Volume 2  Issue 1,  March 2018:  pp.  387-402.  Copyright  ©  2018  HOLREV.
Faculty  of  Law,  Halu Oleo  University,  Kendari,  Southeast Sulawesi, Indonesia. ISSN: 2548-1762 | e-ISSN: 2548-1754. Open Access at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holrev/
Halu  Oleo  Law  Review  is  licensed  under  a  Creative  Commons  Attribution  4.0  International  License,  which  permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Penataan Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam Sistem dalam Ketatanegaraan di Indonesia

## Authority Arrangement of the Regional Representatives Council Within the Indonesian Constitutional System

## Ruliah
Dosen Fakultas Hukum Halu Oleo E-mail: ruliahlaw@gmail.com
Abstract: In Law Number 42 Year 2014 regarding the amendment to Law No. 17 of 2014 on the People's Consultative Assembly, the People's Legislative Assembly, the Regional  Representatives  Council,  and  the  Regional  People's  Legislative  Assembly, there  is  an  inequality  of  authority  between  the  DPD  and  the  DPR.  In  the  Act,  the People's  Legislative  Assembly  is  given  the  authority  to  be  able  to  decide  the legislation  through  mutual  consent  with  the  president.  While  in  the  Regional Representative  Council  there  is  no  article  on  the  1945  Constitution  regarding  the authority of DPD RI to be able to decide legislation like the House of Representatives but  only  the  legislative  function  of  the  DPD  who  just  give  consideration  only.  The position  of  DPD  as  a  legislative  body  in  the  framework  of  the  formation  of  Law according to the 1945 Constitution is limited both from the form of institutionalism and  seen  from  the  scope  of  authority.  Therefore,  the  restriction  on  the  form  of authority in the field of legislation, namely only to propose a draft law, discuss and give consideration, is clearly a deviation from the desired status and condition of the formation  of  the  Regional  Representative  Council  which  is  the  representative institution. The ideal model of DPD rearrangement in the process of formulating the Law  in  the  future  includes:  the  application  of  the  Bicameral  System  Effective, Strengthening the Authority of DPD RI through the Interpretation of  Judicial, and Legislative Authority Reform of DPD.
Keyword: Authority Arrangement, DPD, DPR, MPR.
Abstrak: Dalam  Undang-Undang  Nomor  42  Tahun  2014  tentang  perubahan  atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat , Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah  terdapat  ketimpangan  kewenangan  antara  DPD  dan  DPR.  Pada Undang-Undang  tersebut,  DPR  diberikan  kewenangan  untuk  dapat  memutuskan perundang-undangan  melalui  persetujuan  bersama  dengan  presiden.  Sedangkan pada  Dewan  Perwakilan  Daerah  tidak  terdapat  pasal  pada  UUD  1945  mengenai kewenangan DPD RI untuk dapat memutuskan perundang-undangan seperti halnya
DPR RI melainkan hanya fungsi legislasi DPD yang sekedar memberi pertimbangan saja.  Kedudukan  DPD  sebagai  lembaga  legislatif  dalam  rangka  pembentukan Undang-Undang menurut Undang-Undang Dasar 1945 adalah terbatas baik dilihat dari bentuk kelembagaan maupun dilihat dari lingkup kewenangannya. Oleh karena itu  adanya  pembatasan  terhadap  bentuk  kewenangan  dibidang  legislasi  tersebut, yaitu hanya terhadap mengajukan rancangan undang-undang, ikut membahas, dan memberikan pertimbangan, adalah jelas merupakan penyimpangan dari status dan kondisi  yang  dikehendaki  dari  pembentukan  Dewan  Perwakilan  Daerah  yang merupakan  lembaga  perwakilan.  Model  ideal  penataan  kewenangan  DPD  dalam proses  pembentukan  Undang-Undang  ke  depan  meliputi:  penerapan  Sistem Bikameral Efektif, Penguatan Kewenangan DPD RI melalui Interpretasi Yudisial, dan Reformasi Kewenangan Legislasi DPD.
Kata kunci: Penataan Kewenangan, DPD, DPR, MPR

## PENDAHULUAN
Bangsa Indonesia telah memasuki era reformasi sejak tahun 1998, ketika kekuasaan orde baru  yang  semula  tak  tergoyahkan  selama  32  (tiga  puluh  dua)  ambruk.  Semangat reformasi  menghendaki  negara  agar  lebih  menghormati  dan  melindungi  Hak  asasi manusia,  hukum  ditegakkan  dengan  adil  dan  tanpa  pandang  bulu,  negara menyejahterakan  rakyat  dan  tidak  disalahgunakan  untuk  kepentingan  kroni-kroni kekuasaan, serta penyelenggaraan negara diselenggarakan dengan demokratis. Semangat demokrasi ini dimanifestasikan dalam tuntutan reformasi total, yang meliputi turunnya Presiden Republik Indonesia yang kedua, pencabutan dwifungsi ABRI penegakan Hukum dan HAM, serta Amandemen UUD 1945.
Untuk  melegitimasi  politik  pemerintah,  dilaksanakan  pemilu  1999  yang  tercatat sebagai  pemilu  demokratis.  Berdasarkan  hasil  pemilu  1999  terbentuk  lembaga permusyawaratan perwakilan, yaitu MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Salah satu agenda yang dilakukan  MPR  periode  1999-2004  adalah  melakukan  perubahan  UUD  1945  untuk memberikan  kerangka  konstitusional  ketatanegaraan  Indonesia  baru,  sesuai  tuntutan reformasi. 1
Salah  satu  perubahan  yang  paling  mendasar  dalam  ketatanegaraan  Indonesia adalah mengatur prinsip mengenai pembatasan kekuasaan. Karena itu, Menurut William G. Andrews: “ Under constitusionalism, two types of limitations impinge on goverment. Power proscribe  and  prosedure  prescribed ” . Kekuasaan  melarang  dan  prosedur  ditentukan
1 Moh.  Mahmud  MD, Reformasi  Konstitusi  Tidak  Hanya  Pembentukkan  Lembaga  Negara ,  Opini,  Jakarta: Majalah Konstitusi Edisi Khusus, 2010, hlm. 40.
Konstitusionalisme mengatur dua hubungan yang saling berkaitan satu sama lain, yaitu: pertama, hubungan antara pemerintah dengan warga negara ; dan kedua: hubungan antar lembaga pemerintahan yang lain, Karena itu biasanya, isi konstitusi dimaksudkan untuk mengatur mengenai 3 hal penting, yaitu (a) menentukan pembatasan kekuasaan organ- organ negara, (b) mengatur hubungan antara lembaga-lembaga negara yang satu dengan yang lain, dan (c) mengatur hubungan kekuasaan antara lembaga-lembaga negara dengan warga negara. 2
Perubahan UUD 1945yang bersifat prinsipiil tentu mengakibatkan pada perubahan kelembagaan  negara.  Hal  ini  tidak  saja  karena  adanya  perubahan  terhadap  butir-butir ketentuan  yang  mengatur  tentang  kelembagaan  negara,  tetapi  juga  tentang  perubahan paradigma  hukum  dan  ketatanegaraan.  Pasca  perubahan  Undang-Undang  Dasar  1945, Hukum Tata Negara Indonesia menghadapi suatu masa perubahan dalam tugas dan fungsi dan wewenang lembaga negara. Sangat penting untuk diselidiki bagaimanakah nantinya lembaga  negara  melakukan  tugas  dan  wewenangnya  dan  menjalankannya. 3 Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 jika ditinjau dari sudut pandang ketatanegaraan, maka fungsi dan wewenang negara itu salin berbenturan fungsi dan kewenangan, seperti kekuasaan legislatif  dilaksanakan  bukan  hanya  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  saja,  tetapi  Dewan Perwakilan Daerah dan Eksekutif (Presiden) memiliki kewenangan untuk mengusulkan rancangan  undang-undang,  oleh  karena  itu  dua  lembaga  tersebut  dapat  juga  dikatakan sebagai lembaga legislatif.
Pembentukan  DPD  sebagai  salah  satu  institusi  negara  yang  baru  bertujuan memberikan kepada orang-orang daerah untuk ikut mengambil kebijakan dalam tingkat nasional, khususnya yang terkait kepentingan daerah. 4 Berdasarkan Ketentuan Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD NRI 1945,  DPD memiliki kewenangan  dalam hal  pembuatan Undang-Undang  dan  Pembahasan  Rancangan  Undang-Undang,  walaupun  terdapat pembahasan Rancangan Undang-Undang. Keberadaan DPD dalam sistem ketatanegaraan. Indonesia  tidak  dapat  dilepaskan  dari  pelembagaan  fungsi  representasi.  Dalam  Rangka
2 William G. Andrews, Constitutions and Constitusionalsm , 3rd edition, New Jersey: Van Nostand Company, 1968, hlm.13.
3 Kuntjono  Purbopranoto, Beberapa  Catatan  Hukum  Tata  Pemerintahan  dan  Peradilan  Administasi , Bandung: Alumni, 1981, hlm. 17.
4 Firmansyah  Arifin,  dkk, Lembaga  Negara  dan  Sengketa  Kewenangan  Antar  Lembaga  Negara ,  Jakarta; Konsorsium  Reformasi  Hukum  Nasional  (KRHN)  bekerjasam  dengan  MK  Republik  Indonesia  (MKRI), 2005, hlm. 75.
pelembagaan  fungsi  representasi  itu  dikenal  adanya  3  (tiga)  sistem  perwakilan  yang dipraktikkan di berbagai negara demokrasi yaitu:
a. Sistem perwakilan politik ( political representative)
b. Sistem perwakilan teritorial ( teritorial representative ); dan
c. Sistem perwakilan fungsional ( fungsional representative ). 5
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat , Dewan  Perwakilan  Rakyat  ,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah sebagaimana telah diubah menjadi Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 tahun 2014 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  Dan  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah  dan  Undang-Undang  Nomor  12  tahun  2011  Tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3).
DPD dalam rangka kurun waktu Oktober 2004 sampai dengan Oktober 2014 telah mengajukan 57 (lima puluh tujuh) RUU, 237 (dua ratus tiga puluh tujuh) pandangan dan pendapat,  74  (tujuh  puluh  empat)  pertimbangan  dan  138  (seratus  tiga  puluh  delapan) hasil pengawasan. Seluruh RUU telah disampaikan Kepada DPR namun tidak semua ada tindak  lanjutnya.  Beberapa  RUU  usul  inisiatif  DPD  dan  keterlibatan  DPD  dalam pembahasan RUU tersebut sangat terbatas, hanya RUU kelautan yang menjadi usul inisiatif DPD  dan  akhirnya  menjadi  Undang-Undang  yang  pembahasannya  dilakukan  secara  3 (tiga) pihak (tripatri) yaitu: DPR, pemerintah dan DPD. 6
Fenomena menarik yang patut dicermati dari lembaga tinggi di Indonesia in adalah Dewan  Perwakilan  Daerah  yang  sejatinya  merupakan  majelis  tinggi  yang  memiliki kewenangan  sama  dengan  DPR,  akan  tetapi  dalam  kenyataannya  Dewan  Perwakilan Rakyat hanya dapat dikatakan sebagai badan komplementer DPR saja. Sebagai salah satu contoh  adanya  kepentingan  antar  keduanya  ialah  kewenangan  DPD  dengan  DPR  dapat dilihat  dalam  Undang-Undang  Nomor  42  Tahun  2014  tentang  perubahan  atas  undang- undang  nomor  17  tahun  2014  Tentang  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah.  Pada  Undang-Undang  tersebut,  DPR diberikan  kewenangan  untuk  dapat  memutuskan  perundangan-undangan  melalui persetujuan bersama dengan presiden. Sedangkan pada dewan perwakilan daerah tidak
5 Jimly Assidiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara , Jilid II, Jakarta; Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan MKRI, 2006, hlm, 32-44.
6 Sekretariat  Jenderal  DPD  RI, Profil  Dewan  Perwakilan  Daerah  Republik  Indonesia  Tahun  Sidang  2014- 2015 , Jakarta; Sekretariat Jenderal DPD RI, hlm. 14.
terdapat  pada  UUD  1945  mengenai  kewenangan  DPD  RI  untuk  dapat  memutuskan perundang-undangan seperti halnya DPR RI melainkan hanya fungsi legislasi DPD yang sekedar memberi pertimbangan saja.
Kewenangan  DPD  berdasarkan  landasan  konstitusionalnya  yang  kemudian direduksi oleh Undang-Undang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) telah memberikan kerugian konstitusional terhadap DPD. Terdapat beberapa pasal yang telah mengurangi fungsi,  tugas  kewenangan  DPD  dari  kehendak  konstitusi.  Kondisi  ini  dianggap  tidak memberikan sistem yang baik mengingat legitimasi anggota DPD yang sangat kuat dan kelembagaan  DPD  sebagai  lembaga  tinggi  negara,  seharusnya  dapat  bekerja  dengan kewenangan signifikan sebagai teritorial representation.
Dari latar belakang tersebut di atas, maka dapat dirumuskan pokok permasalahan dalam makalah ini adalah sebagai berikut:
1. Bagaimana  Eksistensi  dan  Kedudukan  Dewan  Perwakilan  Daerah  dalam pembentukan Undang-Undang ?
2. Bagaimana  model  ideal  penataan  kewenangan  DPD  dalam  proses pembentukan Undang-Undang ke depan ?

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN
Eksistensi dan Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah dalam Pembentukan Undang- Undang
DPD  secara  konstitusional  mempunyai  kewenangan-kewenangan  baik  sebagai bentuk jelmaan fungsi legislasi yang lemah dan terbatas maupun fungsi pengawasan yang terbatas. Pengaturan yang demikian ini, sebagaimana telah penulis uraikan sebelumnya sesungguhnya di satu sisi akan bertentangan dengan status dan kondisi yang dikehendaki dari pembentukan DPD tersebut. Serta teoritis tidak menjadi permasalahan apabila dalam tataran  praktis  ditemukan  adanya  sistem  bikameral  lemah  ( work  bicameralism )  atas sistem  perwakilan  yang  dianut.  Namun  demikian  penentuan  sistem  bikameral  lemah tersebut seharusnya hanya didasarkan pada pembatasan terhadap lingkup kewenangan dari  lembaga  perwakilan  yang  ada  termasuk  dalam  hal  ini  DPD,  bukan  dalam  bentuk kewenangannya,  sehingga  dengan  pembatasan  yang  demikian  ini,  maka  dapat dihindarkan terjadinya  pengaturan fungsi dari lembaga perwakilan tersebut  yang tidak sesuai dengan situasi dan kondisi yang seharusnya dikehendaki atas pembentukan DPD tersebut dengan kata lain, fungsi legislasi dan fungsi pengawasan yang seharusnya melekat
pada  setiap  lembaga  perwakilan  termasuk  dalam  hal  ini  DPD  dapat  dimilikinya  secara optimal. Sementara ini, berdasarkan ketentuan pasal 22 D ayat (1) dan (2) Undang-Undang Dasar  1945,  sebagaimana  telah  penulis  kemukakan  terlebih  sebelumnya,  dapat didefinisikan bahwa fungsi legislasi yang dimiliki oleh DPD tersebut dapat dikategorikan sebagai fungsi legislasi lemah, karena tidak diberikannya kewenangan kepada DPD untuk ikut memutuskan rancangan undang-undang mana dan bagaimana yang dapat diterima untuk dijadikan sebagai undang-undang.
Dengan  pengaturan  sebagaimana  yang  dikemukakan  di  atas,  penulis  menilai terdapat beberapa kelemahan yang akan muncul, yaitu:
1. Diberikannya fungsi legislasi yang lemah kepada DPD akan kehilangan status dan kondisi yang seharusnya yang melekat pada DPD tersebut sebagai suatu lembaga yang bertindak untuk mewakili aspirasi dan kepentingan daerah:
2. Daerah akan kehilangan sarana yang optimal untuk menyalurkan aspirasi dan melindungi  kepentingan-kepentingan  daerah  berkaitan  dengan  kebijakan- kebijakan yang diambil pada tingkat pusat:
3. Tidak  terdapatnya  mekanisme check  and  balance yang  dikehendaki  dari pembentukan  sistem  perwakilan  bikameral,  karena  DPD  hanya  diberikan kewenangan yang terbatas sebagai jelmaan dari fungsi legislasi yang lemah;
Tujuan  Pembentukan  Dewan  Perwakilan  Daerah  untuk  lebih  memberikan kesempatan yang bagi daerah untuk lebih aktif ikut berpartisipasi sehingga persatuan dan kesatuan bangsa dapat terwujud, akan sulit tercapai, karena sangat dimungkinkan dengan pengaturan  kewenangan  DPD  yang  demikian  tersebut,  akan  menimbulkan  gejolak  bagi daerah yang merasakan bahwa saluran untuk ikut memberikan partisipasi dan melindungi kepentingan-kepentingan sulit tercapai.

## Model  Ideal  Penataan  Kewenangan  DPD  Dalam  Proses  Pembentukan  Undang- Undang ke Depan

## Sistem Bikameral Efektif
Kelompok  DPD  misalnya  mengusulkan  suatu  konsep  yang  disebut effective bicameralism. Dalam bikameral yang efektif, semua undang-undang dibahas oleh DPR dan DPD secara terpisah dan bertahap dan RUU dapat diajukan baik oleh DPR  maupun oleh DPD.  Untuk  membuat  penerapan  sistem  presidensial  yang  konsisten,  pembahasan undang-undang pun tidak lagi dilakukan secara bersama-sama oleh legislatif dan eksekutif
seperti yang dikenal sekarang. Nantinya, DPR dan DPD membahas sendiri-sendiri, dengan kemungkinan perundingan melalui  panitia bersama dan kemudian Presiden  diberi hak untuk menyatakan penolakan politiknya dalam proses pengesahan oleh Presiden. Dengan begitu  mekanisme check  and  balance antara  eksekutif  dan  legislatif,  maupun  di  antara kedua kamar di dalam lembaga legislatif dapat terjadi. 7
Dengan konsep ini, setiap rancangan undang-undang yang diusulkan DPD harus di sampaikan ke DPR dan sebaliknya, setiap rancangan undang-undang yang diusulkan DPR, harus disampaikan ke DPD. Kedua lembaga ini dapat menyetujui, mengusulkan perubahan atau menolak setiap rancangan undang-undang yang diajukan masing-masing kamar (DPR dan DPD). Dalam proses berikutnya, ada panitia bersama yang terdiri dari panitia anggota DPR dan DPD untuk memutuskan kesepakatan bersama DPR dan DPD tentang RUU yang dibahas  dan  setelah  itu  dibubarkan.  Dalam  sistem  presidensial  yang  konsisten  dan bikameral yang efektif, proses legislatif berubah secara signifikan dimana semua RUU di bahas oleh legislatif (DPR dan DPD) tanpa mengikutsertakan eksekutif. Namun eksekutif diberikan hak untuk menolak RUU tersebut ( hak veto ). Penolakan Presiden atas RUU yang sudah  disetujui  DPR  dan  DPD  dapat  dilawan  atau  ditolak  kembali  oleh  DPR  dan  DPD melalui suatu pernyataan yang disetujui oleh minimal 2/3 anggota DPR dan 2/3 anggota DPD secara terpisah. Namun, penolakan legislatif atas veto eksekutif tersebut masih ada di veto secara  diam-diam  ( pocket  veto )  melalui  tidak  ditanda  tanganinya  undang-undang tersebut.  Meski  demikian,  karena  undang-undang  dianggap  sudah  disetujui  secara mayoritas oleh parlemen yang dipresentasikan rakyat, undang-undang tersebut tetap sah dan wajib di undangkan oleh eksekutif.
Namun demikian, kepentingan yang harus diutamakan dalam konteks perwakilan daerah  (Dewan  Perwakilan  Daerah)  adalah  kepentingan  daerah  secara  keseluruhan, terlepas dari kepentingan individu-individu rakyat yang kepentingannya harus disalurkan melalui  Dewan  Perwakilan  Daerah.  Namun  dalam  pengertian  kepentingan  daerah  itu, tentunya tidak terlepas adanya kepentingan setiap individu rakyat yang hidup di daerah- daerah itu. Misalnya, penyelenggaraan kebijakan ekonomi daerah tidak boleh dipersempit maknanya  hanya  dalam  kaitan  dengan  otonomi  pemerintah  daerah.  Harus  dibedakan antara  pengertian ”local  goverment” atau ”local  administration” (pemerintah  daerah). Kebijakan  otonomi  daerah  tidak  hanya  dimaksudkan  untuk  memberikan  kewenangan
7 Kelompok DPD di MPR RI, Naskah Perubahan Kelima Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 Usul Perubahan Pasal Beserta Alasannya , Februari, 2011, hlm. 24.
yang  lebih  besar  kepada  pemerintah  daerah  ,  tetapi  yang  lebih  penting  pada  akhirnya adalah  otonomi  rakyat  daerah  dalam  berhadapan  dalam  birokrasi  pemerintah  secara keseluruhan.
Oleh karena itu, kepentingan daerah yang diperjuangkan oleh Dewan Perwakilan Daerah sudah dengan sendirinya berkaitan pula dengan  kepentingan seluruh rakyat di daerah-daerah  yang  bersangkutan.  Hanya  saja,  dalam  bentuk  teknisnya  di  lapangan, prinsip keterwakilan rakyat melalui Dewan Perwakilan Rakyat memang harus dibedakan secara tegas dari pengertian keterwakilan daerah melalui Dewan Perwakilan Daerah. Jika keduanya tidak dibedakan, orang tidak dapat mengetahui secara pasti mengenai hakikat keberadaan  kedua  kamar  perwakilan  tersebut  dalam  kerangka  sistem  parlemen  dua kamar yang hendak dikembangkan dimasa depan. Perbedaan itu juga berkaitan dengan sistem  rekrutmen keanggotaan keduanya yang sudah tentu seharusnya dibedakan satu sama lain.

## Penguatan Kewenangan DPD RI melalui Interpretasi Yudisial
Interpretasi  Yudisial  atau  Penafsiran  yudisial  menurut  Wheave  dapat  dipahami  suatu penafsiran yang dapat mengubah jalannya pelaksaan bunyi konstitusi dan menjelaskan suatu pengertian mengenai makna dari konten konstitusi. Suatu pelaksaan kontekstual konstitusi  yang  berbeda  dari  penampakan  tekstual  dalam  konstitusi.  DPD  RI  dalam melakukan penguatan, salah satunya menempuh jalur interpretasi yudisial, interpretasi yudisial  ( Judicial  Interpretation )  atas  konstitusi  untuk  kasus  Indonesia  dilakukan  atas dasar kewenangan Mahkamah Konstitusi (MK) sesuai dengan pasal 24 C ayat 1 UUD 1945. Terdapat  pendapat  mengemukakan  bahwa  jalur  menguatkan  kewenangan  atau  hanya sekedar  melakukan  pemurnian  atas  kewenangan  yang  memang  sudah  dimiliki berdasarkan  pasal  yang  terkait  kewenangan  DPD  dalam  UUD  1945.  Namun  jika  kita mengacu  pada  pandangan  Wheare  mengenai  interpretasi  yudisial  bahwa  bisa  saja mekanisme ini ditempuh dalam kerangka hanya “pemurnian” kewenangan yang dilakukan DPD dalam melakukan interpretasi yudisial untuk menguji beberapa undang-undang yang berhubungan  dengan  kewenangan  konstitusional  dibarengi  dengan  ekspektasi  adanya unsur penguatan kewenangan. Tercatat langkah interpretasi yudisial di MK yang pernah ditempuh DPD telah ditempuh dua kali, keduanya sudah dilakukan putusan oleh hakim MK secara kolektif kolegial, kedua putusan tersebut memiliki nomor pengujian undang- undang  sebagai  berikut,  pertama  92/PUU-X/2012  dengan  tanggal  permohonan  14
September 2012 dan yang kedua ialah 79/PUU-XII/2014 dengan tanggal permohonan 15 Agustus  2014.  Adapun  undang-undang  yang  dimohon  oleh  DPD  untuk  dilakukan interpretasi yudisial ialah pada putusan pertama: UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD (MD3) dan Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang P3 dan pada putusan kedua: UU No. 17 Tahun 2014 Tentang MD3, tuntutan DPD pada putusan MK yang pertama merefleksikan adanya inisiatif DPD untuk melakukan penguatan kewenangan hal ini dapat dilihat  dari  isi  Lampiran  putusan  MK  no.  92/PUU-X/2012  pada  hal  no.  13  bahwa  DPD memohon  adanya  kesetaraan  DPD  dengan  DPR  dalam  menyikapi  RUU  yang  menjadi domain DPD sesuai pasal 22 D ayat 2 UUD 1945 sampai tahap persetujuan sebagaimana kewenangan DPR dan presiden dalam menyikapi RUU pada pasal 20 ayat 2 UUD 1945. Hal ini menyiratkan bahwa adanya ekspektasi DPD untuk ikut menyetujui RUU sebagaimana halnya DPR. Namun sayangnya upaya ini tidak dikabulkan oleh MK karena lembaga ini menanggapi lain.
Aspek-aspek  fungsional  yang  diperkuat  oleh  DPD  dalam  melakukan  penguatan kewenangan melalui putusan 92/PUU-X/2012 ini terletak pada fungsi legislasi dan fungsi penganggaran. Fungsi legislasi seperti yang telah dijelaskan di atas bahwa DPD menuntut adanya kesetaraan dengan DPR dilengkapi dengan permohonan untuk dinaikkan derajat kelembagaannya dalam mekanisme legislasi dari yang tadinya oleh UU MD3 dan UU P3 diperlakukan setara dengan fraksi-fraksi dan anggota DPR menjadi sebagaimana layaknya suatu  lembaga  negara  diperlukan.  Adapun  fungsi  penganggaran  DPD  juga  melakukan penguatan  terindikasi  dari  adanya  pasal  107  ayat  1  huruf  c  UU  No.  27/2009  yang berhubungan dengan mekanisme pemberian pertimbangan oleh DPD terhadap RUU APBN menjadi salah satu pasal yang diajukan oleh DPD untuk diinterpretasikan oleh MK seperti apa konstitusionalitasnya meskipun hasilnya upaya ini tidak dikabulkan oleh MK. Pasca putusan  92/PUU-X/2012  telah  muncul  UU  baru  tentang  MD3  yakni,  Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD.  Namun  Undang-Undang  ini  dianggap  tidak mengindahkan  beberapa  hasil  dari  putusan  MK  92/PUU-X/2012.  Hal  ini  memicu  DPD untuk  kembali  melangsungkan  interpretasi  yudisial  kepada  MK  melalui  putusan  no. 79/PUU-X/2014,  melalui  putusan  ini  DPD  hanya  mengembalikan  proporsi kewenangannya yang hadir pada pasca putusan 92/PUU-X/2012 namun kembali gamang setelah UU  no. 17 tahun 2014.  Aspek fungsional yang diajukan DPD pun berkisar pada fungsi legislasi (sejauh mana keterlibatan DPD dalam pembentukan undang-undang) dan
fungsi  penganggaran  (bagaimana  keterlibatan  DPD  dalam  memberikan  pertimbangan terkait  RUU  APBN).  DPD  telah  melakukan  penguatan  kewenangan  melalui  interpretasi yudisial  oleh  MK.  Hal  ini  terindikasi  melalui  beberapa  hal,  pertama  adanya  pasal-pasal pada  UU  MD3  dan  UU  P3  yang  diajukan  DPD  untuk  diuji  konstitusionalitasnya  dengan pasal  pada  UUD  1945  yang  memang  berhubungan  langsung  dengan  kewenangan  DPD, kedua, dari permohonan DPD dapat dikategorikan penguatan kewenangan pada fungsi- fungsinya sebagai lembaga perwakilan yang antara lain merupakan, fungsi legislasi dan penganggaran  utamanya  fungsi  legislasi  yang  dimohonkan  untuk  diberikan  kesetaraan dalam pemberian persetujuan RUU menjadi UU sebagaimana yang dimiliki oleh Presiden dan DPR dalam pasal 20 ayat 2 UUD 1945 meskipun hasilnya MK menanggapi lain, paling tidak proses penguatan itu sudah tercatat secara dalam dokumen sejarah proses putusan MK,  untuk  fungsi  penganggaran  dapat  dilihat  dari  upaya  DPD  dalam  kedua  putusan tersebut  yang  turut  memasukkan  pasal-pasal  terkait  mekanisme  pemberian pertimbangan oleh DPD terhadap RUU APBN.

## Reformasi Kewenangan Legislasi DPD
Kewenangan legislasi dalam Undang-undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang perubahan atas  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2014  tentang  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD diserahkan  kepada  DPR.  Pasal  162  ayat  1  menyebutkan  bahwa:  “DPR  memegang kekuasaan  membentuk  undang-undang.  Akan  tetapi,  rancangan  undang-undang  dapat berasal dari DPR, Presiden, dan DPD. Pasal 163 ayat1 menyebutkan: “Rancangan undang - undang  dapat  berasal  dari  DPR,  Presiden,  atau  DPD”.  Pasal  166  ayat  1 -5  menjelaskan bahwa:
(1) Rancangan  undang-undang  dapat  diajukan  oleh  DPD  berkaitan  dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
(2) Rancangan  undang-undang  di  atas  beserta  naskah  akademik  disampaikan secara tertulis oleh pimpinan DPD kepada pimpinan DPR.
(3) Pimpinan  DPR  paling  lama  30  (tiga  puluh)  hari  sejak  menerima  rancangan undang-undang  dari  DPD  di  atas  mengirim  surat  kepada  Presiden  untuk menunjuk  menteri  yang  ditugasi  mewakili  Presiden  dalam  pembahasan rancangan undang-undang bersama DPR dengan mengikutsertakan DPD.
(4) Pimpinan  DPR  setelah  menerima  rancangan  undang-undang  dari  DPD mengirim surat kepada pimpinan DPD untuk menunjuk alat kelengkapan DPD yang ditugasi mewakili DPD ikut serta dalam pembahasan rancangan undang- undang oleh DPR bersama Presiden.
(5) DPR dan Presiden mulai membahas rancangan undang-undang dari DPD paling lama  60  (enam  puluh)  hari  terhitung  sejak  surat  pimpinan  DPR  diterima Presiden.
Adapun wewenang dan tugas DPD dalam Undang-undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang perubahan atas Undang-undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD diatur dalam pasal 249, yaitu:
a. Mengajukan  rancangan  undang-undang  yang  berkaitan  dengan  otonomi daerah,  hubungan  pusat  daerah,  pembentukan  dan  pemekaran  serta penggabungan  daerah,  pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan  dengan  perimbangan  keuangan  pusat dan daerah kepada DPR;
b. Ikut  membahas  rancangan  undang-undang  yang  berkaitan  dengan  otonomi daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah,  pembentukan  dan  pemekaran  serta penggabungan  daerah,  pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan  dengan  perimbangan  keuangan  pusat dan daerah kepada DPR;
c. Menyusun  dan  menyampaikan  daftar  inventaris  masalah  rancangan  undang- undang yang berasal dari DPR atau Presiden yang berkaitan dengan otonomi daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah,  pembentukan  dan  pemekaran  serta penggabungan  daerah,  pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan  dengan  perimbangan  keuangan  pusat dan daerah kepada DPR;
d. Memberikan  pertimbangan  kepada  DPR  atas  rancangan  undang-undang tentang  APBN  dan  rancangan  undang-undang  yang  berkaitan  dengan  pajak, pendidikan, dan agama;
e. Dapat  melakukan  pengawasan  atas  pelaksanaan  undang-undang  mengenai otonomi  daerah,  pembentukan,  pemekaran,  dan  penggabungan  daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama
f. Menyampaikan hasil pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi  daerah,  pembentukan,  pemekaran,  dan  penggabungan  daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi  lainnya,  pelaksanaan  undang-undang  APBN,  pajak,  pendidikan,  dan agama kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti;
g. Menyusun program legislasi nasional yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Undang-undang Nomor 42 Tahun 2014 Tentang perubahan atas Undang-undang Nomor  17  Tahun  2014  Tentang  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD  memperlihatkan  bahwa kewenangan legislasi DPD masih dibatasi pada: (1) kewenangan mengajukan rancangan undang-undang,  (2)  ikut  membahas  rancangan  undang-undang,  (3)  menyusun  dan menyampaikan daftar inventaris masalah, (4) melakukan pengawasan, (5) menyampaikan hasil pengawasan atas pelaksanaan undang-undang, dan (6) menyusun program legislasi nasional  yang  berkaitan  dengan  otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat daerah.
Dengan  demikian,  DPD  tidak  memiliki  kewenangan  membentuk  undang-undang dalam  bentuk  penetapan/pengesahan  rancangan  undang-undang,  meskipun  rancangan undang-undang  yang  berkaitan  dengan  otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Undang-undang  Nomor  42  Tahun  2014  tentang  perubahan  atas  Undang-undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD telah mereduksi kewenangan legislasi  DPD.  Pasal  162  ayat  1  menyebutkan  bahwa: “DPR  memegang  kekuasaan membentuk  undang-undang.  Dengan  ketentuan  hal  ini,  maka  RUU  dari  DPD  yang  jelas ditentukan  dalam  ketentuan  Pasal  22D  ayat  (1)  UU  1945.  Kedudukannya  direduksi menurut Pasal 162. UUD NRI 1945 Tahun 1945 telah mendudukkan RUU dari DPD seperti halnya RUU dari Presiden [ Pasal 20 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945]. Ketentuan Pasal 162 jelas  bertentangan  dengan  ketentuan  Pasal  22D  ayat  (1),  karena  telah  memperlakukan
RUU  yang  diajukan  DPD  menjadi  sama  seperti  usul  RUU  dari  Anggota  DPR  atau  alat kelengkapan  DPR.  Kondisi  ini  diakibatkan  karena  para  penyusun  UU  Nomor  17  Tahun 2014  Tentang  Susunan  Kedudukan  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD  mempresepsikan kedudukan  RUU  dari  anggota  DPR  [Pasal  21  UUD  NRI  Tahun  1945],  sehingga  secara kelembagaan, kedudukan DPD tidak setara dengan DPR. Hal ini tidak sesuai dengan jiwa dan  semangat  dari  Perubahan  UUD  1945  yang  bermaksud  untuk  menciptakan  proses checks  and  balances dalam  pembentukan  undang-undang  dalam  sistem  ketatanegaraan Indonesia.
Undang-undang  Nomor  42  Tahun  2014  tentang  perubahan  atas  Undang-undang Nomor  17  Tahun  2014  tentang  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD  secara  sistematis  tidak mengikutsertakan  DPD  dari  awal  proses  pengajuan  Rancangan  Undang-Undang. Peniadaan kewenangan DPD dalam proses legislasi telah dimulai secara sistematis, sejak awal proses pengajuan RUU. Hal tersebut terlihat jelas di dalam Pasal 166 ayat (5): “ DPR dan Presiden mulai membahas rancangan undang- undang dari DPD”. Sebagaimana telah dikemukakan,  melalui  ketentuan  Pasal  22D  ayat  (1)  UUD  1945,  DPD  mempunyai wewenang  untuk  menyampaikan  RUU  bidang  tertentu  kepada  DPR.  Wewenang  ini menunjukkan  DPD  sebagai  representasi  daerah  dalam  mempresentasikan  kepentingan daerah dalam bidang legislasi sangat kuat, meskipun RUU dari DPD disampaikan kepada DPR.
Undang-undang  Nomor  42  Tahun  2014  tentang  perubahan  atas  Undang-undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD juga tidak diberi kesempatan memberikan  pernyataan  persetujuan  atau  penolakan.  Dalam  rangka  pembahasan  RUU, DPD diberikan peran sampai pada pembahasan tingkat pertama tetapi tidak turut serta dalam proses pengambilan keputusan. Makna “ikut membahas” sebagaimana ketentuan Pasal  22D  ayat  (2)  UUD  1945  secara  ekstensif  adalah  keterlibatan  DPD  dalam  seluruh proses  pembahasan  sebuah  RUU  bidang  tertentu,  termasuk  di  dalamnya  pemberian persetujuan.  Selain  hal  tersebut,  Undang-undang  Nomor  42  Tahun  2014  tentang perubahan atas Undang-undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, MPR, dan DPRD masih  mendudukkan  DPD  secara  lemah  dengan  memberikan  peran  kepada  DPD  pada pembicaraan  tingkat  II,  pengambilan  keputusan  dilakukan  oleh  DPR  dan  Pemerintah dalam rapat paripurna DPR dengan kegiatan: a. Penyampaian laporan yang berisi proses, pendapat mini fraksi, pendapat mini DPD, dan hasil pembicaraan tingkat I; b. Pernyataan persetujuan  atau  penolakan  dari  tiap-tiap  fraksi  dan  anggota  DPR  secara  lisan  yang
diminta oleh pimpinan rapat paripurna; dan c. Pendapat akhir Presiden yang disampaikan oleh menteri yang ditugasi (Pasal 171 ayat 1-4). Hal ini memperlihatkan bahwa DPD telah dimarginalisasi  secara  politik  dan  konstitusional  terhadap  kepentingan  daerah  dalam rangka pembahasan sebuah RUU dengan tidak dilibatkannya DPD sampai pada tahapan pengambilan keputusan. Hal ini semakin menguatkan konstruksi kelembagaan DPD sub- ordinat sebagai co-legislator DPR.
Tampaknya, dibatasinya kewenangan legislasi DPD dalam Undang-undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD  mempertegas  sejarah  perdebatan  dalam  Amandemen  1945 dimana ide bikameralisme mendapat tantangan yang keras dari kelompok konservatif di Panitia Ad Hoc Perubahan UUD 1945 di MPR 1999-2002, sehingga yang disepakati adalah rumusan  yang  tidak  dapat  disebut  menganut  sistem  bikameral  sama  sekali.  Pada gilirannya,  DPD  tidak  mempunyai  kewenangan  membentuk  undang-undang  sejajar dengan DPR. Oleh karena itu, kedudukannya  hanya bersifat  penunjang  terhadap fungsi DPR di bidang legislasi sehingga DPD paling jauh hanya dapat disebut co-legislator yang sepenuhnya. 8
Dalam  sistem  ketatanegaraan  yang  menganut  sistem  bikameral  murni  ( strong bicameral ),  kedua  kamar  diberi  tugas  dan  wewenang  menetapkan  undang-undang. Melihat pasal-pasal dalam Undang-undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang perubahan atas Undang-undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD , DPD, tidak memiliki  wewenang  membentuk  undang-undang  bersama-sama  dengan  DPR  dan Presiden. Wewenang DPD terbatas dan sempit. 9 Padahal, pembentukan sistem dua kamar ini  sejatinya  dimaksudkan  agar  ada double  check dalam  proses  pembuatan  undang- undang, penganggaran, dan pengawasan. 10
Dengan demikian, pembentukan undang-undang tetap dilaksanakan oleh DPR dan Presiden. Pembentukan undang-undang bukan dilakukan secara tripartit antara DPR, DPD
8 Jimly  Asshiddiqie, Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga  Negara  Pasca  Reformasi ,  Cetakan  Kedua, Jakarta: Sinar Grafika, hlm, 119. Seperti yang ditulis dalam Adnan Jamal, “ Redesain Model Kameralisme Parlemen dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia ”, Halu Oleo Law Review (HOLREV), Volume 1, Issue 1, March  2017,  http://ojs.uho.ac.id/index.php/holrev/article/view/2348/3125,  diakses  pada  tanggal  16 Januari 2018, hlm. 33-42.
9 Dahlan Thaib, Ketatanegaraan Indonesia Perspektif Konstitusional , Jakarta: Total Media, 2009, hlm. 153.
10 Moh.  Mahfud  MD,  “ Implementasi  Ketatanegaraan  Saat  Ini  dan  Implikasinya  Terhadap  Masa  Depan Bangsa ” ,  Makalah  disampaikan  dalam  Pekan  Konstitusi  UUD  1945,  Amandemen,  dan  Masa  Depan Bangsa” yang diselenggarakan DPD bekerjasama dengan ICIS, Jumat, 3 Pebruari 2012 di Jakarta.
dan Presiden. Padahal, inilah yang dinamakan kewenangan DPD setara dengan DPR dan Presiden.

## KESIMPULAN
Dari tulisan ini dapat ditarik dua kesimpulan utama:
1. Kedudukan  DPD  sebagai  lembaga  legislatif  dalam  rangka  pembentukan Undang-Undang  menurut  Undang-Undang  Dasar  1945  adalah  terbatas  baik dilihat dari bentuk kelembagaan maupun dilihat dari lingkup kewenangannya. Pembatasan terhadap lingkup  kewenangan,  yaitu hanya terhadap rancangan undang-undang  tertentu  yang  berkaitan  dengan  kepentingan-kepentingan daerah dimungkinkan untuk dilakukan mengingat Dewan Perwakilan Daerah merupakan  wakil-wakil  daerah  dalam  rangka  menjamin  aspirasi  dan kepentingan  daerah,  sehingga  perlu  dibatasi  lingkup  kewenangannya  hanya terhadap  rancangan  undang-undang  tertentu  tersebut.  Namun  demikian, adanya  pembatasan  berkaitan  dengan  bentuk  kewenangan  yang  diberikan, sesungguhnya  akan  berpengaruh  pada  optimalisasi  pelaksanaan  fungsi legislasi yang dimiliki oleh Dewan Perwakilan Daerah. Oleh karena itu adanya pembatasan  terhadap  bentuk  kewenangan  dibidang  legislasi  tersebut,  yaitu hanya terhadap mengajukan rancangan undang-undang, ikut membahas, dan memberikan pertimbangan, adalah jelas merupakan penyimpangan dari status dan  kondisi  yang  dikehendaki  dari  pembentukan  Dewan  Perwakilan  Daerah yang merupakan lembaga perwakilan.
2. Model ideal penataan kewenangan DPD dalam proses pembentukan Undang- Undang  ke  depan  meliputi:  penerapan  Sistem  Bikameral  Efektif,  Penguatan Kewenangan DPD RI melalui Interpretasi Yudisial, dan Reformasi Kewenangan Legislasi DPD.

## Daftar Pustaka

## Buku
Andrews,  William  G. Constitution  and  Constitutionalsm, 3rd  Edition,  New  Jersey:  Van Nostrand Company, 1968.
Arifin,  Firmansyah,  dkk , Lembaga  Negara  dan  Sengketa  Kewenangan  Antar  Lembaga Negara. Jakarta:  Konsorsium  Reformasi  Hukum  Nasional  (KRHN)  bekerjasama dengan MK Republik Indonesia (MKRI), 2005.
Asshidiqie, Jimly, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara , Jilid II, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006.
_______, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi. Cetakan kedua, Jakarta: Sinar Grafika, 2012.
Kelompok  DPD  di  MPR  RI, Naskah  Perubahan  Kelima  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia 1945 Usul Perubahan Pasal Beserta Alasannya, Februari, 2011. MD, Moh. Mahfud, ” Implementasi Ketatanegaraan Saat Ini dan Implikasinya terhadap Masa Depan  Bangsa ”,  Makalah disampaikan  dalam  Pekan  Konstitusi  UUD  1945, Amandemen,  dan  Masa  Depan  Bangsa  yang  diselenggarakan  DPD  bekerjasama dengan ICIS, Jumat, 3 Februari 2012 di Jakarta.
_______, Reformasi  Konstitusi  Tidak  Hanya  Pembentukan  Lembaga  Negara, Jakarta:  Opini Majalah Konstitusi, Edisi Khusus, 2010.
Purbopranoto,  Kuntjoro, Beberapa  Catatan  Hukum  Tata  Pemerintah  Dan  Peradilan Administrasi. Bandung: Alumni, 1981.
Putusan MK No. 92/PUU-X/2012 terhadap uji materiil UU No. 22 Tahun 2003 Tentang Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Sekretariat  Jenderal DPD RI, Profil Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Tahun Sidang 2014-2015, Jakarta: Sekretariat Jenderal DPD RI.
Thaib, Dahlan, Ketatanegaraan Indonesia Perspektif Konstitusional, Jakarta: Total Media,
2009.
Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang – Undang Nomor 17 Tahun 2014 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.

## Jurnal
Jamal,  A dnan,  “ Redesain  Model  Kameralisme  Parlemen  dalam  Sistem  Ketatanegaraan Indonesia ”,  Halu  Oleo  Law  Review (HOLREV),  Volume  1,  Issue  1,  March  2017, http://ojs.uho.ac.id/index.php/holrev/article/view/2348/3125,  diakses  pada tanggal 16 Januari 2018.