebanyak 98% obat yang beredar di masyarakat secara luas telah memenuhi persyaratan mutu, keamanan,  khasiat,  serta  manfaatnya. Namun  demikian,  pencapaian  yang cenderung  tinggi  tersebut  menjadi catatan  tersendiri  bagi  Kementerian Perencanaan  Pembangunan  Nasional
(PPN)/Bappenas  pada  saat  pelaksanaan Evaluasi Paruh Waktu RPJMN 2015-2019 yaitu  bahwa  tantangan  masih  cukup banyak, sehingga diperlukan penajaman metode  dalam  pengukuran  capaian untuk menggambarkan kondisi lapangan  yang  lebih  akurat.  Hal  ini dikaitkan  dengan  masih  maraknya berbagai  pemberitaan  terkait  peredaran obat  tidak  memenuhi  standar  di Indonesia.
Selain itu, tren capaian dari tahun ke  tahun  juga  dinilai  kurang  sensitif untuk  menggambarkan  progres  kinerja
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
(Bappenas, 2019). Bappenas memberikan masukan bahwa  “ke  depan  indikator pengawasan  obat  dan  makanan  2020- 2024 perlu dijabarkan menjadi indikator yang  mampu  memberikan  gambaran sejauh  mana  upaya  pengawasan  obat dan  makanan  mampu  memberikan dampak perlindungan kesehatan masyarakat dan mencakup pengukuran hasil pengawasan untuk seluruh komoditas dan prosesnya”. Beberapa hal yang dapat dilakukan antara lain adalah melalui pemetaan indikator serupa yang mampu  mengukur  dampak  terhadap upaya  pengawasan  serta  keterbukaan sistem pengawasan obat melalui keterlibatan berbagai pihak yang diregulasi.  Hal  ini  selaras  juga  dengan Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara
Nomor  PER/09/M.PAN/5/2007  tentang Pedoman  Umum  Penetapan  Indikator Kinerja  Utama  di  lingkungan  Instansi Pemerintah  pasal  7  yang  menyebutkan bahwa  “Pemilihan  dan  penetapan indikator  kinerja  utama  di  lingkungan instansi
pemerintah melibatkan
pemangku  kepentingan  (stakeholders) dari instansi pemerintah yang bersangkutan”.
Pada  sektor  publik,  indikator kinerja  semestinya  dapat  membantu pengguna  laporan  dalam  memahami input,  output,  outcome,  dan  kebijakan pada  suatu  periode  tertentu.  Indikator yang tidak mencerminkan kinerja secara akurat dapat berimbas pada citra kinerja suatu negara (Dooren, Caluwe, & Lonti,
2012).
Merujuk pada dokumen Rancangan Teknokratik Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional  2020- 2024,  “Persentase  Obat
Memenuhi  Syarat”  masih  menjadi indikator kinerja pembangunan dibidang  pengawasan  obat  dengan defi nisi  operasional  “Obat”  yang  telah diperluas  sehingga  perhitungan  angka capaiannya mencakup Obat Tradisional, Suplemen  Kesehatan,  dan  Kosmetik, dimana  hal  tersebut  berbeda  dengan definisi  konseptual  obat  sebagaimana dalam  UU  36  Tahun  2009  tentang Kesehatan.  Selain  itu,  target  awal  yang ditetapkan  pada  tahun  2020  adalah sebesar  80,8%,  cukup  jauh  berbeda dengan tren sebelumnya. Dalam hal ini, belum  diketahui  sejauh  mana  peran keterlibatan  pemangku  kepentingan (stakeholders) dalam perancangan indikator kinerja tersebut.
Parmenter  (2020)  mendefinisikan Indikator  Kinerja  Utama  (IKU)  sebagai indikator-indikator  yang  berfokus  pada aspek  kinerja  organisasi  serta  memiliki peranan penting bagi keberhasilan suatu organisasi saat ini maupun masa depan. 7 karakteristik dari IKU yang dikemukakan  Parmenter  yaitu  1)  Non- finansial,  2)  Diukur  secara  berkala,  3) Fokus utama dari aktifitas organisasi, 4) Sederhana  dan  mudah  dipahami,  5) Berbasis  tim,  6)  berdampak  signifikan bagi keberhasilan organisasi, 7) Hampir tidak  memiliki  konsekuensi  negatif. Ketika  diatur  dalam  konteks  strategis dan  dikembangkan  menurut  kriteria
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
tertentu, indikator kinerja dapat menjadi alat yang ampuh untuk berbagai tujuan di  sektor  pemerintah  sebagaimana dirangkum  oleh  Markic  (2014)  dari berbagai  literatur:  (a)  Pemantauan  dan penetapan target; (b) Mengevaluasi dan mereformasi
kebijakan,
(c) Perbandingan
komparatif yaitu membandingkan  kinerja  dari  beberapa organisasi  berbeda;  (d)  Pengambilan keputusan  strategis  serta  pengambilan keputusan  yang  lebih  terinformasi;  (e) Perencanaan  dan  manajemen  strategis dalam  pencapaian  prioritas  strategis pembangunan; (f) Pengalokasian sumber daya;  (g)  Peningkatan  kualitas;  (h) Kontrak Kinerja; (i) Pelaporan kemajuan dan  pencapaian  tujuan  yang  telah ditetapkan  sebelumnya;  (j)  Bentuk komunikasi dengan publik; (k) Evaluasi efektivitas penyampaian layanan publik; (l)  Penghargaan  atas  keberhasilan  serta tindakan  korektif  untuk  menghindari kegagalan berulang.
Keterlibatan pemangku kepentingan  dapat  berdampak  pada praktik pengukuran kinerja,
meningkatkan integrasi
informasi kinerja, serta membuka peluang kemitraan  yang  lebih  kuat  antara pemerintah  dan  warga  (Ho,  2007). Keterlibatan  tersebut  juga  merupakan salah  satu  dari  3  faktor  penting  yang menjadi
pertimbangan dalam implementasi
efektifitas sistem pengkuran kinerja di sektor pemerintah
(Goh,  2012).  Alfred  Tat  Kei  Ho  (2008) mengungkapkan bahwa dengan adanya
keterlibatan dapat membantu administrator  untuk  melihat  perspektif lain atas suatu layanan publik yaitu dari warga  masyarakat  serta  pemangku kepentingan lainnya.
Keterlibatan pemangku
kepentingan dalam pengukuran  kinerja  merupakan  cara untuk memanfaatkan bakat dan keahlian komunitas. Apabila sebaliknya, pemerintah dapat kehilangan kesempatan berharga untuk
mengedukasi  dan  melibatkan  mereka dalam  dialog  tentang  pelayanan  publik serta berbagai tantangan kompleks yang dihadapi oleh lembaga pemerintah.
Proses  melibatkan  pemangku kepentingan  dalam  perancangan  serta penyampaian  layanan  publik  dapat memiliki  banyak  bentuk  (Loeffler  & Martin,  2016).  Tipologi  keterlibatan tersebut  terdiri  dari  (1)  Information, informasi  merupakan  hubungan  satu arah  antara  pemerintah  dan  warga negara. Pemerintah memberikan informasi kepada warga negara melalui berbagai media, dan demikian sebaliknya warga mengirimkan
informasi  untuk  memicu  intervensi pemerintah; (2) Consultation, konsultasi merupakan  dialog  dua  arah  antara organisasi publik dengan warga negara, dimana  warga  diberi  hak  memberikan pendapat  mengenai  suatu  isu.  Namun tidak  terdapat  jaminan  bahwa  hasilnya akan menjadi keputusan yang diterapkan;  (3)  Participation  in  public decision  making,  merupakan  bentuk partisipasi  yang  lebih  intens  antara
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
organisasi  publik  dan  warga  dimana masing-masing  pihak  memiliki  peran dalam  pengambilan  keputusan  dan pengaruh atas kebijakan yang ditetapkan;  (4)  Co-Production  of  public Services  and  outcomes,    merupakan bentuk  paling  intensif  dari  keterlibatan, dimana  warga  negara  dan  lembaga publik  saling  memanfaatkan  sumber daya  satu  sama  lain  dalam  rangka peningkatan  layanan  publik  ataupun tujuan yang hendak dicapai.
Keterlibatan  yang  baik  berarti memperlakukan pemangku kepentingan sebagaimana  orang  dewasa,  dan  akan berhasil  ketika  mampu  (1)  memberikan informasi,  (2)  memberi  kesempatan untuk  mengeluarkan  pendapat,  (3) menyajikan  berbagai  pilihan  kebijakan, (4)  memberikan  legitimasi  politik,  (5) menyenangkan dan memberikan kenyamanan.  Proses  yang  baik  tersebut dapat  berdampak  positif  bagi  warga negara,  komunitas,  dan  pemerintahan dengan  berbagai  cara  dan  mekanisme yang  berbeda  (Nabatchi  &  Leighninger, 2015).
Beberapa upaya keterlibatan pemangku  kepentingan  dilakukan  oleh organisasi  sektor  publik,  antara  lain melalui  audiensi  publik  ataupun  forum diskusi kelompok (focus group discussion), dimana metode ini menawarkan  tingkat  interaksi  yang tinggi namun relatif memerlukan waktu, biaya,  fasilitator  yang  cukup  handal serta  hanya  menjangkau  sebagian  kecil pemangku  kepentingan  saja.  Metode
lain adalah melalui survei warga sebagai pemangku  kepentingan  yang  dapat menjangkau cakupan lebih luas dengan biaya  relatif  lebih  murah,  namun memberikan  tingkat  interaksi  yang kurang  mendalam.  Oleh  karena  itu, suatu organisasi memerlukan portofolio pendekatan  keterlibatan  publik  yang seimbang  (Loeffler  &  Martin,  2016) dalam hal (1) Tujuan keterlibatan dengan pemangku  kepentingan  maupun  warga negara  (the  objective  of  engaging);  (2) Sumber  daya  yang  tersedia  dalam pengelolaan  proses  keterlibatan  (the resources);  (3)  Skala  waktu  yang dibutuhkan  dalam  proses  pengambilan keputusan  (the  timescale);  (4)  Kapasitas dari  pemangku  kepentingan  yang terlibat (the capacity of respondent).
Penekanan  pada  penggunaan indikator kinerja juga merupakan elemen  kunci  Margaret  Thatcher  dalam upaya  meningkatkan  produktivitas  dan akuntabilitas instansi pemerintah Inggris Raya  (Halachmi  &  Holzer,  2010). Indikator  kinerja  berbasis  perspektif masyarakat  dapat  berfungsi  untuk mengidentifikasi  masalah  dan  kesulitan yang dihadapi berbagai bidang pemerintahan  termasuk  pula  dalam layanan  kesehatan  serta  kesenjangan dalam  kualitas  pelayanan,  sehingga memungkinkan regulator bidang kesehatan  untuk  merumuskan  strategi dan  manajemen  yang  lebih  baik  dalam sistem  pelayanan  kesehatan  (Mpinga and  Chastonay,  2011).  Keberhasilan proses  keterlibatan  juga  bergantung
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
pada penilaian akurat serta kepentingan dari  para  aktor,  saling  ketergantungan dalam  jejaring  kebijakan,  maupun perkiraan sumber daya yang dibutuhkan untuk  mencapai  tujuan  keterlibatan. Beberapa  literatur  terkait  partisipasi menunjukkan  kebutuhan  representasi dari masing-masing pemangku kepentingan  (Uittenbroek,  et  al  2019). Subjek  tentang  bagaimana  pemerintah melibatkan pemangku kepentingan dalam  perancangan  indikator  kinerja  di sektor  publik  merupakan  fenomena yang  relatif  belum  banyak  diteliti. Pengguna  utama  informasi  kinerja sebagian besar adalah pengelola program,  analis  anggaran,  dan  pejabat pemerintah yang terpilih.
Pemangku kepentingan eksternal jarang  terlibat  secara  penuh  dalam mendefinisikan, memilih, dan menggunakan pengukuran kinerja.
Penelitian  ini  berupaya  mengeksplorasi peran  pemangku  kepentingan  dalam perancangan  indikator  kinerja  sistem pengawasan  obat  mengacu  pada  teori keterlibatan  (citizen  engagament)  dari Loeffler & Martin (2016) berbasis konsep tata  kelola  publik  (public  governance) yang  mengeksplorasi  cara-cara  yang dilakukan  organisasi  domain  publik bekerja  sama  dengan  mitra,  pemangku kepentingan,  warga,  serta  jejaring mereka,  sehingga  diperoleh  perspektif sejauh  mana  keterlibatan  pemangku kepentingan dalam perancangan indikator  kinerja  pembangunan  di bidang pengawasan obat.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini menerapkan
paradigma
konstruktivis yang
mengembangkan makna subjektif berdasarkan pengalaman masing- masing  individu  (multiple  participant meaning),  mencari  makna  sesuatu  di tengah masyarakat tanpa dibebani teori, namun  sebagai  panduan  agar  terarah (Creswell  &  Creswell,  2018).  Fokus paradigma  konstruktivis  ini  adalah mengandalkan sebanyak mungkin perspektif informan tentang situasi yang sedang dipelajari.
Teknik  pengumpulan  data  yang digunakan  adalah  kualitatif,  dimana salah satu karakteristiknya yaitu terdapat kebutuhan untuk mengeksplorasi  dan  mendekripsikan suatu  fenomena  (Creswell  &  Creswell,
2018). Metode kualitatif mencoba mengembangkan gambaran yang kompleks dari suatu permasalahan yang sedang  diangkat  dengan  melibatkan berbagai  perspektif,  mengidentifikasi banyak  faktor  non  linier  dalam  suatu situasi,  serta  memberikan  gambaran kompleks  yang  muncul.  Dalam  hal  ini, peneliti  mengumpulkan  data  primer yang  diperoleh  melalui  wawancara mendalam  dengan  konsep  pertanyaan yang  terstruktur  dikaitkan  dengan konsep utama penelitian yaitu indikator kinerja  dan  keterlibatan  publik  (citizen engagement),  bersifat  terbuka,  serta disusun secara luas dan umum sehingga para  informan  dapat  membangun makna  sebuah  situasi  dan  memberikan
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
gambaran mengenai perspektif
pemangku kepentingan terhadap indikator  kinerja  pengawasan  obat. Selain  itu,  didukung  pula  oleh  data sekunder  yang  berasal  dari  dokumen instansi  terkait, serta  studi pustaka dari berbagai jurnal.
Kriteria kesesuaian lokus
sebagaimana  yang  disebutkan  oleh Ianniello, et al (2019) bergantung tujuan yang hendak dicapai melalui keterlibatan  publik  antara  lain  yaitu menemukan  ide-ide  inovatif  dalam perancangan  indikator  kinerja  melalui partisipan  terpilih  dengan  ide-ide  yang beragam,  menangani  kebuntuan  situasi yang memerlukan publik dengan minat khusus dalam pemecahan masalah, serta mendapatkan  dukungan  publik  yang menyiratkan  pemilihan  berdasarkan kombinasi keragaman dan keterwakilan. Berkaitan  dengan  hal  tersebut,  lokus penelitian berikut terdiri dari pemangku kepentingan  internal  dan  eksternal BPOM  RI  terkait  dengan  indikator kinerja  pengawasan  obat  pada  periode bulan April-Mei 2021.
Jumlah informan tergantung pada kedalam informasi yang hendak diketahui,  tujuan  penelitian,  hal-hal dipertaruhkan, hal-hal yang bermanfaat, kredibiltas
informasi, serta pertimbangan  waktu  dan  sumber  daya yang tersedia.  Terdapat trade off antara keluasan  (breadth)  dan  kedalaman (depth)  (Patton,  2014).  Keseluruhan jumlah  informan  penelitian  terdiri  dari 22 orang berdasarkan purposeful
random  sampling.  Sebagai  Informan Kunci dengan
pertimbangan
mengetahui  informasi  secara  umum serta  pihak  yang  mengetahui  secara konseptual adalah dari Biro Perencanaan. Sementara Informan
Utama  yaitu  pihak  yang  mengetahui informasi secara detail sekaligus sebagai aktor  utama  adalah  perwakilan  dari berbagai  fungsi  dari  kedeputian  teknis terkait  yang  meliputi  standarisasi, pengawasan produksi maupun distribusi,  pengawasan  mutu,  serta fungsi penindakan obat. Pada tingkat Informan
Pendukung  yang  dapat  memberikan informasi  tambahan  yang  bermanfaat dan relevan serta merupakan pihak yang terkait  dengan  Informan  Utama  yaitu dari  Inspektorat  maupun  pemangku kepentingan eksternal antara lain pemerintah  (Kementerian  Perencanaan Pembangunan  Nasional,  Badan  Pusat Statistik), akademisi (bidang farmakologi  dari  Universitas  Indonesia maupun  bidang  Statistik  dari  Institut Teknologi Sepuluh Nopember
Surabaya),  asosiasi  profesi  (Ikatan Dokter  Indonesia,  Ikatan  Apoteker Indonesia),  tenaga  kesehatan  (Rumah Sakit  Cipto  Mangunkusumo),  mitra sektor  komersial  bidang  farmasi  (GP Farmasi,  PT.  Enseval  Putera  Mega Trading), serta dari media (Media News Center).
Pengolahan  data  pada  penelitian konstruktivis dilakukan melalui
peninjauan  data  hasil  wawancara  dan
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
kemudian  membandingkannya  dengan seluruh  subset.  Validasi  hasil  penelitian dilakukan  melalui  triangulasi  antara data primer dan sekunder sehingga data yang  diperoleh  akurat  dan  dapat diandalkan.  Selain  itu  juga  pengecekan berdasarkan  informan  dari  berbagai latar  belakang  akademis  dan  profesi sehingga  diperoleh  berbagai  perspektif yang saling membangun. Dalam paradigma  konstruktivis,  dilakukan analisis  kualitatif  untuk  memahami pengalaman  populasi  sasaran.  Peneliti mengartikan
temuan sebagai representasi  langsung  dari  konstruksi sosial alih-alih menghubungkan temuan dengan  fakta  dalam  literatur  ilmiah, dengan kata lain tidak memaksakan data ke dalam kategori yang dibuat
sebelumnya,
sehingga lebih memungkinkan  untuk  interpretasi  dan pemahaman terbuka.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Perubahan dari konsep pemerintah  (government)  menuju  tata kelola pemerintahan (governance)
menghendaki seluruh pemangku
kepentingan  untuk  dapat  memberikan perannya  secara  lebih  inovatif  dalam pembentukan keputusan dan
berkontribusi  pada  hasil  (outcomes) yang  diharapkan  oleh  publik  (Loeffler, 2016). Hal ini berimbas pula pada sistem pengukuran kinerja dimana pada konsep  pemerintah  (goverment),  sistem yang  diterapkan  merupakan  hasil benchmarking,  proses  internal  atau
kinerja organisasi terhadap pemerintahan  lainnya.  Namun  dalam konsep tata kelola pemerintahan
(governance),  melibatkan  kelompok pemangku kepentingan dalam pendefinisian standar kinerja.
Sebagaimana  telah  tertuang  pula  salah satu isu strategis kelembagaan birokrasi dalam  Rancangan  Teknokratik  RPJMN 2020-2024, yang mengarah pada kelembagaan  dan  proses  bisnis  yang lebih  sederhana,  responsif,  adaptif,  dan membuka  ruang  peran  serta  publik dalam pemerintahan.
1. Indikator Kinerja Pengawasan Obat Berbasis Keterlibatan Publik (Citizen Engagement) Berdasarkan hasil wawancara dengan berbagai pemangku kepentingan  internal  serta  triangulasi dokumen, diperoleh perspektif karakteristik  indikator  kinerja  utama pengawasan obat berdasarkan Parmenter (2020) sebagai berikut: a) Non-finansial (Non-financial),
karakteristik  ini  terpenuhi  karena indikator  kinerja  pengawasan  obat tidak diukur dalam denominasi mata uang, namun dalam bentuk persentase hasil pengawasan.
b) Diukur  secara  berkala  (Timely), capaian  indikator  kinerja  utama pengawasan  obat  diukur  setiap bulan, serta dipantau dan dievaluasi secara berkala setiap triwulan.
c) Fokus utama dari aktifitas organisasi (CEO  Focus),  pimpinan  organisasi memiliki  komitmen  kuat  terhadap
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
pencapaian  target  kinerja  persentase obat  memenuhi  syarat  ditunjukkan melalui  arahan  kebijakan  secara berjenjang  ke  dalam  internal  BPOM termasuk langkah inovatif pendukung capaiannya. d) Sederhana  dan  mudah  dipahami (Simple), indikator kinerja pembangunan dibidang pengawasan obat  cukup  sederhana  dan  mudah dipahami dari segi formulasi kalimat, namun tidak demikian halnya
dengan  sistem  pengukuran  serta tindakan korektif yang diperlukan.
e) Berbasis tim (Team Based), perumusan indikator kinerja pengawasan  obat  maupun  evaluasi capaiannya menghubungkan tanggung jawab antara tim perencanaan,  tim  pemantauan  dan evaluasi,  tim  pelaporan,  tim  teknis pengawasan,  maupun  pemangku kepentingan terkait.
f) Berdampak signifikan bagi
keberhasilan  organisasi  (significant impact), keberhasilan organisasi diukur dari kinerja ataupun manfaat yang dapat secara langsung dirasakan oleh masyarakat. Indikator kinerja  persentase  obat  memenuhi syarat dapat mencerminkan aktivitas utama  organisasi  serta  capaian  visi misi  BPOM  apabila  pengukurannya dilakukan dengan sistem yang tepat.
g) Hampir  tidak  memiliki  konsekuensi negatif (Limited darkside), indikator persentase  obat  memenuhi  syarat dapat  menimbulkan  konsekuensi
negatif khususnya masyarakat, apalagi  dengan  target  yang  berada disekitar  80%  yang  menunjukkan bahwa sekitar 20% obat yang beredar di Indonesia adalah tidak memenuhi syarat. Sedangkan pemenuhan persyaratan merupakan syarat mutlak  dari  suatu  produk  dapat beredar.  Konsekuensi  negatif  juga dapat  berdampak  pada  BPOM  yang dipersepsikan tidak mampu melakukan tanggung jawab
pengawasan  dengan  baik  sehingga sekitar  20%  obat  di  peredaran  tidak memenuhi syarat.
Berdasarkan uraian tersebut, diketahui  bahwa  karakteristik  indikator kinerja  utama  telah  terpenuhi  selain aspek  tidak  memiliki  konsekuensi negatif.  Sebagian  besar  pemangku kepentingan internal memiliki perspektif  bahwa  indikator  “persentase obat  memenuhi  syarat”  tersebut  telah sesuai  dalam  menggambarkan  kinerja pembangunan  di  bidang  pengawasan obat.
Namun,  sebagian  berpandangan bahwa kinerja pengawasan obat mencakup aspek yang sangat luas tidak hanya  sampling  dan  pengujian  produk, sehingga indikator kinerja utama seyogyanya dapat melingkupi hasil dari berbagai aspek sistem pengawasan obat, salah  satu  alternatifnya  yaitu  indikator yang  berbentuk  indeks  dengan  angka pembentuknya yang merupakan komposit  dari  berbagai  komponen sistem pengawasan.
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia

## Mengenai  definisi  operasional
“obat” pada indikator kinerja “ persentase  obat  memenuhi  syarat ” yang mencakup obat tradisional, suplemen  kesehatan,  dan  kosmetik,  hal tersebut didasarkan pada Perpres No. 80 Tahun  2017  tentang  Badan  Pengawas Obat dan Makanan, dimana pada pasal 2 ayat  1  disebutkan  bahwa “BPOM mempunyai  tugas  menyelenggarakan tugas pemerintahan di bidang pengawasan  Obat  dan  Makanan  sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan ” .  Disambung  dengan  ayat  2 yang  menyebutkan  bahwa  “ Obat  dan Makanan  sebagaimana  dimaksud  pada ayat  (1)  terdiri  atas  obat,  bahan  obat, narkotika,  psikotropika,  prekursor,  zat adiktif,  obat  tradisional,  suplemen kesehatan, kosmetik, dan pangan olahan”. Berdasarkan  hal  tersebut, segala  jenis  komoditi  yang  disebutkan pada  ayat  2  selain  pangan  olahan, merupakan  penjabaran  dari  definisi operasional  obat.  Dengan  demikian, proses  perhitungan  target  maupun capaiannya  menggunakan  pembobotan terhadap masing-masing unsur pembentuknya.
Mengidentifikasi  dan  memilih kriteria  indikator  kinerja  yang  sesuai merupakan pertimbangan penting dalam  mengevaluasi  kinerja  organisasi sektor publik. Kriteria yang dipilih serta proses  evaluasi  akan  sangat  tergantung pada perspektif yang diambil.
Stakeholder  yang  berbeda  cenderung menekankan  kriteria  yang  berbeda
(Woolum,  2011).  Tantangannya  adalah untuk menggabungkan penilaian kinerja yang  berbeda  dari  semua  pemangku kepentingan.
Berdasarkan perspektif pemangku kepentingan eksternal diperoleh gambaran mengenai indikator kinerja pembangunan di bidang pengawasan  obat  terkait  dengan  aspek kemanfaatan serta kejelasan dan kemudahan untuk dipahami bagi warga masyarakat  bahwa  dari  akademisi farmakologi  menilai  bahwa  indikator tersebut masih perlu diperjelas mengenai  persyaratannya.  Sementara dari  berbagai  kalangan  lain  menilai bahwa indikator tersebut kurang tersosialisasi  dengan  baik.  Masyarakat lebih melihat pada dampak kinerja nyata terkait  pengawasan  obat  beredar  di masyarakat,  informasi  mengenai  obat- obatan yang ditarik dari peredaran, serta terkait aspek lain terkait keamanan obat.
Ketika digali lebih lanjut mengenai indikator kinerja
pembangunan  di  bidang  pengawasan obat  yang  menetapkan  Persentase  Obat Memenuhi  Syarat  sebesar  80%  pada tahun 2020 hingga capaian sebesar 92,3% pada  tahun  2024,  berbagai  pemangku kepentingan  dari  kalangan  farmasis menilai bahwa hal tersebut sudah cukup bagus dengan justifikasi bahwa penyesuaian tersebut berdasarkan
pertimbangan perubahan kerangka sampling  dan  reformulasi  penentuan kriteria  produk  memenuhi  syarat, sehingga  menjadi  lebih  ketat.  Dari
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
kalangan  akademisi  statistik  justru menilai  bahwa  angka  tersebut  terlalu rendah  apabila  didasarkan  pada  tren selama  sepuluh  tahun  terakhir  yang berkisar  di  angka  98%.  Namun  apabila sampel yang diambil sebagai data sudah cukup  representatif  serta  konsep  dan definisi yang digunakan sudah terstandar,  maka  hal  tersebut  dapat dipertanggungjawabkan  secara  ilmiah. Apabila  belum  memenuhi  kriteria tersebut,  seyogyanya  perlu  dilakukan perbaikan  metodologi  sampel  maupun konsep dan definisinya.
Perlu dipertimbangkan pula untuk pemanfaatan big data dalam memperoleh angka indikator tersebut. Selanjutnya,  perspektif  mengenai indikator
kinerja pembangunan pengawasan obat yang dalam perhitungan capaiannya mencakup obat tradisional,  suplemen  kesehatan,  dan kosmetik,  para  pemangku  kepentingan dari  berbagai  kalangan  sepakat  menilai bahwa  cakupan  tersebut  sangat  perlu dengan  mempertimbangkan  pergeseran gaya  hidup  kepada  kebutuhan  tersier dalam  rangka  preventif  dan  estetika sehingga  bermunculan  produk-produk obat  tradisional,  suplemen  kesehatan, dan kosmetik secara masif. Ditambahkan pula dari aspek pemenuhan standar dari ketiga  produk  tersebut  masih  belum seketat obat, selain dalam pemakaiannya pun  masih  banyak  disalahgunakan. Sehingga  dalam  hal  ini  diperlukan dukungan pemerintah dalam hal sumber daya manusia, sarana prasarana
termasuk  laboratorium,  anggaran,  serta edukasi  kepada  masyarakat  yang  lebih luas.  Namun,  hal  tersebut  berbeda dengan  pandangan  masyarakat  awam secara  luas,  yang  mana  suplemen kesehatan  dan  kosmetik  tidak  sesuai apabila  digabungkan  dengan  obat, karena perbedaan fungsinya yang mana obat  lebih  mengarah  kepada  kuratif penyembuhan sementara kosmetik mengarah pada fungsi estetika.
Pada  dasarnya,  indikator  yang baik  adalah  yang  memiliki  tingkat validitas  dan  reliabilitas  tinggi,  yaitu indikator  yang  tidak  bias  sehingga menggambarkan  ukuran  yang  tepat. Indikator  kinerja  yang  reliabel  berarti bahwa indikator tersebut objektif, tepat, dan  dapat  diandalkan.  Aspek  lain  dari reliabilitas adalah konsistensi dari waktu ke  waktu,  artinya  dengan  cara  yang sama  pada  waktu  yang  berbeda, pengukuran  dapat  menghasilkan  data yang cenderung sama (Poister, Aristigueta, & Hall, 2015). Praktisi dan akademisi
hendaknya tidak hanya memperhatikan bagaimana  hasil  kinerja  digunakan, tetapi  juga  mengkaji  bagaimana  proses penghitungan  indikator  kinerja  dapat dirancang  untuk  meningkatkan  hasil kinerja  secara  laten,  yaitu  apabila organisasi mampu merefleksikan informasi  kinerja  melalui  pembinaan dan  pengaturan  budaya  kerja,  aspirasi, dan  keyakinan  sehingga  diharapkan mampu  menjawab  kritik  terhadap indikator  kinerja  yang  pada  umumnya
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
menganggap  bahwa  informasi  kinerja tidak  akurat,  bias  atau  tidak  valid. Meskipun  awalnya  organisasi  hanya melakukan  perubahan  tersebut  sebagai bagian dari proses perhitungan
indikator kinerja, namun pada akhirnya berdampak pada peningkatan manajemen risiko internal maupun hasil kinerja
organisasi (Dooren &
Kempeneer, 2019). Hal yang tidak kalah penting,  kemampuan  pimpinan  untuk membangun jaringan antar aktor, merupakan  kunci  keberhasilan  dalam merancang dan secara simultan pengimplementasian
program
keterlibatan  masyarakat  (Kushandajani
& Permana, 2020).
2. Citizen Engagement Berbasis Pemangku Kepentingan Internal Selanjutnya, terkait
dengan keseimbangan  portofolio  pendekatan keterlibatan  publik  dalam  penetapan indikator  kinerja  pengawasan  obat, diperoleh  hasil  tinjauan  dari  perspektif pemangku
kepentingan internal sebagaimana berikut:
a) Tujuan  keterlibatan,  BPOM  telah memiliki pemahaman mengenai pentingnya  melibatkan  pemangku kepentingan  dalam  perancangan indikator  kinerja  pengawasan  obat yang  mana  pada  prosesnya  telah melalui  penjaringan  aspirasi  secara top-down planning maupun bottom- up planning dari berbagai pemangku kepentingan  meliputi  Kementerian Perencanaan Pembangunan
Nasional,  Badan  Pusat  Statistik, akademisi,  pelaku  usaha,  asosiasi profesi  kesehatan,  serta  lembaga swadaya masyarakat. Namun demikian,  masih  terdapat  keraguan pada  sebagian  pihak  bahwa  BPOM telah
mengkomunikasikan pentingnya keterlibatan publik dalam  penetapan  indikator  kinerja pengawasan obat kepada pemangku kepentingan.
b) Sumber  daya  yang  tersedia,  BPOM mengalokasikan  waktu  dan  pikiran untuk  melibatkan  publik  dalam penetapan indikator kinerja pengawasan  obat  yang  mana  hal  ini tercermin  dari  keterlibatan  secara aktif dalam berbagai forum
pertemuan  bersama  Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional dan  narasumber  ahli  dalam  rangka pembahasan  rancangan  indikator pengawasan  obat.  Demikian  pula terkait  fasilitasi  media,  sarana, maupun prasarananya. Satu hal yang menjadi  ganjalan  adalah  bahwa penetapan  indikator  kinerja  tersebut tidak  melalui  konsultasi  atau  uji publik secara luas sehingga menimbulkan persepsi bahwa keterlibatan belum sepenuhnya berjalan dengan baik.
c) Rentang  waktu  proses,  Alur  proses telah berupaya disiapkan oleh BPOM untuk memberikan kesempatan kepada para pemangku kepentingan untuk turut terlibat dalam penetapan indikator  kinerja  pengawasan  obat
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
dengan  rentang  waktu  yang  cukup lebar.  Hal  tersebut  sebagaimana tertuang  dalam  prosedur  operasi standar perencanaan indikator kinerja.
d) Kapasitas  pemangku  kepentingan, berbagai  pihak  masih  meragukan bahwa  BPOM  telah  menyiapkan kriteria pemangku kepentingan yang dapat  terlibat  dalam  penetapan indikator  kinerja  pengawasan  obat. Ditambahkan  pula  bahwa  pakar dengan  keahlian  khusus  dalam bidang perancangan indikator kinerja  sektor  publik  yang  acapkali bersifat  teknis  dan  birokratif  belum banyak  ditemui,  dengan  merujuk implementasi bahwa pemangku
kepentingan  yang  dilibatkan  dalam perancangan  indikator  kinerja  pada umumnya  berasal  dari  spesifikasi bidang statistik,
ekonomi, farmakologi,  kesehatan  masyarakat, serta kebijakan publik.
3. Citizen Engagement Berbasis Pemangku Kepentingan Eksternal Portofolio pendekatan keterlibatan  publik  dalam  penetapan indikator  kinerja  pengawasan  obat  dari perspektif pemangku kepentingan eksternal  diperoleh  hasil  sebagaimana berikut:
a) Tujuan keterlibatan, masyarakat tidak akan meluangkan waktu untuk turut terlibat tanpa mengetahui nilai manfaat  maupun  konsekuensinya. Para  pemangku  kepentingan  yang
akan  terlibat  dalam  perancangan indikator  kinerja  pengawasan  obat telah  memahami  visi  misi  BPOM sebagai lembaga pemerintah dibidang  pengawasan  obat.  Selain itu,  mereka  juga  telah  memahami pentingnya BPOM melibatkan publik dalam  penetapan  indikator  kinerja pengawasan obat.
Mereka
berpendapat bahwa masyarakat sebagai  pengguna  obat  (end-user) perlu  memiliki  keterwakilan  dan didengar  masukannya  dalam  hal penetapan indikator kinerja pengawasan  obat.  Masyarakat  atau publik yang dimaksud pun tentunya adalah  yang  memiliki  keahlian pendukung dalam penetapan indikator tersebut, seperti akademisi, kementerian  dan  lembaga  terkait, pelaku  usaha  dibidang  farmasi, sehingga  pada  akhirnya  diperoleh indikator yang tepat.
b) Ketersediaan  Sumber  Daya,  ketika digali lebih jauh mengenai kesediaan, dari  akademisi  bidang  farmakologi serta  asosiasi  bidang  kefarmasian bersedia  meluangkan  waktu  dan pikiran  untuk  dilibatkan  dalam penetapan indikator kinerja pengawasan obat, dengan pertimbangan bahwa mereka
merupakan  bagian  dari  masyarakat utamanya  dibidang  kesehatan  serta sebagai  wakil  masyarakat  yang benar-benar  memiliki  keahlian  dan fokus  pada  aspek  obat.  Hal  tersebut dinilai penting sebagai bentuk
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
kontribusi keilmuan untuk peningkatan kualitas kinerja pengawasan sehingga mampu memberikan  dampak  perlindungan bagi  masyarakat.  Pada  sisi  lain  juga dapat
semakin meningkatkan kepatuhan  (compliance)  bagi  para pelaku  usaha  di  bidang  obat  serta keselarasan  dengan  tujuan  dari BPOM  dalam  hal  pengawasan  obat beredar di Indonesia.
c) Rentang waktu alur proses, sebagian besar  pemangku  kepentingan  masih belum mendapatkan informasi ataupun  gambaran  secara  jelas mengenai  alur  proses  keterlibatan dalam  penetapan  indikator  kinerja pengawasan  obat.  Namun  pada dasarnya,  mereka  bersedia  apabila diberikan  kesempatan  untuk  turut terlibat dalam perencanaan indikator kinerja pengawasan obat.
d) Kapasitas  Pemangku  Kepentingan, para  akademisi  bidang  farmakologi, mitra sektor komersial bidang farmasi,  tenaga  kesehatan,  asosiasi profesi  kefarmasian  menilai  bahwa mereka cukup kompeten serta
memiliki  motivasi  yang  kuat  untuk turut serta dalam penetapan indikator  kinerja  pengawasan  obat dikaitkan  dengan  spesifikasi  bidang yang digeluti. Organisasi senantiasa
memerlukan  aktor  yang  memiliki  nilai budaya  dengan  perspektif  berbeda (Kushandajani & Permana, 2020). Sebagaimana  pula,  keterlibatan  dapat
mencakup berbagai kelompok pemangku  kepentingan  yang  berbeda. Dalam beberapa kasus, keterlibatan level pertama  mungkin  cocok.  Di  lain  kasus, perlu  adanya  pelibatan  publik  secara keseluruhan.  Terdapat  banyak  sekali teknik dalam keterlibatan publik, namun yang  paling  penting  adalah  alat  yang digunakan oleh organisasi sesuai dengan tujuan,  ruang  lingkup,  dan  kapasitas kelompok yang akan dilibatkan organisasi untuk berkoordinasi (Loeffler & Martin, 2016). Merujuk keseimbangan portofolio pendekatan keterlibatan publik  berbasis  pemangku  kepentingan eksternal  maupun  internal  tersebut diperoleh  gambaran  bahwa  tentunya forum diskusi kelompok dengan tingkat interaksi yang tinggi  lebih sesuai untuk dilakukan dalam memperoleh rancangan indikator kinerja pembangunan  di  bidang  pengawasan obat. Ditambahkan pula bahwa, berdasarkan hasil wawancara
pemangku kepentingan eksternal
diperoleh  perspektif  bahwa  indikator kinerja  bukan  merupakan  hal  yang mudah  dipahami  oleh  sebagian  besar elemen masyarakat.
Hal ini
sebagaimana  telah  dikemukakan  oleh Ianniello,  et  al  (2019)  mengenai  tiga rangkaian  kendala  potensial  dalam keterlibatan publik yaitu:
a) Faktor  kontekstual,  seperti  defisit dan  asimetri  informasi  serta  sikap pejabat  publik,  dengan  menimbang perspektif  bahwa  indikator  kinerja
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
ini lebih diperlukan bagi pemerintah
dalam mengambil
kebijakan.
Masyarakat  secara  luas  kurang memiliki  rekognisi  serta  menaruh perhatian  terhadap  informasi  terkait indikator  tersebut,  karena  pada umumnya mereka lebih melihat pada kinerja riil seperti upaya pengawasan yang  konsisten  dan  terus  menerus pada  obat-obat  yang  beredar  di masyarakat,  sosialisasi  dan  edukasi terkait penggunaan obat secara lebih dekat dan intens kepada masyarakat,
serta penindakan tegas atas pelanggaran di bidang obat.
b) Pengaturan  organisasi,  khususnya kriteria representasi masyarakat dan desain proses;
BPOM telah mendefinisikan  dalam  peta  proses bisnisnya bahwa pemerintah, pelaku usaha,  masyarakat,  dan  akademisi sebagai sumber input, namun belum secara  spesifik  disebutkan  mengenai kriterianya.  Demikian  pula  apabila dikaitkan dengan perancangan indikator  kinerja  pengawasan  obat yang tentunya memerlukan masyarakat (citizen) dengan kualifikasi  khusus.  Desain  proses juga sangat penting kaitannya
dengan  pilihan  dan  implementasi alat dialog dalam dinamika keterlibatan. Definisi yang membingungkan  dari  mekanisme keterlibatan dapat memberikan
dampak  kurang  menguntungkan dari  inisiatif  partisipasi  (Yang  &
Pandey,  2011)  dalam  Ianniello,  et  al (2019).
c) Pola  manajemen  proses,  termasuk dinamika  kelompok  dan  kualitas kolaborasi. Pemerintah dapat dengan mudah mengumpulkan lebih banyak informasi  terkait  kinerja  dari  warga yang aktif menggunakan atau membutuhkan pemerintah, sehingga target  representasi  kelompok  dalam upaya kolaborasi pengumpulan informasi terkait penggambaran kinerja  BPOM  sebagai  lembaga pemerintahan dapat terpenuhi.
Demikian  pula  tantangan  yang dikemukakan  oleh  beberapa  peneliti dalam  Afzalan  &  Muller  (2018)  yaitu mengenai  kurangnya  minat  pemangku kepentingan untuk terlibat karena akses atau  masalah  lain  terkait  waktu  dan tempat atau bias pribadi serta rendahnya tingkat  kepercayaan  dan  keyakinan terhadap perencana dan pejabat publik. Selain itu pula terkait dengan tingginya biaya,  waktu,  staf,  serta  sumber  daya yang dibutuhkan untuk
mengkoordinasikan  dan  menganalisis proses  keterlibatan.  Perencana  dan pembuat  kebijakan  dalam  mengelola proses
keterlibatan harus
menyeimbangkan  tujuan  dan  tekanan yang  sering  tampak  seperti  aturan pemerintah,  serta  ketidakpastian  dan keraguan  tentang  kegunaan  proses partisipatif tersebut.
Ketika  digali  lanjut  mengenai tingkat peminatan keterlibatan pemangku kepentingan dalam
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
perancangan  indikator  kinerja  BPOM, diketahui bahwa dari perspektif akademisi non-farmakologi, tenaga kesehatan, mitra sektor komersial bidang farmasi, serta media berada pada tingkat  ingin  mengetahui  hal-hal  yang telah  dilakukan  BPOM,  namun  cukup melihat perkembangannya saja.
Sementara  dari  perspektif  akademisi bidang  farmakologi,  asosiasi  profesi bidang  kefarmasian  berada  pada  level peminatan keterlibatan yang lebih tinggi yaitu ingin turut andil atas hal-hal yang dilakukan  BPOM  dalam  penyediaan layanan publik, termasuk dalam perencanaan indikator kinerja.
Tipologi keterlibatan antara BPOM  dengan  pemangku  kepentingan dalam  rangka  perancangan  indikator kinerja  pengawasan  obat  tersebut  telah berada  pada  level  3  (tiga)  yaitu Participation in public decision making, yang  merupakan  bentuk  keterlibatan lebih intens antara organisasi publik dan pemangku kepentingan dimana masing- masing  pihak  memiliki  peran  dalam pengambilan  keputusan  dan  pengaruh atas  kebijakan  yang  ditetapkan.  Hal tersebut ditunjukkan dari adanya interaksi  BPOM  dengan  pemangku kepentingan dalam penetapan indikator kinerja pengawasan obat, dimana masukan  dari  pemangku  kepentingan tersebut mempengaruhi keputusan akhir BPOM.  Terutama  dalam  hal  ini  adalah para akademisi, praktisi lapangan, serta sektor  pemerintahan  terkait  dalam bidang perencanaan pembangunan.
Berdasarkan uraian tersebut, keterlibatan  publik  sebagai  sebuah pendekatan bottom-up yang merupakan penyeimbang atas perencanaan indikator  kinerja  yang  bersifat  top- down,  dapat  lebih  diintensifkan  dalam pelaksanaannya. Sebagai bentuk implementasinya, sebagaimana dijelaskan  dalam  Afzalan  &  Muller (2018), langkah-langkah penerapan metode  partisipatif  adalah  dimulai  dari menentukan tujuan, memperjelas
populasi sasaran, memfasilitasi keterlibatan, mengembangkan pedoman digital yang sesuai, serta membuat peta jalan.  Syarat  warga  negara  (citizen) sendiri  memiliki  beberapa  arti  yang berbeda, antara lain  mencerminkan hak dan  tanggung  jawab  hukum  individu sebagaimana didefinisikan dalam
konstitusi  dan  undang-undang  yang mengartikulasikan kualifikasi,
kewajiban,  dan  hak  warga  negara (Callahan, 2007).
Definisi  yang  lain  menyebutkan bahwa kewarganegaraan mencerminkan konsep sosiologis yang lebih luas sebagai anggota  komunitas  yang  lebih  besar, seorang  penghuni  tempat  tertentu,  dan karena itu tidak mengecualikan anggota masyarakat  yang  menurut  tempat  lahir tidak  berhak  atas  keistimewaan  atau terikat oleh tanggung jawab yang secara hukum terkait dengan kewarganegaraan formal. Kewarganegaraan sebagai kebajikan  membutuhkan  rasa  tanggung jawab  dan  pengabdian  sebagai  warga negara  dalam  komunitas  dan  negara,
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
serta  dedikasinya  untuk  perbaikan kondisi masyarakat.
Pemangku kepentingan
(stakeholders) merupakan warga negara (citizen)  sebagai  penerima  layanan pemerintah,  berada  pada  posisi  terbaik untuk  menilai  bidang  pemerintahan mana  yang  berfungsi  dengan  baik  dan mana  yang  membutuhkan  perbaikan. Kelompok pemangku kepentingan sebagai  populasi  sasaran  keterlibatan publik khususnya dalam bidang pengawasan  obat  terkait  dengan  aspek representasi,  antara  lain  dapat  berasal dari kategori profesional/tenaga kesehatan,  pemerintah  (pusat  ataupun daerah),  asosiasi  profesi  utamanya bidang  kesehatan,  akademisi  (dosen, peneliti,  dll),  media,  mitra  sektor komersial bidang
farmasi, konsumen/organisasi
perwakilan konsumen, maupun masyarakat
umum/lembaga  swadaya  masyarakat. Pengkategorian  tersebut  merupakan kompilasi dari beberapa literatur mengenai  jenis  pemangku  kepentingan yang  seyogyanya  dilibatkan  dalam sektor publik sehingga diperoleh keseimbangan  indikator  dari  berbagai perspektif pemangku kepentingan.
Bagi  negara-negara  berkembang,
pengintegrasian antara keterlibatan pemangku kepentingan dengan pengukuran kinerja seringkali dianggap tugas  yang  menakutkan,  karena  terkait dengan akuntabilitas publik yang belum sesuai harapan, penyalahgunaan wewenang,  pengendalian  korupsi  yang
belum  efektif,  serta  rendahnya  tingkat transparansi  (Yang  &  Wu,  2013). Terlepas  dari  nilai  keterlibatan  publik, administrator  pemerintah  tetap  perlu melakukan  pengelolaan  dan  warga negara  tidak  dapat  menggantikan regulator.
Warganegara sebagai pemangku
kepentingan dapat
menyumbangkan  ide-ide  segar  dan perspektif baru dalam permasalahan tata kelola  organisasi  publik,  tetapi  pada akhirnya  tetap  harus  bergantung  atau bekerja sama dengan pemerintah untuk mengimplementasikan gagasan tersebut. Keterlibatan pemangku kepentingan  dalam  pengukuran  kinerja tidak  selalu  menjamin  layanan  yang lebih  baik  dan  kinerja  yang  lebih memuaskan,  namun  dapat  menyoroti sistem  dari  perspektif  warga  sehingga diperoleh  gambaran  yang  lebih  utuh (Dooren, Bouckaert, & Halligan, 2015).
Keterlibatan pemangku kepentingan menawarkan berbagai manfaat potensial tetapi juga menghadirkan  tantangan  yang  cukup besar  pula.  Penting  bagi  pembuat kebijakan dan pengelola layanan publik untuk  mengalokasikan  waktu  dan pikiran terbuka ketika mengembangkan sistem  administratif  organisasi  melalui keterlibatan  publik.  Keterlibatan  warga dalam  pengukuran  kinerja  juga  bisa sangat  rapuh.  Hal  ini  tidak  hanya memerlukan  pemerintah  yang  siap mengambil risiko dan membuat masalah kinerja  pemerintah  lebih  transparan kepada publik, tetapi juga
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
membutuhkan  pemimpin  komunitas meluangkan  waktu  dan  sumber  daya untuk  mendukung  program,  serta bekerja sama dengan pejabat pemerintah dalam mempelajari masalah kinerja yang seringkali  bersifat  sangat  teknis  dan birokratis.

## PENUTUP
Kebijakan  kesehatan  masyarakat bertujuan untuk memelihara dan meningkatkan kesehatan warga sehingga  seyogyanya  pelaksanaanya didasarkan  pada  data  dan  indikator kinerja  yang  relevan  tentang  status kesehatan,  gaya  hidup  dan  kebiasaan kesehatan,  kondisi  hidup  dan  kerja, faktor  demografis  dan  sosial  budaya. Sebagaimana  dalam  layanan  publik lainnya, memilih indikator kinerja yang sesuai  memungkinkan  regulator  sistem layanan kesehatan untuk
bertransformasi  ke  dalam  bentuk  yang lebih sesuai dalam pengambilan keputusan. Tidak seluruh
pemangku kepentingan (stakeholders) dapat secara langsung  memiliki  keterlibatan  aktif dalam  proses  perancangan  indikator kinerja  pembangunan,  namun  harus memenuhi prasyarat nilai dan pengetahuan serta mampu
melakukannya.  Jika  tidak,  keterlibatan tersebut  dapat  mengakibatkan  kualitas keputusan  administrasi  publik  dalam hal  ini  adalah  perancangan  indikator kinerja  yang  justru  semakin  tidak terarah.  Dengan  demikian,  kontribusi
akademis  sangat  diperlukan  dalam perencanaan  sistem  keterlibatan  aktif. Pemerintah  mungkin  sangat  efektif  dan mampu melaksanakan tugas dan tanggungjawab  dengan  metode  yang cukup  konstruktif  dan  efisien,  namun tanpa mengkomunikasikan keberhasilan tersebut  kepada  publik,  maka  akan dapat
menciptakan kesenjangan
persepsi kinerja yang tidak diinginkan.
Deregulasi  sistem  tentunya  tidak terbebas  dari  beberapa  efek  samping. Beberapa  tindakan  biasanya  diambil untuk menangani dampak tersebut. Hal yang sama juga berlaku dalam menggalakkan  keterlibatan  pemangku kepentingan.  Reformasi  administrasi pemerintahan yang mendorong
pemangku  kepentingan  turut  terlibat memerlukan desain kelembagaan pembangunan dan keberhasilannya bergantung  pada  kontribusi  pembuat kebijakan serta akademisi. Sebagaimana dikemukakan  oleh  Suebvises  (2018), bahwa  peran  pemerintah  harus  diubah dari  mengontrol  dan  mengarahkan menjadi berkolaborasi, memberdayakan, dan melibatkan masyarakat sipil.
Pemerintah  tidak  lagi  menjadi  aktor sentral pemerintahan ketika menempatkan para pemangku kepentingan yang mencakup masyarakat sipil, jaringan sosial, organisasi  non-pemerintah,  dan  entitas swasta sebagai mitra dalam pemerintahan. Tujuan utamanya adalah membangun  modal  sosial  yang  kuat
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
dimana  ada  kepercayaan  antar  aktor serta menghormati satu sama lain.
Serangkaian  rekomendasi  yang dapat  dipertimbangkan  dalam  upaya keberhasilan  keterlibatan  pemangku kepentingan dalam perancangan indikator  kinerja  pengawasan  obat sebagaimana  juga  telah  dikemukakan oleh Ianniello,et al (2019) antara lain: (1) Dukungan keragaman dan keterwakilan dalam pemilihan peserta; (2) Penggunaan berbagai metode partisipatif; (3) Pelibatan fasilitator yang berpengetahuan; (4)
Membangun jaringan  pendukung  serta  kapasitas kolaboratif  dengan  lembaga  utama;  (5) Pengembangan desain proses yang peka terhadap konteks.

## REFERENSI
Afzalan,  N.,  Muller,  B.  (2018).  Online Participatory Technologies:
Opportunities  and  Challenges  for
Enriching  Participatory  Planning. Journal  of  The  American  Planning
Association, 84(2), 162-177. doi:10.1080/01944363.2018.14340 10
Badan  Pengawas  Obat  dan  Makanan.
(2020).  Laporan  Kinerja  Badan Pengawas  Obat  dan  Makanan Tahun 2019. Jakarta: BPOM
Callahan, K. (2007). Elements of Effective Governance:
Measurement,
Accountability  and  Participation.
Boca Raton, FL: Taylor & Francis Creswell, J. W., & Creswell, J. D. (2018). Research Design: Qualitative, Quantitative,  and  Mixed  Methods Approaches.  Fifth  edition.  Los Angeles: SAGE. Dooren,  W.V.,  Caluwe,  C.D.,  Lonti,  Z. (2012).  How  to  Measure  Public Administration  Performance:  A Conceptual Model with Applications for Budgeting, Human  Resources  Management, and  Open  Government.  Public Performance & Management Review, 35(3), pp. 489-508 Dooren, W.V., Bouckaert, G., Halligan, J. (2015).  Performance  Management in  the  Public  Sector.  London: Routledge, https://doi.org/10.4324/9781315817 590 Goh,  S.  C.  (2012).  Making  Performance Measurement Systems More
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
Effective in Public Sector Organizations. Measuring Business Excellence, 16(1), 31-42. doi:http://dx.doi.org/ 10.1108/13683041211204653 Halachmi,  A.  &  Holzer,  M.  (2010). Citizen Participation and Performance Measurement: Operationalizing Democracy Through  Better  Accountability.
PAQ, (Fall):378-399.
Ho, A. T. (2007). Citizen Participation in
Performance  Measurement.  In  R.
Box  (Ed.),  Democracy  and  Public Administration (pp. 107-118).
Armonk, NY: M.E. Sharp Ho,  A.T.K.  (2008).  Reporting  Public Performance Information: The
Promise and Challenges of Citizen Involvement.  In:  Van  Dooren  W.,
Van de Walle S. (eds) Performance Information  in  the  Public  Sector. Governance and Public Management Series. Palgrave Macmillan, London. https://doi.org/10.1007/  978-1  -137-
10541-7_13
Hunter, D. J., Kieslich, K., Littlejohns, P., Staniszewska,  S.,  Tumilty,  E., Weale,  A.,  &  Williams,  I.  (2016). Public  involvement  in  health priority  setting:  Future  Challenges for  Policy,  Research  and  Society.
Journal of Health Organization and
Management, 30(5), 796-808. doi:http://dx.doi.org/10.1108/JHO
M-04-2016-0057
Ianniello,  M.,  Iacuzzi,  S.,  Fedele,  P.,  & Brusati,  L.  (2019).  Obstacles  and Solutions on the Ladder of Citizen Participation: A Systematic Review. Public Management Review, 21(1), 21-46.
doi:10.1080/14719037.2018.1438499 Kementerian Perencanaan Pembangunan  Nasional/Bappenas. (2017).  Evaluasi  Paruh  Waktu RPJMN 2015-2019. Jakarta: Bappenas Kementerian Perencanaan Pembangunan  Nasional/Bappenas. (2019).  Kajian  Sektor  Kesehatan: Pengawasan  Obat  dan  Makanan, termasuk Keamanan Pangan. Jakarta:  Direktorat  Kesehatan  dan Gizi Masyarakat-Kedeputian Pembangunan Manusia, Masyarakat, dan Kebudayaan-
Kementerian PPN/Bappenas.
Kempeneer,  S.,  Van  Dooren,  W.  (2019).
Using  Numbers  That  Do  Not Count: How the Latent Functions of Performance  Indicators  Explain Their Success. International Review of Administrative Sciences, 0(0), 1- 16. doi:10.1177/00208523198 57804 Kushadajani,  Permana.  (2020).  Inovasi Pemberdayaan  Masyarakat  Desa: Peran Kepemimpinan Lokal dalam
Perspektif Relasi Antar Aktor. JIIP: Jurnal  Ilmiah  Ilmu  Pemerintahan, 5(1), pp. 70-80, https://doi.org/10.14710/jiip.v5i1.73 18
Jurnal Administrasi Negara
ISSN : 2598-4039 (Online)
ISSN : 2302-2221 (Print)
Eny Diana Mudrikah, Roy V. Salomo
Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia
Loeffler,  E,  Martin,  S.  (2016).  Citizen Engagement,  in  T.  Bovaird  &  E.
Loeffler.  Public  Management  and Governance.  London:  Routledge, https://doi.org/10.4324/9781315693 279. pp 522-548.
Markic, D.(2014). A Review on the Use of
Performance  Indicators  in  the Public Sector. TEM Journal, 3(1), 22- 28.
Matsuda, N. (2009). Citizens in the Era of
Governance:  Citizen  Participation and Active Citizenship. Interdisciplinary Information Sciences. 15(2). 231 – 242.DOI
10.4036/iis.2009. 231
Mpinga,  E.  K.,  Chastonay,  P.  (2011).
Satisfaction  of  Patients:  a  Right  to
Health  Indicator?. Health  Policy
(Amsterdam,  Netherlands), 100(2-
3),
144 – 150. https://doi.org/10.1016/j.healthpol.
2010.11.001
Nabatchi,  T.,  &  Leighninger,  M.  (2015).
Public Participation For 21st Century  Democracy.  Hoboken: John Wiley & Sons, Incorporated.
Patton,  M.  Q.  (2014).  Qualitative Research  &  Evaluation  Methods Integrating  Theory  and  Practice
(Fourth  Edition).  Thousand  Oaks,
California: Sage Publications. Parmenter,  D.  (2020).  Key  Performance Indicators: Developing, Implementing, and Using Winning
KPIs, Fourth Edition. Hoboken, NJ:
Wiley. DOI:10.1002/9781119620785
Poister, T. H., Aristigueta, M. P., & Hall,
J. L.  (2015). Managing  and
Measuring  Performance  in  Public and  Nonprofit  Organizations:  An Integrated  Approach  (Second  ed.).
Somerset:  John  Wiley  &  Sons, Incorporated.
Suebvises,  P.  (2018).  Social  Capital,
Citizen  Participation  in  Public Administration,  and  Public  Sector Performance  in  Thailand.  World
Development, 109, 236-248. doi:10.1016/j.worlddev.2018.05.007
Uittenbroek, C. J., Mees, H. L. P., Hegger,
D. L. T., & Driessen, P. P. J. (2019). The Design of Public Participation: Who Participates, When and How? Insights  in  Climate  Adaptation Planning  from  the  Netherlands. Journal of Environmental Planning and  Management,  62(14),  2529- 2547. doi:10.1080/09640568.
2019.1569503