This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.

## Antinomi Kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam Menguji Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Muhammad Taufiq Hafid, 1 Willy Talentaniko, 2 Yudi Pratama Tanjung 3

## ARTICLE INFO ABSTRACT
Keywords: Perppu, The Constitutional Court, Constitution, Antinomy .
How to cite: Hafid, Muhammad Taufiq., Talentaniko, Willy., and Tanjung, Yudi Pratama. (2020). Antinomi Kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam Menguji Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. Amsir Law Journal, 2(1), 1- 11.
DOI: 10.36746/alj.v2i1.27
Government Regulation a Substitute for laws (Perppu) is president right to regulate  something  in  terms  of  compelling  urgency.  Perppu  issued  by  the president must be immediately determined by the House of Representatives to be  declared  rejected  or  accepted.  Article  24C  Constitution  of  Republic Indonesia 1945 stipulates that authority of Constitutional Court is to only examine the law against Constitution of Republic Indonesia 1945, not the Perppu.
However,  Constitutional  Court  through  decision  No.  138/PUU-VII/ 2009 states that the Constitutional Court has authority to examine  Perppu against    Constitution  of  Republic  Indonesia  1945.  The  Perppu  made  by president make a new of legal norms that give rise to new legal status, new legal  relationships  and  new  legal  consequences.  Constitutional  Court interprets  that  norms  contained  in  Perppu  are  as  binding  as  norms  in  the law. In conducting tests, Constitutional Court does not distinguish between formal and material laws.
Copyright © 2020ALJ. All rights reserved.

## 1.  Pendahuluan
Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, Mahkamah Konstitusi (MK)  berwenang  mengadili  pada  tingkat  pertama  dan  terakhir  yang  putusannya  bersifat final untuk menguji Undang-Undang (UU) terhadap UUD, memutus sengketa kewenangan lembaga  negara  yang  kewenangannya  diberikan  oleh  UUD,  memutus  pembubaran  partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.
Selain daripada kewenangan itu MK juga bertugas untuk memeriksa, mengadili, dan memutus  usul  pemberhentian  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  yang  diusulkan  oleh Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR).  Kewenangan  serta  tugas  MK  tersebut  telah  diberikan
1 Mahasiswa Magister Hukum Kenegaraan, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, Indonesia.
2 Mahasiswa Magister Hukum Kenegaraan, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, Indonesia.
3 Mahasiswa Magister Hukum Kenegaraan, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, Indonesia.
melalui  UUD  1945.  Dalam  perkembangannya,  masih  banyak  antinomi  yang  timbul khususnya terkait pengujian UU terhadap UUD oleh MK.
Pemberian  kewenangan  menguji  UU  terhadap  UUD  menimbulkan  antinomi  ketika terdapat  peraturan  yang  setingkat  UU,  yaitu  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang  (Perppu),  dirasakan  oleh  masyarakat  melanggar  hak  konstitusional  mereka. Menjadi  kendala  bagi  pemohon,  ketika  ingin  mengajukan judicial  review terkait  Perppu sementara  secara  tekstual  atau  eksplisit,  MK  tidak  disebut  berwenang  untuk  menguji Perppu terhadap UUD 1945.
Namun,  tentu  untuk  menyelamatkan  hak  konstitusional  pemohon  yang  telah dilanggar  oleh  negara,  ada  dalil  atau  alasan  yang  mendasari  bahwa  MK  juga  berwenang untuk menguji Perppu maupun menguji UU yang lahir dari perjanjian internasional. Salah satunya  melalui  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  138/PUU-VII/2009.  Dalam putusan  tersebut,  MK  menyatakan  berwenang  untuk  menguji  Perppu,  walaupun  Perppu bersifat sementara dan harus mendapat persetujuan dari DPR pada persidangan berikutnya, Perppu dapat melahirkan norma hukum baru.
Berdasarkan  uraian  tersebut  di  atas  maka  masalah-masalah  dalam  tulisan  ini mencakup  apakah  MK  memiliki  kewenangan  menguji  materi  muatan  dalam  Perppu  yang bertentangan dengan UUD 1945? Jika tidak, lembaga apa yang memiliki kewenangan atas hal  tersebut?  Dan  bagaimana  kewenangan  MK  pasca  Putusan  Mahkamah  Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009 terkait pengujianPerppu terhadap UUD 1945?
Tujuan penelitian ini untuk mengkaji dan menjelaskan secara konseptual bagaimana jika  materi  muatan  dalam  Perppu  bertentangan  dengan  UUD  dan  untuk  mengetahui bagaimana  kewenangan  MK  menguji  Perppu  terhadap  UUD  pasca  Putusan  Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009.

## 2.  Metode
Tipe  penelitian  yang  digunakan  adalah  penelitian  hukum  normatif  dengan  menggunakan pendekatan  konsep (conceptual  approach) ,  pendekatan  UU (statute  approach) ,  pendekatan historis ( historical approach ) dan pendekatan filosofis ( philosophy approach ).
Penelitian  dilakukan  dengan  studi  kepustakaan/dokumentasi  kemudian  dianalisis secara kualitatif berdasarkan bahan hukum primer (peraturan perundang-undangan), bahan hukum sekunder (bahan pustaka dan jurnal ilmiah) maupun bahan hukum tersier (kamus hukum).
3. Prosedural Pengujian Materi oleh MK dalam Muatan Perppu yang Bertentangan dengan UUD 1945
3.1.  Kedudukan  Perppu  dalam  Hierarki  Peraturan  Perundang-undangan  dan Perbedaan Tafsir Atas Kewenangan MK Menguji Perppu
UUD 1945 membedakan antara UU dengan Perppu, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 7 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2004 sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 12 Tahun 2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  (UU  P3)  bahwa  dalam  tata urutan  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia,  kedudukan  Perppu  diletakkan bersamaan  dengan  UU  yaitu  di  bawah  UUD  1945.  Dilihat  dari  segi  bentuknya,  Perppu adalah  sebuah  peraturan  pemerintah  yang  berfungsi  sebagai  pengganti  UU.  Dengan fungsinya itu, Perppu sebenarnya secara materiel adalah UU ( wet in materiile zin ), dan sebagai
UU dalam arti materiel, ia memuat pengaturan yang seharusnya dituangkan dalam bentuk UU. 4
MK  sendiri  dalam  beberapa  putusannya  telah  memberikan  tafsir  atas  perkataan “menguji  UU  terhadap  UUD”  dalam  ketentuan  Pasal  24C  UUD  1945,  bahwa  UU  yang dimaksud  mencakup  pengertian  UU  dalam  arti  formil  dan  juga  UU  dalam  arti  materiel. Dengan demikian, MK tidak membedakan antara UU formil atau materiel untuk dijadikan objek  pengujian  berdasarkan  ketentuan  Pasal  24C  ayat  (1)  UUD  1945.  Dengan mendasarkan pada tafsir resmi ini, kualifikasi Perppu sebagai UU materiel menjadikannya sebagai  objek  kewenangan  pengujian  MK  sebagaimana  yang  ditentukan  berdasarkan ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945. 5 MK mengakui Perppu adalah hak presiden untuk mengatur  sesuatu  dalam  hal  ihwal  kegentingan  yang  memaksa.  Perppu  yang  dikeluarkan oleh Presiden itu harus segera disikapi oleh DPR, apakah ditolak atau diterima. Bila ditolak, Perppu itu harus dicabut, bila diterima maka akan berubah menjadi UU. Oleh karena dapat menimbulkan norma hukum yang kekuatan mengikatnya sama dengan UU maka terhadap norma  yang  terdapat  dalam  Perppu  tersebut,  MK  dapat  menguji  apakah  bertentangan secara materiel dengan UUD 1945. 6
Menurut  Jimly  Asshidiqie,  secara  substantif  atau  dari  segi  isi  muatannya,  peraturan pemerintah  pengganti  UU  itu  memang  sebenarnya  adalah  UU.  Akan  tetapi,  meskipun materi  muatannya  adalah  materi  muatan  UU,  situasi  yang  dihadapi  sedemikian  rupa, sehingga materi norma yang perlu diatur itu tidak mungkin dituangkan dalam bentuk UU. 7 Sebenarnya,  bentuk  Perppu  itu  hanya  bentuk  peraturan  yang  bersifat  sementara,  yaitu sampai  persidangan  DPR  berikutnya  pemerintah  dapat  mengajukan  Perppu  itu  untuk mendapat persetujuan DPR. Jika Perppu itu telah mendapat persetujuan DPR sebagaimana mestinya, maka dengan sendirinya bentuknya akan berubah menjadi UU, sedangkan apabila tidak mendapat persetujuan DPR maka Perppu itu harus dicabut oleh Presiden. 8
4 Konstitusi tidak mungkin memberikan blangko kosong kepada Presiden untuk menetapkan Perppu berdasarkan otoritas subjektif an sich . Konstitusionalisasi wewenang penetapan Perppu dalam keadaan darurat atau dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa mengandung pengertian pembatasan kekuasaan a quo bahwa penetapan Perppu oleh Presiden tidak boleh bersifat sewenang-wenang ( arbitrary power ), harus ada hal ihwal kegentingan yang memaksa. Keadaan yang dihadapi dapat saja  bersifat  genting,  tetapi  jika  ternyata  keadaan  itu  tidak  memberikan  ruang  paksa  atau  memaksa  Presiden  untuk mengeluarkan Perppu, Presiden tidak dapat menggunakan hak subjektifnya. Lihat Imam Anshori Saleh, Kandasnya Perppu dan Masa Depan MK, (Jakarta: Sekretariat Jenderal Komisi Yudisial, 2014), hlm. 21.
5 Ibid , hlm. 24. 6 Ibid , hlm. 37.
7 Situasi atau keadaan yang dimaksud itu biasa disebut sebagai hal ihwal kegentingan yang memaksa atau keadaan darurat ( emergency ). Karena alasan yang demikian itu, untuk sementara waktu, sebelum norma dimaksud dituangkan dalam bentuk UU dengan mendapatkan persetujuan DPR sebagai lembaga pembentuk UU, norma tersebut dituangkan lebih dulu dalam bentuk Perppu yang tidak memerlukan persetujuan DPR. Lihat Jimly Asshidiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang (Jakarta: Sinar Grafika, 2010), hlm. 32.
8 Dengan  perkataan  lain,  selama  suatu  norma  UU  masih  berbentuk  Perppu,  maka  pengaturan  norma  hukum  tersebut masih berada di bawah pengawasan oleh DPR, sehingga tidak atau belum memerlukan mekanisme kontrol yang lain selain dari  DPR.  Kalaupun  ada  sekelompok  warga  negara  yang  menentang  pemberlakuan  Perppu  yang  dimaksud,  maka penolakan tersebut dapat diajukan saja kepada DPR yang memang sedang bekerja menjalankan tugasnya untuk mengawasi penuangan  norma  bersangkutan  ke  dalam  bentuk  Perppu  dan  kemungkinan  pembahasannya  dalam  persidangan berikutnya untuk mendapat persetujuan DPR. Dengan demikian, untuk mengajukan persoalan Perppu ini menjadi perkara pengujian  baik  ke  MK  dapat  dianggap  tidak  tepat.  Perkara  pengujian  terhadapnya  baru  dapat  diajukan  ke  MK  apabila Perppu tersebut telah resmi mendapat persetujuan DPR dan disahkan menjadi  UU. Oleh karena  itu,  sebagai peraturan yang bersifat sementara, Perppu tidak dapat diuji, baik oleh  MK. Perppu adalah produk hukum yang merupakan objek pengujian  oleh  DPR  sebagai  lembaga  pembentuk  UU.  Dengan  perkataan  lain,  terhadap  Perppu  tidak  dapat  dilakukan judicial review oleh hakim, melainkan hanya dapat dilakukan legislative review oleh DPR. Ibid .,hlm.33-34.
Pengujian oleh lembaga peradilan biasa disebut pula dengan judicial review 9 . Pengujian internal  ( legislative  review atau executive  review )  dipandang  cenderung  bersifat  subjektif.  Jimly Asshiddiqie  dalam  Maruarar  Siahaan  berpandangan  bahwa  Perppu  dan  semua  ketentuan yang tercantum di dalamnya, tetap terbuka dan tunduk kepada pengujian oleh pengadilan ( judicial  review )  sehingga  konstitusionalitasnya,  baik  secara  materiel  maupun  secara  formil, tetap  dapat  dipertanggungjawabkan  secara  hukum.  Berbeda  halnya  dengan  pandangan Ni‟matul Huda, yang berpendapat bahwa MK tidak berwenang menguji Perppu meskipun ada  alasan  real  yang  memperkuat  diperlukannya  Perppu  diuji  oleh  lembaga  yudisial, sepanjang  konstitusi  (UUD  1945)  belum  melimpahkan  kewenangan  itu  kepada  lembaga yudisial manapun, termasuk MK. Perppu hanya dapat diuji secara politik oleh DPR. 10

## 3.2. Dasar Hukum Kewenangan MK dalam Menguji Perppu
Kewenangan  MK  jika  dilihat  dari  latar  belakang  pembentukannya  adalah  pada  pokoknya untuk mengakomodir pelembagaan judicial review . Menurut Saldi Isra, adanya pelembagaan mekanisme  pengujian  UU  yang  dilakukan  MK  merupakan  salah  satu  wujud  dari  adanya permurniaan  atau  purifikasi  sistem  pemerintahan  presidensial  di  Indonesia  setelah dilakukannya 4 (empat) kali perubahan UUD 1945. 11
Dalam  Pasal  24C  UUD  1945  dinyatakan  secara  jelas,  bahwa  MK  mempunyai kewenangan  hanya  untuk  menguji  UU  terhadap  UUD,  sedangkan  pengujian  peraturan perundang-undangan  di  bawah  UU  menjadi  kewenangan  Mahkamah  Agung  (MA).  Jika diperhatikan  dalam  hierarki  peraturan  perundang-undangan,  UU  sejajar  dengan  Perppu, tetapi tidak dinyatakan bahwa pengujian Perppu adalah kewenangan dari MK. Oleh karena itu, perlu penafsiran dari MK mengenai hal ini. Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor  138/PUU-VII/2009  disebutkan  bahwa  Perppu  melahirkan  norma  hukum  dan sebagai norma hukum baru akan dapat menimbulkan:
1) status hukum baru;
9 Fungsi judicial  review adalah  untuk  mengoreksi  produk  hukum  di  bawah staats  fundamental  norm ,  produk  perundang- undangan  di  bawah  UUD.  Tugas  untuk  me- review peraturan  perundang-undangan  terhadap  UUD,  sebaiknya  memang diserahkan kepada lembaga di luar lembaga pembentuknya (legislatif dan eksekutif) untuk mempertahankan objektivitas.
10 MK  tidak  dapat  menafsirkan  adanya  kebutuhan  untuk  menguji  Perppu  atas  dasar  penafsiran  anggota  MK  semata, pemberian  penambahan  wewenang  lembaga  negara  harus  ditentukan  oleh  konstitusi.  Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945  telah menegaskan  bahwa  kedaulatan  di  tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut  UUD.  Rakyatlah  yang  akan  menentukan melalui wakil-wakilnya di parlemen/MPR, apakah perlu ada penambahan atau pengurangan wewenang lembaga-lembaga negara yang ada. Mekanisme untuk menambah, mengurangi ataupun mengalihkan wewenang dari setiap lembaga negara harus ditentukan secara pasti oleh UUD 1945. Dan jika dalam praktik ada kebutuhan untuk mengisi kekosongan norma, misalnya menguji Perppu, maka MPR harus mengkaji apakah perlu dilakukan amandemen UUD 1945 untuk menampung kebutuhan tersebut atau tidak. Keleluasaan MK untuk menafsirkan suatu keadaan yang berakibat kepada bertambah atau berkurangnya wewenang yang telah ditentukan oleh UUD 1945 tidak dapat dilakukan atas dasar tafsir internal lembaga yang bersangkutan. Kebutuhan empirik yang dihadapi dalam praktik ketatanegaraan harus dikomunikasikan dengan rakyat pemilik  kedaulatan  melalui  wakil-wakilnya  di  parlemen  (MPR),  karena  yang  berwenang  untuk  mengubah  UUD  1945 hanyalah MPR. Penambahan wewenang MK untuk menguji Perppu adalah bentuk penyimpangan terhadap Pasal 22 dan Pasal  24C  UUD  1945.  MPR  sebagai  lembaga  yang  secara  tegas  diberi  kewenangan  untuk  mengubah  dan  menetapkan UUD 1945 harus menyikapi “penambahan wewenang” MK untuk menguji Perppu secara serius. Apakah alasan adanya kebutuhan di lapangan untuk menguji Perppu oleh MK tersebut sangat mendesak untuk dilakukan perubahan UUD 1945, ataukah  memang  hanya  DPR  yang  berwenang  menguji  Perppu.  Jika  hal  ini  dibiarkan  atau  „didiamkan‟  tanpa  ada pencermatan  dan  sikap  yang  tegas  dari  MPR,  dikhawatirkan  akan  muncul  tafsir  „kebutuhan  mendesak‟  yang  lain  yang dilakukan  di  luar  koridor  konstitusi,  apakah  itu  menambah  atau  mengurangi  kewenangan  yang  sudah  ditegaskan  oleh UUD 1945. Kalau MK mendalilkan adanya kebutuhan untuk menguji Perppu dengan menambah wewenang dirinya tanpa melalui  proses  amandemen  UUD  1945,  masihkan  UUD  1945  dipandang supreme .  Kalau  setiap  saat  UUD  1945  dapat diubah karena keinginan masing-masing lembaga negara atau bahkan direduksi melalui putusan MK, apa bedanya dengan penyelewengan yang terjadi di era Orde Baru, ketika materi muatan UUD 1945 direduksi oleh Ketetapan MPR, UU, dan berbagai  kebijakan  Pemerintah.  Djoko  Imbawani  (2014).  Pengujian  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi. Jurnal Media Hukum , 21(1), 73-87.
11 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi; Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2010), hlm. 63.
2) hubungan hukum baru dan
3) akibat hukum baru.
Norma  hukum  tersebut  lahir  sejak  Perppu  disahkan  dan  nasib  dari  norma  hukum tersebut tergantung kepada persetujuan DPR untuk menerima atau menolak norma hukum Perppu. Kendati demikian, sebelum adanya pendapat DPR untuk menolak atau menyetujui Perppu,  norma  hukum  tersebut  adalah  sah  dan  berlaku  seperti  UU.  Oleh  karena  dapat menimbulkan norma hukum yang kekuatan mengikatnya sama dengan UU, maka terhadap norma  yang  terdapat  dalam  Perppu  tersebut,  MK  dapat  menguji  apakah  bertentangan secara  materiel  dengan  UUD  1945.  Dengan  demikian  MK  berwenang  untuk  menguji Perppu  terhadap  UUD  1945  sebelum  adanya  penolakan  atau  persetujuan  oleh  DPR,  dan setelah adanya persetujuan DPR karena Perppu tersebut telah menjadi UU.
Penafsiran  konstitusi  perlu  dilakukan  sebagaimana  dikemukakan  oleh  Bagir  Manan, penafsiran hukum secara umum dilakukan dengan tujuan untuk: 12
1) Memahami makna asas dan kaidah hukum;
2) Menghubungkan suatu fakta hukum dengan kaidah hukum;
3) Menjamin  penerapan  hukum  atau  penegakan  hukum  yang  dilakukan  secara  tepat, benar, dan adil; dan
4) Mengaktualisasikan  hukum,  dengan  mempertemukan  kaidah  hukum  terhadap perubahan-perubahan yang terjadi di masyarakat agar memenuhi kebutuhan sesuai dengan perubahan masyarakat.
Dengan  menafsirkan  konstitusi,  berarti  hakim  tengah  menjalankan  perannya  dalam menjembatani celah antara hukum dan masyarakat. Mengutip Aharon Barak, fungsi hakim adalah  memahami  tujuan  hukum  di  masyarakat  dan  membantu  hukum  untuk  mencapai tujuannya,  atau  meminjam  istilah  Susi  Dwi  Harijanti,  hakim  mengaktualisasikan  hukum. Sebab, konstitusi tidak dapat diaplikasikan dan hanya akan menjadi tumpukan teks semata, kecuali  apabila  ia  ditafsirkan.  Hakim  dapat  saja  memberikan  makna  baru  dari  teks konstitusi, makna yang lebih dinamis, yang mencoba mempertemukan jarak antara hukum dan realitas yang terus berubah tanpa harus mengganti teks dalam konstitusi. 13
Ketentuan  dalam  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  138/PUU-VII/2009 tersebut  telah  memberikan  kewenangan  baru  kepada  MK  selain  daripada  kewenangannya yang  telah  diatur  secara  limitatif  dalam  Pasal  24C  UUD  1945.  Menurut  Hamdan  Zoelva dalam  wawancara  dengan  I  Dewa  Gede  Palguna  dalam  bukunya  “Pengaduan Konstitusional”  menyatakan  bahwa  secara  formal,  tidak  mungkin  memberi  tambahan kewenangan  kepada  MK  tanpa  terlebih  dahulu  melakukan  perubahan  terhadap  UUD 1945. 14
Tetapi,  lebih  lanjut  I  Dewa  Gede  Palguna  menyatakan  bahwa  penambahan kewenangan  MK  dapat  dilakukan  tanpa  melalui  perubahan  formal  UUD  1945.  Hal  itu dapat dilakukan dengan 2 (dua) cara, yaitu: 15
1) Melalui legislative  interpretation ,  yakni  penafsiran  otentik  atau  resmi  pembentuk  UU terhadap  sejumlah  pengertian  dalam  UU.  Hal  ini  dilakukan  cukup  dengan melakukan perubahan terhadap UU tentang MK. 16
12 Refly Harun, Penafsiran Konstitusi, (Depok: Rajawali Pers, 2019), hlm. 31-32.
13 Ibid , hlm. 32.
14 I Dewa Gede Palguna, Pengaduan Konstitusional Upaya Hukum terhadap Pelanggaran Hak-Hak Konstitusional Warga Negara (Jakarta: Sinar Grafika, 2013), hlm. 593-594.
15 Ibid , hlm. 600.
16 Ibid.
2) Melalui judicial  interpretation ,  yaitu  penafsiran  yang  dilakukan  oleh  MK  terhadap ketentuan UU dalam putusan MK.
Dalam  kasus  penambahan  kewenangan  MK  untuk  menguji  Perppu  yang  terjadi adalah melalui judicial interpretation . Hal mana MK menafsirkan bahwa Perppu sama dengan UU dikarenakan kedua jenis peraturan perundang-undangan tersebut sama dari segi muatan dan sejajar secara hierarki. Dikarenakan sama secara materi muatan, maka MK menyatakan bahwa MK berwenang untuk menguji Perppu dari segi materinya.
Langkah  MK  untuk  menguji  Perppu  mendapat  dukungan  dari  masyarakat,  tetapi tidak sedikit pula yang mempertanyakan langkah MK ini, apakah konstitusional atau tidak. UUD 1945 tidak menyebutkan bahwa MK mempunyai kewenangan melakukan pengujian ( judicial  review )  Perppu  terhadap  UUD.  Bahkan  UUD  1945  menyebutkan  bahwa  Perppu yang dibuat oleh Presiden harus diajukan dalam masa sidang DPR berikutnya untuk dinilai apakah  dapat  dijadikan  UU  atau  tidak.  Artinya,  UUD  hanya  memberikan  ruang dilakukannya legislative review 17 terhadap Perppu tersebut oleh DPR. 18

## 4. Antinomi Kewenangan MK menguji Perppu
4.1. Kedudukan Judicial Review di MK terhadap Perppu yang Dikeluarkan Presiden Menurut MK, dalam praktiknya pertimbangan MK melakukan pengujian terhadap Perppu Nomor  4  Tahun  2009  merupakan  hal  yang  mana  kedudukan  Perppu  sejajar  dengan  UU berdasarkan  Pasal  7  ayat  (1)  UU  P3.  Perppu  diatur  dalam  bab  tentang  DPR  yang memegang  kekuasaan  untuk  membentuk  UU,  maka  materinya  yang  menurut  UUD  1945 diatur  dengan  UU,  bukan  materi  yang  melaksanakan  UU  (mis.  Peraturan  Pemerintah) ataupun  materi  UUD  1945. 19 Sehingga  terhadap  langkah  progresif  MK  ini  diperlukan penelitian  secara  mendalam  agar  diketahui  apakah  tindakan  MK  melakukan judicial  review terhadap Perppu adalah konstitusional atau tidak. 20
Kedudukan judicial  review dalam  suatu  negara  adalah  penting  untuk  menjamin konsistensi  peraturan  perundang-undangan  dengan  konstitusi.  Lebih-lebih  jika  diingat bahwa  arti  konstitusi  itu  secara  luas  mencakup  semua  peraturan  tentang  organisasi penyelenggaraan negara yang bisa berupa konstitusi tertulis yang terbagi menjadi dua jenis, yaitu  dalam  dokumen  khusus  (UUD)  atau  dalam  dokumen  yang  tersebar  (peraturan perundang-undangan  lain)  atau  berupa  konstitusi  tak  tertulis. 21 Untuk  itu  sesuai  dengan perkembangan  ketatanegaraan  dan  berdasarkan  atas  permasalahan  hukum  yang  terdapat pada  peraturan  perundang-undangan,  perlu  ada  peraturan  yang  mengatur  tentang  hak menguji  ( toetsingsrecht ).  Dalam  terminologi  konstitusionalisme,  secara  simpel judicial  review dapat  diterjemahkan  sebagai  konsep  yang  memiliki  kaitan  erat  pada  konstitusi  sebagai perangkat nilai serta aturan tertinggi dan dalam penjagaan perangkat nilai tertinggi 22 , dalam hal ini adalah UUD 1945.
Dalam  pelaksanaannya judicial  review dapat  dikelompokkan  menjadi  2  (dua)  sistem, yaitu  terpusat  atau  tersebar.  Ada  negara  yang  menganut  sistem  yang  terpusat  ( centralised system ) yaitu pada MA, MK, atau lembaga lain yang bersifat khusus. Ada pula negara yang menganut  sistem  tersebar  atau  tidak  terpusat  ( decentralised  system )  sehingga  setiap  badan
17 Moh. Mahfud MD, Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu, (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 64.
18 Pasal 22 UUD 1945.
19 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009.
20 Laman website htpps://mkri.id/public/content/infoumum/penelitian/pdf/PENELITIAN ANDALAS.pdf
21 Moh. Mahfud MD, Op.,Cit , hlm.257.
22 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi , (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 293.
peradilan  dapat  melakukan  pengujian  atas  peraturan  perundang-undangan. 23 Sistem pengujian  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia  berjenis  sentralisasi  atau  terpusat, yang dilakukan oleh dua lembaga judicial , yaitu MA dan MK. Terkait dengan kewenangan untuk  melakukan judicial  review ,  disebutkan  bahwa  MK  mempunyai  kewenangan  menguji UU  terhadap  UUD  1945,  sedangkan  pengujian  peraturan  perundang-undangan  di  bawah UU terhadap UU dilakukan oleh MA. 24
Menurut Hans Kelsen, judicial review merupakan sebuah kekuatan untuk mengontrol legislasi ( an institution with power to control or regulate legisaltion ). Dengan kekuatan itu UU yang berasal  dari  proses  politik  dapat  dinilai  atau  diuji  konstitusionalitasnya.  Karena  alasan  itu peradilan  berwenang  membatalkan  suatu  UU  atau  menyatakan  suatu  UU  tidak  mengikat secara  hukum.  Dalam  menjalankan  fungsi  ini  pemegang  kekuasaan  kehakiman  bertindak sebagai negative legislator . 25 Dengan demikian, Hans Kelsen menempatkan parlemen sebagai positive  legislature yang  diperankan  parlemen,  sedangkan  model  legsilatif  negatif  ( negative legislature ) diperankan oleh ( constitusional court ). Masih merujuk pada pandangan Hans Kelsen, H.M.  Laica  Marzuki  menegaskan  tatkala constitusional  court adalah negative  legislator maka parlemen  yang  membuat  UU  disebut positive  legislature .  Dalam  pengertian  itu  tidak  hanya legislatif  yang  mempunyai  fungsi  legisator  namun  juga constitusional  court .  Dalam  kerangka teoritik, negative  legislature merupakan  kontrol  terhadap  proses  legislasi  sehingga  dapat mencegah lahirnya produk legislasi yang oppresive atau despotic . 26

## 4.2. Antinomi Pengujian Perppu oleh MK
Pengujian norma secara abstrak pada asasnya adalah mekanisme preventif bagi masa depan produk legislasi yang diprediksi tidak konstitusional. Dikatakan demikian karena pengujian norma abstrak ( abstract norm control ) adalah objek pengujian yang terfokus kepada persoalan- persoalan  bersifat  umum.  Karena  objek  pengujian  ditujukan  kepada  suatu  norma  yang masih bersifat umum, atau hal lain setara dengan Rancangan Undang-Undang (RUU) yang belum  disahkan  menjadi  UU  oleh  parlemen,  dan/atau  sudah  disetujui  tetapi  belum diberlakukan.  Melalui  sistem  pengendalian  norma  secara  abstrak  ini,  pengujian  dapat diarahkan kepada seluruh pasal-pasal dan ayat yang terdapat dalam suatu UU. 27
Pengujian  oleh  lembaga  yudisial  merupakan  suatu  instrumen  pengawasan  terhadap penuangan Pancasila di dalam peraturan perundang-undangan, tidak bertentangan dengan UUD  dan  falsafah  bangsa.  Mahfud  MD  mengatakan,  pengujian  peraturan  perundang- undangan  oleh  lembaga  yudisial  haruslah  didasarkan  pada  konsistensi  isi  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  rendah  terhadap  peraturan  perundang-undangan  yang lebih tinggi sesuai dengan hierarkinya masing-masing. 28
Kehadiran  Perppu  sebagai  sebuah  produk  legislasi  presiden  sudah  sepatutnya diperlalukan  sebagai  bagian  dari  produk  legislasi  lainnya  yang  mana  dimungkinkan  untuk dilakukan pengujian ( judicial review ). Mengingat karakter norma abstrak Perppu sama dengan UU  sebagaimana  yang  dikatakan  oleh  Maria  Farida  bahwa  derajat  materi  muatan  Perppu
23 Jimly Asshidiqie, Perihal Undang-Undang (Jakarta: Kepaniteraan MKRI, 2006), hlm. 7.
24 Laman website htpps://mkri.id/public/content/infoumum/penelitian/pdf/PENELITIAN ANDALAS.pdf
25 Saldi Isra, „Purifikasi Proses Legislasi Melalui Pengujian Undang-Undang‟, Jurnal Legislasi Indonesia 7 (2010): 123
26 Laman website htpps://mkri.id/public/content/infoumum/penelitian/pdf/PENELITIAN ANDALAS.pdf
27 Pengujian norma abstrak terfokus pada kadar konstitusionalitas produk hukum (UU) secara umum. Dalam tahap ini hakim dapat melakukan penafsiran secara luas ( broad interpertation ) terhadap seluruh pasal maupun ayat yang terkandung dalam  suatu  UU.  LihatSyahrizal, Peradilan  Konstitusi,  Suatu  Studi  Tentang  Adjudikasi  Konstitusional  Sebagai  Mekanisme Penyelesaian Sengketa Normatif, (Jakarta: Pradnya Paramita, 2006).
28 Moh. Mahfud MD, Op.,Cit , hlm. 65.
dipersamakan  dengan  UU. 29 Bahkan  Jimly  Asshidiqie  mengungkapkan  bahwa  pada dasarnya Perppu itu sederajat dengan atau memiliki kekuatan yang sama dengan UU. 30
Bukti lain yang mempersamakan derajat Perppu dengan UU adalah ketentuan TAP MPR  Nomor  III/MPR/2000  yang  menempatkan  Perppu  di  bawah  UU  yang  dianggap sebagai sebuah kekeliruan yang cukup fatal. 31 Hal ini didasarkan pada pasal 22 UUD 1945 yang menyatakan Perppu mempunyai kedudukan yang sama dengan UU (dalam penamaan disebutkan  pengganti  yang  bermakna  sama)  yang ditetapkan  dalam  hal  ihwal  kegentingan memaksa. 32
Dari  konsep  pengujian  perundang-undangan  yang  terdiri  dari  dua  bentuk  yaitu pengujian  secara  formil  ( formele  toestsing )  dan  pengujian  materiel  ( materiile  toestsing )  maka terhadap Perppu hanya dimungkinkan untuk dilakukan pengujian materiel saja. Ketentuan yang  terdapat  dalam  asas-asas  perundang-undangan  yang  baik  dapat  dikatakan dikesampingkan terlebih dahulu dalam pembentukan Perppu. Berdasarkan Pasal 24C ayat (1)  UUD  1945,  disebutkan  bahwa  kewenangan  MK  adalah  hanya  menguji  UU  terhadap UUD  1945,  sedangkan  menurut  Pasal  24A  ayat  (1)  dinyatakan  bahwa  MA  berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU. 33
Perppu  dikonsepsikan  sebagai  suatu  peraturan  yang  dari  segi  isinya  seharusnya ditetapkan  dalam  bentuk  UU,  tetapi  karena  keadaan  “kegentingan  memaksa”  ditetapkan dalam  bentuk  peraturan  pemerintah. 34 Kedudukan  Perppu  memang  sering  kali menimbulkan  perdebatan  yang  senyatanya  kontroversial  (antinomi),  hal  ini  dikarenakan oleh beberapa aspek, yakni:
1) Perppu  dapat  dikatakan  sebagai  peraturan  yang  bersifat  sementara,  sebab  secepat mungkin  harus  dimintakan  persetujuan  pada  DPR  yaitu  pada  masa  sidang berikutnya setelah Perppu tersebut dibentuk. Walaupun bersifat sementara namun dampak  pemberlakuan  Perppu  dapat  saja  berlangsung  lama,  sekalipun  Perppu  itu telah dicabut.
2) Proses politik di DPR yang kadang kala memunculkan kontroversi sehingga sangat diperlukan  ketegasan  sikap  dari  DPR  apakah  menyetujui  atau  tidak  menyetujui Perppu  tersebut.  Kadangkala  pengesahan  Perppu  menjadi  ajang  tawar  menawar Pemerintah dan DPR sehingga perdebatan dari segi substansi hukum tidak penting.
3) Pengajuan  Perppu  ke  DPR  dilakukan  dalam  bentuk  pengajuan  RUU  tentang penetapan  Perppu  tersebut  menjadi  UU.  Dalam  hal  DPR  menyetujui  Perppu tersebut,  maka  RUU  tentang  penetapan  Perppu  tersebut  menjadi  UU,  sedangkan jika Perppu itu ditolak oleh DPR maka Perppu tersebut tidak berlaku dan presiden mengajukan RUU tentang pencabutan Perppu tersebut yang dapat mengatur pula
29 Maria FaridaIndrati, Ilmu Perundang-undangan, (Yogyakarta: Kanisius, 2007),hlm. 192.
30 Jimly Asshidiqie, Op.,Cit . hlm.86.
31 Kekeliruan  ini  kemudian  diperbaiki  melalui  UU  Nomor  10  tahun  2004  yang  menempatkan  Perppu  sejajar  dengan UU.Peletakan  Perppu  di  bawah  UU  merupakan  kekeliruan  hierarkis.Padahal  sebelumnya  di  dalam  TAP  MPRS  Nomor XX/MPRS/1966 telah menempatkan Perppu sejajar dengan UU. Dengan demikian yang membedakan antara Perppu dan UU hanyalah dalam aspek formal semata (prosedur pembentukan) sedangkan materi (substansi) sama dengan UU. Lihat laman website htpps://mkri.id/public/content/infoumum/penelitian/pdf/PENELITIAN ANDALAS.pdf
32 Yuliandri, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Baik , (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2009), hlm. 61.
33 Dari kedua ketentuan tersebut secara tekstual tidak menyebutkan pengujian Perppu. Permasalahan muncul pada saat adanya keinginan untuk mengajukan permohonan pengujian Perppu terhadap UUD 1945 ke  MK. Kalimat dalam Pasal 24C  ayat  (1)  tersebut  sangat  jelas  hanya  menyebut  UU  dan  tidak  menyebut  Perppu.  Seandainya  MK  diperbolehkan menguji Perppu tentu UUD 1945 menyebut secara eksplisit pembolehan tersebut. Dalam norma UUD 1945 membedakan dan menempatkan secara terpisah penyebutan atau pengaturan antara  UU dan Perppu. Hal mana pada frasa UU diatur dalam  Pasal  20  UUD  1945,  sedangkan  untuk  frasa  Perppu  diatur  dalam  Pasal  22  UUD  1945.  Lihat  laman  website https://mkri.id/public/content/infoumum/penelitian/pdf/PENELITIAN ANDALAS.pdf
34 Maria Farida Indrati, Op.,Cit.
segala  akibat  dari  penolakan  tersebut. 35 Proses  ini  kadang  kala  berlangsung  lama akibat dari dinamika di DPR yang sangat tidak menentu.
Dibukanya peluang bagi pengujian Perppu dapat lebih berorientasi pada pencapaian tujuan  hukum  itu  sendiri.  Magnis-Suseno  menyebutkan  tujuan  hukum  itu  dengan menggunakan  kata  “fungsi  hukum”  yang  barangkali  dalam  konteks  ini  dapat  dipadankan dengan kata “tujuan hukum”. Fungsi hukum, menurutnya adalah untuk mengatasi konflik kepentingan. Dengan adanya hukum, konflik itu tidak lagi dipecahkan menurut siapa yang paling kuat, melainkan berdasarkan aturan yang berorientasi pada kepentingan-kepentingan dan nilai-nilai objektif dengan tidak membedakan antara yang kuat dan lemah. Orientasi itu disebut keadilan. 36
Perppu  yang  lahir  dalam  kondisi  hal  ihwal  “kegentingan  yang  memaksa”  dan  atas dasar pertimbangan subjektivitas presiden, menjadikan Perppu berpotensi menjadi produk hukum  dengan  karakter  hukum  ortodok/konservatif  dengan  ciri  produk  hukum  yang pembuatannya  bersifat  sentralistik  (tidak  partisipatif),  materi  muatannya  tidak  aspiratif tetapi cenderung positivistik-instrumentalistik, dan cakupan isinya bersifat interpretatif. 37
Wewenang  koreksi  yang  ada  pada  DPR  melalui legislatif  review juga  pada  satu  sisi memiliki  kelemahan  secara  hukum.  Harus  menunggu  terlebih  dahulu  pengajuan  dari Pemerintah  kepada  DPR.  Konfigurasi  politik  yang  ada  di  DPR  lebih  didominasi  oleh kekuatan Pemerintah. Kecemasan akan kerugian hukum yang lebih besar, keuntungan atas putusan  MK  terkait  pengujian  Perppu  dapat  dijadikan  sebagai  pertimbangan  yuridis konstitusional bagi DPR dalam pembahasan RUU menyangkut Perppu. Jika diajukan oleh Pemerintah ke DPR merupakan poin penting, mengapa mesti diajukan ke MK. 38 Penafsiran yang  demikian  dapat  dikategorikan  sebagai  interpretasi  antisipatif/futuristis,  metode penemuan  hukum  ini  bersifat  antisipasi.  Penjelasan  ketentuan  perundang-undangan dilakukan  dengan  berpedoman  pada  perundang-undangan  yang  belum  mempunyai kekuatan hukum. 39

## 5. Kesimpulan
Pasal  24C  UUD  1945  hanya  memberikan  kewenangan  kepada  MK  untuk  menguji  UU terhadap  UUD.  Tidak  ada  pernyataan  bahwa  MK  dapat  melakukan judicial  review atas Perppu. Kewenangan pengujian Perppu ada pada DPR melalui pasal 22 UUD 1945 disebut juga  mekanisme legislative  review. Namun,  dalam  perkembangan  ketatanegaraan  belakangan ini,  MK  mengambil  tindakan  dapat  melakukan  pengujian  terhadap  Perppu.  Langkah progresif  MK  merupakan  tindakan  antinomi,  kenyataan  yang  melahirkan  kontroversi  di masyarakat.
MK  mempertimbangkan  bahwa  Perppu  tersebut  melahirkan  norma  hukum,  dan sebagai norma hukum baru dapat menimbulkan status hukum baru, hubungan hukum baru dan  akibat  hukum  baru.  Sehingga  norma  hukum  pada  Perppu  tersebut  berlaku  kekuatan yang mengikatnya sama seperti UU. Maka MK dapat menguji norma yang terdapat dalam Perppu tersebut apakah bertentangan dengan UUD 1945 atau tidak. MK melalui putusan nomor  138/PUU-VII/2009  menyatakan  bahwa  MK  berwenang  untuk  melakukan judicial review Perppu  terhadap  UUD  sebelum  disetujui  atau  ditolak  oleh  DPR.  Dengan  putusan
35 Reza  Fikri  Febriansyah  (2009).  Eksistensi  dan  Prospek  Pengaturan  Perppu  dalam  Sistem  Norma  Hukum  Negara Republik Indonesia. Jurnal Legislasi Indonesia , 6(4), 667-682.
36 Shidarta, Moralitas Profesi Hukum Suatu Tawaran Pemikiran, (Bandung: Refika Adhitama, 2006), hlm. 79.
37 Moh. Mahfud MD, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi , (Yogyakarta: Gama Media Adikarya, 1999), hlm. 160.
38 Lihat laman website https://mkri.id/public/content/infoumum/penelitian/pdf/PENELITIAN ANDALAS.pdf
39 Bambang Sutiyoso, Metode Penemuan Hukum, (Yogyakarta: UII Press, 2006), hlm. 87.
tersebut, kemungkinan penyalahgunaan kekuasaan melalui Perppu dan kelemahan sistemik dalam  UUD  1945  dalam  mengawasi  produk  presiden  tersebut  menjadi  dapat  diantisipasi dan memberikan perlindungan hukum bagi pencari keadilan.
Dapat  disimpulkan  bahwa,  penafsiran  yang  dilakukan  oleh  hakim  konstitusi  untuk menguji  Perppu  adalah  penafsiran  teologis  dan  sosiologis  karena  kebutuhan  masyarakat yang  terus  berkembang.  MK  tidak  membedakan  antara  UU  formil  atau  materiel  untuk dijadikan  objek  pengujian  berdasarkan  ketentuan  Pasal  24C  ayat  (1)  UUD  1945.  MK menafsirkan  bahwa  norma  yang  terkandung  dalam  Perppu  sama  mengikatnya  dengan norma  dalam  UU.  Dengan  mendasarkan  pada  tafsir  resmi  ini,  kualifikasi  Perppu  sebagai UU materiel menjadikannya sebagai objek kewenangan pengujian dari MK.

## Ucapan Terima Kasih
Terima kasih kami ucapkan kepada tim editorial Amsir Law Journal atas publikasi tulisan kami di volume 2 (1), bulan Oktober 2020.

## Referensi
Books with an author: Asshidiqie, Jimly. (2010). Hukum Acara Pengujian Undang-Undang. Jakarta: Sinar Grafika.
_____________. (2006). Perihal Undang-Undang. Jakarta: Kepaniteraan MKRI.
Harun, Refly. (2019). Penafsiran Konstitusi. Depok: Rajawali Pers.
Indrati, Maria Farida. (2007). Ilmu Perundang-undangan. Yogyakarta: Kanisius.
Isra,  Saldi.  (2010). Pergeseran  Fungsi  Legislasi;  Menguatnya  Model  Legislasi  Parlementer  dalam Sistem Presidensial Indonesia. Jakarta: Raja Grafindo Persada.
_______. (2009). Pergeseran Fungsi Legislasi. Jakarta: Rajawali Pers.
Mahfud  MD,  Moh.  (2009). Konstitusi  dan  Hukum  dalam  Kontroversi  Isu. Jakarta:  Rajawali Pers.
__________.  (1999). Hukum  dan  Pilar-Pilar  Demokrasi. Yogyakarta:  Gama  Media Adikarya.
Palguna, I Dewa Gede. (2013). Pengaduan Konstitusional Upaya Hukum terhadap Pelanggaran Hak-Hak Konstitusional Warga Negara. Jakarta: Sinar Grafika.
Saleh, Imam Anshori. (2014). Kandasnya Perppu dan Masa Depan MK. Jakarta: Sekretariat Jenderal Komisi Yudisial.
Shidarta.  (2006). Moralitas  Profesi  Hukum  Suatu  Tawaran  Pemikiran. Bandung:  Refika Adhitama.
Sutiyoso, Bambang. (2006). Metode Penemuan Hukum. Yogyakarta: UII Press.
Syahrizal.  (2006). Peradilan  Konstitusi,  Suatu  Studi  Tentang  Adjudikasi  Konstitusional  Sebagai Mekanisme Penyelesaian Sengketa Normatif. Jakarta: Pradnya Paramita.
Yuliandri.  (2009). Asas-Asas  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  yang  Baik. Jakarta: Raja Grafindo Persada.
Journal articles:
Febriansyah, Reza Fikri. (2009). Eksistensi dan Prospek Pengaturan Perppu dalam Sistem Norma Hukum Negara Republik Indonesia. Jurnal Legislasi Indonesia , 6(4), 667-682.
Imbawani,  Djoko.  (2014).  Pengujian  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi. Jurnal Media Hukum , 21(1), 73-87.
Isra,  Saldi.  (2010).  Purifikasi  Proses  Legislasi  Melalui  Pengujian  Undang-Undang, Jurnal Legislasi Indonesia .
World Wide Web:
Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah  Konstitusi  Republik  Indonesia bekerjasama dengan  Pusat Stusi Konstitusi (PUSAKO) Fakultas Hukum Universitas Andalas. Tersedia secara online dari: https://mkri.id/public/content/infoumum/penelitian/pdf/PENELITIAN ANDALAS.pdf . [Diakses November 2019].

## Conflict of Interest Statement:
The author declares that the research was conducted in the absence of any commercial or financial relationships that could be construed as a potential conflict of interest.
Copyright © 2020ALJ. All rightsreserved.