## KEBIJAKAN INVESTASI ASING

## PADA PARIWISATA BERBASIS DESA ADAT

## I Nyoman Agus Prabawa
Program Studi, Fakultas Hukum , Universitas Mahendradatta Jl. Ken arok No 12, Peguyangan Denpasar Utara, Bali 80115 (agusprabawainyoman@gmail.com)
Abstrak- Paket Kebijakan Ekonomi Volume X telah diumumkan oleh Pemerintah pada tanggal 11 Februari 2016. Langkah konkret paket kebijakan adalah merevisi Peraturan Presiden  tentang  bidang  usaha  dalam  investasi  yang  dikenal  sebagai  daftar  negatif investasi.  Area  bisnis  yang  mengalami  perubahan  dalam  daftar  negatif  investasi termasuk  sektor  Pariwisata  dan  Ekonomi  Kreatif.  Di  Bali,  daya  tarik  pariwisata dibangun  dan  dikembangkan,  selain  dari  Pemerintah  dan  swasta,  juga  dikelola  oleh masyarakat  desa  adat.  Adanya  pariwisata  berbasis  desa  adat  dapat  menarik  investor asing  atau  sebaliknya  membutuhkan  modal  asing  yang  kemudian  dapat  dituangkan dalam  bentuk  kesepakatan.  Selain  globalisasi,  hal-hal  lain  yang  dapat  mengarah  pada kemungkinan perjanjian tersebut  adalah liberalisasi  di  bidang investasi dan pariwisata. Liberalisasi muncul dari berbagai kesepakatan internasional yang telah disepakati oleh Pemerintah,  seperti  salah  satu  liberalisasi  regional  ASEAN  dengan  Masyarakat Ekonomi  ASEAN.  Jadi,  untuk  menghadapi  kemungkinan  itu,  Pemerintah  perlu mengatur  investasi  asing  dalam  pariwisata  berbasis  desa  adat  dengan  berbagai  tingkat kebijakan.  Penelitian  hukum  normatif,  metode  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini adalah pendekatan peraturan perundang-undangan yang terintegrasi dengan pendekatan konseptual.  Kebijakan  dan  perundang-undangan  memiliki  variasi  dalam  hubungan berdasarkan  perbedaan  pemahaman  dan  penerapan  penggunaan  konsep  kebijakan. Kebijakan  yang  dipelajari  dalam  penelitian  hukum  normatif,  di  samping  mengenai peraturan  perundang-undangan  juga  menyangkut  mengenai  tindakan  pemerintah  yang berkaitan dengan istilah kebijaksanaan, politik, beleid, dan ermessen sebagai tinjauan.
Kata kunci: Kebijakan, investasi asing, pariwisata berbasis desa adat
Abstract- The  Economic  Policy  Package  Volume  X  has  been  announced  by  the Government  on  February  11th,  2016.  The  concrete  step  of  the  policy  package  is  to revise the Presidential Regulation concerning the field of business in investment known as the negative list of investment. Areas of business that are experiencing changes in the negative list of investment include the sector of Tourism and Creative Economy. In Bali, the tourism appeal is built and developed, apart from Government and private, is also managed by the community of customary villages. The existence of customary village - based tourism can attract foreign investors or otherwise require foreign capital which may then be agreed upon in the form of agreement. In addition to globalization, other things that could lead to the possibility of such agreement are the liberalization in the
field  of  investment  and  tourism.  Liberalization  arises  from  various  international agreements that have been agreed by the Government, such as one of ASEAN regional liberalization  with  the  ASEAN  Economic  Community.  So,  to  face  that  possibility,  the Government  needs  to  regulate  foreign  investment  in  customary  village  based  tourism with  various  levels  of  policy.  As  a  normative  legal  research,  the  method  used  in  this study  is  a  legislative  approach  that  is  integrated  with  a  conceptual  approach.  Policy and  legislation  have  variations  in  relationships based  on  differences  in  understanding and  application  of  the  use  of  policy  concepts.  The  policies  studied  in  normative  legal research, in addition to legislation also concerning government actions relating to the terms discretion, policy, beleid, and ermessen are reviewed. s
Keywords : Policy, foreign investment, adat village-based tourism

## PENDAHULUAN
Diukur secara kuantitas, peranan pariwisata  cukup  nyata  sebagai  tulang punggung pembangunan di Indonesia. 14 Harapan Pemerintah
terhadap  pembangunan  kepariwisataan untuk  pembangunan  adalah  agar  dapat memberikan  manfaat  kepada  sebesar- besarnya  rakyat  Indonesia.  Sebagai modal  pembangunan  kepariwisataan Indonesia,  potensi  alam  yang  besar  dan seni  budaya  yang  tinggi  merupakan kekuatan pariwisata Indonesia. 15
Kekuatan  pariwisata  Indonesia  tersebar di berbagai daerah, termasuk di Provinsi Bali.
Pembangunan  kepariwisataan  di Bali  sebagai  industri  telah  mampu memberikan  dampak  berganda  pada peningkatan  kesejahteraan  masyarakat,
14 Parikesit  Widiatedja,  I.G.N., 2010, Liberalisasi  Jasa  dan  Masa  Depan Pariwisata  Kita ,  Udayana  University Press, Denpasar, hal. 11.
15 Oka Yoeti A. H., 1996, Anatomi Pariwisata  Indonesia, Penerbit  Angkasa, Bandung, hal. 133.
baik  secara  langsung  maupun  tidak langsung,  akan  tetapi  keberhasilan pembangunan  yang  dicapai  tersebut mengalami kemerosotan yang disebabkan  oleh  berbagai  kumulasi persoalan  yang  kurang  mendukung perkembangan sektor pariwisata. 16 Menghadapi kumulasi
persoalan  tersebut,  pada  era  otonomi daerah  saat  ini  telah  berkembang  suatu model  pariwisata  berbasis  masyarakat. Terjadi  perubahan  sosial  seperti  yang disebutkan  bahwa  semakin  banyak masyarakat  Bali  yang  bangkit  dan tampil untuk mengelola potensi pariwisata di wilayahnya secara kolektif kelembagaan  melalui  desa  yang  dalam hal ini yaitu desa adat. 17
16 Gelgel  I  Putu,  2009, Industri
Pariwisata  Indonesia  dalam  Globalisasi Perdagangan  Jasa  Implikasi  Hukum  dan Antisipasinya, Refika Aditama, Bandung, hal. 2.
17 Darma Putra I Nyoman, 2015, Pariwisata  Berbasis  Masyarakat  Model Bali, Program  Studi  Magister  Kajian Pariwisata Universitas Udayana, hal. x.
Sebagai  kesatuan  masyarakat hukum adat, pengelolaan potensi pariwisata  oleh  desa  adat  tersebut dilakukan  antara  lain  pada  pengelolaan daya  tarik  wisata  Tanah  Lot,  Pantai Pandawa,  Pantai  Kedonganan,  Uluwatu di  Pecatu,  sawah  berundag  di  Ceking, dan  ekowisata  di  Tenganan,  Dauh Tukad,  Karangasem.  Ditinjau  dari pertumbuhan  pendapatan,  pada  tahun 2005  pendapatan  daya  tarik  wisata Tanah  Lot  tercatat  sebesar  Rp.  2,2 miliar yang kemudian meningkat hingga pada  tahun  2015  menjadi  Rp.  41,4 miliar.  Begitu  pula  dengan  pengelolaan Pantai  Pandawa  yang  pada  tahun  2013 dengan    menjual  karcis  seharga  Rp. 2000 telah menerima pendapatan sebesar  Rp.  739.390.500,  kemudian pada  tahun  2015  pendapatannya  telah meningkat  menjadi  Rp.  5.060.932.497 dengan  harga  karcis  Rp.  4000. 18 Hal
tersebut menunjukkan bahwa pengelolaan  pariwisata  berbasis  desa adat ini dapat dinilai berhasil dari sudut pandang ekonomi.
Aspek ekonomi mengalami proses  mendunia  pada  era  globalisasi saat  ini.  Salah  satu  ciri  yang  dominan dari  globalisasi  tersebut  adalah  adanya suatu  percepatan. 19 Paket  Kebijakan Ekonomi X sebagai kebijakan Pemerintah,  ditujukan  untuk  menarik minat investor asing untuk menanamkan modalnya  di  Indonesia  dalam  rangka
18 ibid., hal. 191.
19 Sutjipta  I  Nyoman,  2005, Pariwisata  Revolusi  di  Pulau  Dewata, Universitas  Udayana,  Denpasar,  hal. 26-27, dalam ibid., hal. 16.
percepatan pembangunan untuk menghadapi  kompetisi  antar  bangsa yang  kian  ketat.  Di  masa  ekonomi global  saat  ini,  keterbukaan  ekonomi suatu  negara  adalah  suatu  keharusan. 20
Keterbukaan  ekonomi  negara  terhadap arus  investasi  asing  ke  suatu  negara bukan  hanya  merupakan  kebutuhan suatu  negara  untuk  ikut  berpartisipasi dalam  ekonomi  global,  tapi  juga menjadi  keharusan  suatu  negara  dalam rangka  memenuhi  kelangkaan  sumber- sumber ekonomi  di  negaranya sehingga dapat  segera  terpenuhi  dengan  adanya peran dari sumber daya asing.
Saat  ini,  belum  ada  peraturan perundang-undangan yang secara khusus  mengatur  kegiatan  investasi asing  dalam  pariwisata  berbasis  desa adat  terutama  jika  hubungan  antara investor  asing  dan  desa  adat  ditetapkan dalam komitmen dengan bentuk perjanjian,  sehingga  untuk  memberikan kepastian  hukum,  diperlukan  tinjauan melalui harmonisasi peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk mengetahui preskipsi Pemerintah. Demikian pula, dalam tujuan pembangunan  hukum,  pembentukan kebijakan yang berorientasi pada hukum dapat  digunakan  sebagai  sarana  untuk mengatur kegiatan investasi asing dalam pariwisata  berbasis  desa  adat.  Dari harmonisasi  perundang-undangan  dan  / atau  perumusan  kebijakan  hukum,
20 Supancana  I.B.R.,  2011, Kompendium  Bidang  Hukum  Investasi , Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian  Hukum  dan Hak Asasi Manusia RI, Jakarta, Hal. 3.
politik  hukum  akan  dapat  diindikasikan dengan  pertimbangan  perubahan  sosial yang  disebabkan  oleh  perkembangan jaman. Berdasarkan uraian latar belakang,  muncul  pertanyaan  tentang masalah  hukum,  bagaimana  kebijakan Pemerintah dalam investasi asing dalam pariwisata berbasis desa adat?

## METODE
Penelitian  dalam  tulisan  ini adalah  penelitian  hukum  normatif, pendekatan  yang  digunakan  dalam penelitian ini adalah pendekatan perundang-undangan  yang  terintegrasi dengan  pendekatan  konseptual.  Hasil penelitian  dari  sumber  hukum  primer,
yaitu dalam bentuk peraturan perundang-undangan  dan  dari  bahan hukum  sekunder  menemukan  bahwa kebijakan berjenjang berdasarkan kewenangannya dalam rangka
mewujudkan kepastian hukum.
P.  Nicolai  mengatakan  bahwa yang  dimaksud  dengan  kewenangan adalah  kemampuan  untuk  melakukan tindakan hukum tertentu yaitu tindakan- tindakan  yang  dimaksudkan  untuk menimbulkan akibat hukum, dan mencakup mengenai timbul dan lenyapnya  akibat  hukum.  Hak  berisi kebebasan  untuk  melakukan  atau  tidak melakukan  tindakan  tertentu,  atau menuntut  pihak  lain  untuk  melakukan tindakan  tertentu  sedangkan  kewajiban memuat  keharusan  untuk  melakukan atau tidak melakukan tindakan
tertentu. 21 Kemudian  yang  dimaksud dengan kepastian hukum adalah instrumen  hukum  suatu  negara  yang mampu  menjamin  hak  dan  kewajiban setiap  warga  negara.  Kepastian  hukum tersebut  dibedakan  dalam  dua  macam yaitu 22 :
1. Kepastian  oleh  karena  hukum, yaitu hukum menjamin kepastian antara pihak yang satu terhadap  pihak  yang  lainnya,
yang  berarti  adanya  konsistensi penerapan hukum kepada semua orang tanpa pandang bulu, dan
2. Kepastian dalam atau dari hukum,  yang  berarti  kepastian hukum  tercapai  jika  hukum  itu sebanyak-banyaknya undang-
undang,  tidak  ada  ketentuan yang bertentangan undang- undang berdasarkan sistem logis dan  pasti,  dibuat  berdasarkan kenyataan hukum dan di dalamnya  tidak  ada  istilah  yang dapat  ditafsirkan  secara  berlain- lainan atau tertutup.

## PEMBAHASAN
Liberalisasi, sebagai politik hukum di bidang ekonomi internasional tidak  dapat  dihindarkan  dalam  era
21 Nicolai  P.,  &  L.J.A.  Damen,
1994 , Bestuursrecht, Factotum, Amsterdam, hal. 4.
22 Vaan  Kaan  dalam  Efernando M.  Manullang,  2007, Menggapai  Hukum
Berkeadilan  Tinjauan  Hukum  Kodrat  dan Antinomi  Nilai, PT.  Kompas  Media Nusantara , Jakarta, hal. 92.
globalisasi  saat  ini.  Pemerintah  terus mengatasi tantangan ini dengan tindakan melalui berbagai kebijakan dan /  atau  kemudian  dimasukkan  ke  dalam berbagai  undang-undang  dan  peraturan. Dengan  demikian  dapat  ditegaskan bahwa  antara  kebijakan,  politik,  dan peraturan perundang-undangan memiliki hubungan yang saling terkait.
Melalui  aspek  politik,  dalam kajian  ini  politik  bukan  dipahami dengan  pengertian  cara  atau  siasat dengan  kaitannya  pada  kekuasaan, 23 namun  dibatasi  dengan  pengertian kebijakan  berdasarkan  terjemahan  dari policy .  Sehingga  politik  yang  dimaksud dalam  kajian  hukum  ini  adalah legal policy, yang  dalam  disiplin  hukum bergerak  pada  tataran  etik  dan  teknik kegiatan  pembentukan  dan  penemuan hukum. 24 Padmo Wahjono menyebutkan  bahwa  politik  hukum adalah  kebijakan  penyelenggara  negara yang bersifat mendasar dalam menentukan  arah,  bentuk  maupun  isi dari  hukum  yang  akan  dibentuk. 25
Adapun  menurut  Soedarto,  politik hukum  adalah  kebijakan  dari  negara melalui badan-badan negara yang 23 KBBI Daring, http://kbbi.web.id/politik,  diakses  19 Mei 2017. 24 Purnadi  Purbacaraka  dalam Soejono  Soekamto  dan  R.  Otje  Salman (editor),  1998 Disiplin  Hukum  dan Disiplin  Sosial,  Edisi  1,  Cetakan  ke 2¸ Rajawali, Jakarta, Hal. 175-176.
25 Padmo  Wahjono,  1986, Indonesia  Negara  Berdasarkan  Atas Hukum, Cetakan Ke 2, Ghalia Indonesia, Jakarta, hal. 160.
berwenang menetapkan peraturan- peraturan yang dikehendaki yang diperkirakan  akan  digunakan  untuk mengekspresikan  apa  yang  terkandung dalam  masyarakat  dan  untuk  mencapai apa yang dicita-citakan. 26 Politik hukum dapat  dipahami  juga  dengan  kebijakan dasar  penyelenggaraan  negara  dalam bidang  hukum  yang  akan,  sedang,  dan telah  berlaku,  yang  bersumber  dari nilai-nilai  yang  berlaku  di  masyarakat untuk  mencapai  tujuan  negara  yang dicita-citakan. 27 Mengutip pendapat Bellefroid bahwa politik hukum menyelidiki perubahan-perubahan apakah  yang  harus  diadakan  pada hukum  yang  ada  sekarang,  agar  dapat memenuhi syarat-syarat baru dari hidup kemasyarakatan, politik hukum melanjutkan perkembangan tertib hukum, mengembangkan ius constitutum menjadi ius constituendum . 28
Sehingga politik hukum  yang  mempelajari  hukum  yang berlaku  di  dalam  suatu  masyarakat tertentu,  pada  suatu  waktu  tertentu  pula menjadi  salah  satu  bagian  ilmu  hukum, selain dogmatika hukum, sejarah
26 Soedarto, 1983, Hukum Pidana dan  Perkembangan  Masyarakat,  Kajian Terhadap  Hukum  Pidana, Sinar  Baru, Bandung, hal. 20.
27 Iman  Syaukani  dan  A.  Ahsin Thohari,  2013, Dasar-Dasar  Politik Hukum ,  Cetakan  Ke  13,  PT. Rajagrafindo Persada, Jakarta, p. 32.
28 Johannes  Henricus  Paulus Bellefroid,  1952, Inleiding  tot  de Rechtswetenschap  in  Nederlands, Dekker
& Van Vegt, Nijmegen Utrecht, hal. 18.
hukum,  perbandingan  hukum,  dan  teori hukum umum. 29 Pendapat ini sepertinya bertolak  belakang  dengan  pengertian legal  policy sebagai  politik  hukum, penguraian  hubungan  politik  hukum dengan  ilmu  hukum  ini  diperlukan untuk menunjukkan bahwa antara kebijakan  dan  politik  dapat  dibedakan sehingga  dapat  dikatakan  memiliki hubungan secara otonom.
Ketika  dikaitkan  dengan  praktik policy  making dan policy  executing di bidang  hukum,  politik  hukum  sebagai teori mengungkapkan policy evaluation, policy approximation serta policy
recommendation di  bidang  hukum.  Hal
itu didasarkan pada pemikiran sistematis  tentang  disiplin  hukum,  yang selalu  terkait,  yaitu  yang  satu  dengan filsafat  dan  di  sisi  lain  dengan  politik, dengan  kondisi  terkadang  titik  tolaknya adalah  filsafat,  dan  kemudian  politik melengkapi,  atau  sebaliknya. 30 Oleh karena  itu  penulis  menunjukkan  bahwa perbedaan definisi berakibat pada penggunaan  antara  kebijakan,  politik, dan peraturan perundang-undangan dalam kajian hukum menghasilkan pola hubungan  yang  setara,  otonom,  dan pelengkap  atau  mempengaruhi.  Ini terjadi  semata-mata  karena  objek  yang dikaji berkaitan dengan peraturan
perundang-undangan  yang  memiliki jenjang hierarki.
29 ibid. 30 Purnadi  Purbacaraka  dan  M. Chidir  Ali,  1990, Disiplin  Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, hal. 1.
Antara  peraturan  perundang- undangan, politik dan kebijakan memiliki  keterkaitan  sehingga  layak untuk  menjadi  kajian  hukum  dengan berbagai  pola  hubungan.  Pembentukan peraturan perundang-undangan terutama Undang-Undang pada dasarnya merupakan suatu kebijakan, yaitu politik  negara  yang  dibentuk  oleh  DPR dan Presiden. 31 Kebijakan yang demikian merupakan kesepakatan formal  antara  DPR  dan  Pemerintah, dalam  hal  ini  Presiden,  untuk  mengatur seluruh kehidupan bermasyarakat, berbangsa,  dan  bernegara.  Institusi negara  tersebut  bertindak  atas  nama negara  dalam  membentuk  hukum. Termasuk suatu kebijakan berupa politik  negara  juga  adalah  pada  saat DPR  dan  Presiden  menentukan  suatu perbuatan  yang  dapat  dikenakan  sanksi atau  tidak,  termasuk  sanksi  pidana, administrasi,  dan  perdata.  Selanjutnya, perumusan peraturan perundang- undangan  di  bawah  Undang-Undang, dalam  hal  ini  Peraturan  Pemerintah, Peraturan  Presiden,  dan  Peraturan Menteri atau peraturan lembaga- lembaga negara tertentu, juga merupakan  suatu  kebijakan,  baik  yang dibentuk  atas  dasar  delegasi  maupun atas  keinginan  sendiri  mandiri,  dalam konteks  penyelenggaraan  pemerintahan
31 Pusat Penelitian Dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional,  2008,  " Laporan  Kompendium Bidang  Hukum  Perundang-  Undangan ." Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional Departemen  Hukum  Dan  Hak  Asasi Manusia Republik Indonesia, p. 11.
atau  suatu  pengaturan  prosedur  dalam kerangka pelayanan publik. 32
Kewenangan  pemerintah  untuk memberlakukan  peraturan  perundang- undangan  pada  Pemerintahan  Indonesia bukanlah  hasil  dari  perkembangan historis  seperti  yang  terjadi  di  Eropa yakni  menentang  absolutisme  raja  atau penguasa  yang  kemudian  melahirkan pemisahan  kekuasaan  secara  tegas dengan  maksud  membatasi  kekuasaan raja. Kewenangan pemerintah Indonesia untuk  membuat  peraturan  perundang- undangan  itu  didasarkan  pada  konsep
" uitvoering "  dalam  arti  " besturen. " 33
Pemerintah  tidak  hanya  melaksanakan peraturan  perundang-undangan  seperti halnya  gagasan  pemisahan  kekuasaan atau  konsep  trias  politika.  Secara  garis besar  fungsi  dan  urusan  pemerintahan itu dapat dikelompokkan menjadi fungsi pembuatan peraturan perundang- undangan beserta penegakannya (terjemahan dari regelen en handhaven ), membuat keputusan (terjemahan dari beschikken ), dan membuat  kebijakan  (terjemahan  dari beleidsregel ). 34
Suatu negara dengan pemerintah yang  berbuat  dan  bertindak  hanya mengikuti  undang-undang  semata-mata
32 ibid 33 H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt,  1995,  Hoofdstukken  van Administratief Recht, Uitgeverij Lemma BV, Utrecht, hal. 99-100. 34 Ridwan, 2014, Diskresi Dan
Tanggung Jawab Pemerintah , FH UUI Pres, Yogyakarta, hal. 102.
adalah  sesuatu  yang  secara  politis  tidak berharga (terjemahan dari ein politisches unding ). Sedangkan mengenai  arah  yang  timbul  dari kegiatan pemerintah tidak pernah mungkin  dapat  ditetapkan  oleh  suatu aturan hukum. Oleh karena itu, pengertian  pemerintah  sama  sekali bukanlah  yang  murni  semata-mata (disebut  dengan  istilah Verwaltung  ist niemals blosze Vollziehung ).
Hampir  semua  aspek  kehidupan masyarakat sebagai warga negara melibatkan  pemerintah,  namun  dalam keterlibatan itu, setiap tindakan pemerintah  harus  didasarkan  pada hukum  berdasarkan  prinsip  legalitas yang  oleh  Pemerintah  telah  ditentukan dalam ketentuan Pasal 1 ayat 3 Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pada kenyataannya mendasarkan setiap
tindakan pemerintahan di bidang publik hanya pada hukum tertulis itu bukanlah tanpa  masalah.  Sebagai  bentuk  hukum tertulis,  peraturan  perundang-undangan memiliki  jangkauan  yang  terbatas  dan terkadang  hanya  sekadar  pemenuhan politik  hukum  yang  paling  berpengaruh pada  saat  pembentukannya,  sehingga mudah  sekali  tertinggal  dibandingkan dengan perubahan sosial. Marbun mengatakan  bahwa  konsep  negara hukum  menciptakan  dilema  antara bahwa setiap tindakan pemerintah tidak boleh  bertentangan  dengan  hukum  baik yang  tertulis  maupun  tidak  tertulis, tetapi  pada  saaat  yang  bersamaan pemerintah  juga  dituntut  dengan  peran, tugas,  dan  tanggung  jawab  yang
semakin  meluas. 35 Seringkali  terjadi kesenjangan antara legalitas dan realitas yang  kemudian  untuk  mengatasinya diberikan kewenangan kepada pemerintah  untuk  dapat  bertindak  atas inisiatifnya sendiri dalam menyelesaikan kesenjangan yang sebagian  besar  diakibatkan  oleh  adanya perubahan sosial.
Tindakan  atas  inisiatif  sendiri pemerintah ini
mendapatkan pemahaman  yang  berbeda-beda  oleh para  ahli  hukum.  Supaya  lebih  mudah memahaminya,  semua  sudut  pandang konsep  pengertian  kebijakan  digunakan untuk  setiap  perumusan  masalah  yang dibahas  dalam  kajian  ini  semata-mata untuk memaparkan
perbedaan kontekstual  tersebut. Kebijakan  yang pertama  diuraikan  adalah  kebijakan dengan  gagasan  tindakan  pemerintah dalam  konsep Freies  Ermessen. Secara etimologis freies  ermessen berasal  dari kata frei yang  berarti  bebas,  longgar, tidak  terikat,  dan  merdeka,  kemudian freies yang  berarti  orang  yang  bebas, tidak  terikat,  dan  merdeka, Ermessen berarti  mempertimbangkan,  menilai, menduga, dan memperkirakan, sehingga freies  ermessen berarti  orang  yang memiliki  kebebasan  untuk  menilai, menduga, dan mempertimbangkan sesuatu. 36 Oleh karena itu konsep Freies
35 Utrecht E., 1988, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Pustaka Tinta Mas, Surabaya, hal. 30.
36 Marcus  Lukman,  1996, Eksistensi Peraturan Kebijaksanaan Dalam Bidang  Perencanaan  Dan  Pelaksanaan Rencana  Pembangunan  Di  Daerah  Serta
Ermessen dapat  diberikan  pemahaman bahwa
pemerintah memiliki kemerdekaan  atau  kebebasan  untuk dapat  bertindak  jika  dikaitkan  dengan dilema yang dikatakan Marbun. Namun dalam sudut pandang lainnya kebebasan itu  dianggap  sebagai  penyimpangan karena  saat Ermessen diberikan  kepada pemerintah bukanlah berarti pemerintah bebas  dalam  menentukan  hubungan hukum,  sehingga  menurut  Philipus  M. Hadjon Ermessen seharusnya  sesuai dengan  kewajiban  atau  yang  terikat pada aturan hukum. 37
Selanjutnya  begitu  pula  dalam sudut pandang yang memberikan perbedaan  pendapat  antara  kebijakan sebagai beleid yang kemudian ditentukan dalam bentuk tertulis, dengan  kebijakan  sebagai beleidsregel yang dipahami sebagai peraturan kebijakan ataupun peraturan kebijaksanaan.  Kedua  perspektif  ini disebabkan  oleh  fakta  bahwa  kebijakan dapat menghasilkan peraturan perundang-undangan atau hanya peraturan kebijakan. 38 Dasar konseptual mengenai kebijakan yang dijelaskan diatas menunjukkan  bahwa  penelitian  ini mengakomodasi  perbedaan  pendapat Dampaknya Terhadap Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional, Universitas  Padjajaran,  Bandung,  hal. 205. 37 Philipus  M.  Hadjon,  et.al., " Hukum Administrasi dan Good Governance", Universitas Trisakti, Jakarta, 2010, hal. 24.
sehingga  konsep  kebijakan  dapat  juga dipadankan dengan istilah diskresi yang dalam  ketentuan  Pasal  1  angka  9 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang  Administrasi  Pemerintahan, Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun 2014 Nomor 292 dan Tambahan Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 5601 ditentukan bahwa:
"Diskresi adalah Keputusan dan/atau  Tindakan  yang  ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi
persoalan  konkret  yang  dihadapi  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan  pilihan,  tidak  mengatur, tidak  lengkap  atau  tidak  jelas,  dan/atau adanya stagnasi pemerintahan."
Pemerintahan  mengandung  dua aspek  yaitu  formal  dan  material. Pemerintahan dalam arti formal mengandung  arti  kekuasaan  mengatur
(terjemahan  dari  istilah Verordnungs gewalt ) dan kekuasaan memutus (terjemahan  dari  istilah Entscheidungs gewalt ),  dan  pemerintahan  dalam  arti material  berisi  dua  unsur  yang  terkait menjadi  satu,  yaitu  unsur  memerintah dan  unsur  melaksanakan  (terjemahan dari das Element der Regierung und das der Vollziehung ). Istilah pemerintah dan pemerintahan  memiliki  makna  yang berbeda  apabila  ditinjau  dalam  hukum publik.  Pemerintahan  adalah  pelaksana tugas pemerintah, kemudian pemerintah dipahami  sebagai  alat  atau  aparat  yang menjalankan  pemerintahan  yang  dalam arti luas mencakup semua alat
kelengkapan negara yang pada pokoknya  terdiri  dari  cabang-cabang kekuasaan  eksekutif,  legislatif,  dan yudikatif,  atau  alat-alat  kelengkapan negara  yang  bertindak  untuk  dan  atas nama  negara.  Sedangkan  pemerintah dalam  arti  sempit  disebutkan  cabang eksekutif yaitu di tingkat pusat maupun daerah.
Sejalan  dengan  perkembangan fungsi negara dan pemerintahan negara,
hal-hal yang menjadi urusan pemerintahan  bukanlah  sesuatu  yang dapat dikenali secara rinci dan lengkap. Setiap  gejala  kehidupan  bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara terutama yang berkaitan  dengan  pelayanan  urusan  dan kepentingan  umum,  baik  di  bidang politik, ekonomi, sosial, maupun budaya  dapat  masuk  menjadi  urusan pemerintahan.  Berdasarkan  pemaparan itu  dapat  disebutkan  bahwa  pembagian fungsi  dan  urusan  pemerintahan  itu pada  hakikatnya  adalah  pembagian fungsi,  tugas,  dan  tanggung  jawab antara pemerintah pusat dengan pemerintahan  daerah.  Hal  ini  berarti bahwa  fungsi  pelayanan  kepada  warga negara  juga  menjadi  tanggung  jawab satuan  pemerintahan  daerah.  Dengan kata lain, seperti halnya fungsi pelayanan pemerintahan pusat, pemerintah daerah dituntut untuk melayani  dan  menyelesaikan  setiap persoalan  tersebut,  tidak  peduli  apakah persoalan  itu  ditentukan  atau  tidak dalam  peraturan  perundang-undangan. Hal  ini  membawa  konsekuensi  bahwa pemerintah  daerah  pun  dilekati  dengan kewenangan  diskresi.  Diskresi  yang
merupakan kebebasan organ pemerintah untuk mengambil pilihan dan
melakukan atau tidak melakukan tindakan,  memunculkan  dua  macam kebebasan  yakni  yang  pertama  yaitu kebebasan mengambil
kebijakan
(diterjemahkan dari beleidsvrijheid )
yang disebabkan karena Undang- Undang tidak memberikan arahan kapan wewenang  dilaksanakan  atau  tidak dengan ciri ketentuan yang beredaksional  "dapat".  Kemudian  yang kedua yaitu kebebasan
mempertimbangkan  (terjemahan  dari beoordelingsvrijheid )  adalah  kebebasan yang ditemukan ketika Undang-Undang memuat  ketentuan  yang  samar  untuk perihal  yang  dalam  praktiknya  harus diperinci sehingga kadang kala ketentuan  tersebut  ditambahkan  frasa "menurut pertimbangan dari", meskipun bukan  merupakan  keharusan.  Pembuat undang-undang  memperkenankan  pada pemerintah untuk menilai apakah fakta- fakta  atau  situasi  tertentu  itu  termasuk dalam  cakupan  pengertian  atau  norma yang  bersangkutan. 39 Berdasarkan  hal itu  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Bali telah melakukan diskresi dengan menetapkan  kebijakan-kebijakan  yang telah ditetapkan dalam bentuk Peraturan Daerah  maupun  Peraturan  Gubernur pada  aspek  terkait  perumusan  masalah yang  diteliti.  Investasi  asing  pada
39 H.D.  van  Wijk/Willem Konijnenbelt,  op.cit.,  hal.  163.  Teori  ini didasarkan  pada  pembagian  yang dilakukan  oleh  W.Duk  yang  pada perkembangannya  juga  diikuti  oleh F.C.M.A Michiels, op.cit., hal. 106.
pariwisata  berbasis  desa  adat  dapat dilaksanakan dengan kebijakan penyesuaian  rencana  tata  ruang  daerah, rencana umum penanaman modal daerah,  rencana  induk  pembangunan pariwisata  daerah  yang  berdasarkan Peraturan  Daerah  Provinsi  Bali  Nomor 4  Tahun  2011  tentang  Organisasi  dan Tata  Kerja  Perangkat  Daerah  Provinsi Bali,  Lembaran  Daerah  Provinsi  Bali Tahun  2011  Nomor  4,  Tambahan Lembaran  Daerah  Provinsi  Bali  Nomor 4, dibentuklah Badan Penanaman
Modal  Dan  Perizinan  Provinsi  Bali (selanjutnya  disingkat  BPMP  Bali). Sebagai  lembaga  teknis  daerah,  BPMP Bali  kemudian  diberikan  tugas  pokok dan disertai kewenangan.
Selain bertindak sebagai pengatur berdasarkan kedudukan pemerintah  dalam  perspektif  hukum publik,  Pemerintah  Daerah  juga  dapat bertindak  dalam  perspektif  hukum perdata sepertihal nya kebijakan beberapa Pemerintah Daerah Kabupaten di Bali yang menjalin perjanjian dengan desa adat dalam pengelolaan pariwisata. Apabila  didalami,  perjanjian  yang dilakukan  demi  tujuan  kesejahteraan tersebut  merupakan  suatu  kebijakan pemerintah  dengan  mendudukkan  diri sejajar  dengan  desa  adat  sesuai  dengan prinsip  kesetaraan  sebagai  salah  satu asas  dalam  perjanjian.  Sehingga  turut sertanya  peran  investasi  asing  pada pariwisata  berbasis  desa  adat  adalah kebijakan yang paling mungkin dilakukan  terutamanya  atas  inisiatif desa adat yang hendak mengembangkan atau yang
ingin membangun
pengelolaan pariwisata. Pemerintah
Daerah dapat memilih kedudukan hukum  sesuai  peran  yang  diinginkan, dan  kebebasan  memilih  itu  dapat dikatakan  sebagai  bentuk  kebijakan dalam  pengertian  diskresi  berdasarkan kewenangan freies  ermessen .  Maka dengan  terselenggaranya  kegiatan  ini, pola hubungan yang sering diungkapkan dalam teori hukum investasi akan dapat terbangun dan  terjalin  dengan  harmonis yaitu  sinergi  antara  masyarakat  desa adat,  investor  asing,  dan  pemerintah daerah.  Hasil  dari  sinergi  keseluruhan ketentuan  selain  sebagai  pemenuhan asas  legalitas,  demi  adanya  kepastian hukum maka kebijakan dapat
diformulasikan ke dalam bentuk
peraturan  secara  berjenjang  termasuk oleh  Desa  yaitu  berupa Peraturan  Desa, dan/atau awig-awig khususnya  untuk Desa Adat.
Hukum  adalah  ketentuan  yang dibentuk  berdasarkan  proses  kebijakan
yang bersifat otoritatif dengan menyeimbangkan kewenangan dan pengendalian  sebagai  energi  timbal balik  dan  korelatif  dalam  proses kebijakan. 40 Maka  dengan  adanya proses  kebijakan  pemerintah  dimulai dari  kebijakan  nasional,  kebijakan daerah,  dan  hingga  kebijakan  desa dalam  investasi  asing  pada  pariwisata berbasis  desa  adat  maka  besar  harapan
40 Ida Bagus Wyasa Putra, 2016,
Teori Hukum Dengan  Orientasi Kebijakan (Policy-Oriented Theory of Law) , Pemecahan  Problem  Konteks  dalam  Proses
Legislasi  Indonesia ,  Udayana  University Press, Denpasar, hal. 115.
bahwa  hukum  yang  akan  dibentuk secara berjenjang melalui proses kebijakan  yang  berjenjang  pula  dapat berdasarkan pada preskripsi atau ekspektasi masyarakat yang nyata. Kebijakan sebagai tindakan pemerintah didasarkan pada kewenangan,  sehingga  untuk  mengatasi kekosongan hukum, kebijakan Pemerintah  dalam  penanaman  modal asing pada pariwisata berbasis desa adat diperlukan  demi  adanya  kepastian hukum.  Kebijakan  Pemerintah  dapat dideskripsikan secara berjenjang dimulai dari Kebijakan Nasional melalui  politik  hukum  secara  nasional, Kebijakan Daerah melalui desentralisasi maupun tugas pembantuan, serta
Kebijakan  Desa  termasuk  Desa  Adat melalui  kedudukan  dan  otonominya yang  dalam  hal  ini  khususnya  di  Bali didasarkan  pada  konsep Tri  Hita Karana .

## KESIMPULAN
Beralas  pada  hasil  analisis  data penelitian  yang  dijelaskan  pada  bagian sebelumnya, sebagai tanggapan terhadap  rumusan  masalah,  beberapa kesimpulan  dapat  ditarik  yaitu  bahwa kebijakan  dan  peraturan  perundang- undangan  memiliki  variasi  hubungan berdasarkan perbedaan pemahaman dan penerapan  atau  penggunaan  konsep kebijakan.  Kebijakan  yang  dipelajari dalam  penelitian  hukum  normatif,  di samping
mengenai peraturan
perundang-undang  juga  menyangkut tinjauan  tindakan  pemerintah  yang
berkaitan dengan istilah diskresi, policy , beleid , dan ermessen . Kebijakan sebagai tindakan  pemerintah  didasarkan  pada kewenangan,  sehingga  untuk  mengatasi kekosongan hukum
kebijakan Pemerintah  dalam  investasi  asing  pada pariwisata berbasis desa adat diperlukan untuk  kepastian  hukum.  Kebijakan pemerintah  dapat  digambarkan  secara berjenjang,  dimulai  dari  Kebijakan
Nasional melalui politik hukum nasional,  Kebijakan  Daerah  melalui desentralisasi maupun tugas pembantuan, dan Kebijakan Desa termasuk Desa Adat melalui kedudukan dan  otonominya,  yang  dalam  hal  ini khusus  di  Bali  didasarkan  pada  konsep dari Tri Hita Karana .
Dari  kesimpulan  di  atas,  yang dapat disarankan adalah bahwa kegiatan investasi asing dalam pariwisata berbasis  desa  adat  tidak  memiliki pengaturan  khusus,  sedangkan  aturan umumnya  sudah  ada,  namun  dengan memberikan kebebasan memilih termasuk  kebebasan  interpretasi  dan sinkronisasi  atau  harmonisasi  peraturan perundang-undangan.  Hal  ini  dapat diatur  sesuai  dengan  hierarki  dan kewenangan  melalui  suatu  kebijakan Pemerintah.  Pernyataan  pejabat  publik atau organ pemerintahan lainnya kadang kala dapat pula disebut sebagai kebijakan,  tetapi  berdasarkan  prinsip- prinsip  umum  pemerintahan  yang  baik, suatu  kebijakan  yang  dipilih  dianjurkan untuk dirumuskan dalam bentuk tertulis, untuk  kepastian  hukum  investasi  asing pada pariwisata berbasis desa adat.

## DAFTAR PUSTAKA
Bellefroid,  J.  H.  P.  1952,  Inleiding  Tot
De Rechtswetenschap In Nederlands,  Dekker  &  Van  Vegt, Nijmegen Utrecht. Gelgel,  I.  P,  2009,  Industri  Pariwisata Indonesia Dalam Globalisasi Perdagangan Jasa Implikasi Hukum Dan Antisipasinya, Refika Aditama, Bandung. Hadjon,  Philipus  M.  Et.  Al.  "Hukum Administrasi Dan Good Governance",  Universitas    Trisakti, Jakarta, 2010. Lukman,  M.  1996,  Eksistensi  Peraturan Kebijaksanaan Dalam Bidang Perencanaan  Dan    Pelaksanaan Rencana  Pembangunan  Di  Daerah Serta Dampaknya Terhadap Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional, Universitas Padjajaran, Bandung. Manan,  Bagir  dan  Magnar.  K.  1987, Peranan Peraturan Perundang- Undangan  Dalam    Pembinaan Hukum Nasional, Armico, Bandung. Manullang, Efernando M. 2007, Menggapai  Hukum  Berkeadilan Tinjauan Hukum Kodrat dan
Antinomi Nilai, PT. Kompas Media Nusantara, Jakarta.
Marbun,  S.  F.  2001,  Pembentukan,
Pemberlakuan,  Dan  Peranan  Asas-
Asas  Umum  Pemerintahan  Yang
Layak Dalam Menjelmakan
Pemerintahan  Yang  Baik  Dan Bersih  Di  Indonesia,  Disertasi, Universitas Padjajaran Bandung.
Nicolai  P.,  &  Damen.  L.  J.  A.  1994,
Bestuursrecht, Factotum, Amsterdam. Oka  Yoeti  A.  H.  1996,  Anatomi Pariwisata Indonesia, Penerbit
Angkasa, Bandung.
Purbacaraka,  Purnadi  dan  Chidir.  M.  A 1990, Disiplin Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung.
Putra D. I .N, 2015, Pariwisata Berbasis Masyarakat  Model  Bali,  Program
Studi  Magister  Kajian  Pariwisata Universitas Udayana.
Ridwan.  2014,  Diskresi  Dan  Tanggung Jawab  Pemerintah,  FH  UUI  Pres,
Yogyakarta.
Soedarto.  1983,  Hukum  Pidana  Dan Perkembangan  Masyarakat,  Kajian Terhadap  Hukum  Pidana,  Sinar Baru, Bandung.
Soekamto,  Soejono  dan  Otje   .  S Editor .      Disiplin  ukum Dan Disiplin Sosial, Edisi  , Cetakan Ke ajawali,  akarta.
Sutjipta, I. N. 2005, Pariwisata Revolusi Di  Pulau  Dewata,  Universitas
Udayana, Denpasar.
Syaukani,  I  Dan  Thohari.  A.  A.  2013,
Dasar-Dasar Politik Hukum,
Cetakan  Ke  13,  PT.  Rajagrafindo Persada.
Utrecht  E.  1988,  Pengantar  Hukum Administrasi  Negara  Indonesia,
Pustaka Tinta Mas, Surabaya.
Wahjono,  P.  1986,  Indonesia  Negara Berdasarkan  Atas  Hukum,  Cetakan Ke 2, Ghalia Indonesia, Jakarta.
Widiatedja,  I.  G.  N  Parikesit.  2010, Liberalisasi  Jasa  Dan  Masa  Depan Pariwisata Kita, Udayana University Press, Denpasar.
Wijk,  H.  D.  Van/Willem  K.  1995, Hoofdstukken  Van  Administratief Recht,  Uitgeverij  Lemma  BV, Utrecht.
Wyasa.  P.  2016,  Teori  Hukum  Dengan Orientasi Kebijakan (Policy- Oriented Theory Of Law), Pemecahan Problem Konteks Dalam  Proses  Legislasi  Indonesia, Udayana University Press, Denpasar.

## DOKUMEN DAN PUBLIKASI ILMIAH
Pusat  Penelitian  Dan  Pengembangan
Sistem  Hukum  Nasional,  2008, "Laporan Kompendium Bidang Hukum Perundang-Undangan." Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Hukum Dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia.
Supancana  I.B.R.,  2011,  Kompendium
Bidang  Hukum  Investasi,  Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum Dan Hak Asasi Manusia RI, Jakarta.

## PERATURAN PERUNDANG- UNDANGAN
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan,  Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2014 Nomor 292 dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5601.
Peraturan  Daerah  Provinsi  Bali  Nomor 4  Tahun  2011  tentang  Organisasi dan  Tata  Kerja  Perangkat  Daerah
Provinsi  Bali,  Lembaran  Daerah
Provinsi Bali Tahun 2011 Nomor 4, Tambahan Lembaran Daerah Provinsi Bali Nomor 4, dibentuklah Badan  Penanaman  Modal  Dan
Perizinan Provinsi Bali

## WEBTOGRAFI
KBBI
Daring,
https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/ politik, diakses 19 Mei 2017.