JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/

## Antinomi  Diskresi  dalam  Bentuk Freies  Ermessen untuk Penyelenggaraan Pemerintahan Berwawasan Pancasila

## Muhammad Aziz Zaelani
Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret zael.aziz@gmail.com

## I Gusti Ketut Ayu Rachmi Handayani
Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret ayu_igk@yahoo.com

## Isharyanto
Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret isharyantoisharyanto8@gmail.com
DOI : 10.23917/jjr.v9i1.8096
Submission Track:
Received: 1 Mei 2019
Final Revision: 15 Juni 2019
Available online:
30 Juni 2019
Corresponding Author: Muhammad Aziz Zaelani zael.aziz@gmail.com

## ABSTRACT
Tujuan: Penelitian  ini  mempertimbangkan  3  (tiga)  permasalahan,  (1)  diskresi memberikan kuasa  besar kepada eksekutif dalam  penyelenggaraan pemerintahan, (2) diskresi memberikan ruang gerak dengan limitasi minimal, (3) diskresi dalam bentuk freies ermessen, menuntut batasan dan kemungkinan tanggung gugat.
Metodologi: Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum  doktrinal.  Sumber informasi  hukum  menggunakan  bahan  hukum  primer  (peraturan  dan  dokumen relevan)  untuk  selanjutnya  dilakukan  analisis  secara  kualitatif.  Pendekatan konseptual,  historis,  dan  perbandingan  hukum  membantu  pemecahan  rumusan masalah. Antinomi digunakan sebagai unit analisis terhadap diskresi dalam bentuk freies  ermessen  untuk  menyelenggarakan  pemerintahan  yang  berwawasan Pancasila.
Temuan: (1)  diskresi  sebagai  kuasa  eksekutif  memungkinkan  tuntutan pertanggungjawaban  mengingat  batasan  Konstitusionalisme  dan  demokrasi;  (2) dalam praktik di Indonesia, perlu optimalisasi tafsir teologis Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang administrasi pemerintahan untuk mewujudkan cita keadilan dalam birokrasi sebagaimana wawasan Pancasila.
Kegunaan: diperlukan  adanya  mekanisme  diskresi  dengan  segala  kebebasan pemerintah  berinisiatif  dalam  menyelesaikan  permasalahan  konkret  yang  mendesak dalam  masyarakat,  dengan  catatan  harus  tetap  memperhatikan  batas  atas  dan  batas bawah dalam pelaksanaannya.
Kebaruan/Orisinalitas: Model  diskresi  disesuaikan  dengan  Pancasila  yang memberikan  preferensi  batas  atas  dan  batas  bawah  berupa  norma  peraturan perundang-undangan.
Keywords: Diskresi, Antinomi, Pemerintahan, Pancasila

## PENDAHULUAN
Tujuan  negara  Indonesia  dalam  Pembukaan  UUD  RI  1945,  menimbulkan konsekuensi  terhadap  Pemerintah  untuk  dapat  mewujudkannya. 1 Dengan  cakupan  tujuan nasional  demikian,  maka  dalam  literatur  Indonesia  dikategorikan  sebagai  negara kesejahteraan  ( welfare  state ). 2 Sebagai  negara  hukum  ( rechtsstaat ), 3 Pemerintah  harus berdasar  pada  hukum  dalam  melaksanakan  fungsinya  sebagai  pemegang  kekuasaan memerintah. 4 Kepastian hukum menjadi hal yang wajib dipegang sebagai acuan dasarnya. Di sisi lain, keadilan dan kemanfaatan juga harus diwujudkan oleh negara untuk mencapai tujuan  hukum  di  samping  pemenuhan  terhadap  kepastian  hukum.  Oleh  karena  itu pemenuhan  terhadap  kepastian  hukum,  dalam  praktik  penyelenggaraan  negara  perlu diakomodasikan nilai keadilan dan kemanfaatan sehingga sejalan dengan nilai dasar hukum yang menjadi tujuan hukum itu sendiri.
Pada  sisi  lain,  dalam  praktik welfare  state ,  tindakan  pemerintah  tidak  selalu  harus berdasarkan  asas  legalitas. 5 Dalam  hal-hal  tertentu  pemerintah  dapat  melakukan  tindakan secara bebas (diskresi) yang didasarkan pada asas freies ermessen , yakni kewenangan yang sah  untuk  turut  campur  dalam  kegiatan  sosial  guna  melaksanakan  tugas-tugas penyelenggaraan kepentingan umum. 6 Diskresi hadir sebagai terobosan untuk mewujudkan
1 Untuk  lebih  jelasnya,  maka  dikutipkan  bunyi  Pembukaan  UUD  1945  yang  memuat  tujuan  negara  itu sebagai  berikut:  “…. Kemudian  daripada  itu  untuk  membentuk  suatu  pemerintah  negara  Insonesia  yang melindungi  segenap  bangsa  Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia  dan  untuk  memajukan kesejahteraan umum ... 2 Muchsan, Pengawasan  terhadap  Perbuatan  Aparatur  Pemerintah  dan  Peradilan  Tata  Usaha  Negara , Yogyakarta : Liberty, 1992, hlm. 26.
3 Penyebutan ini pada awalnya merupakan bagian dari Penjelasan UUD 1945 sebagai salah satu diantara 7 (tujuh) kunci pokok pemerintahan pra amandemen. Namun setelah Perubahan Ketiga UUD 1945 (2001), deklarasi  menjadi  normatif  dengan  frasa  sebagaimana  ketentuan  Pasal  1  ayat  (3)  UUD  1945  yang mengatakan, “Indonesia  ialah  negara  hukum.” Dalam  literatur hukum tata negara, pada awalnya  banyak kajian  yang  mencoba  mendialogkan  konsep  negara  hukum  sebagai rechsstaat dalam  tradisi  Eropa Kontinental  maupun rule  of  law dalam  tradisi  Anglo-Saxon.  Dalam  perkembangan  yang  sama,  Azhary dalam  disertasi  Universitas  Indonesia  mencoba  merumuskan  “Negara  Hukum  Berdasarkan  Pancasila.” Namun  dewasa  ini  istilah  “negara  hukum”  kemudian  dianggap  sebagai  konsep  umum  yang  merujuk kepada  tradisi  pemerintahan  yang  lahir  dari  asas  konstitusionalisme.  Lihat:  J.J.  von  Schimd, Ahli-Ahli Besar  tentang  Negara  dan  Hukum, terjemahan  oleh  R.  Wiranto et.al. ,  Jakarta  :  Pembangunan,  1988; Azhary, Negara  Hukum  Indonesia, Jakarta  :  UI  Press;  Moh.  Mahfud  MD, Hukum  dan  Pilar-Pliar Demokrasi, Yogyakarta  :  Gama  Media,  1999;  Jimly  Asshiddiqie, Pokok-Pokok  Hukum  Tata  Negara Indonesia, Jakarta  :  Gramedia  Widiasarana,  2007;  Jimly  Asshiddiqie, Pengantar  Hukum  Tata  Negara, Jakarta : Rajawali, 2010.
4 Lihat: Paulus Effendi Lotulung, Himpunan Makalah Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB), Bandung, Citra Aditya Bakti, 1994.
5 Sjachran  Basah, Eksistensi  dan  Tolok  UKur  Badan  Peradilan  Administrasi  di  Indonesia, Bandung  : Alumni, 1985, hlm. 3.
6 Istilah Ermessen yang  oleh  beberapa  penulis  Indonesia  diawali  dengan  kata  sifat  “ freies ” sesungguhnya tidak  tepat.  Philipus  M.  Hadjon  mengatakan  bahwa  hukum  administrasi  Jerman “Ermessen ”  dan  bukan
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
kesejahteraan  umum  untuk  masyarakat  tanpa  harus  terhambat  oleh  keterlambatan  gerak hukum dalam mengejar dinamika masyarakat. Kenyataan ini menimbulkan antinomi dalam pelaksanaan  diskresi.  Antinomi  berpuncak  pada  kebebasan  pemerintah  dalam  melakukan fungsi  pemerintahan,  dan  pertentangannya  dengan  tanggung  jawab  dalam  pelaksanaan inisiasi  tersebut  untuk  melindungi  hak-hak  warga  negara 7 sebagaimana  telah  dinormakan dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan. 8
Isu  diskresi  dalam  perbuatan  pemerintahan  telah  menarik  minat  sejumlah  peneliti. Julista  Mustamu  dengan  judul Diskresi  Dan  Tanggung  Jawab Administrasi  Pemerintahan yang  dimuat  dalam  dalam  jurnal  Sasi,  April-Juni  2011 9 ,  dengan  hasil  penelitian  bagi pemerintah  untuk  melaksanakan  pembatasan  kegiatan  pemerintah  dalam  melakukan pelayanan  publik  ke  masyarakat.  Disertasi  Krishna  Djaya  Darumurti  cenderung menguatkan pemaknaan diskresi dengan mengetengahkan asas-asas hukum yang melandasi kekuasaan  diskresi  pemerintah  dan  asas-asas  hukum  yang  membatasi  penerapan  diskresi pemerintah.  Frasa  tersebut  menimbulkan  antinomi  yang  dikaitkan  dengan  hasil  penelitian diatas  yang  saling  berlawanan  di  satu  sisi.  Dengan  korelasi  berupa  antinomi  yang didapatkan  dari  hasil  penelitian  yang  diuraikan  diatas  maka  penulis  berpendapat  perlu menekankan  antinomi  tersebut  sebagai  suatu  fokus  yang  dapat  dibangun  untuk  menjawab permasalahan  yang  berujung  kepada  judul  “Antinomi  Diskresi  Dalam  Bentuk Freies Ermessen Untuk Penyelenggaraan Pemerintahan Berwawasan Pancasila”.
“ freies Ermessen .” Lihat: Phillipus M. Hadjon, et.al., Hukum Administrasi dan Good Governance , Jakarta, Universitas Trisakti, 2010, hlm. 24.
7 Hal ini sangat penting mengingat kewajiban utama untuk menghormati ( obligationtorespect ), melindungi ( obligation to  protect ),  memenuhi ( obligation to fulfil ) HAM setiap warga  negara  merupakan kewajiban negara.  Dengan  diratifikasinya  dua  kovenan  turunan  dari  UDHR  oleh  Indonesia  yaitu The  International Covenant  on  Civil  and  Political  Rights (ICCPR)  1966  dan The  International  Covenant  on  Economic, Social  and  Cultural  Rights (ICESCR)  1966  semakin  meneguhkan  komitmen  Indonesia  dalam mewujudkan kewajiban utama di bidang HAM.
8 Peraturan perundang-undangan di Indonesia  yang membahas  AUPB  yang berada pada rezim  yang sama, yaitu UndangUndang No. 9 tahun 2004 Tentang  Perubahan  Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  (UU  PTUN  2004),  Undang-Undang  No.  28  Tahun  1999  Tentang Penyelenggaraan  Negara  yang  Bersih  dan  Bebas  dari  Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme  (UU  Anti  KKN 1999), Undang-Undang No.  30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP 2014), Undang- Undang  No.  23  Tahun  2014  Tentang  Pemerintah  Daerah  (UU  Pemda  2014),  Undang-Undang  No.  25 tahun  2009  Tentang  Pelayanan  Publik  (UU  PB  2009),  dan  UndangUndang  No.  5  Tahun  2014  Tentang Aparatur  Sipil  Negara  (UU  ASN  2014),  Undang-Undang  No.  37  Tahun  2008  Tentang  Ombudsman Republik Indonesia (UU Ombudsman 2008).
9 Julista Mustamu, “Diskresi Dan Tanggungjawab Administrasi Pemerintahan”, Jurnal Sasi , Vol. 17 No. 2, Bulan April-Juni 2011, hlm. 1-9.

## METODOLOGI PENELITIAN
Antinomi  digunakan  sebagai  unit  analisis  terhadap  diskresi  dalam  bentuk freiesermessen untuk  menyelenggarakan  pemerintahan  yang  berwawasan  Pancasila. Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum  doktrinal.  Sumber  informasi  hukum menggunakan  bahan  hukum  primer  (peraturan  dan  dokumen  relevan)  untuk  selanjutnya dilakukan analisis secara kualitatif. Pendekatan konseptual membantu pemecahan rumusan masalah.  Pendekatan  konseptual  dilakukan  manakala  peneliti  tidak  beranjak  dari  aturan hukum  yang  ada.  Peneliti  dalam  menggunakan  pendekatan  konseptual  perlu  menggali prinsip-prinsip  hukum  yang  dapat  ditemukan  dari  pandangan  sarjana  ataupun  doktrin hukum. 10 Dalam  pendekatan  ini,  konsep  hukum  juga  dapat  ditemukan  dalam  peraturan perundang-undangan.  Namun  peneliti  terlebih  dahulu  harus  memahami  konsep  tersebut melalui pandangan dan doktrin-doktrin yang ada.

## PEMBAHASAN

## Antinomi Pelaksanaan Diskresi Dalam Koridor Fungsi Welfare State
Antinomi  dipahami  sebagai  metode-metode  logis  dan  positif  untuk  menguji koeksistensi nilai yang bertujuan mencapai harmoni di dalamnya. Antinomi sudah menjadi tema di masa Yunani Kuno, menjadi sarana perdebatan panjang antar filosof pada masa itu. Hal ini sebagai sarana menguji fenomena yang terjadi terkait dalam pengujian nilai ( virtue ) yang  umum  dilakukan  dalam  tataran  filosofis.  Antinomi  diartikan  oleh  Fockema  sebagai pertentangan  antara  dua  aturan  atau  lebih  yang  pemecahannya  harus  dicari  dengan  jalan tafsir. 11 Pada  dasarnya  antinomi  merupakan  dua  hal  yang  saling  berbeda  namun  saling melengkapi. 12
Wolfgang Friedman berpendapat, antinomi terjadi karena berdasarkan teori,  hukum berada  di antara  filsafat  hukum  dengan  ilmu  politik.  Ini  disebabkan  karena  pada  dasarnya fungsi  politik  hukum  adalah  memilih  nilai-nilai  dan  menerapkannya  pada  hukum  yang dicita-citakan, sedangkan filsafat hukum merupakan perenungan dan perumusan nilai-nilai hukum. Akibatnya dari teori hukum terletak diantara filsafat hukum dengan politik hukum,
10 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum , Edisi Pertama, Jakarta : Kencana, 2005, hlm. 138.
11 Fockema Andreae, Kamus Istilah Hukum Belanda Indonesia , Jakarta : Bina Cipta, 1983, hlm. 32.
12 Elisabeth  Nurhaini  Butarbutar,  “Kebebasan  Hakim  Dalam  Penemuan  Hukum  Dan  Antinomi  Dalam Penerapannya”, Mimbar Hukum , Volume 23, Nomor 1, Februari 2011, hlm. 1-236.
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
maka timbul persoalan-persoalan baru yang pada satu sisi berkaitan dengan filsafat dan di sisi  lain  berkaitan  dengan  politik  yang  saling  bertentangan. 13 Diskresi  pada  hakikatnya menampakkan  suatu  kecenderungan  berupa  pengecualian  dari  keharusan  bertindak  sesuai aturan  umum  ( general  rule )  dari  peraturan  perundang-undangan  (pendekatan rule-based atau rule following ). 14 Pengecualian tersebut mengandung karakter yang berhubungan erat dengan  kebebasan  yang  disertai  dengan  ruang  lingkup  luas  secara  fungsional  berbanding lurus  terhadap  cakupan  dari  kekuasaan/kewenangan  yang  dimiliki  oleh  badan/pejabat pemerintah.  Bahkan  lebih  jauh  lagi  ada  pandanggan  yang  beranggapan  bahwa badan/pejabat pemerintah secara melekat ( inheren ) memiliki kebebasan bertindak residual tanpa adanya otorisasi undang-undang sekalipun. 15
Krishna Djaya Darumurti menyimpulkan kekuasaan diskresi sebagai keputusan atau tindakan individual ketika pembatasan efektif pada kekuasaan pemerintah membebaskannya  untuk  membuat  pilihan  berdasarkan  kemungkinan  keharusan  dari bertindak atau  tidak  bertindak  demi  kemaslahatan  masyarakat  ( public  good )  tanpa  adanya preskripsi  dari  peraturan  perundang-undangan,  dan  bahkan  dimungkinkan  untuk menyimpang dari peraturan perundang-undangan yang berlaku. 16 Dalam perkembangannya, pelaksanaan  diskresi  di  Indonesia  menimbulkan  pola-pola  tertentu  berupa  reaksi  untuk melakukan  pembatasan  di  satu  sisi,  dengan  reaksi  untuk  lebih  memperluas  dalam melaksanakan asas freies ermessen di sisi lain. Hal ini mengandung perbedaan cara berpikir yang berujung kepada perbedaan sudut pandang yang melahirkan antinomi.
Kriteria  negara  kesejahteraan  atau welfare  state yang  dianut  Indonesia  dapat dibuktikan  dengan  refleksi  Pancasila  yang  tertuang  dalam  Pembukaan  Undang-Undang dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945.  Ditambah  dengan  tujuan  untuk  dapat “menciptakan kesejahteraan umum” dianggap sebagai kausa negara kesejahteraan. Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  juga  menganut  faham  Negara  Kesejahteraan.  Hal  ini ditegaskan  oleh  para  Perintis  Kemerdekaan  dan  para  Pendiri  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  bahwa  negara  demokratis  yang  akan  didirikan  adalah  “Negara  Kesejahteraan” ( walvaarstaat ) bukan “Negara Penjaga Malam” ( nachtwachterstaat ). Dalam pilihan terkait
13 W. Friedman, Teori dan Filsafat Hukum Telaah Kritis Atas Teori-Teori Hukum , Terjemahan Muhammad Arifin, Jakarta, Raja Grafindo Persada, 1990, hlm. 2.
14 Krishna  Djaya  Darumurti, Diskresi  Kajian  Teori  Hukum ,  Cetakan  Pertama,  Yogyakarta  :  Genta Publishing , 2016, hlm. 24
15 Ibid, hlm. 24.
16 Ibid, hlm. 28.
konsepsi  negara  kesejahteraan  Indonesia  ini,  Moh.  Hatta  menggunakan  istilah  “Negara Pengurus” 17
Indonesia  merupakan  negara welfare  state atau social  service-state ,  yaitu  negara yang  pemerintahannya  bertanggung  jawab  penuh  untuk  memenuhi  berbagai  kebutuhan dasar sosial dan ekonomi dari setiap warga negara agar mencapai suatu standar hidup yang minimal.  Dengan  demikian  dapat  disebutkan  bahwa  Indonesia  menganut  model  negara hukum welfare state minimalis. 18
Konsepsi  Negara  kesejahteraan  atau welfare  state negara  mengabdi  sepenuhnya kepada  masyarakat.  Dalam  negara  kesejahteraan  negara  adalah  alat  satu-satunya  untuk menyelenggarkan  kesejahteraan  rakyat.  Di  sini  Negara  aktif  dalam  menyelenggarakan kesejahteraan  warganya  untuk  kepentingan  seluruh  rakyat  dan  negara.  Jadi  pada  tipe Negara kesejahteraan ini tugas negara adalah menyelenggarakan kemakmuran semaksimal mungkin.Pengertian welfare state atau negara kesejahteraan tidak dapat dipisahkan dari konsep mengenai kesejahteraan ( welfare ) itu sendiri.
Merujuk  pada  Spicker  (1995),  Midgley,  Tracy  dan  Livermore  (2000), Thompson (2005), dan Suharto (2006), pengertian kesejahteraan sedikitnya mengandung 4 makna: sebagai kondisi sejahtera ( well being ); sebagai pelayanan sosial; sebagai tunjangan sosial; dan sebagai proses terencana yang dilakukan oleh perorangan, lembaga-lembaga sosial, masyarakat maupun badan-badan pemerintah untuk meningkatkan kualitas kehidupan melalui pemberian pelayanan sosial dan tunjangan sosial. 19
Ide  dasar  negara  kesejahteraan  beranjak  dari  abad  ke-18  ketika  Jeremy  Bentham (1748-1832)  mempromosikan  gagasan  bahwa  pemerintah  memiliki  tanggung  jawab  untuk menjamin the  greatest  happiness (atau welfare ) of  the  greatest  number  of  their  citizens . Bentham menggunakan istilah „ utility ‟ (kegunaan) untuk menjelaskan konsep kebahagiaan atau  kesejahteraan.  Berdasarkan  prinsip  utilitarianisme  yang  ia  kembangkan,  Bentham berpendapat  bahwa  sesuatu  yang  dapat  menimbulkan  kebahagiaan  ekstra  adalah  sesuatu yang  baik.  Sebaliknya,  sesuatu  yang  menimbulkan  sakit  adalah  buruk.  Menurutnya,  aksi- aksi pemerintah harus selalu diarahkan untuk meningkatkan kebahagian sebanyak mungkin
17 M. Yamin, Naskah Persiapan UUD 1945: Risalah Sidang BPUPKI/PPKI, Jakarta :Sekretariat Negara RI, 1959,hlm. 299.
18 Oman Sukmana, “Konsep dan Desain Negara Kesejahteraan ( Welfare State )”, Sospol, Vol. 2, No. 1, Juli- Desember 2016, hlm. 105.
19 Ainur Rofieq, “Pelayanan Publik Dan Welfare State ” , Governance, Vol. 2, No. 1, November 2011.
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
orang.  Gagasan  Bentham  mengenai  reformasi  hukum,  peranan  konstitusi  dan  penelitian sosial  bagi  pengembangan  kebijakan  sosial  membuat  ia  dikenal  sebagai  “bapak  negara kesejahteraan” ( father of welfare states ). 20
Kunci  pokok  dalam  negara  kesejahteraan  adalah  isu  mengenai  jaminan kesejahteraan  rakyat  oleh  negara.  Mengenai  hal  ini,  Jurgen  Habermas  berpendapat  bahwa jaminan  kesejahteraan  seluruh  rakyat  merupakan  hal  pokok  bagi  negara  modern. Selanjutnya  menurut  Habermas,  jaminan  kesejahteraan  seluruh  rakyat  yang  dimaksud diwujudkan  dalam  perlindungan  atas The  risk  of  unemployment,  accident,  ilness,  old  age, and  death  of  thebreadwinner  must  be  covered  largely  through  welfare  provisions  of thestate . 21
Diskresi  dalam  kerangka  pemenuhan  fungsi  pemerintahan  dihadapkan  kepada pilihan, yaitu, pertama bentuk pembatasan terhadap diskresi yang telah dinormakan dalam Pasal  24,  25,  26,  27,  28  dan  29  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang Administrasi  Pemerintahan.  Hal  ini  berdasar  kepada  asas  kepastian  hukum  sebagai  fungsi kontrol  negara  hukum  terhadap  pelaksanaan  diskresi. 22 Kedua ,  perluasan  terhadap pelaksanaan  diskresi  dengan  memahami  kembali  asas freies  ermessen sebagai  hak pemerintah  dalam  menggunakan  inisiatifnya  berupa  kebebasan  bertindak  untuk menyelesaikan  permasalahan  konkret  dan  mendesak  di  dalam  masyarakat. 23 Bentuk antinomi ini akan diuji ketika berhadapan dengan fakta bahwa dinamika masyarakat dalam praktiknya selalu bergerak dan berubah lebih cepat dibandingkan dengan dinamika hukum. Hal  ini  kemudian  mengisyaratkan  adanya  perbedaan  gerak  antara  pembuatan  undang- undang  dengan  persoalan-persoalan  yang  berkembang  di  masyarakat.Oleh  karena  itu, dalam  konsepsi welfare  state ,  tindakan  pemerintah  tidak  selalu  harus  berdasarkan  asas legalitas.  Dalam  hal-hal  tertentu  pemerintah  dapat  melakukan  tindakan  secara  bebas  yang didasarkan  pada  asas freies  ermessen ,  yakni  kewenangan  yang  sah  untuk  turut  campur dalam kegiatan sosial guna melaksanakan tugas-tugas penyelenggaraan kepentingan umum.
20 Oman Sukmana, “Konsep dan Desain Negara Kesejahteraan ( Welfare State )”, Sospol, Vol. 2, No. 1, Juli- Desember 2016, hlm 105.
21 Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State “Sosiological Introduction , California: Standford University Press, 1992, hlm. 126.
22 Yurisprudensi  Mahkamah  Agung  yang  memberikan  arahan  yang  jelas  dalam  penerapan  asas  kepastian hukum dapat dilihat dalam Putusan MA RI No. 505 K/TUN/2012  dan Putusan MA  RI No. 99/PK/2010. Hakim  Agung  memberikan  makna  bahwa  asas  kepastian  hukum  menghendaki  agar  Badan  atau  Pejabat TUN,  dalam  mengeluarkan  KTUN,  wajib  mengutamakan  landasan  hukum  yang  didasari  oleh  kepatutan dan keadilan.
23 Lihat Ketentuan Umum Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan.
Ketika fungsi dari hukum telah terbatas akan lebih tepat jika mengakomodir diskresi di  dalam  menyelesaikan  suatu  permasalahan  yang  mendesak  dalam  masyarakat.  Dalam kedudukannya  sebagai  asas,  maka freies  ermessen dapat  dimaknai  sebagai  batu  uji  kritis yang  penempatannya  dijadikan  tolok  ukur  pelaksanaan  hukum ataupun aturan  perundang- undangan. Meskipun pengaturan diskresi telah dinormakan dalam dalam Pasal 1, 5, 7, 8, 9, 10,  24,  31,  39,  52,  66,  dan  87  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang Administrasi  Pemerintahan,  yang  mengedepankan  kepastian  hukum,  namun  terdapat korelasi  yang  tetap  harus  diperhatikan  berupa  asas freies  ermessen yang  menjadi  dasar pelaksanaan  diskresi.  Artinya  meskipun  telah  berwujud  suatu  norma  perundang-undangan namun  kedudukan  asas  tetap  menjadi  landasan  yang  bersifat  fundamental.  Asas  hukum tidak selalu tertuang di dalam peraturan perundang-undangan, karena sifatnya yang abstrak. Gagasan  tentang  asas  hukum  sebagai  kaidah  penilaian  fundamental  dalam  suatu  sistem hukum  kita  temukan  kembali  pada  karya-karya  dari  banyak  teoretisi  hukum.  Paul Scholten 24 misalnya,  menguraikan  (memberikan  definisi)  asas  hukum  sebagai  berikut: “Pikiran-pikiran  dasar,  yang  terdapat  di  dalam  dan  di  belakang  sistem  hukum  masing- masing dirumuskan dalam aturan-aturan perundang-undangan dan putusan-putusan hakim, yang berkenaan dengannya ketentuan-ketentuan dan keputusan-keputusan individual dapat dipandang sebagai penjabarannya.”
Jelas dari definisi di atas, asas hukum dikatakan sebagai landasan fundamental yang abstrak  dan  terletak  di  dalam  maupun  di  belakang  sistem  hukum  oleh  karenanya  selalu berjalan beriringan dengan hukum itu sendiri. Definisi Paul Scholten juga dapat dimaknai bahwa  asas-asas  hukum  mewujudkan  sejenis  sistem  sendiri,  yang  sebagian  termasuk  ke dalam  sistem  hukum,  tetapi  sebagian  lainnya  tetap  berada  diluarnya.  Menurut  Scholten, asas-asas  hukum  itu  berada  baik  di  dalam  sistem  hukum  maupun  di  belakangnya.  Dalam hal ini pikiran Scholten terarah kepada sistem hukum positif. 25
Oleh  karena  itu,  hal  ini  menciptakan  konklusi  bahwa  asas  hukum  tetap  dipandang sebagai  sesuatu  yang  eksis  di  luar  norma  tertulis  peraturan  perundang-undangan.  Peranan ini  berlaku  juga  sebagai  fungsi  kontrol  terhadap  pelaksanaan  dari  peraturan  perundang- undangan  itu  sendiri.  Peranan  ganda  yang  dapat  dipahami  dari  asas  hukum  yang bersentuhan dengan sistem hukum positif itu berkaitan dengan sifat yang menjadi ciri dari asas hukum sebagai kaidah penilaian ( waarderingsnormen ).  Asas hukum mengungkapkan
24 Arief Sidharta, Refleksi Tentang Hukum , Bandung : Aditya Bakti, 1995, hlm.7.
25 Ibid, hlm. 122.
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
nilai mengenai sistem hukum karena berfungsi sebagai kaidah penilaian, tetapi asas hukum hanya sebagian saja yang dapat direalisasikan dalam hukum positif. Sejauh nilai suatu  asas hukum  itu  diwujudkan  dalam  kaidah  hukum  dari  sistem  hukum  positif,  maka asas  hukum itu berada di dalam sistem tersebut. 26
Fungsi  asas  hukum  tersebut  yang  utama  adalah  merealisasikan  ukuran  nilai sebanyak  mungkin  dalam  kaidah-kaidah  dari  hukum  positif  dan  penerapannya.  Namun, mewujudkan  ukuran  nilai  itu  secara  sepenuhnya  sempurna  dalam  suatu  sistem  hukum positif  adalah  tidak mungkin.  Asas  hukum  dapat  berfungsi  demikian  karena  berisi  ukuran nilai. Sebagai kaidah penilaian, asas hukum dapat mewujudkan kaidah hukum tertinggi dari suatu  sistem  hukum  positif.  Itu  sebabnya  asas-asas  hukum  merupakan  dan  berfungsi sebagai  fondasi  dari  sistem  hukum.  Asas  hukum  sifatnya  terlalu  umum  untuk  dapat berperan  sebagai  pedoman  langsung  bagi  perbuatan  tidak  seperti  aturan-aturan  hukum, karena itu asas hukum harus dikonkretisasikan. 27
Pembentuk  undang-undang  membentuk  aturan  hukum,  yang  di  dalamnya pembentuk  undang-undang  merumuskan  kaidah  perilaku.  Selanjutnya  konkretisasi  dalam kaidah  perilaku  ini  terjadi  melalui  generalisasi  putusan-putusan  hakim.  Jika pengkonkretisasian  telah  terjadi  dan  sudah  ditetapkan  (terbentuk)  aturan-aturan  hukum positif  dan  putusan-putusan;  maka  asas  hukum  tetap  memiliki  sifat  sebagai  kaidah penilaian, dengan itu maka asas hukum tampil ke permukaan. 28 Ukuran nilai yang diberikan asas  hukum  sulit  diwujudkan  sepenuhnya,  karena  asas  hukum  tetap  dapat  berhadapan dengan  sistem  hukum  positif  dan  berfungsi  sebagai  batu  uji  kritis  ( kritische  toetssteen).
Maka, setiap aturan perundang-undangan wajib menjadikan  asas hukum sebagai pedoman dan  di  dalamnya  mengejawantahkan  nilai-nilai  dari  asas  hukum  tersebut.  Sewaktu-waktu asas  hukum  dapat  berfungsi  sebagai  batu  uji  terhadap  aturan  perundang-undangan  yang tidak sesuai dengan asas hukum.
Di  sisi  lain  pemaknaan  asas freies  ermessen juga  perlu  digali  lebih  lanjut  karena pada dasarnya di dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tersebut juga terdapat asas lain  yang  mendasari  keberlakuan  diskresi  yaitu  asas  kepastian  hukum  sebagai  sarana kontrol.  Meskipun  pemberian freies  ermessen atau  kewenangan  bebas  ( discresionare power )  kepada  pemerintah  merupakan  konsekuensi  logis  dalam  konsepsi welfare  state,
26 Ibid, hlm. 122
27 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Yogyakarta : Liberty, 2003, hlm. 62.
28 Arief Sidharta. Op. cit., hlm. 132.
akan tetapi pemberian freies ermessen ini menimbulkan konsekuensi. Adanya kewenangan bebas  ini  berarti  terbuka  peluang  penyalahgunaan  wewenang  ( detournement  de  pouvoir ) atau  tindakan  sewenang-wenang  ( willekeur )  yang  dapat  merugikan  warga  negara.  Hal  ini menunjukkan  bahwa  kewenangan  yang  tidak  dibatasi  dan  berdasarkan  inisiatif  cenderung akan  mendorong  tindakan  melampaui  wewenang.  Maka  dari  itu  diperlukan  kontrol peradilan administrasi dengan baik.
Negara  hukum  adalah  suatu  konsep.  Sebuah  konsep  yang  bukan  hanya  harus dipahami,  tetapi  juga  harus  dipraktekkan  dan  dijalankan. 29 Oleh  karenanya,  konsekuensi logis  yang  didapatkan  adalah  dalam  mengilhami  konsep  negara  hukum  harus  dipandang sebagai  mekanisme  kontrol  bukan  hanya  dalam  mewujudkan  suatu  kepastian  hukum, namun disini negara hadir untuk menjamin juga kepentingan masyarakatnya. Adanya freies ermessen mempunyai konsekuensinya sendiri di bidang perundang-undangan, yakni adanya penyerahan  kekuasaan  legislatif  kepada  pemerintah  sehingga  dalam  keadaan  tertentu  dan atau  dalam  porsi  dan  tingkatan  tertentu  pemerintah  dapat  mengeluarkan  peraturan perundang-undangan (produk legislasi) tanpa persetujuan lebih dahulu dari parlemen.
Dalam  penjelasan  umum  UU  No.  30  Tahun  2014  lebih  ditekankan  bahwa  segala tindakan pemerintah harus berdasar pada hukum sebagai cerminan dari ideologi Pancasila, penggunaan  kekuasaan  negara  terhadap  warga  masyarakatnya  bukan  tanpa  persyaratan, supaya  tidak  terjadi  kesewenang-wenangan  dan  menegakkan  prinsip-prinsip  perlindungan hukum  kepada  masyarakat.  UU  No.  30  Tahun  2014  juga  merupakan  pengkonkretan  dari Asas-Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik (AUPB) 30 yang  ditransformasikan  ke  dalam norma  hukum  yang  mengikat  dan  menjadi  dasar  hukum  dalam  penyelenggaraan pemerintahan di dalam upaya meningkatkan kepemerintahan yang baik ( good governance ).
Sejarah perkembangan AUPB di Indonesia dapat dilihat dari perkembangan prinsip AUPB  dalam  berbagai  peraturan  perundang-undangan,  praktik  penerapan  AUPB  dalam putusan  pengadilan  atau  yurisprudensi  serta  doktrin.  Perkembangan  AUPB  dari  prinsip yang  tidak  tertulis  bergeser  menjadi  norma  hukum  tertulis  berlangsung  cukup  lambat. Sejak  UU  PTUN  1986,  AUPB  tidak  diatur  secara  eksplisit.    Pasal  53 ayat  (2)  UU  PTUN
29 Yovita. A. Mangesti dan Bernard L. Tanya, Moralitas Hukum , Yogyakarta : Genta Publishing, 2014, hlm. 86.
30 AUPB merupakan terjemahan dari „ Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur’ (ABBB), sebuah istilah dalam Bahasa Belanda. Di Inggris, prinsip ini dikenal sebagai „ The Principal of Natural Justice ‟ atau „ The General  Principles of Good Administration ‟, sementara di Perancis diistilahkan sebagai „ Les  Principaux Generaux du Droit Coutumier Publique’ dan di Belgia disebut sebagai „ Algemene Rechtsbeginselen ‟, serta di Jerman dinamakan „ Allgemeine Grundsätze der Ordnungsgemäßen Verwaltung’.
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
1986  tidak  secara  eksplisit  menyebut  AUPB  sebagai  dasar  pengajuan  gugatan  Keputusan TUN.  Kemudian,  AUPB  diatur  dalam  Pasal  53  Ayat  (1)  dan  (2),  serta  dalam  Penjelasan Pasal 53 Ayat (1) dan (2), UU PTUN 2004. Pasal 53 Ayat (1) pada dasarnya menekankan hak  gugat  perorangan  dan  badan  hukum  melalui  Peradilan  TUN,  manakala  haknya dirugikan  oleh  penyelenggara  Negara.    Sedangkan  Pasal  53  ayat  (2)  menekankan  bahwa selain pelanggaran terhadap UU tertulis, pelanggaran terhadap AUPB juga dapat dijadikan dasar untuk mengajukan gugatan kepada penyelenggara Negara.

## Model Diskresi Berwawasan Pancasila
Pancasila sebagai dasar negara, secara normatif harus menjadi fundamen atau dasar penyelenggaraan  Pemerintahan  Republik  Indonesia.  Kedudukan  Pancasila  mempunyai konsekuensi  bahwa  segala  kegiatan  Penyelenggaraan  Pemerintahan  harus  berdasar  pada Pancasila secara materiil maupun etik. Pancasila memiliki padanan atau cerminan dari jiwa dan  cita-cita  hukum  bangsa  Indonesia  yang  merupakan  norma  dasar  dalam penyelenggaraan bernegara dan yang menjadi sumber dari segala sumber hukum sekaligus sebagai  cita  hukum  ( rechtsidee ),  baik  tertulis  maupun  tidak  tertulis  di  Indonesia.  Cita hukum inilah yang mengarahkan hukum pada cita-cita bersama bangsa Indonesia. Cita-cita ini secara langsung merupakan cerminan kesamaan-kesamaan kepentingan diantara sesama warga bangsa. 31
Pancasila dalam kedudukannya juga sebagai norma dasar yang dalam kedudukannya ini  menjadi  norma  dasar  bagi  tata  hukum  Indonesia. 32 Pemaknaan  seperti ini  diidentikkan dengan istilah Hans Kelsen yaitu Grundnorm . Terdefinisi menjadi dua unsur, yaitu “posisi Grundnorm” dan “peran Grundnorm”. 33 Mengenai posisi Grundnorm , Kelsen mendudukan norma dasar tersebut  sebagai premis awal. Grundnorm diasumsikan sebagai dasar dimana segala  sesuatunya  dimulai,  tidak  diturunkan  dari  manapun,  validitasnya  juga  diterima begitu  saja. It  is  valid  because  it  presupposed  to  be  valid . 34 Grundnorm merupakan  dasar
31 Isharyanto, Teori HukumSuatu Pengantar Dengan Pendekatan Tematik , Cetakan I, Surakarta : WR, 2016, hlm. 156.
32 Bernard  L.  Tanya  dan  Theodorus  Yosef  Parera,  Samuel  F.  Lena, Pancasila  Bingkai  Hukum  Indonesia , Cetakan Pertama, Yogyakarta : Genta Publishing, 2014, hlm. 13.
33 Ibid , hlm. 13.
34 Hans Kelsen, General Theory of Law and State , New York : Russel & Russel, 1961, hlm. 116.
tanpa harus disesuaikan dengan norma yang lain. Oleh karenan itu, Grundnorm melampaui tata hukum positif yang bersifat trasendental-logic yang berada di atas hukum positif. 35
Model  diskresi  yang  berwawasan  Pancasila  diharapkan  dapat  memberikan  sebuah referensi mengenai kebebasan berdasarkan inisiatif pemerintah dalam melakukan tindakan menghadapi permasalahan mendesak dalam masyarakat. Tindakan itu harus merefleksikan nilai-nilai  Pancasila.  Dalam  hal  ini  implikasinya  adalah Grundnorm berupa  Pancasila menjalankan peran sebagai batu uji validitas tata hukum positif.
Sejatinya Pancasila sebagai landasan bernegara baik secara subtantif maupun moril memberikan  gambaran  berupa  batas-batas  yang  dijadikan  rujukan  dalam  menjaga penyelenggaraan  pemerintahan  tetap  berada  di  jalurnya.  Batas  tersebut  adalah  batas  atas dan  batas  bawah.  Dalam  hal  ini  batas  atas  dimaksudkan  untuk  lebih  memaknai  hakikat Pancasila  sebagai  landasan  moril  dan  bernegara.  Landasan  moril  yang  dimaksud  adalah pengejawantahan  dari  sila  Ketuhanan  Yang  Maha  Esa  dengan  analogi  pelaksana  diskresi harus menitik beratkan tanggungjawab moril kepada Tuhan Yang Maha Esa. Hukum pada dasarnya  mempunyai  hubungan  dengan  moralitas,  sebagaimana  pendapat  Hart  yang merefleksikan  pengaruh  moralitas  terhadap  hukum  ( the  influence  of  morality  on  Law ). Hukum  pada  setiap  negara  modern  menunjukkan  ribuan  poin  penuh  moralitas  yang diterima  oleh  masyarakat  maupun  ide-ide  moral  yang  lebih  luas.  Pengaruh  ini  kemudian merasuki  hukum  secara  nyata.  Banyak  hal  yang  menunjukkan  bagaimana  hukum mencerminkan  moralitas.  Hal  demikian  adalah  fakta,  yang  berarti  stabilitas  sistem  hukum tergantung  sebagian  pada  bentuk  kesesuaiannya  dengan  moral  dan  keberadaannya  harus diakui. 36
Sejalan dengan hal tersebut, hukum harus dipandu oleh moralitas, kaitannya dengan pelaksanaan diskresi, ditujukan untuk dapat menciptakan diskresi yang mempunyai sumbu moralitas  sebagai  panduannya.  Dengan  kata  lain,  moral  menjadi  koridor  penuntun  hukum yang  diimplementasikan  oleh  subyek  hukum.  Moral  menjadi  penuntun  manusia  dalam setiap  kegiatan  hidupnya,  yang  memberikan  kepada  kebenaran  menurut  rasio.  Aristoteles menjabarkan  inti  manusia  adalah  moral  yang  rasional,  yang  memandang  kebenaran ( theoria , kontemplasi) sebagai keutamaan hidup ( summum bonum ). 37
35 Bernard L. Tanya dan Theodorus. Op. Cit., hlm. 13.
36 M. Ali. Safa'at, Konsep Hukum H.L.A Hart , Jakarta: Konstitusi Press, 2016.
37 Bernard. L. Tanya, P enegakkan Hukum dalam terang Etika , Yogyakarta: Genta Publishing, 2011.
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
Refleksi  berikutnya,  diskresi  harus  mampu  mengejawantahkan  nilai  kemanusiaan yang  adil  dan  beradab.  Keadilan  sebagaimana  menjadi  inti  dari  rasa  kemanusiaan  yang beradab tersebut, memberikan tolok ukur  yang harus dicapai oleh pembuat diskresi. Maka diskresi  yang  dihasilkan  harus  memenuhi  rasa  keadilan  yang  sejatinya  ditujukan  kepada rakyat.  Keadilan  itu  sendiri  menyiratkan  beberapa  makna.  Gustav  Radbruch  mempunyai isian  yang  paling  menarik  mengenai  definisinya  dikaitkan  dengan  peran  keadilan,  yaitu ditempatkan  sebagai  cita  hukum  ( Rechtsidee ),  yang  mempunyai  posisi  sama  dengan Grundnorm uraian  Kelsen  yang  sama-sama  mengandaikan  adanya  norma  atau  nilai  yang melampaui  dan  berada  diatas  tata  hukum  positif.  Bedanya  disini, Rechtsidee sudah ditentukan isinya secara limitatif, yaitu memajukan kebaikan hidup manusia yang menjadi ukuran bagi adil atau tidak adilnya suatu tata hukum. 38
Sila  Kemanusiaan  yang  Adil  dan  Beradab,  juga  menuangkan  penekanan  mengenai harkat  dan  martabat  manusia.  Manusia  diciptakan  oleh  Tuhan  Yang  Maha  Esa  dengan seperangkat  hak  yang  menjamin  derajatnya  sebagai  manusia  yang  terangkum  dalam  Hak Asasi Manusia. Dalam hal ini kedudukan sebagai negara hukum ( rechtstaat ) diakui sebagai kerangka  pengatur  untuk  menjamin  hak  asasi  manusia  berupa  menjamin  kepentingan keadilan  bagi  semua  orang.  Setiap  orang  berhak  mendapatkan  hak  keadilannya.  Dengan demikian  negara  hukum  yang  dikembangkan  bukanlah absoluterechtsstaat melainkan democratischerechtsstaat . 39 Diskresi  diharapkan  mampu  membuka  ruang  untuk menyelesaikan persoalan mendesak dalam masyarakat dengan tetap menjunjung tinggi Hak Asasi  Manusia  sebagai  bentuk  pengakuan  terhadap  harkat  dan  martabat  manusia  dalam lingkup Kemanusiaan yang Adil dan Beradab.
Diskresi  juga  harus  merefleksikan  nilai  persatuan  dan  kesatuan.  Dalam  paradigma ini  maka  diskresi  tetap  harus  berpedoman  terhadap  kepentingan  umum.  Seperti  halnya dalam kaidah pembuatan aturan maka tidak boleh bertentangan degan kepentingan umum, tidak  berlawanan  dengan  norma  dalam  masyarakat,  sehingga  dapat  menciptakan  aturan yang mempunyai daya laku dan memiliki legitimasi berupa pengakuan dari masyarakat itu sendiri.
Nilai  demokrasi  yang  tertuang  dalam  sila  Kerakyatan  yang  Dipimpin  oleh  Hikmat Kebijaksanaan  Dalam  Permusyawaratan  Perwakilan.  Demokrasi  yang  dianut  di  Indonesia
38 Bernard L. Tanya dan Theodorus. Op. Cit., hlm. 15.
39 Mohamad Sinal, Pancasila Konsesnsus Bangsa-Bangsa Indonesia , Malang : Madani, 2017, hlm. 104.
adalah  demokrasi  yang  berdasarkan  Pancasila.  Dengan  demikian  demikrasi  Indonesia mengandung arti disamping nilai umum dituntut nilai khusus. Demokrasi Indonesia adalah kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan. Dalam  hal  ini  pemerintahan  harus  memegang  teguh  konsepsi  dari  rakyat,  oleh  rakyat  dan untuk rakyat. 40 Diskresi sebagai bentuk inisiatif pemerintah dalam menjalankan fungsinya harus dapat menjelma sebagai penguat demokrasi berbasis kerakyatan ini.
Terakhir  sebagai  tujuan  maka  diskresi  harus  memenuhi  tujuan  berupa  keadilan sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia.  Keadilan  yang  dimaksud  disini  adalah  secara  masif yang  berupa  keadilan  sosial.  Perlu  dimaknai  hal  ini  dekat  kaitannya  dengan  konsepsi welfare  state yang  menjadikan  kesejahteraan  rakyat  sebagai  tujuan  utama.  Beranjak  dari refleksi Pancasila yang tertuang dalam Pembukaan Undang-Undang dasar Negara Republik Indonesia  Tahun  1945.  Ditambah  dengan  tujuan  untuk  dapat  “menciptakan  kesejahteraan umum” dianggap sebagai kausa negara kesejahteraan. Hal ini sudah cukup mendeskripsikan kewajiban pemerintah dalam mencapai kesejahteraan berupa Keadilan Sosial Bagi Seluruh Rakyat  Indonesia.  Maka  diskresi  harus  sejalan  dengan  pengkonkritisasian  nilai  ini  yang mana  dalam  perjalanannya  diskresi  diharapkan  hadir  dan  mampu  menjadi  sarana  ringkas dan  ideal  pemerintah  dalam  mengatasi  permasalahan  dalam  mencapai  tujuan  negara tersebut.
Setelah  melakukan  telaah  terhadap  nilai-nilai  Pancasila  sebagai  batas  atas pelaksanaan  diskresi,  maka  selanjutnya  dapat  dilakukan  analisis  terhadap  batas  bawah pelaksanaan  diskresi.  Batas  bawah  yang  dimaksud  tentu  saja  adalah  norma  peraturan perundang-undangan yang telah diwujudkan dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang  Administrasi  Pemerintahan.  Berangkat  dari  asas  kepastian  hukum  dan  budaya positivisme  hukum,  maka  keberadaan  dari  suatu  norma  tertulis  menjadi  eksistensi  dari hukum  itu  sendiri.  Maka  menjadi  kewajiban  dari  negara  hukum  sebagaimana  ciri  yang diutarakan  oleh  Julius  Stahl 41 yaitu,  (i)  Pemisahan  Kekuasaan,  (ii)  Pemerintahan berdasarkan  undang-undang,  (iii)  Menjamin  Hak  Asasi  Manusia,  dan  (iv)  Peradilan Administrasi  yang  terpisah.  Hal  ini  membuktikan  urgensi  dari  peraturan  perundang-
40 Komitmen ini merupakan esensi yang paling umum dijumpai dalam mendiskusikan pengertian dan kaidah demokrasi.  Dengan  demikian,  ia  mengisyaratkan  adanya  pengakuan  bahwa  dalam  demokrasi  maka kedaulatan  tertinggi  adalah  di  tangan  rakyat.  Esensi  demikian,  di  samping  merupakan  makna  filosofis Pancasila,  juga  bagian  dari  kaidah  Pasal  1  ayat  (2)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945.
41 Anwar. C, Teori Dan Hukum Konstitusi, Malang : Setara Press, 2011, hlm. 47-48.
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
undangan  menempati  koridor  yang  harus  dipenuhi  sebuah  negara  hukum  dalam perjalanannya.
Namun  memaknai  sebuah  hukum  perlu  ditafsirkan  bahwa  sejatinya  peraturan perundang-undangan  bukanlah  menjadi  poin  vital.  Keberadaannya  bukanlah  merupakan suatu  obyek  utama.  Peraturan  perundang-undangan  dalam  hal  ini  lebih  tepat  ditempatkan sebagai  sarana  untuk  obyek  yang  dimaksud.  Oleh  karenannya  tetap  diperlukan  adanya mekanisme diskresi dengan segala kebebasan pemerintah berinisiatif dalam menyelesaikan permasalahan  konkret  yang  mendesak  dalam  masyarakat,  dengan  catatan  harus  tetap memperhatikan  batas  atas  dan  batas  bawah  dalam  pelaksanaannya.  Itulah  model pelaksanaan diskresi berwawasan Pancasila yang dicita-citakan oleh penulis.
Jika divisualisasikan, maka model pelaksanaan diskresi berwawasan Pancasila dapat digambarkan sebagai berikut:

## PENUTUP
Mengetengahkan  bahwa  pelaksanaan  diskresi  mempunyai  dua  sumbu  yang  melahirkan antinomi. Pertama ,  bentuk  pembatasan  terhadap  diskresi  yang  telah  dinormakan  dalam  Undang-
Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan.  Hal  ini  berdasar  kepada  asas kepastian  hukum  sebagai  fungsi  kontrol  negara  hukum  terhadap  pelaksanaan  diskresi. Kedua , perluasan  terhadap  pelaksanaan  diskresi  dengan  memahami  kembali  asas freies  ermessen sebagai hak pemerintah dalam menggunakan inisiatifnya berupa kebebasan bertindak untuk menyelesaikan permasalahan  konkret  dan  mendesak  di  dalam  masyarakat.Model  diskresi  disesuaikan  dengan Pancasila  yang  memberikan  preferensi  batas  atas  dan  batas  bawah  berupa  norma  peraturan perundang-undangan.

## REFERENCES
Andreae, Fockema, Kamus Istilah Hukum Belanda Indonesia , Jakarta : Bina Cipta, 1983.
Anwar. C, Teori Dan Hukum Konstitusi, Malang : Setara Press, 2011.
Asshiddiqie, Jimly, Pengantar Hukum Tata Negara, Jakarta : Rajawali, 2010.
Asshiddiqie, Jimly, Pokok-Pokok HUkum Tata Negara Indonesia, Jakarta : Gramedia Widiasarana, 2007.
Azhary, Negara Hukum Indonesia, Jakarta : UI Press.
Basah, Sjachran, Eksistensi dan Tolok UKur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Bandung : Alumni, 1985.
Butarbutar, Elisabeth Nurhaini, “Kebebasan Hakim Dalam Penemuan Hukum Dan Antinomi Dalam Penerapannya”, Mimbar Hukum , Volume 23, Nomor 1, Februari 2011, hlm. 1-236.
Darumurti, Krishna Djaya, Diskresi Kajian Teori Hukum , Cetakan Pertama, Yogyakarta : Genta Publishing , 2016.
Friedman, Wolfgang, Teori dan Filsafat Hukum Telaah Kritis Atas Teori-Teori Hukum , Terjemahan Muhammad Arifin, Jakarta, Raja Grafindo Persada, 1990.
Isharyanto, Teori HukumSuatu Pengantar Dengan Pendekatan Tematik , Cetakan I, Surakarta : WR, 2016.
Hadjon, Phillipus M, et.al., Hukum Administrasi dan Good Governance , Jakarta, Universitas Trisakti, 2010.
Kelsen, Hans, General Theory of Law and State , New York : Russel & Russel, 1961.
Kertonegoro, Sentanoe, Jaminan Sosial dan Pelaksanaannya di Indonesia , Jakarta : Mutiara Sumber Widya, 1987.
Lotulung, Paulus Effendi, Himpunan Makalah Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB), Bandung, Citra Aditya Bakti, 1994.
JURNAL JURISPRUDENCE Vol. 9, No. 1, 2019, pp.64-80 p-ISSN: 1829-5045  ; e-ISSN : 2549-5615 http://journals.ums.ac.id/index.php/jurisprudence/article/view/8096/
Mahfud MD, Moh, Hukum dan Pilar-Pliar Demokrasi, Yogyakarta : Gama Media, 1999.
Mangesti, Yovita A dan Bernard L. Tanya, Moralitas Hukum , Yogyakarta : Genta Publishing, 2014.
Marzuki, Peter Mahmud, Penelitian Hukum , Edisi Pertama, Jakarta : Kencana, 2005.
Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Yogyakarta : Liberty, 2003.
Muchsan, Pengawasan terhadap Perbuatan Aparatur Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara , Yogyakarta : Liberty, 1992.
Mustamu, Julista, “Diskresi Dan Tanggungjawab Administrasi Pemerintahan”, Jurnal Sasi , Vol. 17 No. 2, Bulan April-Juni 2011, hlm. 1-9.
Poggi, Gianfranco, The Development of the Modern State “Sosiological Introduction , California: Standford University Press, 1992.
Rofieq, Ainur, “Pelayanan Publik Dan Welfare State” , Governance, Vol. 2, No. 1, November 2011.
Safa'at, M. Ali, Konsep Hukum H.L.A Hart , Jakarta: Konstitusi Press, 2016.
Schimd, J.J von, Ahli-Ahli Besar tentang Negara dan Hukum, terjemahan oleh R. Wiranto et.al. , Jakarta : Pembangunan, 1988.
Sidharta, Arief, Refleksi Tentang Hukum , Bandung : Aditya Bakti, 1995.
Sinal, Mohamad, Pancasila Konsesnsus Bangsa-Bangsa Indonesia , Malang : Madani, 2017.
Sukmana, Oman, “Konsep dan Desain Negara Kesejahteraan (Welfare State)”, Sospol, Vol. 2, No. 1, Juli-Desember 2016, hlm 105.
Tanya, Bernard L., Theodorus Yosef Parera dan Samuel F. Lena, Pancasila Bingkai Hukum Indonesia , Cetakan Pertama, Yogyakarta : Genta Publishing, 2014.
Tanya, Bernard L, P enegakkan Hukum dalam terang Etika , Yogyakarta: Genta Publishing,
2011.
Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan UUD 1945: Risalah Sidang BPUPKI/PPKI, Jakarta :Sekretariat Negara RI, 1959.