## DISIPLIN SUBSIDI PERIKANAN DALAM SISTEM PERDAGANGAN GLOBAL DAN IMPLIKASINYA BAGI PERIKANAN INDONESIA
Dyan Franciska Dumaris Sitanggang Fakultas Hukum, Universitas Katolik Parahyangan email: dyanfranciska@unpar.ac.id
disampaikan 24/1/19 – di -review 29/5/19 – diterima 25/6/19
DOI: 10.25123/vej.3146

## Abstract
Government policies providing financial aid to small and medium scale business enterprises are found everywhere around the globe, including those that is managed by Indonesia, and is allowed under the world trade arrangement managed by the WTO. An important part of this policy is subsidies made available  to  fishing  businesses.    Be  that  as  it  may,  overfishing  and  the  resulting  fish  stock  crisis globally  has  made  the  practice  of  subsidizing  marine  fishing  enterprises  suspect  in  light  of  marine environment protection. This article discusses the issues of fishing subsidies as practiced in Indonesia in view of the current regime of economic law and the need to develop a sustainable fishing practices.
Keywords: WTO, fishing subsidies, sustainability, fishing management

## Abstrak
Kebijakan  pemberian  bantuan  finansial  pada  usaha  kecil  dan  menengah  dapat  ditemukan  di banyak negara, termasuk di Indonesia, dan diatur dalam kesepakatan perdagangan dunia di forum WTO. Termasuk ke dalamnya adalah kewenangan negara untuk memberikan subsidi pada nelayan. Persoalannya  adalah  berhadapan  dengan  adanya  krisis  stok  ikan  di  seluruh  dunia,  pemberian subsidi pada nelayan dianggap bukan lagi kebijakan baik terutama dari kepentingan perlindungan lingkungan.  Tulisan ini membahas persoalan pemberian subsidi perikanan di Indonesia dari sudut pandang hukum ekonomi dan juga perkaitannya dengan keberlanjutan usaha penangkapan ikan .
Kata Kunci : WTO, subsidi perikanan, keberlanjutan, manajemen perikanan

## Pendahuluan
Industri perikanan komersial adalah bagian signifikan dari perekonomian berbagai  negara, 1 dan  negara-negara  berkembang  berperan  penting  dalam
1 Derek J. Dostal, Global Fisheries Subsidies: Will the WTO Reel in Effective Regulations, Pennsylvania Journal of International Law 26 (4), 820, 2005.
industri  tersebut.  Tahun  2006 Food  and  Agriculture  Organization (FAO) mengestimasi  79%  produksi  perikanan  terjadi  di  negara-negara  berkembang, terhitung 49% ekspor ikan global dan produk ikan dalam nilainya, dan 59% dalam kuantitasnya. 2 Indonesia  sendiri  merupakan  negara  maritim  yang  dilimpahi kekayaan  perikanan  yang  menjadi  sumber  mata  pencaharian  cukup  banyak  juta warga Indonesia dan sumber utama kecukupan protein untuk warga Indonesia. 3 Sayangnya,  keberadaan  perikanan  di  dunia  ini  tidak  tak  terbatas.  Sumber  daya laut  yang  menjadi  sumber  pekerjaan  dan  nutrisi  bagi  manusia  terancam  krisis. Usaha  penangkapan  terus-menerus  dan  dilakukan  secara  besar-besaran  untuk profit  dalam  sistem  perdagangan  domestik  dan  global,  permintaan  produk perikanan  yang  meningkat  drastis,  manajemen  sumber  daya  yang  tidak  tepat, serta  sistem  perikanan  yang  tidak  berbasis  lingkungan  memicu overfishing .  FAO melaporkan  bahwa  sekurang-kurangnya  52%  stok  ikan  telah  sepenuhnya dieksploitasi ( fully exploited ), 17% mengalami eksploitasi berlebih ( overexploited ), 7%  habis  ( depleted ),  sementara  hanya  1%  yang  mengalami  reproduksi. 4 FAO menyimpulkan  bahwa  maksimum  jumlah  penangkapan  ikan  potensial  dunia
2 United Nations, Resumed Review Conference on the Agreement Relating to the Conservation and Management  of  Straddling  Fish  Stocks  and  Highly  Migratory  Fish  Stocks,  United  Nations Department of Public Information, 2010 , hlm. 3.
3 A.  Ghofar  (et  al.),  Selected  Indonesian  Fisheries  Subsidies:  Quantitative  and  Qualitative Assessment of Policy Coherence and Efectiveness, 2008). The Nature Conservancy, Bali, hlm. 1.
4 United  Nations  Resumed  Review ,  supra  no.  2,  hlm.  1.  FAO  dalam  laporannya  juga  mencatat bahwa produksi perikanan global meningkat pesat dalam lima dekade terakhir, dengan jumlah supply ikan meningkat rata-rata 3.2% per tahun melebihi pertumbuhan populasi dunia 1.6% , dan konsumsi global ikan per kapita meningkat dari 9.9 kilogram di tahun 1960-an, menjadi 19.2 kilogram tahun 2012 (perhitungan sementara). Produksi perikanan global di laut tahun 2011 sebesar 82.6 juta ton dan 79.7 juta ton tahun 2012 dan selama 2 (dua) tahun tersebut, 18 negara  menangkap  lebih  dari  rata-rata  1  juta  ton  per  tahunnya,  terhitung  lebih  dari  75% tangkapan  laut  global.  11  negara  di  antaranya  adalah  negara-negara  Asia.  Sebagian  besar negara-negara  Asia  ini  menunjukkan  peningkatan  tangkapan  laut  selama  10  tahun  terakhir, terkecuali  Jepang  dan  Thailand  yang  menunjukkan  pengurangan  serta  Filipina  dan  Republik Korea  yang  jumlah  tangkapannya  hanya  bertambah  sedikit.  China  berada  di  peringkat pertama,  dan  Indonesia  di  peringkat  kedua.  Data  tersebut  belum  termasuk  data  tangkapan yang  tidak  terlapor.  Perkembangan  ini  didorong  kombinasi  pertumbuhan  populasi  dan aktivitas  ekonomi,  peningkatan  pendapatan  dan  urbanisasi,  serta  difasilitasi  ekspansi  kuat produksi  ikan  dan  jalur-jalur  distribusi  yang  semakin  dipermudah.  Lihat  FAO,  The  State  of World  Fisheries  and  Aquaculture:  Opportunities  and  Challenges,  Food  and  Agriculture Organization of the United Nations, Rome, 2014, hlm., 1-10.
kemungkinan  telah  tercapai  dan  menipisnya  stok  ikan  akibat overfishing akan sangat  berpengaruh  tidak  hanya  bagi  manusia,  tetapi  juga  bagi  keseimbangan ekosistem laut sebagai ekosistem terbesar. 5
Kontributor  utama overfishing adalah open  access penangkapan  ikan, 6 overcapacity penangkapan ikan, 7 illegal, unreported and unregulated (IUU) fishing atau  kegiatan  perikanan  ilegal,  tidak  dilapor  dan  tidak  diatur. 8 Manajemen perikanan berbenturan dengan konsep lahan perikanan ‘milik bersama’, di mana kepemilikan ikan ditentukan saat ditangkap. 9 Selain itu, penipisan stok ikan akibat penangkapan ikan di laut lepas juga merupakan suatu dilema tersendiri - namun tidak akan dibahas di dalam tulisan ini. Fokus tulisan ini adalah kenyataan bahwa subsidi perikanan menjadi salah satu faktor overfishing . 10
Pada  dasarnya,  negara  memiliki  kebebasan  atas  zona  maritimnya berdasarkan  prinsip  kedaulatan.  Khusus  untuk  Zona  Ekonomi  Eksklusif  (ZEE), negara hanya memiliki hak berdaulat, yaitu tanggung jawab negara-negara pantai mengelola  sumber  daya  dalam  ZEE. 11 Negara-negara  pantai  berwenang melakukan  manajemen  perikanan,  mengeluarkan  kebijakan-kebijakan  di  zona tersebut. Salah satu bentuk kebijakannya adalah dukungan subsidi. Pemerintah di seluruh dunia menghabiskan uang yang sangat banyak untuk industri perikanan nasional,  terutama  di  negara-negara  maritim,  investasi  besar  diberikan pemerintah terhadap usaha perikanan dalam bentuk kapal, peralatan dan tenaga
5 Daniel Pauly, 5 Easy Pieces: How Fishing Impacts Marine Ecosystems, Island Press, Washington D.C., 2010 , hlm. 34.
6 Anja  von  Moltke  (ed.),  Fisheries  Subsidies,  Sustainable  Development  and  the  WTO,  UNEP Publication, Earthscan, Oxford, 2010, hlm. 59-60.
7 Colin W. Clark, The Worldwide Crisis in Fisheries, Cambridge University Press, Cambridge, 2007, hlm. 103.
8 OECD,  Workshop  on  Illegal,  Unreported  and  Unregulated  (IUU)  Fishing  Activities  —  Key Observations and Findings by the Workshop Chairs, The Organisation for Economic Co-operation and Development,  2004,  hlm., 2;  Rachel Baird, Illegal, Unreported and  Unregulated Fishing: An Analysis  of  the  Legal,  Economic  and  Historical  Factors  Relevant  to  Its  Development  and Persistance, Melbourne Journal of International Law 5, 2004, 310.
9 Christopher D. Stone, Too Many Fishing Boats, Too Few Fish: Can Trade Laws Trim Subsidies and Restore the Balance in Global Fisheries?, Ecology Law Quarterly 24(3), 1997, 510.
10 Id., hlm. 514.
11 United  Nations  Convention  on  the  Law  of  the  Sea,  1982,  1833  U.N.T.S.  397,  Article  61. [selanjutnya disebut UNCLOS 1982]
kerja  untuk  meningkatkan  kapasitas  penangkapan  ikan.  Subsidi  perikanan  yang diberikan  pemerintah  saat  ini  diperkirakan  antara  USD  35  juta  per  tahunnya. 12
Beberapa  investasi  publik  yang  diberikan  pemerintah  dalam  bentuk  subsidi berupa  anggaran  manajemen  perikanan,  infrastruktur  pelabuhan,  dan  produk- produk lainnya; serta investasi langsung.
Sayangnya,  baik  di  negara  maju  maupun  negara  berkembang,  subsidi perikanan  yang  diberikan  tidak  dikoordinasikan  dengan  baik  dengan  kebijakan- kebijakan manajemen sumber daya terutama manajemen perikanan nasional dan lokal. Sebagai akibatnya, subsidi perikanan berkibat negatif sehingga berdampak pada  berlebihnya  kapasitas  penangkapan  ikan  dan overfishing ,  daripada  tujuan awalnya  untuk  memperkuat  kelangsungan  ekonomi  jangka  panjang.  Terlalu banyak  alat,  pekerja  dan  infrastruktur  berbanding  terbalik  dengan  jumlah  ikan; dan  perdagangan  produk  ikan  mengalami  peningkatan  dalam  beberapa  dekade ini. 13 Subsidi perikanan juga mengakibatkan praktik perdagangan yang tidak adil. Subdisi  mengurangi  kemampuan  negara  pantai  yang  sedang  berkembang  untuk berkompetisi  dengan  armada  asing  yang  disubsidi  negara  maju,  sehingga  secara ekonomi merugikan negara-negara berkembang untuk  mengembangkan industri perikanannya.  Sementara  subsidi  dari  negara  berkembang  memicu  usaha penangkapan ikan berlebih untuk memenuhi permintaan pasar.
Sekarang  ini,  subsidi  perikanan  telah  menjadi  isu  internasional  yang penting  dibahas  dengan  alasan  sederhana:  stok  ikan  di  seluruh  dunia  sedang mengalami krisis penyusutan jumlah, dan subsidi-subsidi yang tidak tepat adalah inti  masalah.  Isu  lingkungan  pun  tidak  bisa  diselesaikan  dengan  tindakan individual  negara.  Maka,  negara-negara  membentuk  perjanjian  dan  persetujuan internasional  dalam  kerangka  hukum  laut  internasional,  kerja  sama  ekonomi internasional dan kebijakan lingkungan internasional. Isu dampak negatif subsidi
12 UNCTAD,  Regulating  Fisheries  Subsidies,  https://unctad.org/en/Pages/DITC/Trade-and- Environment/Regulating-Fisheries-Susidies.aspx , diakses 17 November, 2018.
13 Frank  Asche  (et  al.),  Trade  and  Fisheries:  Key  Issues  for  the  World  Trade  Organization,  World Trade Organization – Economic Research and Statistic Division, Staff Working Paper, 2010 , hlm.,
2.
perikanan ini telah dibahas dalam berbagai forum internasional, termasuk World Summit  on  Sustainable  Development  of  the  United  Nations tahun  2002  di Johannesburg, Ministerial Conference of the World Trade Organization tahun 2001 di Doha, dan Millenium Ecosystem Report of the UNEP tahun 2005 di Rio+20 tahun 2012. 14 Setelah  melalui  berbagai  tahap  negosiasi World  Trade  Organization (WTO),  dihasilkan  proposal  subsidi  perikanan  di  tahun  2007  ( Fisheries  Subsidies Regulations proposed by the Chairman of the WTO Negotiating Group on Rules ).
Penulis  melakukan  kajian  secara  umum  terhadap  subsidi  dan  disiplin subsidi perikanan yang sedang dibahas di WTO saat ini, serta berbagai instrumen hukum  regional  dan  internasional  yang  relevan  dalam  kerangka  WTO  ataupun organisasi/forum  lain  yang  terkait,  dan  peraturan  perundang-undangan Indonesia.  Kesemuanya  kemudian  dikritisi  dalam  kaitannya  dengan  kepentingan nasional  Indonesia.  Sebagai  negara  maritim,  Indonesia  memiliki  sumber  daya kelautan  yang  perlu  dikelola  secara  seimbang,  di  samping  kepentingan  untuk mendukung  industri  perikanan  yang  berdampak  baik  bagi  ekonomi  nasional dengan memperhatikan pelaku usaha perikanan kecil dan menengah, manajemen industri  perikanan  harus  dilaksanakan  secara  berkelanjutan.  Perlu  diperhatikan bahwa  proposal  subsidi  perikanan  tidak  serta-merta  melarang  segala  bentuk subsidi, namun mengatur agar subsidi yang diberikan harus tepat guna dan tepat sasaran,  sehingga  tetap  memberikan  profit  dengan  mendukung  perikanan berkelanjutan.  Hal  ini  akan  diperlihatkan  melalui  praktik  yang  telah  dan  sedang dilakukan di Flores Timur.

## Pembahasan

## Subsidi Perikanan dalam Kerangka Global
Dalam kerangka WTO, istilah ‘subsidi’ pertama kali muncul dalam Havana Charter yang  diinisiasikan  untuk  membentuk International  Trade  Organization
14 EU, Global Fisheries Subsidies, Directorate-General for Internal Policies, 2013 , hlm., 11.
(ITO), 15 lalu diadopsi  di  dalam General  Agreeement on  Tariffs  and  Trade (GATT). Definisi  subsidi  kemudian  disetujui  dalam Agreement  on  Subsidies  and Countervailing  Measures (SCM Agreement )  sebagai  satu-satunya  definisi  hukum yang  disetujui  secara  internasional. Pasal  1  SCM Agreement menjabarkan  bahwa subsidi ada ketika ada ‘kontribusi finansial’ oleh ‘pemerintah atau lembaga publik lainnya  dalam  teritori  negara  anggota’  yang  menimbulkan  ‘keuntungan’. 16 Lembaga  atau  badan  publik  mengacu  pada  badan  usaha  milik  negara  yang  juga bisa  memberikan  subsidi.  Keberadaan  subsidi  dilihat  dari  keuntungan  yang diberikan  kepada  industri  sebagai  hasil  (1)  transfer  dana  langsung  dari pemerintah  (contoh:  hibah,  hutang,  dan  infus  ekuitas)  atau  transfer  dana  atau tanggung  jawab  yang  potensial  (contoh:  jaminan  pinjaman);  (2)  pendapatan pemerintah  terdahulu  atau  yang  tidak  tertagih  (contoh:  insentif  fiskal  seperti kredit  pajak);  (3)  saat  pemerintah  menyediakan  barang-barang  atau  jasa-jasa selain  infrastruktur  umum  atau  membeli  barang-barang;  (4)  saat  pemerintah menanggung beban pembayaran kepada badan-badan privat; atau (5) ketika ada pendapatan  atau  dukungan  harga  dalam konteks Pasal  XVI  GATT  1994. 17 Secara umum, subsidi dapat digolongkan menjadi dua kategori, yaitu subsidi ekspor dan domestik,  serta  subsidi  produksi  dan  umum. 18 Subsidi  untuk  produk-produk dengan  tujuan  ekspor  dipandang  sebagai  subsidi  yang  berbahaya  karena cenderung memaksa industri domestik memenuhi permintaan pasar.
Menurut  FAO,  subsidi  perikanan  dapat  berbentuk action atau inaction pemerintah melebihi praktek normal dengan meningkatkan atau menguranginya, memodifikasi  keuntungan  potensial  dari  industri  perikanan  dalam jangka  waktu
15 Gustavo E. Luengo Hernandez de Madrid, Regulation of Subsidies and State Aids in WTO and EC Law: Conflicts in International Trade Law, Kluwer Law International, The Hague, 2007, hlm., 36; WTO,  WTO  Analytical  Index:  Guide  to  WTO  Law  and  Practice,  Cambridge  University  Press, Cambridge, 2007 , hlm., 752.
16 WTO,  Canada  –  Measures  Affecting  the  Export  of  Civilian  Aircraft,  Appellate  Body  Report, WT/DS70/AB/RW, 21 July 2000, para., 9.96.
17 The  Results  of  the  Uruguay  Round  of  Multilateral  Trade  Negotiations : Agreement  on  Subsidies and Countervailing Measures , Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 1A, 1999, 1869 U.N.T.S. 14., Article 1 . [selanjutnya disebut SCM Agreement]
18 John H. Jackson, The World Trade System: Law and Policy of International Economic Relations, Second Edition, The MIT Press, Cambridge, 1997 , hlm. 280-281.
singkat,  menengah  atau  panjang. 19 FAO  membagi  subsidi  perikanan  dalam  6 (enam)  kategori:  (1)  pembayaran  langsung  dari  pemerintah  kepada  industri perikanan;  (2)  jasa  dan  transfer  finansial  tidak  langsung;  (3) implicit  payments kepada  atau  tagihan  terhadap  industri;  (4)  program-program  umum  yang berdampak  pada  perikanan;  (5)  peraturan-peraturan;  dan  (6)  kurangnya intervensi  pemerintah. 20 OECD  membagi  subsidi  perikanan  dalam  5  (lima) kategori,  (1)  pembayaran  langsung;  (2) cost-reducing  transfers ;  (3)  jasa-jasa umum;  (4)  dukungan  harga  pasar;  dan  (5) cost  recovery . 21 Cakupan  subsidi perikanan dalam kerangka FAO lebih luas dari cakupan OECD.
Pada  umumnya,  setidak-tidaknya  ada  3  (tiga)  dampak  subsidi  terhadap perdagangan,  termasuk  (1)  meningkatkan  tingkat  ekspor  produk  kepada  negara pengimpor,  (2)  meningkatkan  ekspor  dari  negara  yang  memberi  subsidi  kepada negara  ketiga,  yang  kemudian  juga  berdampak pada  ekspor  negara  lain,  dan  (3) membatasi impor kepada negara pemberi subsidi. 22 Dampak subsidi ini melanggar liberalisasi perdagangan global. Dampak pasti dari subsidi perikanan tergantung bagaimana  subsidi  tersebut  diimplementasikan  dan  interaksi  subsidi  dengan kebijakan-kebijakan  pemerintah  yang  lain. 23 Meskipun  organisasi-organisasi internasional belum dapat membuktikan secara pasti bagaimana dampak subsidi terhadap overcapacity dan overcapacity menyebabkan overfishing ,  dapat disimpulkan  bahwa overfishing tidak  akan  terjadi  tanpa overcapacity dan kemungkinan  besar overcapacity terjadi  akibat  subsidi  perikanan,  khususnya subsidi-subsidi tertentu yang mendukung pengembangan kapal dengan kapasitas tangkap yang lebih besar.
19 Lena  Westlund,  Guide  for  Identifying,  Assessing  and  Reporting  on  Subsidies  in  the  Fisheries Sector, FAO Fisheries Department – Technical Paper No. 438, 200 4, hlm. 7-8.
20 Id., hlm. 15-17.
21 Anthony Cox, OECD Work on Defining and Measuring Subsidies in Fisheries, The Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003 , para., 4.
22 John H. Jackson , supra no. 18.
23 Chen-Ju Chen, Fisheries Subsidies under International Law, Springer, London , 2010, hlm. 12.
Bentuk  hubungan overcapacity dan  subsidi  perikanan  dapat  dilihat  saat pemerintah  berusaha  menghasilkan  produk  perikanan  yang  merupakan  tujuan manajemen  perikanan,  namun  yang  terjadi  adalah  kemampuan  untuk menghasilkan produk jauh lebih besar daripada yang dibutuhkan untuk mengelola sumber daya perikanan secara optimal. Pada masa perkembangan perikanan atau saat harga-harga sedang membaik, infrastruktur dikembangkan sedemikian rupa dengan harapan keuntungan di kemudian hari akan lebih banyak. Namun ketika perikanan  stabil,  atau  cenderung  menurun,  bantuan  dari  pemerintah  disediakan untuk  mencegah  pengangguran  atau  runtuhnya  infrastruktur  dan  investasi. Sebagai  akibat,  pembiayaan  untuk  perikanan  melebihi  hasil  yang  didapat,  dan defisit dibiayai oleh subsidi pemerintah. Di sisi lain, dengan subsidi perikanan ada tekanan ekonomi untuk memperkuat usaha perikanan meski telah melebihi batas optimum. Overcapacity menyebabkan  aktivitas  perikanan  berlangsung  cepat sehingga mengancam stok ikan.
UNEP  menganalisa  beberapa  jenis  subsidi  perikanan  mendasar  dan dampaknya bagi sumber daya perikanan, sebagai berikut: 24
(1) Subsidi  infrastruktur  perikanan  diduga  berbahaya  bagi  sumber  daya perikanan  kecuali  insentif  untuk  mengakhiri overfishing disediakan  oleh sistem  manajemen  yang  efektif,  atau  saat  perikanan  secara  jelas  berada dalam tingkatan less than fully exploited atau tidak sepenuhnya dieksploitasi.
(2) Subsidi  akses  perairan  negara  asing  bisa  membahayakan  sumber  daya perikanan,  kecuali  perikanan  tersebut  dilindungi  persetujuan  yang  secara jelas  tidak  dieksploitasi/ under-exploited .  Sayangnya,  perjanjian  bilateral untuk akses perikanan pada kenyataannya selalu melibatkan perikanan dari host-country yang tingkat eksploitasinya sudah tinggi, dan/atau yang kendali atas manajemennya tidak ada atau lemah.
24 UNEP, Analyzing the Resource Impact of Fisheries Subsidies: A Matrix Approach, United Nations Environment Programme, 2004, hlm. 4-18.
(3) Subsidi  untuk  menonaktifkan  kapal  dan  lisensi  pensiun  disediakan  untuk tindakan  penangkapan  ikan  yang  sudah  sepenuhnya  dikapitalisasi  dan biasanya  telah overexploited untuk  mengurangi  kapasitas  dan  tekanan  atas stok juga untuk meningkatkan keuntungan nelayan. Namun dalam sebagian besar kegiatan perikanan, kemungkinan untuk mengurangi usaha perikanan melalui penonaktifan ini rendah.
(4) Subsidi  modal  dianggap  berbahaya  dalam  segala  hal,  terkecuali  berlakunya sistem  manajemen  perikanan  yang  efektif.  Hal  ini  bisa  berbahaya  bahkan terhadap  perikanan  yang  belum  sepenuhnya  dieksploitasi,  di  mana  subsidi untuk biaya modal mendukung penerapan teknologi penangkapan ikan yang lebih  canggih,  sehingga  berpotensi  menyebabkan  kapasitas  armada  yang berlebih untuk menangkap ikan melebihi tingkat keberlanjutan.
(5) Subsidi pembiayaan dengan memberikan insentif bagi pemilik armada untuk menggunakan  mesin  yang  lebih  kuat  dan  memakan  lebih  banyak  bahan bakar juga berbahaya terkecuali sistem manajemen yang efektif berlaku dan perikanannya  masih  belum  sepenuhnya  dieksploitasi.  Subsidi  ini  juga bahayanya serupa dengan subsidi biaya modal.
(6) Subsidi pendapatan khususnya untuk pemilik armada penangkapan ikan bisa berbahaya  jika  perikanannya  telah  sepenuhnya  atau  dieksploitasi  melebihi batas  dan  kurangnya  dorongan  ekonomi  untuk  menghentikan overfishing atau saat open access berlaku. Subsidi pendapatan dalam bentuk ‘ laying up ’, dapat dibayarkan kepada pemilik armada sebagai kompensasi menghentikan armada  untuk  sementara  waktu,  cenderung  memiliki  dampak  negatif  pada pengurangan kapasitas yang seharusnya secara finansial lebih menarik.
(7) Subsidi  dukungan  harga  dianggap  berbahaya  dalam  segala  keadaan  kecuali perikanannya  memiliki  dorongan/insentif  ekonomi  untuk  menghapuskan dorongan/insentif  untuk  tindak overfishing ,  seperti  hak  milik  atau community-based  management .  Dukungan  harga  telah  memiliki  akibat  yang
jelas terhadap usaha penangkapan ikan, dan akan meningkatkan transisi dari kondisi belum sepenuhnya dieksploitasi menjadi eksploitasi berlebih.
Hanya  subsidi  untuk  jasa  manajemen  yang  tidak  berbahaya  bagi  sumber daya  perikanan. 25 Jasa  manajemen  untuk  sektor  perikanan  termasuk  membuat peraturan-peraturan  penangkapan  ikan,  pengawasan  dan  penegakkan  hukum, evaluasi stok, dan penelitian dengan cakupan luas terhadap habitat-habitat ikan, teknologi penangkapan ikan, isu-isu pasar dan topik-topik lainnya. 26 Pengecualian terhadap  penelitian  yang  hanya  menguntungkan  industri  perikanan  dan  tidak menguntungkan  publik  secara  keseluruhan,  meski  dampaknya  kecil. 27 Sesuai analisis  tersebut,  meskipun  subsidi  yang  telah  didesain  sedemikian  rupa  dapat berkontribusi  terhadap  dicapainya  perikanan  berkelanjutan,  hampir  semua subsidi memiliki potensi yang berbahaya terhadap stok ikan, terutama saat tidak adanya  manajemen  efektif;  bahkan  jenis  subsidi  perikanan  tertentu  tetap berbahaya meski berada di bawah kondisi manajemen yang ideal. 28 Subsidi yang berdampak  langsung  terhadap  peningkatkan  usaha  penangkapan  ikan  adalah yang paling berbahaya, contohnya subsidi untuk biaya modal dan operasional. 29
Selanjutnya,  subsidi  perikanan  dapat  mengakibatkan  rusaknya keseluruhan  ekosistem  dan  biodiversitas. 30 Eksploitasi  berlebih  akibat  subsidi perikanan  mengurangi  variasi  dalam  populasi.  Pengurangan  atau  hilangnya  satu spesies berdampak pada keseimbangan ekosistem dan ketahanan stok. Eksploitasi berlebih  terhadap  sumber  daya  perikanan,  khususnya  eksploitasi  pada  spesies- spesies dengan nilai tertentu, akan mengakibatkan beberapa jenis ikan tidak lagi
25 R.  Sumaila  dan  D.  Pauly,  Catching  More  Bait:  A  Bottom-up  Re-Estimate  of  Global  Fisheries Subsidies,  Fisheries  Centre  Research  Reports,  University  of  British  Columbia  Fisheries  Centre, 2006 , hlm. 13.
26 UNEP, supra no. 24, hlm. 21.
27 Id., hlm. 43.
28 Id., hlm. 47.
29 Ju-Chen, supra no. 23, hlm. 17.
30 Myron  H.  Nordquist  (et  al.)  (eds.),  Current  Fisheries  Issues  and  the  Food  and  Agriculture Organization of the United Nations, Nijhoff, The Hague , 2000, hlm. 470.
akan tersedia, dan yang tersisa adalah yang lebih mahal atau kurang diinginkan. 31 Subsidi  juga  memiliki  dampak  terhadap  biodiversitas  dengan  mendukung terjadinya by-catch (ikan  atau  makhluk  laut  lain  yang  ditangkap  saat  proses penangkapan  ikan  komersial,  tetapi  tidak  diinginkan)  yang  dibuang,  dan penangkapan ikan dengan pukat yang dioperasikan di dasar perairan, yang akan berdampak pada habitat dasar laut. 32
Berdasarkan  kajian Millenium  Ecosystem  Assessment ,  didapati  bahwa bagian-bagian dari ekosistem, termasuk di dalamnya tangkapan ikan, mengalami pengurangan  drastis  akibat  permintaan  manusia  yang  selama  50  (lima  puluh) tahun  ini  mengubah  ekosistem dengan  cepat  sehingga  tidak  dapat  dikembalikan seperti  semula. 33 Our  Common  Future mendefinisikan  pembangunan berkelanjutan sebagai ‘pembangunan yang memenuhi kebutuhan generasi saat ini tanpa  mengorbankan  kemampuan  dari  generasi  mendatang  untuk  dipenuhi kebutuhannya’. 34 Sementara  dalam Case  Concerning  Pulp  Mills tahun  2006 disebutkan ‘pentingnya kebutuhan untuk menjamin perlindungan lingkungan atas sumber  daya  alam  yang  dimiliki  bersama  dengan  memberikan  ruang  bagi pembangunan  ekonomi  berkelanjutan’. 35 Pembangunan  berkelanjutan  dapat dibagi  dalam  3  (tiga)  bagian  penting:  lingkungan  berkelanjutan,  ekonomi berkelanjutan, dan sosial-politik berkelanjutan.
Keuntungan  jangka  pendek  subsidi  berakibat  negatif  terhadap keberlanjutan  ekonomi  jangka  panjang,  karena  semakin  rendahnya  stok  ikan berakibat  pada  rendahnya  tangkapan  dengan  biaya  yang  tinggi  dan  pendapatan yang  rendah.  Sementara  pada  aspek  sosial,  subsidi  perikanan  dipergunakan  di berbagai  negara  untuk  membantu  masyarakat.  Subsidi  dapat  digunakan  untuk
31 Malgosia  Fitzmaurice  (et  al.)  (eds.),  Research  Handbook  on  International  Environmental  Law, Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2010 , hlm.100.
32 Ju-Chen , supra no. 23 .
33 Millennium  Ecosystem  Assessment,  Ecosystems  and  Human  Well-Being:  Synthesis,  Island  Press, Washington D.C., 2005 , hlm. 1.
34 UN,  “Report  of  the  World  Commission  on  Environment  and  Development”,  UN  Doc.  No. A/RES/42/187 , 11 December 1987.
35 ICJ,  “Case  Concerning  Pulp  Mills  on  the  River  Uruguay  (Argentina  v.  Uruguay)”,  Provisional Measures , 2006.
memperbaiki  pendidikan  dan  kemampuan  nelayan  dan  meningkatkan  standar kehidupan.  Subsidi  dukungan  pendapatan  dan  jaminan  pengangguran,  termasuk pembayaran untuk menghentikan penangkapan ikan untuk sementara waktu, atau untuk  memberi  jaminan  pendapatan  saat  cuaca  buruk,  atau  dikarenakan  tidak adanya  alternatif  pekerjaan  lain,  dapat  menghalangi  penyesuaian  dari  perikanan tidak  berkelanjutan  dan  meningkatkan  kebergantungan  masyarakat  terhadap dukungan pemerintah. 36 Dalam sektor perikanan skala kecil, subsidi memainkan peran  penting  dalam  kontribusi  tidak  hanya  bagi  ekonomi  nasional,  tetapi  juga terhadap  perdagangan  perikanan,  keamanan  pangan,  keamanan  sosial  dan mengurangi  kemiskinan  dan  meningkatkan  dukungan  penghidupan  bagi masyarakat  yang  bergantung  pada  perikanan.  Namun,  seharusnya  pemerintah menyiasatinya dengan kebijakan lain, seperti menetapkan kuota tangkap.

## Manajemen Perikanan dalam Hukum Internasional
United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) sebagai sebuah perjanjian  internasional  menetapkan  rezim  konservasi  dan  manajemen  sumber daya  perikanan  berdasarkan  zona  maritim  (perairan  pedalaman,  perairan kepulauan,  laut  teritorial,  ZEE,  area  landas  kontinental  dan  laut  lepas),  atau berdasarkan  jenis-jenis  stok  ikan  yang  ada  dalam  zona  tersebut  (ikan  beruaya terbatas, ikan beruaya jauh, mamalia laut, spesies anadrom dan  katadrom).  Ikan beruaya  terbatas  adalah  ikan  yang  beruaya  lintas  ZEE,  sementara,  ikan  yang beruaya jauh adalah ikan yang beruaya dari ZEE ke laut lepas yang jangkauannya dapat  melintasi  perairan  beberapa  samudera. 37 Pengaturan  dalam  UNCLOS mencakup konservasi dan pemanfaatan sumber daya hayati di ZEE, 38 khususnya pengelolaan  optimal  sumber  daya  perikanan, 39 konservasi  dan  manajemen
36 OECD,  Policy  Brief:  Subsidies:  a  Way  towards  Sustainable  Fisheries?,  The  Organisation  for Economic Co-operation and Development, 2005 , hlm. 4-6.
37 UNCLOS, supra no. 11, Article 63-64.
38 Id., Part V, Article 61-64.
39 Id., Article 62.1, 64.1.
sumber  daya  hayati  di  laut  lepas, 40 dan  perlindungan  serta  pemeliharaan lingkungan laut. 41 Indonesia adalah negara pihak UNCLOS, yang peratifikasiannya disahkan dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1985.
UNCLOS hanya membahas stok ikan beruaya terbatas dan jauh di ZEE dan kewajiban kerja sama pengelolaan ikan di laut lepas, yang ditindaklanjuti dengan Agreement  for  the  Implementation  of  the  Provisions  of  the  United  Nations Convention  on  the  Law  of  the  Sea  1982  relating  to  the  Conservation  and Management  of  Straddling  Fish  Stocks  and  Highly  Migratory  Fish  Stocks diadopsi tahun  1995  (UNFSA). 42 Persetujuan  ini  memfasilitasi  implementasi  ketentuan dalam  UNCLOS  terkait  konservasi  dan  manajemen  ikan  beruaya  terbatas  dan jauh. 43 Implementasi  UNFSA bergantung  pada  negara-negara  dan sub-regional atau regional  fisheries  management  organizations (S/RFMO)  atau  peraturan- peraturannya.  Negara-negara,  baik  secara  langsung  atau  melalui  S/RFMO,  wajib secara  efektif  bekerja  sama  menjamin  konservasi  dan  manajemen  ikan  beruaya terbatas  dan  jauh. 44 Indonesia  pun  telah  menjadi  negara  pihak  UNFSA,  yang peratifikasiannya  disahkan  dengan  Undang-Undang  Nomor  21  Tahun  2009. Namun  pembahasan  dalam  UNCLOS  dan/atau  UNFSA  adalah  pengelolaan  ikan bersifat  lintas  yurisdiksi  (juga  ikan  yang  berada  di  laut  lepas)  dan  berpotensi menimbulkan konflik kepentingan, sehingga tidak termasuk stok ikan di luar yang beruaya terbatas dan jauh.
Selanjutnya,  FAO  menindaklanjuti  isu  mengenai  perikanan  laut  lepas  dan flags  of  convenience ,  praktek penggantian  bendera  kapal  yang  dilakukan  negara- negara  dan  mendaftarkan  kapal-kapal  milik  negaranya  tersebut  dengan  negara bukan  anggota  yang  memberikan flags  of  convenience atau  bendera  kemudahan,
40 Id., Part VII, Section 2.
41 Id., Part XII.
42 Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks , 1995, 2167 U.N.T.S. 3. [selanjutnya disebut Fish Stocks Agreement]
43 UNCLOS, supra no. 11, Article 116-119.
44 Fish Stocks Agreement , supra no. 42, Article 8.1.
untuk  menghindari  penegakan  peraturan  konservasi  dan  manajemen  laut  lepas yang  dibuat  oleh  organisasi-organisasi  perikanan  regional.  UNCLOS  telah mengatur mengenai kebangsaan kapal, dan praktek flags of convenience ini tidak sesuai  dengan  hukum  laut  internasional. 45 FAO  kemudian  diminta  menyusun persetujuan-persetujuan  relevan  melalui Declaration  of Cancún ,  Mei  1992, diadopsi  pada International  Conference  on  Responsible  Fishing .  Seruan  untuk membuat  persetujuan  diulangi  dalam Agenda  21 ,  yang  diadopsi  dalam United Nations  Conference  on  Environment  and  Development pada  Juni  1992,  yang kemudian  didukung  oleh  FAO Technical  Consultation  on  High  Seas  Fishing pada September  1992.  FAO  memulai  negosiasi  terkait  isu-isu  perikanan  berdasarkan FAO Constitution yang menyatakan “ in this Constitution the term “agriculture” and its  derivatives  include  fisheries,  marine  products,  forestry,  and  primary  forestry products ”. 46
Tahun  1993, FAO  Agreement  to  Promote  Compliance  with  International Conservation  and  Management  Measures by  Fishing Vessels on  the  High  Seas atau FAO Compliance Agreement diadopsi. 47 Di dalamnya termuat tanggung jawab dari negara bendera kapal 48 dan kewajiban untuk mempertahankan catatan rinci atas semua  kapal  negaranya  yang  diizinkan  untuk  melakukan  kegiatan  penangkapan ikan di laut lepas dan agar laporan tersebut tersedia bagi FAO. 49 Beberapa waktu kemudian,  FAO Code  of  Conduct  for  Responsible  Fisheries diadopsi  oleh  FAO Conference pada  November  1995, 50 yang  merefleksikan  secara  meluas  prinsip- prinsip  dan  standar-standar  internasional  mengenai  praktek-praktek  perilaku bertanggung  jawab  untuk  menjamin  konservasi,  manajemen  dan  pembangunan sumber  daya  laut  yang  efektif,  dengan  penghormatan  terhadap  ekosistem  dan
45 UNCLOS, supra no. 11, Article 91.
46 Constitution of the Food and Agriculture Organization , 1945, CTS 1945/32, Article XIV.
47 Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by  Fishing  Vessels  on  the  High  Seas ,  1993,  2221  U.N.T.S.  91.  [selanjutnya  disebut  Compliance Agreement]
48 Id., Article III.
49 Id., Article IV, V.
50 Code of Conduct for Responsible Fisheries , 1995, FAO Doc. 95/20/Rev/1. [selanjutnya disebut Code of Conduct]
biodiversitas.  Di  dalamnya  juga  memuat  peraturan-peraturan  yang  diberikan kekuatan mengikat melalui instrumen-instrumen hukum, 51 contohnya Compliance Agreement sebagai  komponen  integral Code  of  Conduct sehingga  meskipun aplikasinya  bersifat  sukarela, 52 Code  of  Conduct dianggap  tidak  sekedar  sebagai instrumen  yang  tidak  mengikat. Code  of  Conduct berbeda  dengan  dokumen soft- law pada umumnya dikarenakan muatan prinsip-prinsip umum hukum perikanan, dan  diimplementasikan  serta  digunakan  FAO  untuk  membentuk  norma-norma internasional  yang  baru  dan  mencerminkan  standar  internasional  minimum sebagaimana  dalam  UNFSA  dan  dapat  digunakan  oleh International  Tribunal  for the  Law  of  the  Sea . 53 Code  of  Conduct juga  dipandang  memiliki  status  hukum kebiasaan internasional. 54
Code  of  Conduct juga  menyediakan  peraturan-peraturan  substantif  terkait manajemen  perikanan,  penangkapan  ikan,  pengembangan  budidaya  ikan, integrasi perikanan ke dalam manajemen daerah pesisir, praktik dan perdagangan pasca  panen,  dan  penelitian  perikanan, 55 dengan  implementasi  oleh  organisasi perikanan  regional  dan  sub-regional. 56 Untuk  mendukung  implementasi Code  of Conduct ,  FAO  menyiapkan  panduan  teknis  yang  bersifat  fleksibel  dan  terbuka untuk  pengembangan. 57 FAO  juga  menyusun  4  (empat) International  Plans  Of Actions (IPOA)  sukarela  di  dalam  kerangka Code  of  Conduct .  IPOA  ini  secara spesifik dibentuk dengan target pengurangan penangkapan burung laut insidentil dalam  pancing  rawai,  konservasi  dan  manajemen  hiu,  manajemen  kapasitas penangkapan  ikan, 58 dan  pencegahan,  penangkalan  dan  penghentian illegal,
51 Id., Preface . 52 Id., Article 1.1.
53 Nordquist, supra no. 30, hlm. 369-385.
54 Maria Gavouneli, Functional Jurisdiction in the Law of the Sea, Nijhoff, Leiden , 2007, hlm. 108.
55 Code of Conduct , supra no. 50, Article 6-12.
56 Id., Article 7.1.5.
57 FAO, FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries, http://www.fao.org/fishery/publications/technical-guidelines/en, diakses 19 November, 2018.
58 FAO, International Plan of Action for Reducing Incidental Catch of Seabirds in Longline Fisheries; International Plan of Action for the Conservation and Management of Sharks; International Plan of Action for the Management of Fishing Capacity, Food and Agriculture Organization , 1999.
unreported and unregulated fishing . 59 Setiap IPOA atau rencana aksi internasional ini  meminta  pemerintah-pemerintah  untuk  mengimplementasikan  rencana  aksi nasional  sesuai  dengan  langkah-langkah  internasional  yang  telah  disetujui bersama.
Terdapat  pula  instrumen  lain  yaitu Convention  on  Biological  Diversity (CBD), 60 yang membahas pengelolaan sumber daya darat, laut, dan udara. Khusus untuk  sumber  daya  laut,  CBD  menjadi  pelengkap  UNCLOS  dalam  hal  konservasi dan  penggunaan  berkelanjutan  dari  keberagaman  hayati  laut.  Tujuan  utamanya yakni:  (1)  konservasi  biodiversitas  laut,  (2)  penggunaan  berkelanjutan  dari komponen-komponennya,  dan  (3)  pembagian  keuntungan  dari  pengelolaan sumber  daya  genetik  yang  adil  dan  merata;  dan  kesemuanya  diperoleh  melalui akses  yang  tepat  kepada  sumber  daya  genetika,  alih  teknologi  yang  tepat, mempertimbangkan  hak-hak  atas  sumber  daya  dan  teknologi  tersebut,  dan dengan  pendanaan  yang  tepat. 61 Selanjutnya, Jakarta  Mandate  on  Marine  and Coastal  Biological  Diversity tahun  1995  membahas  konservasi  dan  penggunaan biodiversitas laut dan pesisir yang berkelanjutan sebagai tindak lanjut CBD 62 dan Reykjavik Declaration on Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem tahun 2001 yang  secara  formal  mengadopsi  pendekatan  berbasis  ekosistem  terhadap perikanan. 63 CBD  telah  diratifikasi  Indonesia,  yang  disahkan  dengan  Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1994.
Berdasarkan  instrumen-instrumen  tersebut,  beberapa  elemen  yang mendasari  manajemen  perikanan  yang  efektif  antara  lain:  (1)  kerja  sama internasional  melalui  organisasi-organisasi  regional  dan  persetujuan-
59 FAO,  International  Plan  of  Action  to  Prevent,  Deter  and  Eliminate  Illegal,  Unreported  and Unregulated Fishing, Food and Agriculture Organization , 2001.
60 Convention on Biological Diversity , 1992, 1760 U.N.T.S. 79. [selanjutnya disebut CBD]
61 Id., Section A.
62 UNEP, United Nations Environment Programme  – Regional Seas Programme, Jakarta Mandate, 1995.
63 FAO, The Reykjavik Conference on Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem, 2001.
persetujuan; 64 (2)  memperkuat  tanggung  jawab  negara  bendera  kapal  untuk konservasi  dan  manajemen; 65 (3)  memperkuat  efektivitas  organisasi  perikanan regional dan peraturan-peraturan/persetujuan; 66 (4) konsistensi atau kesesuaian dari hukum domestik dengan instrumen-instrumen internasional; 67 (5) ekosistem laut  yang  besar  dalam  hal  kompleksitas  dan  saling  ketergantungan  antar komponen  serta  tidak  membatasi  konservasi  untuk  stok  tertentu  saja; 68 (6) keberlanjutan  stok-stok  sumber  daya  untuk  jangka  panjang; 69 (7)  optimalisasi penggunaan  sumber  daya  perikanan; 70 dan  (8)  pendekatan  pencegahan manajemen perikanan untuk menghindari situasi-situasi yang tidak diinginkan. 71 Prinsip-prinsip  manajemen  perikanan  yang  dikembangkan  dalam  instrumen- instrumen yang ada harus dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan subsidi perikanan di tingkat global, regional dan nasional.
Beberapa instrumen perikanan memuat pengaturan terkait subsidi. Dalam IPOA -for the Management of Fishing Capacity (IPOA- Capacity ) yang dikembangkan FAO, disadari bahwa subsidi berpotensi terhadap overcapacity sebagai salah satu faktor overfishing dan  degradasi  sumber  daya  perikanan. 72 UNFSA  telah mewajibkan  negara-negara  pantai  dan  negara-negara  yang  menangkap  ikan  di laut  lepas  untuk  mencegah  atau  menghentikan  kapasitas  penangkapan  ikan berlebih. 73 UNCLOS mengatur mengenai hak negara menentukan kapasitas panen
64 UNCLOS,  supra  no.  11,  Article  64,  118;  Fish  Stock  Agreement,  supra  no.  42,  Article  8.3,  14; Compliance Agreement , supra no. 47, Article V.
65 UNCLOS, supra no. 11, Article 117; Fish Stock Agreement, supra no. 42, Article 5, 19; Code of Conduct, supra no. 50, Article 8.2.
66 Fish Stock Agreement, supra no. 42, Article 13; Code of Conduct, supra no. 50, Article 7.
67 UNCLOS,  supra  no.  11, Article 62;  Fish  Stock  Agreement,  supra  no.  42, Article 7.2;  Code  of Conduct, supra no. 50, Article 8.2.6.
68 UNCLOS, supra no. 11, Article 194; CBD, supra no. 60, Article 2. 69 UNCLOS, supra no. 11, Article 63.2, 64, 111; Fish Stock Agreement, supra no. 42, Article 5, 10; Code of Conduct, supra no. 50, Article 6.3, 7.
70 UNCLOS, supra no. 11, Article 61.3, 62.1, 64.1; Fish Stock Agreement, supra no. 42, Article 5, 7; Code of Conduct, supra no. 50, Article 7.1, 12.1.
71 Fish Stock Agreement, supra no. 42, Article 5(c), 6.6, 6.7; Code of Conduct, supra no. 50, Article 7.5.
72 IPOA-Capacity, supra no. 58, Paragraph 1.
73 Fish Stock Agreement, supra no. 42, Article 5(h).
sumber daya perikanan 74 namun tidak membahas pencegahan overfishing . Code of Conduct juga  menekankan  bahwa  kapasitas  penangkapan  ikan  berlebih  harus dicegah  dan  dihindari  dan  manajemen  yang  digunakan  harus  mempromosikan syarat-syarat ekonomi untuk kegiatan perikanan bertanggung jawab. 75
IPOA- Capacity menjelaskan  tindakan  terhadap  perikanan  yang memerlukan  penanganan  segera,  termasuk  penilaian  dan  pengawasan  kapasitas penangkapan ikan, dan persiapan serta implementasi rencana-rencana nasional. 76
Negara harus juga mengkaji dampak-dampak memungkinkan dari berbagai faktor, termasuk  subsidi,  yang  dapat  berkontribusi  terhadap  berlebihnya  penangkapan ikan,  dan  membedakan  manakah  yang  menghasilkan  dampak  positif  atau  yang netral. 77 Negara  juga  harus  mengurangi  dan  secara  progresif  menghentikan faktor-faktor,  termasuk  subsidi,  yang  secara  langsung  atau  tidak  berkontribusi terhadap  penangkapan  ikan  berlebih  dan  merusak  keberlanjutan  sumber  daya laut. 78 Untuk  mencapai  tujuan  pengurangan  kapasitas,  IPOA- Capacity menyediakan  4  (empat)  strategi  utama,  yaitu:  (1)  kajian  kapasitas  di  tingkat nasional,  regional  dan  global,  (2)  persiapan  dan  implementasi  rencana  nasional untuk  mengatur  kapasitas,  (3)  penguatan  S/RFMO  dan  mekanisme  lain  untuk mengembangkan  manajemen  kapasitas  penangkapan  ikan,  dan  (4)  tindakan langsung  atau  segera  untuk  perikanan  internasional. 79 Beberapa  organisasi regional telah mengimplementasikan IPOA- Capacity dalam bentuk Regional Plans of Action for the Management of Fishing Capacity antara lain Lake Victoria Fisheries Organization dan Inter-American  Tropic  Tuna  Commission . 80 Di  tingkat  nasional, beberapa  negara  telah  mengembangkan  atau  dalam  perencanaan  pembuatan National Plans of Action for the Management of Fishing Capacity (NPOA- Capacity ) dan beberapa telah menerapkannya.
74 UNCLOS, supra no. 11, Article 62.2.
75 Code of Conduct, supra no. 50, Article 6.3, 7.4.3, 7.2.2.
76 IPOA-Capacity, supra no. 58, Part III.
77 Id., Paragraph 25. 78 Id., Paragraph 26.
79 Id., Paragraph 8.
80 Ju-Chen, supra no. 23, hlm. 26.
Selanjutnya,  dalam International  Plan  of  Action  to  Prevent,  Deter  and Eliminate  Illegal,  Unreported  and  Unregulated  Fishing (IPOA-IUU)  pun  diatur mengenai  subsidi  perikanan.  IUU- Fishing menjadi  perhatian bersama  karena berdampak  negatif  terhadap  perikanan  dan  merupakan  salah  satu  akibat  dari subsidi  perikanan  yang  mengurangi  biaya  operasional  dan  modal. 81 IUU- Fishing juga  diakibatkan  kapasitas  armada  berlebih, flags  of  convenience ,  permintaan pasar akan produk ikan tertentu yang tinggi, administrasi perikanan nasional yang tidak  efektif,  sanksi  yang  tidak  sesuai,  manajemen  yang  tidak  baik,  serta pengawasan  dan  kontrol  perikanan  yang  tidak  efektif. 82 IPOA-IUU  meminta negara-negara,  sepanjang  yang  dimungkinkan  dalam  hukum  nasionalnya,  untuk menghindari  memberikan  dukungan  ekonomi,  termasuk  subsidi,  kepada perusahaan-perusahaan  atau  armada-armada  atau  orang-orang  yang  terlibat dalam  IUU- Fishing . 83 Agar  nelayan  yang  melakukan  praktek  IUU- Fishing tidak diuntungkan dan mengurangi volume ikan yang ditangkap dalam praktek tersebut dikirim  dan  diperdagangkan,  IPOA-IUU  memuat  ketentuan  pembatasan perdagangan, 84 namun  harus  dilakukan  sesuai  ketentuan  WTO  dan  berdasarkan kesepakatan negara-negara. FAO juga menganalisa dampak subsidi terhadap IUU- Fishing berdasarkan  laporan  negara-negara. 85 Namun,  mengingat  IPOA  yang disusun sifatnya sukarela dan tidak mengikat, IPOA dianggap tidak efektif sebagai instrumen  internasional  untuk  menanggulangi  dampak  buruk  yang  timbul  dari praktek  perikanan  yang  tidak  sehat. 86 Dibutuhkan  pengaturan  lebih  spesifik terkait subsidi perikanan, dan pembahasannya dibawa dalam WTO.
81 FAO, Report of the Expert Consultation on Fishing Vessels Operating under Open Registries and Their  Impact  on  Illegal,  Unreported  and  Unregulated  Fishing,  Fisheries  Report No.  722,  2004, hlm. 25.
82 Id . 83 IPOA-IUU, supra no. 59, Paragraph 23.
84 Id., Paragraph 65-76. 85 Id., Paragraph 88.
86 Gary P. Sampson ( et al .) ( eds .), Trade, Environment and the Millenium, Second Edition, United Nations University Press, Tokyo, 2002, hlm. 182-193.

## Subsidi Perikanan WTO dan Implikasinya bagi Indonesia
Sebelum  negosiasi  terkait  subsidi  perikanan  menghasilkan  proposal regulasi  subsidi  perikanan  tahun  2007,  WTO  telah  memiliki  instrumen  yang mengatur  mengenai  subsidi  secara  umum  yaitu  SCM Agreement ,  namun  tidak spesifik menyebutkan mengenai subsidi perikanan.  Subsidi didefinisikan sebagai ‘kontribusi finansial’ oleh ‘pemerintah atau lembaga publik lainnya dalam teritori negara  anggota’  yang  menimbulkan  ‘keuntungan’,  karena  tidak  semua  subsidi pemerintah  menghasilkan  keuntungan.  Subsidi  diberikan  dalam  bentuk  dana langsung, insentif fiskal, bantuan penyediaan barang dan jasa selain infrastruktur umum,  pembayaran  beban  kepada  badan-badan  privat,  dan  bentuk  pendapatan atau dukungan harga dalam konteks Pasal XVI GATT 1994.
Putusan Panel dalam kasus United State – Softwood Limber III menyatakan bahwa bantuan finansial terjadi baik dalam bentuk tindakan ( act ) atau pembiaran ( omission ) berkaitan dengan transfer uang, juga dalam bentuk pengadaan barang dan  jasa. 87 Saat  elemen  kontribusi  pemerintah  dipenuhi,  elemen  keuntungan harus  dipenuhi  untuk  disebut  ‘subsidi’.  Keuntungan  yang  dimaksud  adalah keuntungan yang diterima penerima bantuan finansial jika dibandingkan dengan kondisi pasar, 88 sesuai Pasal 14 SCM Agreement : 89
(1) Ketentuan-ketentuan  pemerintah  tentang  penyertaan  tidak  boleh  dianggap sebagai memberikan suatu keuntungan, kecuali jika keputusan investasi itu bisa  dianggap  tidak  sesuai  dengan  praktek  investasi  yang  lazim  (termasuk pengaturan  risiko  modal)  dari  investor  swasta  di  dalam  wilayah  negara anggota;
(2) Pinjaman oleh pemerintah tidak boleh dianggap sebagai memberikan suatu keuntungan,  kecuali  ada  perbedaan  antara  jumlah  yang  dibayarkan perusahaan  penerima  pinjaman  kepada  pemerintah  dan  jumlah  yang
87 WTO Analytical Index, supra no. 15, hlm. 753.
88 Id . , hlm. 761.
89 SCM Agreement, supra no. 17, Article 14.
dibayarkan oleh perusahaan untuk pinjaman komersial yang sebanding yang sebenarnya bisa didapatkan dari pasar;
(3) Jaminan  kredit  oleh  pemerintah  tidak  boleh  dianggap  sebagai  memberikan suatu  keuntungan,  kecuali  ada  perbedaan  antara  jumlah  yang  dibayarkan perusahaan  penerima  jaminan  kepada  pemerintah  dan  jumlah  yang dibayarkan  oleh  perusahaan  untuk  pinjaman  komersial  yang  sebanding tanpa jaminan pemerintah;
(4) Penyediaan  barang  dan  jasa  atau  pembelian  barang  oleh  pemerintah  tidak boleh  dianggap  sebagai  memberikan  keuntungan  kecuali  diberikan  untuk imbalan  yang  kurang  memadai,  atau  pembelian  dilakukan  untuk  imbalan yang lebih dari cukup.
Selanjutnya,  Pasal  2  SCM Agreement mengatur  mengenai  kekhususan ( specificity ). Aturan WTO terhadap subsidi tidak berlaku untuk semua ‘kontribusi finansial pemerintah yang menimbulkan keuntungan’, artinya tidak berlaku untuk semua  jenis  subsidi,  hanya  subsidi  ‘spesifik’.  Pasal  2  menyatakan  bahwa  subsidi disebut  khusus/spesifik  bila  secara  khusus  diberikan  untuk  sebuah  perusahaan, atau kelompok perusahaan atau industri. Subsidi yang tersedia secara luas dalam sistem  ekonomi  tidak  masuk  kategori  subsidi  dalam  SCM Agreement .  SCM Agreement membagi empat tipe specificity :
a. Enterprise specificity :  saat  pemerintah  menargetkan  sebuah  perusahaan tertentu atau perusahaan-perusahaan untuk diberikan subsidi; 90
b. Industry specificity : saat pemerintah menargetkan sebuah sektor tertentu atau sektor-sektor untuk diberikan subsidi; 91
c. Regional specificity :  saat  pemerintah  menargetkan  produsen-produsen  di bagian-bagian yang spesifik di wilayahnya untuk diberikan subsidi; 92 dan
90 Id., Article 2.1.
91 Id. 92 Id., Article 2.2.
d. Prohibited subsidies : saat pemerintah menargetkan barang-barang ekspor atau barang-barang  yang  menggunakan  masukan  domestik  untuk  diberikan subsidi. 93
Klasifikasi  subsidi  dalam  SCM Agreement dibagi  dua  yaitu prohibited subsidies dan actionable  subsidies .  SCM Agreement juga  mengatur  mengenai non- actionable  subsidies yang  diperbolehkan,  yaitu  subsidi  non-spesifik.  Hingga  31 Desember  1999,  kategori  ini  masih  memasukkan  beberapa  tipe  subsidi  spesifik seperti  subsidi  lingkungan,  penelitian  dan  pembangunan  namun  sejak  1  Januari 2000,  subsidi-subsidi  tersebut  masuk  kategori actionable  subsidies karena tergolong spesifik. 94
Subsidi yang dilarang dalam WTO dijabarkan dalam Pasal 3 SCM Agreement berjudul ‘ Prohibition ’, yaitu subsidi ekspor dan subsidi untuk penggunaan barang- barang  dalam  negeri. 95 Jenis  subsidi  berikutnya  yaitu actionable adalah  subsidi yang  tidak dilarang  tetapi  dapat  ditindaklanjuti  jika  menyebabkan  kerugian  bagi negara  anggota  WTO  lainnya.  Pasal  5  SCM Agreement membagi  3  (tiga)  jenis kerugian,  yaitu:  cidera  terhadap  industri  domestik  negara  anggota  yang  lain; pembatalan  atau  pengurangan  keuntungan  secara  langsung  atau  tidak  langsung terhadap  negara  anggota  lain  di  bawah  GATT  1994;  dan  prasangka  serius, termasuk  ancaman  bagi  kepentingan  negara  anggota  lain.  Cidera  terhadap industri domestik terjadi ketika subsidi impor merugikan industri domestik yang memproduksi  produk  sejenis.  Pembatalan  atau  pengurangan  keuntungan langsung  atau  tidak  langsung  terkait  keuntungan  konsesi  tarif  dalam  Pasal  II:1 GATT  1994.  Sementara  dalam  Pasal  6.3  SCM Agreement menyatakan  bahwa subsidi dianggap menimbulkan prasangka serius: bila subsidi menggantikan atau menghalangi impor produk sejenis dari negara anggota lain di dalam pasar negara pemberi  subsidi;  bila  subsidi  menggantikan  atau  menghalangi  ekspor  produk
93 Id., Article 2.3.
94 Peter Van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials, Cambridge University Press, Cambridge, 2005, hlm., 574; SCM Agreement, supra no.
17, Article 31.
95 SCM Agreement, supra no. 17, Article 3.2.
sejenis  negara  anggota  dari  pasar  negara  ketiga;  bila  subsidi  berakibat  pada penurunan  harga  yang  signifikan  oleh  produk  yang  disubsidi  dibandingkan dengan  produk  sejenis  negara  anggota  lain  di  pasar  yang  sama,  atau  penekanan harga  yang  signifikan,  rendahnya  harga  di  pasar  yang  sama;  atau  bila  subsidi mengakibatkan meningkatnya pangsa pasar global dari negara yang memberikan subsidi pada produk primer tertentu atau komoditas dibandingkan dengan pangsa yang diterimanya sebelumnya.
Pada  WTO Ministerial  Conference keempat  yang  diselenggarakan  di  Doha, Qatar, November 2001, negara-negara anggota WTO sepakat untuk  mengadakan putaran  negosiasi  perdagangan  multilateral  yang  disebut Doha  Development Agenda (DDA). Negosiasi mengenai subsidi perikanan dimasukkan dalam agenda DDA  karena  perhatian  terhadap  penipisan  stok  perikanan.  Beberapa  negara anggota,  khususnya  negara-negara  yang  tergabung  dalam  kelompok  ‘ Friends  of Fish ’ beberapa di antaranya Argentina, Australia, Chili, Selandia Baru, dan Amerika Serikat, menyatakan bahwa subsidi perikanan berdampak pada overcapacity dan overfishing .  Pernyataan  tersebut  ditolak  oleh  Jepang,  Korea  dan  Uni  Eropa  yang menyatakan  bahwa  tidak  semua  subsidi  perikanan  berakibat  pada overcapacity dan overfishing ,  sehingga  harus  dilakukan  tinjauan  menyeluruh  terhadap perikanan. 96 Setelah  lebih  dari  5  (lima)  tahun  negosiasi, Chairman of  the  Rules Negotiations  Group mengedarkan  teks  hasil  konsolidasi Fisheries  Subsidies Regulations  proposed  by  the  Chairman  of  the  WTO  Negotiating  Group  on  Rules ( Chair’s  Text )  pada  tahun  2007.  Negara-negara  anggota  berpandangan  bahwa subsidi perikanan tidak boleh diperlakukan berbeda dengan subsidi-subsidi lain, maka proposal regulasi disiplin subsidi perikanan ini direncanakan akan menjadi Annex VIII dalam SCM Agreement . 97 Namun, proposal ini masih belum ditetapkan sebagai  bagian  dari  SCM Agreement ,  dan  negosiasi  masih  berjalan  hingga  2019 nanti.
96 Ju-Chen, supra no. 23, hlm. 57.
97 Youngjeen Cho, Revisiting WTO Fisheries Subsidies Negotiations, Beijing Law Review 6, 2015, 12.
Proposal  ini  terdiri  dari  8  (delapan)  pasal. 98 Di  dalamnya  tidak  secara spesifik  mendefinisikan  subsidi  perikanan,  maka  untuk  menentukan  eksistensi subsidi  harus  merujuk  pada  persetujuan  induk  yaitu  SCM Agreement .  Menurut Pasal 1, subsidi-subsidi yang dilarang yaitu subsidi pengurangan biaya modal dan biaya  operasi  penangkapan  ikan  atau  servis  armada,  subsidi  untuk  keuntungan yang didapat dari transfer penangkapan ikan atau servis armada ke negara ketiga, subsidi  untuk  infrastruktur  pelabuhan,  dukungan  pendapatan,  dukungan  harga, subsidi  untuk  akses  masuk  perairan  negara  lain,  subsidi  yang  menguntungkan IUU- Fishing , dan subsidi yang berdampak pada stok ikan pada kondisi overfished . Sebagian  besar  subsidi  dengan  dampak  negatif  terhadap  perdagangan  dan lingkungan dilarang.
Pasal  2  mengatur  pengecualian-pengecualian  umum  terhadap  subsidi perikanan  yang  dilarang.  Dalam  hal  subsidi  diberikan  dengan  tujuan  pemulihan akibat  bencana  alam,  harus  menaati  standar-standar  keamanan,  menyesuaikan dengan  syarat-syarat  manajemen  perikanan,  mengurangi  personil,  armada penangkap  ikan  dan  kapasitas  penangkapan  ikan  dalam  industri  perikanan,  dan membuat  alokasi user-specific .  Pengecualian  juga  diberikan  untuk  subsidi pengurangan  kapasitas  penangkapan.  Subsidi  kapal  perikanan  diberikan sepanjang  terkait  dengan  keselamatan  kapal  perikanan,  termasuk  kapal pengangkut, dan awak kapalnya, dengan ketentuan bahwa subsidi tersebut tidak termasuk konstruksi kapal baru atau akuisisi kapal dan subsidi tidak berpengaruh terhadap meningkatnya kapasitas penangkapan ikan kapal tersebut. Subsidi harus dilakukan sesuai standar keselamatan.
Dalam Pasal 2 larangan terhadap subsidi kapal perikanan dan subsidi biaya operasi  penangkapan  juga  dikecualikan  dalam  hal  subsidi  tersebut  ditujukan untuk  pengadopsian  alat  tangkap  untuk  teknik  penangkapan  tertentu, pengadopsian teknik lain yang dimaksudkan untuk mengurangi dampak terhadap lingkungan perikanan laut, penghormatan terhadap rezim pengelolaan perikanan
98 WTO, Draft of Annex VIII SCM Agreement , Doc. TN/RL/W/123, 2007. [selanjutnya disebut Draft Annex VIII]
yang  berkelanjutan  dan  konservasi  seperti  penerapan Vessel  Monitoring  System , dan  subsidi  tersebut  tidak  berpengaruh  terhadap  peningkatan  kapasitas penangkapan.  Subsidi  terhadap  biaya  personil  juga  dikecualikan  bila  subsidi tersebut  ditujukan  untuk  re-edukasi,  pelatihan  ulang  atau  pengalihan  pekerja perikanan  kepada  pekerjaan  lain  yang  tidak  berhubungan  dengan  kegiatan penangkapan  ikan  atau  yang  secara  langsung  terkait  dengan  itu.  Demikian  pula subsidi  yang  ditujukan  untuk  pemberhentian  sementara  atau  permanen  dari pekerja  perikanan  sebagai  akibat  kebijakan  pemerintah  untuk  mengurangi kapasitas  dan  usaha  penangkapan  ikan.  Subsidi  penonaktifan  kapal  perikanan termasuk kapal pengangkut dikecualikan dengan ketentuan kapal tersebut benar- benar  dinonaktifkan  dan  dicegah  untuk  dipergunakan  kembali  di  manapun  di seluruh dunia, hak-hak dan izin yang diberikan dihapus secara permanen, pemilik kapal dan pemegang hak penangkapan ikan harus menyerahkan hak-hak mereka terkait  klaim  kapal  dan  penangkapan  ikan,  dan  adanya  sistem  manajemen perikanan termasuk pengawasan pengelolaan dan mekanisme penegakan hukum untuk mencegah overfishing .
Proposal draft Annex  VIII juga  memuat  mengenai special  and  differential treatment (S&D treatment )  bagi  negara-negara  berkembang. 99 Pasal  3.1(c)  SCM Agreement dan  Pasal  1 Draft  Annex  VIII dinyatakan  tidak  berlaku  bagi Least- Developed  Countries (LDC). 100 Bagi  negara  berkembang  selain  LDC,  ketentuan dalam Pasal  1.1  tidak  dilarang  apabila  terkait  pemanfaatan  sumber daya  ikan  di wilayah  pantai  mereka  (seperti  sumber  daya  ikan  di  laut  teritorial):  dilakukan oleh nelayan mereka sendiri secara individu (termasuk anggota keluarganya) atau diorganisasi  dalam  suatu  asosiasi,  hasil  tangkapan  hanya  untuk  nelayan  dan anggota  keluarganya,  dan  aktivitas  tersebut  tidak  melebihi  perdagangan  dengan keuntungan kecil, dan tidak ada hubungan kerja dalam aktivitas yang dilakukan. 101
99 Id., Article 3.
100 Id., Article 3.1. 101 Id., Article 3.2.
Bagi  negara  berkembang  juga  diatur  pengecualian  pemberlakuan ketentuan tentang subsidi fasilitas pelabuhan, subsidi pendapatan dan dukungan harga.  Demikian  pula  subsidi  kapal  perikanan  dan  biaya  operasi  bagi penangkapan ikan yang dilakukan oleh kapal dengan panjang dek tidak lebih dari 10 (sepuluh) meter atau 34 (tiga puluh empat) kali panjang secara keseluruhan, atau  kapal  yang  tanpa  dek  berapapun  panjangnya,  tidak  berlaku  bagi  negara berkembang. 102 Pengecualian berikutnya bagi negara berkembang terkait subsidi transfer lanjutan atas hak akses sepanjang aktivitas tersebut dilakukan di dalam ZEE  negara  berkembang,  pengaturan  mengenai  pencegahan overfishing dalam persetujuan  akses,  dan  pengaturan  tersebut  harus  mencakup  persyaratan  dan didukung kajian stok yang dilakukan secara alamiah. 103
Indonesia  merupakan  salah  satu  negara  produsen  perikanan  terbesar  di dunia,  dan  praktek  subsidi  perikanan  terus  dilakukan  karena  dengan  perairan yang  luas  dan  penduduk  pesisir  menjadikan  penangkapan  ikan  sebagai  mata pencaharian  utama,  sulit  bagi  pemerintah  menghentikan  pemberian  subsidi. Pengaturan  subsidi  perikanan  Indonesia  dapat  dilihat  dalam  Undang-Undang Nomor  31  Tahun  2004  tentang  Perikanan jo .  Undang-Undang  Nomor  45  Tahun 2009  tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  31  Tahun  2004  tentang Perikanan, terdapat peraturan pungutan perikanan tidak dikenakan bagi nelayan kecil dan pembudidaya ikan kecil, peraturan pemberian subsidi melalui bantuan pendidikan,  pelatihan  dan  penyuluhan  perikanan  serta  bantuan  pemberdayaan nelayan  kecil  dan  pembudidaya  ikan  kecil.  Nelayan  juga  dalam  peraturan  lain diberikan  subsidi  bahan  bakar  minyak. 104 Estimasi  subsidi  perikanan  per  tahun Indonesia mencapai 1.2 milyar rupiah, tidak termasuk subsidi bahan bakar, setara 10% total nilai perikanan Indonesia dan 30% ekspor perikanannya. 105
102 Id., Article 3.2 (b) (2).
103 Id., Article 3.3.
104 Hilton T. Putra ( et al .), Pengaturan Subsidi Perikanan dalam WTO dan Dampak bagi Indonesia, Jurnal Mimbar Hukum, 26(3), 2014, 403.
105 Ghofar, supra no. 3, hlm. 9.
Orientasi  terhadap  perikanan  demi  menunjang  kepentingan  nasional nampak  dari  fokus  program  pemerintah  di  bidang  perikanan  yang  diarahkan untuk  mencapai  3  (tiga)  sasaran: pro-poor ,  yakni  meningkatkan  pendapatan nelayan,  pembudidaya  ikan  dan  masyarakat  pesisir; pro-job yakni  meningkatnya penyerapan  tenaga  kerja  kelautan  dan  perikanan;  dan pro-growth yakni meningkatnya  kontribusi  pendapatan  domestik bruto  (PDB) perikanan  terhadap PDB nasional non-migas. 106 Menurut A. Ghofar, jenis-jenis subsidi yang diberikan pemerintah Indonesia yakni: pengadaan dan modernisasi kapal dan alat tangkap, biaya  operasional,  akses  terhadap  modal,  infrastruktur,  bantuan  pemasaran  dan promosi,  keterampilan  dalam  teknik  penangkapan  ikan,  bantuan  sosial  lain, introduksi  keterampilan  dalam  memberi  nilai  tambah  produk  dan  keterampilan lainnya,  dan  introduksi  keterampilan  dalam  manajemen  sumber  daya  perikanan dan  konservasi. 107 Subsidi  tersebut  diberikan  dalam  6  (enam)  program: Pemberdayaan  Ekonomi  Masyarakat  Pesisir,  Pengembangan  Usaha  Perikanan Tangkap  Skala  Kecil,  Subsidi  Bahan  Bakar  Minyak,  Beragam  Dukungan  Untuk Konservasi, Manajemen dan Rehabilitasi Perikanan dan Kelautan, Pengembangan Sarana  Prasarana  dalam  Bentuk  Subsidi  Infrastruktur  Pelabuhan,  dan  Program Lain  Termasuk  Dukungan  Harga  dan  Program  Kredit  yang  Disubsidi  untuk Mempermudah  Perolehan  Modal  untuk  Menangkap,  Mengolah  dan  Memasarkan Ikan. 108
Sebagian  besar  kebijakan  perikanan  yang  ada  di  Indonesia  menerapkan subsidi perikanan. Di antara kesembilan jenis subsidi perikanan Indonesia seperti yang  disebutkan  Ghofar,  8  (delapan)  bentuk  subsidi  berdampak  negatif  dan beresiko  memicu overfishing . 109 Meski  Indonesia  menerapkan  asas-asas pengelolaan  perikanan  sebagaimana  termaktub  dalam  Pasal  2  Undang-Undang Nomor 45 Tahun 2009 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun
106 Arif Satria, Ekologi Politik Nelayan, LKIS, Yogyakarta, 2009, hlm. 242.
107 Ghofar, supra no. 3, hlm. 13.
108 Id., hlm. 9.
109 Putra, supra no. 104, hlm. 404.
2004  tentang  Perikanan  di  antaranya  asas  kelestarian  dan  keberlanjutan, kebijakan  pemberian  subsidi  perikanan  dapat  berdampak  buruk  terhadap keberlanjutan  perikanan  bila  tidak  dikelola  dengan  baik.  Di  Indonesia  sendiri kapal  ikan  yang  beroperasi  masih  merupakan  perahu  motor  tempel,  sehingga larangan modernisasi kapal akan sangat berpengaruh. Larangan dukungan harga juga berdampak bagi kompetisi produk domestik dengan produk impor, larangan pembangunan  infrastruktur  industri  yang  sepenuhnya  masih  dilakukan pemerintah  akan  mengundang  produk  pengolahan  ikan  negara  lain  dan mematikan  industri  perikanan  nasional,  dan  akibat-akibat  lain  yang  akan berdampak pada kestabilan ekonomi Indonesia dan masyarakat yang bergantung pada perikanan sebagai mata pencaharian. Sehingga yang dapat dilakukan adalah pemberian subsidi pada pihak yang tepat disertai pengawasan.
Penulis  berpendapat  bahwa  pengawasan  diarahkan  terhadap  aktivitas perikanan skala kecil dan besar termasuk manajemennya oleh pemerintah daerah yang harus bersesuaian dengan asas keberlanjutan. Penelitian di beberapa daerah menunjukkan  penurunan  jumlah  stok  ikan  yang  faktor  utamanya  disebabkan subsidi dan manajemen perikanan yang tidak efektif. Sebagai contoh, berdasarkan penelitian  yang  diadakan  atas  kerja  sama  Universitas  Kristen  Artha  Wacana Kupang, Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten Flores Timur, yang difasilitasi World  Wildlife  Fund (WWF)  Indonesia  tahun  2013  untuk  meninjau  performa manajemen  berdasarkan  ekosistem  ( ecosystem-based  fishery  management )  di Flores Timur, sumber daya perikanan di tempat tersebut mengalami pengurangan dari  tahun  ke  tahun. 110 Kabupaten  Flores  Timur  dengan  laut  yang  luasnya 4.170,53  km²  menjadi  pemegang  sumber  daya  perikanan  terbesar  di  Provinsi Nusa  Tenggara  Timur  dibandingkan  dengan  kabupaten  lainnya  yaitu  Kupang, Maumere,  Larantuka  dan  Atapupu,  dengan  komoditas  utama  Tuna  Sirip  Kuning ( Thunnus  albacares ).  Meningkatnya  industri  penangkapan  ikan  liar,  sebagai
110 WWF,  East  Flores  Reforms  the  Effectiveness  of  Fisheries  Subsidy  towards  Sustainability, http://www.wwf.or.id/en/?38322/East-Flores-Reforms-the-Effectiveness-of-Fisheries- Subsidy, diakses 19 November, 2018.
dampak  subsidi  perikanan  dari  pemerintah  daerah,  provinsi  dan  pusat  juga badan-badan  lain,  berakibat  pada  keberlanjutan  sumber  daya  perikanan. Penelitian  ini  mengkaji  alokasi  subsidi  perikanan  di  Kabupaten  Flores  Timur tahun  2011  dan  2012,  dan  ditemukan  sebagian  besar  dialokasikan  untuk program-program  yang  berkontribusi  terhadap overcapacity ,  sehingga menyisakan  dana  yang  sedikit  untuk  program  manajemen  perikanan berkelanjutan. Pada tahun 2017, Ramenzoni melakukan kajian terhadap dampak dari  mekanisasi  di  Flores  dan  dalam  salah  satu  kesimpulannya  rekonstruksi perikanan berdampak buruk terhadap konservasi biodiversitas sumber daya yang ada. 111
Untuk mewujudkan pengelolaan sumber daya perikanan yang bertanggung jawab  dan  berkelanjutan,  Pemerintah  Kabupaten  Flores  Timur  mengesahkan Peraturan  Bupati  Flores  Timur  Nomor  9  Tahun  2015  tentang  Kebijakan  Subsidi Bidang Perikanan, yang efektif berlaku di awal Februari 2015. Peraturan tersebut dibentuk  untuk  menjaga  sektor  perikanan  dengan  pertimbangan  ekosistem, melihat  performa  manajemen  perikanan  di  Kabupaten  Flores  Timur  telah dikategorikan medium , perlu langkah-langkah serius dan perhatian khusus untuk menjaga  keberlanjutan  sektor  perikanan  di  masa  depan.  Melalui  peraturan tersebut,  subsidi  perikanan  akan  dialihkan  kepada  manajemen  perikanan,  juga mengatur  mengenai  target  dan  bentuk  subsidi.  Untuk  memulihkan  kondisi perikanan  dan  menindaklanjuti  praktek  penangkapan  ikan  yang  tidak  sehat, Pemerintah Flores Timur bekerja sama dengan komunitas penangkapan ikan lokal untuk  mencanangkan  program  subsidi  perikanan  dengan  mengadopsi  panduan subsidi  perikanan  nasional.  Kerja  sama  tersebut  juga  diadakan  untuk  memantau dan mengendalikan aliran subsidi.
Melihat  regulasi  yang  dibuat  di  Flores  Timur,  maka,  untuk  saat  ini, Indonesia  perlu  melakukan  efektivitas  subsidi  perikanan.  Manajemen  perikanan
111 Victoria C. Ramenzoni, Reconstructing the History and the Effects of Mechanization in a Small- Scale Fishery of Flores, Eastern Indonesia (1917-2014), Frontiers in Marine Science 4, 2017, Article 65.
yang  efektif  perlu  dibangun,  serta  terus-menerus  mengadakan  kajian  terhadap stok  ikan  di  titik-titik  vital  penangkapan  ikan  di  Indonesia  dan  pengawasan optimal. Subsidi yang diberikan juga harus benar-benar ditujukan kepada pihak- pihak yang memerlukan dan tidak berlebih. Dana subsidi pun dialokasikan lebih banyak terhadap peningkatan manajemen perikanan, sebagai contoh pengawasan pemberian izin, penentuan kuota tangkap yang berbanding lurus dengan subsidi yang  diberikan,  pengawasan  titik-titik  penangkapan  ikan  berlebih,  dan  larangan praktek-pratek  yang  mengarah  pada  IUU- Fishing seperti  penggunaan  bendera kemudahan  dan transshipment atau  pemindahan  hasil  tangkapan  di  tengah  laut tanpa  melapor  kepada  otoritas  di  pelabuhan.  Beberapa  peraturan  yang  telah dibuat  dengan  tujuan  untuk  mengantisipasi  perikanan  yang  tidak  berkelanjutan yaitu Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 57 Tahun 2014 tentang Perubahan  Kedua  atas  Peraturan  Menteri  Kelautan  dan  Perikanan  Nomor  30 Tahun 2012 tentang Usaha Perikanan Tangkap di Wilayah Pengelolaan Perikanan Negara  Republik  Indonesia  yang  mengatur  mengenai  perizinan  bagi  kapal  skala besar, pembebasan izin bagi nelayan kecil, dan larangan transshipment . Selain itu, telah  diatur  pula  wilayah-wilayah  pengelolaan  perikanan  untuk  menentukan mana  saja  wilayah  laut  yang  dapat  dimanfaatkan,  sesuai  Peraturan  Menteri Kelautan  dan  Perikanan  Nomor  18  Tahun  2014  tentang  Wilayah  Pengelolaan Perikanan Negara Republik Indonesia.

## Penutup
Indonesia  merupakan  anggota  WTO  (dengan  diratifikasinya Agreement Establishing  the  World  Trade  Organization ).  Mengingat  WTO  berfokus  pada fair trade sehingga posisi Indonesia sebagai pihak dalam perjanjian internasional lain di  bidang  perikanan  dan  lingkungan  akan  saling  melengkapi  dengan  ketentuan- ketentuan  WTO,  mengingat  salah  satu  dampak  negatif  subsidi  perikanan  adalah overfishing .  Subsidi  perikanan  berdampak  pada  perekonomian  khususnya perdagangan,  lingkungan  dan  ekosistem,  dan  pembangunan  serta  perikanan berkelanjutan.  Pemerintah  Indonesia  mengeluarkan  uang  yang  sangat  banyak
dalam bentuk subsidi  langsung untuk industri perikanan, namun apabila subsidi tidak tepat sasaran dan tepat guna maka kerugian tidak hanya bagi perekonomian nasional,  namun  juga  bagi  lingkungan  dan  ekosistem,  serta  bagi  nelayan  dan pelaku  usaha  perikanan  kecil  yang  harus  bersaing  dengan  pelaku  usaha  besar dengan subsidi yang tidak sesuai peruntukannya.
WTO telah merencanakan disiplin subsidi perikanan yang baru yang pada intinya  membatasi  pemberian  subsidi  yang  berbahaya  bagi  lingkungan. Berdasarkan  perkembangan  diskusi  disiplin  proposal  subsidi  perikanan, disepakati  bahwa  larangan  subsidi  perikanan  utamanya  harus  ditujukan  pada praktik  perikanan  yang  tidak  berkelanjutan  akibat  IUU- Fishing ,  namun  subsidi perikanan  bagi  nelayan  dan  pelaku  usaha  perikanan  kecil  perlu  dipertahankan. Meski  demikian,  tetap  harus  diperhatikan  bahwa  subsidi  perikanan  yang diberikan  harus  sebagian  besar  ditujukan  kepada  manajemen  perikanan, penerapan kuota tangkap, dan pengaturan agar alat tangkap yang tidak merusak. Subsidi  untuk  penangkapan  ikan  harus  sesuai  dengan  target  penangkapan  ikan sehingga  tidak  terjadi  kelebihan  penangkapan  dan  tidak  menangkap  ikan  kecil atau ikan yang belum dewasa.
Hal  yang  paling  penting  adalah,  subsidi  yang  diberikan  harus  disertai pengawasan  agar  sampai  di  tangan  pihak-pihak  yang  benar-benar  memerlukan bantuan. Diperlukan peninjauan titik-titik penangkapan ikan secara berkala untuk memastikan keberlanjutan stok ikan, yang dapat dikoordinasikan pelaksanaannya dengan  pemerintah  daerah.  Bantuan  bagi  masyarakat  juga  tidak  harus  dalam bentuk  subsidi  kegiatan  perikanan  di  laut,  namun  dalam  bentuk  penguatan industri  pengolahan  ikan.  Selain  itu,  mengingat  bahwa  jumlah  nelayan  di Indonesia  mengalami  pengurangan  yang  signifikan, 112 Pemerintah  juga  perlu memperhatikan  perlindungan  terhadap  nelayan  kecil  mulai  dari  jaminan  sosial (asuransi) hingga penguatan pemasaran hasil tangkapan nelayan kecil. Di sisi lain,
112 Warta Ekonomi, Pemerintah: Jumlah Nelayan Indonesia Mengkhawatirkan, https://www.wartaekonomi.co.id/read183995/pemerintah-jumlah-nelayan-indonesia- mengkhawatirkan.html, diakses pada 7 Maret, 2019.
peraturan-peraturan  di  tingkat  daerah  harus  harmonis  dengan  peraturan  di tingkat  pusat.  Harapannya,  jika  pelaksanaannya  optimal  dan  Pemerintah Indonesia  telah  memiliki  aturan-aturan  di  level  nasional  dan  daerah  yang mendukung  manajemen  perikanan  berkelanjutan,  pengaturan  disiplin  subsidi perikanan  tidak  akan  menjadi  masalah  selama  tepat  guna  dan  tepat  sasaran  – justru  menguntungkan  dari  segi  perekonomian  yang  juga  memperhatikan kepentingan nelayan kecil.
Untuk  pengelolaan  stok  jenis-jenis  ikan  tertentu,  Pemerintah  dapat  pula memanfaatkan  kerja  sama  internasional  baik  regional  dan  sub-regional  melalui S/RFMO  sesuai  mandat  UNCLOS  dan  UNFSA.  Berdasarkan  Peraturan  Presiden Nomor  9  Tahun  2007,  Indonesia  merupakan  anggota Indian  Ocean  Tuna Commission ; berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 109 Tahun 2007, Indonesia merupakan  anggota Commission  for  the  Conservation  of  Southern  Bluefin  Tuna ; berdasarkan  Peraturan  Preside  Nomor  61  Tahun  2013,  Indonesia  merupakan anggota Western  and  Central  Pacific  Fisheries  Commission ;  dan  sejak  2013, Indonesia  merupakan cooperating  non-member untuk Inter-American  Tropical Tuna  Commission .  Beberapa  kewajiban  sebagai  anggota  antara  lain  pendaftaran kapal  penangkap  tuna  dan  spesies  sejenis  serta  pengadopsian  dan  penerapan Conservation Management Measures . Dampak positif keanggotaan ini adalah dapat membantu  diketahuinya  penangkapan  ikan  secara  ilegal  serta  pemantauan  atas penangkapan,  distribusi,  dan  pengelolaan  tuna  yang  harus  dilakukan  secara keberlanjutan. Pemerintah perlu menjamin kepatuhan terhadap resolusi-resolusi S/RFMO  yang  ada.  Di  tingkat  domestik,  Pemerintah  pun  perlu  melakukan pemantauan secara berkala dan komprehensif terhadap perikanannya sendiri dan melakukan  pelaporan,  karena  jangkauan  S/RFMO  yang  mungkin  tidak  dapat secara  mendalam  sampai  pada  penangkapan  ikan  di  daerah.  Sejatinya,  semua upaya  yang  ada  baik  di  tingkat  domestik  maupun  di  tingkat  internasional, diharapkan dapat menyeimbangkan antara kepentingan ekonomi di satu sisi dan perlindungan  lingkungan  di  sisi  lain  yang  menjamin  pengelolaan  sumber  daya
perikanan  secara  berkelanjutan  hingga  dapat  dinikmati  pula  oleh  generasi- generasi mendatang.
Daftar Pustaka
Buku :
Anja  Von  Moltke  (ed.),  Fisheries  Subsidies,  Sustainable  Development  and  the  WTO, UNEP Publication, Earthscan, Oxford , 2010. Arif Satria, Ekologi Politik Nelayan, LKIS, Yogyakarta, 2009.
Chen-Ju Chen, Fisheries Subsidies under International Law, Springer, Londo n, 2010. Colin  W.  Clark,  The  Worldwide  Crisis  in  Fisheries,  Cambridge  University  Press, Cambridge , 2007.
Daniel Pauly, 5 Easy Pieces: How Fishing Impacts Marine Ecosystems, Island Press, Washington D.C., 2010.
FAO,  The  State  of  World  Fisheries  and  Aquaculture:  Opportunities  and  Challenges,
Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome, 2014.
Gary  P.  Sampson  (et  al.)  (eds.),  Trade,  Environment  and  the  Millenium,  Second Edition, United Nations University Press, Tokyo, 2002.
Gustavo E. Luengo Hernandez De Madrid, Regulation of Subsidies and State Aids in WTO  and  EC  Law:  Conflicts  in  International  Trade  Law,  Kluwer  Law International, The Hague, 2007.
John H. Jackson, The World Trade System: Law and Policy of International Economic Relations, Second Edition, The MIT Press, Cambridge, 1997.
Malgosia  Fitzmaurice  (et  al.)  (eds.),  Research  Handbook  on  International Environmental Law, Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2010.
Maria Gavouneli, Functional Jurisdiction in the Law of the Sea, Nijhoff, Leiden, 2007. Millennium  Ecosystem  Assessment,  Ecosystems  and  Human  Well-Being:  Synthesis,
Island Press, Washington D.C., 2005 .
Myron  H.  Nordquist  (et  al.)  (eds.),  Current  Fisheries  Issues  and  the  Food  and Agriculture Organization of the United Nations, Nijhoff, The Hague, 2000. Peter Van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials, Cambridge University Press, Cambridge, 2005.
Tim  R.  McClanahan  (et  al.)  (eds.),  Fisheries  Management:  Progress  Towards Sustainability, Blackwell Publishing, United Kingdom, 2007.
WTO, WTO Analytical Index: Guide to WTO Law and Practice, Cambridge University Press, Cambridge, 2007.

## Jurnal dan Artikel:
A.  Ghofar  (et  al.),  Selected  Indonesian  Fisheries  Subsidies:  Quantitative  and Qualitative  Assessment  of  Policy  Coherence  and  Efectiveness,  The  Nature Conservancy, Bali, 2008.
Anne Tallontire, Trade Issues Background Paper: The Impact of Subsidies on Trade in Fisheries Products, Food and Agriculture Organization, 2004.
Anthony  Cox,  OECD  Work  on  Defining  and  Measuring  Subsidies  in  Fisheries,  The Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003.
Christopher D Stone, Too Many Fishing Boats, Too Few Fish: Can Trade Laws Trim Subsidies  and  Restore  the  Balance  in  Global  Fisheries?,  Ecology  Law Quarterly 24(03), 1997.
Derek  J.  Dostal,  Global  Fisheries  Subsidies:  Will  the  WTO  Reel  in  Effective Regulations” University of Pennsylvania Journal of International Law 26(04), 2005.
EU,  Global  Fisheries  Subsidies,  Directorate-General  for  Internal  Policies,  October 2013.
FAO,  Report  of  the  Expert  Consultation  on  Fishing  Vessels  Operating  under  Open Registries and Their Impact on Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, Fisheries Report No. 722, 2004.
_____,  The  Reykjavik  Conference  on  Responsible  Fisheries  in  the  Marine  Ecosystem, Food and Agriculture Organization, 2001.
Frank  Asche  (et  al.),  Trade  and  Fisheries:  Key  Issues  for  the  World  Trade Organization, World Trade Organization – Economic Research and Statistic Division, Staff Working Paper, 2010.
Hilton  T.  Putra  ( et  al .),  Pengaturan  Subsidi  Perikanan  dalam  WTO  dan  Dampak bagi Indonesia, Jurnal Mimbar Hukum 26(3), 2014.
Lena  Westlund,  Guide  for  Identifying,  Assessing  and  Reporting  on  Subsidies  in  the Fisheries Sector, FAO Fisheries Department – Technical Paper No. 438, 2004. OECD, Subsidy Reform and Sustainable Development, Economic, Environmental and Social Aspects, The Organisation for Economic Cooperation and Development, 2006.
_______,  Policy  Brief:  Subsidies:  a  Way  towards  Sustainable  Fisheries?”  The Organisation for Economic Co-operation and Development, 2005.
_______, Workshop on Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing Activities — Key Observations and Findings by the Workshop Chairs, The Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004.
R. Sumaila (et al.), Catching More Bait: A Bottom-up Re-Estimate of Global Fisheries Subsidies,  Fisheries  Centre  Research  Reports,  University  of  British  Columbia Fisheries Centre, 2006.
Rachel Baird, Illegal, Unreported and Unregulated Fishing: An Analysis of the Legal, Economic  and  Historical  Factors  Relevant  to  Its  Development  and Persistance, Melbourne Journal of International Law 5, 2004.
UNEP,  Analyzing  the  Resource  Impact  of  Fisheries  Subsidies:  A  Matrix  Approach,
United Nations Environment Programme, 2004.
_______,  United  Nations  Environment  Programme  –  Regional  Seas  Programme, Jakarta Mandate, 1995.
United  Nations,  Resumed  Review  Conference  on  the  Agreement  Relating  to  the Conservation  and  Management  of  Straddling  Fish  Stocks  and  Highly Migratory Fish Stocks, published by the United Nations Department of Public Information, May 2010.
Victoria C. Ramenzoni, Reconstructing the History and the Effects of Mechanization in a Small-Scale Fishery of Flores, Eastern Indonesia (1917-2014), Frontiers in Marine Science 4, 2017.
Youngjeen  Cho,  Revisiting  WTO  Fisheries  Subsidies  Negotiations,  Beijing  Law Review, 6, 2015.
Konvensi/Perjanjian/Persetujuan: Constitution of the Food and Agriculture Organization , 1945, CTS 1945/32. United Nations Convention on the Law of the Sea , 1982, 1833 U.N.T.S. 397. Convention on Biological Diversity , 1992, 1760 U.N.T.S. 79.
Agreement  to  Promote  Compliance  with  International  Conservation  and Management  Measures  by  Fishing  Vessels  on  the  High  Seas ,  1993,  2221 U.N.T.S. 91.
Code of Conduct for Responsible Fisheries , 1995, FAO Doc. 95/20/Rev/1.
Agreement  for  the  Implementation  of  the  Provisions  of  the  United  Nations Convention  on  the  Law  of  the  Sea  of  10  December  1982  relating  to  the Conservation  and  Management  of  Straddling  Fish  Stocks  and  Highly Migratory Fish Stocks , 1995, 2167 U.N.T.S. 3.
The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations : Agreement on Subsidies and Countervailing Measures , Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 1A, 1999, 1869 U.N.T.S. 14.
International  Plan  of  Action  for  Reducing  Incidental  Catch  of  Seabirds  in  Longline Fisheries , FAO, 1999.
International Plan of Action for the Conservation and Management of Sharks , FAO, 1999.
International Plan of Action for the Management of Fishing Capacity , FAO, 1999.
International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing , FAO, 2001.
Draft of Annex VIII SCM Agreement , WTO, 2007, Doc. TN/RL/W/123.
Kasus: WTO, Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft , Appellate Body Report, WT/DS70/AB/RW, 21 July 2000.
ICJ,  “ Case  Concerning  Pulp  Mills  on  the  River  Uruguay  (Argentina  v.  Uruguay) ”, Provisional Measures, 2006 .
Situs: FAO, FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries, http://www.fao.org/fishery/publications/technical-guidelines/en , diakses 19 November, 2018.
UNCTAD. Regulating Fisheries Subsidies, https://unctad.org/en/Pages/DITC/Trade- and-Environment/Regulating-Fisheries-Susidies.aspx , diakses 17 November, 2018.
Warta Ekonomi, Pemerintah: Jumlah Nelayan Indonesia Mengkhawatirkan, https://www.wartaekonomi.co.id/read183995/pemerintah-jumlah- nelayan-indonesia-mengkhawatirkan.html, diakses 7 Maret, 2019.
WWF, East Flores Reforms the Effectiveness of Fisheries Subsidy towards Sustainability, http://www.wwf.or.id/en/?38322/East-Flores-Reforms-the- Effectiveness-of-Fisheries-Subsidy , diakses 19 November, 2018.