## MEREBUT PEMERINTAH UNTUK KEDAULATAN RAKYAT

## Sutoro Eko Yunanto
Sekolah Tinggi Pembangunan Masyarakat Desa “APMD” Yogyakarta, Indonesia Korespondensi Penulis: Sutoro@apmd.ac.id

## ABSTRAK
Berbeda  dengan  gagasan  “merebut  kembali  negara”,  tulisan  ini  menyajikan  gagasan “merebut kembali pemerintahan” untuk kedaulatan rakyat. Ada dua alasan yang penting, yakni: pertama, kelangkaan “teori pemerintahan” dalam ilmu dan kajian pemerintahan. Berbagai teori dan kajian (sosiologi, ekonomi, politik, hukum, administrasi, manajemen) menempatkan  pemerintah  sebagai  objek,  tanpa  membentuk  keseluruhan  teori pemerintahan.  Kedua,  praktik  pemerintahan  tanpa  pemerintah.  Meskipun  Indonesia secara  formal  memiliki  pemerintahan,  namun  ia  bukanlah  sebuah  pemerintahan  dalam pengertian  yang  sebenarnya  dari  prinsip  republikanisme  dan  konstitusionalisme.  Maka untuk menegakkan kedaulatan rakyat, penting untuk merebut kembali pemerintahan dari birokrasi, teknokrasi, pembangunan dan pasar. Hal ini dapat dilakukan dengan pemikiran dan  perjuangan.  Ilmu  pemerintahan  dapat  berkontribusi  dengan  membuat  teori-teori pemerintahan  endogen  (kelembagaan,  ekonomi  politik,  dan  pemerintahan)  dan menggunakan  teori  itu  untuk  mempelajari  pemerintahan,  fenomena  manusia,  dan kepentingan rakyat.
Kata Kunci: reclaiming government; rakyat; teori pemerintahan.

## ABSTRACT
In contrast to the idea of "reclaiming the state", this paper presents the idea of "reclaiming the government" for the sovereignty of the people. There are two reasons that hit it. First, the  scarcity  of  "government  theory"  in  the  governmental  science  and  study.  Various theories and studies  (sociology, economics, politics, law, administration, management) place government as an object, without forming the whole theory of government. Second, the  practices  of  governance  without  government.  Although  Indonesia  formally  has  a government, it is not a government in the truly sense of the principles of republicanism and constitutionalism. So, to uphold the people sovereignty, it is important to reclaim the government from bureaucracy, technocracy, development, and markets. This can be done with  thought  dan  struggle.  The  governmental  science  can  contribute  by  the  making endogenous government theories (institutions, political-economy, and governmentality) and use that theory to study government, human phenomena, and people interests.
Keywords : reclaiming government, people, theory of government

## Informasi Artikel
Diterima: Oktober 2021, Disetujui: November 2021, Dipublikasikan: Desember 2021 DOI: https://doi.org/10.47431/governabilitas.v2i2.122

## PENDAHULUAN
“Merebut  negara”  ( reclaiming  the  state )  adalah  sebuah  tema  menarik  dan provokatif  yang  telah  menghiasi  literatur  ilmu  politik  (Hilary  Wainwright,  2003; Amalinda  Savirani,  2015;  Bill  Mitchell  dan  Thomas  Fazi,  2017),  meski  masih  dalam posisi  pinggiran.  Melalui  artikel  ini  saya  tidak  bermaksud  berbicara  dan  menguraikan tema  “merebut  negara”,  tetapi  saya  mengambil  posisi  berbeda,  yakni  “merebut pemerintah”  ( reclaiming  government ).  Ada  beberapa  karya  yang  memberi  ilham  tema “merebut  pemerintah”,  sebagai  bagian  dari  upaya  saya  merayakan  tema  pembuatan pemerintah ( government making ) dalam medan ilmu dan studi pemerintahan.
Pertama , saya mengkaji karya Dennis Glover and Glenn Patmore (2001) berjudul For the People: Reclaiming Our Government . Dalam pengantarnya, mereka mengatakan bahwa  salah  satu  tantangan  utama  yang  dihadapi  demokrasi  sosial  saat  ini  adalah bagaimana  membuat  pemerintah  bekerja  untuk  rakyat  lagi.  “Sejak  awal  1980-an,  cara pemerintah  memberikan  layanan  kepada  warga  telah  diubah  oleh  privatisasi, korporatisasi, outsourcing , teknologi informasi dan globalisasi”, demikian tulis mereka. Mereka menyajikan sejumlah pertanyaan: Bisakah pemerintah sekali lagi dibuat bekerja untuk rakyat? Dapatkah itu didukung kembali untuk memerangi ketimpangan baru abad ke-21  dan  memastikan  bahwa  kewarganegaraan  mempertahankan  nilainya?  Buku  ini, dengan semangat demokrasi sosial, disusun dengan menyajikan lima tema: membentuk kembali  pemerintah;  meningkatkan  demokrasi  perwakilan;  batas-batas  negara  kontrak dan  manajerialisme;  pemerintah  dan  internet;  dan  meningkatkan  pembuatan  kebijakan publik.
Kedua, artikel  yang  ditulis  J.M  Opal  berjudul How  the  Constitution  Can  Help Reclaim Government for All of Us - seorang sejarawan dari Universitas McGill Kanda. Pikiran  Opal  merujuk  pada  Konstitusi  Amerika,  pemerintah  adalah  kepentingan  dan kebaikan bersama untuk kesejahteraan umum ( salus populi ), bukan untuk orang per orang atau  segelintir  orang.  Tetapi  Opal  mencatat  bahwa  sejak  kekuasaan  Reagan  40  tahun silam, yang meletakkan pemerintah sebagai masalah besar, kebaikan dan kesejahteraan umum  semakin  merosot.  Di  sana  tidak  ada  masyarakat,  tidak  ada  kepentingan  publik, tidak ada kesejahteraan umum. “Setiap orang sendirian, bebas untuk mengambil apa pun yang mereka bisa tanpa kehadiran pemerintah”, demikian ungkap Opal.
Tentu  gagasan  yang  relevan  dengan  “merebut  pemerintah”  tidak  hanya dimonopoli oleh dua karya di atas. Sejumlah karya yang melucuti pemerintah oleh pasar, membongkar  neoliberalisme, reiventing  government , digital  government , good
governance , manajemen publik, teknokrasi, dan lain-lain, dapat saya kategorikan sebagai pemikiran yang mengarah pada “merebut pemerintah” atau mengembalikan pemerintah sebagai  pemegang  kedaulatan  rakyat.  Demikian  juga  dengan  karya-karya,  yang menggunakan governmentality, untuk membongkar kekuasaan teknis di luar pemerintah. Meskipun Michel Foucault dan pengguna governmentality tidak pernah memberi resep preskriptif, tetapi perspektif itu, di mata saya, bukan hanya berguna untuk membongkar kekuasaan  teknis,  tetapi  juga  bisa  digunakan  untuk  menunjukkan  kemerosotan  daulat pemerintah,  sekaligus  berguna  untuk  merebut  pemerintah  dari  tangan  teknokrat  dan tengkulak.
Bukan hanya karena membaca karya-karya di atas, jauh hari saya mencermati dua hal, yang menjadi pijakan untuk menghadirkan gagasan “merebut pemerintah”. Pertama , saya mencermati ledakan netizen dan analis yang berbicara tentang atas isu-isu mutakhir atas  politik-pemerintahan  Indonesia.  Di  era post-democracy (Colin  Crouch,  2004), citizenship ,  yang  belum  sempat  terbentuk  dengan  baik,  malah  kian  meluruh  karena ledakan netizen ,  sebuah  kerumunan  yang  tidak  bisa  disebut  warga  dan  rakyat.  Media sosial adalah “negara” bagi netizen . Tidak semua netizen meluruhkan daulat pemerintah, tetapi  tidak  sedikit  di  antara  mereka  dan  analis,  yang  dengan  pendekatan  patologis, menjadikan  pemerintah  sebagai  objek  pesakitan.  Mereka  memiliki  kebebasan  (bebas sebebas-bebasnya)  menyampaikan  kritik  terhadap  pemerintah,  bahkan  mencaci-maki atau menghina sosok pejabat pemerintah. Ketika sejumlah pencaci-maki ditangkap polisi, maka netizen dan  analis  berhaluan  liberal,  menuding  pemerintah  sebagai  penguasa otoriter, sembari mengatakan bahwa demokrasi Indonesia mengalami stagnasi dan regresi (Thomas Power dan Eve Warburton, 2020).
Saya bukan pemuja John Locke sebagai Bapak Liberal, bukan pula Amerikanis, yang terlalu memuja kebebasan sebagai indikator utama demokrasi. Saya lebih menyukai JJ Rousseau yang bersikap kritis terhadap hukum dan kebebasan, sembari mengutamakan kesetaraan  dalam  demokrasi.  Kebebasan  penting,  tetapi  kesetaraan  jauh  lebih  penting. Saya  tidak  memandang  stagnasi  dan  regresi  demokrasi,  melainkan  saya  mengatakan bahwa negara, pemerintah, dan demokrasi di Indonesia, adalah arena nyata pertarungan politik untuk memperebutkan kepentingan dan nilai. Dalam literatur, itu disebut sebagai contentious  politics (Charles  Tilly  dan  Sidney  Tarrow,  2015;  Outi  Keränen,  2017; Dominika Polanska, 2019). Demokrasi tidak harus dibaca dengan perspektif arus utama seperti dengan konsep konsolidasi, tetapi contentious politics juga menjadi cara pandang
alternatif  untuk  melihat  demokrasi,  sehingga  saya  mengatakan  tentang contentious democracy . Kritik bisa bermakna demokratisasi, tetapi bisa juga bermakna contentious politics untuk meluruhkan pemerintah sebagai representasi kedaulatan rakyat.
Kosakata contentious democracy relevan untuk saya hadirkan, karena hiruk-pikuk kritik  yang  meletakkan  pemerintah  sebagai  objek  pesakitan,  yang  mengatasnamakan demokrasi itu, cenderung bias kota, bias media, dan bias nasional. Jika sebuah masalah publik  digoreng  oleh  media,  maka  ia  akan  menjadi  masalah  nasional,  sehingga pemerintah menjadi objek pesakitan oleh netizen dan analis. Sebaliknya masalah-masalah lokal di medan rakyat seperti pupuk langka dan mahal di hadapan petani, karena tidak digoreng oleh media, maka tidak menjadi masalah nasional yang menjadi objek perhatian publik.  Pemerintah  aman  dari  objek  pesakitan,  tetapi  rakyat  terus  mengeluh  tanpa penyelesaian.  Ini  berbeda  dengan  kasus  Covid-19,  yang  menghadirkan  kritik  dan  caci maki  orang  banyak  terhadap  pemerintah  dari  Maret  2020  hingga  Agustus  2021,  tetapi mereka juga tidak memberikan apresiasi terhadap kesuksesan pemerintah setelah kasus menurun drastis sejak September 2021. Karena itu saya ingin mengatakan bahwa kritik maupun contentious politics , adalah hal lumrah dalam medan politik,
Kedua , jauh hari saya sudah berulang kali mengatakan bahwa Negara Republik Indonesia  secara  formal  memiliki  pemerintah  dan  banyak  kepala  pemerintahan,  tetapi secara  substansial  tidak  memiliki  pemerintah  dalam  arti  yang  sebenarnya,  yakni pemerintah  sejati  sebagaimana  dikehendaki  oleh  konstitusi.  “Pemerintahan  tanpa pemerintah”  adalah  sebuah  frasa  yang  tepat  untuk  menggambarkan  ketidakhadiran pemerintah  dalam  arti  sebenarnya,  yakni  pemerintahan  dan  proses  memerintah  yang bukan di tangan pemerintah sebagai pemegang mandat kedaulatan rakyat  dan supreme authority ,  melainkan  oleh  negara,  penguasa,  birokrat,  teknokrat,  pasar,  pembangunan, perangkat, aplikasi, data, angka, dan lain-lain. Karena itulah, pemerintah tidak menjadi kuat, rakyat tidak berdaulat, dan warga tidak bermartabat, sehingga berbeda dengan nilai Pancasila, khususnya Kerakyatan (Sila 4) dan Keadilan (Sila 5), untuk mencapai empat tujuan negara.
Itulah rangkaian argumen yang melandasi artikel ini ketika saya berbicara tentang “merebut pemerintah”. Saya akan menguraikan realitas posisi pemerintah dalam formasi negara,  yang  berinteraksi  dengan  masyarakat,  orang  banyak,  pasar,  dan  dunia  global, sekaligus  hendak  menghadirkan  idealitas  tentang  merebut  pemerintah  dan  pemerintah dalam arti yang sejati. Pembacaan atas realitas juga terkait dengan kehadiran ilmu-ilmu yang melakukan studi tentang pemerintahan (sosiologi, ilmu hukum, ilmu ekonomi, ilmu
politik,  administrasi  publik,  dan  ilmu  pemerintahan),  yang  tidak  mencerahkan pemerintahan,  tidak  menghadirkan  dan  memperkuat  pemerintah  dengan  prinsip kedaulatan  rakyat,  melainkan  malah  memutilasi,  merampas  atau  melemahkan pemerintah.
Paparan  akan  saya  sampaikan  sebagai  berikut. Pertama ,  secara  ontologis- epistemologis  ada  kelangkaan  atau  ketidaklaziman  “teori  pemerintah”  di  medan  ilmu- ilmu  yang  berbicara  tentang  pemerintah  (an). Kedua ,  memahami  ulang  makna  idealis pemerintah sesuai dengan teori kerakyatan dan kewargaan, yang harus dibedakan dengan negara.  Pembedaan  untuk  pembentukan  teori  pemerintah  dan  menyumbang  gagasan “merebut  pemerintah”. Ketiga ,  menguraikan  transformasi  pemerintahan  Indonesia dengan  tema  “pemerintahan  tanpa  pemerintah”,  melaui  titik  pandang  sengketa  antara konstitusionalisme  dengan  kolonialisme,  developmentalisme,  dan  neoliberalisme. Keempat , menghadirkan teori pemerintah, baik realis maupun idealis, yang berguna untuk deskripsi,  eksplanasi,  interpretasi,  maupun  prekripsi  untuk  merebut  sekaligus memperkuat pemerintah.

## PEMERINTAH DAN NEGARA
Pemerintahan berumur jauh lebih tua ketimbang negara dan pemerintah. “Setiap masyarakat  yang kita kenal  melalui catatan memiliki  penguasa, apa pun  gelar mereka. Pada  tingkat  abstrak,  pemerintah  melekat  pada  masyarakat”,  demikian  tulis Raadschelders  (2015).  Ketika  manusia  berkumpul  menjadi  masyarakat  atau  desa,  di situlah lahir pemerintahan, yang mengandung hajat hidup orang banyak, pemimpin atau pemangku di antara mereka, maupun kekuasaan dan hukum untuk mengatur-mengurus kehidupan  bersama.  Pemimpin  atau  pemangku  itu  merupakan  cikal-bakal  pemerintah, yang  Thomas  Bisson  (2008)  sebut  sebagai proto-government ,  atau  pra-pemerintah. Raadschelders (2020) menyebutnya sebagai pemerintah bersama kelompok orang dekat atau pemerintah bersama masyarakat.
Tetapi  pemerintah  ( government )  adalah  konsep  khusus  yang  berbeda  dengan pemangku atau pemimpin yang memerintah orang banyak, dan konsep pemerintah tentu mengalami perubahan pada lintasan panjang sejarah peradaban manusia. Umat manusia di muka bumi, hari ini berhutang besar pada tradisi pemikiran dan pengalaman Yunani Kuno  tentang  negara,  republik,  pemerintah,  rakyat  dan  warga.    Semua  itu  adalah pemerintahan,  tetapi  pemerintah  adalah  ekspresi  pemerintahan  republik  yang
memperoleh  persetujuan  rakyat  ( people  consent ).  Pemerintah,  secara  ideal,  tidak  bisa dipisahkan dari konsep rakyat.
Setelah Yunani Kuno runtuh, republikanisme dan pemerintah hilang dari dunia, digantikan  oleh  kekaisaran  dan  kerajaan  selama  lebih  dari  seribu  tahun.  Kerajaan (monarkhi) adalah negara yang memiliki pemerintahan, yang dimiliki dan diperintah oleh raja, tetapi raja bukan pemerintah (Thomas Bisson, 2008). Raja adalah kepala negara dan kepala pemerintahan, tetapi ia bukan pemerintah. Konsep pemerintah direstorasi kembali pada  Abad  Pencerahan  seiring  dengan  reformasi  di  Inggris  Raya  yang  membuahkan perubahan besar berupa kehadiran monarkhi konstitusional, sekaligus pemisahan antara negara  dan  pemerintah,  yakni  negara  diperintah  oleh  raja/ratu,  sedangkan  pemerintah diperintah oleh perdana menteri dan parlemen yang memperoleh persetujuan rakyat.
Bisson  (2008)  menyebutnya  sebagai  perubahan  dari lordship menjadi government .  Ia  melihat  pemerintah  sebagai  sebuah  kekuasaan  untuk  kebaikan  publik. Semua  masyarakat    memiliki  pemerintah,  betapapun  dasar,  dan  pemerintah  bersifat politik. Pemerintah sebagai konsep adalah khas Anglo-Saxon, yang dirintis di Inggris dan kemudian  merebak  di  Amerika.  Sebaliknya  Eropa  Kontinental  lebih  mengutamakan negara ketimbang pemerintah.  Formasi tradisi Eropa Kontinental adalah: negara-hukum- administrasi-warga.  Negara  hukum  ( rechtsstaat )  ala  Jerman  bermakna  hukum  adalah negara, negara adalah hukum, yang diyakini untuk menciptakan keadilan dan melindungi kebebasan  warga,  terutama  kebebasan  ekonomi  dan  hak  milik,  sementara  kebebasan politik baru muncul setelah Perang Dunia II. Francis Fukuyama (2014) menyebut negara hukum itu sebagai otokratis liberal, artinya bebas secara ekonomi tetapi otokratis secara politik.  Imajinasi  negara  hukum  Leviathan  Hobbesian  yang  formalistik,  sentralistik, birokratik, koersif , atau yang lazim dikenal sebagai etatisme . Tradisi negara hukum Eropa Kontinental  ini  melahirkan staatswissenschaft yang  kemudian  dikenal  sebagai  “ilmu negara” di Indonesia, terutama di Fakultas Hukum.
Dalam tradisi Anglo Saxon, bukan berarti tidak mengenal negara dan hukum. Ia mengenal negara dan hukum tetapi berbeda dengan di Eropa Kontinental. Negara dalam tradisi  Anglo  Saxon  adalah  buah  perjanjian  antara  masyarakat  dan  pemerintah  yang berarti lebih bersifat politik ketimbang hukum. Negara dalam pandangan ini adalah aktor yang lebih kuat dan abadi, memiliki kekuasaan melekat dan berhak untuk menggunakan kekuasaan  atas  nama  publik  (Martin  Painter,  2010).  Pemerintah  tetap  sebagai  institusi yang  lebih  aktif  dan  dinamis  ketimbang  negara.  Formasi  tradisi  Anglo-Saxon  adalah: rakyat-pemerintah-politik-administrasi-warga. Rakyat adalah pemegang kedaulatan yang
memberi mandat kepada pemerintah, sehingga pemerintah  adalah institusi  representasi kedaulatan  rakyat.  Atas  mandat  rakyat  dan  atas  dasar rule  of  law ,  pemerintah  bekerja dengan  politik  dan  administrasi  untuk  menjalankan  fungsi  regulasi,  distribusi,  proteksi dan koersi . Hukum, dalam pandangan tradisi Anglo Saxon, lebih evolusioner namun jelas institusional, dan menetapkan dasar untuk pendekatan lebih empiris terhadap negara (B. Guy  Peters,  2019). Rule  of  law untuk  membedakan  dengan rule  of  man ,  tetapi  hadir pandangan  dinamis  bahwa  hukum  adalah  ekspresi  kebebasan  dan  kehendak  politik, sekaligus hukum sebagai “otot besar” pemerintah (James Wilson, et. al. 2007).
Pemerintah  tentu  mengandung  struktur,  organisasi,  kantor,  jabatan,  dan manajemen.  Tetapi  pemerintah  bukan  sekadar  organisasi  dan  manajemen  (Warren Magnusson,  2015).  Pemerintah  bukan  pula  semata-mata  seperangkat  pengaturan kelembagaan  yang  menyediakan  layanan  domestik  (Raadschelders,  2020).  Secara filosofis-ideologis,  pemerintah  adalah  liberalisme  dan  republikanisme,  pemerintah indentik dengan liberty , yakni sebagai ekspresi politik untuk membebaskan manusia dari cengkeraman  raja  dalam  pemerintahan  monarkhi  maupun  etatisme  negara.  Jika  tradisi Eropa  Kontinental  mengenal  kedaulatan  raja  dan  kedaulatan  negara  ( etatisme ),  maka kehadiran konsep pemerintah ala Anglo Saxon – yang kemudian mengenal representative government – adalah untuk mewujudkan kedaulatan rakyat.
Lagi-lagi  pemerintah  dengan  persetujuan  rakyat  memperoleh  perhatian  utama dalam  tradisi  Anglo  Saxon.  Kedaulatan  rakyat  bukan  berarti  bahwa  orang-orang  yang paling  populer  bertanggung  jawab,  tetapi  bahwa  otoritas  untuk  memerintah  orang didasarkan pada persetujuan mereka untuk diperintah, atau yang disebut kontrak sosial. Persetujuan  rakyat  terhadap  pemerintah mengacu  pada  gagasan bahwa legitimasi pemerintah dan hak moral untuk  menggunakan  kekuasaan negara dibenarkan dan sah hanya  bila  disetujui  oleh  rakyat  atau masyarakat di mana kekuatan  politik itu dilaksanakan. Teori persetujuan ini secara historis kontras dengan hak ilahi raja-raja dan sering dihadirkan kembali untuk melawan kolonialisme. Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia PBB tahun 1948, pasal 21, dengan tegas mengatakan bahwa "kehendak rakyat harus  menjadi  dasar  otoritas  pemerintah".  Persetujuan  rakyat  memperoleh imbalan berupa  pembelaan  pemerintah  terhadap  hak-hak  warga  negara,  sekaligus  pemerintah memberi pelayanan dan perlindungan terhadap warga negara.
Pada titik ini konsep pemerintah harus dibedakan dengan jenis lain pemerintahan, dan berbeda pula dengan negara. Negara eksis tidak perlu persetujuan rakyat, pemerintah
harus memerlukan persetujuan rakyat.  Tetapi hari ini, konsep "negara" dan "pemerintah" sering dianggap sinonim atau digunakan secara bergantian dalam wacana politik (Edward Robinson, 2013). Teori-teori negara selalu berbicara negara yang berarti juga pemerintah, atau ketika orang menyebut negara, berarti juga mencakup pemerintah. Lebih parah lagi, jika negara dan pemerintah diculuti oleh teori pilihan publik dan manajemen publik, dan diberi  label  sebagai  “sektor  publik”.    Argumen  sinonim  benar  sebagian  benar,  sebab pemerintah  diletakkan  sebagai  sebuah  lembaga  negara  atau  sebagai  penyelenggara negara. Tetapi penyamaan antara negara dan pemerintah bisa membuat keliru dan fatal. Robinson  (2013)  menilai  bahwa  penyamaan  ambigu  antara  negara  dan  pemerintah menghambat perkembangan teori negara dan bahkan membuatnya tidak jelas apa yang seharusnya dijelaskan oleh "teori negara".
Saya melihat secara berbeda. Penyamaan antara negara dan pemerintah, bagi saya, menimbulkan beberapa  masalah. Pertama , teori pemerintah akan tenggelam  atau tidak berkembang di tengah lautan teori negara. Studi maupun ilmu pemerintahan tidak akan berkembang  memiliki  teori  pemerintah,  jika  hanya  meminjam  teori  birokrasi  maupun teori  negara. Kedua ,  teori-teori  negara umumnya  terjebak pada statisme , terutama cara pandang normatif yang melakukan sakralisasi negara, dengan mengarahkan pemerintah agar  mengerahkan  warga  untuk  “bela  negara”. Ketiga ,  kita  tidak  akan  menemukan missink-link atau distorsi dalam hal hubungan antara rakyat, pemerintah, negara, warga dan negara; hubungan antara demokrasi dan birokrasi, maupun antara kedaulatan rakyat dan kedaulatan negara, dan seterusnya. Pembedaan antara negara dan pemerintah, bukan untuk  menguntungkan  negara,  melainkan  menegaskan  tentang  posisi  pemerintah  di hadapan  subjek  lain,  sekaligus  berguna  untuk  merebut  pemerintah  yang  sanggup membuat “negara hadir”.
Ada sederet perbedaan antara pemerintah dan negara. Pertama , negara bersifat statis  dan  abstrak,  pemerintah  bersifat  dinamis  dan  konkret  (Edward  Robinson,  2013). Kedua , negara memiliki kedaulatan hukum dan pemerintah memiliki kewenangan politik. Ketiga ,  negara  berkaitan  dengan  eksistensi;  pemerintah  berurusan  dengan  representasi dan  eksekusi. Keempat ,  negara  memiliki  konstitusi;  pemerintah  memiliki  legislasi  dan regulasi. Kelima ,  tidak  semua  orang  menjadi  pemerintah,  tetapi  semua  orang  menjadi warga  negara.  Pemerintah  milik  rakyat,  negara  milik  warga.  Negara  berurusan  dengan sentralisasi,  integrasi,  birokratisasi,  teritorialisasi,  dan  unifikasi;  pemerintah  berkaitan dengan demokrasi.
Bukan hanya perbedaan, kita juga perlu mencermati perspektif yang memandang
posisi pemerintah dalam berhubungan dengan negara. Ada dua perspektif berbeda yang perlu saya hadirkan, yakni perspektif berpusat pada negara dan perspektif berpusat pada pemerintah.  Perspektif  berpusat  pada  negara  cenderung  menempatkan  pemerintah sebagai  lembaga  negara,  alat  negara,  pemerintah  mewakili  negara,  atau  pemerintah sebagai  penyelenggara  negara,  yang  berfungsi ordering  the  state .    Perspektif  ini  tidak sanggup melihat secara mendalam terhadap dinamika politik di balik posisi pemerintah dan diferensiasi kekuasaan dalam tubuh negara, misalnya diferensiasi antara pemerintah dan birokrasi.
Perspektif  berpusat  pada  pemerintah  sangat  jarang  dihadirkan  oleh  ilmuwan, kecuali hanya menempatkan pemerintah sebagai objek kajian dan unit analisis, misalnya studi tentang peran pemerintah dalam pembangunan, kebijakan publik, pelayanan publik dan  lain-lain.  Studi-studi  ini  tidak  memberikan  pengetahuan  yang  memadai  tentang pemerintah, sebab pusat perhatiannya lagi-lagi pada birokrasi sebagai mesin pemerintah. Perspektif  berpusat  pada  pemerintah,  yang  saya  maksud  dan  saya  hadirkan,  adalah melihat  hal-ihwal  negara  dan  pemerintahan,  dari  sudut  pemerintah  maupun  dari  sudut rakyat  sebagai  pemberi  mandat  pemerintah.  Dari  sudut  ini  kita  akan  memperoleh pemahaman  bahwa  negara  bukan  sekadar  entitas,  gagasan  ideal  dan  organisasi  besar, tetapi negara juga hadir sebagai aktor, yang direpresentasikan oleh Aparat Sipil Negara (birokrasi).  Birokrasi  adalah  negara  yang  nyata  ( the  real  state ).  Dengan  begitu, pemerintah  bukan  sekadar  alat  negara,  yang  berfungsi  menyelenggarakan  negara ( ordering the state ), atau merawat law and order , tetapi pemerintah – yang paling penting – adalah governing the state , termasuk pemerintah membuat negara hadir. Bukan sekadar pemerintah mewakili negara, tetapi pemerintah memerintah negara (aparat negara), untuk membuat  negara  hadir  memberi  pelayanan  dan  perlindungan  kepada  warga,  sekaligus untuk mencapai tujuan ideal negara.
Bagaimana kita memahami dua perspektif itu serta perbedaan antara negara dan pemerintah  di  Indonesia?  Bagaimana  konstitusi  berbicara?    Ketika  kita  membaca konstitusi secara normatif dan dogmatis seperti kaum sarjana legal-formalis, maka kita tidak  akan  memperoleh  pengetahuan  yang  memadai  tentang  pemerintah  dan  negara maupun rakyat dan warga. Konstitusi memang hukum dasar, tetapi ia juga mengandung ideologi,  politik,  dan  pengetahuan.  Di  mata  saya,  UUD  1945  mengandung  banyak gagasan  ideal,  semacam hibrid antara  pemikiran  Eropa  Kontinental  dan  Anglo-Saxon. Pemikiran Eropa Kontinental mengdepankan konsep negara, negara hukum dan warga.
Pemikiran  Anglo  Saxon  dihadirkan  dengan  konsep  republik,  pemerintah,  rayat,  dan kedaulatan  rakyat.  Konstitusi  menegaskan  perbedaan  antara  pemerintah  dan  negara, bukan hanya frasa “kepala negara” dan “kepala pemerintahan” semata. Selebihnya kita mengalami  kebingungan  untuk  memahami  diferensiasi  dan  membuat  koherensi  antara kutub  pemerintah  (rakyat,  republik,  kedaulatan  rakyat)  dengan  kutub  negara  (warga, negara, kedaulatan negara, negara hukum). Pemerintah dan rakyat, sebagai dua konsep politik, menempati  posisi  penting dalam konstitusi,  sama sebangun dengan negara dan warga  sebagai  dua  konsep  hukum  yang  kemudian  dikenal  sebagai  negara  hukum. Koherensi  antara  politik  dan  hukum  sangat  penting,  tetapi  sayang,  orang  mempelajari pemerintah(an) cenderung anti-politik, yang berarti ingkar pada rakyat dan pemerintah. Orang  malah  lebih  menyukai  mazhab  kontinental-kolonial,  yakni  hukum-administrasi, untuk tujuan legalitas, efisiensi dan efektivitas pemerntah(an).
Membuat koherensi hibrid antara hukum Eropa Kontinental (negara hukum) dan politik Anglo-Saxon (pemerintah republik berkedaulatan rakyat) adalah tantangan besar yang hanya bisa disambut oleh ilmu pemerintahan, bukan oleh ilmu-ilmu lain. Sampai hari  ini,  tidak  ada  koherensi  antara  keduanya,  baik  pada  pengetahuan  maupun  praktik. Orang  bisa  sibuk  bicara  rakyat,  tetapi  tidak  bisa  melakukan  institusionalisasi  ke  tubuh pemerintah,  juga  tidak  sanggup  membawa  transformasi  menjadi  warga-negara.  Politik bisa hiruk-pikuk tetapi ia tidak bisa masuk ke dalam hukum, sebab hukum mengisolasi diri dari politik, dan membiarkan politik menari di panggungnya sendiri. Orang bisa sibuk mengurus  hukum,  regulasi,  legalitas,  administrasi,  efisiensi,  kinerja,  anti-korupsi, transparansi, dan lain-lain, tetapi kesibukan ini tidak berjumpa dengan kedaulatan rakyat dan keadilan sosial.

## KELANGKAAN TEORI PEMERINTAH
Sebagai  subjek  penting  dalam  pemerintahan,  pemerintah  adalah  organisasi  dan fenomena  universal  di  muka  bumi,  dalam  tubuh  asosiasi  manusia  bernama  negara. Sebagai  sebuah  konsep  epistemologis,  pemerintah  berposisi  sama  dengan  birokrasi, rezim, elite, sistem politik dan negara. Namun secara keilmuan, frasa “teori pemerintah” seperti halnya frasa “teori pemerintahan” tidak lazim digunakan, bahkan bisa dibilang langka. Saya tidak bermaksud mengatakan bahwa teori-teori tentang pemerintah(an) tidak ada sama sekali, tetapi sejauh literatur yang saya jelajahi, buku-buku teks bertitel theories of government sungguh sangat terbatas. Karya klasik Herman Finer (1949), bertitel The Theory and Practice of Modern Government , merupakan sebuah karya ilmu politik yang
secara eksplisit berbicara tentang “teori pemerintah”. Para sesepuh Ilmu Pemerintahan di Indonesia kerap mengutip frasa “ government is politics plus administration ” dari buku Finer  itu,  untuk  tujuan  memaknai  pemerintahan,  meskipun  mereka  tidak  menguraikan maknanya secara memadai. Tetapi Bab I buku Finer secara eksplisit bertitel “Government and The State ”, yang sebenarnya berbicara dua organisasi besar bernama pemerintah dan negara. Pemerintah bukan bermakna sempit sebagai eksekutif, tetapi juga mengandung makna filosofis, yang antara lain Finer menghadirkan subtitel Why Government Matters , mengapa  pemerintah  merupakan  perkara  penting.  Finer  berbicara  bahwa  pemerintah adalah petulangan manusia tanpa akhir, yang mengandung beban individual dan kolektif, yang karena itu pemerintah menjadi  harapan tertinggi manusia untuk  pembebasan atas kelemahan manusia.
Tujuh  puluh  tahun  setelah  karya  Finer,  lahir  kaya  Kalu  N.  Kalu  (2019).  yang secara  eksplisit  berbicara  tentang A  Functional  Theory  of  Government,  Law,  and Institutions . Kalu bukan menaruh perhatian pada nation building tetapi pada institution building , karena dia menyaksikan keruntuhan otoritas regulatoris dalam tubuh pemerintah dan  negara  di  belahan  dunia.  Secara  berapi-api  dia  mengingatkan  pemerintah  sebagai lembaga  negara,    berfungsi  sebagai  penjamin  keselamatan  publik,  penyedia  barang publik,  dan  pemasok  kebutuhan  dasar  kepemilikan  asosiasi,  sebagai  batuan  dasar masyarakat  yang  berkelanjutan,  stabil  dan  aman.  Pemerintah  sebagai  lembaga  otoritas negara juga memungkinkan pertumbuhan ekonomi kesejahteraan individu, keadilan dan pemerintahan rasional. Tanpa menghormati hukum dan institusi, warga negara di setiap tempat  akan  kehilangan  manfaat  yang  mereka  harapkan  pada  negara,  akan  mereka dapatkan sebagai warga dunia karena negara mengatur perilaku serta mengartikulasikan dan  mempertahankan  nilai-nilai  sosial  dengan  cara  yang  tidak  dapat  dilakukan  oleh institusi global yang cair. Kalu menganalisis institusi negara itu dengan teori lama, yakni teori fungsional atau struktural fungsional, sebuah teori generik untuk semua persoalan sistem  sosial  dan  politik,  yang  sudah  lama  ditinggalkan  oleh  para  sarjana.  Dia  hanya menggunakan teori itu untuk melihat negara dan pemerintah, tanpa membangun teori baru tentang  pemerintah.    Kebaruan  buku  ini  adalah  penjelasan  Kalu  tentang  realitas  yang mulai  fajar  pada  pemilih  di  seluruh  dunia  bahwa  kepentingan  warga  negara  dapat bergantung pada upaya kuat oleh lembaga-lembaga negara yang dihormati.
Di tengah kelangkaan “teori pemerintah” yang utuh, tentu juga hadir banyak studi tentang  pemerintahan  dan  pemerintah  dengan  berbagai  perspektif  teori  yang  parsial,
saling berkontestasi, bahkan memutilasi (mempreteli) pemerintah, atau memperalat dan merampas  pemerintah  untuk  kepentingan  dirinya.  Raadschelders  (2000),  misalnya, menyampaikan  kritik  kepada  para  ilmuwan  yang  studi  pemerintahan  yang  hendak menemukan  hutan,  tetapi  hanya  melihat  pohon-pohon.  Ia  juga  melanjutkan    bahwa pemahaman  pemerintah  dalam  masyarakat  sangat  terbatas  sebagai  konsekuensi  dari kompartementalisasi pengetahuan, diferensiasi organisasi, dan fragmentasi masyarakat. Spesialisasi  (administrasi,  manajemen,  perencanaan,  penganggaran,  keuangan,  dan sebagainya) dalam studi pemerintahan, untuk tujuan epistemologis, justru menghasilkan kompartementalisasi pengetahuan intra dan interdisipliner, yang melarang pengembangan pemahaman pemerintah (an) yang komprehensif dan beragam. Karena itu Raadschelders  (2015)  menegaskan  bahwa  tantangan  yang  dihadapi  pemerintah kontemporer pada abad ke-21 membutuhkan pandangan holistik yang memetakan peran dan posisi pemerintah kontemporer dalam konteks dinamika historis.
Kompartementalisasi  (kotak-kotak)  studi  pemerintahan  yang  diingatkan Raadschelders  tampak  nyata.  Beragam  disiplin  ilmu  sosial  mempelajari  pemerintahan sebagai objek (hanya objek) dengan perspektif dan kepentingan mereka sendiri, sehingga tidak bisa memperoleh pemahaman secara utuh terhadap pemerintah dalam masyarakat, atau tidak sanggup membangun teori endogen dari tubuh pemerintah, kecuali hanya teori Trias Politica yang hampir dimonopoli oleh sarjana hukum.
Pemerintah  (an)  merupakan  objek  studi  yang  bisa  dikaji  dari  disiplin  ilmu  dan perspektif apapun, bukan hanya ilmu politik, administrasi publik, dan ilmu pemerintahan. Dengan berpusat pada ekonomi-pasar, para ekonom menghadirkan teori pilihan publik, kegagalan  pemerintah  ( government  failure ),  dan  perburuan  rente  ( rent  seeking ),  untuk melucuti  dan  memukul  pemerintah  yang  tidak  berpihak  pada  ekonomi  dan  bisnis. Menurut  cara  pandang  ini,  perilaku  pemerintah  dan  semua  agen  pemerintah  selalu mengejar  kepentingan  diri  mereka  sendiri  melalui  tiga  jenis  kegiatan  pemerintah: penyediaan,  subsidi  dan  regulasi.  Di  mata  mereka,  ketiganya  dapat  menciptakan inefisiensi dan pasar yang buruk (Julian Grand, 1991; Gordon Tullock, Arthur Seldon, Gordon Brady, 2002; Wilfred Dolfsma, 2011; William Keech dan Michael Munger, 2015; Laurie  Paarlberg  dan  Samantha  Zuhlke,  2019).  “Biaya  peraturan  pemerintah  mungkin lebih  tinggi  daripada  manfaatnya—penyembuhannya  mungkin  lebih  buruk  daripada penyakitnya.  Sebelum  melakukan  intervensi  pemerintah  baru  atau  mengadopsi  aturan baru,  melembagakan  program  baru  atau  memperluas  yang  lama,  masalah  "kegagalan pemerintah" harus dipertimbangkan”, demikian kata Michael Boskin (2012).
Teori ekonomi pemerintah memperolah tantangan dari sudut lain. Ilmuwan politik Amerika  terkemuka,  Charles  Lindblom  (1977),  berpendapat  bahwa  pasar  merupakan penjara  yang  merampok  pemerintah  demokratis.  Setiap  pemerintah  yang  tidak  senang bisnis  atau  yang  gagal  menciptakan  lingkungan  bisnis  yang  menguntungkan  akan dihukum secara otomatis oleh eksekutif bisnis. Mereka akan berinvestasi di tempat lain, atau negara lain, yang memperlakukan mereka dengan lebih baik. Lindblom berpendapat bahwa  eksekutif  bisnis  tidak  perlu  menekan,  memaksa,  atau  menyuap  politisi  untuk melakukan penawaran mereka. Kesejahteraan ekonomi konstituen mereka, dan peluang politisi untuk terpilih kembali, bergantung pada bisnis yang menyenangkan.
Di sudut lain, administrasi publik adalah pembawa teori-teori manajemen masuk dalam  tubuh  pemerintah,  berkehendak  untuk  membuat  tindakan  pemerintah,  termasuk kebijakan  publik,  bisa  diformulasikan  dan  dijalankan  secara  efisien  dan  efektif. Mainstream  administrasi  publik  –  yang  dulu  administrasi  negara  dan  kini  manajemen publik  –  bersifat  anti-politik,  yang  abai  atau  mengisolasi  diri  dari  hiruk-pikuk  politik, kekuasaan dan demokrasi. “Silakan saja politisi bicara rakyat, mencari panggung, bersilat lidah, dan berebut kekuasaan, tetapi kami yang harus bekerja mengurus negara, membuat kebijakan,  perencanaan,  anggaran,  memberi  pelayanan”,      demikian  kata  seorang administrator, khas administrasi publik.
Berseberangan dengan administrasi publik, ilmu politik sangat kaya dengan teori untuk  melihat  pemerintah  sebagai  objek  kajian,  lebih  tepatnya  adalah  objek  pesakitan. Mereka antara lain menghadirkan democracy making yang diracik dengan berbagai teori, yang  membuat  demokrasi  bukan  sebagai  kedaulatan  rakyat  melainkan  menjadi positivisme, moralisme, dan “malaikatisme”. Para ilmuwan politik pluralis-Amerikanis menggunakan konsep klientelisme, patrimonialisme, dinasti, dan patronase dalam tubuh pemerintah yang meluruhkan demokrasi. Teori positif Amerikanis ini cenderung melihat hal-hal  berbeda  dari  standar,  dimana    mereka  akan  menghakimi  sebagai  kejahatan, misalnya  dengan  kosataka  demokrasi  liberal  yang  sakit  ( illiberal  democracy ).  Sedikit berbeda, ilmuwan politik penyuka teori  elitisme – yang berasal dari sosiologi politik – memandang pemerintah sebagai sarang elite predator, big and strong men , oligarki, elite capture , dan lain-lain. Baik kebijakan, regulasi, dan program, menurut teori elite, tidak mungkin sampai ke massa karena sudah dirampas oleh segelintir elite. Dua teori utama dalam  ilmu  politik  ini,  disebut patologis ,  yang  memiliki  premise  teori  berbeda,  tetapi keduanya disatukan oleh isu bersama: korupsi.
Teori-teori itu bersifat orientalis, menggunakan cara pandang rasialis Barat yang merendahkan dunia Timur, termasuk pemerintah di dunia Timur, tanpa membangun teori baru yang induktif-konteksual. Fenomena orang besar yang membagi-bagi sumberdaya kepada  pendukungnya  atau  kepada  kampung  halamannya,  bukan  hanya  terjadi  di Melanesia,  tetapi  juga  terjadi  di  tubuh  parlemen  Amerika  Serikat  (Francis  Fukuyama, 2011). Dinasti politik tidak hanya terjadi di dunia Timur, tetapi juga terjadi di Barat, baik Eropa maupun Amerika Utara. Farida Jalalzai dan Meg Rincker (2018)  telah meneliti sejumlah 1.029 politisi eksekutif di belahan dunia yang berkuasa sepanjang 2000-2017 – mereka  menemukan  bahwa  pemimpin  politik  yang  memiliki  kaitan  dengan  keluarga politik sebesar 13% di Eropa, 13% di Amerika Latin, 11% di Asia, dan Afrika 9%.
Ilmu pemerintahan berada di persimpangan antara ilmu politik dan administrasi publik.  Ada  sebagian  kecil  komunitas  ilmu  pemerintahan  yang  berhaluan  ilmu  politik, dan sebagian besar berhaluan administrasi publik. Ilmu pemerintahan rasa administrasi publik  menjadi mainstream pada  sebagian  besar  program  studi  ilmu  pemerintahan. Nomenklaturnya  adalah  pemerintahan,  tetapi  berisi  tatakelola,  administrasi  publik, kebijakan publik, dan manajemen publik, yang serupa dengan program studi administasi publik.  Ilmu  pemerintahan  tidak  sanggup  membuat  koherensi  antara  politik  dengan administrasi, sekaligus juga tidak memiliki teori pemerintah (an).
Dunia  ilmu  politik  dan  administrasi  publik  selama  tiga  dekade  terakhir  sudah meninggalkan government ,  sembari  merayakan  perubahan  dari government ke governance , yang disusul dengan ledakan teori governance alias tatakelola. Sebenarnya governance bisa  berguna  untuk  menerangkan  pemahaman  ambigu  tentang  pemerintah dan  pemerintahan  yang  hanya  menggunakan  satu  kata  bernama government .  Dengan begitu, government untuk menunjukkan pemerintah, dan governance untuk menunjukkan pemerintahan,  khususnya  berbicara  tentang  interaksi  antara  pemerintah  dengan masyarakat ekonomi dan masyarakat sipil. Tetapi tatakelola ( governance ) tidak berpikir seperti itu. Para pendukungnya menembak “kegagalan pemerintah”, lalu membangkitkan sentimen “asal bukan pemerintah”, bergeser dari moda pemerintah ke moda pasar dan jaringan (Tom Christensen dan Per Lægreid, 2008; M. Howlett dan M. Ramesh, 2014), atau  yang  disebut  “memerintah  tanpa  pemerintah”  (RAW  Rhodes,  1996).  Karena pemerintah  tidak  bisa  disuruh  pergi,  maka  teori  tatakelola  menggunakan  berbagai indikator  sebagai  teknologi  kekuasaan  (seperti  akuntabilitas,  transparansi,  antikorupsi, partisipasi, dan lain-lain) untuk melubangi atau melucuti pemerintah.
Jika dulu muncul frasa “kegagalan pemerintah” yang disukai oleh teori tatakelola, maka  sekarang  kritikus  teori  tatakelola  juga  membidik  “kegagalan  tatakelola” ( governance  failure ).  Pendukung  teori  tatakelola  yakin  bahwa  pasar,  jaringan,  dan kolaboratif akan lebih baik ketimbang moda pemerintah, dan akan membawa sukses besar dalam praktik kebijakan. Tetapi moda non-pemerintah bisa juga gagal, baik karena terlalu sentimen pada pemerintah yang tidak memiliki bukti-bukti empirik kesuksesannya, dan juga  gagal  menjawab  kompleksitas  masalah  yang  dihadapi  pemerintah  (Bob  Jessop, 1998; M. Howlett dan M. Ramesh, 2014, B. Guy Peters, 2015; Martin Jones, 2018).
Teori tatakelola ditemani oleh anak-anak neoliberal yang lain seperti manajemen publik,  teknologi  pemerintahan, reinventing  government , digital  government ,  dan  lain- lain. Semua itu adalah teori yang digerakkan oleh ekonomi, diarahkan dengan manajemen saintifik, disalurkan oleh administrasi publik, dibingkai dengan tatakelola, dan disepuh dengan teknologi-informasi. Maka koalisi besar ini membuat pemerintahan teknokratik ( technocratic governance ), seperti yang saya akan uraikan di bawah. Mereka tidak bicara kedaulatan rakyat  dan keadilan sosial,  tetapi  sibuk bicara dan melakukan  inovasi, baik dalam  bentuk  digitalisasi  dan  aplikasi,  sebagai  perangkat  bekerjanya  “sektor  publik”. Semua  berorientasi  pada  tujuan  ekonomi  pasar,  yang  mereka  yakini,  akan  membawa dampak  besar  pada  penciptaan  kekayaan,  lapangan  pekerjaan,  devisa  negara  dan sebagainya.

## PEMERINTAHAN TANPA PEMERINTAH
Pemerintahan  seharusnya  adalah  hal-ihwal  pemerintah  dan  perintah.  Sesuai dengan spirit republikanisme, pemerintah adalah pembebasan, pemerintah sebagai subjek yang memegang mandat  kedaulatan rakyat  untuk memerintah negara dan menciptakan kewargaan secara sempurna. Tetapi dalam praktik, yang memerintah atau menjalankan pemerintahan,  tidak  mesti  rakyat  melalui  pemerintah.  Inilah  yang  terjadi  di  Negara Republik Indonesia. Secara formal-konstitusional, Indonesia memiliki pemerintah yang memilik otoritas besar, tetapi secara material-substansial, pemerintahan modern kita juga dibentuk  oleh  kolonialisme,  developmentalisme  dan  neoliberalisme  yang  tidak memperkuat  posisi  dan  otoritas  pemerintah  serta  spirit  kedaulatan  rakyat  dan  keadilan sosial.
Karena  itu  saya  mengonstruksi  realitas  dengan  frasa  “pemerintahan  tanpa pemerintah” dengan memotret moda pemerintahan dari waktu ke waktu. Pertama , moda
pemerintahan  absolut  atau  moda  despotik,  untuk  menggambarkan  moda  pemerintahan kerajaan prakolonial. Kerajaan adalah negara, tetapi tidak memiliki tapal batas wilayah yang jelas, melainkan nagara dalam pengertian kota, istana, dan raja. Raja bisa disebut sebagai  kepala  negara,  tetapi  raja  bukan  pemerintah.  Raja  berdaulat  penuh  terhadap semua  isi  kerajaan,  baik  tanah,  birokrasi,  pajak,  upeti  maupun  hamba.  Kerajaan  tidak mengenal  rakyat  dan  warga,  melainkan  hamba.  Raja  memerintah  atau  menjalankan pemerintahan  dengan  kehendak  ( titah )  pribadinya  atau  dengan  kekuasaan  absolut, sehingga disebut despotisme: kekuasaan dengan politik tanpa hukum.
Kedua ,  moda  pemerintahan  birokratik  atau  dapat  disebut  sebagai  negaranisasi pemerintah.  Ini  dibentuk  oleh  negara  kolonial  Belanda  yang  terus  terwariskan  sampai sekarang.  Negara  modern  di  Hindia  Belanda  diperkenalkan  oleh  Herman  Daendels, dengan pola sentralisasi, birokratisasi dan teritorialisasi. Gubernur Jenderal dan jajaran birokrasi  kolonial  dapat  disebut  negara,  atau  pejabat  negara,  yang  menjalankan pemerintahan di seluruh penjuru negeri dengan pola indirect rule . Tetapi mereka tidak bisa disebut pemerintah, meskipun menjalankan pemerintahan. Sejawaran Harry Benda (1966)  menyebutnya  negara  pegawai  ( beamtenstaat )  yang  anti-sosial  dan  antipolitik. Negara  pegawai  mengendalikan  wilayah  dan  penduduk,  menjaga  keamanan,  sembari menjalankan aktivitas ekonomi baik berproduksi melalui tanam paksa maupun berdagang di pasar domestik dan Eropa untuk mencari keuntungan finansial bagi Kerajaan Belanda. Negara  pegawai  kolonial  juga  mengajarkan bestuur, berdasarkan  pengalaman  formasi birokrasi “ pangreh praja ”, yang kelak di kemudian hari menjadi ajaran utama dalam ilmu pemerintahan setelah kemerdekaan.
Pasca-kolonial,  konstitusionalisme  dan  republikanisme  yang  ditegaskan  oleh UUD  1945,  secara  eksplisit  menghadirkan  pemerintah  dan  kedaulatan  rakyat,  yang kontras dengan pemerintahan negara kolonial. Ini berarti menghadirkan masyarakat baru dan pemerintah baru. Tetapi salah satu masalah besar yang dihadapi oleh pemerintah baru hail  dari  reformasi  atau  revolusi  adalah  birokrasi  lama  atau  negara  lama  yang  masih berkesinambungan. Karya Ben Anderson (1983), “ New Society, Old State ” , merupakan satu contoh deskripsi tentang femomena itu dari era pasca-kemerdekaaan hingga rezim Orde Baru.
Orde  Baru  adalah  pewaris  sejati  pemerintahan  kolonial.  Banyak  literatur  telah menunjukkan langgam pemerintahan birokratik-otoritarian ala Orde Baru yang mewarisi moda kolonial, tetapi dibungkus dengan retorika Pancasila dan UUD 1945. Pemerintahan warisan  kolonial  Belanda  itu  disepuh  dengan  pembangunan  ( developmentalisme )  oleh
Amerika.  Jika  idealitas  pemerintahan  berbicara  tentang  distribusi  dan  proteksi  dengan landasan  kedaulatan  rakyat  dan  keadilan  sosial,  maka  pembangunan  menggunakan pendekatan kapitalisasi, urbanisasi, industrialisasi, yang secara paradoksal membuahkan marginalisasi, isolasi, dan eksklusi.
Literatur ilmu politik telah menyediakan model developmental state berdasarkan pengalaman  Asia  Timur,  yang  berbicara  tentang  peran  aktif  pemerintah  dalam memerintah pasar ( governing market ) dan mengembangkan industri dengan pendekatan pembangunan.  Sebaliknya  saya  menghadirkan  konsep developmental  government , sebagai salah satu penanda langgam pemerintahan Orde Baru. Mengikuti cara pandang developmentality (gabungan  antara governmentality dan development )  di  jantung  teori poskolonial, saya hendak mengatakan bahwa developmental government bukan sekadar peran  aktif  pemerintah  dalam  pembangunan  seperti  digambarkan  oleh  model developmental  state ,  melainkan  pembangunan  yang  membentuk  pemerintah,  atau pemerintah yang berwajah pembangunan. Ia bukanlah government by people melainkan government  by  development ,  yang  secara  praktik  menggeser  pendekatan  pemerintahan ideal ke pendekatan pembangunan. Jika pemerintahan ideal berbicara dari rakyat untuk warga,  maka  pembangunan  bekerja  dengan  proyek  target  terhadap  penerima  manfaat ( beneficiaries ). Proyek pembangunan mendefinisikan, mengukur, dan menetapkan secara teknokratik siapa yang termasuk penerima manfaat dan bukan penerima manfaat. Asas manfaat dan tepat sasaran menggantikan asas kerakyataan, kewargaan, dan keadilan yang dikenal  dalam  konstitusi.  Ketika  pembedaan  ini  dijalankan,  maka  yang  terjadi  adalah eksklusi  terhadap  orang  atau  kelompok  orang  yang  bukan  penerima  manfaat.  Dengan begitu pembangunan, atau government by development dan developmental government , tidak memberikan sumbangan untuk pembentukan kewargaan.
Ketiga ,  moda  pemerintahan  teknokratik,  yang  melanjutkan developmental government dan  diperkuat  dengan  neoliberalisme.  Reformasi  pasca-Soeharto  berhasil mengubah  dari  otoritarianisme  menjadi  demokrasi,  dari  sentralisasi  menjadi desentralisasi, dari represif menjadi bebas.  Hingar-bingar amandemen dua puluh tahun lalu berupaya untuk memperkuat demokrasi dan membatasi kekuasaan penguasa, tetapi fakta empirik yang terjadi, adalah kian menguatnya neoliberalisme karena persahabatan mesra antara Indonesia dengan dunia Barat. Ketika para politisi tengah sibuk berkontetasi dalam  Pemilu/Pilkada  dan  ketika  para  aktivis  menolak  sosok  teknokrat,  tetapi pengetahuan  teknokratik-neoliberal  merasuk  ke  dalam  tubuh  birokrasi,  dunia  kampus,
maupun  organisasi  masyarakat  sipil,  melalui  jejaring global  governance .    Meskipun teknokrasi  tidak  hadir  dalam  bentuk  sosok  teknokrat  seperti  Mafia  Berkeley,  tetapi pengetahuan  dan  perangkat  teknokratik  masuk  ke  dalam  pemerintahan,  pembangunan, perencanaan,  penganggaran,  regulasi,  dan  lain-lain.  UU  No.  25/2004  tentang  Sistem Perencanaan  Pembangunan  Nasional  secara  eksplisit  memperkenalkan  pendekatan teknokratik  dalam  perencanaan,  yang  bersanding  dengan  pendekatan  politik  dan partisipasi. Good  governance ,  salah  satu  perangkat  teknokratik  dan  penanda  penting neoliberalisme, betul-betul dirayakan dan dilembagakan dalam sistem pemerintahan, di masa  Presiden  Susilo  Bambang  Yudhoyono.  Program  Nasional  Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) adalah program teknokratik paling raksasa untuk penanggulangan kemiskinan,  yang  merembes  sampai  ke  seluruh  penjuru  negeri.  Ia  tidak  mendudukkan pemerintah  sebagai  regulator,  tetapi  sebagai  fasilitator,  atau  ia  masuk  ke  dalam pemerintah, melalui pemerintah, tetapi tanpa keterlibatan pemerintah.
Teknokrasi-neoliberal hadir dalam bentuk kuasa keahlian, teknis, perangkat, data, dan informasi, yang sama sekali tidak dimiliki oleh demokrasi. “Dimensi pemerintahan teknokratis  —ketergantungannya  pada  klaim  pengetahuan,  biasanya  dalam  kedok ilmiah—sangat  penting  jika  kita  ingin  memahami  kekuasaan  dan  tata  kelola  modern”, demikian  kata  Oscar  Larsson  (2020).  Teknokrasi  berbicara  kebenaran  terhadap kekuasaan,    mengartikulasikan  kebenaran  tentang  penyebab  masalah  sosial-ekonomi, sehingga  kebenaran  yang  kuat  dapat  menyelesaikan,  mencegah,  atau  memitigasinya (Aaron Wildavsky, 2017). Ia menantang terhadap kurangnya efisiensi persaingan politik, kepicikan  pemerintah  (bertujuan  untuk  menyenangkan  pemilih  mengingat  (pemilihan kembali), ketidakmampuan dan sekali lagi, fragmentasi dalam faksi-faksi tertentu yang merugikan  fungsi  masyarakat  yang  tertib  (Daniel  Caramani,  2017). Ia  berdampingan dengan  demokrasi,  menantang  demokrasi  yang  tidak  efektif,  yang  dengan  kerja profesional apolitis, menjanjikan kinerja pemerintah yang efisien dan efektif.
Tetapi teknokrasi adalah kekuasaan berdiri sendiri, bukan merupakan koherensi dan elaborasi dari demokrasi. Ignacio Sánchez-Cuenca (2020) berujar bahwa teknokrasi adalah ancaman terhadap konsepsi kolektif demokrasi, tetapi tidak harus untuk individu. Dengan membatasi ruang lingkup demokrasi, teknokrasi memutilasi kedaulatan rakyat, yang  merupakan  dasar  dari  konsepsi  kolektif.  Demokrasi  tanpa  kedaulatan  rakyat hanyalah metode demokratis seperti memilih penguasa, atau demokrasi dengan indikator. Teknokrasi  dan  demokrasi  individu  dapat  hidup  berdampingan  secara  harmonis,  tetapi dengan mengorbankan dan menguras kekuatan transformatif demokrasi.

## MENGHADIRKAN TEORI PEMERINTAH
Belajar  dari  tradisi  Anglo-Saxon,  “pemerintah  hadir”  untuk  “merebut  negara”, adalah buah dari pemikiran, pejuangan dan pergolakan. Demikian juga dengan gagasan “merebut  pemerintah”  dari  birokrasi,  teknokrasi,  modal,  pasar  dan  lain-lain.  Secara empirik “merebut pemerintah” adalah perbuatan politik yang dapat dilakukan oleh rakyat, partai  politik,  politisi,  parlemen  dan  pemerintah.  Pemerintah  dan  parlemen,  sebagai kekuatan  politik  dan  institusi  pemegang  kedaulatan  rakyat,  memiliki  ideologi  dan kekuasaan  untuk  merebut,  mendudukkan,  dan  memperkuat  pemerintah,  demi menegakkan kedaulatan rakyat sesuai mandat konstitusi.
Gagasan “merebut pemerintah” juga bisa dikerjakan di dunia ilmu oleh ilmuwan, terutama ilmu pemerintah, yakni dengan cara menghadirkan teori pemerintahan dan teori pemerintah, yang berguna untuk menantang teori-teori anti-pemerintah, sekaligus untuk mencerahkan  pengetahuan  dan  praktik  pemerintahan.  Kita  bisa  membangun  teori pemerintah, baik yang empirik-realis maupun normatif-idealis, dengan cara membentuk perspektif  yang  berpusat  pada  pemerintah,  bukan  pada  negara,  pasar,  birokrasi,  elite, pemimpin, administrasi, hukum dan lain-lain.
Teori pemerintah (an) adalah belantara yang susah dipahami dan dipetakan, tetapi saya hendak memetakan gambar besar, yang saya yakini, bisa berguna untuk memahami, menjelaskan,  dan  membuat  pemerintah.  Saya  mengabaikan  dulu  dimensi  level  teori (besar, menengah, rendah) dan sifat teori (realis-empirik dan idealis-normatif), melainkan saya akan fokus pada dua dimensi penting yang tidak lazim dibicarakan dalam teori, yaitu asal-usul teori dan posisi pemanfaatan teori, sebagaimana saya sajikan dalam Tabel 1.
Dimensi pertama adalah asal-usul teori, berbicara tentang “dari mana” kehadiran konsep-konsep dan teori tertentu yang melakukan kajian terhadap pemerintah (an). Saya membaginya menjadi teori endogen dan teori eksogen . Teori endogen datang dan bergulat sendiri dalam tubuh pemerintah atau pengetahuan tentang pemerintah, yang antara lain memahami dan menjabarkan beragam filsafat pemerintah (an) besutan filsuf dari waktu ke waktu: filsuf klasik (Plato, Aristoteles), filsuf Abad Pencerahan (Machiavelli, Hobbes, Locke,  Montesquieu,  Rousseau),  filsuf  pasca  Pencerahan  (Mills,  Hume,  Paine,  Burke, Tocqueville,  Spencer,  dan  lain-lain),  maupun  filsuf  kontemporer  (Foucault,  Agamben, Zizek).  Kita  bisa  membaca  karya  primer  mereka,  sekaligus  karya-karya  elaboratif  dan kontekstual oleh para ilmuwan dari generasi ke generasi terhadap karya-karya para filsuf.
Teori  eksogen  datang  dari  berbagai  disiplin  ilmu  sosial  (sosiologi,  antropologi,
ekonomi, geografi, ekologi, psikologi, ilmu politik, ilmu hukum, administrasi publik, dan lain-lain) terhadap objek bernama pemerintah (an). Dunia pemerintah (an) tentu terbuka (inklusif)  dan  sah  untuk  dikaji  oleh  ilmu  apapun,  baik  dengan  monodisiplin  masing- masing ilmu, maupun dengan multidisiplin beragam disiplin atau interdisiplin beragam perspektif.  Setiap  disiplin  ilmu  telah  membentuk  konsep  atau  teori  tertentu  untuk mengkaji pemerintah.
Dimensi  kedua  adalah  posisi  pemanfaatan  teori,  berbicara  tentang  “untuk  apa” teori  hadir,  yang  saya  bagi  menjadi  pembentukan  teori  dan  penggunaan  teori. Pembentukan teori adalah tugas pertama bagi setiap disiplin ilmu, yang berkaitan dengan “objek kajian”, atau subject matters atau focus of interest . Dalam hal ini pemerintah (an) adalah objek kajian. Kajian atas objek ini bisa menghasilkan banyak konsep maupun teori tertentu, dan yang lebih penting, adalah membentuk disiplin ilmu, tentu termasuk disiplin ilmu pemerintahan. Sedangkan penggunaan teori berarti menggunakan teori (yang telah dibentuk)  secara  ekspansionis  untuk  mengkaji  fenomena  manusia  (kemakmuran, ketimpangan,  kemelaratan,  perdamaian,  kekerasan,  dan  lain-lain)  maupun  hajat  hidup orang banyak (tanah, air, hutan, tambang, jalan, pangan, kebun, dan lain-lain).
Jika  pembentukan  teori  menjadi  penanda  dasar-utama  bagi  monodisiplin  ilmu, maka  penggunaan  teori  bersifat  transdisiplin,  yang  kian  memperkuat  monodisplin, sekaligus melampaui multidisiplin dan interdisiplin. Kalau ilmu pemerintahan mau kuat dan hebat, maka hindari petuah multidisiplin dan interdisiplin, sebab petuah ini tidak akan membuat pemerintahan sebagai ilmu, atau malah hanya menjadi topeng untuk menutupi muka bopeng ilmu pemerintahan. Ilmu pemerintahan akan menjadi kuat dan hebat, yang bisa mencerahkan pemerintahan serta merebut dan memperkuat pemerintah untuk daulat rakyat,  maka  ia  sebaiknya  berdiri  tegak  lurus  membentuk  monodisplin  dan  berani menggunakan  teori-teori  pemerintah  (an)  untuk  mengkaji  tubuh  pemerintah  serta fenomena  manusia  dan  hajat  hidup  orang  banyak.  Fenomena  manusia  dan  hajat  hidup orang banyak, bagaimanapun berhubungan dengan rakyat dan warga maupun pemerintah dan negara, sehingga saya sebut juga sebagai fenomena pemerintahan. Ilmu pemerintahan jangan hanya melihat, atau asyik sibuk dengan perkantoran pemerintah, ketika ilmu-ilmu lain, termasuk studi pembangunan berbicara secara berbuih-buih terhadap kemelaratan.
Tabel 1. Matriks Peta Teori Pemerintah (an) Teori endogen Teori eksogen Pembentukan teori Teori-teori yang mengkaji hakekat pemerintah, formasi pemerintah, maupun relasi pemerintahan yang dibentuk dari tubuh institusi pemerintah. Teori-teori besutan berbagai disiplin ilmu sosial dari luar institusi pemerintah yang mengkaji pemerintah sebagai objek Penggunaan teori Teori-teori yang dibentuk dari tubuh pemerintah untuk mengkaji fenomena manusia dan hajat hidup orang banyak Teori-teori berjangkauan besar dan generik dalam ilmu sosial yang mengkaji fenomena manusia dan hajat hidup orang banyak.
Dari dua dimensi dalam Tabel 1, saya menyajikan empat kotak sebagai peta teori pemerintah (an). Pertama , kotak 1 (teori endogen untuk pembentukan teori), sebuah tipe dan  posisi  teori-teori  yang  mengkaji  hakekat  pemerintah,  formasi  pemerintah,  maupun relasi pemerintahan yang dibentuk dari tubuh institusi pemerintah. Posisi ini yang saya sebut  sebagai  pembentukan  monodisplin  ilmu  pemerintahan.  Di  dalam  kotak  ini mengandung  konsep  negara,  pemerintah,  rakyat,  masyarakat,  penduduk,  warga, demokrasi,  kedaulatan,  representasi,  formasi  pemerintah,  konstitusi,  desentralisasi, kebajikan, kebijakan, politik, hukum, administrasi, kekuasaan, kewenangan, partisipasi, institusi,  organisasi,  diskresi,  aspirasi, governabilitas ,  legitimasi,  legalitas,  distribusi, proteksi, regulasi, intervensi, koersi, represi, akses, reformasi, koalisi, birokrasi, despotis, tirani,  oligarkhi,    pembangunan,  dan  masih  banyak  lagi.  Konsep-konsep  itu  memang dipakai, dihubungkan atau diperdalam oleh beragam disiplin ilmu dan teori apapun, tetapi yang  tidak  bisa  dibantah,  mereka  berada  dalam  tubuh  pemerintah  maupun  tubuh pengetahuan tentang pemerintahan.
Pemerintahan,  baik  ilmu  maupun  praktik,  akan  selalu  berhubungan  dengan perbedaan,  benturan,  atau  dilema  antar  konsep.  Dalam  realitas,  pemerintah  selalu menghadapi  dilema  antara  legalitas  vs  legitimasi,  regulasi  vs  aspirasi,  demokrasi  vs teknokrasi, demokrasi vs birokrasi, administrasi vs politik, pejabat vs rakyat, hukum vs politik,  dan  lain-lain.  Ada  pemerintah  yang  mengutamakan  legalitas  hukum,  tetapi mengabaikan  legitimasi  politik,  yang  sebelas-dua  belas,  dengan  mengutamakan administrasi-birokrasi ketimbang politik-demokrasi, dan mengutamakan regulasi sembari mengorbankan  aspirasi  rakyat.  Dalam  literatur,  inilah  yang  disebut  pemerintahan administratif,  teknokratik,  birokratik.  Sebaliknya  ada  pemerintah  yang  mengutamakan politik, rakyat, demokrasi, dan legitimasi, dengan cara membuat “siasat” terhadap hukum, regulasi, legalitas dan administrasi. Ini bisa disebut sebagai pemerintahan populis. Ada pula  pemerintah  yang  sanggup  merajut  koherensi-konsolidasi  di  antara  kutub  berbeda, yang  bisa  saya  sebut  sebagai governabilitas .    Ilmu  pemerintahan  dapat  memakai  dan
membentuk ulang teori-teori yang telah tersedia, bahkan membentuk teori baru, yang bisa menjawab-menjelaskan  teka-teki  dan  dilema  pemerintahan,  serta  mencerahkan  secara idealis-preskriptif  tentang  “kebajikan  pemerintah”  atau  “pemerintah  yang  baik  dan benar”. Ini semua saya dudukkan sebagai “teori institusi”.
Sebagai  contoh  memikat,  ada  artikel  bertitel Why  We  Need  a  New  Theory  of Government , karya Margaret Levi (2006), seorang guru besar ilmu politik di Universitas Stanford, yang saya dudukkan sebagai teori institusi dalam kotak (teori engogen  untuk pembentukan  teori  pemerintah).  Berbeda  dengan  teman  sejawatnya  dari  Universitas Harvard, Theda Skocpol, yang banyak berbicara tentang teori negara, Levi mengambil posisi  berbicara tentang  pemerintah, khususnya trustworthy government .  Dia berbicara tentang  pemerintah  yang  baik:  representatif,  responsif,  akuntabel,  yang  berujung  pada efektivitas.  Meski  bicara  efektivitas,  Levi  tidak  menggunakan  teori-teori  dalam administrasi publik. Ia menyapu berbagai teori seperti teori negara yang statis dan abstrak, teori  demokrasi  yang  gagal  menciptakan  efektivitas,  maupun  teori  pemerintahan neoliberal  yang  menyamarkan  ketergantungan  pada  pemerintah.  Levi  mengklaim  teori baru pemerintah sebagai teori yang endogen dan dinamis. Endogen artinya berpusat pada kekuatan dan tubuh internal pemerintahan, bukan karena faktor-faktor eksogen dari luar, misalnya  intervensi  negara  adidaya  atau  meresapnya  resep  neoliberal.  Dinamis  berarti bahwa  Levi  tidak  percaya  pada  satu  sisi,  entah  kebijakan top-down pemerintah,  atau hanya dari sisi modal sosial masyarakat sipil maupun partisipasi dan protes sosial. Dia menekankan interaksi dinamis antara pemerintah dan warga. Berbeda dengan teori-teori libertarian yang anti-pemerintah, Levi mengakui peran pemerintah dalam meningkatkan tuntutan rakyat dan kapasitas sipil yang efektif. Bahkan Levi menegaskan: “Pemerintah lebih  mungkin  efektif  ketika  mereka  dapat  menghasilkan  persetujuan  bersyarat  atau setidaknya kepatuhan semu sukarela”.
Di mata saya, karya Levi membangkitkan kembali teori pemerintah, sebuah teori yang  benar-benar  utuh  dan  berpusat  pada  pemerintah,  tetapi  juga  tidak  terjebak  secara sempit  pada  organisasi  dan  manajemen  pemerintahan  maupun  formasi  pemerintah, melainkan juga melihat relasi kuasa pemerintah dengan masyarakat, rakyat, warga dalam formasi  negara.  Levi  secara  jelas  membangun  teori  institusi    berjangkauan  menengah ( middle range theory ), yang bisa menembus dan menciptakan koherensi antara politik, demokrasi,  aspirasi,  partisipasi,  dan  legitimasi  dengan  hukum,  birokrasi,  regulasi, administrasi,  dan  legalitas.  Dengan  kalimat  lain,  karya  Levi  memberi  sumbangan terhadap governabilitas pemerintah (an).
Kita juga bisa belajar pemerintah (an) dari para filsuf, tidak hanya para filsuf yang sudah lazim berbicara tentang formasi pemerintah, tetapi juga pada fisuf yang tidak lazim seperti  Michel  Foucault  dan  Giorgio  Agamben,  yang  banyak  bicara  tentang  genealogi pemerintah (an). Dari mereka kita memperoleh pemahaman tentang “pemerintah sebagai ekonomi yang dimasukkan dalam politik”, yang bisa kita gunakan untuk menganalisis pemerintahan  dan  kehidupan  ekonomi.  Dari  Foucault  kita  memahami  bahwa pemerintahan  adalah  soal  cara-cara  di  mana  kehidupan  ekonomi  dan  politik  dikelola melalui  logika  perhitungan  keamanan  dan  ekonomi.  Ekonomi-politik  adalah  jantung pemerintahan, apa yang dikerjakan pemerintah mengandung ekonomi politik. Kalau mau melihat  pemerintah,  lihatlah  ekonomi;  dan  kalau  mau  melihat  ekonomi  maka  lihatlah pemerintah.
Kedua ,  kotak  2  (teori endogen untuk  penggunaan  teori),  yakni  teori-teori  yang dibentuk dari tubuh pemerintah untuk mengkaji fenomena manusia dan hajat hidup orang banyak. Maksudnya, pemerintah bukan sebagai objek kajian, tetapi pemerintah sebagai epistemologi,  atau  tepatnya,  pemerintah  sebagai  perspektif  teori  untuk  deskripsi, interpretasi,  eksplanasi  dan  preskripsi  terhadap  pemerintahan,  fenomena  manusia,  dan hajat hidup orang banyak.  Selain teori institusi dan teori ekonomi politik, yang bersifat endogen  dalam  tubuh  pemerintah,  kita  bisa  juga  menggunakan governmentality yang diperkenalkan oleh Michel  Foucault dan sudah digunakan oleh banyak ilmuwan untuk melihat kerja-kerja pemerintah, baik pembangunan, perencanaan, proyek, perangkat, dan lain-lain.
Ketiga , kotak 3 (teori eksogen untuk pembentukan teori), yakni teori-teori besutan berbagai  disiplin  ilmu  sosial  dari  luar  institusi  pemerintah  yang  mengkaji  pemerintah sebagai  objek.  Sebagai  contoh  ekonomi  memiliki  teori  pilihan  publik,  sosiologi melahirkan teori elite, psikologi punya teori kepemimpinan, ilmu politik memiliki teori negara maupun teori demokrasi, administrasi publik memiliki teori kebijakan publik dan teori birokrasi. Itu semua adalah teori eksogen yang bersifat generik, yang berguna bagi pembentukan disiplin ilmu-ilmu itu, yang kerap dipinjam oleh sarjana ilmu pemerintahan. Semua teori eksogen itu tidak menyumbang pembentukan teori pemerintah secara utuh.
Keempat ,  kotak  4  (teori  eksogen  untuk  penggunaan  teori),  yakni  teori-teori berjangkauan besar ( grand theory ) dan generik dalam ilmu sosial yang mengkaji apapun, termasuk pemerintahan, fenomena manusia dan hajat hidup orang banyak. Dalam literatur kita mengenal teori behavorialisme, teori struktural fungsional, teori sistem, teori konflik,
strukturalisme, pluralisme dan lain-lain. Semua teori generik itu  adalah teori template : orang bisa memilih  salah teori  untuk  melihat apapun. Penggunaan teori  besar ini tidak akan memperkaya dan memperdalam ilmu, apalagi kalau ilmu pemerintahan.
Saya  hendak  mengatakan    bahwa  ilmu  pemerintahan  bisa  hadir  memperkuat disiplin  ilmunya,  yang  sekaligus  sanggup  berkontribusi  untuk  merebut,  menghadirkan, dan  memperkuat  pemerintah  untuk  kedalautan  rakyat,  ketika  mengambil  posisi  pada kotak  1  dan  kotak  2.  Lebih  baik  ilmu  pemerintahan  banyak  bergerak  pada  teori berjangkauan menengah, sehingga bisa membentuk teori pemerintah yang endogen dan utuh,  dan  menggunakan  teori  bentukan  itu  untuk  mengkaji  pemerintahan,  fenomena manusia, dan hajat hidup orang banyak.

## KESIMPULAN
Frasa dan semangat “merebut pemerintah” sengaja saya hadirkan dalam tulisan ini karena dua hal. Pertama , kelangkaan teori pemerintah, termasuk ketiadaan perspektif yang  berpusat  pada  pemerintah  untuk  melihat  perihal  negara  dan  pemerintah. Kedua , praktik “pemerintahan tanpa pemerintah” dalam transformasi pemerintahan di Indonesia. Secara  formal  Indonesia  memiliki  pemerintah,  tetapi  secara  substansial  kita  tidak memiliki  pemerintah  dalam  arti  yang  sebenarnya.  Meskipun  konstitusi  menegaskan republikanisme,  yang  menegaskan  posisi  pemerintah  sebagai  pemegang  kedaulatan rakyat,  tetapi  pengaruh  kolonialisme,  developmentalisme  dan  neoliberalisme  membuat daulat  pemerintah  kian  meluruh  ketika  berhadapan  dengan  birokrasi,  teknokrasi, pembangunan  dan  modal-pasar.  Kolonialisme  membentuk  pemerintahan  birokratik, developmentalisme  membentuk developmental  government ,  dan  neoliberalisme membentuk  pemerintahan  managerialis-teknokratik.  Ketiga  isme  itu  membentuk  kuasa ekonomi-pasar yang meluruhkan otoritas pemerintah dan dulat rakyat.
Baik  teori  dan  praktik  pemerintah  saling  berkaitan.  Teori-teori  tentang pemerintahan dan tanpa pemerintah tentu dibentuk oleh pengaruh praktik pemerintahan yang  dibentuk  oleh  kolonialisme,  developmentalisme  dan  neoliberalisme.  Sebaliknya teori-teori yang dimiliki oleh ilmu-ilmu sosial tidak berkontribusi terhadap pembentukan teori  pemerintah,  sekaligus  tidak  mencerahkan  pemerintah  (an)  maupun  tidak memperkuat  pemerintah,  sebaliknya  malah  menempatkan  pemerintah  sebagai  objek pesakitan  dan  berkontribusi  terhadap  pembentukan  “pemerintahan  tanpa  pemerintah”. Saya  sering  mengatakan  bahwa  ilmu  ilmiah  semakin  jauh  dari  rakyat,  semakin  dekat dengan tengkulak.
Gagasan  merebut  pemerintah  berarti  mengambil  pemerintah  dari  birokrasi, teknokrasi, dan pasar, untuk didudukkan kembali di pangkuan kedaulatan rakyat, sesuai filsafat  republikanisme,  Pancasila  dan  UUD  1945.  Merebut  pemerintah  memerlukan pemikiran,  pengetahuan,  perjuangan,  dan  pergulatan.  Salah  satu  tugas  keilmuan  dan intelektual adalah menghadirkan “teori pemerintah” bersifat endogen dan berpusat pada pemerintah, di medan ilmu pemerintahan. Tiga contoh teori endogen (institusi, ekonomi- politik,  dan govermentality )  berguna  untuk  memahami  dan  menjelaskan  perihal pemerintah,  sekaligus  berguna  secara  monodisiplin  dan  transdisiplin  untuk  mengkaji beragam  fenomena  manusia  dan  hajat  hidup  orang  banyak.  Teori  pemerintah  itu  bisa untuk  melucuti  pemerintahan  pasar,  pemerintahan  pembangunan,  pemerintahan birokratik, pemerintahan teknokratis, yang bekerja dalam ranah hajat hidup orang banyak. Ia  juga  berguna  untuk  membangun  koherensi-konsolidasi  antara  kutub  rakyat-politik- demokrasi-legitimasi dengan kutub hukum-regulasi-birokrasi-administrasi.

## DAFTAR PUSTAKA
Anderson,  Benedict.  1983.  “Old  State,  New  Society:  Indonesia's  New  Order  in Comparative Historical Perspective”, The Journal of Asian Studies . Vol. 42, No. 3 Bisson,  Thomas.  2008.  The  Crisis  of  the  Twelfth  Century:  Power,  Lordship,  and  the Origins of European Government. Princeton: Princeton University Press
Boskin, Michael. 2012. “The Anatomy of Government Failure”, The Wall Street Journal , 25 Oktober
Caramani,  Daniel.  2017.  “Will  vs.  Reason:  The  Populist  and  Technocratic  Forms  of Political  Representation  and  Their  Critique  to  Party  Government”. American Political Science Review . Vo. 111. No. 1
Dolfsma,  Wilfred.    2011.  “Government  Failure  —  Four  Types”. Journal  of  Economic Issues . Vol. 45, No. 3
Finer, Herman. 1949. Theory and Practice of Modern Government . New York: Holt Foucault,  Michel.  1980. Power/Knowledge:  Selected  Interviews  and  Other  Writings 1972 - 1977.  Ed. Colin Gordon. New York: Pantheon Foucault, Michel. 1990. The History of Sexuality: An Introduction , vol. 1. Trans. Robert Hurley. New York: Vintage
Foucault,  Michel.  2007. Security,  Territory,  Population:  Lectures  at  the  Collège  de France, 1977-78 . Basingstoke: Palgrave Macmillan
Fukuyama,  Francis. 2011 .  Origins  of  Political  Order:  From  Prehuman  Times  to  the French Revolution. New York, NY: Farrar, Straus and Giroux
Fukuyama, Francis. 2014. Political Order and Political Decay . New York, NY: Farrar, Straus and Giroux
Glover , Dennis . dan Glenn  Patmore. (eds.). 2001 .  For  the  People:  Reclaiming  Our Government. London: Pluto
Heath,  Joseph.    2020. The  Machinery  of  Government:  Public  Administration  and  the Liberal State , Oxford: Oxford University Press
Jalalzai, Farida dan  Meg Rincker. 2018. “Blood is Thicker than Water: Family Ties to Political Power Worldwide”. Historical Social Research , Vol. 43, No. 4
Jessop,  Bob.  1998.  “The  Rise  of  Governance  and  the  Risks  of  Failure:  The  Case  of Economic Development”. International Social Science Journal. Vol. 55. No. 155
Jones, Martin. 2018.” The March of Governance and the Actualities of Failure: The Case of  Economic  Development  Twenty  Years  On”. International  Social  Science Journal, No. 68
Kalu,  Kalu  N.  2019. A Functional  Theory  of  Government,  Law,  and  Institutions .  New York: Lexington Book
Keech,  William.  dan  Michael  Munger,  2015.  “The  Anatomy  of  Government  Failure”.
Public Choice. Vol. 164. No. 1
Larsson, Oscar. 2020. “Technocracy, Governmentality, and Post-Structuralism”. Critical Review: A Journal of Politics and Society . Vol 32. No. 1
Le Grand, Julian. 1991. “The Theory of Government Failure” . British Journal of Political Science , Vol. 21 No. 4
Levi, Margaret. 2006. “Why We Need a New Theory of Government”. Perspectives on Politics , Vol. 4 , No. 1
Lindblom, Charles. 1977. Politics and Markets: The World's Political-Economic Systems ,
New York: Basic Books
Magnusson, Warren. 2015. Politics of Urbanism: Seeing Like a City , London: Routledge Martin Painter and B. Guy Peters. 2010. “Administrative Traditions in Comparative Perspective:  Families,         Groups  and  Hybrids”.  Dalam  Martin  Painter  dan  B Guy Peters, Tradition and Public Administration , Basingstoke : Palgrave
Mitchell, William dan Thomas Fazi. 2017. Reclaiming the State: A Progressive Vision of Sovereignty for a Post-Neoliberal World , London: Pluto Press
Paarlberg, Laurie. dan Samantha Zuhlke. 2019. “Revisiting the Theory of Government Failure  in  the  Face  of  Heterogeneous  Demands”. Perspectives  on  Public Management and Governance , Vol. 2, No. 2
Peters, B. Guy. 2019. Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism.
Perspectives from Central and Eastern Europe , Cheltenham: Edward Elgar Peters, B. Guy. 2015. “State Failure, Governance Failure and Policy Failure: Exploring the Linkages”. Public Policy and Administration . Vol. 30. No. 3 Pettit,  Philip.  1999. Republicanism:  A  Theory  of  Freedom  and  Government .  Oxford: Oxford University Press
Polanska,  Dominika.  2019. Contentious  Politics  and  the  Welfare  State .  London:
Routledge.
Power, Thomas. dan Eve Warburton, 2020 . Democracy in Indonesia: From Stagnation to Regression? Singapore: ISEAS
Raadschelders, Jos. 2000. “Understanding Government in Society: We See the Trees, but Could We See the Forest?”. Administrative Theory & Praxis, Vol. 20. No. 2 Raadschelders,  Jos.  2015. Government:  A  Public  Administration  Perspective .  London:
Routledge
Raadschelders, Jos. 2020. Three Ages of Government . Michigan: University of Michigan Press
Rhodes,  R.A.W.  1996.  “The  New  Governance:  Governing  without  Government”.
Political Studies . Vol. 44. No. 4
Robinson, Edward. 2013. “The Distinction Between State and Government”. Geography Compass . Vol. 7. No. 8
Sánchez-Cuenca, Ignacio. 2020. “Neoliberal Technocracy: The Challenge to Democratic Self-government”. dalam Eri Bertsou dan Daniele Caramani (eds.). The Technocratic Challenge   to Democracy . London: Routledge
Savirani, Amalinda. 2015. Reclaiming The State: Overcoming Problems Of Democracy in Post-Soeharto Indonesia , Yogyakarta: POLGOV
Seldon,  Arthur.  Gordon  Brady,  dan  Gordon  Tullock.  2002. Government  Failure:  A Primer in Public Choice . Washington, DC: Cato Institute Self, Peter. 2021. Government by the Market? The Politics of Public Choice , New York & London: Routledge
Tilly,  Charles.  dan  Sidney  Tarrow.  2015. Contentious  Politics .  Oxford:  Oxford University Press.
Wainwright,  Hilary.  2003. Reclaim  the  State:  Experiments  in  Popular  Democracy. London: Verso
Wildavsky,  Aaron. 2017. Speaking  Truth  to  Power: Art  and Craft of  Policy Analysis . London: Routledge