Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI April 2016

## IMPLEMENTASI PERATURAN DAERAH KHUSUS (PERDASUS) PROVINSI

## PAPUA NOMOR 23 TAHUN 2008 TENTANG HAK ULAYAT MASYARAKAT HUKUM ADAT DAN HAK PERORANGAN WARGA MASYARAKAT ADAT ATAS TANAH (STUDI KASUS KOTA JAYAPURA DAN KABUPATEN BIAK NUMFOR)

## Ayu Kurnia Utami
Program Studi Ilmu Administrasi Institut Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Yapis Biak (Papua)

## Abstrak
This  study  discusses  Perdasus  23  Year  2008  about  individual  and  communal  rights  of customary law society over the land through a case study in Jayapura and Biak Numfor. The special local regulation (Perdasus) is a part of the efforts to secure the customary society or the indigenous people of Papua. The aim of this study is to identify how far Perdasus 23 Year 2008  has  been  implemented  in  Jayapura  and  Biak  Numfor.  The  study  applies  qualitative approach  which  data  is  collected  through  observations,  interviews,  and  content  analysis  of related  documents.  The  result  of  this  study  shows  that  Perdasus  23  Year  2008  is  not implemented thoroughly. Although the regulation is not normatively implemented, it has been practically implemented through the initiatives of Jayapura and Biak Numfor government to carry out conflict resolution program in each region. In doing so, the government of Jayapura has done the communal right mapping of Port Numbay people, while the government of Biak Numfor  issues  a  local  regulation  (Perbup)  about  the  strategy  of land  conflict  resolution  by encouraging of the involvement of customary role and legitimation in the region. Eventhough these activities are not conducted in accordance with Perdasus 23 Year 2008, Jayapura has performed  four  substances  of  the “ Perdasus ” :  research,  mapping,  management  and identification, and land conflict resolution. Meanwhile, Biak Numfor regency has performed two  substances:  communal  land  management  and  land  conflict  resolution  though  they  only fulfill  some  aspects  of  these  substances when  performing  research  and  mapping.  There  are three aspects affecting the implementation of Perdasus in Jayapura and Biak Numfor. First, ineffective  communication  both  from  the  policy  maker  to  the  policy  implementer  and  from policy  implementer  to  the  people  that  causes  confusion  to  the  society  regarding  the  policy. Second,  the  existing  paradigm  of local  people  who  still  believe  that customary  law  is  more powerful than civil law. Last but not the least is Government ’ s initiative to do an activity to protect the communal right of indigenous people of Papua.
Keywords: Perdasus 23 Year 2008, Policy Implementation, Jayapura, Biak Numfor, Communal Right.

## Pendahuluan
Meskipun  telah  ada  Undang-Undang Pokok  Agraria  pada  tahun  1960  yang dianggap  sebagai  produk  hukum  politik agraria  nasional,  eksistensi  hak  ulayat  di Indonesia  belum  diakui  sebagai  lembaga hukum, hanya diakui sebagai hukum konkrit. Secara  substantif  tidak  dijelaskan  mengenai apa saja kriteria yang menggambarkan tanah
tersebut berada di wilayah hak ulayat tanah. Hak  ulayat  tidak  bersifat  eksklusif, keberadaannya  sama  dengan  hak  tanah lainnya  yang  merupakan  hak  negara. Maksudnya,  menurut  Sumardjono  (2001: 66),  apabila  diperlukan  untuk  kepentingan umum atau kepentingan lain yang bermanfaat bagi  peningkatan  kesejahteraan  masyarakat, maka hak ulayat itu dapat diberikan kepada
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016 pihak  lain.  Masyarakat  pemegangnya  tidak diperbolehkan  mempertahankan  hak  itu melainkan harus bersedia menerima “recognite”  yang  akan  diserahkan  bagi mereka  (Ruwiastuti,  2000:  75).  Penguasaan tanah  tak  bertuan  dan  tak  bersertifikat seutuhnya  dikembalikan  kepada  negara. Sementara bagi masyarakat adat, tanah ulayat (tanah adat kolektif) sebagai wilayah leluhur yang kepemilikannya kolektif dan menyeluruh dimana penduduk asli memperhitungkan  diri  mereka  sendiri sebagai  “penjaga”  dari  wilayah  leluhur, bukan  pemilik  seperti  yang  biasa  diartikan dalam  ekonomi  pasar  modern  (Sugandi, 2008: 11).
Bukan hanya itu, sejak terbitnya UUPA, masih  sering  terjadi  konflik  mengenai  hak ulayat  di  berbagai  daerah  di  Indonesia.
Hingga pada tahun 1999, seiring ditetapkannya  Otonomi  Daerah,  Pemeritah Indonesia  mencetuskan  terbitnya  Peraturan Mentri Negara Agraria/ Kepala BPN Nomor 5 tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah  Hak  Ulayat  Masyarakat  Hukum Adat  pada  24  Juni  1999.  Dengan  begitu, penentuan  tentang  keberadaan  hak  ulayat dilakukan  oleh  Pemerintah  Daerah  (Pemda) dengan mengikutsertakan masyarakat hukum adat  yang  ada  di  daerah  tersebut,  pakar hukum adat, LSM, dan instansi yang terkait dengan  sumber  daya  alam  (Sumardjono, 2001: 67-68).
Papua  merupakan  daerah  yang  masih mengakui  adanya  masyarakat  adat  di wilayahnya  tetapi  juga  menjadi  wilayah dengan  konflik  pertanahan  menyangkut  hak ulayat  yang  sering  terjadi.  Perluasan pembangunan  yang  diusung  pemerintah terhambat  karena  masalah  legalisasi  tanah (ganti rugi) yang menyangkut lahan di dalam wilayah hak ulayat. Untuk mengatasi konflik hak  ulayat  dan  melindungi  hak  masyarakat asli Papua (masyarakat adat) dan berdasarkan Permen  Nomor  5  tahun  1999  dan  mandat kebijakan  Otonomi  Khusus  Provinsi  Papua
yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor  21  tahun  2001  tentang  Otonomi Khusus  bagi  Provinsi  Papua,  Gubernur Provinsi Papua, Barnabas Suebu mengeluarkan  Peraturan  Daerah  Khusus Provinsi (Perdasus) Papua Nomor 23 Tahun 2008  tentang  Hak  Ulayat  Masyarakat  Adat dan  Hak  Perorangan  Warga  Masyarakat Hukum  Adat  Atas  Tanah.  Dengan  harapan, masyarakat  adat  di  Papua  mendapat perlindungan  atas  hak  asli  mereka  dan menjadi payung hukum penanganan sengketa tanah  dan  konflik  agraria  yang  terjadi  di tanah Papua segera tuntas.
Meskipun Perdasus tahun 23 tahun 2008 telah  disahkan  dan  diterbitkan,  secara nasional, menurut jaya-tv.com (7 Juli 2014), rata-rata kasus sengketa dan konflik tanah di Papua tiap tahun mencapai empat ribu kasus. Tetapi,  data  yang  masuk  di  BPN,  di  Papua hanya  terdapat  13  kasus  yang  sedang  di proses atau masuk ke ranah hukum dengan 11 kasus  yang telah diselesaikan dan  sisanya 2 kasus. Hal ini karena konflik agraria seperti gunung es, apa yang terlihat tidak seperti apa yang terjadi di lapangan. Belum lagi menurut tabloidjubi.com  (16  Juli  2014),  dengan  laju pertumbuhan  5  (lima)  persen,  tidak sebanding  dengan  jumlah  sertifikasi  yang dimiliki penduduk Papua. Hingga September 2013 tercatat baru 228.897 bidang tanah yang memiliki  sertifikat  di  Provinsi  Papua (bpn.go.id, 15 Juli 2014). Hambatan lainnya dijabarkan  oleh  Kepala  Kantor  BPN  Papua Gembira Perangin-Angin, yaitu:
“Ha mbatan lain dalam penyelesaian sengketa tanah itu yakni, luas wilayah, sehingga sulit untuk  berkoordinasi  memanggil  para  pihak yang  bersengketa.  Kesadaran  masyarakat tentang  hukum  pertanahan  masih  rendah, sehingga  masyarakat  adat  tidak  mau mengajukan  gugatan  ke  lembaga  peradilan, kurang SDM baik kuantitas maupun kualitas penyelesaian  sengketa,  kurangnya  sarana pendukung  dan  terbatasnya  anggaran

## 42
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)” penyelesaian kasus pertanahan” (dpr.go.id, 7 Juli 2014).
Berdasarkan  latar  belakang  di  atas, penulis mencari tahu bagaimana implementasi  Perdasus  Nomor  23  Tahun 2008  di  Provinsi  Papua,  dengan  mengambil studi kasus di dua wilayah Papua, yaitu Kota Jayapura  dan  Kabupaten  Biak  Numfor. Kedua  wilayah  ini  dipilih  atas  beberapa pertimbangan,  diantaranya  perbandingan antara jumlah penduduk asli Papua dan non Papua  dan  jumlah  transaksi  jual  beli  tanah. Kota  Jayapura  mewakili  jumlah  penduduk terbanyak di wilayah Provinsi Papua (2010: 256.705  jiwa)  dan  juga  menjadi  daerah dengan nilai transaksi jual beli tanah tertinggi se-Provinsi  Papua  (www.bpn.go.id)  yang mencapai Rp 170.551.028.750 miliar per 597 transaksi  di  tahun  2013.  Serta  menjadi wilayah dengan jumlah penduduk asli Papua hanya  35,14%.  Lalu  Kabupaten  Biak  yang mewakili  daerah  yang  mewakili  jumlah penduduk Papua asli 93,482% lebih banyak dari jumlah penduduk non-Papua yang hanya 33,316% dari jumlah penduduk 126,798 jiwa pada tahun 2010 (papua.go.id) memiliki nilai transaksi  jual  beli  tanah  pada  tahun  2012 senilai Rp 1.512.500.000 per 16 transaksi dan di tahun 2013 memiliki transaksi senilai Rp 8.585.500.000 miliar per 68 transaksi. Selain itu,  kareteristik  masyarakat  adat  di  Papua bersifat  mirip,  kedua  wilayah  ini  dipilih karena  tersedia  data  yang  diperlukan. Pemilihan lokasi yang berbeda, di Kota dan di Kabupaten
diharapkan mampu menunjukkan  pengaruh  Perdasus  yang digunakan baik dari segi sosialisasi maupun kemampuan menjalankan administratif.

## Tinjauan Pustaka
Pandangan Masyarakat Adat di Biak dan Jayapura  Mengenai  Tanah  dan  Hak Ulayat
Hak  ulayat  adalah  beschikkingsrecht dalam  kepustakaan  hukum  adat.  Secara teknis  yuridis,  hak  ulayat  adalah  hak  yang melekat  sebagai  kompetensi  khas  pada masyarakat hukum
adat, berupa
wewenang/kekuasaan
mengurus dan
mengatur tanah seisinya dengan daya laku ke dalam  maupun  ke  luar.  Menurut  Sumule (2005:  404-405),  terdapat  5  (lima)  fungsi utama  tanah  ulayat  diantaranya  :  (i)  tempat perlindungan  yang  aman,  (ii)  tempat  untuk memperoleh  sumber  makanan,  (iii)  tempat mengembangkan  keturunan  dalam  rangka melanjutkan  kebudayaan,  (iv)  tempat pemukiman  sebagai  sarana  integrasi  social, dan (v) arena aktualisasi diri sebagai bagian dari  tuntutan  perkembangan  dan  kreativitas masyarakat.  Menurut  Sumardjono  (2001: 56), kriteria penentu masih ada atau tidaknya hak  ulayat  dilihat  dari  tiga  hal  (Sumarjono, 2001: 65), yaitu:
a) Subyek  hak  ulayat,  yaitu  masyarakat hukum  adat  itu  yang  memenuhi karakteristik tertentu.
b) Obyek  hak  ulayat,  yakni  tanah  wilayah yang  merupakan  Lebensraum  Adanya mereka,
c) Adanya  kewenangan  tertentu  dari masyarakat  hukum  adat  itu  untuk mengelola  tanah  wilayahnya,  termasuk menentukan  hubungan  yang  berkenaan dengan  persediaan,  peruntukan,  dan pemanfaatan,  serta  pelestarian  tanah wilayahnya itu.
Menurut  berbagai  lembaga  adat  yang berada  di  Papua,  seperti  MRP,  LMA  Port Numbay,  dan  DPA  Byak,  istilah  hak  ulayat berasal  dari  masyarakat  Minangkabau, sementara  istilah  yang  mereka  gunakan adalah  tanah  adat.  Pemahaman  antar masyarakat  adat  di  Papua  mengenai  tanah tidaklah jauh berbeda  karena tanah menurut mereka  merupakan  ibu,  dimana  tempat mereka  hidup.  Kemanapun  mereka  pergi, tanah  selalu  mengikuti.  Sejak  zaman pendahulu,  tanah  telah  dibagikan  menurut keret yang kemudian tiap keret
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016 membagikannya  kepada  masing-masing kepala keluarga.
Para  tetua  adat  ini  diundang  untuk merundingkan  rencana  pembagian  tanah ulayat  kepada  marga  atau Klen yang  telah dimiliki  sejak  zaman  nenek  moyang,  agar kepemilikannya  jelas  kepada  generasi selanjutnya  sebagai  pewaris  tanah.  Tanah tersebut  akan  diwariskan  kepada  anak  dan cucunya  dengan  syarat  dan  ketentuan  adat yang berlaku di daerahnya. Seseorang diluar anggota keret tertentu − misal keret Rumabar (marga) tidak bisa memiliki tanah adat milik keret Mandibodibo  atau keret lain  diluar daerahnya kecuali dengan hubungan perkawinan.  Legalitas  antara  kedua  belah pihak  tentang  penentuan  tapal  batas  tidak ditentukan menurut hukum formal. Keabsahan  diakui  jika  kedua  belah  pihak mengakui  dan  menyetujui.  Jika  salah  satu pihak  melanggar  kedaulatan  atau  batas wilayah  suku  atau  marga  (disebut  juga makar)  maka  seharusnya  diselesaikan terlebih  dahulu  menurut  peradilan  adat sebelum  akhirnya  dibawa  ke  peradilan formal.
Di Kabupaten Biak Numfor, dalam adat Byak  mengenal  sistim  kekerabatan  secara genealogis dimana  terbentuk  kelompok kekerabatan  yang  eksogam  dan  patrilinial yang  disebut keret . Keret atau Klen  kecil , terdiri  dari  sejumlah  keluarga  batih,  yang disebut Sim
(papualiberationtheology.blogspot.com, 2014).    Tiap  kepala  kampung  ( Mnu )  akan dipimpin  oleh  seorang Mananwir .  Tiap Mananwir dari  tiap  kampung  kemudian mengatur hukum adat suku Byak dalam suatu Dewan Adat Biak (Kankain Kankara Byak). Jadi,  jika  terjadi  permasalahan  yang menyangkut hukum adat, seperti perkawinan, perceraian,  sengketa  tanah,  dan  lain sebagainya,  perkaranya  akan  ditangani  para
Mananwir di  Dewan  Adat  dalam  bentuk peradilan adat.
Tanah  menurut  suku  Byak  ada  3  (tiga) jenis, yang dikategorikan menurut status dan penggunaannya,  mengacu  pada  aktivitas hidup mereka sehari-hari. Pertama, hutan asli atau  hutan  primer  yang  dalam  bahasa  suku Byak  disebut  sebagai Karmgu atau mbrur yang  merupakan  wilayah  yang  tak  boleh  di sentuh  baik  untuk  berburu,  berladang ataupun  ditebang  untuk  digunakan  oleh anggota atau warga kampung. Kedua, status tanah  untuk  kebun  disebut yaf, tempat  ini merupakan hutan yang dibuka untuk kegiatan berladang  dan  berburu  secara  berotasi. Ketiga,  suatu  padang  yang  sangat  luas disebut Mamiai kadang-kadang  merupakan sejumlah bekas-bekas ladang yang ditinggalkan oleh pemiliknya. Di samping itu kata lain yang digunakan secara umum dalam bahasa  Biak  untuk  memberi  nama  kepada sebidang areal milik setiap keret yang dapat diolah  sebagai  sumber  mata  pencaharian adalah Saprop (tanah). Tanah tersebut dapat diolah oleh setiap keret yang ada. Tidak ada batasan  bagi  pendatang  (bukan  penduduk pemilik kampung) yang tidak memiliki tanah untuk  menggunakannya.  Biasanya  ada  ijin dari pemilik apakah untuk menggunakannya. Biasanya  ada  ijin  dari  pemilik  apakah Marires atau Saprop Mnu maupun keret . Jika terjadi  pelanggaran,  tanpa  seijin  dan sepengetahuan  pemilik  tanah  maka  ada kompensasi pembayaran denda atau Wabiak (Roembiak dalam Jurnal Antropologi Papua Volume 1. No. 2, 2002).
Secara umum, model sistem kekerabatan dalam masyarakat Byak dan Masyarakat Port Numbay  hampir  sama,  yang  membedakan hanya  penyebutan  dan  adat  dari  masing- masing  suku  sesuai  kepercayaan  masing- masing.  Dalam  masyarakat  adat  Port Numbay  terdapat  silsilah  kekuasaan  adat yang disebut sistem Ondoafi (di Byak disebut Mananwir ). Terdapat 14 (empat belas) suku/

## 44
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)” adat  di  wilayah  ini  dan  masing-masing kampung  ini  dikepalai  oleh  seorang Keret atau  Kepala  Kampung.  Beberapa  diantara suku  ini  menyebut  kepala keret mereka dengan  sebutan  yang  berbeda,  seperti  Suku Skow  Sae  yang  menyebut  kepala keret dengan  Kebari,  dan  Suku  Moso  dengan Pahri. Bukan hanya berbeda soal penyebutan nama,  tiap  kampung  pun  memiliki  sistem adat yang berbeda.
Kepemimpinan  adat  masyarakat  adat Port  Numbay  bersifat  Patrilineal  atau  satu kepemimpinan. Ondoafi merupakan pimpinan tertinggi masyarakat Port Numbay yang  model  kepemimpinannya  diwariskan dan diemban seumur hidup (Bao, 2014). Jika terjadi persoalan pertanahan yang melibatkan masyarakat  suku  tertentu  di  wilayahnya, Ondoafi melalui  LMA  akan  menjadi penengah  permasalahan  yang  tentunya diselesaikan secara adat.
Secara garis besar pembagian tanah antar masyarakat  adat  di  Biak  dan  Kota  Jayapura tidak berbeda jauh, yang membedakan hanya penyebutan dan pengaturan didalam lingkungan  adat  yang  telah  terbentuk. Penguasaan atas bidang tanah tertentu terjadi karena  faktor  warisan,  perkawinan  atau perang. Pengaturan dan penguasaan tanah di masing-masing  kampung  di  Port  Numbay dilakukan  oleh  Iram  ( Ondoafi ).  Bentuk pemanfaatan sumberdaya
tanah
dikelompokkan  atas  tiga,  yaitu;  (1)  tanah datar ( ku pay ), (2) tanah miring ( ku mendum table-table ), dan (3) hutan rimba ( ku koan ).

## Konflik Pertanahan di Papua
Proyek  transmigrasi  menurut  Sihbudi, dkk  (2011:  124-125)  menjadi  salah  satu penyebab munculnya konflik di Papua yang menyangkut hak ulayat dan tanah. Proyek ini diinterpretasikan  sebagai  meminggirkan orang-orang  Irian  (sekarang  Papua)  dari
tanah-tanah adat. Meski kemudian disisipkan dengan  Translok  atau  transmigrasi  lokal, namun  ada  anggapan  bahwa  penduduk pemilik tanah tersingkirkan. Budaya pelepasan tanah atau sertifikasi tanah adalah budaya  baru  dalam  masyarakat  adat  Papua yang  disebabkan  oleh  mobilisasi  peran Pemerintah. Di awal terbentuknya masyarakat adat, mereka menyerahkan tanah hanya berdasarkan musyawarah adat.
Ada tiga persoalan mendasar yang perlu dipecahkan mengenai tanah dan masyarakat adat  dalam  undang-undang  otonomi  khusus menurut Sumule (2003: 69):
a) Segala bentuk perundangan dan kebijakan yang  merugikan  masyarakat  adat  agar dicabut
b) Hak atas tanah adat diakui dan dilindungi dengan undang-undang
c) Penggunaan  dan  pemilikan  tanah  adat harus  seizin  dan  dengan  persetujuan masyarakat adat setempat.
Tabel 1.
Jumlah Kasus Sengketa yang Diajukan ke PTUN Jayapura
Tahun 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1 6 4 8 3 1 3
Sumber: Pengadilan Tata Usaha Negara Jayapura
Pihak  yang  terlibat  dalam  perkara  di Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  Jayapura adalah Perorangan atau Badan Hukum yang melawan Pejabat Tata Usaha Negara. Alasan berbagai kasus pertanahan di Kota Jayapura yang diterima PTUN biasanya dikarenakan: 1) Di  atas  sebuah  tanah  terdapat  2  (dua) sertifikat (sertifikat ganda)
2) Tumpang  tindih  separo  atau  sebagian tanah
3) Seringkali  pihak  adat  mengklaim  tidak menjual tanah adat yang disengketakan Dalam beberapa kasus, terjadi sengketa tanah yang melibatkan antar masyarakat adat, seperti beberapa perkara di bawah ini:
- Perkara tahun 2011 contohnya,
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016
masyarakat adat suku Awi  yang diwakili oleh  seorang  dari  suku  tersebut menggugat  BPN  karena  mengeluarkan sertifikat  di  tanah  suku  tersebut  padahal tidak  pernah  ada  pelepasan  adat  atau penjualan tanah dari suku tersebut kepada pihak lain;
- Lalu  ada  lagi  perkara  antar  perorangan yang  melibatkan  masyarakat  adat  suku Dawir  di  daerah  Jayapura  Selatan  pihak yang menggugat (Penggugat) kepada BPN karena  masyarakat  adat  tersebut  menjual tanahnya 2 (dua) kali kepada pihak yang berbeda.
- Perkara  antara  suku  Youwe  dan  BPN  di daerah  Jayapura  Utara.  Suku  tersebut mengklaim  tidak  pernah  menjual  tanah kepada  pihak  lain  sehingga  menggugat BPN  karena  telah  menerbitkan  sertifikat tanah atas nama pihak lain.
Serupa  dengan  yang  terjadi  di  Kota Jayapura,  beberapa  kasus  pertanahan  yang sering  dilaporkan  ke  BPN  Biak  antaralain karena:
a) jual  beli  di  atas  tanah  perorangan  dalam satu  keluarga,  maksudnya  bidang  tanah yang  telah  diperjual  belikan  oleh  bapak dari keluarga Atetapi kemudian diperjual belikan kembali oleh pihak keluarga lain yang  tidak  memiliki  hak  adat  atau  tanah tersebut  menjualkan  bidang  tanah  yang sama  kepada  pihak  ketiga  yang  berbeda- beda.
b) overlap  atau  tumpang  tindih  sertifikat karena  kepemilikian  sertifikat  dan  surat pelepasan tanah dimatas tanah yang sama;
c) “ su lunas tapi masih dituntut ” , maksudnya masih  ada  tuntutan  ganti  rugi  kembali,
padahal prosenya telah terpenuhi semuanya, umumnyabterjadimkarena kurangnya informasi kepada seluruh pihak keluarga.
Tabel 2. Jumlah Kasus Tanah yang Masuk di Pengadilan Negeri Biak Numfor
Status 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Banding - 1 - - - 1 1 1 Tolak - 1 - - - - - - Dicabut - - - - - 1 - - Kasasi - - - - - - - - N.O - 1 - - - - - - Jumlah - 3 - - - 2 1 1
Sumber: Pengadilan Negeri Biak Numfor
Umumnya,  kasus  pertanahan  yang masuk  di  PN  Biak  Numfor,  terjadi  karena alasan  hak-hak  perorangan  yang  merasa dirugikan.  Konflik pertanahan seperti diatas tak jarang menimbulkan pemalangan karena merasa  haknya  (ganti  rugi)  belum  dipenuhi oleh pihak ketiga. Pemalangan ini dilakukan dengan  menutup  wilayah  yang  tersengketa atau dengan menutup akses jalan ke wilayah tersebut  oleh  orang  yang  mengaku  sebagai pemilik tanah adat tersebut.

## Implementasi Perdasus 23 Tahun 2008
Setidaknya  ada  4  (empat)  hal  utama dalam  Perdasus  23  tahun  2008  yang mengatur  tentang  Hak  Ulayat  Masyarakat Hukum  Adat  dan  Hak  Perorangan  Warga Masyarakat  Hukum  Adat  atas  Tanah. Pertama  sekaligus  dasar  utama  jalannnya Perdasus ini adalah mengatur tentang proses penelitian tanah adat yang berada di wilayah Papua.  Hal  kedua  mengenai  cara  pemetaan hasil  penelitian  sebelumnya.  Ketiga  adalah cara  pengelolaan  tanah  dalam  wilayah  peta terdaftar,  dan  yang  keempat  adalah  proses penyelesaian  konflik  (jika  terjadi)  di  atas tanah tersebut.
Sayangnya,  dari  hasil  penelitian  yang dilakukan  di  lapangan  (Kota  Jayapura  dan Kabupaten  Biak  Numfor),  secara  umum Perdasus  23  tahun  2008  ini  belum  berjalan, bahkan tidak tersosialisasi secara baik, entah itu di Instansi Pemerintahan seperti di Kantor Walikota Kota Jayapura, Kantor Pertanahan Kota  Jayapura,  Lembaga  Masyarakat  Adat (LMA)  Port  Numbay,  Kantor  Bupati Kabupaten  Biak  Numfor,  Kantor  BPN Kabupaten Biak Numfor, Dewan Adat Biak (DAB). Meski tidak mengacu pada Perdasus 23 tahun 2008, Pemkot Jayapura dan Pemkab Biak  telah  menjalankan  beberapa  substansi dari  Perdasus  ini  dengan  menjalankan kegiatan kerja di wilayah mereka. Yang mana Pemerintah  Kota  Jayapura  melalui  Badan Perencana Pembangunan Daerah

## 46
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)”
(BAPPEDA) Kota Jayapura telah melakukan proses penelitian kepada masyarakat adat di wilayah  Port  Numbay  dalam  kegiatan  studi kajian  yang  meneliti  tentang  Pemetaan  Hak Ulayat  Masyarakat  Port  Numbay  Kota Jayapura yang bekerjasama dengan Lembaga Pengabdian  kepada  Masyarakat  Universitas Hasanuddin  Makassar  (LPPM  UNHAS). Sementara  itu,  Pememerintah  Kabupaten Biak  Numfor  melalukan  proses  penelitian terhadap masyarakat adat berdasarkan Surat Keputusan  Bupati  Biak  Numfor,  yang kemudian hasil penelitian tersebut dijadikan salah  satu  rancangan  penerbitan  Peraturan Bupati  yang  mengatur  tentang  penguatan kembali  keterlibatan  peran  adat  dan letigasi di Kabupaten Biak Numfor.

## PenelitianTanah Adat
Penelitian merupakan tahap pertama sebelum tahap-tahap berikutnya dapat terpenuhi. Dalam Perdasus 23 tahun 2008, kegiatan penelitian dimuat dalam Pasal 2 sampai Pasal 6 dan dapat dipenuhi dengan beberapa poin, sebagai berikut:
a) Adanya  pengakuan  kepada  MHA  dari Pemerintah setempat
b) Adanya  6  (enam)  Panitia  peneliti;  pakar hukum  adat,  lembaga  atau  tetua  adat, LSM,  BPN,  Bagian  Hukum  Kantor Bupati/  Walikota,  Pejabat  instasi  terkait lainnya.
c) Melakukan penelitian tentang: (i) Tatanan hukum  adat  dan  struktur  penguasa  adat, (ii)  Pengaturan  hak  ulayat,  dan    (iii) Penetapan batas wilayah yang diakui
d) Persetujuan batas wilayah ditandatangani oleh  Pengusa  adat,  pemilik  perorangan, kepala  distrik  dan  kampung,  serta  ketua panitia
e) Menetapkan tanda batas permanen sesuai
UU
f) Hasil penelitian disertai peta
Dari  hasil  penelitian,  kegiatan  yang dilakukan Bappeda Kota Jayapura memenuhi proses penelitian kepada masyarakat adat di wilayah  Port  Numbay  dalam  kegiatan  studi kajian  yang  meneliti  tentang  Pemetaan  Hak Ulayat  Masyarakat  Port  Numbay  Kota Jayapura yang bekerjasama dengan Lembaga Pengabdian  kepada  Masyarakat  Universitas Hasanuddin  Makassar  (LPPM  UNHAS) seperti yang dikonfirmasi peneliti kepada Ibu Selvina  Kbarek  selaku  Kepala  Bidang Budaya BAPPEDA Kota Jayapura. Penelitian dalam studi kajian ini dilaksanakan sesuai dengan surat Keputusan Walikota, bukanlah berdasarkan PERDASUS  23  tahun  2008.    Tujuan  akhir studi kajian ini adalah mengatur pengelolaaan hutan adatdalam bantuk model pembangunan  Kesatuan  Pengelolaan  Hutan (KPH)  berbasis  adat  di  wilayah  Kota Jayapura dan juga merencanakan menerbitkan Peraturan Daerah Kota Jayapura untuk dapat dijadikan acuan dan dasar hukum posistif dalam perencanaan pembangunan di Kota  Jayapura  (Bappeda  dan  LPPM UNHAS: 2010). Dari bentuk penelitian yang dilaksanakan Pemkot Jayapura menghasilkan batas-batas  wilayah  adat  Port  Numbay. Susunan anggota peneliti dalam kegiatan ini disusun  oleh  pihak  Bappeda  dan  UNHAS, dimana LPPM UNHAS mengambil peranan sentral  sebagai  peneliti  lapangan.  Mereka terjun  langsung  untuk  mendata  masyarakat adat  melalui  informasi  dari  LMA  Port Numbay dan Ondoafi dari tingkat Imea (Klen Kecil)  hingga Ondoafi tingkat  Konfederasi. Jadi,  dari  keenam  panitia  peneliti  yang seharusnya  dilibatkan,  penelitian  di  Kota Jayapura  hanya  melibatkan  pihak  LPPM UNHAS sebagai tim peneliti dan para tetua adat dalam hal ini adalah para Ondoafi yang mengetahui dengan jelas batas wilayah yang
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016 dimaksud.  Tim  yang  dibentuk  kemudian melakukan  penelitian  dengan  melakukan wawancara  langsung  dengan  LMA  Port Numbay  serta  para  kepala  kampung/suku melalui para-para adat1 dengan mempertimbangkan  nilai,  norma  dan  aturan adat terkait hutan dan lahan.
Tetapi, kerjasama Pemkot Jayapura dan UNHAS ini tidak berjalan berdasarkan Perdasus 23 tahun 2008, melainkan bertujuan untuk , maka peneliti dari UNHAS memetakan Hutan Adat dari masing-masing masyarakat adat di wilayah Port Numbay. Perhitungan luas dan jarak antar wilayah dalam peta tergambar dilakukan oleh LPPM UNHAS tanpa melibatkan BPN. Hal ini dikarenakan pihak UNHAS telah memiliki alat dengan teknologi tinggi melalui alat ukur GPS.
Dari  hasil  penelitian,  LPPM  UNHAS meneliti  batas-batas  wilayah  adat  Port Numbay menggunakan Piagam Kesepakatan Bersama  antara  Pemegang  Wewenang  atau Residen  Hollandia  dalam  hal  ini  mewakili Pemerintah  Nederlands  Nieuw  Guinea dengan  beberapa  kepala  adat,  kepala  suku dan  kepala  kampung.  Selain  itu,  dari penelitian  yang  dilakukan  LPPM  UNHAS, meneliti  tentang  sistem  kepemimpinan Ondoafi . Dalam proses pengambilan keputusan  dalam  masyarakat  adat  Port Numbay harus melewati tiga tahap sebelum mencapai  tingkat Ondoafi .  Tahap  pertama melalui  tahap  musyawarah.  Tahap  kedua hasil  musyawarah  tersebut  diketahui  atau
1 Pada masyarakat adat Port Numbay terdapat silsilah otoritas ke Ondoafian dan memiliki suatu tempat peny elesaian masalah adat yang sering disebut dengan istil ah “ Para-Para Adat ”. Para -para adat adalah suatu tem pat pertemuan untuk bermusyawarah maupun menyel esaikan sengketa adat baik itu sengketa adat pidana m aupun sengketa adat perdata. Para-para adat ini memil iki beberapa fungsi yakni fungsi sosial, fungsi adat da n fungsi peradilan. Dimana di dalam penelitian ini aka n difokuskan yaitu para-para adat yang berfungsi seba gai suatu lembaga peradilan dalam suatu masyarakat h ukum adat. Para-para adat dikepalai oleh seorang kep ala adat dan gelar yang digunakan antara kampung sat
disetujui  tua-tua  adat.  Tahap  ketiga  tua-tua adat akan menyampaikan hasil musyawarah kepada Ondoafi .  Jika  terjadi  masalah  dan masalah  tersebut  dapat  diselesaikan  pada tahap  tetua  adat, Ondoafi tidak  perlu dilibatkan,  tetapi  mereka  harus  mengetahui dan mereka akan berperan sebagai penasehat.
Jabatan Ondoafi sendiri  terbagi  atas  3 (tiga) tingkat, yaitu tingkat Klen kecil (Imea), Tingkat  Kampung  (Yo)  dan  Tingkat Konfederasi.  Diantara  ketiga  tingkatan kepemimpinan  ini  terdapat  hubungan  yang bersifat  fungsional.  Setiap  Imea  dipimpin oleh  seorang  kepala  yang  disebut  Khoselo dan  dibantu  oleh  dua  orang  pegawai  yaitu Abu-akho  (juru  bicara)  dan  Akhoma-fafa (bendahara).  Untuk  struktur  kepemimpinan di  tingkat  kampung  (yo)  dipimpin  oleh seorang  kepala  kampung  yang  disebut Ondoafi yang  dibantu  oleh  4  (empat) perangkat  ketatalaksaan,  yaitu  bidang keagamaan  (pule  yo),  bidang  keamanan (phuyo  ayo),  bidang  kemakmuran  (phume ayeo), bidang ketertiban (yumme  yummeo). Selanjutnya  adalah  kepemimpinan  tingkat konfederasi yang merupakan tingkat Ondoafi tertinggi yang dipimpin oleh Hu Ondoafi atau Iwa-Iwa Ondoafi yang berarti Ondoafi Besar. Berbeda  dengan  Pemerintah  Kota Jayapura  yang  telah  berinisiatif  melakukan pemetaan  di  wilayah  Kota  Jayapura  untuk mencegah  konflik  pertanahan  yang  sering terjadi,  melalui  studi  kajian  pemetaan masyarakat  Port  Numbay,  Pememerintah
u dengan kampung lain ada persamaan dan perbedaan . Perbedaanya karena pengaruh dari ragam bahasa dan jenis bahasa daerah yang digunakan oleh sukusuku di Port Numbay. Penyelesaian sengketa melalui jalur no n litigasi pada masyarakat hukum adat Port Numbay d i kenal dengan istilah “ Para-Para Adat ”, yaitu proses penyelesaian sengketa secara kekeluargaan sehingga d iantara para pihak yang bersengketa hubungan kekelu argaan tetap terjaga dan harmonis. Sara Ida Magdalen a Awi. 2012. Jurnal Hukum Program Pascasarjana Un iversitas Udayana. Para-Para Adat sebagai Lembaga Peradilan Adat pada Masyarakat Hukum Adat Port N umbay di Kota Jayapura .. Hal 3-4.

## 48
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)”
Kabupaten  Biak  Numfor  telalh  melalukan proses  penelitian  terhadap  masyarakat  adat berdasarkan  Surat  Keputusan  Bupati  Biak Numfor, yang kemudian hasil penelitian.
Penelitian  yang  telah  dilakukan  oleh Pemkab  Biak  Numfor  tidak  keenam  panitia peneliti,  melainkan  hanya  melibatkan  pakar hukum adat, para tetua adat mulai dari tingkat kampung  hingga Mananwir Besar.  Bukan hanya itu, Peraturan Bupati yang rencananya akan  diterbitkan  (ketika  penelitian  ini dilakukan  Perbup  belum  diterbitkan)  tidak dibuat berdasarkan dengan Perdasus 23 tahun 2008, melainkan untuk mengurangi masalah konflik tanah yang sering terjadi.
Melalui  Perbup  tersebut,  Pemerintah mengakui  keberadaan  masyarakat  adat setempat dengan menggunakan istilah istilah adat, yaitu:
a) Keret adalah marga-marga pemilik tanah hak  ulayat  adat  yang  digunakan  bagi pembangunan  aset  pemerintah  daerah, fasilitas umum maupun fasilitas sosial.
b) Mnu adalah  kampung  dan  pemerintah kampung  di  wilayah  Pemerintah
Kabupaten Biak Numfor. c) Sup Fyor adalah tatanan adat di wilayah distrik merupakan bagian yang melingkupi  beberapa  kampung  di  satu atau lebih wilayah distrik dengan bentuk tatanan adat yang sama d) Bar adalah  tatanan  adat  pada  tingkat distrik  yang  melingkupi  satu  atau  lebih wilayah  Distrik  dan  beberapa  bagian
Kampung  dengan  kareakteristik  dan wilayah adat yang sama dan berdekatan
e) Beba adalah  pimpinan  adat  tingkat Kabupaten Biak Numfor yang membawahi Bar .
Secara  praktek,  Pemerintah  Kota Jayapura  telah  menjalankan  substansi Perdasus 23 Tahun 2008 yang pertama, yaitu penelitian  melalui  kerjasama  studi  kajian
yang  dilakukan  LPPM  dan  Bappeda  Kota Jayapura,  meskipun  tidak  mengikuti  desain dari  Pemprov  Papua.  Dalam  kajian  ini mereka mampu menjabarkan tatanan hukum adat dan struktur adat, pengaturan hak ulayat, serta  penetapan  batas  wilayah  yang  diakui oleh  masyarakat  adat  di  wilayah  Port Numbay.  Hasil  penelitian  ini  selanjutnya dibuatkan dalam bentuk peta. Dibandingkan dengan Pemerintah Kabupaten Biak Numfor, jika dinilai dari model Perbub ini, tidak ada penelitian  yang  dilakukan  atau  tidak  ada keterlibatan  dari  keenam  panitia  yang  telah disebutkan  sebelumnya.  Penelitian  yang dilakukan  Pemkab  Biak  sebagai  bentuk pengakuan  mereka  kepada  masyarakat  adat setempat  adalah  melakukan  pemetaan masyarakat  adat  di  wilayahnya  berdasarkan persebaran  suku  dengan  bantuan  para  tetua adat dan pimpinan adat tertinggi ( Mananwir dalam  DAB).  Tetapi  menurut  substansi Perdasus  dari  segi  penelitian,  Pemkab  Biak Numfor  hanya  menjalankan  beberapa  poin dari  substansi  ini,  yaitu  keterlibatan masyarakat adat dalam proses penelitian dan pengakuan pemerintah setempat.

## Pemetaan Tanah Adat
Pemetaan  merupakan  proses  lanjutan dari penelitian tanah adat. Setelah diselesaikan secara yuridis melalui pengumpulan data-data sosial dan menelusuri  asal-usul  sejarah,  batas-batas wilayah adat akan digambarkan secara jelas dalam  peta  tanah  adat.  Kegiatan  ini  dimuat dalam  Pasal  7  Perdasus.  Dijabarkan  bahwa awal  proses  ini  akan  dilalui  dengan pengukuran di lapangan dan dilakukan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN) setempat. Beberapa  poin  penting  dari  kegiatan pemetaan, sebagai berikut:
a) Wilayah yang telah diteliti diberikan nama ulayat dan penguasa adat yang berwenang
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016
mengatur hak ulayat di dalamnya
b) Peta  hasil  penelitian  kemudian  diukur  di lapangan  dan  dicatat  oleh  BPN  dalam daftar-daftar tanah
c) Menjadi  acuan  penetapan  hak-hak  atas tanah.
Hasil  penelitian  dari  Pemkot  Jayapura kemudian  dipetakan  dengan  menyertakan tanda-tangan  dari  tiap  pimpinan  suku, sehingga jelas batas wilayah antar suku dan mengurangi  dampak  konflik  pertanahan dikemudian hari. Peta inipun menjadi acuan terhadap  penetapan  hak-hak  atas  tanah  di wilayah  adat  Port  Numbay,  sehingga  bila dikemudian hari ada pihak-pihak yang ingin melakukan  kerjasama  di  wilayah  tersebut, diselesaikan  sesuai  hukum  adat  di  wilayah tersebut. Berbeda dengan yang dilakukan di wilayah Biak Numfor, meski tidak dijelaskan pemetaan tanah adat dalam peraturan Bupati yang  dirancang  sebelumnya,  wilayah  Biak Numfor  telah  terjadi  pemetaan  tanah  adat. Memetakan sembilan marga (bar), yaitu Bar Sorido-KBS,  Swakfor-Bar  KBS,  trus  Bar Madrid,  Bar  Swondiwe,  Bar  Sup  Fyor Supiori, trus kesini Bar Napa, Bar Wandore- Biak  Timur,  kemudian  Bar  Aimando Numfor,  kemudian  Bar  Aimando  Padaido. Ada  sembilan  Bar.  Tetapi,  pemetaan  yang dimaksud  disini,  adalah  pemetaan  untuk menentukan  penyebaran  suku  di  wilayah Kabupaten  Biak  Numfor  dan  tanpa  adanya bentuk  otentik  hasil  pemetaan  yang menentukan  batas-batas  wilayah.  Belum dibuat seperti laporan oleh Pemkot Jayapura sehingga bisa menjadi bahan publikasi yang baik.  Akibatnya,  pemetaan  yang  dilakukan belum  memenuhi  aspek-aspek  dalam substansi yang dimaksud dalam Perdasus.
Secara  garis  besar,  Pemerintah  Kota Jayapura melalui Bappeda telah melaksanakan  substansi  Pemetaan  wilayah adat  dalam  Perdasus  23  tahun  2008.  Nama wilayah adat disesuaikan dengan nama suku atau kampung di wilayah Port Numbay. Hasil
penelitian  yang  sebelumnya  telah  dibuat dalam  bentuk  peta  dan  telah  didaftarkan  ke BPN. Bukti persetujuan terbitnya peta adalah disertainya tanda-tangan antar suku. Peta ini kemudian menjadi acuan penetapan hak-hak atas tanah adat.
Sebaliknya,  di  wilayah  Biak  meski penelitian  tanah  adat  telah  ada,  tetapi  tidak dilanjutkan  ke  dalam  bentuk  pemetaan seperti  yang  dimaksud  dalam  Perdasus  23 tahun 2008, sehingga tidak ada bukti otentik seperti  peta.  Acuan  penetapan  hak  tanah hanya  berdasarkan  pimpinan  adat  di  tiap kampung atau suku dengan persetujuan atau pengetahuan DAB.

## Pengelolaan Tanah Adat
Setelah  dilakukan  pemetaan,  maka akan  jelas  kepemilikan  masing-masing pemilik  hak.  Pengakuan  Pemerintah  kepada masyarakat  hukum  adat  dan  atau  hak perorangan  atas  tanah  ulayat  di  wilayah tersebut  dilakukan  dengan  memberikan kewenangan terhadap mereka untuk mengelola  tanah  mereka  dalam  bentuk apapun.  Beberpa  poin  penting  dalam kegiatan pengelolaan tanah adat seperti yang dimaksud  dalam  Perdasus  23  tahun  2008, sebagai berikut:
a) Pengelolaan  hak  ulayat  berdasarkan hukum  adat  di  wilayah  adat  yang bersangkutan  dan  tidak  bertentangan dengan  UU  dan  wajib  meningkatkan kesejahateraan warganya dengan pemanfaatan tanah secara optimal b) Pemilik  tanah  ulayat  dapat  melepaskan atau menyewakan tanahnya kepada pihak ketiga  dengan  musyawarah  dan  sesuai kesepakatan bersama
c) Pihak  ketiga  mendapatkan  ijin  dari Pemerintah Kota/Kab. sesuai UU
d) Tanah yang dimaksud adalah tanah yang belum dipunyai hak atas tanah oleh pihak lain  Jika  tanah  tersebut  dipinjamkan

## 50
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)” kepada pihak ketiga:
(i) BPN memberikan hak pinjam (ii) Tidak melebihi jangka waktu peminjaman (iii) Bila  habis  jangka  waktunya,  tanah tersebut dikembalikan
e) Jika  tanah  tersebut  diserahkan  kepada pihak ketiga:
(i) BPN memberikan hak milik
(ii) Jika  pihak  ketiga  hilang  hak  atas tanah tersebut, tanah tersebut menjadi milik negara.
(iii) Seluruh  bentuk  kerjasama  yang melibatkan pihak ketiga harus disertai dengan bukti otentik Pengelolaan  oleh  masyarakat  adat  juga dimaksudkan oleh Pemerintah untuk melindungi aset-aset Pemerintah yang berada di wilayahnya. Misalnya kalau sebagian dari wilayah  hak  ulayat  masyarakat  hukum  adat dan atau hak perseorangan warga masyarakat hukum adat termasuk dalam kawasan hutan lindung  atau  hutan  suaka  margasatwa  atau kawasan  lindung  lainnya,  maka  masyarakat hukum adat yang dimaksud, harus mencegah kerusakannya,  dan  tidak  diperkenankan untuk  diberikan  kepada  warganya  atau kepada  pihak  luar  untuk  kepentingan  usaha budidaya.  Hal  ini  berlaku  juga  bagi perlindungan terhadap air. Tidak diperkenankan kepada masyarakat adat untuk memonopoli  sumberdaya  air  yang  ada  di wilayahnya. Karena air merupakan kebutuhan mutlak manusia dan mahluk hidup lainnya,  pengelolaan  air  dilakukan  oleh Pemerintah  Daerah  dalam  upaya  memenuhi kebutuhan  air  bagi  berbagai  keperluan masyarakat  secara  menyeluruh.  Melalui pembagian  wilayah  ini,  jelas  bagi  masing- masing  suku  untuk  mengelola  sumberdaya masing-masing. Tidak dibolehkan suku yang lain mencampuri urusaan suku lainnya, tetapi dalam  beberapa  kasus,  tidak  semua  MHA
mampu  memanfaatkan  secara  optimal  hak ulayat  yang  dimiliknya.  Yang  terjadi  di lapangan,  jika  Pemda  setempat  melihat pemanfaatan  tanah  yang  dimaksud  justru sebagai  penyebab  timbulnya  bencana  alam, Pemerintah  akan  turun  tangan,  mulai  dari memberikan  solusi  penanggulangan  kepada MHA setempat.
Pengelolaan  tanah  ulayat  diatur  oleh pimpinan tertinggi dari MHA seperti Ondoafi dan Mananwir .  Di  wilayah  Kota  Jayapura pengelolaan hukum adat harus sesuai aturan Ondoafi , baru kemudian disesuaikan dengan hukum  adat  di  wilayah  suku  atau  kampung masing-masing. Begitu pula di Biak Numfor pengelolaan hak ulayat pengaturannya secara umum  diatur  oleh Mananwir dalam  DAB. Jika  terjadi  bentuk  pengelolaan  yang menyimpang  atau  dapat  membahayakan banyak  orang,  Pemkab  Biak  Numfor  akan bermusyawarah  dengan  MHA  setempat dibantu  oleh  Lembaga  Adat  tertinggi  di wilayahnya  untuk  menyelesaikan  masalah tersebut berdasarkan hukum adat di wilayah yang bersangkutan.
Dalam  Perdasus  23  tahun  2008  juga mengatur  proses  penyewaan  dan  pelepasan tanah adat. Proses pelepasan dan penyewaan tanah  di  atas  tanah  milik  perorangan  harus diketahui  oleh  Lembaga  Adat  tertinggi (karena  ada  pimpinan  adat  tertinggi  di dalamnya,  yaitu Ondoafi untuk  MHA  Port Numbay  dan Mananwir untuk  MHA  Byak) dan  kepala  suku.  Namun  tidak  ada kewenangan  keduanya  untuk  menolak. Sebaliknya,  jika  proses  pelepasan  dan penyewaan  terjadi  di  wilayah  tanah  MHA yang  sifatnya  komunal,  maka  harus  dengan persetujuan Ondoafi / Mananwir dan  kepala suku dan ada hak keduanya untuk menolak.
Secara  umum,  jika  suatu  tanah  hendak dilepaskan,  harus  disertakan  dengan  surat pelepasan  tanah  adat  yang  diketahui  oleh
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016 kepala  adat,  kepala  kampung,  serta  famili yang juga memiliki hak atas tanah tersebut. Namun,  bila  menyangkut  tanah  komunal selain  surat  pelepasan  tanah,  harus  juga disertai dengan persetujuan tiap kepala suku atau kampung di atas wilayah tanah tersebut, serta  harus  disertai  ijin  pelepasan  tiap individu  dalam  suku  tersebut,  maksudnya, ijin yang didapatkan tidak hanya berasal dari para tetua atau kepala suku saja, tetapi juga individu  yang  menjadi  warga  masyarakat adat. Surat pelepasan tersebut menjadi syarat sah penerbitan sertifikat di atas tanah adat di BPN.
Dalam proses penyewaan dan pelepasan tanah  adat,  BPN  berperan  sebagai  pihak legalisator atau pihak pemberi hak atas tanah kepada  peminjam  atau  pembeli  dengan menerbitkan  surat  yang  menerangkan  jenis persetujuan antara pihak penjual dan pemberi atau pihak peminjam dan pemberi pinjaman. Selama ini peran BPN baik di wilayah kerja Pemkot  Jayapura  maupun  di  Pemkab  Biak Numfor,  telah  menjalankan  proses  seperti tersebut  di  atas.  Meski  telah  diatur,  masih sering  terjadi  konflik  pertanahan.  Masalah yang  paling  sering  muncul  selama pelaksanaan  substansi  pengelolaan  ini  yang juga  menyebabkan  konflik  adalah  masalah administratif  yang  tidak  sesuai  atau  belum memenuhi  persyaratan  adat  yang  berlaku, dalam  hal  ini  kurangnya  penguatan  adat dalam  proses  pelepasan  atau  penyewaan tanah  serta  kurangnya  koordinasi  dan informasi  dari  BPN  kepada  MHA  setempat atau sebaliknya.

## Ganti Kerugian dan Penyelesaian Sengketa Tanah Adat
Sesuai dengan isi Perdasus dalam Pasal 13,  Ganti  kerugian  yang  dimaksud  disini adalah ganti kerugian antara masyarakat adat dan  Pemerintah  jika  ada  suatu  tanah
diperlukan oleh Pemerintah untuk kepentingan umum a) Pemegang  hak  ulayat  wajib  melepaskan tanah  yang  diperlukan  pemerintah  untuk kepentingan umum
b) Pemerintah  melakukan  ganti  kerugian berdasarkan hasil musyawarah dan sesuai dengan UU
c) Ganti  kerugian  dalam  bentuk  fisik  yang dapat  berupa:  uang,  tanah  pengganti, permukiman  kembali,  dana  abadi, penyertaan  saham, atau  bentuk  lain  yang disepakati
d) Ganti  kerugian  dalam  bentuk  non-fisik yang  dapat  berupa:    usaha  pengganti, penyediaan  lapangan  kerja,  bantuan kredit,  atau  bentuk  lainnya  yang disepakati bersama.
e) Sengketa antar MHA atau perorangan:
(i) Jika  tunduk  pada  hukum  adat  yang sama  diselesaikan  menurut  hukum adat setempat
(ii) Jika  berlainan  diselesaikan  oleh forum  penyelesaian  sengketa  antar MHA  dan/atau  melibatkan  ahli hukum adat kedua belah pihak.
(iii) Atau  ditempuh  melalui  pengadilan atau  diluar  pengadilan  berdasarkan pilihan sukarela pihak yang bersengketa. Tetapi sayangnya, tidak semua masyarakat adat berkenan untuk memberikan lahannya  kepada  pemerintah,  meskipun  itu akan  digunakan  untuk  kepentingan  umum. Akibatnya  sulitnya  pelepasan  tanah,  proyek Pemerintah  menjadi  terhambat.  Beberapa masyarakat adat yang membolehkan pelepasan tanah mensyaratkan ganti kerugian yang cukup besar sehingga tidak memungkinkan  Pemda  setempat  melunasi langsung  karena  tidak  sebesar  rencana pengeluaran  APBD.  Sehingga,  Pemerintah harus  melakukan  kesepakatan-kesepakatan lagi.

## 52
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)”
Baik  Pemkab  Biak  Numfor  maupun Pemkot  Jayapura  jika  terjadi  penggunaan lahan atau tanah di atas milik masyarakat adat tertentu, telah mengusahakan ganti kerugian seperti yang dimaksud sebelumnya.
Secara tidak langsung, melalui penetapan  Peraturan  Bupati  Biak  Numfor yang mengatur tentang Strategi Penyelesaian Konflik  Pertanahan  Melalui  Keterlibatan Peran Adat dan  Letigasi di  Kabupaten Biak
Numfor  dapat  memanfaatkan  kearifan  lokal masyarakat setempat yang
masih menggunakan  peraturan  dan  hukum  adat dalam  penyelesaian  masalah  kehidupannya sehari-hari.  Dalam  hal  ini,  hukum  negara tidak  terlalu  berlaku.  Sertifikat  sebagai bentuk otentik pengakuan akan hukum hanya dianggap  sebagi  kertas  karena  masyarakat setempat lebih mempercayai  penguasa adat. Oleh  karena  itu,  Pemkab  Biak  Numfor mengusahakan  upaya  dalam  memanfaatkan kearifan  lokal  ini  dengan  menggabungkan keduanya, dalam peraturan Bupati ini. Secara non-letigasi  adalah  bagaimana  melibatkan peran  adat  dalam  mediasi  yang  persuasif sebagai tahap awal penyelesaian permasalahan pertanahan. Sedangkan secara letigasi, lebih kepada proses hukum negara, dimana  setelah  melewati  tahap  non-letigasi, akan  disahkan  secara  letigasi  dan  diakui secara hukum negara.
Sementara  itu,  alam  kerjasama  Pemkot Jayapura  dan  UNHAS  untuk  kegiatan pemetaan  masyarakat  adat  Port  Numbay, tidak  ada  ganti  kerugian  antara  Pemerintah dan  masyarakat  adat,  karena  memang tujuannya bukan untuk memanfaatkan lahan, tetapi  untuk  mendata  tanah  antar  kampung/ suku. Informasi yang ingin didapatkan adalah luasan tanah (hutan) yang dimiliki tiap suku. Jadi,  saat  terjadi  perbedaan  pendapat  luas lahan  antar  suku,  pihak  UNHAS  (sebagai peneliti  pertama  yang  ditunjuk  Pemkot
Jayapura)  bertindak  sebagai  pengukur  luas tanah  dan  moderator  yang  memastikan keabsahan luas tanah adat dengan berdiskusi dengan  para  tetua  suku  dan  tetua  adat ( Ondoafi ).
Walalupun  ganti  rugi  telah  diberikan,
masih sering muncul permasalahan
dikemudian hari. Masalah yang sering terjadi di wilayah Kota Jayapura maupun Kabupaten Biak  Numfor  adalah  muncul  tuntutan  ganti rugi dalam beberapa tahun kemudian, di atas lahan  yang  sama  oleh  pihak-pihak  yang mengakui  belum  mendapat  ganti  kerugian atau ganti kerugian yang tidak sesuai dengan pembagian.  Setelah  jelas  batas  wilayah  dan telah  ada  peta  yang  dijadikan  acuan penetapan  hak  ulayat,  bentuk  pengelolaan telah diatur oleh masing-masing MHA, maka akan jelas pula tata cara jika terjadi masalah hak ulayat dikemudian hari.
Untuk  bentuk  penyelesaian  masalah sengketa tanah seperti yang disebutkan dalam poin  penting  di  atas,  telah  dilakukan  oleh lembaga  adat  setempat.  Permasalahan  yang menyangkut  masyarakat  adat  biasanya ditangani  oleh  lembaga  adat  tertinggi  di wilayahnya, seperti LMA Port Numbay dan DAB  Byak.  Sebagai  lembaga  adat  tertinggi dengan  dianggotai  oleh  level  tertinggi masyarakat  adat  di  wilayahnya  ( Ondoafi untuk  Port  Numbay  dan Mananwir untuk Byak), kedua lembaga ini telah menjalankan fungsinya  sebagai  mediator  antara  MHA yang  bermasalah  dalam  wilayahnya  sejak terbentuknya  masyarakat  adat  di  wilayah mereka. Pun sejak dahulu sebagai mediator, mereka telah mengupayakan jalan adat secara damai  sebelum  kedua  belah  pihak  yang bermasalah  memilih  untuk  menempuh  jalur peradilan formal.
Tetapi tidak semua masyarakat adat yang terlibat  konflik  melibatkan  peran  lembaga adat untuk menangani masalah tanah ulayat
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016 yang  sedang  mereka  alami,  meskipun  telah ada  tawaran  dari  Lembaga  Adat  setempat sebagai  mediator,  hingga  akhirnya  terjadi konflik  yang  lebih  besar.  Beberapa masyarakat adat yang memilih memilih jalur hukum  formal  bila  terjadi  sengketa  tanah, akan  melaporkan  diri  ke  BPN.  Kemudian, BPN akan berperan sebagai mediator pihak- pihak yang bersengketa dengan mengarahkan penyelesaian  sengketa  dilakukan  secara kekeluargaan  terlebih  dulu.  Setuju  atau tidaknya bentuk penyelesaian secara kekeluargaan akan diserahkan kepada kedua belah  pihak.  Tidak  ada  paksaan  dari  BPN untuk mengarahkan pihak yang bersengketa menempuh jalur peradilan.
Substansi  keempat  ini,  ganti  kerugian dan penyelesaian konflik telah dilaksanakan di  wilayah  Kota  Jayapura  dan  Kabupaten Biak  Numfor  jauh  sebelum  Perdasus  23 tahun  2008  diterbitkan  karena  subtansi  ini merupakan  salah  satu  dari  rencana pembangunan  daerah  selama  ini.  Kedua
wilayah  ini  memiliki  ciri  yang  sama  ketika kegiatan  ganti  kerugian  dan  penyelesaian sengketa  berlangsung,  Meskipun  telah berjalan  lama,  dalam  pelaksaannya  masih menimbulkan  beberapa  masalah.  Seperti dijelaskan  sebelumnya,  meskipun  telah  ada ganti  kerugian  tetap  masih  ada  tuntutan kembali  setelah  beberapa  tahun  kemudian, masih  sulit  untuk  meyakinkan  MHA setempat untuk memberikan lahannya untuk kepentingan  umum,  serta  bentuk  ganti  rugi yang  tidak  sesuai  dengan  besarnya  dana APBD pemerintah. Sementara untuk bentuk penyelesaian sengketa sepenuhnya
diserahkan  kepada  pihak  yang  bersengketa secara sukarela.
Secara  garis  besar  pelaksanaan Perdasus  23  Tahun  2008  secara  empirik  di Kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor berdasarkan  4  (empat)  substansi  penting  di dalamnya,  disimpulkan  dalam  Tabel  3  di bawah ini.

## Tabel Implementasi Perdasus 23 Tahun 2008 di Kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor
Substansi Perdasus 23 Tahun 2008 Poin Penting Kota Jayapura Kabupaten Biak Numfor Pelaksanaan Catatan Pelaksanaan Catatan Penelitian (Pasal 2 Sampai 6) Adanya  pengakuan kepada  MHA  dari Pemerintah setempat Ada pengakuan dari pemerintah Adanya  Pemetaan tanah  Adat  Port Numbay Ada pengakuan dari Pemerintah Adanya pemetaan sembilan suku Adanya 6 (enam)
Panitia peneliti; pakar hukum adat, lembaga atau tetua adat, LSM, BPN, Bagian Hukum Kantor Bupati/
Walikota, Pejabat instasi terkait lainnya. Hanya melibatkan pakar hukum adat, LMA sebagai lembaga adat,
LSM dari
LPPM UNHAS. Para anggota LPPM mengukur secara  batas wilayah antar MHA melalui software pemetaan (alat ukur GPS) Tidak ada panitia peneliti yang dilibatkan. Bukan panitia peneliti, hanya penelitian secara lepas

## 54
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)” Melakukan penelitian tentang: (i) Tatanan hukum adat dan struktur penguasa adat, (ii)
Pengaturan hak ulayat, dan (iii) Penetapan batas wilayah yang diakui
Melakukan ketiga jenis penelitian tersebut Penelitian melalui para- para adat Dilakukan, tetapi hanya diketahui beberapa orang atau kalangan tertentu saja. Diketahui melalui tetua adat atau kepala marga Substansi Perdasus 23 Tahun 2008 Poin Penting Kota Jayapura Kabupaten Biak Numfor Pelaksanaan Catatan Pelaksanaan Catatan Persetujuan batas wilayah ditandatangani oleh
Pengusa adat, pemilik perorangan, kepala distrik dan kampung, serta ketua panitia Hanya ditandatangani kepala distrik dan kampung Karena biasanya kepala kampung yang mengetahui wilayah ulayat. Tidak ada penandatangana n hanya pengakuan secara adat. Berdasarkan hukum adat yang dianut Menetapkan tanda batas permanen sesuai UU Tanda batas masih ada yang berbentuk batas alam Batas yang tidak ada hilang diganti menjadibatas permanen Tanda batas masih berbentuk batas alam Belum ada inisiatif untuk mengganti atau digantikan Hasil penelitian disertai peta Hasil penelitian disertai peta Peta sebagai bukti otentik Tidak ada peta yang dibuat sebagai hasil penelitian ini Hanya untuk mengetahui wilayah penyebaran suku Pemetaaan (dilakukan jika ada pengakuan oleh Pemerintah) [Pasal 7] Wilayah yang telah diteliti diberikan nama ulayat dan penguasa adat yang berwenang mengatur hak ulayat di dalamnya Nama hak ulayat disesuai dengan nama kampung atau suku yang telah ada Hasilnya dalam bentuk peta Nama hak ulayat disesuai dengan nama kampung atau suku yang telah ada Sesuai suku nama suku yang telah ada

## Metode Penelitian
Penelitian  ini  menggunakan  metode penelitian  kualitatif  dengan  menjadikan penulis sebagai instrumen utama Sugiyono (2009:  145).  Penulis  melihat  fenoma-
fenoma sosial di wilayah Kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor yang menyangkut hak  ulayat  masyarakat  setempat  melalui observasi  lapangan.  Dari  serangkaian fenomena tersebut penulis mendapati pola-
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016 pola  tertentu  yang  penulis  rangkai  dalam bentuk  panduan  wawancara  yang  juga berfungsi  sebagai  alur  penelitian  yang penulis  gunakan  untuk  mencari  tahu jawaban  dari  para  informan  yang berkompeten.  Kemudian,  hasil  wawancara terbeut  didokumentasikan  dalam  bentuk audio.  Selain  itu,  untuk  memperkuat  hasil penelitian, penulis juga mengambil data dan informasi dari sumber-sumber lain, seperti jurnal  dan  media  massa.  Dari  observasi, penulis  menemukan  beberapa  fenomena sosial  yang  terjadi,  diantaranya  seringkali terjadi konflik pertanahan di kedua wilayah tersebut  yang  disebabkan  oleh  pengakuan hak ulayat atas tanah yang dipermasalahkan baik  oleh  pemilik  asli  tanah  tersebut  atau “oknum”  yang  mengakui  dirinya  sebagai pemilik  tanah  tersebut,  seringnya  terjadi “kayu  palang”  atau  memalangi  fasilitas umum  seperti  bandara,  jalan  raya  dan fasilitas  pemerintahan  lainnya  yang berhubungan  dengan  kepentingan  umum karena permasalahan belum tuntasnya ganti rugi atas tanah yang tersengketakan. Untuk mendapatkan jawaban penyebab terjadinya fenomena  tersebut,  penulis  melakukan wawancara  dengan  pihak-pihak  yang dianggap  berkompeten  di  bidangnya  yang penulis  anggap  sebagai  informan.  Bentuk wawancara  yang  dilakukan  penulis  secara terstruktur  dengan  panduan  wawancara untuk  memudahkan  penulis  dan  informan diarahkan  kepada  topik  yang  dimaksud. Dari panduan wawancara tersebut, penulis membedakan bentuk pertanyaannya.
penulis  mencirikan  asal  informan  sebagai berikut:
a. Untuk  mendapatkan  data  tentang jalannya  Perdasus  23  tahun  2008  dan implemetasi  dari  pemerintah  kepada masyarakat  oleh  SKPD  di  wilayah Kabupaten  Biak  dan  Kota  Jayapura penulis memilih informan dari
Pemerintah setempat.
b. Sebagai  bahan  pertimbangan  dari masyarakat adat, penulis merujuk MRP (Majelis Rakyat Papua, LMA (Lembaga Musyawarah Adat) Port Numbay di Kota Jayapura,  dan  Dewan  Adat  Kankain Kankara Byak atau lebih dikenal dengan Dewan Adat Byak (DAB).
c. Untuk  mengetahui  jumlah  kasus  yang masuk  pengadilan  dan  berbagai  alasan yang muncul ketika masalah tanah adat dibawa ke jalur hukum, penulis merujuk kepada PTUN (Pengadilan Tinggi Usaha Negara)  di  wilayah  Jayapura  dan  PN (Pengadilan Negeri) Biak untuk wilayah pengaduan di Biak dan Supiori.
d. Untuk  mengetahui  peran  BPN  (Badan Pertanahan Negara) sebagai pihak yang terkait yang ditunjuk sebagai pihak yang meneliti dalam Perdasus 23 tahun 2008, penulis  juga  mengambil  informasi  dari BPN di Kota Jayapura dan Biak.
Selanjutnya, penulis melakukan dokumentasi  secara  audio  (wawancara) dalam  bentuk  rekaman  suara.  Ada  juga beberapa  dokumen  resmi  (dokumen internal)  yang  dikeluarkan  dari  kantor tersebut berupa laporan, hasil seminar, dan Rancangan  Undang-Undang.  Selain  itu, untuk memperkuat informasi, penulis juga mencari tahu melalui berita di media massa, dan jurnal. Berbagai data yang didapatkan, selanjutnya  direduksi  atau  menyortir  data dengan  cara  memilih  mana  data  yang menarik, penting, berguna, dan baru. Tidak mudah  untuk  mendapatkan  informasi secara  empirik  dari  media  massa  karena tidak  banyak  informasi  yang  diterbitkan atau dipublikasikan mengenai Perdasus 23 tahun 2008 di kedua wilayah ini.

## Hasil Penelitian dan Pembahasan
Faktor-Faktor  yang  Mempengaruhi Implementasi Perdasus 23 Tahun 2008
Dalam pelaksanaan Perdasus 23 tahun 2008,  Pemprov  Papua  sebagai  perumus

## 56
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)” kebijakan,  sedangkan  pelaksana  kebijakan adalah  Pemerintah  Kabupaten/  Kota  di Papua,  dalam  kasus  ini  adalah  Pemerintah Kabupaten  Biak  Numfor  dan  Pemerintah Kota  Jayapura.  Bukan  hanya  sosialisasi yang  berasal  dari  Pemerintah  Provinsi, tetapi  MRP  sebagai  inisiator  lahirnya Perdasus  dan  perwakilan  masyarakat  adat Papua  juga  ikut  andil  dalam  proses sosialisasi.  Namun,  dalam  prakteknya, MRP  tidak  memberikan  sosialisasi  yang baik  kepada  pihak  pemerintah  ataupun perwakilan  adat  di  Kota  Jayapura  dan Kabupaten  Biak  Numfor  karena  tidak melibatkan seluruh pihak. Sehingga masih banyak  pihak  yang  belum  mengetahui adanya  Perdasus,  akibatnya  informasi  pun tidak sampai kepada kelompok sasaran.
Namun,  hal  baik  yang  terjadi  adalah baik  Pemkot  Jayapura  maupun  Pemkab Biak  Numfor  memiliki  inisiatif  untuk mengatasi  permasalahan  tanah  yang menyangkut hak ulayat yang menjadi salah satu  masalah  pembangunan  di  daerah mereka. Kedua Pemerintahan ini menjalankan kebijakan yang mengatur hak ulayat  sesuai  dengan  inisiatif  mereka sendiri  karena  peraturan  yang  dijadikan acuan  bukanlah  Perdasus  23  tahun  2008, melainkan mengacu pada Undang-Undang
Otonomi Khusus yang
mengatur pemanfaatan  kearifan  lokal  di  Papua.  Di
Pemkot  Jayapura  menganggap  cara  untuk mengatasi  masalah  tanah  yang  selama  ini lebih  sering  melibatkan  masyarakat  asli Papua adalah dengan melakukan pemetaan tanah  adat.  Sementara  di  Pemkab  Biak Numfor  hal  yang  bijak  untuk  mengatasi masalah  tanah  adalah  dengan  menguatkan kembali peran adat dan mengaturnya dalam Perbup yang mengikat.
Inisiatif Pemerintah Kota Jayapura dan Kabupaten  Biak  Numfor  dalam  program
tersebut  memfasilitasi  bentuk  pengakuan terhadap masyarakat adat dengan melibatkan  unsur-unsur  lokal,  seperti melibatkan pimpinan adat atau orang yang dituakan  dalam  adat  tertentu  untuk menentukan  batas  wilayah  yang  telah ditetapkan secara adat sejak zaman dahulu. Keterlibatan  masyarakat  adat  yang  mau mendukung  program  pemerintah  tersebut akhirnya mampu memudahkan berjalannya substansi  Perdasus  23  tahun  2008  di Jayapura  dan  Biak  Numfor.  Di  sisi  lain, masyarakat  adat  merasa  diakui  dan difasilitasi  hak-haknya  dalam  lingkup NKRI.
Faktor  pengaruh  yang  berikutnya adalah kondisi sosial dan budaya. Di Papua masih  ada  masyarakat  adat  yang  masih memegang  teguh  dan  memiliki  keyakinan yang  kuat  terhadap  peraturan adat  sebagai simbol  eksistensi  mereka.  Masyarakat setempat  menganggap  tanah  sebagai  ibu atau mama mereka. Tanah menjadi warisan dari nenek moyang mereka yang tidak dapat diperjual  belikan.  Mereka  menganggap menjual  tanah  sama  dengan  menjual  ibu atau mama mereka. Oleh karenanya sering muncul  konflik  atau  masalah  dengan masyarakat adat ketika terjadi proses ganti kerugian,  entah  itu  yang  melibatkan Pemerintah ataupun masyarakat non-Papua. Mereka  khawatir  tanah  adat  mereka tergusur atau terambil alih oleh Pemerintah dan  investor,  akibatnya  hilanglah  tempat tinggal  suku  asli  Papua.  Bukan  hanya  itu, masing-masing  daerah  atau  suku  memiliki hukum  adat  yang  juga  berbeda  satu  dan lainnya.  Tiap  suku  memiliki  ketua  adat masing-masing  yang  peraturan  etnis  yang mencirikan diri mereka. Perilaku adat yang berbeda akhirnya mempengaruhi perlakuan hukuman  terhadap  pelanggar  adat  di daerahnya.  Akibatnya  sering  muncul  beda
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016 pendapat  antara  peraturan  Pemerintah  dan peraturan  adat  serta  beda  pendapat  antar masyarakat  adat  yang  mengakui  hukum adat yang berbeda. Beda pendapat demikian juga  membedakan  jalur  hukum  yang ditempuh  oleh  pihak-pihak  yang  terlibat, apakah  melalui  jalur  hukum  adat  atau hukum formal. Pengakuan terhadap hukum yang dipercayai menjadi berbeda sehingga masih sering menimbulkan masalah.
Kesimpulan dan Saran
Kesimpulan: Implementasi Perdasus
Nomor 23 tahun 2008 di Kota Jayapura dan Kabupaten  Biak  Numfor  dalam  prosesnya tidak  berjalan  sesuai  dengan  desain kebijakan,  tetapi  memenuhi  substansi hukum  dari  Perdasus  23  tahun  2008. Gambaran  tidak  terimplementasikannya Perdasus  23  tahun  2008  tersebut  menurut Mustopodijaja (2007), Weiss (dalam Patton Sawicki: 1986), dan Wahab (2012) disebut sebagai policy failure dalam ranah program failure atau non-implementation atau tidak terimplementasikan, yaitu kebijakan tersebut  tidak  dapat  diimplementasikan sesuaikan  dengan  desain  kebijakan  karena pihak-pihak  yang  terlibat  dalam  kebijakan tidak bekerjasama secara efektif dan karena terjadi kendala-kendala yang tak teratasi Kebijakan  yang  dilakukan  oleh
Pemerintah Kota Jayapura melalui Bappeda setempat  adalah  melakukan  kegiatan pemetaan  tanah  ulayat  masyarakat  Port Numbay (Kota Jayapura) dengan bekerjasama  dengan  LPPM  UNHAS Makassar (Lembaga Pengabdian Masyarakat Universitas Hasanuddin). Sementara  itu  di  Kabupaten  Biak  Numfor melalui  Bagian  Pemerintahan  Kantor Bupati  adalah  melakukan  Penerbitan Peraturan Bupati tentang Strategi Penyelesaian  Konflik  Pertanahan  melalui Penguatan  Keterlibatan  Peran  Adat  dan
Letigasi.
Meskipun terjadi non-implementation Perdasus  23  tahun  2008  di  Kota  Jayapura dan  Kabupaten  Biak  Numfor,  pemerintah daerah  di  kedua  wilayah  ini  memiliki kebijakan  yang  memiliki  substansi  yang sama dengan apa yang ada dalam Perdasus 23 tahun 2008. Maksudnya, secara normatif Pemerintah  di  Kota  Jayapura  dan Kabupaten Biak Numfor tidak mengimplementasikan  Perdasus  23  tahun 2008, tetapi secara empirik kedua wilayah studi  telah  melaksanakan  substansi  dari Perdasus  23  tahun  2008,  yaitu  penelitian tanah  adat,  pemetaan  tanah  adat, pengelolaan  tanah adat  dan  ganti  kerugian dan  penyelesaian  sengketa  tanah.  Yang mana  wilayah  Kota  Jayapura  telah menjalankan  keempat  substansi  tersebut melalui  studi  kajian  pemetaan  masyarakat adat  Port  Numbay  yang  bekerjasama dengan  pihak  UNHAS  dan  wilayah Kabupaten  Biak  Numfor  yang  telah menjalankan  substansi  tersebut  kecuali substansi  pemetaan  melalui  rencana penerbitan Perbup tentang strategi penyelesaian  konflik  pertanahan  melalui penguatan  keterlibatan  peran  adat  dan letigasi di Kabupaten Biak Numfor. Berdasarkan empat substansi di atas, Kota Jayapura telah memenuhi keempatnya.  Melalui  kerjasama  dengan LPPM UNHAS dapat memenuhi substansi penelitian  dan  pemetaan,  walaupun  tidak seluruh  aspeknya  dapat  terpenuhi.  Seperti panitia  peneliti  yang  dilibatkan  hanya  4 (empat)  dari  6  (enam)  pakar,  yaitu  pakar hukum  adat,  LMA  sebagai  lembaga  adat, LSM  dari  LPPM  UNHAS.  Kemudian, untuk  substansi  pengelolaan  dan  ganti kerugian  serta  penyelesaian  konflik  tanah selama  ini  telah  berjalan  dan  merupakan bagian dari program Pemerintah selama ini. Penyelesaian  konflik  yang  melibatkan masyarakat  adat  akan  diserahkan  kepada pimpinan  atau  tetua  adat  untuk  kemudian

## 58
Ayu Kurnia Utami “Implementasi Peraturan Daerah Khusus (PERDASUS) Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 Tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Adat Atas Tanah (studi kasus kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor)”
diselesaikan menurut hukum adat. Sementara itu di Kabupaten Biak Numfor, melalui  Penerbitan  Perbup  sebagian  besar tidak  memuat  substansi  penelitian  dan pemetaan.  Walaupun  telah  ada  pengakuan terhadap  keberadaan  masyarakat  adat  dari pemerintah  setempat.  Penelitian  dan pemetaan  yang  dimaksud  hanya  berupa bentuk  pengakuan  dimana  jelas  wilayah- wilayah  adat  yang  berada  di  Biak. Walaupun  begitu  batas  antar  wilayah tersebut  tidak  dibuat  dalam  bentuk  peta. Batas wilayah tersebut disesuaikan dengan wilayah  antar  suku  dan  diakui  secara  adat dengan  melibatkan  tetua-tetua  adat  atau pemimpin  adat  yang  sangat  mengetahui batas  wilayah  antar  suku  tersebut,  namun tanpa  ada  bukti  tertulis  (seperti  peta). Kemudian, untuk substansi pengelolaan dan ganti  kerugian  dan  penyelesaian  konflik, tidak  berbeda  jauh  dengan  yang  telah dilakukan  di  Kota  Jayapura.  Aspek  dari kedua  substansi  tersebut  telah  menjadi bagian  dari  rencana  kerja  Pemkab  Biak Numfor  selama  ini.  Jadi  jika  terjadi musyawarah  dengan  memperhitungkan ganti kerugian, disesuaikan dengan kedekatan antara pemerintah dan masyarakat adat yang memiliki tanah.
Ada  tiga  faktor  yang  mempengaruhi Perdasus  23  tahun  2008  di  Kota  Jayapura dan  Kabupaten  Biak  Numfor.  Pertama karena  kurangnya  komunikasi  dalam bentuk sosialisasi antara perumus kebijakan dalam  hal  ini  Pemerintah  Provinsi  Papua dan  MRP  selaku  perwakilan  masyarakat adat  di  Papua  dan  juga  sebagai  inisiator lahirnya  Perdasus  ini  kepada  Pemerintah maupun  perwakilan  lembaga  adat  di Kabupaten  dan  Kota  yang  diwakilinya. Sebab  yang  kedua  adalah  kondisi  sosial budaya  masyarakat  setempat  yang  masih menganggap  bahwa  tanah  itu  sebagai  ibu
dan  warisan  nenek  moyang  yang  selalu diwariskan dan tidak ada wewenang orang lain di luar masyarakat adat tersebut untuk turut campur di dalamnya. Masyarakat adat setenpat  lebih  mempercayai  hukum  adat ketimbang  hukum  formal  di  Indonesia. Dengan  adanya  inisiatif  pemerintah  Kota Jayapura  dan  Kabupaten  Biak  Numfor untuk  menangani  masalah  tanah  yang menyangkut  hak  ulayat  yang  terjadi  di daerahnya, masalah menyangkut tanah adat yang  sering  terjadi  di  wilayahnya  dapat dicegah  dengan  cara  menguatkan  kembali peran  masyarakat  adat  melalui  kearifan lokal  di  wilayahnya.  Sebagai  penutup  dari penelitian  ini,  ada  beberapa  saran  yang dapat  penulis  sampaikan  kepada  pihak- pihak  yang  berkepentingan  sebagai  bahan pertimbangan, antara lain:
1. Karena  pemberian  informasi  mengenai Perdasus 23 tahun 2008 tidak maksimal, perlu  ketegasan  Pemerintah  Provinsi Papua, selaku perumus kebijakan untuk meningkatkan  frekuensi  dan  kualitas sosialisasi  Perdasus  23  tahun  2008 kepada  pelaksana  kebijakan,  yaitu Pemerintah  di  Kabupaten/  Kota  di Papua,  dalam  penelitian  ini  yaitu  di
Pemerintah Kota Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor. 2. Mengingat masyarakat adat Papua masih menggunakan  hukum  adat,  Pemerintah di Provinsi, Kota Jayapura, dan di Biak Numfor  harus  mempertimbangkan  tiap peraturan hukum yang dikeluarkan agar sesuai dengan unsur-unsur kearifan lokal di Papua.
3. Kebijakan  atau  program  penanganan masalah  hak  ulayat  seperti  yang  telah dilakukan Pemkot Jayapura dan Pemkab Biak  Numfor,  sebaiknya  didukung  dan diawasi  pelaksanaannya  oleh  Pemprov Papua dan melalui koordinasi kebijakan
Maryadi “ Pengaruh Gaji, Bonus, dan Fasilitas Terhadap Motivasi Kerja Karyawan pada Jurnal “Gema Kampus” Ilmu Administrasi Edisi Vol. XI Oktober 2016
tersebut  dapat  dijadikan  tolak  ukur pelaksanaan  Perdasus  di  Kota  Jayapura dan Kabupaten Biak Numfor.

## Daftar Pustaka
Mustopadidjaja.  2007. Manajemen  Proses Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi,  dan  Evaluasi  Kinerja. Jakarta: Duta Pertiwi Foundation.
Patton,  Carl  dan  Sawicki,  David.  (1986).
Basic Methods of Policy Analysis and Planning .  Englewood  Cliffs:  New Jersey. Peraturan  Bupati  Biak  Numfor  Nomor  .... Tahun 2014 tentang Strategi Penyelesaian  Konflik  Pertanahan melalui Penguatan Keterlibatan Peran
Adat dan Letigasi di Kabupaten Biak Numfor.
Peraturan  Daerah  Khusus  Provinsi  Papua Nomor  23  Tahun  2008  tentang  Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak  Perorangan  Warga  Masyarakat Hukum Adat Atas Tanah.
Roembiak,  Mientje  D.E.  Desember  2002. Status  Penggunaan  dan  Pemilikan Tanah  dalam  Pengetahuan  Budaya dan Hukum Adat Orang Byak . Jurnal Antropologi Papua Volume 1. No. 2. Ruwiastuti, Maria Rita. 2000. “ Sesat Pikir ” Politik Hukum  Agraria Membongkar Atas  Penguasaan  Negara  atas  Hak- Hak  Adat. Yogyakarta:  Insist  Press, KPA, dan Pustaka Pelajar. Sugandi, Yulia. 2008. Analisis Konflik dan Rekomendasi  Kebijakan  Mengenai Papua .  Jakarta:  FES  Indonesia. Diakses dari: http://library.fes.de/pdf-
files/bueros/indonesien/06393.pdf. Diakses tanggal 6 Juli 2014 Sugiyono.  2009. Memahami  Penelitian Kualitatif . Bandung: Alfabeta. Sumardjono,  Maria.  2001. Kebijakan Pertanahan  antara  Regulasi  dan Implementasi. Jakarta: Kompas. Sumule,  Agus.  2003. Mencari  Jalan Tengah  Otonomi  Khusus  Provinsi Papua . Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.
Wahab,  Solichin  Abdul.  2012. Analisis Kebijakan dari Formulasi ke Penyusunan Model-Model Implementasi  Kebijakan  Publik . Jakarta: PT. Bumi Aksara. http://www.jaya-tv.com/artikels/951-bpn- papua-bertekad-selesaikan-sengketa- dan-konflik-tanah. Diakses tanggal 7 Juli 2014.
https://papua.go.id/  Diakses tanggal 7 Juli 2014 www.bpn.go.id/Publikasi/Data- Pertanahan/Kasus- Pertanahan/Propinsi Diakses tanggal 15 Juli 2014.
http://papualiberationtheology.blogspot.co m/2010/11/dilema-adat-pembayaran- maskawin_21.html.  Diakses  tanggal 12 Mei 2014.
http://tabloidjubi.com/2013/12/13/pemekar an-dan-migrasi-penduduk-di-tanah- papua/. Diakses tanggal 16 Juli 2014.
http://www.dpr.go.id/id/berita/komisi2/201
0/nov/02/2083/pertanahan-di-papua- perlu-manajemen-baru.
Diakses tanggal 7 Juli 2014.