Jurnal Cita Hukum, Fakultas Syariah dan Hukum UIN Jakarta Vol.4 No.1(2016),pp.51-72,DOI:10.15408/jch.v4i1.3198.2016.4.1.51-72 ------------------------------------------------------------------------------------------------

## DESAIN HUBUNGAN KELEMBAGAAN PENYELENGGARA PEMILIHAN UMUM


## Lusy Liany
Fakultas Hukum UPN “Veteran” Jakarta Jl. Rs. Fatmawati No. 1, Pondok Labu Jaksel E-mail: lusyliany@gmail.com DOI: 10.15408/jch.v4i1.3198
Abstract: In order to improve the quality of election administration  required professional election management bodies. However, it is difficult to realize if the ongoing differences of opinion  among  election  management  body  itself  which  is  between  the  General  Election Commission (KPU), the Election Supervisory Body (Bawaslu) and the Honorary Board of Election (DKPP). This was due to a lack of clarity arrangements regarding electoral dispute resolution mechanism in the determination of electoral parties, in particular regarding the establishment of dispute settlement groove political parties. Therefore the settings must be repaired and explicitly clarified regarding the authority and responsibilities of each election management bodies.
Keywords: Institutions  Election,  Election  Dispute  Resolution,  Establishment  of  Political Parties
Abstrak :  Dalam  rangka  meningkatkan  kualitas  penyelenggaraan  pemilu  dibutuhkan lembaga penyelenggara  pemilu yang  profesional. Namun, hal tersebut sulit diwujudkan apabila terus terjadi perbedaan pendapat antar lembaga penyelenggara pemilu itu sendiri yaitu  antara  Komisi  Pemilihan  Umum  (KPU),  Badan  Pengawas  Pemilu  (Bawaslu)  dan Dewan  Kehormatan  Penyelenggara  Pemilu  (DKPP).  Hal  tersebut  disebabkan  karena adanya  ketidakjelasan  pengaturan  mengenai  mekanisme  penyelesaian  sengketa  pemilu dalam  penetapan  partai  Pemilu,  khususnya  mengenai  alur  penyelesaian  sengketa penetapan  partai  politik.  Karenanya  pengaturannya  harus  diperbaiki  dan  secara  tegas diperjelas tentang wewenang dan tanggungjawab masing-masing lembaga penyelenggara pemilu.
Kata Kunci : Lembaga Penyelenggara Pemilu, Penyelesaian Sengketa Pemilu, Penetapan Partai Politik
 Naskah  diterima:  29  Maret  2016,  direvisi: 24  April  2016,  disetujui  untuk  terbit: 25  Mei 2016.

## Pendahuluan
Dalam  suatu  negara  demokrasi,  peranan  lembaga  penyelenggara pemilu  merupakan  salah  satu  persyaratan  penting  untuk  mencapai  pemilu yang  demokratis.  Selain  itu,  diperlukan  regulasi  tentang  lembaga penyelenggara  pemilu  yang  jelas  agar  terdapat  kepastian  hukum  dalam hubungan checks and  balances antar lembaga penyelenggara pemilu itu sendiri. Namun,  hubungan  yang  seimbang  antar  lembaga  penyelenggara  pemilu  itu sendiri  tidak  akan  berfungsi  dengan  baik  apabila  terdapat  ketidakjelasan pengaturan mengenai lembaga penyelenggara pemilu itu sendiri.
Apabila  ketidakjelasan  pengaturan  mengenai  lembaga  penyelenggara pemilu terus terjadi maka hal ini akan menjadikan  lemahnya wibawa masing- masing  lembaga  penyelenggara  itu  sendiri.  Ketika  lembaga  penyelenggara pemilu sudah lemah maka yang sering terjadi adalah partai-partai politik yang rakuslah  yang  menguasai  dan  mengendalikan  segala  proses  penyelenggaraan pemilu.
Maka  dari  pada  itu  efektif  bekerjanya  fungsi-fungsi  kelembagaan negara  salah  satunya  lembaga  penyelenggara  pemilu  sangat  menentukan kualitas sistem mekanisme demokrasi yang dikembangkan oleh suatu negara. 1 Sekarang,  konsep  demokrasi  dipraktikkan  di  seluruh  dunia  secara  berbeda- beda dari suatu negara ke  negara lain. Setiap negara  dan  bahkan setiap orang menerapkan  definisi  dan  kriterianya  sendiri-sendiri  mengenai  demokrasi. 2 Demokrasi  sendiri  ialah  menyangkut  kesadaran,  perilaku  dan  struktur  sosial yang  relatif  mapan,  sehingga  pembaruan  terhadap  hukum  yang  harus dilakukan oleh bangsa Indonesia akan membutuhkan waktu yang relatif lama. Oleh  karena  itu,  untuk  mencapai  pembaharuan  hukum  yang  demokratis diperlukan penyusunan perundang-undangan yang jelas dan pasti. 3
Adapun  menurut  Affan  Ghaffar,  kriteria  negara  demokrasi  ialah adanya  akuntabilitas,  rotasi  kekuasaan,  rekrutmen  politik,  pemilihan  umum, adanya  pengakuan  dan  perlindungan  hak-hak  dasar. 4 Selanjutnya  menurut Franz  Magnis  Suseno,  kriteria  negara  demokrasi  ialah  adanya  negara  terikat
1 Jimly  Asshidiqie ,  Penghantar  Ilmu  Hukum  Tata  Negara ,  (Jakarta:  RajaGrafindo  Persada, 2009), h. 402.
2 Jimly Asshidiqie, Konstitusi dan Konstitualisme Indonesia , (Jakarta: Sinar Grafika, 2011), h. 116.
3 Zainuddin Ali, Sosiologi Hukum , (Jakarta: Sinar Grafika, 2008), h. 76.
4 Franz  Magnins  Suseno, Mencari  Sosok  Demokrasi  Sebuah  Telaah  Filosofis ,  (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1997), h. 14.
pada  hukum,  kontrol  efektif  terhadap  pemerintahan  oleh  rakyat,  pemilu  yang bebas, prinsip mayoritas,  adanya jaminan terhadap hak-hak demokratis. 5
Bagi  sejumlah  negara  demokrasi  termasuk  Indonesia  pemilu merupakan  lambang  sekaligus  tolak  ukur  utama  dari  demokrasi.  Melalui pemilu, demokrasi merupakan sistem yang menjamin kebebasan warga negara terwujud  melalui  penyerapan  suara  sebagai  bentuk  partisipasi  publik  secara luas. Dengan kata lain bahwa pemilu merupakan simbol daripada  kedaulatan rakyat.  Kedaulatan  rakyat berarti rakyatlah yang mempunyai kekuasaan yang tertinggi,  rakyatlah  yang  menentukan  corak  dan  cara  pemerintahan  dan rakyatlah  yang  menentukan  tujuan apa  yang hendak dicapai. 6
Menurut  Kusnardi  dan  Harmaili,  pemilu  adalah  salah  satu  hak  asasi warga  negara  yang  sangat  prinsipil,  karena  dalam  pelaksanaan  hak  asasi adalah suatu keharusan pemerintah untuk melaksanakan pemilu. Oleh karena itu  pemilu  adalah  suatu  syarat  yang  mutlak  bagi  negara  demokrasi  untuk melaksanakan  kedaulatan  rakyat. 7 Dalam  perkembangannya,  kedaulatan rakyat  atau  demokrasi  terus  mendapatkan  pembenar  dan  dukungan  dari banyak  pemikir  kenegaraan,  John  Stuart  Mill  misalnya  menyatakan  bahwa demokrasi itu dipilih bukan karena merupakan hak-hak pribadi secara apriori, melainkan  karena  akan  meningkatkan  mutu  semua  orang. 8 Pemilu  secara umum  berfungsi  sebagai  alat  penyaring  bagi  “politikus-politikus”  yang  akan mewakili  dan  membawa  suara  rakyat  di  dalam  lembaga  perwakilan.  Mereka yang  terpilih  dianggap  sebagai  orang  atau  kelompok  yang  mempunyai kemampuan  atau  kewajiban  untuk  bicara  dan  bertindak  atas  nama  suatu kelompok yang lebih besar melalui partai politik. Oleh sebab itu, adanya partai politik  merupakan  suatu  keharusan  dalam  kehidupan  politik  modern  yang demokratis. 9
Kebanyakan negara demokrasi penyelenggaraan pemilu menjadi salah satu  tolak  ukur  dari  pelaksanaan  sistem  demokrasi. 10 Maka  dari  pada  itu penyelenggaraan  pemilu  yang  berkualitas  diperlukan  sebagai  sarana  untuk
5 Juan Linz, Menggugat Pemilu , (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 1999), h. 2.
6 H.A  Prayitno  dan  Trubus, Kebangsaan,  Demokrasi  dan    Hak  Asasi  Manusia ,  (Jakarta: Universitas Trisakti, 2004), h. 119.
7 Moh.Kusnardi  dan  Harmaili  Ibrahim, Penghantar  Hukum  Tata  Negara ,  (Jakarta:  Sinar Bakti, 1983), h. 329.
8 Khairul  Fahmi, Pemilihan  Umum  dan  Kedaulatan  Rakyat ,  (Jakarta:  PT  RajaGrafindo Persada, 2011), h. 31.
9 Moh. Mahfud MD, Politik Hukum Indonesi a, (Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, 2010), h.60.
10 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik , (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008), h. 461.
mewujudkan  kedaulatan  rakyat  dalam  pemerintahan  negara  yang  demokratis berdasarkan  Pancasila  dan  UUD  1945.  Namun  kenyataannya,  perbedaan pendapat  terus  terjadi  antar  lembaga  penyelenggara  pemilu  itu  sendiri  yaitu antara  Komisi  Pemilihan  Umum  (KPU)  dan  Badan  Pengawas  Pemilu (Bawaslu).  Bahkan  perang  undang-undang  dan  peraturanpun  terjadi  antar lembaga penyelenggara pemilu tersebut, terutama dalam hal penetapan partai politik  peserta  pemilu.  Sejak  ditetapkannya  partai  politik  peserta  pemilu  oleh KPU,  Bawaslu  kebanjiran  laporan  pengaduan  dugaan  pelanggaran  proses verifikasi  partai  politik  yang  dilaksanakan    KPU  dari  partai  politik  tang  tidak lolos dalam verifikasi tersebut.
Pasal  22E  ayat  (5)  UUD  1945  menyatakan  bahwa  Pemilihan  umum diselenggarakan  oleh  suatu  komisi  pemilihan  umum  yang  bersifat  nasional, tetap,  dan  mandiri. 11 Walaupun  demikian,  UUD  1945  tidak  mengharuskan nama lembaga tersebut adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU). 12 Dalam pasal ini komisi dimaksud hanya dirumuskan dengan huruf kecil yaitu “suatu komisi pemilihan  umum.” 13 Oleh  karena  itu,  nama  Komisi  Pemilihan  Umum merupakan  nama  yang  diberi  melalui  undang-undang,  bukan  nama  yang secara eksplisit diberikan langsung oleh UUD 1945.
Tafsir  itulah  kemudian  yang  ditindaklanjuti  dalam  Undang-Undang Nomor  15  Tahun  2011  tentang  Penyelenggara  Pemilu.  Dimana  Komisi Pemilihan  Umum  (KPU),  Badan  Pengawas  Pemilihan  Umum  (Bawaslu) maupun  Dewan  Kehormatan  Penyelenggara  Pemilu  (DKPP),  didefenisikan sebagai lembaga penyelenggara pemilu yang merupakan  satu kesatuan fungsi pemilu.  Dengan  demikian,  yang  dipahami  sebagai  komisi  pemilihan  umum sebagaimana  terdapat  dalam  pasal  22E  ayat  (5)  UUD  1945  adalah  KPU, Bawaslu dan DKPP sebagai satu kesatuan lembaga penyelenggara pemilu.
Pada  saat  proses  penetapan  partai  politik  peserta  pemilu  2014, sebanyak 13 dari 24 partai politik yang gagal verifikasi oleh KPU  mengajukan permohonan  gugatan  ke  Bawaslu  karena  tidak  diloloskan  menjadi  peserta pemilihan umum 2014. Dari Ke-13 partai politik yang mengajukan permohonan tersebut, satu yang menurut Bawaslu dapat dikabulkan permohonannya, yaitu Partai  Keadilan  dan  Persatuan  Indonesia  (PKPI)  yang  merupakan  salah  satu partai politik peserta Pemilu 2009. Dalam keputusannya, Bawaslu menetapkan
11 Titik  Triwulan  Tutik, Konstruksi  Hukum  Tata  Negara  Indonesia  Pasca  Amandemen  UUD 1945 , (Jakarta: Kencana,2010), h. 375.
12 Jimmly  Asshidiqie, Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga  Negara  Pasca  Reformasi, (Jakarta: Konpress , 2006), h. 237.
13 Jimmly Asshidiqie, Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 , (Jakarta: Sinar Grafika, 2009), h. 81.
mengabulkan  permohonan  PKPI  dan  membatalkan  Keputusan  Komisi Pemilihan  Umum  Nomor  05/Kpts/KPU/Tahun  2013  Tentang  Penetapan  Partai Politik  Peserta  Pemilu  2014.  Terkait  dengan  Keputusannya,  Bawaslu  juga memerintahkan KPU untuk menerbitkan Keputusan Komisi Pemilihan Umum yang menetapkan PKPI sebagai peserta pemilu 2014. 14
Sebagaimana  dipercaya  banyak  kalangan  yang concern terhadap penyelenggaraan pemilu, tahap verifikasi partai politik sebagai peserta pemilu merupakan  salah  satu  fase  yang  paling  krusial  dan  menegangkan.  Sebab,  di fase  ini  KPU  menentukan  nasib  partai  politik  bisa  tidaknya  menjadi  peserta Pemilu.  Bagaimanapun,  tujuan  membentuk  partai  politik  yang  selanjutnya disebut parpol adalah untuk ikut  serta  bertarung meraih suara pemilih dalam pemilu.  Karenanya,  pada  saat  KPU  menggelar  rapat  pleno  terbuka  untuk menetapkan  peserta  pemilu,  suasana  menegangkan  menjadi  tidak  terelakkan. Ternyata seperti yang diduga sebelumnya, tidak perlu menunggu waktu lama persoalan  muncul  yaitu  ketika  KPU  menyatakan  tidak  dapat  melaksanakan keputusan  Bawaslu  yang  mengabulkan  permohonan  PKPI  menjadi  peserta pemilu. 15
Pro-kontra  menjadi  jauh  lebih  mengemuka  begitu  KPU  sampai  pada kesimpulan  tidak  akan  melaksanakan  keputusan  Bawaslu  tersebut.  Sebagian pihak  berpendapat  bahwa  langkah  KPU  tidak  dapat  dibenarkan  sama  sekali dan  dapat  dinilai  sebagai  bentuk  pelecehan  terhadap  Bawaslu.  Sementara  itu, di  sisi  lain  banyak  pihak  justru  dapat  menerima  dan  membenarkan  langkah KPU.  Pertanyaannya,  bagaimana  menjelaskan  silang  sengkarut  tentang penyelesaian sengketa  yang  bermula dari  hasil verifikasi partai  polilik peserta pemilu tersebut. Pertanyaan ini menjadi penting dikemukakan karena peranan Bawaslu  dalam  proses  penyelesaian  verifikasi  dapat  dikatakan  sama  sekali baru.  Tidak  hanya  itu,  pengaturan  soal  ini  pun  dapat  dikatakan  masih  sangat baru. 16
Padahal seperti yang kita jelaskan diatas salah satu faktor penting bagi keberhasilan penyelenggaraan Pemilu terletak pada kesiapan dan profesionalitas Penyelenggara Pemilu itu sendiri, baik dari KPU, Bawaslu, dan DKPP  sebagai  satu  kesatuan  fungsi  penyelenggaraan  pemilu.  Ketiga  institusi ini  telah  diamanatkan  oleh  undang-undang  untuk  menyelenggarakan  pemilu menurut  fungsi,  tugas  dan  kewenangannya  masing-masing.  Berhubungan
14 Fransiska Ninditya, “ Episode KPU vs Bawaslu Jelang Pemilu” ,
http://www.antaranews.com /berita/357888/episode-kpu-vs-bawaslu-jelang-pemilu, diunduh tanggal 20 Maret 2014.
15 “Sengkarut Sengketa Pemilu ” , Sindo, 18 Februari 2013. 16 “Sengkarut Sengketa Pemilu ” , Sindo, 18 Februari 2013.
dengan  permasalahan  diatas  maka  persoalannya  adalah  bagaimana kewenangan  KPU  dan  Bawaslu  dalam  penyelesaian  sengketa  verifikasi penetapan partai politik peserta pemilu?

## Arti  Penting Kejelasan Rumusan Pasal
Undang-undang  adalah  dasar  dan  batas  bagi  kegiatan  pemerintahan yang  menjamin  tuntutan-tuntutan  negara  berdasar  atas  hukum,  yang menghendaki  dapat  diperkirakannya  akibat  suatu  aturan  hukum  dan  adanya kepastian  hukum. 17 Untuk  mencapai  kepastian  hukum  tersebut  diperlukan asas-asas  pembentukan  perundang-undangan  yang  baik  yang  mana  asas hukum  yang  memberikan  pedoman  dan  bimbingan  bagi  penuangan  isi peraturan, ke dalam bentuk dan susunan yang sesuai, tepat dalam penggunaan metodenya,  serta  mengikuti  proses  dan  prosedur  pembentukan  yang  telah ditentukan. 18
Dari  12  faktor  yang  mempengaruhi  ketaatan  hukum  secara  umum menurut C.G Howard dan R.S Mummers dalam Law its Nature and Limits salah satunya  kejelasan  rumusan  dari  substansial  aturan  hukum,  sehingga  mudah dipahami  oleh  target  diberlakukannya  aturan  hukum  itu.  Jadi,  perumusan substansi aturan hukum itu harus dirancang dengan  baik, ditulis dengan jelas dan mampu dipahami secara pasti. 19 Terdapat tiga bentuk keberlakuan hukum yang  berkaitan  dalam  keberlakuan  hukum  normatif  yaitu  keberlakuan  sosial atau faktual, keberlakuan yuridik dan keberlakuan moral. 20 Selanjutnya Ahmad Yani mengatakan kualitas legislasi yang rendah dapat dilihat dari aspek materi hukumnya yang saling tumpang tindih (overlapping) dan tidak konsisten. 21
Lebih  lanjut,  Yuliandri  mengatakan  salah  satu  aspek  yang  berperan untuk  menghasilkan  undang-undang  yang  tangguh  (prinsip  keberlanjutan) adalah  dengan  berpedoman  kepada  prinsip-prinsip  pembentukan  peraturan perundang-undangan yang baik. 22 Selain itu diperlukannya kejelasan  rumusan yang  mana  setiap  perundang-undangan  harus  memenuhi  persyaratan  teknis
17 L.J. Van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, (Jakarta: Pradnya Paramita, 2001), h. 80-81.
18 Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, (Jakarta: Liberty, 2006), h. 11
19 Achmad  Ali, Menguak  Teori  Hukum  (Legal  Theory)  &  Teori  Peradilan  (Judicial  Prudence) Termasuk Intrepesati Undang-Undang (Legisprudence), (Jakarta: Kencana, 2009), h. 376. 20 Meuwissen, Pengembangan  Hukum,  Ilmu  Hukum,  Teori  Hukum  dan  Filsafat  Hukum , Terjemahan dari Vijf Stellingen over Rechtssfilosofie ,  Alih Bahasa Arief Sidharta, (Bandung: PT Refika Aditama, 2009), h. 46.
21 Ahmad  Yani, Pasang  Surut  Kinierja  Legislasi ,  (Jakarta:  RajaGrafindo  Persada,  2011),  h. 106.
22 Yuliandri, Asas-asas  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  yang  Baik  Gagasan Pembentukan Undang-Undang Berkelanjutan ,(Jakarta: Rajawali Pers, 2009), h.167.
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 57
perundang-undangan,  sistematika  dan  pilihan  kata  atau  terminologi  serta bahasa  hukumnya  jelas  dan  mudah  dimengerti,  sehingga  tidak  menimbulkan berbagai  macam  interprestasi  dalam  pelaksanaannya. 23 Maka  yang  perlu dilakukan  adalah  mengusahakan  agar  peraturan  perundang-undangan  yang dibentuk memenuhi asas-asas pembentukan yang patut dan baik. 24
Senada  dengan  hal  diatas,  Soerjono  Soekanto  mengatakan  bahwa persoalan  yang  mungkin  timbul  di  dalam  undang-undang  adalah ketidakjelasan  di  dalam  kata-kata  yang  dipergunakan  di  dalam  perumusan pasal-pasal  tertentu.  Ketidakjelasan  arti  kata-kata  di  dalam  undang-undang mengakibatkan  kesimpangsiuran  di  dalam  penafsiran  serta  penerapannya. 25 Kepastian  hukum  merupakan  syarat  untuk  melahirkan  ketertiban.  Untuk mencapai ketertiban hukum diperlukan adanya keteraturan. Hukum diartikan sebagai  tata  hukum  atas  hukum  positif  tertulis  yang  seharusnya  memberikan kepastian.  Kepastian  hukum  diharapkan  dapat  menjadi  pedoman  bagi  para pihak yang terlibat didalamnya.
Demi  salah  satu  kunci  sukses  atau  tidaknya  penyelenggaraan  pemilu tergantung pada aturan main yang dibuat. Sulit berharap pemilu dapat berjalan baik  jika  bibit-bibit  persoalan  telah  ditabuh  dalam  undang-undang  pemilu  itu sendiri. Undang-undang saat ini, pemilu anggota DPR, DPD dan DPRD diatur dalam  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2012  tentang  Pemilu  Anggota  DPR, DPD  dan  DPRD  (selanjutnya  disebut  UU  Pemilu).  Dengan  sejarah  panjang penyelenggara  pemilu  legislatif,  idealnya  Indonesia  sudah  memiliki  sebuah regulasi  yang  tangguh.  Dalam  arti,  memiliki  undang-undang  pemilu  yang dapat  digunakan  secara  berkelanjutan,  dimana  kepastian  dan  konsistensi menjiwai  seluruh  materi  muatannya,  sehingga  terdapat  patokan  hukum  yang jelas. 26
Dalam  penyelenggaraan  pemilu,  sangat  sulit  dihindari  terjadinya pelanggaran  dan  sengketa,  karena  dalam  penyelenggaraan  pemilu  banyak sekali  kepentingan  yang  terlibat.  Satu-satunya  menyelesaikan  semua pelanggaran  dan  sengketa  melalui  jalur  hukum,  sesuai  ketentuan  peraturan perundang-undangan yang berlaku. 27 Hanya saja hal itu tidak terlihat di dalam
23 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, Pasal 5.
24 Abdul Aziz, Negara, Hukum dan Demokrasi, ( Jakarta: Pustaka Pelajar, 2011), h. 202.
25 Soerjono  Soekanto, Faktor-Faktor  Yang  Mempengaruhi  Penegakan  Hukum ,  (Jakarta:  Raja Grafindo Persada, 2011), h. 16-18.
26 Khairul  Fahmi,“ Ranjau-Ranjau  Pemilu  2014” ,  dalam  Jurnal  Konstitusi  Vol.  II,  No.  1, September 2013 , h. 53.
27 Rozali  Abdullah, Mewujudkan  Pemilu  Yang  Lebih  Berkualitas ,  (Jakarta,  PT  RajaGrafindo Persada, 2009), h. 265.
regulasi pemilu yang sangat jauh dari harapan. Berbagai materi yang terdapat didalamnya  belum  sepenuhnya    dapat  memberikan  kepastian  dengan pengaturan yang konsisten. Dalam arti Undang-Undang Pemilu masih banyak mengandung banyak kelemahan. Salah satu diantaranya adalah ketidakpastian dan  ketidakkonsistenan  pengaturan  tentang  penyelesaian  masalah  hukum pemilu,  khususnya  terkait  mekanisme  penyelesaian  sengketa  pemilu.  Dalam hal  ini  substansi  norma  undang-undang  tersebut  masih  menyisakan persoalan. 28

## Jenis Pelanggaran Dalam Pemilu
Tahapan penyelenggaraan pemilu dimulai dari: 29 perencanaan program dan  anggaran,  penyusunan  peraturan  pelaksanaan  penyelenggaraan  pemilu, pemutakhiran  data  pemilih  dan  penyusunan  daftar  pemilih,  pendaftaran  dan verifikasi  peserta  pemilu,  peserta  pemilu,  penetapan  jumlah  kursi  dan penetapan  daerah  pemilihan,  pencalonan  anggota  DPR,  DPD,  DPRD  provinsi, dan DPRD kabupaten/kota, masa kampanye pemilu, masa tenang, pemungutan dan  penghitungan  suara,  penetapan  hasil  pemilu,  dan  pengucapan sumpah/janji  anggota  DPR,  DPD,  DPRD  provinsi,  dan  DPRD  kabupaten/kota. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 yang biasa disebut UU pemilu legislatif, membedakan  tiga  jenis  pelanggaran  dalam  pemilihan  umum,  yaitu;  tindak pidana  pemilu,  pelanggaran  administrasi  pemilu,  dan  pelanggaran  kode  etik penyelenggara pemilu.
Pertama, tindak pidana pemilu adalah tindak pidana pelanggaran dan atau  kejahatan  terhadap  ketentuan  tindak  pidana  pemilu.  Tindak  pidana pelanggaran  mulai  dari  memberi  keterangan  tidak  benar  dalam  pengisian daftar  pemilih  hingga  mengumumkan  hasil  survei  pada  masa  tenang. 30 Sementara untuk tindak pidana kejahatan, mulai dari menghilangkan hak pilih orang lain sampai dengan petugas pemilu yang tidak menindaklanjuti temuan atau laporan pelanggaran. 31
Kedua, pelanggaran  administrasi  pemilu  adalah  pelanggaran  yang meliputi  tata  cara,  prosedur,  dan  mekanisme  yang  berkaitan  dengan administrasi  pelaksanaan  pemilu  dalam  setiap  tahapan  pemilu  di  luar  tindak
28 Khairul Fahmi,“ Ranjau-Ranjau Pemilu 2014 , h. 54. 29 Undang-Undang    No  8  Tahun 2012  tentang    Pemilu  Anggota  DPR,DPD,  dan    DPRD, Pasal  4 ayat (2).
30 Undang-Undang  No  8  Tahun  2012  tentang  Pemilu  Anggota  DPR,DPD,dan  DPRD, Pasal 273-291.
31 Undang-Undang  No  8  Tahun  2012  tentang  Pemilu  Anggota  DPR,DPD,dan  DPRD, Pasal 292-321.
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 59
pidana  pemilu  dan  pelanggaran  kode  etik  penyelenggara  pemilu. 32 Karena pelanggaran  ini  menyangkut  administrasi  pelaksanaan  pemilu,  maka  semua pelanggaran  terhadap  peraturan  KPU,  merupakan  pelanggaran  administrasi. Hanya  saja  UU  No.  8  tahun  2012  tidak  menyebutkan  secara  khusus  jenis  dan bentuk  sanksi  pelanggaran  administrasi.  Sanksi  langsung  dikaitkan  dengan proses  administrasi,  mulai  dari  peringatan  lisan,  peringatan  tertulis,  hingga pembatalan sebagai peserta pemilu atau calon anggota legislatif.
Ketiga, pelanggaran  kode  etik  penyelenggara  pemilu  adalah pelanggaran  terhadap  etika  penyelenggara  pemilu  yang  berpedomankan sumpah  dan  janji  sebelum  menjalankan  tugas  sebagai  penyelenggara  pemilu. Menurut  UU  No.  15  Tahun  2011  tentang  Penyelenggaraan  Pemilu,  kode  etik penyelenggaraan  pemilu  disusun  dan  ditetapkan  oleh  DKPP  dengan  tujuan untuk  menjaga  kemandirian,  integritas,  dan  kredibilitas  Penyelenggaraan pemilu.  Adapun  sanksi  bagi  pelanggaran  kode  etik  penyelenggara  pemilu terdiri  dari  teguran  tertulis,  pemberhentian  sementara,  dan  pemberhentian tetap. 33
Terkait  persoalan  mekanisme  penyelesaian  persoalan  hukum  pemilu, dalam UU No. 15 Tahun 2011, setidaknya terdapat enam institusi yang terlibat dalam  penyelesaiannya,  yaitu:  Komisi  Pemilihan  Umum  (KPU),  Badan Pengawas  Pemilihan  Umum  (Bawaslu),  Dewan  Kehormatan  Penyelenggara Pemilu (DKPP), Kepolisian, Kejaksaan, dan Badan Peradilan (peradilan umum dan peradilan tata usaha negara).
KPU beserta jajarannya berwenang menindaklajuti temuan dan laporan dugaan pelanggaran administrasi pemilu yang disampaikan pengawas pemilu. Bawaslu  berwenang menyelesaikan  sengketa pemilu  dan  meneruskan laporan pelanggaran  pemilu  kepada  instansi  lain  yang  berwenang.  Adapun  DKPP bertugas menyelesaikan pelanggaran kode etik yang dilakukan penyelenggara pemilu. Sedangkan kepolisian dan kejaksaan terlibat dalam menangani perkara dugaan tindak pidana pemilu yang terjadi dalam setiap tahapan pemilu. 34
Khusus  untuk  penyelesaian  sengketa  pemilu  dilakukan  oleh  Bawaslu dan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PTTUN). Di mana semua sengketa terlebih  dahulu  harus  melalui  penyelesaian  oleh  Bawaslu,  jika  tidak  dapat diselesaikan oleh Bawaslu, maka akan diselesaikan melalui PTTUN. Ketentuan yang  mengembalikan  fungsi  Bawaslu  sebagai  lembaga  penyelesai  sengketa
32 Undang-Undang No 8tahun 2012 tentang Pemilu Anggota DPR,DPD,dan DPRD, Pasal 253.
33 Undang-Undang 15 Tahun 2011 Tentang Penyelenggaraan Pemilu, Pasal 110.
34 Khairul Fahmi,“ Ranjau-Ranjau Pemilu 2014 ,  h. 54.
pemilu merupakan perluasan tugas dan wewenang lembaga pengawas pemilu. Memang  keputusan  lembaga  pengawas  pemilu  sebagai  penyelesai  sengketa masih bisa dibawa ke PTTUN oleh pihak-pihak yang tidak puas atas keputusan lembaga  pengawas  pemilu.  Namun  keputusan  yang  masih  bisa  diajukan  ke PTTUN  itu  sebatas  sengketa  yang  disebabkan  KPU  tentang  penetapan  partai politik  peserta  pemilu  dan  keputusan  KPU,  KPU  Provinsi,  dan  KPU Kabupaten/Kota  tentang  daftar  calon  tetap  anggota  legislatif.  Artinya,  di  luar kasus  sengketa  yang  disebabkan  oleh  dua  keputusan  penyelenggara  pemilu tersebut,  keputusan  Bawaslu  dan  jajarannya  dalam  menyelesaikan  sengketa bersifat final dan mengikat. 35

## Mekanisme Penyelesaian Sengketa Penetapan Partai Politik
Adapun yang dimaksud sengketa pemilu adalah sengketa yang terjadi antarpeserta  pemilu  dan  sengketa  peserta  pemilu  dengan  penyelenggara pemilu sebagai akibat dikeluarkannya keputusan KPU, KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota. 36 Merujuk ketentuan ini, secara eksplisit jenis sengketa pemilu dibagi  menjadi  dua;  1).  Sengketa  antar  peserta  pemilu,  2).  Sengketa  antar peserta  pemilu  dengan  penyelenggara  pemilu  sebagai  akibat  dikeluarkannya KPU.
Untuk  menyelesaikan  sengketa  di  atas,  Bawaslu  melakukan  tahapan penyelesaian sengketa sebagaimana diatur dalam Pasal 258 ayat (4) dan ayat (5) UU Pemilu. Ketentuan tersebut menyatakan:
 Pasal  258  ayat  (4).  Bawaslu  melakukan  penyelesaian  sengketa  pemilu melalui tahapan:
a. Menerima dan mengkaji laporan atau temuan dan
b. Mempertemukan  pihak-pihak  yang  bersengketa  untuk  mencapai kesepakatan melalui musyawarah dan mufakat
 Pasal  258  ayat  (5).  Dalam  hal  tidak  tercapai  kesepakatan  antara  pihak yang  bersengketa  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (4)  huruf  b Bawaslu  memberikan  alternatif  penyelesaian  kepada  pihak  yang bersengketa.
Berdasarkan  aturan  tersebut,  secara  umum  proses  penyelesaian sengketa pemilu menempatkan Bawaslu sebagai penengah antara pihak-pihak
35 Didik  Supriyanto,  Veri  Junaidi,  Devi  Darmawan ,  Penguatan  Bawaslu ,  (Jakarta: Perludem, 2012), h. 89. 36 Undang-Undang  No  8  Tahun  2012  tentang  Pemilu  Anggota  DPR,DPD,dan  DPRD, Pasal 257.
yang  bersengketa,  baik  antar  peserta  pemilu  maupun  antara  peserta  pemilu dengan  KPU  sebagai  penyelenggara  pemilu.  Sebagai  penengah  Bawaslu diberikan kewenangan untuk mengeluarkan keputusan penyelesaian sengketa. Hal  itu  diatur  dalam  Pasal  259  ayat  (1)  UU  Pemilu  (1)  menyatakan  bahwa “keputusan  Bawaslu  mengenai  penyelesaian  sengketa  pemilu  merupakan putusan  terakhir  dan  mengikat  kecuali  keputusan  terhadap  sengketa  pemilu yang berkaitan dengan verifikasi parpol peserta pemilu dan daftar calon tetap anggota DPR, DPD, DPRD provinsi/kabupaten/kota. Sebagai salah satu bentuk pengecualian,  penyelesaian  sengketa  pemilu  yang  merupakan  ujung  dari verifikasi  parpol  peserta  pemilu,  keputusan  Bawaslu  jelas  tidak  memiliki kekuatan  hukum  final  dan  mengikat ”. Ketentuan  tersebut  secara  eksplisit membagi keputusan Bawaslu menjadi dua: a). Keputusan yang bersifat terakhir dan mengikat, b). Keputusan yang tidak bersifat terakhir dan mengikat.
Keputusan  Bawaslu  yang  bersifat  tidak  terakhir  dan  (final)  dan mengikat  adalah  keputusan  dalam  menyelesaikan  sengketa  antar  peserta pemilu  dengan  penyelenggara  pemilu  akibat  dikeluarkannya  KPU  terkait verifikasi  Partai  Politik  Peserta  Pemilu  daftar  calon  tetap  anggota  DPR,  DPD, DPRD  provinsi  dan  DPRD  kabupaten/kota.  Sedangkan  keputusan  yang  tidak bersifat  terakhir  dan  mengikat  adalah  keputusan  penyelesaian  sengketa  selain untuk  dua  jenis  sengketa  tersebut.  Khusus  terkait  penyelesaian  sengketa verifikasi Partai Politik verifikasi Partai Politik Peserta Pemilu daftar calon tetap anggota  DPR,  DPD,  DPRD  provinsi  dan  DPRD  kabupaten/kota  prosedurnya disamping  mengacu  pada  ketentuan  Pasal  258  UU  Pemilu  juga  merujuk  pada ketentuan Pasal 259 ayat (2), ayat (3) dan ayat (4) UU Pemilu:
 Sengketa Pemilu yang berkaitan dengan verifikasi Partai Politik Peserta Pemilu dan daftar calon tetap anggota DPR, DPD, DPRD provinsi, dan DPRD  kabupaten/kota  diselesaikan  terlebih  dahulu  di  Bawaslu  (Pasal 259 ayat 2);
 Dalam  hal  sengketa  Pemilu  yang  berkaitan  dengan  verifikasi  Partai Politik  Peserta  Pemilu  dan  daftar  calon  tetap  anggota  DPR,  DPD  dan DPRD  provinsi,  dan  DPRD  kabupaten/kota  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1)  tidak  dapat  diselesaikan,  para  pihak  yang  merasa kepentingannya  dirugikan  oleh  keputusan  KPU  dapat  mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan tinggi tata usaha negara (Pasal 259 ayat 3);
 Seluruh  proses  pengambilan  keputusan  Bawaslu  wajib  dilakukan melalui  proses  yang  transparan  dan  dapat  dipertanggungjawabkan (Pasal 259 ayat 4).
Berdasarkan  pasal  259  ayat  (2)  di  atas  penyelesaian  sengketa  terkait keputusan KPU tentang verifikasi Partai Politik Peserta Pemilu dan daftar calon tetap  anggota  DPR,  DPD,  DPRD  provinsi  dan  DPRD  kabupaten/kota  oleh Bawaslu  merupakan  upaya  tahap  pertama  atau  dalam  Pasal  269  ayat  (1)  UU Pemilu disebut dengan upaya administratif. Sebagai upaya penyelesaian tahap pertama,  maka  putusan  penyelesaian  sengketa  pada  tahap  ini  tidak  bersifat final. Hal ini sejalan dengan ketentuan Pasal 259 ayat (1) yang secara langsung mengatur adanya keputusan Bawaslu yang tidak bersifat final. Oleh karena itu, terbuka  ruang  untuk  dilakukan  upaya  berikutnya  setelah  Bawaslu mengeluarkan  keputusan  penyelesaian  sengketa.  Upaya  tersebut  dilakukan melalui PTTUN.
Keputusan sengketa oleh Bawaslu dan jajarannya yang bersumber pada keputusan KPU tentang penetapan partai politik pemilu dan keputusan daftar calon  tetap  anggota  DPR,  DPD,  DPRD  provinsi  dan  DPRD  kabupaten/kota masih bisa di gugat ke PTTUN dengan alasan : 37
a. Materi keputusan Bawaslu tersebut terkait langsung dengan proses dan hasil pemilu, sehingga status kepesertaan partai politik dan pencalonan harus berdasarkan keputusan penyelenggara pemilu yang mempunyai wewenang penuh menyelenggarakan pemilu.
b. Koreksi terhadap dua keputusan itu yaitu KPU dan Bawaslu hanya bisa dilakukan  oleh  lembaga  peradilan,  sementara  Bawaslu  dan  jajarannya dalam desain kelembagaan pemilu bukanlah lembaga peradilan.
Sebelumnya  muncul  kekhawatiran,  bahwa  lembaga  peradilan  tata usaha  pemilu  tidak  mampu  menyelesaikan  perkara-perkara  sengketa  pemilu dengan  baik, karena ketidakpahaman para hakim peradilan tata  usaha  negara tentang  filosofi,  prinsip,  manajemen  dan  hukum  pemilu.  Selain  itu  banyak pihak meragukan independensi dan netralitas para hakim peradilan tata usaha negara.  Kekhawatiran  tersebut  juga  diperkuat  oleh  bukti-bukti  yang menunjukkan  banyak perkara  sengketa  pemilu yang  dibawa ke peradilan tata usaha  negara,  menghasilkan  keputusan  kontroversial  sehingga  menimbulkan masalah baru.
Para  pembuat  UU  Nomor  8  Tahun  2012  menyadari  kekhawatiran tersebut, sehingga memberi penguatan kepada peradilan dan hakim tata usaha negara  yang  diberi  wewenang  menyelesaikan  sengketa  pemilu  melalui  dua kebijakan: 38
37 Didik Supriyanto, Veri Junaidi, Devi Darmawan, h. 101.
38 Didik Supriyanto, Veri Junaidi, Devi Darmawan, Ibid, h. 101-102
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 63
a. Undang-undang  menetapkan  bahwa  keputusan  sengketa  yang dikeluarkan  oleh  Bawaslu  dan  jajarannya  terkait  dengan  kepersertaan dan  pencalonan,  langsung  digugat  ke  Pengadilan  Tinggi  Tata  Usaha (PTTUN)  yang  merupakan  pengadilan  tingkat  dua.  Bukan  di Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  (PTUN)  yang  merupakan  pengadilan tingkat  pertama.  Namun  putusan  PTTUN  belum  sepenuhnya  final, karena masih bisa diajukan permohonan ke Mahkamah Agung  (MA). Pertimbangan  menunjuk  langsung  PTTUN  untuk  menyelesaikan sengketa  pemilu,  selain  pertimbangan  efisiensi  juga  karena  asumsi bahwa  hakim  di  pengadilan  tingkat  kedua  memiliki pengetahuan  dan pengalaman yang lebih baik dalam menyelesaikan sengketa tata usaha negara.
b. Undang-undang  memerintahkan  kepada  MA,  untuk  membentuk majelis  khusus  tata  usaha  negara  pemilu  yang  diberi  wewenang memeriksa, mengadili, dan memutus sengketa pemilu. Majelis khusus ini  terdiri  dari  hakim  karier  di lingkungan  peradilan  tinggi  tata  usaha negara,  yang  punya  pengalaman  setidaknya  selama  3  tahun. Selanjutnya pada saat menangani perkara sengketa pemilu, para hakim khusus  tersebut  dibebaskan  dari  tugasnya  untuk  memeriksa, mengadili,  dan  memutus  perkara  lain.  Mereka  juga  disyaratkan memiliki  pengetahuan  pemilu,  sehingga  sebelum  bekerja  sebagai hakim  khusus  mereka  harus  belajar  dan  meningkatkan  pengetahuan kepemiluan melalui lokakarya atau pelatihan.
Berdasarkan  pengalaman  pemilu-pemilu  sebelumnya,  selalu  saja terdapat partai politik yang tidak bisa menerima keputusan KPU saat namanya dicoret dari daftar peserta pemilu. Mereka mengklaim telah memenuhi semua persyaratan  menjadi  peserta  pemilu,  dan  balik  menuduh  KPU  tidak  bersikap fair dalam  melakukan  verifikasi  administrasi  dan  faktual.  Persyaratan administrasi yang banyak (mulai dari jumlah pengurus, jumlah kantor, hingga jumlah anggota) serta verifikasi anggota yang menggunakan metode sampling, menjadi sumber kesimpangsiuran penetapan partai politik peserta pemilu. 39
Verifikasi  adalah  penelitian  atau  pemeriksaan  yang  bertujuan membuktikan kebenaran.  Verifikasi partai  berarti penelitian  atau pemeriksaan untuk  membuktikan  kebenaran  hal-hal  ihwal  partai.  Sebagaimana  pemilu, partai  adalah  multi-sistem.  Sub-sistem  partai  amat  luas  seperti  personalia (orang),  aktivitas,  sistem  pengelolaan,  dan  sebagainya.  Personalia  partai menyangkut  pengurus  dan  pendukung  (konstituen).  Sistem  pengelolaan
39 Didik Supriyanto, Veri Junaidi, Devi Darmawan, Ibid, h. 103.
sekurangnya meliputi administrasi, organisasi, dan keuangan. Adapun aktifitas partai  mencakup  berbagai  kegiatan  dalam  kaitannya  dengan  pelaksanaan fungsi  partai  (pendidikan  dan  sosialisasi  politik,  rekrutmen  politik,  partisipasi politik,  menyerap,  memadukan  dan  menyalurkan  aspirasi  masyarakat  yang berbeda-beda,  pengendalian  konflik).  Dengan  demikian,  tujuan  permukaan (artifisial)  verifikasi  partai  adalah  membuktikan  kebenaran  dimensi-dimensi partai  tersebut  di  atas  (personalia,  aktivitas,  dan  sistem).  Keterbuktian  syarat- syarat yang diajukan dengan kondisi lapangan menjadi kunci. Adapun tujuan inti  (substansial)  verifikasi  partai  untuk  membuktikan  tanggungjawab  partai dan keterdukungan. 40
Sebelumnya,  partai  politik  yang  tidak  puas  atas  keputusan  KPU mengajukan  gugatan  kemana-mana:  pengawas  pemilu,  peradilan  umum  dan peradilan tata usaha negara. Kini setelah UU Nomor 8 Tahun 2012 menetapkan jalur  gugatan  ke  Bawaslu  dan  PTTUN,  maka  partai  politik  akan memaksimalkan  peluang  menggugat.  Mereka  akan  mengajukan  permohonan sengketa ke Bawaslu dan jika tidak puas dengan keputusan dengan keputusan Bawaslu  mereka  akan  maju  ke  PTTUN,  dan  jika  masih  tidak  puas  dengan putusan  hakim  PTTUN,  mereka  pasti  kasasi  ke  MA.  Di  lain  pihak,  KPU  yang menjadi  pihak  termohon  juga  akan  bertahan  posisinya,  bahwa  keputusannya sudah benar. Mereka diberi kesempatan 3 hari sejak dikeluarkannya keputusan Bawaslu  untuk  menyampaikan  gugatan  ke  PTTUN, 41 7  hari  sejak dikeluarkannya  putusan  PTTUN  untuk  menyampaikan  kasasi  ke  MA.  Dalam memeriksa, mengadili dan memutus perkara hakim khusus hukum tata usaha negara  pemilu  memiliki  waktu  21  hari,  serta  MA  memiliki  waktu  30  hari.
Hanya saja alur penyelesaian sengketa pemilu, khususnya yang diatur dalam  Pasal  259  Undang-Undang  Pemilu  masih  mengandung  banyak persoalan, terutama terkait kepastian hukum dan konsistensi rumusan norma. Pasal  259  UU  Pemilu  pada  dasarnya  mengatur  tentang  sifat  putusan penyelesaian sengketa Bawaslu serta akibat hukum jika sengketa pemilu tidak dapat  diselesaikan.  Dalam  ketentuan  tersebut,  apabila  sengketa  verifikasi  dan daftar  calon  tetap  anggota  DPR,  DPD,  dan  DPRD  tidak  dapat  diselesaikan, maka para pihak yang merasa kepentingannya dirugikan oleh keputusan KPU dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan tinggi tata usaha negara.
Sebagian kalangan memahami, ketentuan di atas hanya menempatkan partai  politik  sebagai  satu-satunya  pihak  yang  dapat  mengajukan  gugatan  ke
40 Joko J. Prihatmoko, Mendemokratiskan Pemilu , (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008), h. 39- 40
41 Undang-Undang  No  8  Tahun  2012  tentang  Pemilu  Anggota  DPR,DPD,dan  DPRD, Pasal 269 ayat (2) (6) (8) (9).
Pengadilan  Tinggi  Tata  Usaha  Negara  yang  selanjutnya  disebut  dengan PTTUN.  Penilaian  ini  memang  tidak  sepenuhnya  keliru.  Sebab,  berdasarkan frasa  “ dirugikan  oleh  keputusan  KPU ”,  maka  hanya  partai  politiklah  sebagai pihak yang sangat dirugikan. Sementara  KPU  bukanlah pihak yang dirugikan oleh  keputusannya  sendiri.  Oleh  karenanya,  KPU  pun  dianggap  berhak mengajukan  keberatan  atau  gugatan  ke  PTTUN.  Hal  ini  sebagaimana digambarkan oleh Khairul Fahmi yang menegaskan bahwa:
“Kontradiksi  berpikir  demikian  seakan  melupakan  frasa  ‘para  pihak’  dalam ketentuan  tersebut.  Dalam  menyelesaikan  sengketa  pemilu,  yang  bertindak sebagai para pihak adalah partai politik dan KPU. Frasa dimaksud tidak dapat menafikan  pemahaman  bahwa  KPU  pun  berhak  mengajukan  keberatan  atas keputusan  penyelesaian  sengketa  oleh  Bawaslu.  Secara a  contrario ,  jika  partai politik  sebagai  pemohon  diberi  hak  mengajukan  gugatan  ke  PTTUN semestinya  KPU  pun  memiliki  hak  yang  sama.  Sebab,  KPU  juga berkepentingan  untuk  mempertahankan  keputusan  yang  dikeluarkannya. Selanjutnya Khairul Fahmi mengatakan bahwa Kontradiksi pemahaman di atas dipicu  kerancuan  dalam  perumusan  norma  undang-undang.  Sebab  kata “keputusan KPU” tidak sinkron dengan frasa “para pihak”.
Semestinya, jika ingin membatasi hanya partai politik yang berhak mengajukan gugatan atas putusan Bawaslu, maka frasa “para pihak” harus diganti dengan kata  “pihak”.  Sedangkan  bila  ingin  memberi  ruang  yang  sama  bagi  partai politik  dan  KPU  sebagai  para  pihak  yang  ingin  bersengketa,  maka  “KPU” seharusnya  diganti  dengan  “Bawaslu”  agar  maksud  pengunaan  frasa  “para pihak” menjadi relevan untuk digunakan dalam ketentuan ini. 42
Dalam perkembangannya, ketidakpastian norma ini telah menimbulkan berbagai persoalan dan kegaduhan dalam penyelenggara Pemilu 2014.  Masih  segar  dalam  ingatan  berbagai  persoalan  dan  kegaduhan penyelenggara  Pemilu  2014,  salah  satunya  pada  tahap  penetapan  peserta pemilu 2014, KPU hanya meloloskan 10 partai politik dari 34 partai politik yang diverifikasi secara faktual. Sedangkan 24 partai politik lainnya dinyatakan tidak memenuhi  syarat  sebagai  peserta  pemilu  2014.  Keputusan  inipun  kembali dijadikan  objek  sengketa  di  Bawaslu.  Dari  sejumlah  partai  politik  yang mengajukan  permohonan  penyelesaian  sengketa,  satu  di  antara  permohonan tersebut dikabulkan Bawaslu, yaitu permohonan Partai Keadilan dan Persatuan Indonesia (PKPI).
Terhadap  permohonan  penyelesaian  sengketa  yang  diajukan  PKPI, Bawaslu mengeluarkan keputusan Nomor 012/SP-2/Set/Bawaslu/I/2013 tanggal 5  Februari  2013  dengan  amar  berbunyi:  a).  Mengabulkan  permohonan
42 Khairul Fahmi,“ Ranjau-Ranjau Pemilu 2014 , h. 58.
permohon; b). Membatalkan Keputusan KPU Nomor 05/Kpts/KPU Tahun 2013 sepanjang  untuk  Partai  Keadilan  dan  Persatuan  Indonesia;  c).  Menerbitkan keputusan  Bawaslu  tentang  Penetapan  Partai  Keadilan  dan  Persatuan Indonesia sebagai peserta Pemilu 2014;  d). Memerintahkan kepada KPU untuk melaksanakan keputusan ini.
Dalam  kasus  ini  Bawaslu  memahami,  sesuai  pasal  259  UU  Pemilu, keputusan  yang  dikeluarkan  terkait  PKPI  adalah  final.  Sebab  KPU  dianggap tidak  lagi  memiliki  upaya  hukum  untuk  melakukan  perlawanan  dengan mengajukan  gugatan  melalui  PTTUN.  Dalam  konteks  ini,  Bawaslu menempatkan  putusannya  terkait  sengketa  verifikasi  final  bagi  KPU,  namun tidak  final  bagi  partai  politik.  Sementara  bagi  KPU,  pasal  259  ayat  (1)  UU Pemilu  dipahami  sebagai  dasar  untuk  menempatkan  keputusan  Bawaslu sebagai  putusan  yang  tidak  final.  Di  mana,  norma  ini  juga  dijadikan  alasan untuk  tidak  melakukan  upaya  hukum  atas  putusan  Bawaslu.  Secara bersamaan,  merujuk  ketentuan  ini.  KPU  juga  memilih  untuk  tidak melaksanakan putusan Bawaslu.
Terkait  dengan  permasalahan  ini  pun  para  ahli  pun  mempunyai pendapat yang berbeda-beda. Menurut Khairul Fahmi, putusan Bawaslu secara prinsip  telah  menyimpang  dari  batas  kewenangan  Bawaslu  dalam menyelesaikan  sengketa  verifikasi  calon  peserta  pemilu.  Sesuai  pasal  259  ayat (3)  UU  Nomor  8  Tahun  2012,  seharusnya  Bawaslu  cukup  memposisikan  diri sebagai  mediator  yang  hanya  memutuskan  apakah  sengketa  yang  diajukan dapat diselesaikan atau tidak. Bukan justru mengeluarkan putusan yang seakan memposisikan Bawaslu sama seperti badan peradilan. Pada akhirnya, putusan bawaslu  inipun  menjadi  pemicu  ketegangan  hubungan  antara  KPU  dengan Bawaslu. 43
Lebih lanjut Khairul Fahmi mengatakan bahwa:
“Perbedaan penafsiran norma undang-undang tersebut juga dianggap sebagai pelanggaran kode etik yang berujung dengan dilaporkannya Komisioner KPU kepada  DKPP  oleh  Bawaslu.  Sehingga  dalam  kasus  ini  Bawaslu  sebagai pengawas  pemilu  cenderung terjebak  dalam  pengawasan  yang overacting. Jika sikap seperti ini tetap dipertahankan, dikhawatirkan pengawasan pemilu oleh Bawaslu  tidak  akan  berjalan  secara  sehat.  Sehingga  penangganan  persoalan pemilu dengan cara-cara yang selama ini digunakan hanya akan menimbulkan kegaduhan dalam penyelenggara Pemilu 2014.”
43 Khairul Fahmi,“ Ranjau-Ranjau Pemilu 2014 , h. 68.
Menurut pendapat Saldi Isra mengatakan bahwa:
“Apabila  dikaitkan  dengan  keputusan  Bawaslu  yang  mengabulkan permohonan PKPI, dalam konteks Pasal 259 ayat (1) UU No 8 Tahun 2012, KPU dapat saja memilih salah satu diantara tiga sikap berikut, yaitu : (1) menerima putusan  Bawaslu;  (2)  menolak  dengan  cara  tidak  melaksanakan  putusan Bawaslu;  dan  (3)  mendiamkan  saja  putusan  Bawaslu.  Dari  pilihan  yang tersedia, menerima putusan Bawaslu menjadi cara paling aman. Namun karena menilai putusan tersebut tidak mempertimbangkan fakta yang sesungguhnya, KPU  memilih  menolak  melaksanakan  putusan  Bawaslu  untuk  menjadikan PKPI  sebagai  salah  satu  partai  politik  peserta  Pemilu  2014.  Sikap  KPU  yang memilih menolak bagi Bawaslu dan PKPI, sikap tersebut jelas mengecewakan. Namun penolakan yang dilakukan KPU dengan cara tidak akan melaksanakan putusan  Bawaslu  masih  jauh  lebih  baik  dibandingkan  dengan  mendiamkan saja. Dengan sikap seperti itu, masalah PKPI belum dapat diselesaikan. Karena itu,  sesuai  dengan  Pasal  259  ayat  (3)  UU  No  8/2012,  pihak  yang  merasa kepentingannya  dirugikan  KPU  dapat  mengajukan  gugatan  tertulis  ke Pengadilan  Tinggi  Tata  Usaha  Negara  (PTTUN).  Artinya,  sekiranya mengajukan ke PTTUN, badan peradilan ini akan menjadi tempat paling tepat menilai akurasi data keterpenuhan syarat verifikasi faktual PKPI.” 44
Selanjutnya, Abdul Malik Haramain mengatakan bahwa:
“Langkah  Komisi  Pemilihan Umum  (KPU)  yang  tidak  melaksanakan  perintah Badan  Pengawas  Pemilu  (Bawaslu)  untuk  meloloskan  Partai  Keadilan  dan Persatuan Indonesia (PKPI) menjadi peserta Pemilu 2014, dinilai sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, maka sikap KPU konstitusional. Pasal 259 Undang-Undang Pemilu Nomor 8 tahun 2012, jelas menjadi payung hukum  KPU  dalam  bersikap.  Selain  memiliki  payung  hukum,  Haramain  juga meyakini  KPU  tentunya  memiliki  data  yang  kuat,  sehingga  tidak  bisa menerima melaksanakan putusan Bawaslu tersebut. Rekomendasi Bawaslu itu bisa  dilaksanakan  atau  tidak,  tergantung  KPU.  Saya  yakin  penolakan  KPU untuk  melaksanakan  rekomendasi,  didasarkan  oleh  data  yang  dimiliki  KPU, jadi tidak asal menolak.” 45
Lain  halnya  dengan  pendapat  para  ahli  di  atas,  Yusril  Ihza  Mahendra berpendapat  bahwa  “putusan  Bawaslu  final  dan  mengikat.  Kalau  Bawaslu mengatakan  yang  10  parpol  peserta  Pemilu  harus  ditambah,  ya  harus ditambahkan”. 46
44 Sengkarut Sengketa Pemilu.
45 Sidik Pramono, “KPU Tak Loloskan PKPI Ikut Pemilu”
http://www.harianhaluan.com/index. php /berita/nusantara diakses tanggal 3 Februari 2014
46 “Keputusan KPU dinilai sesuai aturan”, http://www.jpnn.com/read/ 2013/01/15/154486, diakses tanggal 2 Februari 2014.
Irman  Putra  Sidin  salah  satu  pakar  Hukum  Tata  Negara  juga mengemukakan pendapatnya:
“Konflik antara Badan Pengawas Pemilu dan Komisi Pemilihan Umum dalam menyikapi  pelaksanaan  keputusan  Bawaslu  yang  meloloskan  PKPI  peserta pemilu  tidak  perlu  terjadi.  Menurut  Irman,  akar  persoalan  kewenangan  dua lembaga terjadi karena tafsir yang terlalu sempit atas Pasal 22E UUD 1945 yang mengatur  penyelenggara  pemilu  yang  dilaksanakan  oleh  suatu  Komisi Pemilihan  Umum.  Penyelenggaraan  pemilu  dilakukan  kpu  (k  kecil  p  kecil  u kecil)  ditafsirkan  sebagai  KPU  dan  Bawaslu.  Harapannya  ke  depan, penyelenggaraan pemilu tidak lagi dimiliki KPU saja, tapi Bawaslu juga sebagai pelaksana  dan  pengawas.  Dengan  tafsir  ini  baik  KPU  dan  Bawaslu  memiliki relasi yang setara, dimana ada fungsi check and balances” .
Selanjutnya Irman Putra Sidin mengatakan:
“Mungkin  KPU  merasa  lebih  karena  diartikan  satu-satunya  penyelenggara pemilu.  Sebagai  lembaga  penyelenggara  pemilu,  Bawaslu  selain  berfungsi pengawasan  dilengkapi  dengan  fungsi  kehakiman  yang  putusannya  bersifat eksekutorial.  Sehingga  putusan  Bawaslu  atas  PKPI  harus  ditindaklanjuti  KPU dengan  menetapkannya  sebagai  peserta  pemilu.  Kalau  memang  ternyata Bawaslu  sudah  memberi  ruang  itu,  tidak  ada  kerugian  KPU  untuk meloloskannya. Kalau KPU tidak mau melaksanakan, bisa saja. Tapi harus ada upaya hukum KPU untuk menolaknya, tidak bisa secara sepihak dengan tidak melaksanakan.” 47
Dengan  polemik  yang  cukup  melelahkan,  akhirnya  sengketa  inipun berlanjut  ke  meja  Pengadilan  Tinggi  Tata  Usaha  Negara  (PTTUN).  PTTUN dalam  putusannya  mengabulkan  permohonan  PKPI  dengan  membenarkan keputusan Bawaslu. 48 Dilain pihak, Bawaslu juga melaporkan komisioner KPU ke DKPP karena tidak melaksanakan keputusannya. 49
Kelembagaan  negara  kita  mengalami  perkembangan  sejak  masa reformasi,  penataan  kelembagaan  negara  termasuk  didalamnya  lembaga penyelenggara  pemilu.  Penataan  tersebut  yang  demikian  bukan  tanpa kelemahan.  Salah  satu  potensi  kelemahan  itu  adalah  kecenderungan munculnya ketegangan hubungan. Ketegangan hubungan dapat terjadi karena perbedaan  penafsiran  kedudukan  dan  wewenang  antara  lembaga  yang  saling berhimpitan.  Perbedaan  penafsiran  ini  dapat  terjadi  karena  kurang  jelasnya
47 Rahmad Hidayat, “Konflik KPU-Bawaslu Tidak Perlu
Terjadi” http://www.tribunnews.com/ nasional/2013/04/05/diunduh tanggal 3 Februari 2014.
48 Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara Jakarta, Putusan Nomor 25G/203/PT.TUN.JKT.
49 Badan Pengawas Pemilihan Umum, Surat Nomor :157/Bawaslu/III/2013.
pengaturan  hubungan  antar  lembaga  tersebut  ataupun  karena  adanya perbedaan pemahaman terhadap aturan tersebut. 50
Pada  saat  hubungan  antar  lembaga  penyelenggara  pemilu  sudah sampai  pada  ketegangan,  kondisi  itu  tidak  hanya  berdampak  pada  lembaga yang  bersangkutan,  tetapi  juga  pada  kepentingan  bangsa.  Oleh  karena  itu, desain  hubungan  kelembagaan  penyelenggara  pemilu  harus  tetap  dijaga dengan baik. Check and Balances dapat dilaksanakan tanpa harus memaknainya sebagai  hubungan  yang  selalu  berada  dalam  situasi  ketegangan. Check  and Balances dapat  dilakukan  dalam  kerangka  kerja  sama  untuk  mencapai  tujuan bersama  yaitu  untuk  mencapai  tujuan  pemilu  yang  dilaksanakan  secara langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur  dan  adil  sesuai  dengan  amanat konsitusi.

## Penutup
Persoalan  mekanisme  alur  penyelesaian  sengketa  penetapan  partai politik  peserta  pemilu  di  atas,  tidak  terlepas  dari  konsekuensi  ketidakjelasan pengaturan  mekanisme  penyelesaian  sengketa  pemilu  dalam  UU  Pemilu.  UU Pemilu  yang  multitafsir  dan  tidak  konsisten  ini  terlihat  dalam  rumusan normanya salah satunya dalam Pasal 259 UU Pemilu. Dalam
perkembangannya,  ketidakpastian  norma  ini  telah  menimbulkan  berbagai persoalan  Penyelenggara  Pemilu  2014  khususnya  antara  KPU  dan  Bawaslu. Oleh  karena  itu,  agar  pemilu  mendatang  dapat  berjalan  dengan  baik  dan teratur, maka diperlukan perbaikan mengenai  Regulasi UU Pemilu khususnya mengenai  alur  penyelesaian  sengketa  penetapan  partai  politik  peserta  pemilu, dan  harus  secara  jelas  serta  tegas  mengatur  desain  hubungan  kelembagaan penyelenggara pemilu, baik KPU, Bawaslu dan DKPP.  Serta,  ditingkatkannya koordinasi  antar  lembaga  penyelenggara  pemilu  yaitu  antara  KPU,  Bawaslu dan DKPP.
50 Janedri  M.  Gaffar, Demokrasi  Konstitusional  Praktik  Ketatanegaraan  Indonesia  Setelah Perubahan UUD 1945, (Jakarta: Konstitusi Press, 2012), h. 105-106.

## Pustaka Acuan

## Buku
Abdullah,  Rozali,  2009. Mewujudkan  Pemilu  Yang  Lebih  Berkualitas ,  Jakarta:  PT RajaGrafindo Persada.
Ali,  Achmad,  2009. Menguak  Teori  Hukum  (Legal  Theory)  &  Teori  Peradilan (Judicial Prudence) Termasuk Intrepesati Undang-Undang (Legisprudence), Jakarta: Kencana.
Ali, Zainuddin, 2008. Sosiologi Hukum , Jakarta: Sinar Grafika.
Asshidiqie,  Jimly , 2009. Penghantar  Ilmu  Hukum  Tata  Negara ,  Jakarta: RajaGrafindo Persada.
…………………....….,  2006. Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga  Negara  Pasca Reformasi, Jakarta: Konpress.
…………………....…., 2011. Konstitusi dan Konstitualisme Indonesia , Jakarta: Sinar Grafika
…………………....….,2009. Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 , Jakarta: Sinar Grafika.
Aziz, Abdullah, 2011. Negara, Hukum dan Demokrasi, Jakarta: Pustaka Pelajar.
Fahmi,  Khairul,  2011. Pemilihan  Umum  dan  Kedaulatan  Rakyat ,  Jakarta:  PT RajaGrafindo Persada.
Kusnardi.  Moh.,  dan  Ibrahim  ,Harmaili,  1983. Penghantar  Hukum  Tata  Negara , Jakarta: Sinar Bakti.
Linz, Juan, 1999. Menggugat Pemilu , Jakarta: RajaGrafindo Persada.
M. Gaffar, Janedri, 2012. Demokrasi Konstitusional Praktik Ketatanegaraan Indonesia
Setelah Perubahan UUD 1945, Jakarta: Konstitusi Press.
Mahfud MD. Moh., Politik Hukum Indonesi a, Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.
Mertokusumo, Sudikno, 2006. Penemuan Hukum, Jakarta:Liberty.
Prayitno. H.A dan Trubus, 2004. Kebangsaan, Demokrasi dan  Hak Asasi Manusia , Jakarta: Universitas Trisaksi.
Prihatmoko.Joko J, 2008. Mendemokratiskan Pemilu , Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Sidharta,  Arie,  2009. Meuwissen  Tentang  Pengembangan  Gukum,  Ilmu  Hukum,
Teori Hukum dan Filsafat Hukum , Bandung: PT Refika Aditama.
Soekanto,  Soerjono,  2011. Faktor-Faktor  Yang  Mempengaruhi  Penegakan  Hukum, Jakarta: RajaGrafindo Persada.
Supriyanto,Didik dkk,2012 . Penguatan Bawaslu , Jakarta: Perludem.
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 71
Suseno,  Franz  Magnins,  1997. Mencari  Sosok  Demokrasi  Sebuah  Telaah  Filosofis , Jakarta: Gramedia Pustaka Utama
Tutik,  Titik  Triwulan,    2010. Konstruksi  Hukum  Tata  Negara  Indonesia  Pasca Amandemen UUD 1945 , Jakarta: Kencana.
Van Apeldoorn. L.J., 2001. Pengantar Ilmu Hukum, Jakarta: Pradnya Paramita.
Yani,  Ahmad,  2011. Pasang  Surut  Kinierja  Legislasi ,  Jakarta:  RajaGrafindo Persada.
Yuliandri. 2009, Asas-asas  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Baik Gagasan  Pembentukan  Undang-Undang  Berkelanjutan ,  Jakarta: Rajawali Pers.

## Peraturan Perundang-Undangan
Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 .
Indonesia, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu.
Indonesia, Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2012  tentang  Pemilu  Anggota  DPR, DPD dan DPRD.
Indonesia, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Komisi Pemilihan Umum Republik Indonesia, Keputusan Nomor 05/Kpts/KPU/Tahun  2013  tentang  Penetapan  Partai  Politik  Peserta  Pemilihan Umum Tahun 2014. Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara Jakarta, Putusan Nomor 25G/203/PT.TUN.JKT .
Badan Pengawas Pemilihan Umum, Surat Nomor :157/Bawaslu/III/2013.

## Jurnal
Fahmi, Khairul. 2013. “ Ranjau-Ranjau Pemilu 2014” , Jurnal Konstitusi , Volume 2 Nomor 1, September 2013, Padang: PUSaKO-FH Universitas Andalas.

## Koran
Seputar Indonesia, “ Sengkarut Sengketa Pemilu”, 18 Februari 2013.

## Website
Pramono,Sidik. KPU Tak Loloskan PKPI Ikut Pemilu, http://www.harianhaluan.com/index. php /berita/nusantara diakses tanggal 3 Februari 2014 Keputusan KPU dinilai sesuai atura, http://www.jpnn.com/read/
2013/01/15/154486, diakses tanggal 2 Februari 2014. Hidayat, Rahmad. Konflik KPU-Bawaslu Tidak Perlu Terjadi, http://www.tribunnews.com/  nasional/2013/04/05/diakses  tanggal 3 Februari 2014. Ninditya,Fransiska. Episode KPU vs Bawaslu Jelang Pemilu , http://www.antaranews.com /berita/357888/episode-kpu-vs-
bawaslu-jelang-pemilu, diakses tanggal 20 Maret 2014.