## KRITIK EPISTEMOLOGIS PARADIGMA ADMINISTRASI PUBLIK
Oleh: Febrie Hastiyanto

## Abstraksi
Sebagai  satu  disiplin  ilmu  modern,  ilmu  administrasi  publik  lahir  dari khazanah  sistem  pemerintahan  (di)  Amerika  Serikat.  Meskipun  sebelum Amerika Serikat berdiri—dan kemudian memposisikan dirinya sebagai salah satu  negara  yang  berpengaruh  di  dunia—telah  tumbuh,  berkembang, mencapai masa kejayaan dan tenggelam banyak sistem administrasi publik di dunia  dalam  berbagai  variannya,  namun  administrasi  publik  yang  dikenal masyarakat  hari  ini  adalah  administrasi  publik  yang  lahir  dari  rahim  sistem politik  Amerika  Serikat.  Untuk  itu  artikel  ini  mencoba  mendedah karakteristik  dan  paradigma  administrasi  publik  di  Indonesia  sebagai  upaya memperkaya literatur epistemologi administrasi publik di tanah air.

## A. Latar Belakang
Adalah Woodrow Wilson,
Guru  Besar  Ilmu  Politik  Amerika Serikat  yang  menulis  artikel  bertajuk The  Study  of  Public  Administration di jurnal Political  Science  Quarterly edisi Juli 1887. Wilson yang dikemudian  hari  menjadi  Presiden Amerika  Serikat  ini  melakukan  kritik terhadap  pengelolaan  negara  yang diadopsi  dari  kebijakan  Presiden Amerika  Serikat  Andrew  Jackson. Jackson  mengelola  Amerika  Serikat menurut sistem  kroniisme  ( spoil system ).  Model  pengelolaan  negara yang kemudian disebut sebagai Jacksonian ini dianggap menjerumuskan birokrasi pada
nepotisme, kolusi dan korupsi
(Effendi,  2007:  56-57).  Secara  makro
Wilson menganggap bahwa determinasi  politik  demikian  besar dalam  birokrasi,  dan  itu  dianggapnya tidak  sehat  dan  berbahaya.  Padahal, sangat mungkin Jackson menempatkan orang-orang  yang dekat dengan  dirinya  dalam  birokrasi  yang strategis  untuk  memperkuat  jalannya pemerintahan.  Pilihan  yang  secara logis sebenarnya cukup masuk akal.
Konsepsi  yang  diintroduksi Wilson secara umum hendak memisahkan antara negara dan pejabat negara  yang  dipilih  secara  politik dengan aparatus birokrasi—yang membantu  pejabat  negara  dalam melaksanakan  konsitusi  dan  Undang- Undang yang disusun bersama
kekuasaan  legislatif.  Pejabat  negara sebagai  representasi  ―negara‖  dan aparatus  birokrasi  yang  melaksanakan fungsi  administrasi  publik  dibedakan menurut kewenangannya . Bila aparatus  birokrasi  menjadi  pelaksana kebijakan, pejabat  negara  yang dipilih secara  politik  memiliki  peran  lebih sebagai pengambil keputusan
( decision making ). Namun pada praktiknya, birokrasi tak hanya menjadi  pelaksana  kebijakan,  tetapi mengambil  peran  aktif  dalam  proses pengambilan kebijakan, bukan sebagai pihak  yang  memiliki  kewenangan memutuskan, melainkan sebagai pihak yang  membantu  merumuskan  dan menyiapkan bahan-bahan bagi pengambil keputusan ( decision maker ) untuk mengambil keputusan
(Djojowadono, 2007: 2). Dalam konteks  Indonesia,  peran  birokrasi  ini tercermin dalam penyusunan
rancangan satu peraturan untuk dibahas  oleh  legislatif  dan  pejabat publik  (bisa  menteri  atau  kepala daerah) sebagai pengambil keputusan.
Praktik pemerintahan yang dikendalikan Jackson kemudian menjadi  tema  yang  menarik  dalam diskusi  adminsitrasi  publik,  bahkan dianggap  sebagai  kondisi  prolog  bagi lahirnya  administrasi  publik  sebagai epistemologi  ilmu  sosial modern  yang
mandiri,  sebagai  ilmu  tersendiri  yang bukan ‗Ilmu politik‖ bukan pula ―ilmu pemerintahan‖  bukan  pula  semata- mata ―ilmu manajemen (pemerintahan).‖ Bertahun-tahun kemudian sarjana-sarjana politik menulis pelbagai literatur untuk mengukuhkan
epistemologi administrasi  publik  sebagai  suatu cabang ilmu. Sebagai seorang Presiden kiranya  cukup  logis  bila  Jackson merasa  nyaman  bila  dibantu  oleh orang-orang  yang  dikenalnya  secara personal.  Namun  dalam  pandangan yang  ―profesional‖  sikap  Jackson cenderung
―tidak termaafkan.‖ Menyikapi situasi ini, sudah seharusnya  kita  mendudukkan  relasi antara  politik  dengan  administrasi secara  lebih  bijak.  Bermula  dari pandangan Wilson ini pula, sejak 1887 hingga  kini  kemudian  kita  memilih perspektif  apriori  terhadap  politik. Sikap apriori yang ditunjukkan Wilson dalam  perkembangan  epistemologi administrasi publik selanjutnya cenderung menempatkan politik sebagai  satu  epistemologi  sekaligus aktor  dari  segala  patologi  dalam negara. Padahal sejak Wilson mengintroduksi  konsepsinya  hampir 150  tahun  yang  lalu,  hingga  kini administrasi  publik  selalu  (dan  harus)
bekerjasama secara komplementer dengan  politik  dalam  sistem  politik, dengan segala macam variasi sistemnya.  Politik  dan  politikus  tak dapat  berjalan  tanpa  administrasi  dan administratikus. Bahkan bila
pengandaian dalam epistemologi
diperbolehkan,  apabila  politik  dan politikus  dihapus  dalam sistem  politik satu  negara,  dan  administrasi  serta administratikus kemudian menggantikan  kedudukan  keduanya,
maka  pada  saat  yang  bersamaan sesungguhnya administrasi dan administratikus telah menjelma menjadi  politik  dan  politikus  itu sendiri.
Sikap  apriori  terhadap  politik dan politikus dalam perkembangannya telah  demikian  tergelincir  menjadi syak  wasangka  epistemologis:  bahwa segala  patologi  ini  disebabkan  oleh politik  dan  politikus.  Benar  kita mengakui  pada  banyak  kasus  di banyak  negara,  perilaku  politikus merupakan salah satu penyebab kegagalan pengelolaan negara. Namun realitas  ini  tentu  tidak  mengandaikan administrasi dan administratikus sebagai  ―selalu  baik.‖  Tak  sedikit perilaku buruk politikus dapat
berlangsung dengan sokongan administratikus. Sikap apriori—
tepatnya  skeptis—sebagai  sikap  dasar
seorang  ilmuwan  sudah  seharusnya didudukkan secara benar-benar skeptis, tak peduli administrasi, politik,  ekonomi,  militer,  sepanjang secara  epistemologi  keliru,  ilmuwan harus besar hati mengatakannya keliru.  Adagium  soal  ini  kerap disampaikan  orang:  ilmuwan  boleh salah, tetapi tak boleh bohong.

## B. Rumusan Masalah
Dari uraian singkat dalam latar belakang  penelitian  ini  dapat  ditarik perumusan  masalah  yang  akan  dikaji dalam  penelitian  yaitu  bagaimana karakteristik dan paradigma administrasi publik di Indonesia.
C. Metode Penelitian
Penelitian ini merupakan penelitian kualitatif dengan menggunakan metode studi kepustakaan.  Menurut  Miles  dan Huberman penelitian kualitatif merupakan penelitian
yang mendeskripsikan penjelasan, alur peristiwa secara kronologis, dan sebab akibat  dari  obyek  yang  diteliti  (Miles dan  Huberman,  1992).  Sementara studi kepustakaan merupakan penelitian  dengan  menggunakan  data sekunder  yang  dapat  diperoleh  dari literatur,  arsip  media  massa  maupun dokumen-dokumen (Moleong, 2002).

## D. Analisis Kritik Teori
Oleh  Henry  (1988:  34-36), epistemologi  ilmu  administrasi  publik dibaginya ke dalam beberapa
paradigma.  Masing-masing  paradigma menggambarkan perjalanan
administrasi  publik  sebagai  ilmu, sekaligus diskursus epistemologis masing-masing periode. Henry,
misalnya  memulai  klasifikasinya  dari Paradigma  I  Administrasi  Publik
(1900-1926)  yang  disebut  Henry sebagai Dikotomi Politik dan
Administrasi. Paradigma I ini
memotret  epistemologis  administrasi publik dalam diskursus yang dikembangkan  terutama  oleh  buku berjudul Politics  and  Administration (1900),  eksemplar  utama  paradigma ini  yang  disusun  oleh  Frank  J. Goodnow  dan  Leonard  D  White. Premis  dasar  paradigma  ini  antara lain:  (i)  politik sebagai  kebijakan  atau tujuan  negara;  administrasi  sebagai implementasi politik. administrasi ekuivalen dengan birokrasi; (ii)
orientasi  pada  lokus  di  mana  posisi administrasi negara seharusnya berada dalam sistem politik suatu negara.
Premis-premis dasar
Paradigma  I  ini  ekuivalen  dengan konsepsi  yang  mula-mula  dikenalkan Wilson.  Entah  mengapa  Henry  justru
memulai  epistemologi  administrasi publik  dalam  sejarah  perkembangan yang  disusunnya  tidak  dari  Wilson (1887)  atau  13  tahun  lebih  dulu ketimbang Goodnow dan White (1900).  Padahal  Wilson  dikenal  luas sebagai  ―Bapak  Administrasi  Publik‖
dan konsepsinya
kemudian disederhanakan  dalam  adagium when politic  ends  administration  begin . Terlepas  dari  sikap  Henry  yang  tidak memulai  paradigmanya  dari  Wilson, Paradigma I klasifikasi Henry ini, atau bila  kita  mau  sedikit  menariknya  ke belakang  hingga  periode  Wilson bolehlah  disebut  sebagai  periode Old Public  Administration .  Disebut old , karena  tak  lama  kemudian  lahir mazhab  yang  mengklaim  dirinya sebagai new .  Namun  pembahasan mengenai  mazhab-mazhab  ini  akan dijelaskan lebih mendalam dalam sub- sub bab setelah ini.
Paradigma II dalam pembangunan ilmu administrasi publik adalah Prinsip-Prinsip Administrasi Negara (1927-1937). Premis  dasar  paradigma  ini  adalah prinsip POSDCORB ( Planning ,
Organizing , Staffing , Directing ,
Coordinating , Reporting dan Budgeting )  yang  diakui  secara  luas sebagai  prinsip  dasar  administrasi publik. POSDCORB merupakan
kristalisasi  prinsip  administrasi  publik
yang disusun dalam anagram
(akronim)  sehingga  mudah  diingat.
POSDCORB
mula-mula diperkenalkan  oleh  Luther  H.  Gullick dan  Lyndall  Urwick  dalam  laporan bertajuk Papers  of  the  Science  of Administration (1937). Sebagai prinsip dasar,  maka  orientasi  administrasi publik  lebih  banyak  pada  fokus ketimbang lokus, yakni prinsip-prinsip
POSDCORB dianggap dapat diimplementasikan di mana saja
tempat administrasi publik
diimplementasikan.
Selain  Gullick  dan  Urwick, masih  terdapat  sejumlah  tokoh  dan buku-buku  penting  yang  memperkuat administrasi publik
dalam perkembangannya  pada  periode  ini. Mereka  adalah  W.F.  Willoughby dengan  buku Principles  of  Public Administration ,  masih  ada  Mary
Parker  Follet  dengan  buku Creative
Experience (1924). Juga buku
Industrial  and  General  Management (1930)  yang  ditulis  Henry  Fayol  serta Frederick  W.  Taylor  dalam  bukunya Principles  of  Scientific  Management (1911)  (Henry,  1988:  36-39).  Dua yang  disebut  terakhir  memang  lebih dikenal  sebagai  pembangun  ilmu manajemen  modern  ketimbang  tokoh ilmu administrasi publik.
Paradigma  lain  yang  disusun Henry  adalah  Paradigma  III  (1950- 1970) dan Paradigma IV (1956-1970). Pada  periode  yang  berlangsung  pada waktu  yang  bersamaan  ini  Henry membagi perkembangan ilmu administrasi publik dalam dua paradigma  yang  berbeda.  Meskipun pada  periode  ini  administrasi  publik memiliki  dua  paradigma,  namun secara  keilmuan  periode  ini  justru menjadi periode surut ilmu administrasi  publik.  Paradigma  III disebut  Henry  sebagai  Administrasi Negara  sebagai  Ilmu  Politik.  Pada periode  ini  tidak  lahir  ide-ide  baru dalam  khazanah  administrasi  publik. Jack  L.  Waker  mencatat  antara  tahun 1960-1970  dalam  jurnal-jurnal  ilmu politik yang bergengsi macam American  Political  Science , Review Journal  of  Politics , Western  Political Quarterly , Midwest  Political  Science Journal dan Polity studi  tentang administrasi  publik  hanya  4  persen, jauh  di  bawah  kajian-kajian  terhadap partai  politik,  lembaga  perwakilan, sistem pemilihan dan pendapat umum. Bahkan  sejak  1962,  administrasi publik  tidak  lagi  dimasukkan  sebagai Sub  Bidang  Ilmu  Politik  dalam Laporan Komite  Ilmu Politik Asosiasi Ilmu  Politik  Amerika  (Henry,  1988: 46-47).
Sementara itu, pada saat bersamaan  ketika  sarjana  adminsitrasi publik surut semangatnya mengembangkan  ilmu  administrasi publik, justru berkembang ilmu administrasi  niaga  (bisnis).  Henry menyebutnya  sebagai  Paradigma  IV, Ilmu  Administrasi  Negara  sebagai Ilmu  Administrasi.  Pada  periode  ini berkembang  studi-studi  terhadap  teori organisasi  dan  ilmu  manajemen  yang lebih bercorak sebagai ilmu administrasi  niaga  ketimbang  ilmu administrasi  publik  (Henry,  1988:  54- 57).
Barulah  pada  tahun  1970, menurut  Henry  epistemologi  ilmu administrasi  publik  berkembang  lagi. Premis  dasar  Paradigma  V  ini  adalah fokus  pada  teori  organisasi  dan  ilmu manajemen,
sama dengan
perkembangan ilmu administrasi publik pada Paradigma IV. Hanya saja pada paradigma ini lokusnya dikembangkan  pada  kajian  terhadap kepentingan umum dan urusan umum. Henry  menyebut  Paradigma  V  ini sebagai  Administrasi  Negara  sebagai Administrasi Negara (1970-....)
(Henry, 1988: 59-65). Paradigma yang terakhir  ini  sesungguhnya  menjadi semacam pengantar dalam buku Henry sendiri, Public  Administration and Public  Affairs .  Henry  tampaknya
hendak menjadikannya bukunya sebagai  eksemplar  utama  Paradigma V.  Untuk  kepentingan  itu  Henry mengulas  banyak  dalam  bukunya  ini, antara  lain  kajian  terhadap  organisasi, etika  birokrasi,  manajemen,  evaluasi program, anggaran belanja, kepegawaian,  hingga  pertumbuhan (ekonomi) negara
Klasifikasi yang disusun Henry cenderung  populer  dalam  khazanah epistemologi  administrasi  publik  di Indonesia.
Buku-buku
teks administrasi publik di Indonesia
banyak mengupas klasifikasi paradigma Henry sehingga paradigma- paradigma  Henry  dikenal  luas  oleh mahasiswa  administrasi  publik  di tanah air. Selain Henry, sesungguhnya banyak  sarjana  administrasi  publik mencoba  melukiskan  perkembangan epistemologi administrasi publik dalam fase-fase, yang kemudian disebut paradigma. Frederickson,
misalnya,  meskipun  tidak  sepopuler Henry mencoba mengklasifikasi sejarah  perkembangan  epistemologi administrasi  publik  paling  tidak  ke dalam  5  (lima)  paradigma,  yaitu Paradigma I, Birokrasi Klasik;
Paradigma II, Birokrasi Neo-
Klasik/Neobirokrasi;  Paradigma  III,
Kelembagaan/Institusi;  Paradigma  IV,
Hubungan  Kemanusiaan;  Paradigma
V, Pilihan Publik (Frederickson, 2003: 27-30).
Oleh  Pasolong  (2008:  30-32),
Paradigma Frederickson ditambahkannya  menjadi  6  (enam) dengan  memasukkan  Paradigma  VI, Administrasi Baru. Sebagaimana Henry, Frederickson menulis paradigma-paradigma—Frederickson menyebutnya sebagai ―model— administrasi publik sebagai ―pengantar‖  bukunya.  Bila  Henry
secara lebih lugas menyebutkan bahwa inti dari isi bukunya sebagai ―paradigma baru‖ yakni Paradigma V,
Administrasi Negara sebagai
Administrasi  Negara,  Frederickson lebih  rendah  hati  dengan  tidak menyebut  konsepsi  dalam  bukunya sebagai  ―paradigma  baru.‖  Mungkin mendasarkan pada sikap Henry,
Pasolong  menyebut  buku  Fredericson sebagai paradigma tersendiri. Pandangan Pasolong ini dapat diterima secara epistemologis, karena Frederickson—meskipun tak menyebutnya  sebagai  paradigma— memang sedang
menuangkan gagasannya terhadap apa yang disebutnya  sebagai  ―Administrasi
Publik Baru.‖
Paradigma  I,  Birokrasi  Klasik menurut
Frederickson memiliki premis  dasar berupa ciri-ciri,  orientasi
nilai,  dan  fokus  empiris.  Ciri-ciri paradigma Birokrasi Klasik antara lain fokus  pada  struktur,  hierarki,  otoritas dan pengendalian organisasi. Orientasi nilai yang dikedepankan adalah efektivitas,  efisiensi,  dan  ekonomis.
Selain itu
Frederickson mengungkapkan  bila  fokus  paradigma Birokrasi Klasik pada organisasi, biro, kelompok  kerja,  instansi  pemerintah dan  kelompok  produksi.  Tokoh-tokoh dalam  paradigma  ini  antara  lain: Weber  dengan  bukunya Bureaucracy (1922),  Wilson  melalui The  Study  of Public  Administration (1887),  Buku Scientific  Management (1912)  Taylor, serta laporan Gulick dan Urwick yang bertajuk Papers  on  the  Science  of Administration (1937)  (Frederickson, 2003:  28,  31-35,  Pasolong,  2008:  30).
Meskipun Frederickson tidak menetapkan  rentang  waktu  ( time series )  sebagai titi  mangsa paradigma ini,  dari  penerbitan  buku  tokoh-tokoh Paradigma  Birokrasi  Klasik  dapat disimpulkan  paling  tidak  paradigma ini  berkembang  sejak  1887-1937. Berbeda  dengan  Henry,  Frederickson menarik paradigmanya hingga periode Wilson  (1887)  yang  dikenal  luas sebagai  ―Bapak  Administrasi  Publik.‖ Penghargaan  Frederickson  terhadap Wilson  ini  membuat  paradigma  yang
disusunnya lebih komprehensif ketimbang Henry. Paradigma  selanjutnya,  oleh Frederickson (2003: 28, 35-37) disebut sebaga Paradigma II, Neobirokasi—Pasolong  menyebutnya sebagai Birokrasi Neo Klasik (Pasolong, 2008: 30). Ciri-ciri paradigma ini adalah perhatian
terhadap ilmu manajemen,
produktivitas, penelitian operasi, analisis sistem, sibernetika dan kerangka  berpikir  logis-postivistik.
Karena kerangka pikir logis- postivistik  pula,  oreintasi  nilai  yang dikedepankan  adalah  rasionalitas  di samping efisiensi dan ekonomi.
Sementara  fokus  analisis  bukan  aktor melainkan tindakan operasional berupa  keputusan.  Tokoh-tokoh  yang membesarkan  paradigma  ini  antara lain
Simon dalam bukunya
Administration  Behavior (1948)  dan
Models  of  Man (1956),  Cyer  dan March  dengan  buku A    Behavioral
Theory of the Firm (1963) serta March dan Simon melalui
buku
Administration (1958).
Selanjutnya  paradigma  yang diintroduksi  Frederickson  (2003:  28- 29  37-41)  adalah  Paradigma  III, Institusi  atau  Kelembagaan.  Ciri-ciri paradigma antara lain birokrasi sebagai cerminan kebudayaan,
perilaku birokrasi, kekuasaan, teknologi, inkrementalisme dan kompetisi. Sementara fokus paradigma ini bertumpu pada keputusan (rasional dan  tambahan),  perilaku  individu  dan organisasi  (sistem  terbuka, kekuasaan, pertukaran, organismis), juga organisasi dan kebudayaan. Nilai-nilai yang hendak diwujudkan oleh paradigma ini adalah ilmu, inkrementalisme, pluralisme dan kritik.  Tokoh-tokoh  dalam  paradigma ini antara lain Thompson dengan buku Organization  in  Action : The  Social Science Bases of Administrative Theory (1967),  buku Democracy  and the  Public  Service (1968)  karangan Mosher,  juga  Etziomi  yang  menulis buku A  Comparative  Analysis  of Complex  Organization (1961),  serta Lindbloom, The Intelligence of Democracy:
Decision-Making Through Mutual Adjustment (1965). Paradigma IV menurut Frederickson adalah Hubungan Kemanusiaan. Nilai-nilai yang hendak diwujudkan oleh paradigma ini adalah kepuasan pekerja, perkembangan pribadi,  dan  harga  diri  individu.  Ciri- ciri  paradigma  ini  adalah  perhatian pada hubungan antar pribadi dan antar kelompok, komunikasi, sanksi, motivasi, pembagian otoritas,
kebenaran  prosedur  dan  konsensus.
Sementara  itu  fokus  paradigma  ini menurut  Frederickson  (2003:  29,  41- 44)  mengkaji  individu  dan  kelompok kerja, hubungan pengawas dan pekerja,  serta  perubahan  perilaku. Tokoh-tokoh paradigma ini antara lain Rennis  Likert  melalui  buku The Human Organization: its Management and  Value (1967),  Daniel  Katz  dan Robert  Khan  dengan  bukunya The Social  Psychology  of  Organization (1966)  juga  David  K.  Hart  dan William G. Scott yang menulis artikel The  Moral  Nature  of  Man  in Organizations: A Comparative
Analysis di  jurnal The  Academy  of Management  Journal (Edisi  14  No.  2 Tahun 1971).
Ditinjau dari rentang waktunya,  Paradigma  II  Neobirokrasi, Paradigma  III  Institusi  dan  Paradigma IV Hubungan Hubungan Kemanusiaan ini  ekuivalen  dengan  Paradigma  III Adminsitrasi  Negara  sebagai  Ilmu Politik (1950-1970) dan Paradigma IV Administrasi  Negara  sebagai  Ilmu Administrasi (1956-1970) yang disusun  Henry.  Bila  Henry  menyebut periode  ini  sebagai  masa  di  mana administrasi  publik  memasuki  musim surut, Frederickson menganggap
perkembangan epistemologi administrasi  publik  terus  berlangsung di mana teori-teori manajemen banyak
melengkapi  epistemologi  administrasi publik.  Fase  di  mana  teori-teori manajemen  dan  organisasi  begitu mewarnai  epistemologi  administrasi publik  menurut  Henry  diklasifikasi sebagai  Paradigma  IV  Administrasi Negara  sebagai  Ilmu  Administrasi. Bahkan menurut Henry karena perhatian  yang  besar  terhadap  teori- teori  manajemen  dan  organisasi,  pada fase  ini  administrasi  publik  semakin condong  menjadi  administrasi  niaga atau administrasi bisnis.
Paradigma lainnya adalah Paradigma  V  Pilihan  Publik.  Tokoh- tokoh  paradigma  ini  antara  lain Ostrom dalam bukunya The Intellectual  Crisis  in  American  Public Administration (1973),  Buchanan  dan Tullock  dalam  buku The  Calculus  of Consent (1962).  Ciri-ciri  model  ini antara  lain  anti  birokrasi,  penerapan logika ekonomi pada distribusi pelayanan  publik,  serta  desentralisasi. Nilai-nilai  dalam paradigma ini antara lain persaingan, pilihan atau kehendak warga serta
kesempatan mempergunakan dan menikmati layanan  yang  sama  atau  kesetaraan dalam  layanan  publik.  Sementara fokus  paradigma  ini  adalah  hubungan organisasi/klien dengan distribusi barang masyarakat, serta sektor publik
sebagai  pasar (Freferickson, 2003:  30, 44-47).
Paradigma  selanjutnya,  yang
ditulis sendiri oleh  Frederickson disebut sebagai Paradigma
Administrasi  Negara  Baru.  Fokus paradigma  ini  adalah:  (i)  usaha mengorganisasi,  mendesain  organisasi agar  dapat  mewujudkan  nilai-nilai kemanusiaan secara demokratis, responsif  dan  partisipatif;  serta  (ii) menolak paradigma yang menganggap administrator  dan  teori  administrasi publik  sebagai  netral  atau  bebas  nilai
(Pasolong, 2008: 32). Untuk melengkapi  perspektifnya  terhadap konsep  Administrasi  Negara  Baru Frederickson menguraikan gagasannya semenjak prinsip-prinsip keadilan sosial, dinamika, geografi, dan pendidikan  administrasi  negara  dalam Administrasi  Negara  Baru  dalam bukunya  yang  bertajuk New  Public Adminsitration (The  University  of Alabama Press: Alabama USA, 1980).
Baik klasifikasi paradigma administrasi  publik  yang  disusun Henry maupun Frederickson, kesemuanya menggambarkan
perkembangan  ilmu  administrasi  di Amerika  Serikat.  Administrasi  publik modern, atau administrasi publik yang dikenal  dan  dipelajari  di  bangku kampus-kampus  di  tanah  air  memang
diadopsi bulat-bulat dari tradisi administrasi  publik  terutama  Eropa kontinental  dan  Amerika  Serikat. Sejak abad pertengahan Eropa daratan diperintah oleh kaum feodal, bangsawan,  yang  kemudian  menjadi ningrat kerajaan. Monarki yang mereka bangun ditandai dengan sentralisasi  kekuasaan,  dan  pada kesempatan yang lain mereka melakukan desentralisasi kewajibannya pada suatu korps administrator—secara
generik
kemudian  disebut  sebagai  birokrasi dan  birokrat.  Korps  administrator inilah yang pada praktiknya menjalankan  pemerintahan  sehari-hari sebagai  kepanjangan  tangan  penguasa monarki.
Kebutuhan  akan  sumber  daya korps administrator yang dapat diandalkan, sekaligus mekanisme kerja  administrasi  yang  efisien  dalam sistem kekuasaan yang sentralistik dan sistem ekonomi merkantilistik mendorong lahirnya satu sistem pemerintahan baru yang belum dikenal sebelumnya. Model pemerintahan monarki  tetap  dipertahankan,  bahkan dalam batas-batas tertentu model yang kemudian  disusun  justru  hendak melanggengkan  sistem  pemerintahan monarki. Model pemerintahan monarki  yang  melibatkan  satu  korps
administrator yang profesional— maksudnya terdidik, sekaligus direkrut dengan meminimalkan nepotisme dengan  keluarga  kerajaan—ini  di Prusia  (Jerman  lama)  dan  Austria disebut  sebagai  sistem  kameralisme ( cameralism ).  Korps  administrasi  tak lagi  diisi  oleh  keluarga  kerajaan  yang penempatannya  mendasarkan  pada garis keturunan maupun banyak sedikitnya  kadar  darah  biru  dalam tubuhnya,  tetapi  mulai  membuka  diri terhadap sarjana-sarjana
yang profesional  di  bidangnya  masing- masing,  dari  yang  ahli  keuangan negara, administrasi, kepolisian, ekonomi, pertanian maupun kehutanan.  Model  yang  berkembang di  Prusia  dan  Austria  kemudian diadopsi  Perancis  yang  tak  hanya merekrut  sarjana-sarjana  profesional yang menguasai kemampuan teknologi  untuk  menduduki  pos-pos dalam  pemerintahan,  tetapi  juga  aktif mendirikan  sekolah-sekolah  nasional yang  profesional  yang  antara  lain didirikan untuk keperluan korps administrasi nasional.
Perkembangan  yang  terjadi  di
Prusia,  Austria  dan  Perancis  juga terjadi  di  Inggris  Raya  dan  Amerika Serikat. Bila sebelumnya korps birokrasi sekaligus diemban oleh vasal kerajaan  Inggris,  yaitu  bangsawan
yang  sekaligus  tuan-tuan  tanah  di pedesaan  ( rural-estate ),  sejak  abad XIX,  korps  administrasi  mulai  diisi oleh kelas menengah perkotaan, seperti pedagang ( mercantile ) maupun sarjana-sarjana  lulusan  Oxford  dan Cambridge.  Mereka  diseleksi  secara ketat untuk didesain menjadi administrator  yang  generalis,  cerdas,
sekaligus profesional. Seperti halnya korps administrasi Inggris, administrasi publik  di  Amerika  Serikat  pada mulanya  dipegang  oleh  bangsawan pedagang dan industriawan di Amerika  Serikat  bagian  Utara  serta kaum  bangsawan  di  Amerika  Serikat bagian  Selatan.  Sistem  pemerintahan negara  Amerika  Serikat  yang  terdiri dari  dua  partai  yang  mempengaruhi secara  intensif  urusan  administrasi pemerintahan  namun  tidak  memiliki kualifikasi  keilmuwan profesional dan spesialisasi  yang  memadai  menjadi situasi yang mendorong Wilson memproklamirkan  lahirnya  ilmu  baru yang kemudian dikenal sebagai administrasi  publik  modern  (Thoha, 1990: 17-21).
Uraian panjang lebar mengenai latar belakang lahirnya ilmu
administrasi  publik  di  Eropa  dan Amerika  Serikat  begitu  mewarnai buku-buku  teks  administrasi  publik  di Indonesia. Sejarah perkembangan administrasi  publik  di  kedua  belahan benua ini umumnya menjadi
―pengantar‖  dalam  hampir  semua
buku-buku  teks  administrasi  publik yang ditulis
sarjana-sarjana administrasi  publik  di  tanah  air. Sayangnya,  perhatian  sarjana-sarjana penulis  buku-buku  teks  ini  kurang banyak  dalam  menelusuri  sejarah perkembangan  administrasi  publik  di Indonesia.  Diantara  sedikit  sarjana yang memulai usaha menyusun sejarah  perkembangan  administrasi publik  di  Indonsia  yang  sekaligus menjadi  paradigma  epistemologinya adalah  Wibawa  (2001:  179-224). Wibawa membagi perkembangan epistemologis administrasi publik menjadi 7 (tujuh) fase atau paradigma,
yaitu
a. Rasionalisasi Administrasi: Mengatasi Kelangkaan Dana
(1945-1968);  masa  pembangunan administrasi pasca kemerdekaan.
b. Administrasi Pembangunan (1968- 1983):
Menciptakan Kesejahteraan; paradigma pembangunan sebagai fokus
administrasi publik.
c. Penyempurnaan Administrasi
(1968-1983):  Mengejar  Efektivitas dan  Efisiensi;  masa  pembangunan administrasi tahap kedua.
d. Reformasi  Birokrasi:  Menghapus
Otokrasi (1989-1998); masa pembangunan administrasi
menjelang Reformasi 1998.
e. Pembaruan (Modernisasi) Administrasi: Menyambut Globalisasi (1989-2000);
paradigma administrasi publik disesuaikan  dengan  isu  globalisasi di awal millenium tahun 2000.
f. Reorientasi
Birokrasi:
Membangkitkan
Enterpreneurialisme  (1989-2000); paradigma administrasi publik yang  menerapkan  prinsip-prinsip mazhab New  Public  Management (NPM).
g. Reformasi  Administrasi  Kedua: Desakralisasi  dan  Dekonstruksi Negara  (Atau:  Rasionalisasi  dan Demokratisasi  Lagi)  (1998-....); epistemologi  administrasi  publik di era otonomi daerah.

## E. Pembahasan
Melengkapi
klasifikasi Wibawa  perlu  kiranya  dimulai  lagi usaha untuk menyusun sejarah perkembangan  administrasi  publik  di
Indonesia sebagai paradigma-
paradigma tersendiri, tak hanya
mendiskusikan perkembangan administrasi publik sebagai ilmu tetapi administrasi publik sebagai paradigma sistem  administrasi  di  Indonesia. Rintisan  tersebut  dapat  disistematika sebagai berikut:
a. Paradigma  I,  Administrasi  Abdi Raja (.....-1945)
Sejak kepulauan nusantara mengenal  sistem  pemerintahan  lokal, kedudukan  korps  administratur  lebih banyak  bertugas  sebagai  pelayanan raja  ketimbang  sebagai  pelayanan masyarakat.  Meminjam  contoh  kasus (Keraton) Yogyakarta, korps
administrasi pemerintahan lokal disebut  sebagai abdi  dalem . Dalem merupakan  kependekan  dari Ingkang Sinuhun  Ngarso  Dalem sehingga abdi dalem adalah  kependekan  dari Abdi Ingkang  Sinuhun  Ngarso  Dalem alias abdi  raja.  Dari  konsepsi  ini  jelas birokrasi  atau  korps  administrasi dibentuk  untuk  melayani  bahkan melanggengkan kekuasaan raja (Thoha,  2007:  76-77).  Istilah  korps administrasi  kerajaan  bekas  Mataram (Yogyakarta  dan  Surakarta  yang  eksis hingga  kini)  adalah pangreh  praja , diambil dari kata ngereh atau
―pemerintah‖  kerajaan.  Baru  pada masa  kemerdekaan  istilah  ini  diubah
menjadi  pamong  praja,  yang  diambil dari  kata pamong sebagai  pengasuh atau pelayanan (bagi) kerajaan (Effendi, 2007: 57).
Sistem  pemerintahan  lokal  di tanah  air  memang  cenderung  etatis, memandang  pengabdian  kepada  raja atau kepada negara. Pengabdian kepada masyarakat (publik)
merupakan isu  yang baru dikenal oleh sistem  pemerintah  modern  Indonesia, itu  pun  setelah  dipengaruhi  tradisi administrasi publik modern Eropa dan Amerika  Serikat.  Tak  seperti  tradisi keilmuan  Eropa  dan  Amerika  Serikat yang  sadar  literasi  melalui  penerbitan buku-buku  ilmiah,  praktis  kodifikasi sistem administrasi pemerintahan lokal  di  tanah  air  diturunkan  secara lisan. Kalaupun ditulis dalam manuskrip,  cenderung  ringkas  bahkan bergaya sastrawi seperti termuat dalam kitab-kitab  kuno,  babad  atau  serat. Meski  demikian,  sebagai  satu  sistem nilai,  keberadaan  kitab-kitab  kuno  ini seharusnya sama kedudukannya dengan  eksemplar-eksemplar  utama ilmu  administrasi  publik  modern Eropa dan Amerika Serikat. Salah satu serat  yang  memuat  ―teori‖  bagaimana seharusnya korps administratur bersikap  adalah  Serat Tripama .  Serat Tripama —tepatnya  tembang  (lagu) yang berisi 7 (tujuh) bait dengan nada
dhandanggula —ditulis oleh Mangkunegara IV (1809-1881),
pangeran  merdeka  yang  memerintah Mangkunegara,  satu  bagian  wilayah bekas  Mataram.  Serat Tripama —yang berarti  tiga  tamsil  atau  tiga  teladan— menceritakan  sikap  yang  seharusnya dimiliki  oleh  korps  administratur Mangkunegaran,  yakni  meniru  sikap yang diambil Kumbakarna, adik
Rahwana  dan  Bambang  Sumantri (Patih Suwanda) dalam cerita Ramayana  serta  Karna  (Suryaputera) saudara  tiri  Pandawa  dalam  cerita Mahabarata.
Bambang  Sumantri  merupakan gambaran ksatria yang mampu menyelesakan  tugasnya  dengan  baik, meskipun  tugasnya  tersebut  tidak masuk  akal,  yakni  memindahkan Taman  Sriwedari  dari  kahyangan  ke negara Maespati tempatnya mengabdi. Sementara  baik  Kumbakarna  maupun
Karna merupakan tipikal ―administratur  yang  ideal‖  sehingga dengan  demikian  menjadi  tipikal ―administratur  yang  baik‖  yang dikodifikasi Mangkunegara IV. Mereka rela berkorban
untuk
negaranya,  meskipun  negaranya  tidak selalu  berada  pada  posisi  yang menurut  nilai-nilai  moral  universal sebagai  ―benar.‖  Kumbakarna  adalah adik  Rahwana  yang  membela  negeri
Alengka  dari  serbuan  Rama  yang ingin  menyelamatkan  Shinta,  istrinya yang diculik Rahwana. Meskipun sang kakak  Rahwana  jelas  keliru,  namun Kumbakarna tetap terpanggil membela negaranya  yang  diserang  musuh, hingga ia sendiri mengorbankan jiwanya dalam pertempuran.
Tragi  lain  dialami  Karna.  Karna merupakan  saudara  tiri  Pandawa  yang semenjak kecil diasuh Kurawa. Dalam perang  Baratayuda  Karna  memilih berada  di  belakang  Kurawa,  pihak yang  selama  ini  membesarkannya meskipun  ia  sadar  sepenuhnya  bila Kurawa  menurut  nilai-nilai  etis-moral berada  pada  pihak  yang  ―keliru.‖  Ia merupakan ksatria yang tahu berterima kasih,  serta  setia  membela  negara dengan nyawanya dari serangan musuh,  meskipun  musuh  itu  adalah saudara kandungnya 2 .
Konsepsi kesetiaan kepada negara—tak peduli berada pada wilayah kebenaran yang mana negaranya  berada—yang  diperankan oleh Kumbakarna dan Karna ekuivalen  dengan  sikap  masyarakat
2 Ulasan  secara  sosiologis  dan  sastrawi terhadap  Serat Tripama dapat  dibaca  dalam novel  karya  Umar  kayam, Para  Priyayi (Gramedia  Pustaka  Utama,  Jakarta:  2001). Sebagai  novel,  nilai-nilai  sosiologis  Tripama berhasil diungkapkan oleh Kayam secara lebih manusiawi  dari  sikap  hidup  tokoh-tokoh dalam novel.
Inggris yang terkenal dengan adagium, right or wrong is my country . Sikap ini dalam  perspektif  etatisme  atau sarwa negara —negara  sentris—merupakan
sikap yang dapat mengukuhkan legitimasi  raja  dengan  berlindung  di balik legitimasi negara. Apalagi dalam konteks  Kumbakarna  dan  Karna, kesalahan  yang  dilakukan  negara adalah kesalahan yang mulanya dilakukan oleh raja. Sikap ini menurut perspektif  negara  etatis  dipandang sebagai  sikap  ksatria,  yang  dalam pandangan administrasi publik modern perlu  didiskusikan  ulang  secara  lebih jernih.  Administrasi  publik  modern dibangun di atas prinsip demokrasi, di mana  kebenaran  bukan  monopoli  raja atau  negara,  melainkan  milik  rakyat. Suara  rakyat  adalah  suara  Tuhan  atau vox populi vox dei merupakan adagium yang populer dalam perspektif administrasi publik modern. Dengan  sendirinya  pengabdian  korps administrasi dalam administrasi publik modern  adalah  kepada  rakyat,  bukan kepada negara—dalam pandangan yang etatis—atau raja.
Sebelum masa penjajahan Belanda  atau  bahkan  pada  saat  masa penjajahan  Belanda,  sesungguhnya kita juga memiliki sistem  administrasi publik tersendiri. Pada masa penjajahan  Belanda,  di  hampir  semua
aspek kehidupan kita mengenal dualisme  sistem:  sistem  kolonial sekaligus  sistem  lokal.  Dalam  sistem ekonomi, misalnya, J.H. Boeke merilis penelitiannya terhadap dualisme sistem  ekonomi  di  Hindia  Belanda (terutama Jawa), yang pertama bercorak  kolonial—ditandai  dengan hadirnya perkebunan dan pertambangan  yang  dikelola  swasta, sementara  yang  lain  bercorak  lokal— yakni pertanian rakyat. Sistem ekonomi  kolonial  dikelola  menurut prinsip-prinsip  dasar  kapitalisme  yang memakmurkan  pemilik  modal  dan pemerintah (melalui pajak yang dipungut),  sementara  sistem  ekonomi lokal dikelola secara sosialisme komunal  yang  tak  memakmurkan, justru—dalam bahasa Cliford
Geertz—semakin mendistribusikan kemiskinan,  yang  disebutnya  sebagai involusi  pertanian  dan shared  of poverty . Penyebab pemerataan kemiskinan  ini  adalah  paksaan  bagi penduduk  lokal  untuk  mensukseskan sistem  ekonomi  kolonial  dengan bayaran  murah,  sementara  pada  saat yang  lain  pribumi  tak  memiliki  waktu dan  sumber  daya  untuk  mengelola lahan  pertaniannya  sendiri.  Bila  di Jawa  dualisme  ekonomi  kolonial  ini menyebabkan  kemerosotan  ekonomi, sebaliknya di Sumatera, Deli
(Sumatera  Timur)  dan  Palembang,
kehadiran perkebunan dan pertambangan justru memberi
kemakmuran  bagi  rakyat.  Sebabnya setidaknya dua: perkebunan dan pertambangan  yang  dibangun  swasta kolonial  tidak  menganggu  lahan  milik petani  karena  lahan  pertanian  dan pertambangan  masih  cukup  luas  di Sumatera,  dan  petani  tidak  terlalu terbebani  kerja  paksa,  karena  tenaga kerja  perkebunan  dan  pertambangan diimpor  dari  Jawa,  atau koeli  jawa .
Petani lokal justru banyak belajar dari komoditas
pertanian yang
dibudidayakan  perkebunan  di  tanah ulayat  mereka  yang  luas.  Akibatnya terjadi boom perkebunan  yang disebut oedjan  mas (hujan  emas)  di  daerah Palembang 3 .
Sementara dalam sistem
pemerintahan  dikenal  juga  dualisme sistem,  yang  disebut Binnenlandsch Bestuur —biasa  disingkat  BB—dan
Inlandsch  Binnenlandsche  Bestuur —
3 Kajian  mengenai  dualisme  sistem  ekonomi kolonial  ini  misalnya  dapat  disimak  dalam Zed, Kepialangan  Politik  dan  Revolusi : Palembang 1900-1950 (LP3ES: Jakarta, 2008). Studi  doktoral  Zed  ini  memang  membahas soal  ekonomi  ploitik  masa  kolonial  Belanda, penjajahan Jepang hingga revolusi kemerdekaan  di  Palembang.  Dalam  bukunya Zed  menguraikan  serba  ringkas  mengenai sistem  dualisme  ekonomi  di  Jawa  sebagai pembanding  situasi  di  Palembang  dan Sumatera.
biasa disingkat IB 4 . Struktur pemerintahan  BB  menurut Reglement op  het  Beleid  der  Regering  van Nederlandsch  Indie (1854)  sebagai ―Undang-Undang  Dasar‖  administrasi kolonial  di  Hindia  Belanda  yang berlaku sejak 1855 membagi kekuasaan pemerintahan dalam pemerintahan Hindia Belanda (dipimpin  Gubernur  Jenderal) Gewest (dipimpin Residen), Afdeling (dikepalai  Asisten  Residen), Onder- Afdeli ng (dipimpin
Controleur /Kontrolir),
Regentschap /Kabupaten (dipimpin Bupati), District /Kawedanaan (dipimpin Wedana, Demang,
Punggawa), Subdistrict (dipimpin
Asisten  Wedana,  Asisten  Demang, Camat,  Manca)  dan  Desa  (dikepalai Lurah).  Gubernur  Jenderal,  Residen, Asisten Residen dan Kontrolir merupakan representasi BB. Sementara Bupati (setingkat
Kontrolir),  Wedana,  Asisten  Wedana dan Lurah adalah representasi IB.
Sistem  IB  merupakan  sistem pemerintahan  lokal  prakolonial  yang diintegrasikan ke dalam sistem
4 Informasi  mengenai  sistem  pemerintahan BB  dan  IB  ini  terutama  diperoleh  dari  studi Wibawa, Negara-Negara  di  Nusantara : dari Negara  Kota  hingga  Negara  Bangsa , dari Modernisasi  hingga  Reformasi  Administrasi (Gadjah  Mada  University  Press:  Yogyakarta, 2001) terutama halaman 44-52.
pemerintahan  kolonial.  Sistem  IB  ini berlaku asimetris untuk seluruh wilayah Hindia Belanda. Pada banyak bekas  kerajaan  yang  berdaulat  dan tidak dihapuskan, kerajaan ini berbentuk
zelfbesturende
landschappen atau  daerah  swapraja.
Meskipun  mereka  berada  dibawah kekuasaan  kolonial,  namun  urusan pemerintahan sehari-hari mereka cenderung otonom, paling tidak untuk urusan  ―dalam  negeri.‖  Bekas-bekas raja  ini  umumnya  disetarakan  dengan Residen, Bupati, Wedana atau Camat 5 bergantung  luas  wilayah  dan  besar kecilnya  pengaruh  kerajaan  mereka sebelumnya.  Pemerintahan  swapraja merupakan  pemerintahan  lokal  yang
5 Pemerintahan  lokal  yang  bersifat  swapraja berbentuk  “setingkat”  karesidenan  antara lain  Kasunanan  Surakarta  dan  Kasultanan
Yogyakarta. Sementara pemerintahan swapraja  “setingkat”  kabupaten  diantaranya kerajaan-kerajaan  di  Bali  seperti  Kabupaten
Gianyar  atau  bekas  kerajaan-kerajaan  di Sumatera  Timur,  Kalimantan  atau  Sulawesi. Raja  sebagai  “bupati”  pemerintah  kolonial merupakan  pola  umum  di  hampir  semua wilayah  Hindia  Belanda.  Pola  ini  berlangsung hingga  masa  kemerdekaan,  di  mana  raja-raja terakhir pemerintahan lokal umumnya
menjadi sekaligus menjadi bupati
pemerintahan nasional. Setelah raja meninggal  dunia,  suksesi  pemerintahan nasional (bupati) mengadopsi sistem pemerintahan  nasional  melalui  pemilihan, sementara putera  mahkota diangkat  menjadi raja yang hanya memiliki kewenangan ‘adat.” Sementara itu, model pemerintahan swapraja “setingkat”  kawedanaan  atau  kecamatan misalnya  dapat  dilihat  di  kerajaan-kerajaan kecil  di  Nusa  Tenggara,  Sumatera  Barat  atau Sumatera Selatan.
berdiri  di  atas  kerajaan  yang  tunduk pada  kekuasaan  kolonial.  Di  luar kerajaan  yang  tunduk,  pada  kerajaan yang dihapus (aneksasi), atau wilayah- wilayah  bagian  kerajaan  yang  direbut pemerintah  Hindia  Belanda  melalui peperangan 6 , bupati-bupati yang berkuasa  tunduk  langsung  kepada Gubernur Jenderal.
Model  birokrasi  kolonial  ini tidak banyak mengubah perilaku korps administratur.
Bila sebelumnya mereka  mengabdi  kepada  raja,  kini mereka mengabdi
kepada
Gubernemen. Situasi ini sangat mungkin disebabkan oleh pola rekrutmen,  yakni  mendasarkan  pada silsilah kebiruan darah, kesetiaan pada
6 Sebagai  gambaran,  wilayah  eks  Mataram yang meliputi hampir seluruh Jawa pada awal berdirinya,  semakin  lama  semakin  menyusut akibat  konflik  dalam  negeri.  Keterlibatan Belanda  dalam  konflik  seringkali  diberi imbalan wilayah. Hingga berakhirnya kekuasaan  kolonial  Belanda  wilayah  eks
Mataram menyusut hanya tinggal Yogyakarta dan  Surakarta,  meliputi  wilayah  Provinsi Daerah  Istimewa  Yogyakarta  dan  eks Karesiden Surakarta saat ini. Wilayah-wilayah Mataram  lain,  dimulai  dari  Semarang,  pantai utara  Jawa,  selatan  Jawa,  Jawa  Timur  dan Madura perlahan dikuasai langsung pemerintah  Kolonial  Belanda.  Bupati-bupati daerah  ini  meskipun  sebagian  besar  masih keturunan bupati-bupati lama—artinya diangkat  secara  aristokratik  dan  feodalistik— bertanggungjawab langsung kepada
Gubernemen  di  Batavia  bukan  pada  Sunan dan  Sultan  di  Surakarta  dan  Yogyakarta. Mengenai  perkembangan  Mataram  dan perpecahannya  dapat  disimak  melalui  karya Poesponegoro  dan  Notosusanto, Sejarah Nasional  Indonesia  Jilid  II (Balai  Pustaka: Jakarta, 1990).
sistem  kolonial,  dan  pada  saat  yang bersamaan  menghindarkan  diri  dari profesionalisme dan meritokrasi.
Keberadaan  Gubernemen  pada  saat yang bersamaan justru semakin menguatkan feodalisme korps administratur. Bila sebelumnya mereka  melayani  dan  pada  saat  yang sama dilindungi oleh raja, kini mereka melayani dan dilindungi oleh
Gubernemen. Kekuasaan Gubernemen jelas melampaui kekuasaan raja manapun  di  nusantara  kala  itu, meliputi  seluruh  wilayah  Indonesia saat  ini,  sementara  raja-raja  lokal kekuasaannya jauh menyusut semenjak  kedatangan  VOC.  Relasi yang secara personal terlihat simbiosis ini  tentu  menjengkelkan  publik.  Tak ayal,  ketika  revolusi  nasional  meletus tahun  1945-1949,  korps  administratur bentukan  pemerintah  kolonial,  para bangsawan  dan  aristokrat  ini  menjadi sasaran  apa  yang  disebut  sebagai Revolusi  Sosial.  Korps  administratur di  daerah  Pidie  Aceh  Utara,  Sumatera Timur,  Tiga  Daerah  (Tegal,  Brebes, Pemalang)  dan  Surakarta  merupakan korps administratur feodal yang paling mengalami  situasi  pahit.  Mereka diturunkan  paksa  oleh  ―aksi  daulat‖ pemuda  heroik-revolusioner,  sebagian diantaranya  diculik  dan  kemudian
dibunuh  massa  (Wibawa,  2001:  97- 101).
b. Paradigma II, Pembangunan Administrasi Nasional (1945-1966) Sesaat setelah proklamasi kemerdekaan  tahun  1945,  Bangsa Indonesia  bergiat  merumuskan  sendi- sendi  kenegaraannya  yang  bersifat ―nasional‖, sebagai antitesis ―kolonial.‖  Aspek-aspek  ini  yang dapat  berlangsung  ―lancar‖  adalah personalianya, sementara sistem, semenjak sistem hukum hingga administrasi  publik  dilakukan  secara gradual. Sampai 5 (lima) tahun setelah proklamasi,  bangsa  Indonesia  harus menghadapi perang kemerdekaan mempertahankan proklamasi dari Belanda  yang  ingin  menjajah  kembali Indonesia.  Pada  masa  perang  ini, meskipun  telah  dilakukan  sejumlah usaha  penataan  sistem  administrasi publik  nasional,  perhatian  pemerintah umumnya  tercurah  terhadap  usaha- usaha  diplomasi  atau  perang.  Selain harus  menghadapi  musuh,  dalam rentang  waktu  revolusi  lahir  batin yang berdarah-darah itu, pemerintahan (baca:  kabinet)  harus  berganti  hingga 7  (tujuh)  kali,  sebagai  akibat  dari situasi  politik  yang  belum  stabil meliputi perbedaan perspektif, strategi dan kepentingan menghadapi Belanda.
Baru setelah pengakuan kedaulatan,  sistem  administrasi  publik mulai  dapat  dibangun  secara  efektif. Untuk mewujudkan sistem administrasi publik nasional, dilakukan sejumlah usaha, yaitu:
a. Pembentukan Biro Perancang Negara (cikal bakal Badan Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas) pada tahun 1952  yang  diketuai  Ir.  Djuanda. Biro  bertugas  menyiapkan  rencana pembangunan  semesta,  terutama  di bidang  sosial  ekonomi.  Dalam melaksanakan tugasnya sejak tahun 1953  Biro  dibantu  oleh  T.R.  Smith ahli administrasi publik dari Amerika  Serikat.  Biro  kemudian berhasil menyusun Garis-Garis Besar Rencana Pembangunan Lima
Tahun  1956-1960  yang  mulai berlaku sejak tahun 1968 b. Pembentukan  Panitia  Negara  untuk menyelidiki Organisasi Kementerian-Kementerian (PANOK),  juga  pada  tahun  1952. PANOK dipimpin A.K. Pringgodigdo dengan tugas melakukan kajian terhadap susunan kementerian-kementerian  yang  ada. Dalam laporannya dua tahun kemudian (1954), PANOK mendapati  sejumlah  kementerian mengalami
duplikasi dengan
kementerian  lain,  atau  organisasi dan  pegawai  yang  terlampau  besar. PANOK merekomendasikan penyempurnaan  Undang  Undang Perbendaharaan  Negara  dan  Daftar Inventarisasi  Jabatan  agar  sesuai dengan international  classification of  occupation  for  migration  and placement .
c. Pembentukan Lembaga
Administrasi  Negara  (LAN)  tahun
1957  dengan  tugas  membantu pemerintah dalam usaha menyempurnakan administrasi negara  Indonesia  dan  aparatur pemerintahnya.
d. Pendirian fakultas maupun perguruan tinggi yang menyelenggarakan kelas
administrasi  publik.  Sejak  tahun 1955  misalnya,  Universitas  Gadjah Mada  telah  mendirian  Fakultas Hukum  Ekonomi  Sosial  Politik (HESP)  yang  sejak  tahun  1957 memiliki  Jurusan  Pemerintahan, yang  kemudian  diubah  menjadi Jurusan Ilmu Usaha Negara,
sebelum  disempurnakan  menjadi Jurusan  Administrasi  Negara.  Tak hanya UGM, LAN juga mendirikan Perguruan Tinggi Dinas Ilmu Administrasi  Negara  (PTDIAN) pada  tahun  1960,  Departemen Dalam Negeri (Depdagri)
mendirikan  Akademi  Pemerintahan Dalam  Negeri  (APDN)  di  Malang (1956)  yang kemudian berkembang menjadi  Institut  Ilmu  Pemerintahan (IIP)  di  Jakarta,  Universitas  Krisna Dwipayana  mendirikan  Fakultas
Tata  Praja Public  Administration (1956), Fakultas Ekonomi Univesrsitas  Indonesia  membuka Program  Ekstensi  Ketataprajaan dan Ketataniagaan (1957),
Universitas  17  Agustus  Makassar mendirikan  Fakultas  Tata  Praja Public  Administration (1957),  juga Universitas  Padjajaran  mendirikan Jurusan Public Administration yang tergabung  dalam  Fakultas  Sosial dan Politik (1958). Kampus- kampus ini secara efektif menghasilkan  sarjana  administrasi publik  yang  tenaganya  sangat dibutuhkan  dalam  pembangunan administrasi  publik  di  Indonesia (Djojowadono, 2007: 8-14, Tjokroamidjojo,  1981:  231-232, Thoha, 1990: 41-43). Fokus pembangunan administrasi  publik  pada  masa  ini sesuai Ketetapan MPRS No. 1/MPRS/1960  tentang  Garis-Garis Besar  Haluan  Pembangunan  yang menjadi pedoman Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional
Semesta Berencana antara lain dengan pembangunan organisasi pemerintahan yang menerapkan prinsip-prinsip organisasi  dan  administrasi  yang  baik yang  dilaksanakan  di  semua  instansi dan lembaga yang mengatur kebijakan politik,  ekonomi  dan  sosial  bagi masyarakat.  Birokrasi  yang  tambun, persoalan  mismanajemen  dan  korupsi juga  menjadi  perhatian  yang  antara lain  disebabkan  oleh  kualitas  pegawai yang belum profesional. Untuk kepentingan  mewujudkan  satu  korps administrasi yang memiliki kualifikasi profesional dilakukan penempatan tenaga ahli dengan mempertimbangkan  bakat,  kapasitas dan keahlian yang dimilikinya.
Soal  penempatan  personalia  ini merupakan isu strategis dan pembangunan  administrasi  nasional. Pada  masa  Orde  Lama,  isu-isu ideologis  turut  mewarnai  penempatan personalia.  Untuk  itu  oleh  pemerintah dibentuk  Panitia  Retooling 7 Aparatur Negara  (PARAN)  (1962),  Komando Tertinggi Retooling Aparatur Revolusi (KOTRAR)  (1964)  dengan  tugas-
7 Retooling  (baca:  rituling)  diambil  dari  kata retool yang  secara  bebas  berarti  diganti. Retooling  berarti  penggantian, retoo l  artinya diganti  atau  dicopot.  Idiom retool demikian populer  pada  tahun  1966  sejak  ia  menjadi salah  satu  poin  Tritura  (Tri  tuntutan  rakyat) yang  digelorakan  mahasiswa  angkatan  1966,
yaitu  1)  Bubarkan  PKI;  2) Retool kabinet Dwikora; 3) Turunkan harga.
tugas  melakukan  pembinaan  dan screening ideologis  aparatur  agar kompatibel  dengan  semangat  revolusi yang  ―belum selesai.‖ Setelah ontran- ontran G  30  S  tahun  1965, screening dan pembinaan ideologis aparatur juga dilakukan  sebagai  kebalikan  PARAN dan  KOTRAR.  Bila  PARAN  dan KOTRAR melakukan pembinaan ideologis kepada aparatur untuk menerima Manifesto Politik (Manipol) yakni UUD 1945, Sosialisme Indonesia, Demokrasi Terpimpin,
Ekonomi  Terpimpin  dan  Kepribadian
Indonesia (USDEK),  pada masa Orde
Baru diangkat Menteri Negara Penyempurnaan dan Pembersihan
Aparatur Negara (1968) untuk
pembinaan  ideologis  aparatur  menjadi anti  komunis  (Djojowadono,  2007: 15).
Pada masa permulaan kemerdekaan,  tulisan-tulisan  sejumlah ahli semakin menguatkan epistemologi pembangunan
administrasi  publik.  Memang,  tulisan yang disusun tak hanya kajian teoretik, tetapi  juga  termasuk  laporan  komisi- komisi administrasi publik yang dibentuk  pemerintah.  Laporan-laporan komisi ini turut menguatkan epistemologi pembangunan
administrasi  nasional,  karena  pada dasarnya pembangunan struktur
administrasi  publik  modern  Indonesia umumnya  mendasarkan  pada  laporan komisi,  seperti  PANOK  sebagaimana telah  disebut  di  muka,  maupun laporan-laporan  yang  disusun  oleh Edward  H.  Litchfield  dan  Alan  C. Rankin  yang  berjudul Training  for Administration  in  Indonesia atau laporan bertajuk Public
Administration  Training oleh  T.R. Smith kepada Biro Perancang Negara. Laporan Litchfield dan Rankin banyak memberi  usulan  konkret  terhadap pendidikan tenaga administrasi profesional,  bantuan  luar  negeri, executive development programs , kebutuhan  kepustakaan  administrasi publik, penerjemahan literatur, pembentukan  fakultas  administrasi, dan lembaga administrative science .
Literatur-literatur  administrasi publik  yang  ditulis  sendiri  oleh  ahli- ahli bangsa Indonesia mulai meramaikan  kepustakaan  administrasi publik.  Buku Arti  dan  Bidang  Ilmu Pemerintahan (1957)  yang  disusun dari pidato berjudul Public Administration oleh Prajudi
Atmosudirdjo  dianggap  sebagai  karya awal  mengenai  studi  administrasi publik  di  Indonesia.  Buku-buku  lain turut  meramaikan  literasi  administrasi publik  Indonesia,  diantaranya Fungsi Administrasi  Negara (1961)  yang
ditulis  J.  Wajong,  buku  Tangkilisan bertajuk Bunga  Rampai  Administrasi Neg ara,  hingga  tulisan-tulisan  dalam Majalah  Administrasi  Negara  yang diterbitkan Lembaga Administrasi Negara (LAN)  yang terbit sejak tahun
1959.
Memasuki  tahun  1960-1965, tulisan-tulisan  mengenai  administrasi publik yang ditulis oleh orang Indonesia  semakin  semarak.  S.L.S.
Danuredjo  menulis  buku Struktur Administrasi dan Sistem Pemerintahan  di  Indonesia (1961), juga  The  Liang  Gie  yang  menulis buku Pengertian  Kedudukan  dan
Perincian  Ilmu  Administrasi (1963).
Sarjana-sarjana  adminsitrasi  publik asal  Indonesia  beberapa  diantaranya berhasil meraih gelar Doktor Adminsitrasi Publik di pelbagai universitas  di  luar  negeri.  Awaloedin Djamin menjadi Doktor dari University  of  Southern  California dengan  menulis  disertasi  bertajuk The Administration of Public Enterprise in Indonesia (1962).  Djamin  kemudian tak  hanya  dikenal sebagai ahli administrasi publik dan pernah
menjadi Kepala Lembaga Administrasi Negara (1971-1976) tetapi  juga  pernah  menjadi  Menteri Tenaga Kerja (1966-1968) dan Kapolri  (1978-1982).  Achmad  Sanusi
menulis  disertasi The  Dynamic  of  the Nationalization  of  Dutch  Owned Enterprise  in  Indonesia:  a  Political, Legal  Economic  Developmental  and Administrative  Analysis (1962)  untuk memperoleh  Doktor  dari  Indiana University.  Juga  S.P.  Siagian  yang menjadi  doktor  dari  universitas  yang sama  dengan  Sanusi,  melalui  disertasi berjudul The Development and Problems of Indigeneous Bureaucratic
Leadership in Indonesia (1964).
Siagian  kemudian  dikenal  sebagai Kepala  Lembaga Administrasi  Negara (LAN)  (1976-1983)  dan  salah  satu pelopor  epistemologi  Administrasi Pembangunan di
Indonesia (Tjokroamidjojo, 1981: 231-234).
Penataan  administrasi  publik Orde  Baru  yang  dilakukan  oleh pemerintah kemudian difokuskan pada:  (i)  penyempurnaan  struktur  dan oganisasi; (ii) penyempurnaan
prosedur; (iii) penyempurnaan kepegawaian;  (iv)  penyempurnaana administrasi keuangan; (v) penyempurnaan administrasi  peralatan dan  perbekalan;  (vi)  penyempurnaan administrasi statistik; (vii) penyempurnaan administrasi perusahaan negara; (viii) penyempurnaan penelitian dan pengembangan ilmu administrasi
negara  (Djojowadono,  2007:  15-17).
Dalam  bahasa  yang  sedikit  berbeda, Siagian  (1982:  154-161)  menyebut masalah  pokok  administrasi  negara yang  hendak  diselesaikan  Orde  Baru adalah; (i) perumusan tugas pokok; (ii) perumusan  fungsi;  (iii)  penyusunan struktur  organisasi;  (iv)  administrasi kepegawaian; (v) administrasi keuangan;  (vi)  administrasi  logistik; (vii)  hubungan  kerja;  (viii)  hubungan pusat  dan  daerah;  (ix)  administrasi perkantoran.
Secara sederhana apat digambarkan  bahwa  Paradigma  II Pembangunan  Administrasi  Nasional adalah  usaha  untuk  mewujudkan sistem  administrasi  baru  yang  khas Indonesia.  Penataan  struktur  dan personalia administrasi menjadi pekerjaan  pokok.  Sementara  orientasi administrasi  publik  cenderung  masih
state oriented , bahkan masih
berorientasi pembenahan internal ketimbang  membuat  atau  melakukan terobosan-terobosan epistemologis administrasi  kepada  publik.  Fokus pada  urusan  internal  negara  ini—di samping  sejumlah  pergolakan  daerah (PRRI,  Permesta,  NII)  yang  terjadi karena perbedaan sikap dalam mendudukkan  urusan  internal  negara secara  ―tepat  dan  memuaskan  semua pihak‖—tampaknya  membuat  untuk sementara  administrasi  publik  ―asyik‖
terhadap  dirinya  sendiri.  Di  bidang kepegawaian, dilakukan penataan meliputi  aturan-aturan  yang  saling tumpang  tindih  sementara  kondisi yang  kurang  menyenangkan  juga terjadi  di  bidang  logistik  dihadapi kendala  kesulitan  finansial.  Di  bidang hubungan pemerintah pusat dan daerah  sedang  didesain  formulasi otonomi,  perimbangan  keuangan,  dan relasi  yang  pas  antara  pemerintah pusat dan daerah. Di bidang administrasi perkantoran juga dirumuskan  standarisasi  sistem  surat menyurat,  kerasipan,  perlengkapan dan  peralatan  hingga  komunikasi internal (Siagian, 1982: 155-161). Tak salah  bila  pada  fase  ini  administrasi publik belum banyak berbicara tentang publik  sebagaimana  filosofi  dasar kelahirannya.
c. Paradigma  III,  Administrasi  Publik sebagai Administrasi Pembangunan (1966-1998)
Pada  periode  ini,  epistemologi administrasi publik modern di Indonesia menemukan bentuknya yang paling dinamis sekaligus aplikatif. Berbeda dengan perkembangan epistemologi
administrasi  publik  Amerika  Serikat yang cenderung pure science , epistemologi administrasi publik
Indonesia  sekaligus  juga  menjadi aksiologi yang applied science .
Epistemologi administrasi publik
Indonesia kemudian berkembang
menjadi Administrasi Pembangunan. Administrasi Pembangunan dapat disederhanakan sebagai
administrasi  yang  dilakukan  untuk tujuan  pembangunan,  dengan  prinsip- prinsip perencanaan terstruktur, orientasi pembangunan dan
modernisasi  serta  pembinaan  bangsa ( national
building ). Tujuan pembangunan  sendiri  antara  lain mengentaskan kemiskinan, swasembada dan mengurangi
ketergantungan  dengan  luar  negeri, dan modernisasi aspek-aspek kehidupan  masyarakat  secara  luas, meliputi  aspek  sosial  budaya,  politik, ekonomi,  administrasi  dan  pertahanan dan  keamanan  (Siagian,  1982:  2-4). Dalam  bahasa  Tjokroamidjojo  (1981:
5)  Administrasi  Pembangunan  lahir dalam  negara  yang  semula  agraris hendak  menuju  cita  negara  industri yang  maju.  Atau  negara  yang  di dalamnya terdapat masyarakat prismatik,  yakni  masyakarakat  yang belum  maju  ( refracted  type )  tetapi juga bukan masyarakat yang tradisional  ( fused  type ).  Masyarakat prismatik merupakan gambaran umum
negara-negara  berkembang—dan  baru merdeka—macam Indonesia.
Ide dasar epistemologi
Administrasi  Pembangunan  memang bukan  dari  Indonesia.  Administrasi yang didesain untuk tujuan pembangunan  seluas-luasnya  paling tidak  menjadi  isu  utama  setelah  dunia baru  saja  melewati  Perang  Dunia  II yang  menghancurkan  banyak  aspek kehidupan  dan  kemanusiaan.  Amerika Serikat  sebagai  salah  satu  negara pemenang  perang—dan  juga  baru terlibat pada pengujung perang setelah pangkalan  Pearl  Harbour  miliknya diserang  Jepang—merupakan  salah satu  negara  yang  paling  mapan  secara finansial.  Kejayaan  Inggris  sebelum Perang  Dunia  I  dan  II  tinggal  sejarah, karena  sebagaimana  negara-negara Eropa Barat lainnya, Inggris merupakan negara yang paling menderita akibat perang.
Amerika Serikat menginginkan negara-negara  di  dunia,  utamanya Eropa  Barat  kembali  bangkit.  Salah satu  usaha  yang  dilakukan  Amerika Serikat  adalah  memberi  bantuan  luar negeri  yang  populer  disebut  sebagai Marshall  Plan.  Bantuan  Amerika Serikat yang diberikan kepada negara- negara  yang  telah  babak  belur  akibat perang, semenjak negara-negara Eropa Barat  hingga  negara  komunis  seperti
Vietnam  menjadi  salah  satu  tonggak kebangkitan negara-negara yang dibantu.  Bantuan  diberikan  di  bidang politik,  ekonomi,  militer,  maupun teknis. Mekanisme pemberian bantuan dan  bagaimana  menyalurkan  bantuan dapat  disebut  sebagai  latar  belakang
Administrasi Pembangunan. Administrasi Pembangunan
merupakan  model  administrasi  yang dilakukan  untuk  tujuan  pembangunan suatu  negara,  yang  sumber  daya utamanya  diperoleh  melalui  bantuan luar negeri (Siagian, 1982: 4-11).
Epistemologi Administrasi Pembangunan dianggap memiliki perbedaan mendasar dengan Administrasi  Negara  ‗konvensional.‖ Fokus Administrasi Pembangunan tersebut antara lain:
a. Administrasi Pembangunan memberi perhatian terhadap masyarakat negara-negara berkembang, sementara Administrasi Negara lebih berorientasi pada negara maju.
b. Administrasi
Pembangunan
berkepentingan  untuk  mewujudkan tujuan-tujuan  pembangunan,  sosial, ekonomi  dan  politik  suatu  negara sementara Administrasi Negara bersikap  netral  terhadap  tujuan pembangunan suatu negara.
Persamaan diantara keduanya
adalah baik Administrasi Pembangunan  dan  Administrasi Negara terlibat dalam proses perumusan kebijakan negara.
c. Administrasi Pembangunan berorientasi pada inovasi,
perubahan, dan masa depan, sementara Administrasi Negara berorientasi  masa  kini  dan  fokus pada  usaha  untuk  mewujudkan  tata pemerintahan yang tertib dan efisien.
d. Bila  Administrasi  Negara  fokus pada  tugas-tugas  umum  dan  rutin dalam  rangka  pelayanan  kepada masyarakat  ( public  service )  dan tertib pemerintahan (law and order ),  Administrasi  Pembangunan berorientasi pada tugas-tugas pembangunan ( development functions ). Administrasi Pembangunan memilih sikap sebagai agen pembangunan
( development agent ) sementara Administrasi  Negara  lebih  memilih menjadi  agen  penengah  ( balancing agent )—utamanya relasi antara politik  dan  negara  dan  administrasi berada diantara keduanya.
e. Administrasi Publik melibatkan diri dalam  perumusan  kebijakan  dan program  pembangunan  sehingga menjadi bagian dari agen perubahan ( agent of change ) sementara
Administrasi Negara lebih menyiapkan  diri  sebagai  pelaksana kebijakan  melalui  instansi-instansi yang tertib, rapi dan efisien. f. Dalam  aktivitasnya  Administrasi Pembangunan  berorientasi  pada lingkungan  ( ecological  approach ), kegiatan  ( action  oriented )  dan pemecahan masalah ( problem solving ),  sementara  Administrasi Negara memilih pendekatan
legalistik ( legalistic approach )
(Tjokroamidjojo,  1981: 9-10).
Ruang  lingkup  Administrasi Pembangunan adalah tujuan
pembangunan  suatu  bangsa.  Bagi negara  yang  sedang  berkembang, tujuan pembangunan nasionalnya antara  lain  pengentasan  kemiskinan, pemberantasan buta huruf dan peningkatan derajat pendidikan,
peningkatan derajat kesehatan dan isu- isu yang lebih luas meliputi peningkatan kualitas hidup
masyarakat. Dalam konteks Indonesia, ketika  diintroduksi  pada  tahun  1970- an—sebagai  ―partisipasi  akademis‖ ilmu administrasi publik dalam pembangunan Orde Baru—isu-isu pembangunan  yang  menjadi  perhatian diantaranya  modernisasi  (pertanian), industrialisasi, penanaman modal asing  untuk  pembangunan  ekonomi,
Keluarga  Berencana,  konsumsi  kalori keluarga, pendidikan, hingga
pembangunan pertahanan dan keamanan (Siagian, 1982: 59-96). Tak hanya isu pembangunan yang menjadi perhatian  Administrasi  Pembangunan. Pembangunan  administrasi  sebagai bagian  integral  dari  pengelolaan  dan bagaimana
Administrasi Pembangunan diimplementasikan juga menjadi  perhatian.  Penyempurnaan Administrasi Publik meliputi penyempurnaan mekanisme koordinasi, kepemimpinan dan pengawasan,
penyempuranaan administrasi  kepegawaian,  keuangan dan  saran  pendukung  lainnya  ( the development  of  administration )  serta penyempurnaan
administrasi perencanaan dan pelaksanaan
pembangunan  ( the  administration  of development )  (Tjokroamidjojo,  1981: 15).
Isu-isu  yang  diketengahkan
Siagian dapat dimaklumi dalam konteks  Orde  Baru.  Orde  Baru  lahir dari semangat psikologis pembangunan  dalam  arti  seluas- luasnya, isu yang agak diabaikan Orde Lama yang mementingkan
pembangunan karakter bangsa ( national  character building ). Negara, oleh  Orde  Baru  dianggap  telah tertinggal  sehingga  perlu  diakselerasi
dengan pembangunan. Melalui
modernisasi  dan  mekanisasi  sektor pertanian,  industrialisasi  pada  banyak sektor,  pengendalian  kependudukan dan di saat yang bersamaan
meningkatkan kualitas gizi masyarakat,  serta  pendidikan  lanjutan dan tinggi menjadi isu pokok pembangunan  nasional.  Sebagian  dari pembiayaan pembangunan ini
diperoleh  melalui  utang  luar  negeri atau  konsesi-konsesi  pertambangan.
Dipadu dengan pembangunan administrasi  yang  masih  berlanjut, Administrasi  Pembangunan  menjadi epistemologi sekaligus aksiologi dalam pembangunan di Indonesia.
Secara  kuantitatif,  pencapaian Paradigma Administrasi Pembangunan dapat  dinikmati  publik  saat  ini. Modernisasi  di  segala  bidang,  tanda- tanda  kemajuan  seperti  infrastruktur perkotaan dapat dinikmati oleh publik. Secara makro, publik telah menikmati aspek-aspek  fisik  dari  pembangunan, seperti pembangunan infratruktur jalan, pelabuhan, pusat-pusat perbelanjaan, kebutuhan-kebutuhan akan barang industri seperti elektronik atau  otomotif  hingga  mekanisasi produksi  pertanian  maupun  industri kecil. Namun persoalan mendasar dari pembangunan  masih  terus  menjadi tanggungjawab administrasi untuk
dientaskan, seperti kemiskinan, pengangguran,  atau  kualitas  hidup sebagian  (besar?)  masyarakat  yang belum  layak.  Realitas  ini  secara epistemologis  disebabkan  pula  pada orientasi pembangunan yang dilakukan Administrasi Pembangunan. Administrasi
Pembangunan merupakan  epistemologi  administrasi publik  yang  melakukan  pembangunan berorientasi  negara,  artinya  memaknai pembangunan  menurut  sudut  pandang negara dan makro-agregat kepentingan bangsa.  Atas  nama  pembangunan nasional,  tak  jarang  sebagian  kecil masyarakat merasa dikorbankan, misalnya dalam pembangunan sejumlah  waduk  seperti  Kedungombo di  Boyolali,  atau  Nipah  di  Madura. Keberhasilan  pembangunan  dinilai menurut  sudut  pandang  negara,  dan secara makro.
Kritik  lebih  lugas  disampaikan Wibawa  (2001:  188-191).  Wibawa menyebut  bahwa  meskipun  secara kuantitatif Administrasi  Pembangunan disebut berhasil, namun secara kualitatif  Administrasi  Pembangunan belum  dapat  dikatakan  memuaskan, baik secara aksiologi maupun epistemologi. Pembangunan yang diperankan Administrasi
Pembangunan  mengalami  apa  yang disebut  sebagai the  paradox  of
development administration ; pembangunan memerlukan sistem administrasi  yang  efektif,  namun keefektifan  pembangunan  seringkali berbanding lurus dengan terhambatnya pembangunan politik. Akibatnya sistem  administrasi  menjadi  korup, dan  nepotis—tak  hanya  pada  aspek personalia, tetapi juga lokus pembangunan, misalnya banyak dilakukan di Jawa. Orientasi pembangunan  yang  ekonomi  sentris dalam Administrasi Pembangunan juga  menjadi  sasaran  kritik  karena mengakibatkan kesenjangan sosial dan pengabaian  terhadap  pembangunan manusia.
Administrasi Pembangunan juga  dianggap  sebagai  legimitasi epistemologis pembangunan Orde
Baru yang cenderung kurang partisipatif.  Masyarakat  terlibat  dalam pembangunan  bukan  karena  mereka mau  dan  membutuhkan  pembangunan tersebut,  tetapi  untuk  mensukseskan pembangunan yang direncanakan pemerintah—bahkan seringkali menjadi  bagian  dari  perjanjian  utang luar negeri. Administrasi
Pembangunan  secara  sederhana  dapat dimaknai sebagai pembangunan
berencana  yang  mendasarkan  pada sistem  ekonomi  pasar  dan  sebagian pembiayaannya diperoleh melalui
utang luar negeri. Masyarakat penerima manfaat pembangunan mulai dihinggapi frustasi sosial, namun pada saat bersamaan
keberhasilan pembangunan nasional mendapat pujian internasional.
Meksi  demikian  harus  diakui banyak pembangunan, seperti pembangunan  waduk  Kedungombo misalnya,  memberi  manfaat  kepada lebih  banyak  masyarakat  dengan mencederai hak sebagian kecil masyarakat yang lain. Agar
Administrasi Pembangunan dapat dinikmati sebagai pembangunan semua  pihak,  cara  pandang  soal kemanfaatan  pembangunan  memang perlu  didefinisikan  ulang.  Benar,  bila sebagian  kalangan  mengatakan  bahwa pembangunan  hampir  pasti  tidak  akan menyenangkan  semua  pihak.  Bila  tak mampu  menyenangkan  semua  pihak, sudah  seharusnya  pembangunan  pun tidak  merugikan  salah  satu  pihak. Desain  pembangunan  haruslah  dapat menyenangkan  banyak  pihak,  tetapi sekaligus  tidak  merugikan  semua pihak. Pihak yang tidak dirugikan bisa saja  tidak  senang,  tetapi  yang  paling penting  ia  tidak  dirugikan.  Dengan pendekatan  ini,  Administrasi  Publik hari  ini  sesungguhnya  tidak  lantas menjadi  epistemologi  yang  usang. Pendekatan negara kesejahteraan
( welfare state )—dalam konteks
pembangunanismenya—yang  menjadi landasaan filosofis Administrasi Pembangunan masih relevan
diterapkan  di  negara  antara  seperti Indonesia  ini,  disebut  maju  belum, dikatakan berkembang tidak mau.
d. Paradigma IV, Administrasi Negara sebagai  Administrasi  Publik  (2000-
....) Perjalanan historis
epistemologi administrasi publik ( public  administration )  di  Indonesia pada periode ini kemudian berkembang  seturut  dinamika  dan fenomena  yang  terjadi  di  dalam masyarakat  administrasi  publik  dunia. Epistemologi administrasi publik dunia  boleh  disebut  sebagai  epigon dari transformasi sejarah dan sekaligus epistemologi  administrasi  publik  di Amerika  Serikat.  Konsepsi  Wilson yang  ketika  diintroduksi  dianggap sebagai  tonggak  kelahiran  ilmu  baru, terpisah  dari  induknya  ilmu  politik, pada perkembangannya dianggap
semakin ketinggalan zaman.
Paradigma  Wilson  yang  dapat  disebut sebagai paradigma Old Public Administration kemudian
disempurnakan  oleh  paradigma New Public  Management. Paradigma New Public  Management berorientasi  pada
prinsip-prinsip  ekonomis,  efektif  dan efisien.
Dalam perkembangannya paradigma New  Public  Management yang  semata-mata  mendasarkan  pada prinsip-prinsip  ekonomis,  efektif  dan efisien  dianggap  tidak  kompatibel
(selaras) dengan perkembangan zaman.  Kegagalan  pasar  ( failure market ) yang terjadi pada tahun 1930- an  karena  prinsip  ekonomis,  efektif dan efisien tidak selalu dapat diwujudkan  untuk  semua  kebutuhan publik  ( public  goods ).  Sektor  swasta umumnya hanya memproduksi barang-barang untuk memenuhi kebutuhan  individu  ( privat  goods ).
Kebutuhan-kebutuhan  publik  yang umumnya berbiaya tinggi tidak mungkin  dibebankan  kepada  publik menurut logika ekonomi karena publik tidak  mampu  membayar  beban  untuk kebutuhan  publik  yang  mahal  seperti infrastruktur, fasilitas-fasilitas pendidikan  dan  kesehatan.  Subsidi mutlak diperlukan dari negara sebagai sub  sistem  politik  yang  mengelola dana  publik  yang  secara  generik disebut pajak. Konsepsi negara kesejahteraan  ( welfare  state )  dalam perspektif  ilmu  politik  diimbangi dengan  lahirnya  paradigma New Public  Service dalam  epistemologi ilmu  administrasi  publik.  Menurut
paradigma  ilmu,  prinsip  demokrasi menjadi  dasar  pengelolaan  negara. Negara  bertanggungjawab  terhadap pemenuhan  kebutuhan  publik  ( public goods )  warga  negaranya.  Pelibatan publik  dalam  pembangunan  dilakukan secara partisipatif melalui ruang dialog yang terbuka dan setara.
Inovasi epistemologi New Public Service dalam ilmu
administrasi publik  sampai  pada paradigma Governance . Di era globalisasi,  ―peran  tradisional‖  negara sebagai pelayan publik semakin banyak diambil oleh kelompok- kelompok masyarakat sipil lain, seperti Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), dunia industri, asosiasi sukarela hingga lembaga-lembaga internasional  (Dwiyanto,  2007).  Ilmu administrasi publik tidak hanya memandang  relasi  antara  negara  dan publik  secara kelembagaan tetapi memperluas maknanya dengan mencermati  relasi  antara  kelompok- kelompok  sipil  yang  menjalankan fungsi negara bagi publik.
Meskipun paradigma ilmu administrasi  publik  terus  berkembang dan  paradigma  baru  melakukan  kritik terhadap paradigma lama, pada praktiknya  pelaksanaan  pengelolaan administrasi  publik  di  banyak  negara termasuk  di  Indonesia  tidak  semata-
mata  secara zakelijk mendasarkan pada  satu  paradigma  tertentu.  Praktik administrasi  publik  di  banyak  negara termasuk  di  Indonesia  dikembangkan secara  sitesis  atau  campuran  ( hybrid ) (Dwiyanto, 2007). Prinsip-prinsip New
Public Management masih diberlakukan  di  tanah  air,  utamanya dalam konteks Sistem Akuntasi Pemerintahan  (SAP)  dengan  prinsip- prinsip  tata  kelola  yang  transparan, dan akuntabel.
Prinsip-prinsip Old Public Administration pun  masih  berlaku ketika  negara  menjadi  bagian  integral sistem politik. Pejabat negara di tanah air  diangkat  menurut  mekanisme politik  dan  peraturan  perundang- undangan disusun menurut mekanisme politik  dengan  melibatkan  lembaga perwakilan rakyat (legislatif). Paradigma New  Public  Service sudah barang  tentu  menjadi  prinsip  tata kelola  pemerintahan  yang  sedang in saat  ini,  yakni  usaha  negara  untuk memberi  pelayanan  seluas-luasnya kepada  publik.  Termasuk  paradigma Governance yang juga menjadi bagian yang  baru  diintroduksi  dalam  sistem politik  dan  sistem  administrasi  publik di tanah air. Sejak era reformasi peran kelompok-kelompok sipil dalam pemberdayaan  masyarakat  ( society empowerment )  meningkat.  Bahkan
negara  sendiri  membentuk  lembaga- lembaga  negara  yang  beranggotakan masyarakat untuk melaksanakan
fungsi-fungsi yang sebenarnya melekat pada negara. Lembaga- lembaga  ini  dapat  disebut  komisi, dewan  atau  badan  negara  seperti Komnas  HAM,  Komnas  Perempuan, Dewan  Ekonomi  Nasional,  Dewan Riset Daerah, hingga Badan Hisab dan Rukyat.  Lembaga-lembaga  ini  dapat disebut  sebagai governance  bodies (Dwiyanto, 2007).
Praktik New Public Management dan Governance di
Indonesia  yang  melahirkan  paradigma
Administrasi Negara sebagai Administrasi Publik tidak terlepas dari konstelasi  ekonomi  politik  global.
Paradigma Administrasi Negara
sebagai  Administrasi  Publik  bukan semata transformasi epistemologi Administrasi  Publik  di  Indonesia dalam  satu  waktu,  melainkan—atau lebih tepatnya sebagai—praktik Administrasi  Publik  yang  dikodifikasi dalam  epistemologi  baru  sebagai aksiologi  dari  Administrasi  Publik  di dalam tantangan perkembangan zaman mutakhir.
Menurut pandangan yang kritis, epistemologi New Public
Management , terutama
metode privatisasi dan deregulasi sektor
publik  kepada  swasta  kompatibel dengan mekanisme kapitalisme
mendorong ketergantungan (dependensi)  negara  agraris  kepada negara  industri.  Melalui  privatisasi negara  industri  memiliki  peluang untuk  melakukan  ekspansi  usaha  di negara-negara agraris. Dalam perkembangannya, ekspansi usaha negara-negara  industri  dilakukan  oleh rupa-rupa Transnasional  Corporate (TNC)  dan Multinational  Corporate (MNC).
Dalam konteks Indonesia,
keterbukaan terhadap masuknya modal  asing  dimulai  sejak  masa  Orde Baru.  Undang-Undang  yang  pertama kali  disahkan  oleh  Pemerintah  Orde Baru adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing (PMA). Undang-Undang ini  membuka  keran  keterbukaan  yang memungkinkan
P.T.
Freeport melakukan eksploitasi di Papua hingga kini.  UU  No.  1  Tahun  1967  memiliki implikasi teoretik yang menarik didiskusikan.  Pasal  33  konstitusi Indonesia  menyebutkan  bila  bumi,  air dan  kekayaan  alam  lainnya  dikuasai oleh  negara  dan  digunakan  sebesar- besarnya  untuk  kemakmuran  rakyat. Penguasaan  sumber-sumber  ekonomi yang  menyangkut  hajat  hidup  orang banyak ini oleh Pemerintah Orde Baru
dikuasakan  kepada  sektor  swasta, bahkan  swasta  asing.  Dari  konteks  ini sesungguhnya  Pemerintah  Orde  Baru telah  menerapkan  prinsip Reinventing Government jauh  sebelum  Osborne dan  Gaebler  memproklamasikannya pada tahun 1992.
Pembangunan sebagai alat kepentingan  bagi  rezim  berkuasa ( ideology of developmentalism ) menurut  Moeljarto  (dalam  Hardjanto, 2012) merupakan sesuatu yang lumrah.  Kesadaran  suatu  bangsa ditentukan  oleh  pengalamannya,  baik pengalaman  sukses  maupun  gagal. Pengalaman-pengalaman  yang  ada dapat menjadi refleksi, melahirkan apa yang  disebut  oleh  Moeljarto  sebagai demistifikasi menuju paradigma pembangunan  baru.  Dapat  dipahami bila  paradigma  pembangunan  Orde Baru  hendak  ditumpukan  pada  sektor ekonomi.  Orde  Baru  lahir  sebagai koreksi atas Orde Lama yang dianggap tidak efisien dan berpanjang- panjang soal politik sehingga melupakan  ekonomi.  Karena  politik pula,  ekonomi  Indonesia  mengalami krisis  pada  masa  akhir  Orde  Lama, ditandai oleh inflasi hingga 650%.
Keterbukaan ekonomi
merupakan salah satu strategi pembangunan  Orde  Baru  di  samping fokus  menggerakkan  sektor  pertanian.
Fokus Orde Baru pada sektor
pertanian bukan sesuatu yang mengagetkan. Jelas, Orde Baru dipengaruhi  oleh  teori-teori  ekonomi pembangunan  yang  pada  saat  itu tampak  logis:  Teori  Pembagian  Kerja Internasional.  Keunggulan  komparatif ( comparative  advantage )  Indonesia yang  memiliki  sumber  daya  alam pertanian  melimpah  memang  realistis bila  difokuskan  untuk  menggerakkan sektor pertanian.
Pemerintah  Orde  Baru  juga tampak  dipengaruhi  oleh  teori-teori modernisasi,  utamanya  Teori  Tahap Pembangunan Rostow. Rostow membagi tahap pembangunan menjadi lima,  yaitu  (i)  masyarakat  tradisional yang  agraris;  (ii)  prakondisi  tinggal landas;  (iii)  tinggal  landas;  (iv) masyarakat dewasa dan (v) masyarakat  konsumsi  tinggi  (Rostow dalam  Budiman,  1996).  Konsepsi unilinear  Rostow  ini  lebih  dipilih pemerintah  Orde  Baru  ketimbang konsepsi  unilinear  Marx  misalnya dalam  Materialisme  Historis.  Marx membagi tahap pembangunan menjadi (i) masyarakat primitif; (ii) masyarakat tradisional;  (iii)  masyarakat  kapitalis; (iv) masyarakat sosialis; (v) masyarakat  komunis  (Johnson,  1986). Tahap  pembangunan  dari  masyarakat tradisional  yang  dipilih  Orde  Baru
adalah  menuju  masyarakat  industri (tinggal landas), bukan menuju masyarakat sosialis atau komunis.
Untuk menyiapkan diri menuju masyarakat  tinggal  landas  (industri), Pemerintah  Orde  Baru  menerapkan strategi industrialisasi pertanian,
melalui pembangunan industri pendukung pertanian menuju
mekanisasi  pertanian.  Cetak  biru ( blueprint )  visi  pembangunan  Orde
Baru yang dikenal sebagai Pembangunan  Lima  Tahun  (Pelita) dan  Pembangunan  Jangka  Panjang (PJP)  25  tahun  tampaknya  jelas: industrialisasi  pertanian  atau  industri berbasis  pertanian.  Namun  entah mengapa  orientasi  ini  semakin  lama semakin  bergeser  seiring  Pelita-Pelita yang telah dilalui
dalam pembangunan.  Bahkan  pada  Pelita  III Pemerintah  Orde  Baru  mulai  tergoda untuk membelokkan desain visi pembangunan  industrialisasi  pertanian menjadi pembangunan teknologi tinggi, ditandai dengan inisiasi Industri  Pesawat  Terbang  Nasional (IPTN) yang dikomandani B.J.
Habibie. Privatisasi sektor publik
kembali menguat pada masa
pemerintahan  Orde  Baru  setidaknya pada  dua  momentum,  yakni  pada  saat diterapkan  Paket  Deregulasi  Oktober
1988 (Pakto 1988) dan Letter of Intent (LoI)  dengan  IMF  ketika  Indonesia hendak meminjam utang untuk menanggulangi  krisis  tahun  1997. Pakto 1988 merupakan usaha pemerintah  membuka  pengetatan  di sektor  perbankan  dan  tarif  bea  masuk yang  dimaksudkan  agar  ekonomi nasional dapat tumbuh.
Dalam konteks Indonesia, privatisasi  lahir  lebih  banyak  karena faktor  dependensi.  Saat  krisis  1997- 1998,  Pemerintah  Orde  Baru  yang semula  cenderung  etatis  meminta bantuan  kepada  IMF. Letter  of  Intent (LoI)  dengan  IMF  mensyaratkan antara  lain:  privatisasi,  deregulasi, pencabutan  subsidi,  dan  reformasi birokrasi.  Kelompok  Ornop  (terutama yang dipengaruhi pandangan sosialistik)  beranggapan  motif  IMF tidak  hendak  mewujudkan  efisiensi, efektivitas,  dan  ekonomis  dalam pembangunan  secara  normatif,  tetapi lebih sebagai usaha menekan pemerintah  Indonesia  agar  memiliki alokasi  angaran  yang  cukup  untuk membayar utang.
Bantuan  IMF  yang  diterima tidak  seperti  yang  dibayangkan:  gagal mengantarkan Indonesia melewati krisis.  Namun  dampak  ikutannya  tak begitu  saja  lewat:  Indonesia  tetap harus mengangsur utang dan Indonesia
mengenal  konsep  privatisasi  secara
luas dalam
pembangunannya, termasuk  di  sektor  pendidikan  tinggi melalui Undang-Undang
Badan Hukum  Pendidikan  yang  digugat banyak kalangan.
Sesungguhnya  menarik  juga dikaji,  apakah  implementasi  prinsip- prinsip New  Public  Management
(NPM) yang diklaim telah
diimplementasikan di Indonesia, terutama di pemerintahan lokal,
sebagai  implementasi  yang  dilakukan secara by design dalam regulasi secara nasional. Artinya, apakah  dalam
regulasi yang
melahirkan implementasi,  Naskah  Akademik-nya mendasarkan  pada  teori-teori  NPM. Bila  tidak,  implementasi  NPM  di Indonesia  dilakukan  masih  secara parsial  dan  lokal  karena  memang belum  ada  panduan  secara  nasional terhadap  implementasi New  Public Management di Indonesia.
Berbeda  dengan New  Public Management ,  konsep Governance , utamanya Good  Governance telah menjadi  idiom  resmi  pemerintah Indonesia.  Dalam  banyak  dokumen resmi,  nomenklatur good  governance secara  jelas  tercantum.  Prinsip-prinsip good  governance seperti partnership dan  sinergi  antara public , private dan society juga  telah  menjadi  bahasa
resmi  pemerintah.  Dalam  Undang- Undang  No.  25  Tahun  2004  tentang Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional misalnya, komponen- komponen  ini  secara  aktif  dilibatkan dalam pembangunan.
Aktor dalam paradigma governance tidak  hanya  politik  dan administrasi  seperti    pada  paradigma Old Public Administration , atau administrasi  dan swasta dalam konsep New Public Management , Governance melibatkan  secara  integral  antara public (negara), private (swasta)  dan society (masyarakat). Peran administrasi  publik  tidak  hanya  dapat didelegasikan  kepada  swasta,  tetapi juga  dapat  dilakukan  oleh  Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), kelompok  masyarakat  sipil,  asosiasi sukarela hingga lembaga-lembaga internasional
Pada praktiknya, prinsip Governance ditandai dengan semangat partisipatif dalam pembangunan. Namun partisipasi dalam pembangunan dapat berisiko
inefisiensi.  Dalam  konteks aktor dan struktur , karena tuntutan ―partisipatif,‖ di  Indonesia  lahir  lembaga-lembaga yang dapat disebut sebagai governance  bodies (Dwiyanto,  2007), yakni  lembaga-lembaga-bantu  diluar LPND  berbentuk  Komite,  Badan  atau
Dewan.  Lembaga-lembaga  negara  ini beranggotakan    unsur  pemerintah, intelektual, profesional dan masyarakat untuk melaksanakan fungsi-fungsi yang
sebenarnya
melekat  pada  negara.    Lembaga nonstruktural  ini  dapat  disebut  antara lain Dewan Pendidikan, Dewan
Ekonomi  Nasional,  Dewan  Riset Nasional,  Komisi  Hukum,  Komnas HAM,  Komnas  Perempuan,  yang jumlahnya  lebih  dari  50  lembaga, sebagian  diantaranya  tidak  memiliki pekerjaan  yang  jelas  di  samping  tentu saja  duplikasi  peran,  tugas  dan wewenang  dengan  kementerian  dan lembaga negara yang telah ada. Meski demikian  dari  realitas  ini  kta  dapat membuat  simpulan  sementara  bila implementasi Governance lebih ―resmi‖  ketimbang  implementasi New Public  Management dalam  sistem pemerintahan di Indonesia.
F. Penutup
Sampai  dengan  Periode  IV Administrasi Negara sebagai
Administrasi Publik, independensi
paradigma administrasi publik terhadap  epistemologi  administrasi publik  Amerika  Serikat  masih  terlihat kuat. Namun semakin kekinian,
epistemologi administrasi publik terlihat  semakin  larut  dalam  dominasi epsitemologi administrasi publik
Amerika Serikat. Momentum Reformasi  1998  mendorong  publik  di tanah air melakukan antitesis terhadap orde  baru.  Paradigma  Administrasi Pembangunan  yang  diintroduksi  orde baru  yang  cenderung  etatis  segera tutup buku. Deliberalisasi,
demokratisasi, partisipasi publik menjadi kata kunci. Untuk itu paradigma  administrasi  publik  yang dikembangkan  di  Amerika  Serikat dianggap ekuivalen untuk diadopsi.
Pada  periode  ini  dapat  dicatat terdapat  dua  episentrum  aksiologi administrasi publik. Episentrum pertama,  reformasi  yang  melahirkan otonomi  daerah  dengan  pendekatan new  public  management maupun new public  services melahirkan  daerah- daerah  (dan  kepala  daerah)  yang  oleh media  massa  disebut  sebagai  inovatif. Kota  Bandung,  Kota  Surabaya,  atau Kabupaten  Banyuwangi  sebagai  misal hari-hari terakhir sangat media
darling . Pelayanan birokrasi,
penyediaan sarana prasarana perkotaan,  dan  kepala  daerah  yang rajin turun ke bawah menjadi kombinasi  ideal  yang  lahir  sebagai jawaban  atas  kejumudan  birokrasi orde baru.
Sementara  episentrum  kedua adalah  realitas  banyaknya  kepala daerah yang ditangkap karena
penyalahgunaan  kekuasaan,  dalam konteks  ini  korupsi.  Kekuasaan  yang otonom,  inovasi  yang  terbuka,  tak ditangkap sebagai peluang oleh kepala daerah  model  ini.  Perilaku  rente semakin  menemukan  momentumnya dalam sistem demokrasi pilihan rakyat berdasarkan suara terbanyak.
Demokrasi yang berbiaya tinggi sekaligus  berisiko  tinggi.  Demokrasi menjadi  pisau  bermata  dua.  Pada  satu ketika ia menjadi  prasyarat  paradigma adminsitrasi negara sebagai administrasi  publik,  namun  pada  saat yang lain ia menjadi celah
penyalahgunaan  kekuasaan  ( abuse  of power ).
Paradigma  administrasi  publik di Indonesia tentu masih jauh dari kata selesai.  Masih  akan  terjadi  banyak peristiwa, masih akan banyak dilahirkan  orang-orang  yang  akan memimpin publik, masih akan banyak kesadaran-kesadaran epistemologis yang akan lahir. Karena itu sesungguhnya  bentuk  epistemologi administrasi publik di Indonesia merupakan  satu  proses  yang  terus berdialektika.

## Daftar Pustaka
1. Djojowadono,  Soempono.  2007.
Pembinaan Administrasi  Negara sebagai  Bagian  dari Pembangunan Nasional Indonesia dalam Dari Administrasi  Negara ke Administrasi Publik. Gadjah  Mada University Press: Yogyakarta. 2. Dwiyanto, Agus. 2007. Reorientasi Ilmu Administrasi  Publik : Dari  Government  ke Governance dalam Dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik. Gadjah Mada University Press: Yogyakarta. 3. Effendi, Sofian. 2007. Revitalisasi Sektor Publik Menghadapi Keterbukaan  Ekonomi dan Demokratisasi Politik dalam Dari Administrasi  Negara ke Administrasi Publik. Gadjah  Mada University Press: Yogyakarta.
4. Frederickson,  George  H.  2003.
Administrasi  Negara Baru .  Diterjemahkan oleh Al-Ghozei Usman. Cetakan kelima. LP3ES:
Jakarta.
5. Hardjanto,  Imam.  2012. Teori Pembangunan . FIA UB: Malang.
6. Henry, Nicholas. 1988.
Administrasi  Negara dan Masalah-Masalah Kenegaraan . Diterjemahkan oleh
Luciana  D.  Lontoh. Rajawali: Jakarta.
7. Johnson,  Doyle  Paul.  1986. Teori Sosiologi Klasik . Terjemahan
Robert  MZ  Lawang.
PT Gramedia: Jakarta.
8. Kayam,  Umar.  2001. Para
Priyayi .  Jakarta:  P.T
Gramedia Pustaka Utama. 9. Marwati Poesponegoro &
Nugroho Notosusanto.
1990. Sejarah Nasional Indonesia
Jilid  II .  Jakarta:  Balai Pustaka 10. Miles,  Matthew  B  dan  A.
Michael Huberman.
1992. Analisis  Data Kualitatif: Buku Sumber tentang Metode-Metode  Baru . Diterjemahkan oleh Tjejep Rohendi Rohidi. UI Press. Jakarta.
11. Moleong, Lexy J. 2002.
Metodologi  Penelitian Kualitatif. Cetakan keenambelas . PT.
Remaja  Rosdakarya. Bandung.
12. Pasolong,  Harbani.  2008. Teori Adminstrasi Publik . Alfabeta: Bandung.
13. Siagian,  S.P.  1982. Organisasi, Kepemimpinan dan Perilaku  Organisasi .
Gunung Agung:
Jakarta.
14. Thoha,  Miftah.  1990. Dimensi-
Dimensi  Prima  Ilmu Administrasi  Negara . Cetakan keempat. Rajawali Pers: Jakarta.
15. Thoha, Miftah. 2007. Demokrasi dalam Birokrasi Pemerintah: Peran Kontrol  Rakyat  dan Netralitas Birokrasi dalam Dari
Administrasi  Negara ke Administrasi Publik. Gadjah  Mada University Press:
Yogyakarta.
16. Tjokroamidjojo,  Bintoro.  1981.
Pengantar Administrasi
Pembangunan . LP3ES: Jakarta.
17. Wibawa, Samodra.
2001. Negara-Negara di Nusantara: Dari
Negara-Kota  hingga Negara-Bangsa,  dari Modernisasi hingga
Reformasi Administrasi .  Gadjah Mada University Press: Yogyakarta. 18. Zed, Mestika. 2003. Kepialangan Politik dan Revolusi: Palembang 1900- 1950 . LP3ES: Jakarta.