## IMPLEMENTASI PROGRAM JAMINAN KESEHATAN NASIONAL
(JKN) DI PROVINSI BENGKULU
(Studi di Rumah Sakit Umum Daerah Provinsi Bengkulu Dr. M. Yunus)
Oleh:
Desita Rahayu 1
Sasman 2

## Abstract
The  government  has integrated  all  kind  of  health  programs into  one  stakeholder   Social Security Administrator for Health (BPJS Kesehatan) since 2014. The new program must provide  health  service  for  all  layers  of  citizens.  The  more  layers  must  be  organized  the more  complicated  problem  arise.  JKN  can  be  implemented  well  if  it  has  sufficient resources.  BPJS  kesehatan  handles  membership  activity  and  manages  budgeting, meanwhile  the  human  resources  who  deliver  health  service  belongs  to  the  health facilities.  Street  level  buraucrats  in  health  service  in  RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu  are the  object  of  this  research.    Based  on  Ripley  and  Franklin’s  theory,  there  are  three dominant   ways  to  measure successful  public  policy   implementation  such  as  the  degree of  compliance,  smoothly  functioning  routines  and  the  absence  of  problems,  and  desired performance  and  impacts.  This  research  is  in  qualitative  method.  The  result  of  the research  shows  that  this  program runs  well,  street  level  bureaucrats  obey  the  rules  and INA  CBG’s  system  in  treating  the  patient.  There  are  compliements  and  complaints related  to  the  health  service.  The  compliements  come  from  those  who  feel  satisfied. Complaints  come  not  only  from  the  unsatisfied  patient  but  also  from  the  health  service provider  such  as  nurse,  doctor,  who  do  not  have  the  space  to  do  discretion.  They  are insisted to obey the new system in delivering health service.
Key words : implementation, health insurance program
Kata Kunci: Implementasi, sampah
1 Dosen Tetap Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi (STIA) Bengkulu, email: desitanashattar@gmail.com
2 Dosen Tetap Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi (STIA) Bengkulu, email:
sasmansemm@yahoo.com
A. Pendahuluan Adanya program JKN yang diselenggarakan  oleh  BPJS  merupakan upaya  agar  tidak  ada  lagi  masyarakat Indonesia  yang  tidak  bisa  mengakses kesehatan dengan baik. Siapa saja penduduk Indonesia dijamin haknya dibidang  kesehatan.  Namun,  perubahan program kesehatan dari seperti ASKESKIN ke JAMKESMAS dan hingga kini terintegrasi  ke  dalam  program  JKN  tentu berimplikasi  kepada  perubahan  petunjuk pelaksanaan  dan  petunjuk  teknis  yang  bila tidak  tersosialisasikan  dengan  baik  akan menimbulkan  masalah  dalam  pemberian pelayanan kesehatan masyarakat, tak terkecuali  pelayanan  kesehatan  di  provinsi Bengkulu.  RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu merupakan fasilitas kesehatan tingkat lanjut (FKTL)  tertinggi  di  provinsi  Bengkulu, yang  harus  mampu  memberikan  pelayanan kesehatan  yang  prima  terhadap  pasien rujukan  di  provinsi  ini.  Permasalahan dalam  pelayanan  kesehatan  kompleks  dan menarik untuk diamati apalagi bila dikaitkan  dengan  kepesertaan  dalam  BPJS Kesehatan. Pelayan kesehatan dalam hal ini dokter/perawat/ bidan dan tenaga administrasi  merupakan  kelompok  street level bureaucrats yang harus siap mensukseskan  program  JKN.  Kepatuhan mereka  terhadap  tata  aturan  pelaksanaan program  JKN  menjadi  penting  untuk diamati karena merekalah yang bersentuhan langsung dengan para pasien.
Program kesehatan yang cakupan sasaran  atau  targetnya  hanya  penduduk miskin  saja  mengalami  banyak  kendala, bagaimana  dengan  program  JKN  yang mentargetkan  seluruh  lapisan  masyarakat sangat  menarik  untuk  diamati.   Oleh  sebab itu  peneliti  mengangkat  tema  penelitian tentang  implementasi  program  JKN  di
RSUD dr. M. Yunus
Bengkulu. Berdasarkan  latar  belakang  tersebut,  maka rumusan  masalah  dalam  penelitian  ini adalah bagaimanakah
implementasi program  Jaminan  Kesehatan  Nasional (JKN)  di  Provinsi  Bengkulu?  dan,  faktor- faktor apakah yang mempengaruhi implementasi  program  JKN  di  Provinsi Bengkulu?

## B. Kerangka Pikir
JKN  merupakan  salah  satu  bentuk kebijakan  publik.  Van  Meter  dan  Van  Horn dalam Parsons (2005) mengatakan:
”Problem  implementasi  diasumsikan
sebagai  sebuah  deretan  keputusan  dan interaksi  sehari-hari  yang  tidak  terlalu perlu  mendapat  perhatian  dari  para sarjana  yang  mempelajari  politik. Implementasi itu dianggap sederhana – meski  anggapan  ini  menyesatkan. Dengan  kata  lain,  kelihatannya  tidak mengandung isu-isu besar”.
Definisi  implementasi  sendiri  menurut Wijaya dan Supardo dalam Pasolong (2007), “adalah  proses  mentransformasikan  suatu rencana  ke  dalam  praktik”.  Ripley  dan
Franklin (1986) mendefinisikan
“Implementasi  adalah  apa  yang  terjadi setelah  undang-undang  ditetapkan  dan memberikan  otoritas  program,  kebijakan, keuntungan,  atau  suatu  jenis  keluaran  yang nyata”. Jadi banyak sekali definisi implementasi menurut berbagai ahli. Implementasi yang dimaksud dalam penelitian  ini  adalah  pelaksanaan  program yang  telah  dirumuskan  dan  pemantauan faktor-faktor yang mempengaruhi terlaksananya  program  itu.  Program  yang dimaksud  dalam  tulisan  ini  adalah  program JKN. Pengukuran keberhasilan suatu implementasi kebijakan atau program menurut Ripley dan Franklin (1986) dengan cara  melihatnya  dari  tiga  perspektif,  yaitu :perspektif  kepatuhan,  yang  mengukur keberhasilan  implementasi  dari  kepatuhan street  level  bureaucrats terhadap  atasan mereka,  perspektif    kelancaran  rutinitas  dan tidak  adanya  persoalan,  dan  perspektif implementasi yang berhasil mengarah kepada  kinerja  yang  memuaskan  semua pihak, terutama kelompok penerima manfaat yang  diharapkan.    Teori  inilah  yang digunakan  dalam  penelitian  ini.Kerangka konseptual  penelitian  ini  adalah  sebagai berikut:

## Gambar 1. Kerangka Konseptual
Operasionalisasi  dari  variable  penelitian yaitu  implementasi  program  JKN  dapat diuraikan  berdasarkan  teori  Ripley  dan Franklin  dengan  melihat  aspek  atau  unsur, seperti pada Tabel 1 berikut: Tabel 1. Operasionalisasi 3 (tiga) aspek implementasi program JKN 3(tiga) aspek yang diamati, yaitu : Arah Pertanyaan Informan a. Kepatuhan  aparat pelaksana a. Badan-badang  pelaksana  yang ditugasi oleh UU b. Tanggung  jawab  masing-masing badan pelaksana c. Sumber daya yang dimiliki seperti personil,  fasilitas,  dan  sumber dana. Pegawai  RSUD  Dr.M.  Yunus (mereka  yang  terlibat  langsung dengan kegiatan pemberian pelayanan kesehatan), dan pasien peserta BPJS Kesehatan b. kelancaran rutinitas dan tidak adanya persoalan a. Fungsi aparat pelaksana program b. rencana dan desain program JKN c. Pengorganisasian kegiatan- kegiatan dengan menciptakan unit-unit birokrasi dan rutinitas untuk mengatasi beban kerja Pegawai  RSUD  Dr.M.  Yunus (mereka  yang  terlibat  langsung dengan kegiatan pemberian pelayanan kesehatan), dan pasien peserta BPJS Kesehatan c. kinerja yang memuaskan semua pihak, terutama kelompok penerima manfaat    yang diharapkan a. Wujud dari keluaran yang nyata program JKN, seperti : 1) Pelayanan 2) Kegiatan-kegiatan 3) Dll termasuk keuntungan yang diterima kelompok target JKN. b. Keluhan atau kendala masyarakat penerima program JKN Pegawai  RSUD  Dr.M.  Yunus (mereka  yang  terlibat  langsung dengan kegiatan pemberian pelayanan kesehatan), dan masyarakat peserta BPJS Kesehatan.

## C. Metode Penelitian
Metode yang digunakan dalam penelitian ini  yaitu  dengan  metode  kualitatif.  Menurut Bogdan  dan  Biklen  dalam  Sugiyono  (2010) salah  satu    karakteristik  penelitian  kualitatif adalah dilakukan pada kondisi yang alamiah, (sebagai  lawannya  adalah  eksperimen),
langsung ke sumber data dan peneliti adalah instrument  kunci.Sugiyono  (2009)  yang mengatakan bila dilihat dari sumber datanya, maka pengumpulan
data dapat
menggunakan  sumber  primer  dan  sumber skunder.  Data  yang  digunakan  dalam penelitian  ini  adalah  data  primer  dan  data
sekunder. Data primer merupakan data yang diperoleh  langsung  melalui  wawancara dengan  informan  dan  observasi  langsung, sedangkan  data  sekunder  merupakan  data yang  tidak  diperoleh  langsung  tapi  telah hasil  olahan.  Data  sekunder  didapat  melalui teknik pengumpulan data studi dokumentasi.
Populasi  penelitian  ini  adalah  pegawai RSUD dr. M. Yunus Bengkulu,  dan seluruh masyarakat  provinsi  Bengkulu.  Teknik pemilihan  informan  yang  digunakan  dalam penelitian ini adalah purposive dan snowball sampling.  Informannya  adalah  pegawai RSUD  Dr.  M.  Yunus  Bengkulu,  serta masyarakat  peserta  program  JKN.  Proses analisis data yang digunakan dalam penelitian  ini  menggunakan  model  yang dikembangkan  oleh  Miles  dan  Huberman (1992)  yang  lebih  dikenal  dengan  model analisis  interaktif.  Dalam  penelitian  ini penulis cenderung untuk hanya menggunakan dua cara saja dalam mengecek keabsahan data yaitu melalui membandingkan  data  hasil  pengamatan dengan data hasil wawancara dan membandingkan hasil wawancara dengan isi suatu dokumen yang berkaitan.
D. Pembahasan  (Implementasi  Program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) di RSUD dr. M. Yunus Bengkulu)
1. Gambaran  Umum  RSUD  dr.  M. Yunus Bengkulu
RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu merupakan rumah sakit kelas B pendidikan  yang  terakreditasi  16  (enam belas)  pelayanan.  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu memiliki  visi  ‘Menjadi rumah sakit  rujukan,  pendidikan,  penelitian yang  terpercaya  dan  mempunyai  daya saing se-Sumatera’.Pegawai yang
termasuk  dalam  penelitian  ini  adalah para  pegawai  RSUD  dr.  M.  Yunus  yang bersentuhan langsung dengan masyarakat dalam  pelayanan  kesehatan  terutama dokter,  tenaga  perawat  dan  tenaga administrasi  yang  berada  di  Instalasi Rawat  Jalan  (IRJA).  Irja  dipilih  karena tahap awal  pelayanan kesehatan lanjutan yang  dirujuk  ke  RSUD  dr.  M.  Yunus biasanya  melalui  Irja,  namun  tidak menutup kemungkinan pelayanan kesehatan  pada  pasien  instalasi  lain seperti  Rawat  Inap  (irna)  maupun  IGD juga menjadi pengamatan peneliti.
2. Implementasi Program Jaminan Kesehatan  di  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu Implementasi Program Jaminan
Kesehatan  di  Provinsi  Bengkulu  telah berjalan  sejak  1  Januari  2014  serentak dengan provinsi lain di Indonesia. Lokus penelitian  dikhususkan  di  RSUD  dr.  M. Yunus  Bengkulu  karena rumah  sakit ini merupakan rumah  sakit rujukan tertinggi di  provinsi  Bengkulu.  Rumah  sakit merupakan pelaksana pelayanan kesehatan tingkat lanjutan dalam program  JKN.  Banyak  jenis  pasien, kasus,  atau  pun  penyakit  yang  harus mendapatkan pelayanan kesehatan lanjutan  di  rumah  sakit,  sementara dengan sistem pelayanan berjenjang yang diterapkan dalam program JKN, terdapat kemungkinan  perubahan  pola  yang  tidak diketahui oleh pasien dan memungkinkan terjadinya  hambatan  dalam  memperoleh akses pelayanan kesehatan. Fokus pengamatan pelaksanaan pelayanan kesehatan  oleh  RSUD  dr.  M.  Yunus diamati dengan teori Ripley dan Franklin a. Perspektif Kepatuhan Perspektif kepatuhan merupakan aspek  pertama  yang  diamati  dalam melihat  implementasi  program  JKN di  Provinsi  Bengkulu.Street  level bureaucrats  di  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu  cenderung  patuh  terhadap pelaksanaan program JKN. Kepatuhan  street  level  bureaucrats terhadap atasan dan aturan
pelaksanaan  program  JKN  di  RSUD dr.  M.  Yunus  cenderung  baik. Kepatuhan  street  level  buraeucrats (selanjutnya  disebut  pegawai  RSUD dr.M.  Yunus)  dilihat  dari  tanggung jawab  yang dijalankan terhadap tugas masing-masing  pegawai  dan  sumber daya yang dimiliki dalam menjalankan tugas tersebut. Kepatuhan para pegawai yang melaksanakan  program  JKN  (dalam pemberian  pelayanan  kesehatan  di RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu) didasarkan pada UU atau aturan yang menaungi  program  JKN.    Banyak aturan  atau  kebijakan  yang  telah dikeluarkan  oleh  pemerintah  dalam implementasi program JKN diantaranya Peraturan Menteri Kesehatan (Permenkes) Republik  Indonesia  (RI)  Nomor  71 Tahun  2013  Tentang  Pelayanan Kesehatan pada JKN .Badan
pelaksana program JKN di RSUD dr.
M. Yunus adalah BPJS kesehatan dan
tenaga  medis  dan  paramedis  yang ada.  BPJS  kesehatan  menempatkan perwakilannya  di  RSUD  dr.  M. Yunus  Bengkulu  dan  memiliki  BPJS centre.  Petugas  rumah  sakit  juga  ada di  BPJS  centre,  yaitu  mereka  yang melayani  para  pasien  atau  calon pasien  yang  akan  mendaftar  untuk mendapatkan  pengobatan  atau  pun melayani  para  pasien  yang  hendak memperoleh persetujuan jenis pelayanan dan pengobatan. Berdasarkan hasil penelusuran dokumentasi dan tata aturan pelaksanaan  program  JKN,  landasan suatu  tindakan  pelayanan  kesehatan diberikan kepada pasien adalah sistem  atau  standar  pembayaran  dan standar  diagnosis  kesehatan  yang digunakan. Sistem INA-CBGs (Indonesian Case  Base  Groups)  adalah  cara pembayaran perawatan pasien berdasarkan diagnosis beberapa kasus yang  sama,  system  inilah  yang digunakan  oleh  BPJS  Kesehatan dalam  program  JKN.  Setelah  tim peneliti  melakukan  observasi  dan penggalian  data  dan  informasi  juga dari  dokumen-dokumen  peraturan terkait  pelaksanaan  program  JKN, peraturan  pelaksana  lainnya  yang menjadi  landasan  system  ini  adalah seperti  Permenkes  No,  27  Tahun 2014  Tentang  Sistem  Indonesian Case  Base  Groups  (INA-CBGs). INA-CBGs  merupakan  acuan  bagi FKTL  seperti  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu  terkait metode  pembayaran berdasarkan sistem ‘paket’ berdasarkan  penyakit  yang  diderita pasien.  Sistem  ini  merupakan  sistem pengelompokkan penyakit berdasarkan ciri klinis yang sama dan sumber  daya  yang  dapat  digunakan dalam mengobatinya. Tujuan pengelompokkan  ini  adalah  untuk pembiayaan  kesehatan  dengan  pola yang sifatnya prospektif.
Pemerintah berharap melalui sistem ini  dapat  meningkatkan  mutu  dan efisiensi  rumah  sakit.  Namun,  sistem ini  ternyata  menghadapi  banyak kendala atau tantangan pada pelaksanaannya  di  lapangan.  INA- CBGs  memiliki  standar  tertentu, sehingga  jika  ada  penyimpangan terhadap kriteria yang telah
ditentukan  maka  pasien  hanya  dapat mengeluh  dan  kecewa  sedangkan para  dokter/  perawat  yang  berfungsi sebagai  street  level  bureaucrats  tidak dapat  berbuat  banyak.  Sistem  ini cenderung  dianggap  kaku,  atau  tidak fleksibel.Secara umum, badan pelaksana  di  lapangan  yaitu  para pegawai  BPJS  dan  petugas  kesehatan RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu memahami  fungsi  dan  perannya selaku  pelayan  masyarakat.  Namun,
sistem penunjang pelaksanaan pelayanan kesehatan INA-CBGs tampaknya hanya  diketahui  oleh  para petugas, sedangkan masyarakat kurang  atau  tidak  mengerti,  sehingga ketika  ada  persoalan  yang  mereka anggap  kurang  memuaskan  maka mereka  hanya  mampu  menyalahkan para  petugas  yang  berada  di  level implementasi.
Kesimpulan dan
pembahasan  kami  tersebut  diamini pula  oleh    pegawai  kesehatan  RSUD dr.  M.  Yunus  Bengkulu.  Mereka merasa  dihadapkan  pada  dilema ketika  menemui  kondisi  pelaksanaan aturan yang tidak “ramah keadaan”. Pegawai rumah sakit (dalam hal ini dokter)  dipaksa  untuk  patuh  terhadap kekakuan dan standar yang digunakan oleh  BPJS  Kesehatan.  Berdasarkan pengamatan  tim  peneliti,  diketahui bahwa  hampir  tidak  ada  ruang diskresi bagi pegawai kesehatan. Para pegawai BPJS Kesehatan pun hanyalah pelaksana aturan dari program JKN yaitu UU RI Nomor 24 tahun 2011 tentang BPJS.
Aspek  kepatuhan  aparat  pelaksana salah  satunya  juga  dilihat  dari tanggung jawab mereka dalam menjalankan tugas yang ada. Berdasarkan  UU  RI  Nomor  24  tahun 2011 tentang BPJS Bab VIII menyebutkan tentang pertanggungjawaban.  Aspek  ketiga dalam  menilai  kepatuhan  adalah sumber  daya  yang  dimiliki  seperti personil,  fasilitas  dan  sumber  dana. Berdasarkan PP RI No. 87 tahun 2013 tentang  Pengelolaan  Aset    Jaminan Sosial  Kesehatan.  Fasilitas  dan  atau asset yang dimiliki oleh RSUD dr. M.
Yunus Bengkulu juga penting menjadi penunjang terlaksananya pelayanan  kesehatan  program  JKN untuk FKTL provinsi Bengkulu.
RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu  juga telah memiliki Pusat Pelayanan
Teknologi  Informasi  &  Komunikasi (PPTIK)  guna  mendukung  penerapan E-Government.  PPTIK  merupakan unit  yang  medukung  kelancaran aktivitas  teknologi  informasi  dan komunikasi yang diterapkan di RSUD dr.  M.  Yunus  Bengkulu.  Sarana pendukung  teknologi  informasi  yang dikelola PPTIK antara lain:
1) Server  SIM-RS  mengelola  16 modul pelayanan baik rawat inap atau rawat  jalan,  serta  penunjang medic 2) Server  BPJS  mengelola  bridging data  pasien  BPJS  dengan  SIM- RS.
3) Server  INACB  mengelola  proses gruping tagihan BPJS.
4) Komputer klien menginput
transaksi  pelayanan  rawat  inap,
rawat  jalan  serta  penunjang medik  yang  terdiri  dari  18 komputer  klien  rawat  jalan,  19 komputer  klien  rawat  inap,  22 komputer klien penunjang medic, 50  komputer  administrasi,  serta sarana  dan  prasarana  lain  yang berhubungan  dengan  teknologi informasi  dan  terintegrasi  dalam sebuah jaringan komputer.
Fasilitas  yang  lengkap  akan  dapat mempermudah dan mempercepat pelayanan  kesehatan  dalam  program JKN. Fasilitas yang cukup akan lebih optimal  manfaat  dan  fungsinya  jika ditunjang  dengan  personil  pegawai yang cukup dan kompeten di bidangnya.  Berikut  data  kondisi  dan jumlah  pegawai  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu
Tabel 2. Data Kepegawaian RSUD dr.M. Yunus Bengkulu Tahun 2015
NO. Bidang/ Pendidikan Jumlah Keterangan 1. Konsulen/konsultan medis 2 orang PNS 2. Dokter spesialis 39 orang PNS 3. Dokter Umum 25 orang PNS 4. Dokter gigi 12 orang PNS 5. S2 Kesehatan/lainnya 26 orang PNS 6. Sarjana Kesmas 104 orang PNS 7. S1 lainnya 51 orang PNS 8. Farmasi 67 orang PNS 9. D3/D1 Kesling 8 orang PNS 10. Diploma kesehatan/lainnya 53 orang PNS 11. Keprawatan 362 orang PNS 12. Kebidanan 102 orang PNS 13. Gizi 27 orang PNS 14. Analis Kesehatan 28 orang PNS 15. SD/SMP 100 orang PNS Total PNS 1.006 orang 16. Dokter 3 orang TKS/Honorer 17. Tenaga perawat 71 orang TKS/Honorer 18. Tenaga adninistrasi 121 orang TKS/Honorer Total TKS/Honorer 195 orang Total PNS + TKSHonorer 1.201 orang
Sumber data :  Laporan Data Kepegawaian tahun 2015 dalam  Data dan Informasi
RSUD dr. M. Yunus Bengkulu, 2016
Jumlah pegawai RSUD dr. M. Yunus sudah  cukup  lengkap  (sesuai  dengan tipe  rumah  sakit),  namun  sayangnya tim  peneliti  tidak  memperoleh  data pasti  berapa  jumlah  personil  yang ditempatkan
untuk menangani masalah  pelayanan  BPJS  (mulai  dari pendaftaran  samapai  dengan  klaim pembayaran), berikut petikan
wawancara  dengan  salah  seorang pegawai RSUD dr. M. Yuus
Bengkulu  yang  telah  menangani masalah BPJS: ”Kalau ditanya berapa personil yang ditempatkan…  kurang  jelas.  Saya saja  telah  dari  dulu  mengurusi masalah  BPJS,  (sebelumnya  saya juga  yang  menangani  masalah Jamkesmas), tetapi apa jabatan atau posisi  yang  formalnya  tidak  ada. Saya hanya ditunjuk untuk mengurusi  tetek  bengek  masalah BPJS,  ada  yang  menganggap  saya koordinator,  ada  pula  yang  bilang saya  petugas  BPJS.  …yang  jelas, saya ditugaskan menangani masalah ini ya saya jalankan”.
Pernyataan tersebut juga diamini oleh pegawai  RSUD  yang  lain  yang menyatakan:
“…  kalau  pegawai  RSUD  yang berada  di  BPJS  centre,  di rolling terus jadi tidak ada jumlah pastinya.  Kalau  Ibu  ‘L’  memang kami  sebut  koordinatornya,  karena masalah BPJS dari dulu beliau yang menangani dan paham prosedurnya.” Ketidakjelasan  berapa  orang  personil yang  ditempatkan  untuk  menangani masalah BPJS di RSUD dr. M. Yunus Bengkulu  tentu  saja  dapat  menjadi salah  satu  penyebab  permasalahan pelayanan  BPJS  di  rumah  sakit  ini. Aspek  kepatuhan  juga  berkaitan dengan  adanya  personil  atau  SDM atau sumber daya yang jelas alokasinya dalam rangka melaksanakan  kegiatan  pelayanan kesehatan  (bila  dikaitkan  dengan program JKN). Para  personil  pelayanan  kesehatan  di RSUD  dr.  M.  Yunus  hanya  tahu bahwa tugas mereka adalah pemberian pelayanan kesehatan, sedangkan  bagaimana  BPJS  system prosedurnya mereka kurang memahami  (hasil  observasi  dan wawancara  selama  penelitian).  Bila dilihat dari sistem pelayanan kesehatan program JKN yang berjenjang cukup menungjang kepatuhan pegawai dalam pelaksanaan program pelayanan kesehatan bagi masyarakat. Berdasarkan hasil  wawancara  dengan beberapa pegawai rumah sakit
diketahui    bahwa,  sistem  berjenjang lebih memperingan pekerjaan mereka
karena  pasien  rujukan  lanjutan  tidak pasti  langsung  ke    RSUD  dr.  M. Yunus,  tetapi  harus  ke  rumah  sakit rujukan pertama (seperti Rumah sakit Umum  Kota  atau  Rumah  sakit  Tiara Sella,dll).  Bila  pasien  tersebut  tidak dapat ditanggulangi atau dilayani oleh rumah  sakit  rujukan  tipe  c,  maka barulah  dirujuk  ke  rumah  sakit rujukan  selanjutnya  yaitu  RSUD  dr. M. Yunus Bengkulu. Hal  positif  yang  peneliti  temukan adalah  sistem  rujukan  berjenjang lebih  memberikan  keteraturan  dalam pasien menerima pelayanan kesehatan,  dan  bahkan  cenderung memperingan tugas pelayan kesehatan  karena  jumlah  pasien  yang cenderung lebih sedikit di rumah sakit rujukan lanjutan, namun peneliti tidak meneliti  lebih  lanjut  apakah  ini  akan berimplikasi  pada  penghasilan  dokter atau pun perawat. Namun, bila dilihat dari aspek kepatuhan, tentu saja lebih sedikit  pasien  lebih  mudah  untuk dilayani  dan  tampaknya  tidak  ada kendala  para  dokter/  perawat  dalam memberikan pelayanan kesehatan sesuai  aturan  dan  standar  yang digunakan oleh BPJS Kesehatan.
b. Perspektif  Kelancaran  Rutinitas  dan Tidak Adanya Persoalan
Implementasi  program  JKN  oleh street  level  bureaucrats di  RSUD  dr. M.  Yunus  Bengkulu  dilihat  dari perspektif  kelancaran  rutinitas  yang berkaitan dengan fungsi aparat pelaksana program. Pelaksanaan program  JKN  dilakukan  sejak  tahun 2014.  Pelaksana  pelayanan  kesehatan oleh dokter, perawat, maupun pegawai medis dan medis sebenarnya seharusnya tidak mengganggu fungsi  aparat  pelaksana  program karena pelayanan kesehatan merupakan  tugas  mereka  sehari-hari. Adanya program JKN hanya berkaitan  dengan  pengelola  sumber dana  yang  akan  dibayarkan  setelah klaim  pendanaan  dilakukan  oleh rumah  sakit.  Terlaksananya  fungsi pelayanan  kesehatan  oleh  aparat pelaksana  program  JKN  terlihat  dari tabel Perkembangan Indikator Pelayanan  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu berikut ini:
Tabel 4. Perkembangan Indikator Pelayanan RSUD dr. M. Yunus Tahun 2010 s.d. 2015
NO INDIKATOR TAHUN 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1 Pasien Rawat Inap a.BPJS 5.097 24.259 3.056 22.124 50.116 54.567 b.Umum 5.629 36.601 2.730 14.904 15.908 12.784 c.Jamkesmas/JPKM 6.850 18.682 7.797 42.063 - - d.IKS 901 623 1.208 6.030 1.440 2.774 Rata-rata kunjungan Rawat Inap per hari 53 54 60 56 54 2 Pasien Rawat Jalan a.BPJS 50.521 49.524 48.047 50.437 61.671 59.234 b.Umum 32.147 30.871 25.920 19.425 14.676 12.153 c.Gakin/Jamkesmas 17.218 18.130 17.017 19.877 - - d.IKS 3.735 3.715 8.503 11.226 1.313 776 e.Lain-lain - 958 801 - - - Rata-rata kunjungan Rawat Jalan per hari 415 428 418 405 314 291
Sumber Data: Laporan Data Rekam Medis, 2016
Tabel di atas memperlihatkan laporan perkembangan  indikator  pelayanan RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu  sejak tahun  2010  sampai  dengan  tahun 2015. Tabel di atas juga memperlihatkan  rata-rata  kunjungan rawat  inap  tidak  mengalami  fluktuasi yang  tajam  sejak  tahun  2010  sampai dengan  tahun  2015  yang  berkisar antara  53  kunjungan  sampai  dengan yang  tertinggi  60  kunjungan  per  hari pada  tahun  2012,  dan  data  terbaru yaitu tahun 2015 menunjukkan hanya 54  kunjungan  rawat  inap  per  hari. Makna dari data angka-angka tersebut adalah  sebelum adanya  program  JKN maupun ketika program JKN berjalan tidak terdapat penambahan kunjungan pasien  rawat  inap  yang  signifikan yang  berarti  tidak  pula  menambah
beban pekerjaan para pemberi pelayanan  kesehatan  di  RSUD  dr.  M. Yunus Bengkulu. Semenjak program Jamkesmas berubah menjadi program JKN
penghasilan  para  dokter  semakin tidak  jelas  (mereka  kurang  puas dengan sistem pembayaran pelayanan kesehatan),  dan  sistem  pelayanan yang  berjenjang  mengakibatkan  poli klinik tertentu yang memang pasiennya  sangat  terbatas  (sedikit) menjadi makin sepi karena  RSUD dr.
M.  Yunus  Bengkulu  merupakan
FKTL  yang  terakhir  di  provinsi Bengkulu.  Berikut  data  rekapitulasi kunjungan  per  poliklinik  pada  tahun 2015. Tabel 5. Rekapitulasi Kunjungan Per-Poli Klinik Bulan Januari-Desember 2015 NO P OLI K LINIK R ATA -R ATA P ERHARI K ETERANGAN 1 DALAM 53 2 ANAK 14 3 KEBIDANAN/OBS 8 4 BEDAH UMUM 15 5 SYARAF 25 6 MATA 24 7 KULIT DAN KELAMIN 9
8 T.H.T 22 9 GIGI DAN MULUT 12 10 PARU 16 11 JANTUNG 56 12 BALITA/LAKTASI 1 13 BEDAH ORTOPEDI 11 14 LABORATORIUM GIGI 1 15 PKT-VCT 6 16 MEDICAL CHECK UP 6 17 DOT 5 18 BEDAH PLASTIK - 19 GINJAL - 20 UROLOGI 9 21 GASTRO 5 22 TB MRD 4 TOTAL 63 P ASIEN
Sumber Data: Pusdatin RSUD dr. M. Yunus Bengkulu, 2016
Tabel  di  atas memperlihatkan  adanya poli  klinik  tertentu  yang  sepi  dari pasien,  hal  ini  terjadi  karena  system berjenjang  yang  digunakan  BPJS.
Jumlah pasien yang cenderung sedikit tentu  mengurangi  beban  kerja  namun dipihak  lain  bagi  para  dokter  tentu berimplikasi pada penghasilan. Adanya  keluhan  atau  pihak  yang merasa  kurang  puas  merupakan  hal wajar  atau  pasti  terjadi  dalam implementasi sebuah program, namun keluhan ini tidak mengurangi pelaksanaan fungsi para aparat pelayanan kesehatan. Rencana  dan  desain  program  JKN telah  sedemikian  rupa  sehingga  bagi para  pemberi  pelayanan  kesehatan tidak terlalu banyak aturan pelaksanaan  yang  harus  dipahami ataupun dicerna, para pemberi pelayanan  kesehatan  hanya  cukup mentreat pasien berobat sesuai dengan  jenis  penyakit.  Aspek  ketiga dalam  menilai  kelancaran  rutinitas dan  tidak  adanya  persoalan  adalah pengorganisasian kegiatan-kegiatan dengan menciptakan unit-unit birokrasi dan rutinitas untuk mengatasi  beban  kerja.    Unit-unit organisasi  di  RSUD  M.  Yunus  sudah sangat  jelas  yaitu  3  (tiga)  instalasi yang masing-masing mebawahi beberapa  poliklinik  atau  unit-unit organisasi. Bila  pemerintah
mentargetkan  tahun  2018/2019  BPJS menjadi  universal  coverage,  misi  ini
tidaklah  mustahil  karena  saat  ini  pun sudah  lebih  dari  50%  kunjungan pasien  di  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu  merupakan  pengguna  kartu BPJS  Kesehatan  (tercover  program JKN).  Sampai  saat  penelitian  ini dilakukan, tampaknya pelayanan kesehatan  di  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu  tetap  berjalan  lancar  dan unit-unit  organisasi  bergerak  sesuai dengan  tugas  pokok  dan  fungsinya masing-masing.
c. Perspektif  Kinerja  yang  Memuaskan Semua  Pihak  Terutama  Kelompok Penerima Manfaat yang Diharapkan
Wujud  dari  keluaran  yang  nyata program  JKN  adalah    pelayanan, kegiatan-kegiatan  dll  termasuk  pula keuntungan  yang  diterima  kelompok target JKN. Pelayanan
kesehatan yang diberikan baik kepada para  pasien  BPJS  Kesehatan  rawat inap,  rawat  jalan,  maupun  mereka yang berobat melalui IGD merupakan output  dari  program  JKN  yang dijalankan  oleh  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu.  Pelayanan  kesehatan  yang diberikan  merupakan  bentuk  output program  JKN  yang  bersifat  kuratif dan  rehabilitatif. Output  kuratif program  JKN  adalah  pelayanan kesehatan  yang  berkaitan  dengan upaya  pengobatan  yang  ditujukan untuk penyembuhan penyakit, pengurangan penderitaan akibat penyakit,  pengendalian  penyakit  atau pengendalian kecacatan  agar kualitas penderita tetap terjaga, contoh
pelayanan  kesehatan  yang  kuratif yaitu penambalan gigi.
Output rehabilitatif dari program JKN adalah keluaran yang berkaitan dengan  serangkaian  kegiatan  untuk mengendalikan bekas penderita sehingga  dapat  berfungsi  lagi  sesuai dengan kemampuannya, contoh pemasangan  gigi  palsu  bukan  untuk kebutuhan kosmetik tapi pertimbangan  kesehatan.  Output  lain dari  program  JKN  adalah  manfaat preventif  dan  promotif  yang  meliput penyuluhan  kesehatan  perorangan mengenai  pengelolaan  factor  risiko penyakit  dan  perilaku  hidup  bersih dan  sehat.  Bentuk  lain  dari  kegiatan dalam  program  JKN  yang  bersifat preventif dan promotif seperti imunisasi  dasar  (BCG,  DPT-HB,
Polio,  Campak),  keluarga  berencana (konseling,  kontrasepsi  dasar)  tidak diberikan di RSUD dr. M. Yunus tapi oleh fasilitas kesehatan dasar (FTKP). UU  No.  40  Tahun  2004  Pasal  19 ayat  2  menyebutkan  tujuan  Program JKN  adalah  agar  semua  penduduk terlindungi  dalam  system  asuransi, sehingga  mereka  dapat  memenuhi kebutuhan dasar kesehatan masyarakat  yang  layak.  UU  ini  juga secara  jelas  menyebutkan  adanya standard  an  system  yang  terkendali mutu  dan  biaya  tanpa  menyebutkan layersatau  tidak  ada  pembedaan
pelayanan  untuk  yang  PBI  maupun non  PBI.  Namun,  pemahaman  para customer  tentang  hal  ini  memang nampaknya  mash  sangat  minim. Sehingga tetap ada yang beranggapan bahwa  BPJS  kesehatan  hanya  untuk masyarakat miskin.
RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu merupakan FTKL tertinggi di provinsi  Bengkulu  yang  juga  harus siap melayani seluruh lapisan masyarakat  pengguna  kartu  BPJS Kesehatan dengan berbagai permasalahan  diagnosa  kesehatan. Banyaknya  lapisan  masyarakat  yang harus  dilayani  harus  pula  diimbangi dengan  kesiapan  dan  kesigapan  para pegawai  RSUD  dr  M.  Yunus. Penanganan  keluhan-keluhan  para pasien  BPJS  yang  kurang  puas  atau mengalami kendala dalam hal pelayanan  oleh  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu dilakukan dengan menampungnya  di  Unit  Pengaduan Pelanggan,  Informasi  dan  Konseling
(UPPIK)  yang  baru  dibentuk  pada pertengahan  tahun  2016  ini.  Setelah melakukan  observasi  dan  wawancara dengan  petugas  (psikolog)  yang ditempatkan  di  UPPIK  ini,  maka diperoleh data keluhan atau pengaduan yang masuk seperti diperlihatkan tabel berikut. Tabel 6. Jumlah dan Jenis Keluhan / Pengaduan Pasien Peserta BPJS RSUD dr. M. Yunus Bengkulu No Bulan Pengaduan Jumlah Keluhan yang masuk Ket 1. Juni 2 1  orang  pasien  mengeluhkan  pelayanan Ruang Edelweis (rawat inap). 1  orang  pasien  mengeluhkan  pelayanan BPJS centre 2. Juli 3 1  orang  pasien  mengadu  tentang  pelayanan di poli klinik mata. 2  orang  mengeluhkan  pelayanan  oleh petugas BPJS yang ada di BPJS centre. 3. Agustus 1 1  orang  pasien  mengeluhkan  pelayanan  di apotek Sumber : diolah dari UPPIK RSUD dr. M. Yunus Bengkulu, 2016 Tabel  di atas  memperlihatkan  jumlah keluhan  yang  masuk  selama  tiga bulan  berturut-turut  sejak  adanya UPPIK  ini,  tidak  terlalu  banyak, karena  unit  ini  memang  baru  berdiri
sejak  bulan  juni  2016  dan  belum banyak  pasien  yang  tahu.  Beberapa diantara  keluhan  tersebut,  secara langsung  menyebutkan  bahwa  yang dikeluhkan adalah petugas BPJS yang
berada  di  RSUD  dr.  M.  Yunus Bengkulu. Berdasarkan hasil observasi  dan  wawancara  dengan para  pasien  dan  petugas  rumah  sakit, memang  tim  peneliti  menemukan bahwa  para  petugas  BPJS  Kesehatan yang  ditempatkan  di  BPJS  centre RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu menunjukkan  sikap  yang  cenderung kurang  ramah  dan  kaku  dalam melayani pasien. Tidak ada sikap atau rasa  empati  yang  mereka  tunjukkan terhadap para pasien maupun keluarga,  apalagi  terhadap  mereka yang  cenderung  kritis  dan  bertanya secara  mendetil  tentang  obat  atau pengobatan  yang  ditanggung  BPJS atau  tidak.  Ada  beberapa  upaya pendekatan  yang  dilakukan  oleh  tim untuk  melakukan  wawancara  dengan beberapa orang pegawai BPJS Kesehatan  di  RSUD  dr.  M.  Yunus namun  berakhir  dengan  penolakan yang  cukup  tidak  menyenangkan karena  kata-kata  yang  tidak  ramah yang  mereka  lontarkan.  Para  petugas
BPJS  Kesehatan  memang  bukan informan utama penelitian ini, karena penelitian ini berupaya mengungkapkan bagaimana pelayanan  kesehatan  oleh  pegawai rumah sakit,  namun keterangan mereka  akan  sangat  bermanfaat  bagi tim peneliti yang berupaya melakukan triangulasi data dan memperoleh  informasi  yang  sebenar- benarnya tentang kondisi pelaksanaan program JKN. Sementara itu, berdasarkan  hasil  observasi  dan wawancara  dengan  beberapa  orang pegawai  rumah  sakit  diketahui  pula bahwa  ketidakramahan  petugas  BPJS Keshatan tersebut juga mereka rasakan. Kurang  ramahnya  para  petugas BPJS Kesehatan memang tidak
menghambat kegiatan pelayanan kesehatan  pasien  BPJS  di  RSUD  dr. M.  Yunus  Bengkulu,  namun  tentu memberikan  kesan  yang  kurang menyenangkan  terhadap  para  pasien maupun keluagra yang hendak sedang atau  telah  memperoleh  pelayanan kesehatan.  Program  JKN  berupaya memberikan jaminan akses kesehatan yang  lebih  baik  lagi  bagi  seluruh rakyat Indonesia, telah lebih dari 50% pasien  yang  datang  ke  RSUD  dr.M.
Yunus  Bengkulu  merupakan  pasien peserta  BPJS  Kesehatan.  Pelayanan kesehatan  memang  merupakan  tugas dan fungsi utama adanya dokter/perawat/  bidan  dan  petugas administrasi  lainnya  di  RSUD  dr.M. Yunus  Bengkulu,  sehingga  dengan adanya  program  JKN  dilaksanakan tidak banyak hal yang berubah, hanya saja  sumber  pendanaan  pelayanan kesehatan  yang  ditangani  oleh  BPJS Kesehatan.  Berdasarkan  pengamatan di lapangan, para pasien rujukan yang datang  ke  RSUD  dr.  M.  Yunus
Bengkulu pasti memperoleh
pelayanan  asalkan  mereka  membawa persyaratan  yang  lengkap.  Namun, ada  pula  temuan  di  lapangan  pada bulan  Agustus  yang  dapat  menjadi catatan  penting  bagi  stakeholder bahwa  ada  para  pasien  yang  belum menjadi  pesera  BPJS  Kesehatan namun  masuk  ke  dalam  tanggungan Jamkeskab ternyata pelayanan rujukan  tertingginya  hanya  sampai RSUD  dr.  M.  Yunus  Bengkulu, sementara kondisi pasien harus dirujuk  ke  rumah  sakit  tipe  A,  agar dapat  ditagani  dengan  baik.  Catatan lain  telah  pula  menjadi  salah  satu tajuk  berita  pada  harian  Rakyat Bengkulu, Sabtu 30 Juli 2016 dengan judul  seperti  berikut  :  RSMY  Tolak
Peserta Jamkesprov. Pelayanan kesehatan  terhadap  pasien  miskin tetap  diberikan  oleh  rumah  sakit selama  dana  dari  Jamkesprov  masih ada  (padahal  status  pasien  tidak mampu  dan  belum  tercover  BPJS Kesehatan).  Tugas  pemerintah  untuk mampu  mengintegrasikan  program kesehatan  seperti  Jamkeskab  dan Jamkesprov tersebut agar dapat mencapai  target  universal  coverage pada tahun 2019 nanti.

## E. Penutup
Implementasi program JKN di RSUD dr. M.  Yunus  Bengkulu  telah  berjalan  dengan cukup  baik,  bila  dinilai  dari  aspek kepatuhan, rutinitas  fungsi,  dan  kinerja  atau output.  Namun,  tetap  ada  kendala  yang tampak  muncul  di  lapangan  terutama  ketika pelayanan  kesehatan  hendak  diterima  oleh pasien  yaitu  kurangnya  informasi  mengenai hak  dan  kewajiban  pasien  peserta  BPJS Kesehatan berkaitan dengan prosedur pelayanan  yang  sangat  teknis  di  lapangan.
Para  pegawai  rumah  sakit,  nampaknya masih  belum  terlalu  memahami  program JKN yang dijalankan oleh BPJS Kesehatan.

## DAFTAR PUSTAKA
Miles,  Mathew  B.  dan  A.  Michael Huberman, (1992), Analisis Data Kualitatif: Buku Sumber Tentang Metode-Metode Baru. Penerjemah Tjetjep  Rohendi  Rohidi  dan  Mulyarto , Universitas Indonesia Press, Jakarta.
Parsons,  Wayne.  2005, Public  Policy Pengantar  Teori  dan  Praktik  Analisis Kebijakan,  Terj.  Santoso  , Prenada
Media, Jakarta.
Pasolong, Harbani. 2007, Teori Administrasi Publik , Alfabeta, Bandung.
Ripley, Randall B., Grace A. Franklin, 1986, Policy Implementation and Bureaucracy , Dorsey Press, Chicago.
Sugiyono.2009, Metode Penelitian Administrasi  (dilengkapi  dengan  Metode
R&D), Alfabeta, Bandung. Sugiyono. 2010, Metode Penelitian Kuantitatif Kualitatif dan R&D , Alfabeta, Bandung.
Sumber lain Peraturan  Menteri  Kesehatan  (Permenkes) Republik  Indonesia  (RI)  Nomor  71 Tahun 2013 Tentang Pelayanan Kesehatan pada JKN. Permenkes  No,  27  Tahun  2014  Tentang Sistem  Indonesian  Case  Base  Groups
(INA-CBGs).
PP  RI  No.  87  tahun  2013  tentang
Pengelolaan  Aset    Jaminan  Sosial
Kesehatan
UU RI Nomor 24 tahun 2011 tentang BPJS