Volume 18 Number 1  June  2018.p.19-40 https://doi.org/10.30603/au.v18i1.341
Implikasi Kekuasaan terhadap Konstitusi dan Pilkada di Era Otonomi Daerah

## Arifuddin Siraj
Universitas Islam Negeri (UIN) Alauddin, Makassar

## Abstract
This paper aims to find out the impact and implications of power in the implementation of local autonomy in Indonesia. This study analyzes the constitutional and electoral changes as a form of good governance principle. The results of the study show that the implications and impacts  of  direct  election  in  direct  elections  give  the  nuances  of  violating  the  constitution frequently. Similarly, the tendency to interpret the rules according to the will of the regional authorities.  So  that  impact  on  the  emergence  of  horizontal  conflict  society.  Similarly,  a growing number of interest conflicts arise, also giving extra work of the Constitutional Court (MK)  to  confirm  to  the  constitution.  This  is  exacerbated  by  the  political  elite  who  make politics  as  a  means  to  seize  power  so  often  the  political  substance  deviated  from  its  true value. And this study shows that the election results are not optimal and make local leaders show behavior that is not pro-society with the growth of corruption. This article suggests a serious effort to address it by providing character education for local leaders with a nuanced sense of religious value and local wisdom.

## Abstrak
Tulisan   ini  bertujuan  untuk  mengetahui  seberapa  jauh  dampak  dan  implikasi  kekuasaan dalam  implementasi  otonomi  daerah.  Studi  ini  menganalisa  perubahan  konstitusi  dan Pilkada  sebagai  wujud  prinsip  pemerintahan  yang  baik.  Hasil  studi  menunjukkan  bahwa implikasi  dan  dampak  kekusaan  dalam  pilkada  langsung  memberi  nuansa  seringnya melanggar  konstitusi.  Begitu  pula  kecenderungan  penafsirkan  aturan  sesuai  kehendak penguasa  daerah.  Sehingga  berdampak  pada  timbulnya  konflik  horisontal  masyarakat. Demikian pula timbulnya konflik kepentingan semakin banyak yang muncul, juga memberi pekerjaan  ekstra  Mahkamah  Konstitusi  (MK)  agar  sesuai  dengan  konstitusi.  Hal  ini diperparah  oleh  elit  politik  yang  menjadikan  politik  sebagai  sarana  untuk  merebut kekuasaan  sehingga  sering  substansi  politik  melenceng  dari  nilai  sejatinya.  Dan  studi  ini menunjukkan  bahwa  hasil  pilkada  tidak  maksimal  dan  menjadikan  pemimpin  lokal menampakkan perilaku yang tidak berpihak kepada masyarakat dengan tumbuh suburnya korupsi.  Artikel  ini  menyarankan  upaya  serius  untuk  menanganinya  dengan  memberikan pendidikan  karakter  bagi  para  pemimpin  daerah  yang  bernuansa  pada  nilai  religius  dan kearifan lokal.

## Kata Kunci: Pilkada, Otonomi Daerah, konstitusi

## Author correspondence
Email: arifuddinsiraj@gmail.com Available online at http://journal.iaingorontalo.ac.id/index.php/au/index

## A. Pendahuluan
Berawal dari konsep Weber yang melihat manusia dan perilakunya sebagai perilaku  sosial  yang  timbal  balik  ( resiprokal )  yang  membentuk    hubungan  sosial. Dalam kaitan ini, Weber melihat bahwa dalam mengorganisir hubungan sosial ini diperlukan  kekuasaan  yang  merupakan  kesempatan  bagi  seseorang  atau  satu pihak  untuk  memaksakan  kehendaknya  terhadap  pihak  lain  walaupun bertentangan dengan kehendaknya.
Memang  jauh  sebelumnya  Aristoteles,  Hobbes  memiliki  konsep  politik mengenai masyarakat, dimana masyarakat dan tatanan politis tempat masyarakat itu tergantung sebagai kondisi-kondisi yang secara interinsik tidak menyenangkan tetapi untuk  kelangsungan  hidup. Dan  Hobbes  berkeyakinan bahwa  semua  orang sama  dalam  kekuasaan  sehingga  tak  ada  dasar  untuk  cita-cita  Aristoteles mengenai perbudakan kodrati.
Kekuasaan  tertinggi  Hobbes  bukan  hanya  himpunan  kekuatan  inti  yang diperlukan  untuk  menyokong  persetujuan-persetujuan  untuk  mendasarkan aturan-aturan  institusional  masyarakat.  Ia  juga  memiliki  tugas  menentukan  apa yang betul dan apa yang salah untuk tujuan-tujuan interaksi. Oleh karena itu tidak ada  otoritas  moral  yang  lebih  tinggi  daripada  kepentingan  diri,  tak  ada  baik  dan buruk yang melampaui keinginan-keinginan manusia, dan tak ada konsep keadilan yang mendahului adanya hukum  positif, aturan-aturan kehidupan sosial  haruslah diciptakan oleh kekuasaan tertinggi. Apa yang menjadi soal bagi organisasi sosial bukanlah  bahwa  norma-norma  masyarakat  itu  betul  melainkan  bahwa  norma- norma  itu  ditentukan  secara  otoritas.  Kekuasaan  tertinggi  harus  memainkan sebuah peranan dalam menciptakan dan juga memaksakan dengan pertimbangan- pertimbangan religius tertentu yang lain daripada ketakutannya sendiri akan Allah sebagai suatu yang paling berkuasa dari segala yang ada (Hobbes memang percaya akan  Allah  sebagai  pencipta  Yang  Maha  Kuasa).  Memang  kekuasaan  tertinggi memakai kepercayaan religius sebagai sarana untuk memperoleh kepatuhan pada printah-perintahnya. 1
1 Tom Campbel. 1994 Tujuh Teori Sosial, Sketsa, Penilaian, Perbandingan , (Yogyakarta : Kamisilis) h. 95.
Kekuasaan, seperti dikatakan Mao Tse Tung, muncul dari laras senjata. Jadi kadang-kadang  kekuasaan  dilihat  sebagai  landasan  fisik  dan  keteraturan  sosial. Bertahannya  masyarakat  sebagai  sistem  sosial  tergantung  pada  pembagian kekuasaan  dalam  masyarakat.  Menurut  pandangan  ini  keteraturan  sosial tergantung  pada  pemusatan  kekuasaan  ditangan  mereka  yang  mendapat keuntungan  daripadanya.  Keteraturan  sosial  tergantung  pada  bagaimana  orang mendifinisikan situasi sosial. 2
Kekuasaan  muncul  sebagai  hal  yang  sangat  menentukan  dalam  berbagai masalah  penting  dalam  gejala  sosial,  tetapi  tidak  benar  jika  kita  melihatnya sebagai  suatu  faktor  eksternal,  bersifat  fisik  atau  material  yang  menentukan hubungan sosial. Kekuasaan bukanlah kekuatan yang bersifat fisik tetapi terutama menunjukkan  suatu  hubungan  sosial.  Definisi  Weber  tentang  kekuasaan  yaitu sebagai kemungkinan bagi seseorang dalam  hubungan sosial berada dalam  suatu posisi untuk melaksanakan keinginannya sendiri walaupun ada perlawanan. 3
Dengan memakai definisi ini, pemilikan kekuasaan bukan hanya melibatkan kemampuan  individu  untuk  menguasai  kegiatannya  sendiri,  tetapi  juga kemampuan untuk menguasai kegiatan orang lain. Dalam hal ini kekuasaan dilihat sebagai kemampuan dari sekelompok orang  terhadap sekelompok orang lainnya. Menurut  Peter  Blau,  hubungan  kekuasaan  dilihat  sebagai  hubungan  tukar menukar.  Menurut  pandangan  ini,  kekuasaan  dipergunakan  jika  seseorang  atau satu kelompok sosial lainnya, tetapi tidak memiliki hal yang sama nilainya sebagai pengganti  sehingga  barang  atau  jasa  yang  dibutuhkan  tersebut  hanya  bisa diperolehnya  dengan  tunduk  atau  patuh  terhadap  kekuasaan  mereka  yang menguasai barang dan jasa tersebut. 4
Berdasarkan  proposisi  dasar  bahwa  kekuasaan  mencerminkan  suatu hubungan  sosial,  maka  dapat  ditarik  tiga  proposisi  alternatif  mengenai  sifat kekuasaan, masing-masing proposisi tersebut memiliki pendekatan teoritis utama dalam  studi  tentang  kekuasaan  dalam  masyarakat.  Yang  pertama  melihat
2 David Berry. 2003, Pokok-pokok Pikiran dalam Sosiologi , disunting oleh Paulus Wirotomo, (Cet. IV; Jakarata: Raja Gravindo Persada). 204
3 Max  Weber.  TR.  A.  M  Henoterson  and  Talcoot  Persons  1974. The  Of  Social  and  Economic Organisation . ( New York : Free Press), h. 152.
4 Peter  M.  Blau  &  Marshal.  1987. Birokrasi  dalam  Masyarakat  Modern .  terjemah  Gary,  (Jakarta  : Penerbit UI). h. 118.
penggunaan  kekuasaan  serta  adanya  orang  yang  berkuasa  dan  yang  dikuasai sebagai  suatu  ciri  yang  melekat  dalam  organisasi  sosial.  Hal  ini  sama  seperti melihat norma-norma sosial sebagai ciri yang inheren dalam organisasi sosial.
Otoritas dalam kekuasaan dianggap sah karena merupakan ciri yang melekat pada hubungan  sosial, termasuk  konflik, dimana  hubungan sosial  selalui  ditandai oleh  adanya  yang  berkuasa  dan  dikuasai.  Maka  akan  selalu  ada  perlawanan terhadap  penggunaan  kekuasaan;  kelompok  yang  berkuasa  dalam  masyarakat dapat  memaksakan  kepentingannya  terhadap  mereka  yang  tidak  mempunyai kekuasaan.  Menurut  Dahrendorf,  penggunaan  kekuasaan  dan  perlawanan terhadapnya  mencerminkan  faktor  kedinamisan  masyarakat  yang  mendasar dalam  menciptakan  perubahan  sosial. 5 Kekuasaan  dapat  dilihat  sebagai  hal  yang melekat  pada  pada  organisasi  sosial  juga  bersumber  dari  aspek  lainnya  dari hubungan  sosial.  Pertama,  kekuasaan  bersumber  dari  keteraturan  normatif (normatif  order),  keteraturan  moral  dalam  kehidupan  sosial  dan  merupakan krakteristik  dari  apa  yang  dikenal  sebagai  teori  konsensius.  Kedua,  konsepsi Marxist, kekuasaan bersumber pada kegiatan produktif ( productive activities ) dari hubungan sosial yang terlibat dalam sarana produksi.
Dalam  pandangan  konflik,  kekuasaan  sebagai  hal  yang  melekat  dalam hubungan  sosial,  keteraturan  normatif  bersumber  pada  penggunaan  kekuasaan. Norma sosial dibentuk dan dipertahankan selama mereka memenuhi kepentingan kelompok  yang  berkuasa.  Sedangkan  dalam  pandangan  konsensus  keteraturan normatif yang menjadi dasar/sumber kekuasaan.
Otoritas  yang  diutarakan  Max  Weber  biasanya  didefinisikan  oleh  para  ahli sosiologi  sebagai  kekuasaan  yang  sah.  Jadi  kekuasaan  menjadi  otoritas  kalau penggunaannya  dianggap  sah,  benar  sesuai  oleh  mereka  yang  tunduk  di bawahnya.
Max  Weber  membuat  typologi  yang  membedakan  otoritas  menurut  dasar keabsahannya dengan membedakan tiga bentuk otoritas:
1. Otoritas  tradisional  maupun  penggunaan  kekuasaan  yang  sah  karena dijalankan sesuai dengan tradisi. Misalnya, patrimonialisme yaitu suatu bentuk
5 Ralf  Dahrendrof.  1959. Class  and  Class  Conflient  In  Industrial  Sociaty .  (London:  Routledge  and Kegan Paul). h. 139.
pemerintahan  di  mana  negara  merupakan  perluasan  atau  perpanjangan  demi rumah tangga pribadi penguasa (raja).
2. Otoritas  legal-rasional:  merupakan  penggunaan  kekuasaan  yang  ideal  karena dijalankan  sesuai  dengan  hukum  atau  peraturan  yang  tertulis.  Ini  adalah bentuk  otoritas  yang  menjadi  ciri  negara  modern.  Pemerintah  memegang tampuk  pemerintahan  karena  mereka  dibentuk  dan  dipilih  menurut  hukum yang  ada.  Otoritas  dipergunakan  oleh  birokrat  sepanjang  tindakan  mereka sesuai dengan aturan.
3. Otoritas  kharismatik  merupakan  antithetis  dari  otoritas  legal-rasional  dan otoritas  tradisional  dan  semata-mata  didasari  oleh  kharisma  pribadi,  daya tarik pribadi dan kualitas istimewa dari pribadi pemegang otoritas tersebut. 6
Dari konsep kekuasaan ini menjadi pembenaran dalam menapaki kehidupan, utamanya  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  sehingga  konsep  ini  sering ditafsirkan berlebihan sehingga tanpa terkendali dapat melanggar  konstitusi yang ada dan melenceng dari substansi yang ingin dicapai.
Berkaitan dengan ini, maka salah satu hasil konstitusi yang cukup  dilematis yakni  UU  nomor  22  tahun  1999  dan  UU  nomor  32  tahun  2004  tentang  otonomi daerah yakni memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengatur daerahnya sendiri ( desentralisasi ) yang selama ini terpusat (sentralisasi ). Juga, salah satu poin dari  undang-undang  ini  yang  cukup  dilematis  adalah  Pilkada  langsung  yang melibatkan  semua  komponen  untuk  berkompetisi  mencapai  kekuasaan.  Dari sederetan  permasalahan  yang  ditangani  Mahkamah  Konstitusi  akibat  ekses  dari Pilkada  yang  cukup  mengusik  dari  substansi  otonomi  daerah  yakni  berupaya melakukan  percepatan  peningkatan  kesejahteraan  masyarakat,  namun  yang nampak  terjadinya  konflik  horizontal  akibat  konsep  kekuasaan  yang  menjadi tumpuannya tanpa mengindahkan makna konstitusi yang ada.

## A. Kekuasaan dalam Otonomi Daerah dan Dampaknya terhadap Konstitutsi serta Substansi Pilkada
Sejalan  dengan  era  reformasi  yang  telah  berjalan  cukup  lama  yang tentunya  dengan  berbagai  terobosan  kebijakan  dengan  dilandasi  oleh  konstitusi
6 Max  Weber.  TR.  A.  M  Henoterson  and  Talcoot  Persons  1974. The  Of  Social  and  Economic Organisation . h. 328.
yang  mapan  dan  transparan  menuju  pemerintahan  yang  baik  ( good  governance).
Maka  salah  satu  kebijakannya  adalah  otonomi  daerah  yang  dipahami  secara berlebihan  sehingga  menimbulkan  ekses  yang  cukup  serius  untuk  ditangani adalah  berkaitan  dengan  pemahaman  masyarakat  atas  kekuasaan  yang diimplmentasikan  dalam  pilkada  yang  sering  melanggar  konstitusi.  Dampak pilkada  langsung  yang  menjadi trend adalah  diakhiri  dengan  konflik  horizontal masyarakat  dan  terkotak-kotaknya  masyarakat  dan  ujungnya  ditangani mahkamah konstitusi sebagai perseteruan peserta pilkada.
Kebijakan desenteralisasi dan implementasi otonomi daerah pada dasarnya menyangkut  pengalihan  kewenangan  dan  sumber  daya  dari  pusat  ke  daerah- daerah.  Daerah  dalam  pengertian:  (1)  institusi-institusi  daerah,  (2)  elite-elite  di daerah,  (3)  kekuatan-kekuatan  sosial  politik  di  daearh.  Karena  pemerintahan hakekatnya  bersangkut  paut  dengan  pengelolaan  otoritas  publik  ( performing public  authority). Maka  tentunya  pengalihan  kewenangan  dan  sumber  daya  ke daerah maka penyelenggaraan pemerintahan akan  lebih efektif dan efisien  dalam merespon  kepentingan  publik  di  daerah.  Penyelenggaraan  otoritas  publik diharapkan lebih responsip terhadap nilai-nilai, prioritas-prioritas dan spesifikasi lokal.  Tentunya  juga  konsekuensi  otonomi  daerah  adalah  lebih  menegakkan konstitusi  serta  mengadakan  pemilihan  langsung  terhadap  pemimpin  daerah melalui  pilkada  dan  ini  menjadi  persoalan  yang  cukup  rumit  dalam  menegakkan konstitusi dan pilkada sesuai dengan substansi otonomi daerah.
Substansi UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Otonomi Daerah menginginkan kekuasaan pemerintah daerah dalam hal ini kepala daerah  untuk  direkonstruksi  sebagai  pemimpin  pemerintahan,  pemimpin  daerah dan  pengayom  masyarakat  yang  tentunya  menjadi  hal  yang  sangat  serius  untuk ditegakkan sesuai dengan konstitusi yang ada, namun tentunya tidak terlepas dari implikasi pilkada yang menjadi penentu pucuk pimpinan daerah.
Di  era  otonomi  daerah  sekarang  ini,  birokrasi  di  tingkat  lokal  sedang mengalami  masa  transisi  (peralihan)  dari  paradigma  birokrasi  orde  baru  yang sentralistik  ke  paradigma  reformasi  yang  mendukung  desentralisasi  dan demokratisasi. Namun  nampaknya masa  transisi tingkat  local ini  harus  dicermati karena cendrung menjauh dari semangat reformasi, meski mulai muncul pula good
practices yang  demokratis.  Di  beberapa  daerah  saat  ini  yang  menonjol  adalah kepentingan  elit  local  ketimbang  isu-isu  yang  berkaitan  dengan  kepentingan public seperti peningkatan kualitas pendidkan, kesehatan, dan pertanian. Otonomi daerah  seakan  menjadi  otonominya  elit  local  untuk  memperoleh  atau mempertahankan kekuasaan yang acapkali ditempuhnya melalui transaksi politik rendahan  dengan  sesama  elit  lokal.  Secara  umum  kecendrungan  konsolidasi demokrasi, antara lain:
Maraknya  KKN  (korupsi,  kolusi  dan  nepotisme)  di  daerah- daerah.
Konflik  kepentingan  DPRD  dengan  kepala  daerah  yang merugikan kepentingan      publik;
Konflik/masalah koordinasi antara gubernur dengan bupati/walilta yang merugikan kepentingan publik;
Eksploitasi  sumber  daya  alam  secara  berlebihan  yang mengakibatkan kerusakan lingkungan;
Munculnya  ratusan  Peraturan  Daerah  (Perda)  bermasalah, pungutan yang membebani dunia usaha dan masyarakat; Buruknya  pelayanan  public  oleh  pemerintah  daerah  kepada masyarakat; Serta masalah gender bias 7 .
Berkaitnnya  dengan  pilkada  secara  langsung  dari  berbagai  daerah  yang telah  melaksanakannya  ternyata  ditemukan  bahwa  sering  konstitusi  dilanggar hanya  sekedar  memuluskan  keinginan  segelintir  manusia  pada  titik  kekuasaan sehingga  sering  memunculkan  konflik  horizontal.  Hal  ini  sebenarnya  sangat terkait  dengan  partai  politik  sebagai  motornya  demokrasi.  Memang sumbangsihnya  terhadap  proses  reformasi  cukup  penting,  utamanya  dalam menyikapi  Pilkada  secara  langsung,  tetapi  dari  sisi  negatifnya  juga  masih  cukup signifikan  yakni:  (1)  Masih  banyak  partai  yang  bersifat primordial  dan  sectarian, belum bisa mendidik masyarakat menerima perbedaan dan masih mengembangkan loyalitas yang irrasional karena cendrung memanfaatkan symbol irrasional  dan  nilai  sacral  (misalnya  tokoh  kharismatik,  symbol  keagamaan),  (2)
7 Syamsuddin Haris. 2005. Desentralisasi dan Otonomi Daerah , (Jakarta: LIPI Press) h. 94. Lihat juga Michael A. Tumanut. 2016. A Veto Players Analysis of Subnational Territorial Reform in Indonesia, Asian  Politics  &  Policy,  Volume  8,  No  2,  hal.  238-241;  Mukrimin.  2012. Power  sharing:  local autonomy  and  ethnic  politics  in  Sulawesi  Indonesia, (Gorontalo:  Sultan  Amai  Press)  hal.  17-28; Holzhacker,  dkk.  2016. Decentralization  and  Governance  in  Indonesia .  (New  York  &  London: Springer), hal. 4-6.
Lebih  bersifat  memobilisasi  daripada  mensosialisasi  (ingat  pola  kampanye massal), (3) Cendrung masih menghalalkan kekerasan, (4) Lebih bersifat partisan daripada  memperjuangkan  kepentingan  nasional,  apalagi  bila  persaingan  antar partai semakin ketat, (5) Lebih banyak didukung oleh orang yang mencari nafkah daripada  memperjuangkan  idealisme  sehingga  mudah  terjadinya  politik  uang ( money politics) .
Maka  untuk  menegakkan  konsitusi  dan  pilkada  sesuai  amanah  otonomi daerah  diperlukan  sinergitas  komponen  lokal  yang  nampak  yakni  keterpaduan antara  legislatif  dengan  kepala  daerah  serta  masyarakat  secara  luas.  Hal  ini nampak  pada  kinerja  mereka  yang  mampu  menjalankan  tugas  secara  akuntabel, demokratis,  memenuhi  standar  moralitas,  sesuai  aspirasi  masyarakat  luas  dan efisien.  Standar  ini  diadopsi  dari  pendapat  Turner  dan  Huime  yang  bahwa legitimasi  pemimpin  itu  terletak  apada  moral,  kepedulian,  keterbukaan, penggunaan  sumber  daya  yang  optimal,  dan  peningkatan  pada  efesiensi  dan effektifitas. 8
Memang  upaya  pemerintah  di  era  reformasi  ini  adalah  menegakkkan  dan menghidupkan  demokrasi  dengan  adanya  pilkada  secara  langsung  yang  diatur doleh  UU  Nomor  32  Tahun  2004  untuk  menjamin  terakomodasinya  aspirasi rakyat  dalam  memilih  pemimpinnya  dan  harus  ditegakkan  secara  konstitusional. Namun  dalam  implementasi  belum  maksimal  karena  masih  ranahnya  sangat dikedepankan dalam konsep kekuasaan. Hal ini terlihat pada beberapa kelemahan pilkada  langsung  yang  mengoyak-mengoyak  konstitusional  sebagaimana  diatur oleh  UU.  Fenomena  jual  beli  partai  menjadi  trend  politik  di  daerah  hingga  pusat. Tidak  sedikit  partai  politik    yang  secara  terang-terangan  mematok  harga  bagi setiap  calon  yang  berminat  mengikuti  konvensi.  Mekanisme  semacam  ini  justru semakin menyuburkan praktek komersialisasi
Kalau  kita  lihat  idealisme  partai  politik  sebagai  perpanjangan  tangan masyarakat,  maka  praktek  seperti  itu  tidak  selayaknya  dilakukan,  sebagaimana pendapat,  Michael  G.  Roskin  mengemukakan  bahwa  setidaknya  partai  politik
8 Syamsuddin  Haris.  2005. Desentralisasi  dan  Otonomi  Daerah ,  h.  97.  Lihat  juga  Jan  H.  Pierskalla. 2016.  Splitting  the  difference?  The  politics  of  district  creation  in  Indonesia, Comparative  Politics,
h.250-251.
menjalankan  beberapa  fungsi,  antara  lain  sebagai  penghubung  antara  rakyat dengan  pemerintah,  agregasi  kepentingan,  sosialisasi  politik,  mengorgani-sasikan pemerintahan  dan  juga  memobilisasi  pemilih.  Namun  yang  berjalan  sejauh  ini fungsi  partai  politik  yang  menonjol  justru  sebagai  kendaraan  politik  menuju kepada suatu kekuasaan walaupun tidak terbina sejak dari awal.
Permasalahan  yang  muncul  adalah  bagaimana  kredibilitas  pemimpin  yang dihasilkan  dari  system  jual  beli.  Bendera  seperti  selama  ini  berlangsung.  Apakah mereka benar-benar memiliki komitmen untuk memperbaiki kinerja pemerintahan.,  meningkatkan  efisiensi  anggaran  dan  pelayanan  public  sehingga kesejahteraan masyarakat dapat lebih baik dengan memberikan pelayanan. Tidak banyak  terdengar  keberhasilan  kepemimpinan  di  era  pemilihan  kepala  daerah langsung,  sebagian  besar  lainnya  justru  masih  berkutat  dengan  memikirkan bagaimana memperbesar anggaran belanja rutin untuk keperluan internal.
Memang  beberapa  situasi  yang  masih  menjadi  kendala  dalam  mewujudkan kepemimpinan  yang  amanah  di  tingkat  daerah  yang  perlu  segera  dilakukan pembenahan  secara  sistematik  natar  lain:  (1)  masih  rendahnya  pemahaman berdemokrasi  di  kalangan  masyarakat  daerah  termasuk  para  fungsionaris  partai politik  dan  organisasi  masyarakat  di  tingkat  lokal,  (2)  masih  kuatnya  kultur masyarakat paternalistic  atau  petronase ,  (3)  pemiliham  system  demokrasi  yang kurang  tepat  sehingga  tidak  relevan  dengan  fase  pembangunan  dan  kesadaran politik masyarakat secara riil.
Otonomi  daerah  pada  hakekatnya  atau  maknanya  adalah  demokrasi  di tingkat  lokal  atau  demokrasi  di  daerah.  Memang  masalah  yang  muncul  dari pelaksanaan  otonomi  daerah  dengan  pemilihan  langsungnya  yakni: pertama , tuntuttan penerapan otonomi daerah yang ebih bernuansa politik yang mengarah kepada  devolusi. Kedua ,  kepemimpinan  di  daerah  yang  lebih  berorientasi menyulut  aroganisme  daerah  dan  konflik  internal. Ketiga, implementasi  otonomi yang  lebih  menekankan  kepada  uang,  peningkatan  pendapatan  daerah.  Memang otonomi daerah diterjemahkan sebagai kebebasan daerah yang mengarah kepada kedaulatan daripada pemberian dan penerimaan sebagian kewenangan. Sehingga, dampaknya  eksekutif  legilatis  dan  elit  politilk  dan  penguasa  daerah  lebih memikirkan daerah bahkan kelompoknya secara sempit.
Makna  otonomi  daerah  sejatinya  merupakan  kedewasaan  untuk kemandirian  dan  penerapan  kewenangan.  Namun,  pada  prakteknya  seringakli jatuh  dalam  pemaknaan  dalam  derajat  uang,  aroganisme/kesombongan  daerah dan eksklusivisme/pemisahan daerah.

## B. Penataan Perilaku Birokrasi dalam Mendukung Otonomi Daerah Tanpa Korupsi
Salah  satu  ekses  yang  sangat  merisaukan  dalam  era  reformasi  ini  dengan penerapan  otonomi  daerah  dengan  terkotak-kotaknya  birokrasi  yang  mengarah pada maraknya korupsi yang dilakukan  penyelenggara Negara sebagai ekses  dari penafsiran  kekusaan  dalam  era  otoda . Tentunya  tidak  terlepas  dari  pilkada langsung dan hasilnya.
Pada  prinsipnya  korupsi  adalah  berkenaan  dengan  kekayaan  negara  yang dimiliki secara tidak sah.  UU Nomor. 3 Tahun 1971 sebagaimana yang dikutip oleh Marpaung  menyatakan    bahwa  korupsi  adalah  terdiri  dari  perbuatan  seseorang yang  merugikan  keuangan  negara  dan  yang  membuat  aparat  pemerintah  tidak efektif,  efisien,  bersih  dan  berwibawa.  Dalam  kaitan  ini,  tujuan  pemberantasan tindak  pidana  korupsi  adalah  mencegah  kerugian  negara,  mencapai  aparat pemerintahan yang efisien, efektif, bersih, dan berwibawa. 9 Secara harfiah, korupsi adalah  kebusukan,  keburukan,  kebejatan,  ketidakjujuran,  dapat  disuap,  tidak bermoral,  penyimpangan  dari  kesucian.  Meskipun  korupsi  luas  artinya  namun sering corruption dipersamakan artinya dengan penyuapan. 10
Di  Malaysia  korupsi  tidak  dipakai  tetapi  kata  peraturan  anti  kerakusan. Hukum  korupsi  adalah  perbuatan  yang  menguntungkan  pribadi  oleh  pejabat negara yang secara langsung melanggar larangan hukum terhadap tingkah laku.
Korupsi  adalah  istilah  yang  sudah  lama  dikenal  dalam  masyarakat Indonesia.  Dan  dua  istilah  lain  yaitu  kolusi  dan  nepotisme.  Kesemuanya  ini berkaitan  dan  mengandung  makna  inti  yang  sama.  Esensi  kolusi  dan  nepotisme menuju  pada  korupsi.  Penggunaan  istilah  kolusi  dan  nepotisme  dimana  intinya adalah korupsi,  baik  dalam  arti  ekonomi  maupun  politik.  Arnold  J.  Heidenheimer
9 Leden  Marpaung.  1992. Tindak  Pidana  Korupsi,  Masalah  dan  Pemecahannya ,  Bagian  Kedua, (Jakarta : Sinar Grafika). h. 149.
10 Andi Hamzah. 1991. Korupsi di Indonesia, Masalah dan Pemecahannya. 7
dalam  Rais,  mengemukakan  korupsi  berasal  dari  kata corruption artinya kecurangan atau  penyimpangan. 11
Jadi  korupsi  berarti  perbuatan  yang  melanggar  hukum  yang  berakibat merusak  tatanan  yang  sudah  disepekati.  Tatanan  itu  berwuud  pemerintahan, administrasi  dan  manajemen.Timbulnya  perbuatan  korupsi  dipengaruhi  oleh beberapa  faktor  yaitu:  (1)  Apakah  kelembagaan  pemerintah  itu  memberi kesempatan  kepada  perbuatan  korupsi,  (2)  Lingkungan  budaya  yang mempengaruhi  psikologi  orang  seorang,  (3)  Pengaturan  ekonomi  yang  mungkin memberikan tekanan tertentu.
Dalam  teori  sosial,  korupsi  mengandaikan  adanya  pejabat  umum  dengan kekuasaan untuk  memilih  alternatif  tindakan  yang  berkaitan  dengan  penggunaan kekayaan  dan  kekuasaan  pemerintahan  yang  bisa  diambil  dan  dipergunakan untuk  keuntungan  pribadi.  Meskipun  begitu,  mungkin  berkembang  persepsi bahwa  korupsi  tidak  hanya  terjadi  di  pemerintahan,  tetapi  juga  lembaga keagamaan. Korupsi bisa terjadi di mana saja, sehingga korupsi tidak semata-mata dipahami sebagai gejala politik, melainkan juga gejala sosial dan gejala budaya.
Korupsi  berkaitan  dengan  pemerintahan  negara  berarti  penyimpangan  dari norma-norma  yang  berlaku  bagi  seorang  yang  menjabat  pemerintahan  negara. Esensi  korupsi  terletak  di  satu  pihak  pada  penggunaan  kekuasaan  atau  wewenang yang terkadang dalam suatu jabatan, dan dipihak lain terdapatnya unsur perolehan atau  keuntungan,  baik  yang  berupa  uang  atau  bukan.  Dalam  tindakan  korupsi tersebut,  memperoleh  uang  atau  manfaat  lain  untuk  melakukan  sesuatu  yang memang sudah merupakan kewajibannya atau tidak melakukan kewajibannya bagi keuntungan  seseorang  yang  sebaliknya  memberikan  sesuatu  kepada  pejabat tersebut.
Dalam  pengertian  itu,  yang  merupakan  tolak  ukur  adalah  kekuasaan  atau wewenang dalam  pemerintahan   atau  pelayanan  umum  yang  sudah ditentukan dalam  peraturan.  Korupsi  adalah  penyelewengan  dalam  penggunaan      kekuasaan dan   otoritas   tersebut.  Gejala  kongkrit  korupsi adalah penyogokan,  nepotisme,
11 Amin  Rais.  1999. Menyingkap  Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme  di  Indonesia ,  (Yogyakarta  :  Aditya Modern). h. 19.
dan penyalagunaan milik  umum. Dari pendekatan  itu kita memperoleh  keterangan bahwa nepotisme adalah salah satu bentuk korupsi.
Jacob  Van  Klaveran  dalam  artikelnya  " The  Concept  of  Corruption " menafsirkan  korupsi  sebagai  berikut:  Seorang  pegawai  yang  korupsi  memandang kantor  umum  sebagai  sebuah  bisnis  dari  mana  ia  berusaha  mendapatkan pendapatan  sebanyak-banyaknya.  Dengan  demikian  kantor  itu  menjadi  "unit mekanisasi".  Besarnya  pendapatan  tergantung  pada  keadaan  pasar  dan  bakatnya untuk  menemukan  keuntungan  yang  sebesar-besarnya  dalam  kanca  permintaan masyarakat.
Seorang  koruptor  menjadikan  kantor  pelayanan  menjadi  sebuah  pasar. Makin  besar  kebutuhan  masyarakat  dan  pelayanan,  makin  besar  pula  keuntungan yang diperoleh seorang koruptor. Karena itu, maka birokrasi yang berbelit-belit dan banyaknya  peraturan  akan  menciptakan  pasar  bagi  koruptor,  karena  ia  bisa menarik keuntungan yang sebesar-besarnya dari belantara peraturan itu.

## C. Korupsi dalam Tinjauan Budaya
Kolusi dan nepotisme merupakan gejala amat mutakhir yang muncul sebagai bentuk baru korupsi yang dikenali  masyarakat.  Bintoro Tjokroamidjojo pada akhir 80-an  mengeluarkan  suatu  istilah  baru  yakni  korupsi  yang  telah  membudaya. bahkan Soemitro Djojohadikusumo membuat statemen bahwa kebocoran anggaran pembangunan  mencapai  30%,  angka  ini  diperkuat  oleh  Jefry  Hunters  pengamat Bank  Dunia.  Gambaran  korupsi  yang  terjadi  pada  masa  orde  dilukiskan  dalam rumusan  yang  dilakukan  oleh  pemerintahan  kabinet  Reformasi  pembangunan sebagai berikut:
1) Secara operasional, suatu kegiatan mengandung unsur KKN apabila memenuhi kriteria  sebagai  berikut,  yakni  keterlibatan  pejabat  terkait,  kerabat,  teman  di dalam  suatu  badan  usaha,  dan  syarat  berikutnya  adalah  perubahan  fasilitas istimewa pada badan usaha tersebut.
2) Fasilitas istimewa  tersebut  antara  lain dalam  pemberian  fasilitas  kredit,  pajak, monopoli,  pembelian  atau  tukar  guling  harta  kekayaan  negara  atau  izin  usaha secara  tidak  taat  asas,  penetapan  biaya,  harga  maupun  kegiatan  atau  syarat
kerjasama yang  tidak  wajar, adanya  imbalan     atau     fee    dari     kegiatan    yang sebetulnya  tidak  perlu  ada,
3) Pelaksanaan  pelelangan  yang  tidak  taat    azas    dan    kemungkinan    lain  Yang belum bisa ditemui sampai hari ini.
Sedangkan, korupsi dalam pembangunan yang disebut KKN dapat juga disebut sebagai penyakit dalam pembangunan yang dampak negatifnya sangat besar yaitu:
1) Merusak  moral,  dalam  arti  menimbulkan  pembenaran  terhadap  kejahatan.
Suatu  pencarian  besar  lebih  kecil  dapay  ditutupi,  tetapi  bahkan  telah  menjadi aturan  main.  KKN  ini  tidak  saja  merusak  moral  pegawai,  pnguasa  (yang sebenranya  harus  anti  korupsi,  karena  banyak  dirugikan  dan  menjadi  sumber pemerasan)  tetapi  bahkan  juga  cenkiawan  dan  rokhaniawan.  KKN  telah menjadi gejala anti budaya.
2) KKN  telah  merusak  mutu  pembangunan  dan  hasil  pembangunan.  Prosudur rasional  dilanggar  dan  dikelabui.  Ketentuan  hukum  dimanfaatkan  utuk menutupi  bahkan  sebagai  alattindak  kejahatan.  Moral  da  etika  dipermainkan. Dan mutu hasil pembangunan sendiri sangat berkurang.
3) KKN telah menjadi sumber krisis ekonomi. Sebenarnya pembangunan ekonomi itu  adalah  sebuah  rekayasa  yang  sifatnya  rasional  dan  terus  menerus  bersifat memper-baiki  dan  memperbaharui  (reform).  Dengan  tumbuhnya  KKN,  proses tersebut  bertentangan  dengan  rasionalitas  dan  reformasi.  Tindakan  mark-up dalam  usulan  proyek  misalnya,  telah  membuat  sistm  menjadi  kropos  dan menjadi  sebab  dari  keruntuhan  sistem,  sebab  yang  paling  mndasar  dari  krisis ekonom di Asia adalah KKN yang merusak rasionalitas, moralitas dan reformasi.
Fox  dalam  bukunya  " Kinship  and  Marriage "  menyatakan  bahwa  salah  satu ciri  dari  negara-negara  yang  sedang  berkembang  adalah  meluasnya  praktek nepotisme  dikalangan  masyarakat.  Hal  ini  berbeda  dengan  masyaakat  negara- negara  maju  yang  dapat  menutup  peluang  nepotisme  itu  dengan  melaksanakan berbagai peraturan secara ketat dalam kehidupan masyarakat.
Menurut penulis, praktek KKN tidak berdiri sendiri, tetapi berkaitan dengan orientasi  nilai  budaya  masyarakat  yaitu  suatu  yang  berkaitan  dengan  sistem gagasan  atau  ide  tentang  hal-hal  apa  yang  bernilai  atau  tidak  bernilai  dalam kehidupan.  Orang  semakin  cendrung  berorientasi  kepada  kehidupan  kekinian  dan
krang memikirkan kehidpan masa depan. Dalam hubungan ini terkesan kuat bahwa orientasi  nilai  masyarakat  Indonesia  masih  menonjolkan  akan  pentingnya  rasa saling  ketergantungan  antara  satu  dengan  lainnya.  Ikatan  kekerabatan  dan per- koncoan menjadi  kunci  dari  kesuksesan  seseorang.  Keunggulan  individual  belum dapat  dijadikan  senjata  untuk  mendapatkan  kesusesan  hidup  dala  masyarakat sesuai  denga  kualitas  yang  dimilikinya.  Setiap  individu  seolah-olah  dipaksa  oleh sistem  nilai  budaya  masyaakat  ntuk  tundukpada  huungan  yang  dalam  ikatan kekeraabatan atau kelompok sosial lainnya.

## D. Korupsi dalam Birokrasi
Sebetulnya,  sasaran  utama  reformasi  adalah  memberantas  ‘korupsi  dan kolusi’.  Menurut  sosiolog  Robert  Klitgaard,  dua  suku  kata  itulah  penyebab  utama kebangkrutan  Indonesia.  Lebih  lanjut  dikatakan  bahwa  kebangkrutan  itu disebabkan  oleh  kebodohan,  bukan  karena  rendahnya  moral  dan  akhlak,  bukan karena nepotisme bukan pula konsep pembangunan yang salah.
Korupsi di  Indonesia  telah  memasuki  tahap yang  sangat  kompleks,  ia  telah melanda  seluruh  lapisan  pemerintahan  mulai  dari  tingkat  yang  paling  rendah hingga ke tingkat yang paling tinggi. Jenis dan bentuk korupsi yang sering terjadi di birokrasi  adalah  sebagai  berikut:  jenisnya  adalah  korupsi  waktu,  jabatan,  uang, kesempatan,  harta  dan  sebagainya.  Seangkan  bentuknya  antara  lain  berupa imbalan  atau  pungutan  terhadap  pelayanan,  pemalsuan,  pemotongan,  pemerasan, penyalahgunaan  wewenang,  backing,  penipuan,  pemberian  fasiltas,  penggelapan uang  restribusi,  penggelapan  pajak,  manipulasi  pajak,  mengumpulkan  dana berkedok  usaha  swasta  dan  yayasan  serta  kegiatan  sosial,  sumbangan  yang cendrung  memaksa,  dana  taktis  para  pejabat  strukturao  dan  fungsional,  broker, tata  niaga,  subsidi,  pengawasan  dan  kegiatan  kontrol,  pasar  uang  gelap  dilakukan oleh hampir semua lembaga keuangan di Indonesia.
Fenomna  lain  yang  ditemukan  adalah  birokasi  pemerintah  sering memberikan  kesempatan  dan  mendorong  pengusaha  untuk  mencari  pinjaman  ke luar  negeri  dan  didalam  negeri  tanpa  batas,  dengan  menggunakan  fasilitas  yang sangat  luas  diberikan  oleh  pemerintah,  sementara  itu  pemerintah/birokrat meminta imbalan terhadap fasilitas yang telah diberikan itu.
KKN  telah  menjadi  sumber  inspirasi  dan  sumber  motivasi  pembangunan nasional.  Karena  hampir  tidak  ada  satu  kegiatan  pembangunan  di  Indonesia  yang terbebas  dari  praktek  KKN  baik  di  pusat  maupun  di  daerah.  Hampir  pasti  bahwa kegiatan  pembangunan  baru  bisa  dlaksanakan      apabila      telah      memberikan kesempatan  untuk    melakukan  praktek  KKN  itu.  Apabila  tidak,  maka  semua kegiatan  pembangunan,  betapa  pun  pentingnya  pasti  akan  ditunda.  Jadi  sampai harus  ditunggu  kapan  mitra  usaha  tersebut  sampai  bersedia  membuka  diri  untuk praktik KKN, barulah proyek tersebut direalisasikan.
Untuk  menangkal  dan  menekan  serendah  mungkin  korupsi  diperlukan reformaswi  politik  dan  birokrasi  pemerintahan,  ditegakkannya  transparansi  di perusahaan-perusahaan  serta  reformasi  dibidang  kelembagaan  dan  peradilan. Reformasi  di  bidang  politik  dilakukan  agar  sejauhmungkin  kekuasaan  eksekutif dapat  dibatasi  dan  diawasi  secara  efektif  serta  diterapkannya  sistem check  and balance .  Selain  itu  badan-badan  pengawasan  dan  pemeriksaan  harus  betul-betul independen  dan  efektif.  Reformasi  dalam  tubuh  birokrasi  diarahkan  pada perampingan birokrasi, mengurangi kewenangan antara lain dengan deregulasi dan debirokratisasi,  perbaikan  dalam  kemampuan  dan  profesionalisme,  rekruitment yang obyektif serta perbaikan dalam penghasilan.
Usaha  lain  untuk  menekan  serendah  mungkin  korupsi  adalah  melalui reformasi kelembagaan, misalnya kelembagaan peradilan berikut semua perangkat hukumnya. Selain penataan pada sistem dan kelembagaan, pastinya diperlukan juga keteladanan dari pimpinan.
Meskipun  pemerintah  telah  melakukan  upaya  pemberantasan  korupsi, namun di lapangan belum memuaskan, ini disebabkan oleh beberapa faktor yaitu:
1) Kondisi  lingkungan  secara  nasional  tidak  menunjang  pemberantasan korupsi,  terutama  yang  berskala  besar,  dan  hal  ini  disebabkan  karena struktur  kekuasaan  yang  terpusat  pada  satu  tangan,  serta  menipisnya keteladanan dari atasan.
2) Upaya-upaya  untuk  menanggulangi  korupsi  secara  ini  bersifat  legalistik formal.
3) Kelemahan dalam peradilan serta lemahnya law enforcement .
4) Kooptasi terhadap kewenangan lembaga-lembaga negara seperti DPR, BPK.
5) Lemahnya aparatur pengawasan.
6) Adanya intervensi politik, misalnya dalam tender proyek besar.
7) Belum diterapkannya asas pembuktian terbalik dalam tindak pidana korupsi.
Memang,  ada  kerisauan  yang  mendalam  dengan  mentalistas  budaya  bangsa Indonesia  akhir-akhir  ini,  terutama  yang  berkaitan  dengan  praktek  korupsi  yang telah  begitu  meluas  dalam  kehidupan  masyarakat.  Kerisauan  itu  menjadi bertambah  jika  dilihat  tantangan  bangsa  dalam  menghadapi  dunia  mendatang yang berbeda dengan apa yang hadir saat ini.
Informasi  dan  teknologi  telah  menyatu  dalam  setiap  tarikan  nafas  manusia, akibatnya  tingkat  ketergantungan  manusia  terhadap  berbagai  produk  teknologi menjadi  semakin  tinggi,  baik  yang  berhubugan  dengan  kegiatan  sosial,  ekonomi maupun  lainnya.  Namun  ketergantungan  ini  akan  menghanyutkan  manusia kepada  paham  meterialisme  (kebendaan).  Status  seseorang  diukur  dari pandangan  kebendaan  ini.  Hal  ini  pulalah  yang  menyebabkan  sekularisme  akan mnjadi modal kehidupan masyarakat.
Seiring  dngan  itu  tingkat  ketegantungan  manusia  terhadap  sesamanya menjadi  semakin  berkuran.  Ikatan-ikatan  sosial  tradisional  akan  menjadi  semaki meluntur  dan  akan  beralih  kepada  ikatan  kepentingan.  Kalaupun  ada  upaya memanfaatkan  ikatan-ikatan  tradisional,  tetapi  tidak  lebih  dari  upaya  untuk menunjang  tercapainya  tujuan  dari  kelompok  kepentingan.  Masyarakat  akhirnya akan  terbawah  kearah  kehidupan  yang  lebih  berwajah  individualistik.  Wajah budaya masyarakat mendatang adalah wajah yang individualistik dan materialistik.
Kebudayaan  Indonesia  yang  berakar  pada  prinsip  kebersamaan (kolektifitas),  yang  diikat  oleh  bingkai  spritual  moralitas,  seharusnya  menjadi filter yang ampuh bagi membiaknya faham materialisme yang terbawa oleh proses globalisasi.  Adalah  menjadi  sangat  urgen  untuk  kembali  dan  berupaya mengmbangkan  nilai-nilai  budaya  tradisional  itu  secara  kritis.  Dengan  modal  itu masyarakat  Indonesia  memiliki  kesempatan  untuk  menentukan  pilihan  terbaik bagi  kehidupannya  di  masa  depan  ,tanpa  harus  terbawa  pada  arus  globalisasi. Selain usaha yang telah dirintis oleh pemerintah, diyakini bahwa peranan keluarga menduduki tempat yang paling strategis dalam upaya itu.
Dari  kondisi  Birokrasi  di  Indonesia,  utamanya  pada  era  reformasi  ini menjadikan    sesuatu  yang  sangat  kita  benci.  Ia  secara  simultan      menampilkan citra    kontradiktif    dan    inefisiensi      dan    ancaman  kekuasaan.  In  kompetensi, korupsi  dan  pemborosan  disatu  pihak,  manipulasi,  pengrusakan  dan  intrik-intrik dipihak lain.
Hampir tidak ada satu jenis kebobrokan pun yang belum pernah dilekatkan orang  kedalam  pengertian  dan  keberadaan  birokrasi.  Birokrasi  memiliki  ciri-ciri yang  sangat  jarang  sebagai  sebuah  kebobrokan  yang  terletak  didalam  spektrum politik. Orang-orang sayap kanan berusaha membatasinya atas nama keterbukaan dan  akuntabilitas,  kelompok  tengah  berusaha  mereformasinya  atas  nama keterbukaan dan akuntabilitas. Kelompok sayap kiri berusaha menggusurnya atas nama  partisipasi  dan  manajemen  mandiri.  Namun  demikian,  ia  tetap  mampu memperlihatkan  kapasitas  yang  sangat  mengesankan  untuk  menolak  semua gangguan yang menghadangnya.
Max  Weber,  teorisi  tentang  birokrasi  pernah  menulis  bahwa  kediktatoran para pejabat sedang berlangsung. Dia menandaskan bahwa ini terjadi disebabkan adanya  kapasitas  birokrasi  yang  sangat  unik  untuk  mengelola  tugas-tugas administratif  masyarakat  industri  yang  sangat  kompleks.  Ini  memang  sangat diperlukan,  meskipun  sangat  problematis.  Inilah  yang  merupakan  paradoks  yang ditampilkan oleh birokrasi.
Birokrasi  dan  efisiensi  administrastif  menurut  pandangan  administrasi negara  ,mencoba  mendekati  studi  birokrasi  dari  titik  pandang  bahwa  terdapat perbedaan  kualitatif  antara  administrasi  di  dalam  lingkungan  pemerintahan  dan swasta, dan  ini menandai  bahwa  hanya yang  pertamalah  yang secara  tepat  dapat disebut  sebagai  birokrasi.  Administrasi  negara  mengadopsi  konsep  birokratik yang lebih eksklusif.
Ciri-ciri  administrasi  negara  berorientasi  pada  derajat  pelayanan  yang ditentukan  oleh  penilaian  kualitatif  dan  oleh  kompromi  yang  dipertahankan secara  umum  antara  nilai-nilai  yang  bertentangan,  bukannya  oleh  satu  kriteria tunggal  seperti  keuntungan.  Kebutuhan  untuk  memenuhi  kriteria  usaha  dari efisiensi  dengan  sendirinya  merupakan  kebutuhan  politik  yang  memiliki rangkaian  dampak  bagi  hakekat  dan  derajat  pelayanan  yang  disediakan.
Administrasi  negara  bukanlah  masalah  pelaksanaan  tujuan-tujuan  yang ditetapkan oleh para politisi dalam tata cara efisiensi biaya yang paling tinggi.
Tuntutan  umum  administarasi  publik  adalah  memperlakukan  semua  hal secara  berimbang  dan  melaksanakannya  secara  beraturan  dan  bersifat impersonal.  Ini  bukan  merupakan  tuntutan  instrumental  untuk  memaksimunkan ide  tentang  aturan  main  dan  peresamaan  dari  hak-hak  warga  negara.  Para pengusaha  yang  membengkokkan  peraturan  memperlihatkan  fleksibilitas  sedang peraturan  yang  jelasbersifat  sangat  umum  memungkinkan  adsanya  kebebasan individu  untuk  memberikan  inisiatif  didalam  mencapai  keuntungan.  Pegawaqi negeri yang melakukaqn hal yang sama jelas dianggap bersalah karena melakukan tindakan  penyimpangan,  dan  peraturan  yang  memberikan  kebebasan  yang  besar bagi  pejabat  didalam  menghadapi  masyarakat    dapat  dituduh  melakukan kesewenan-wenangan  dan  perlakuan  yang  tidak  senonoh  terhadap  warga  negara yang berbeda. Kepatuhan terhadap hukum jelas bukan merupakan sarana   dalam mencapai    tujuan    keuntungan,    tetapi    akan    berbeda    sesuai  dengan  kebutuhan kecuali  nilai  itu  sendiri.  Karena  alasan  inilah  maka  birokrat  model  birokrasi weberian yang sangat menekankan prinsip rasionalitas legal, terutama tepat  bagi lingkungan  pemerintahan.  Administrasi  negara  pada  dasarnya  adalah  kombinasi dua  praktek  yang  bertentangn,  hukum  dan  manajemen,  penyampaian  pelayanan dan  produk  yang  efektif  dan  interpretasi  serta  pelaksanaan  peraturan-peraturan hukum.
Dalam  konteks  yang  lebih  besar,  perhatian  weber  kurang  tertuju  terhadap masalah  efisiensi  organisasional  ketimbang  dengan  perluasan  kekuasaan birokratik  dan  terhadap  implikasi  bagi  nilai-nilai  liberal  yang  fundamental.  Ia mengembangkan  analisa  birokrasi  yang  sangat  teoritikal  yang  diulang  dan diperluas oleh sejumlah penulis.
Ide birokrasi sebagai  dasar pranata modern dikembangkan dalam konsep Weber  tentang  rasionalisasi  sebagai  sistem  administrasi,  maka  birokrasi  adalah suatu  formasi  sosial  yang  sangat  diperlukan  dan  telah  berakar  didalam  ciri-ciri dunia  modern  diantaranya;  membentuk  struktur  kekuasaan,  membuat  sistem administrasi cukup efektif, kemampuan mengkoordinasikan kegiatan, keakhlian.

## G. Peran Dan Fungsi Birokrasi
Birokrasi  pemerintah  pada  hakekatnya  secara  pokok  berfungsi  mengatur dan  melayani  masyarakat.  Pemberian  pelayanan  lebih  menekankan  kepada mendahulukan  kepentingan  umum,  mempermudah  urusan  publik  dan memberikan  kepuasan  kepada  publik.  Sedangkan  fungsi  mengatur  lebih menekankan  kepada  kekuasaan  ( power )  yang  melekat  pada  posisi  atau  jabatan birokrasi ( position power).
Kalau  selama  ini  pelayanan  yang  dilakukan  oleh  birokrasi  kita  masih bersifat  monopoli  sehingga  sangat  birokratis  dan  tidak  mampu  memberikan alternatif  pelayanan  kepada  publik.  Maka  terpaksa  masyarakat  berhubungan  dan membutuhkan pelayanan birokrasi karena masyarakat tidak melihat ada alternatif lain.Disini  kelihatannya  masyarakat  lebih  banyak  menggantunkan  pada  usaha yang dilakukan birokrasi pemerintah.
Setiawan  mengutip  pendapat  Gerald  Caiden  yang  mengatakan  bahwa pendekatan position  power sangat  kuat,  akibatnya  birokrasi  pemerintah  terasa kuat  dan  besar,  sehingga  semua  serba  pemerintah.  Melalui  manajemen  dan adminstrasinya,  maka  negara  atau  pemerintah  merupakan agregasi  yang unavoidable dan manajemen negara atau birokrasi pemerintah  menjadi utimately compel obedience 12
Birokrasi  kita  sering  terperangkat  pada  jaring  parkinsonisme.  Birokrasi parkinson merupakan birokrasi yang menunjukkan pada usaha untuk selalu ingin menambah  jumlah  unit  kerja  dan  jumlah  pejabat/pelaksananya.  Selain  itu birokrasi  kita  masih  menonjolkan  ego  sektoral  dari  masing-masing  departemen. Team work, kolaborasi dan kemitraan kedalam yaitu antar birokrasi sendiri belum nampak sebagai salah satu sarana yang baik untuk memecahkan masalah-masalah pemerintahan dan pembangunan.
Birokrasi  menempatkan  akhir  pengembangan  karier  jabata  pegawai pemerintah  lebih  ditekankan  pada  hirarki  atas.  Semua  pegawai  pemerintah  jika promosi  jabatan  selalu  harapannya  naik  ke  posisi  yang  lebih  atas,  sehingga
12 Ahmad Setiawan. 1998. Perilaku Birokrasi dalam Pengaruh Paham Kekuasaan Jawa, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar). h. 13
terminal  pengembangan  karier  terletak  di  hirarki.  Birokrasi  juga  belum  bisa menyebarkan  keakhlian  dan  ketrampilan  pada  pejabatnya  secara  merata  ke beberapa eselon dan hirarki,
Di negara-negara sedang berkembang,  type ideal dari birokrasi Max weber belum  cukup  berkembang,  namun  di  negara-negara  yang  telah  bebas  dari pemerintahan kolonial, terdapat birokrasi dengan pengaruh  tradisional yang kuat , disamping  type  birokrasi  modern   yang ideal  sehingga sifat  patrimonial  masih terus terdapat dalam birokrasi yang semakin modern.
Dalam dominasi Weber terkandung dua elemen prinsip yaitu : (1). Adanya kepercayaan  mengenai  pentingnya  legitimasi  kekuasaan,  baik  dari  pandangan penguasa  maupun  yang  dikuasai,  (2).  Dominasi  setelah  mencakup  orang  dalam jumlah  yang  banyak  akan  membutuhkan  keakhlian  administratif  guna  mengatur dan menjembatani kepentingan penguasa dan yang dikuasai.
Menurut Emerson pada prinsipnya bahwa birokrasi di Indonesia masa kini meskipun telah meperlihatkan ciri-ciri modern, tetapi dalam perilaku kerja masih memperlihatkan warisan dan tradisi dan budaya politik masa lampau.
Perilaku  birokrasi  selain  dipengaruhi  ooleh  watak  dasar  yang  terdapat dalam  sistem  kebudayaan  dan  menjadi  induk  dari  birokrasi  ,  dipengaruhi  pula oleh  watak  dasar  yang  terdapat  dalam  sistem  kebudayaan  yang  ada  dalam lingkungan tempat birokrasi tersebut hidup dan berkembang. Krakteristi birokrasi Indonesia  yaitu  berorientasi  pada service  orientations dan social  control orientations . Korupsi dan penyalagunaan wewenang merupakan perilaku birokrasi yang tidak bertanggung jawab yang merupakan konstelasi logis dalam mengalami fenomena.
Dari  uraian  diatas  disimpulkan  bahwa  pemahaman  tentang  konsep kekuasaan dari Max Weber menjadi pembenaran dalam mensikapi era demokrasi dengan  semangat  otonomi  daerah  menjadikan  pemilihan  kepala  daerah  secara langsung  (Pilkada)  sehingga  sering  mengabaikan  konstitusi  yang  ada  dalam merebut  kekuasaan  serta  menimbulkan  konflik  horizontal  sebagai  bagian  dari hasil pemilihan.
Akhirnya,  dalam  penataan  birokrasi  di  era  reformasi  sebagai  perwujudan otonomi daerah, maka penulis menyarankan untuk: merubah GEN kapitalisme ke
domokrasi sosial, Biropatolagi yakni dari organisasi Weberian ke organisasi yang responsive,  Menderegulasi  pelayanan  public,  penataan  perilaku  birokrasi,  dan enegakan hukum tanpa pandang bulu.

## DAFTAR PUSTAKA
Albrow,  Martin.  1989, Birokrasi alih  bahasa  Rusli  Karim,  Yogyakarta:  Tiara Wardana.
Beethan, David. 1990. Birokras i diterjemahkan oleh Sahal. Jakarta: Bumi Aksara.
Berry,  David.  2003. Pokok-pokok  Pikiran  dalam  Sosiologi ,  disunting  oleh  Paulus Wirotomo, Jakarata: 79 Raja Gravindo Persada, Cel IV.
Blau, Peter. M. & Marshal.  1987. Birokrasi dalam Masyarakat Modern . (Terjemah) Gary. Jakarta: Penerbit UI.
Blau, Peter. M. 1964. Exchange and Powers In Social Life . New York: Wiley.
Dahrendrof,  Ralf.  1959. Class  and  Class  Conflient  In  Industrial  Sociaty ,  London:
Routledge and Kegan Paul.
Dahrendrof,  Ralf.  1968. Essays  In  the  Theory  of  Sociaty ,  London:  Routledge  and Kedan Paul.
Emmerson, Donald. K, 1976, Indonesia Elite: Political Culture and Cultural , Politics, Ethica, New York: Cornell University.
Fox, Robin, tt. Kinship and Marriage , Baltimore: Penguin Books.
Hamzah,  Andi.  1991. Korupsi  di  Indonesia,  Masalah  dan  Pemecahan .  Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.
Haris, Syamsuddin. 2005. Desentralisasi dan Otonomi Daerah , Jakarta: LIPI Press.
Holzhacker,  Ronald  L.,  Rafael  Wittek  dan  Johan  Woltjer (Editors).  2016.
Decentralization  and  Governance  in  Indonesia. New  York  &  London:
Springer.
Indiahono,  Dwiyanto.  2006. Reformasi  “Birokrasi  Amplop”,  Mungkinkah , Yogyakarta: Gava media
Klitgaard,  Robert.  2001. Membasmi  Korupsi ,  terjemah  Hermoyo,  Jakarta:  Yayasan Obor Indonesia.
Marpaung,  Leden.  1992. Tindak  Pidana  Korupsi,  Masalah  dan  Pemecahannya , Bagian Kedua, Jakarta: Sinar Grafika.
Mukrimin.  2012. Power  Sharing:  Local  Autonomy  and  Ethnic  Politics  in  Sulawesi Indonesia. Gorontalo: Sultan Amai Press.
Pierskalla. Jan H. 2016. Splitting the difference? The politics of district creation in Indonesia, Comparative Politics, January, h. 249-268
Rais,  Amin.  1999. Menyingkap  Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme  di  Indonesia , Yogyakarta: Aditya Modern.
Scot, James &  Mukhtar Lubis. 1987. Mafia dan Korupsi Birokrasi . Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Scot,  James  &  Mukhtar  Lubis.  1993. Korupsi  Politik ,  Jakarta:  Yayasan  Obor Indonesia.
Setiawan, Ahmad. 1998. Perilaku Brokrasi dalam Pengaruh Paham Kekuasaan Jawa,
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Steinberg, Sheldon. S & David. T. Austern. 1999. Government Ethics and Managers, Penyelewengan  Aparat  Pemerintahan ,  terjemah  Suosi,  Bandung:  Remaja Rosda Karya.
Thoha,  Miftah.  2002. Perspektif  Perilaku  Birokrasi .  Jakarta:  PT.  Raja  Gravindo Persada.
Tumanut,  Michael  A.  2016,  A  Veto  Players  Analysis  of  Subnational  Territorial Reform in Indonesia, Asian Politics & Policy, Volume 8, No 2, hal. 235–261.
Weber, Max. 1974. The Of Social and Economic Organisation ; TR. A. M Henoterson and Talcoot Persons, New York: Free Press.