## PARADIGMA KELEMBAGAAN PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PENYELENGGARAAN JASA KONSTRUKSI
Saut P. Panjaitan a
a Fakultas Hukum Universitas Sriwijaya, Email: ibaim201@gmail.com
Naskah diterima:  3 Oktober; revisi: 29 Oktober; disetujui: 30 November 2022 DOI: 10.28946/rpt.v11i2.2220

## Abstrak:
Jasa  konstruksi  sesungguhnya  merupakan  bagian  strategis  dan  penting  dalam  mendukung pembangunan  nasional,  karena  dapat  menggerakkan  pertumbuhan  ekonomi  dan  meningkatkan perkembangan  sosial.  Salah  satu  tujuan  penyelenggaraan  jasa  konstruksi  melalui  Undang-Undang Jasa  Konstruksi  adalah  untuk  meningkatkan  partisipasi  masyarakat  baik  secara  langsung  maupun tidak langsung. Akan tetapi, peraturan perundang-undangan di bidang jasa konstruksi yang mengatur mengenai  kelembagaan  partisipasi  masyarakat  dimaksud,  yaitu  Lembaga  Pengembangan  Jasa Konstruksi  (LPJK),  ternyata  mengaturnya  secara top-down. Oleh  karena  itu,  perlu  dikaji  perubahan paradigma  kelembagaan  partisipasi  masyarakat  sebagai  bentuk  keikutsertaan  masyarakat  dalam penyelenggaraan jasa konstruksi ini. Dengan menggunakan metode penelitian yuridis-normatif, kajian ini  menemukan  bahwa  pardigma  kelembagaan  LPJK  yang  pada  walnya  bersifat bottom-up sebagai wadah  partisipasi  masyarakat,  kini  menjadi  semacam governmental  body yang      bercirikan  :  (a) dibentuk  oleh  Menteri,  (b)  dibiayai  melalui  APBN,  dan  (c)  hanya  berada  di  Ibu  Kota  Negara,  (d) menjalankan  sebagaian  kewenangan  Pemerintah  Pusat,  (e)  berada  di  bawah  Menteri  dan bertanggungjawab  kepada  Menteri,  (f)  kepengurusannya  harus  mendapatkan  persetujuan  DPR,  dan (g) menjalankan tugas dan fungsi registrasi, lisensi, akreditasi, penyetaraan, dan penetapan ahli. Pada bagian  lain  ditemukan  pula  bahwa  baik  secara  formalitas  dan  prosedur,  peraturan  pelaksana  dari Undang-Undang  Jasa  Konstruksi  bertentangan  dengan  perintah  undang-undang  dimaksud.  Sehingga oleh karenanya, dapat diajukan mekanisme judicial review kepada Mahkamah Agung.
Kata Kunci: Jasa Konstruksi; Paradigma; Partisipasi Masyarakat

## Abstract:
Construction services are actually a strategic and important part of supporting national development, because  they  can  drive  economic  growth  and  increase  social  development.  One  of  the  objectives  of providing  construction  services  through  the  Construction  Services  Act  is  to  increase  public participation  both  directly  and  indirectly.  However,  the  laws  and  regulations  in  the  field  of construction  services  that  regulate  the  institution  of  public  participation  in  question,  namely  the Lembaga  Pengembangan  Jasa  Konstruksi  (LPJK),  apparently  regulate  it  top-down.  Therefore,  it  is necessary to study the paradigm shift in the institutional participation of the public as a form of public participation in the implementation of this construction services. Using juridical-normative research methods, this study found that the institutional pardigma of LPJK, which was originally bottom-up as a forum for public participation, is now be a kind of governmental body characterized by: (a) formed by  the  Minister,  (b)  financed  through  the  State  Budget/APBN,  and  (c)  only  located  in  the  National Capital,  (d)  exercising  the  authority  of  the  Central  Government,  (e)  being  under  the  Minister  and being  responsible  to  the  Minister,    (f)  its  management  shall  obtain  the  approval  of  the  House  of People  Representative,  and  (g)  perform  the  duties  and  functions  of  registration,  licensing, accreditation, equalization, and expert determination. In another section it was also found that both in  formality  and  procedure,  the  implementing  regulations  of  the  Construction  Services  Act  were
contrary to the order of the said statute. Therefore, a judicial review mechanism can be submitted to the Supreme Court.
Keywords: Construction Service; Paradigms; Public Participation

## LATAR BELAKANG
Sektor jasa konstruksi merupakan salah satu sektor stratregis dalam mendukung tercapainya pembangunan nasional, karena memiliki keterkaitan dengan sektor lainnya dalam membentuk mata  rantai  produk  konstruksi,  yang  menjadi  arena  pertemuan  antara  penyedia  jasa  dan pengguna  jasa  konstruksi. 1 Jasa  konstruksi  sesungguhnya  merupakan  bagian  penting  dari terbentuknya  produk  konstruksi,  karena  jasa  konstruksi  menjadi  arena  pertemuan  antara penyedia  jasa  dengan  pengguna  jasa.  Pada  wilayah  penyedia  jasa,  juga  bertemu  sejumlah faktor  penting  yang  mempengaruhi  perkembangan  sektor  konstruksi,  seperti  pelaku  usaha, pekerjanya,  dan  rantai  pasok  yang  menentukan  keberhasilan  dari  proses  layanan  jasa konstruksi, yang menggerakkan pertumbuhan sosial dan ekonomi. 2
Pada sisi lain, jasa konstruksi mempunyai peran penting karena menghasilkan produk akhir  berupa  bangunan,  baik  berupa  prasarana  maupun  sarana  yang  berfungsi  mendukung pertumbuhan  perekonomian  nasional. 3 Dalam  masa  pembangunan  nasional  saat  ini,  industri jasa  konstruksi  mengalami  perkembangan  yang  sangat  pesat  dalam  pembangunan  dan penyerapan keuangan negara/daerah.
Penyelenggaraan jasa konstruksi pada saat ini diatur melalui Undang-Undang Nomor 2  Tahun  2017  tentang  Jasa  Konstruksi,  yang  menggantikan  Undang-Undang  Nomor  18 Tahun  1999  tentang  Jasa  Konstruksi.  Apabila  dicermati,  maka  terjadi  perubahan, penambahan,  dan/atau  penyempurnaan    Undang-Undang  Jasa  Konstruksi  yang  membawa perubahan  besar  dalam  sistematika  maupun  materinya,  seperti  :  (a)  pengertian  dan  ruang lingkup  jasa  konstruksi,  (b)  asas-asas,  (c)  tujuan  penyelenggaraan,  (d)  tanggungjawab  dan kewenangan, (e) jenis  usaha konstruksi, (f)  sifat,  klasifikasi,  dan layanan usaha, (g) bentuk dan  kualifikasi  usaha,  (h)  segmentasi  pasar  jasa  konstruksi,  (i)  persyaratan  usaha,  keahlian, dan  keterampilan  jasa  konstruksi,  (j)  badan  usaha  jasa  konstruksi  asing  dan  usaha perseorangan  jasa  konstruksi  asing,  (k)  pengembangan  usaha  jasa  konstruksi,  (l) pengembangan  usaha  berkelanjutan,  (m)  pihak  dalam  pekerjaan  konstruksi,  (n)  pemilihan penyedia  jasa,  (o)  kontrak  kerja  konstruksi,  (p)  penyedia  jasa  dan  sub-penyedia  jasa,  (q) pembiayaan  jasa  konstruksi,  (r)  standar  keamanan,  keselamatan,  kesehatan,  dan keberlanjutan,  (s)  kegagalan  bangunan,  (t)  penilai  ahli,  (u)  jangka  waktu  dan pertanggungjawaban kegagalan bangunan, (v) tenaga kerja konstruksi, (w) peran masyarakat, (x) pembinaan, (y) penyelesaian sengketa, dan (z) sanksi.
Salah  satu  tujuan  penyelenggaraan  jasa  konstruksi  ini  adalah  untuk  mewujudkan partisipasi  masyarakat  di  bidang  jasa  konstruksi  (baik  partisipasi  yang  bersifat  langsung sebagai  penyedia  jasa,  pengguna  jasa,  masyarakat  jasa  konstruksi,  dan  pemanfaatan  hasil penyelenggaraan  jasa  konstruksi),    maupun  partisipasi  yang  bersifat  tidak  langsung  sebagai warga  negara  yang  berkewajiban  turut  melaksanakan  pengawasan  untuk  menegakkan ketertiban penyelenggaraan jasa konstruksi dan melindungi kepentingan umum. 4
1 Wirahadikusuma dan Naibaho, Pengukuran Kinerja Badan Usaha Jasa Konstruksi Dalam Menerapkan NSPK- K3 di Proyek Konstruksi. Laporan Studi, PPUK BP Konstruksi, 2012, hlm.43.
2 Ibid.
3 Abdulkadir Muhammad, Hukum Perusahaan Indonesia . Bandung; Penerbit PT. Citra Aditya Bakti, 2010, hlm. 585.
4 N.Budi  Arianto  Wijaya  dan  Vanesha  Dasenta  Demokracia, Aspek  Hukum  Jasa  Konstruksi. Yogyakarta: Penerbit ANDI, 2021, hlm. 5.
Perubahan  dimaksud  membawa  pula  perubahan  mengenai  paradigma  kelembagaan sebagai wujud dari keikutsertaan masyarakat dalam penyelenggaraan jasa konstruksi. Dilihat dari perspektif kelembagaan dan partisipasi masyarakat ini, setidaknya ada 2 (dua) hal yang perlu  disoroti. Pertama, paradigma  Lembaga  Pengembangan  Jasa  Konstruksi  (LPJK)    versi Pasal 84 sampai dengan Pasal 89 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017, akan dibentuk oleh Menteri  setelah  mendapatkan  persetujuan  dari  DPR.  Sehingga  LPJK  dibentuk  oleh  Menteri dan  dibiayai  dari  keuangan  negara  APBN. Kedua, ketentuan  mengenai  pembentukan  LPJK versi  Pasal  103  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  harus  mencermati  ketentuan  Pasal 105, sehingga secara formalitas dan prosedur administrasi hukum tidak bertentangan dengan ketentuan yang berlaku.
Dilihat  dari  perspektif  Hukum  Adminstrasi,  maka  dengan  merujuk  W.F.Prins  dan Philipus M.Hadjon 5 , bidang atau sektor jasa konstruksi dapat diklasifikasikan sebagai bagian atau  objek  kajian  lapangan  Hukum  Admninistrasi  Khusus,  yaitu  peraturan  hukum  yang berkaitan  dengan  bidang  tetentu  yang  terbit  dari  suatu  kebijakan  penguasa  atau  bidang pemerintahan tertentu.
Kedua  isu  kelembagaan  dimaksud  perlu  kiranya  dikaji  karena  terkait  dengan partisipasi  masyarakat  dalam  penyelenggaraan  jasa  konstruksi.  Hal  ini  dikarenakan  perlu dianalisis  mengenai  sejauh  mana  partisipasi  dimaksud  dapat  tersalurkan  secara  demokratis dan  bersifat bottom-up, ataukah  justeru  lebih  bersifat top-down dikarenakan  kuatnya  dan lebih  dominannya  unsur  dan  peran  pemerintah  dalam  proses  di  kedua  kelembagaan dimaksud. Kajian ini akan memberi jawaban secara normatif atas  rumusan yang terdapat  di dalam Penjelasan  Umum Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  mengenai  perubahan paradigma  kelembagaan  sebagai  bentuk  keikutsertaan  masyarakat  dalam  penyelenggaraan jasa konstruksi.
Pengaturan  ketentuan  Pasal  84  sampai  dengan  Pasal  89  Undang-Undang  Nomor  2 Tahun  2017  tentang  Jasa  Konstruksi,  merumuskan  mengenai  partisipasi  masyarakat  dalam penyelenggaraan jasa konstruksi, sebagai penyelenggaraan sebagian kewenangan Pemerintah Pusat. Pengaturan mengenai keikutsertaan masyarakat jasa konstruksi dalam penyelenggaraan  jasa  konstruksi  dimaksud  dilakukan  melalui  lembaga  yang  dibentuk  oleh Menteri,  unsur  pengurus  lembaga,  cara  pembentukannya,  dan  pembiayaan  lembaga dimaksud.
Ketentuan  mengenai  penyelenggaraan  sebagian  kewenangan  Pemerintah  Pusat  yang mengikutsertakan  masyarakat  jasa  konstruksi,  serta  pembentukan  kelembagaannya,  diatur melalui Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (PUPR) Nomor 9 Tahun 2020  tentang  Pembentukan  Lembaga  Pengembangan  Jasa  Konstruksi  (LPJK),  yang diundangkan pada tanggal 06 April 2020.
Dilihat  dari  perspektif  kedudukan  dan  fungsinya,  maka  secara  hukum  keberadaan LPJK  menurut  versi  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  ini  dapat  menimbulkan problematika  hukum  tersendiri,  baik  dilihat  dari  prosedur  dan  administrasi  hukum pengundangannya  maupun  substansi/materi  muatannya,  manakala  dilihat  dari  pengaturan ketentuan  Pasal  3  huruf  (c)  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  mengenai tujuan penyelenggaraan  jasa  konstruksi,  yaitu untuk  mewujudkan  peningkatan  partisipasi masyarakat  di  bidang  jasa  konstruksi ,  maupun  bila  dilihat  dari  ketentuan  Pasal  4  huruf  (f)
5 Philipus M.Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (introduction to the Indonesian Adminstrative Law). Yogyakarta: Penerbit Gadjah Mada University Press, 1999. Hlm. 32-34.
Undang-Undang Nomor  2 Tahun 2017 yang merumuskan tanggungjawab Pemerintah Pusat atas meningkatnya partisipasi masyarakat jasa konstruksi.

## METODE
Penulisan  dilakukan  dengan  menggunakan  metode  yuridis-normatif,  yang  menitikberatkan pada  kajian  aspek  hukum,  terutama  Hukum  Adminstrasi.  Sedangkan  pendekatannya digunakan  pendekatan  peraturan  perundang-undangan  ( statute  approach ),  yang  mengkaji ketentuan  yang  terdapat  dalam  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  tentang  Jasa Konstruksi,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2020  tentang  Peraturan  Pelaksanaan Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  tentang  Jasa  KOnstruksi,  dan  Peraturan  Menteri Pekerjaan  Umum  dan  Perumahan  Rakyat  (PUPR)  Nomor  9  Tahun  2020  tentang Pembentukan  Lembaga  Pengembangan  Jasa  Konstruksi  (LPJK)  dan  pendekatan  konseptual ( conceptual  approach) yang  menggunakan  teori  dan  pendapat  ahli  di  bidang  perundang- undangan,  Hukum  Adminstrsi,  dan  jasa  konstruksi.  Sedangkan  Bahan-Bahan  Hukum menggunakan  bahan  hukum  primer  (peraturan  perundang-undangan)  dan  bahan  hukum sekunder, yang didapat dari studi kepustakaan ( library research ) dengan analisi yang besifat deduktif-kualitatif.

## ANALISIS DAN DISKUSI
Jika  dilihat  dan  dicermati  dari  perspektif  formalitas  hukum,  yaitu  prosedur  dan  teknis administrasi  hukum,  terutama  yang  berkaitan  dengan  pengundangan,  maka  dapat  diketahui bahwa  Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020  diundangkan  pada  tanggal 06  April 2020 .  Menurut  ketentuan  Pasal  105  Undang-Undang  Nomor  2  tahun  2017  maka  peraturan pelaksanaan  dari  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017 harus  ditetapkan  paling  lama  2 (dua)  tahun  terhitung  sejak  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  diundangkan. Seperti diketahui,  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  diundangkan  pada  tanggal 12  Januari 2017 . Jadi bila dihitung sejak tanggal pengundangannya, maka semua peraturan pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 semestinya sudah harus ditetapkan paling lama pada tanggal 12  Januari  2019. Meskipun  sepintas  hal  ini  kelihatannya  sepele,  namun  secara hukum  hal  tersebut  menunjukkan  ketidakcermatan  dan inkonsistensi politik  pengundangan peraturan  pelaksanaan  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017.  Hal  ini  merupakan ketidaktertiban  hukum  dari  Pemerintah  (Kementerian  PUPR)  sebagai  penegak  Undang- Undang  Nomor  2  Tahun  2017.  Sehingga  secara  prosedural  dan  teknis  adminstrasi  hukum, telah  terjadi  pelanggaran  menurut  formalitas  hukumnya.  Dalam  konsep  hukum,  hal  ini disebut  dengan  pelanggaran  terhadap  formalitas  hukum,  sehingga  peraturan  yang bersangkutan seyogianya dapat dibatalkan ( vernietigbaarheid) atau dinyatakan tidak sah dan tidak mempunyai kekuatan daya laku atau daya mengikat.
Demikian  pula  halnya  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2020  tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi, yang diundangkan  pada  tanggal 23  April  2020 ,  yang  semestinya  sudah  harus  ditetapkan  paling lama  pada  tanggal  12  Januari  2019.  Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2020  ini  pun, apabila  dilihat  dari  perspektif  formalitas  hukum,  bertentangan  dengan  ketentuan  Pasal  105 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017.
Memperhatikan  hal  tersebut  di  atas,  maka  dapat  diketahui  bahwa    dari  prosedur  dan substansi  peraturan  pelaksana  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  tentang  Jasa Konstruksi, tidak taat asas dan tidak konsisten dengan perintah undang-undang. Secara teori,
terkesan  bahwa  pembuatan  peraturan  pelaksana  dimaksud  tidak  relevan  dengan  perintah undang-undang,  sehingga  dapat  terjadi  tumpang-tindih  dan  tidak  sinergi  dengan  peraturan lainnya,  dikarenakan  dibuat  tanpa  adanya  agenda  yang  jelas 6 .  Hal  ini  mengadaptasi  teori pembentukan  undang-undang the  agenda-building  theory dari  Jan  Michiel  Otto,  dkk,  yang pada  intinya  menekankan  bahwa  pembentuk  undang-undang  bukanlah  satu-satunya  aktor sentral  dalam  pembentukan undang-undang, melainkan suatu  proses panjang melalui proses transformasi  yang  kompleks  dengan  banyak  aktor  lainnya  dan  harus  memperhatikan  faktor- faktor yang memberikan dampak. 7 Sehingga pembentukan peraturan pelaksana dari Undang- Undang  Jasa  Konstruksi  semestinya  telah  teragendakan  sebagaimana  perintah  undang- undang.
Pada  sisi  lain,  ditemukan  pula  persoalan  inkonsistensi  mengenai  hierarki  atau pertingkatan  peraturan  perundang-undangan.  Bila  diperhatikan,  maka  Peraturan  Menteri PUPR  Nomor  9  Tahun  2020  jelas  diundangkan  terlebih  dahulu  daripada  atau  mendahului Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020. Meskipun Peraturan Menteri PUPR Nomor 9 Tahun 2020 ini merupakan peraturan pelaksanaan dari ketentuan Pasal 84 ayat  (9) Undang- Undang Nomor 2 Tahun 2017, dan merupakan perintah langsung dari ketentuan Pasal 84 ayat (9)  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  tersebut,  namun  kenyataannya  adalah  bahwa Peraturan  Menteri  PUPR  tersebut  mendahului  Peraturan  Pemerintah,  yang  notabene merupakan  peraturan  yang  lebih  tinggi  dari  Peraturan  Menteri.  Persoalannya  ialah, bagaimana bila ternyata terdapat pertentangan norma hukum di antara keduanya ?  Menurut ketentuan  Pasal  7  ayat  (1)  dan  Pasal  8  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  sebagaimana  telah  diubah  melalui Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019, maka jelas bahwa Peraturan Menteri kedudukannya berada dibawah Peraturan Pemerintah.
Dari ketentuan Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 yang menjadi pijakan  keberadaan  Peraturan  Menteri  secara  umum,  maka  menurut  ketentuan  Pasal  8  ayat (2)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011,  Peraturan  Menteri  itu  mempunyai  kekuatan mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk  berdasarkan  kewenangan.  Secara  teoritik,  dikenal  pemberian  kewenangan  baik secara atribusi (kewenangan yang diperoleh secara langsung karena perintah undang-undang) maupun secara delegasi (karena adanya pelimpahan kewenangan dari undang-undang).
Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020  merupakan  pembentukan  suatu peraturan  pelaksanaan  undang-undang  secara  delegasi  ( delegated  legislation) ,  yaitu  proses pemberian  kewenangan  oleh  pembentuk  undang-undang  kepada  pelaksana  undang-undang untuk  mengatur  lebih  lanjut  hal-hal  tertentu  dalam  bentuk  peraturan  pelaksana  yang  lebih rendah  (proses  pendelegasian  wewenang  legislasi  atau legislative  delegation  of  rule-making power), 8 karena  adanya perintah dari ketentuan Pasal  84 ayat  (9) Undang-Undang Nomor 2 Tahun  2017.  Namun  demikian,  secara  umum  diterima  suatu  asas  umum  bahwa  peraturan pelaksanaan dari suatu undang-undang baik yang dibuat atas dasar kewenangan (atribusi atau delegasi)  maupun  diluar  dasar  adanya  kewenangan  (aturan  kebijakan/ beleidsregel )  harus tidak  boleh  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Dengan
6 Yuliandri, Asas-Asas  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  Yang  Baik  (Gagasan  Pembentukan Undang-Undang Berkelanjutan ). Jakarta: PT.RajaGrafindo Persada, 2009, hlm. 29.
7 Ibid, hlm. 28.
8 Jimly  Asshiddiqie, Perihal  Undang-Undang .  Jakarta:  Penerbit  Sekretariat  Jenderal  Mahkamah  Konstitusi, 2006, hlm. 375. Lihat pula: Jimly Asshiddiqie dalam buku Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi. Jakarta: PT Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 249-250.
demikian,  maka  Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020  tidak  boleh  bertentangan dengan  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun 2020.
Dasar untuk  menentukan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih  tinggi dan  yang  lebih  rendah,  menurut  Jimly  Asshiddiqie 9 harus  dilihat  dari  keterkaitan  norma hukum  dengan  fungsi  yang  diberikan  kewenangan  kelembagaan  yang  bersangkutan. Pertama, adanya  norma  hukum  yang  berfungsi  sebagai  dasar  hukum  kewenangan lembaga/jabatan  yang  bersangkutan. Kedua ,  adanya  norma  hukum  yang  berfungsi  sebagai objek  pelaksanaan  tugas  dan  kewenangan  lembaga/jabatan  yang  bersangkutan.  Dalam  hal sumber  hukum  dari  kelembagaan/jabatan  itu  lebih  tinggi,  maka  produk  hukumnya  akan bernilai lebih tinggi dari kelembagaan/jabatan yang sumber hukumnya lebih rendah. Teori ini tentu  sangat  memperhatikan  sumber  hukum  dan  sumber  kewenangan  dari  suatu lembaga/jabatan. Pendapat Jimly Asshiddiqie ini menyadarkan kita untuk tidak semata-mata melihat  kekuatan  berlakunya  suatu  peraturan  perundang-undangan  itu  hanya  dari  aspek pertingkatannya  saja.  Hal  ini  berbeda  dengan  pandangan  teori  pertingkatan  hukum ( stuffenstheorie )  Hans  Kelsen  dan  Hans  Nawiasky 10 ,  dan  juga  pertingkatan  hukum  menurut ketentuan  Pasal  7  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Untuk  melihat  apakah  materi  muatan  yang  diatur  dalam  Peraturan  Menteri  PUPR Nomor  9  Tahun  2020  bertentangan  dengan  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  dan Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020, maka rumusan norma hukum yang terdapat di dalam Peraturan Menteri PUPR Nomor 9 Tahun 2020 perlu dianalisis secara hukum.
Dalam  Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020,  maka  pokok-pokok pengaturan  norma  hukum  mengenai  kelembagaan  keikutsertaan  masyarakat  dalam penyelenggaraan  konstruksi,  didapati  norma  hukum    sebagai  berikut  :  (a)  LPJK  merupakan lembaga  yang  dibentuk  oleh  Menteri  untuk  menjalankan  sebagian  kewenangan  Pemerintah Pusat  sebagaimana  dimaksud  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017,  (b)  LPJK  merupakan lembaga  non-struktural  yang  berada  di  bawah  dan  bertanggungjawab  kepada  Menteri,  dan berkedudukan  di  Ibu  Kota  Negara,  (c)  LPJK  menjalankan  tugas  dan  fungsi  registrasi, akreditasi,  penetapan  penilai  ahli,  pembentukan  LSP,  pemberian  lisensi,  dan  penyetaraan  di bidang  jasa  konstruksi,  (d)  kepengurusan  LPJK  harus  mendapatkan  persetujuan  dari  DPR, dan (e) anggaran LPJK berasal dari APBN Kementerian PUPR.
Dari beberapa norma hukum yang terdapat di dalam Peraturan Menteri PUPR Nomor 9  Tahun  2020  tersebut,  ternyata  tidak  terdapat  satu  pasal  pun  yang  mengatur  mengenai bagaimana cara meningkatkan partisipasi masyarakat jasa konstruksi dalam penyelenggaraan jasa konstruksi. Materi muatan yang terdapat dalam Peraturan Menteri PUPR Nomor 9 Tahun 2020  mengatur  tentang  bagaimana  mengelola  LPJK  dalam  konteks  kepemerintahan  sebagai lembaga Pemerintah. Dengan perkataaan lain, keberadaan LPJK di dalam Peraturan Menteri PUPR Nomor 9 Tahun 2020 lebih terasa nuansa pengaturannya sebagai governmental body, daripada  lembaga  pemberdayaan  partisipasi  masyarakat  jasa  konstruksi.  Sedangkan  ruh  dan semangat mengenai bagaimana cara meningkatkan atau meningkatnya partisipasi masyarakat jasa konstruksi dalam penyelenggaraan konstruksi tidak dirumuskan.
9 Jimly Asshiddiqie, Teori Hierarki Norma Hukum . Jakarta: Penerbit Konstitusi Press, 2020, hlm. 139.
10 Lihat  lebih  jauh  buku  Maria  Farida  Indrati  S  berjudul Ilmu  Perundang-undangan .  Yogyakarta:  Penerbit Kanisius. 2007.
Demikian pula halnya, manakala dilihat dari maksud ketentuan Pasal 3 huruf (c) dan Pasal  4  huruf  (f)  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017,  serta  ketentuan  Pasal  3  huruf  (f) Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2020,  mengenai tujuan penyelenggaraan  jasa konstruksi dan tanggungjawab Pemerintah Pusat untuk meningkatkan partisipasi masyarakat jasa konstruksi, maka pengaturan yang terdapat di dalam Peraturan Menteri PUPR Nomor 9 Tahun 2020, sama sekali tidak berkaitan dengan tujuan penyelenggaraan jasa konstruksi dan tanggungjawab  Pemerintah  Pusat  dalam  penyelenggaraan  jasa  konstruksi.  Padahal semestinya, memberi peran yang lebih besar untuk meningkatkan partisipasi masyarakat jasa konstruksi  seyogianya  dilakukan  dengan  membuat  LPJK  yang  bersifat  mandiri  dan independen,  yang  dibentuk  dari  dan  oleh  masyarakat  jasa  konstruksi  sendiri.  Dalam  hal  ini, Pemerintah  Pusat  hanya  berperan  sebagai  fasilitator  dan  pembina  yang  memberikan  standar kelayakannya, bukan sebagai pengurusnya dan pendananya. Sementara itu, tugas dan fungsi LPJK  semestinya  diorientasikan  untuk  mengembangkan  penyelenggaraan  jasa  konstruksi yang  berbasis  masyarakat,  dan  bukan  sekedar  menjalankan  tugas  dan  fungsi  yang  bersifat teknis-adminstratif saja. Pada sisi lain, kepengurusan LPJK semestinya tidak dicampuri oleh kepentingan  politik  DPR  dalam  memberikan  persetujuan  kepada  para  pengurus,  sehingga LPJK seyogianya merupakan lembaga yang bersifat bottom-up yang dapat menjadi mitra bagi Pemerintah  dalam  pengembangan  jasa  konstruksi.  Oleh  karena  itu,  LPJK  seharusnya merupakan  suatu  lembaga  yang  dapat  mendanai  sendiri  kepentingannya,  bukan  tergantung kepada  keuangan  negara.  Lagi  pula,      LPJK  seyogianya  dapat  mewakili  seluruh  lapisan masyarakat jasa konstruksi di daerah, dan bukan hanya berada di Ibu Kota Negara.
Seperti  diketahui,  bahwa  pembinaan  dan  pengembangan  jasa  konstruksi  merupakan salah  satu  unsur  penting  dalam  penyelenggaraan  pembangunan  dan  pelayanan  masyarakat, dikarenakan  Penyedia  Jasa  Konstruksi  memiliki  tanggungjawab  yang  besar  terhadap  setiap pekerjaan  yang  dilakukan,  terutama  berkaitan  dengan  kualitas  konstruksi  dan  skala kemanfaatan  yang  didapat  oleh  masyarakat. 11 Itulah  sebabnya  mengapa  partisipasi masyarakat  ini  perlu  menjadi  perhatian  dan  harus  dilakukan  upaya-upaya  pemberdayaan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan jasa konstruksi.
Pemberdayaan  masyarakat  merupakan  proses  pembangunan  yang  membuat masyarakat berinisiatif untuk memulai proses kegiatan sosial dalam memperbaiki situasi dan kondisi  diri  sendiri. 12 Pemberdayaan  masyarakat  hanya  bisa  terjadi  apabila  masyarakat  itu sendiri ikut pula berpartisipasi. 13 Jadi, pada intinya kata kunci dari pemberdayaan masyarakat adalah: proses  pembangunan , masyarakat  berinisiatif,  dan  memperbaiki  situasi dan kondisi diri  sendiri. 14 Tujuan  dari  pemberdayaan  masyarakat  adalah  untuk  memperbaiki kelembagaan,  usaha,  pendapatan,  lingkungan,  kehidupan,  dan  masyarakat. 15 Pemberdayaan masyarakat  harus  memperhatikan  prinsip-prinsip  kesetaraan,  partisipasi,  kemandirian,  dan berkelanjutan. 16
Memperhatikan  konsep  teori  mengenai  pemberdayaan  partisipasdi  masyarakat sebagaimana  dikemukakan,  maka  menjadi  pertanyaan  besar  bagaiman  dengan  maksud
11 Yasin Nazharkhan, Mengenal Klaim Konstruksi dan Penyelesaian Sengketa Konstruksi . Jakarta: PT.Gramedia Pustaka Utama, 2009, hlm. 54.
12 Dedeh  Maryani  dan  Ruth  Roselin  E.Nainggolan, Pemberdayaan  Masyarakat .  Yogyakarta:  Penerbit Deepublish. 2019, hlm. 8.
13 Ibid.
14 Ibid.
15 Ibid, hlm. 8-10.
16 Ibid, hlm. 10-12.
Undang-Undang Jasa Konstruksi dalam meningkatkan partisipasi masyarakat, karena prinsip kesetaraan,  kemandirian,  partispasi,  dan  berkelanjutan  tidak  merupakan  ruh  dalam  Undang- Undang Jasa Konstruksi.
Memperhatikan  uraian  yang  dikemukakan,  maka  secara  hukum,    materi  muatan Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020 tidak  konsisten dan  bertentangan  dengan ketentuan  Pasal  3  huruf  (c)  jo  Pasal  4  huruf  (f)  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  dan ketentuan  Pasal  3  huruf  (f)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2020.  Oleh  karena  itu, secara hukum dapat dilakukann pengujian melalui mekanisme judicial review ke Mahkamah Agung RI memohon agar Peraturan Menteri PUPR dimaksud dinyatakan tidak sah dan tidak mempunyai  kekuatan  mengikat  secara  hukum,  karena  bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Sesuai  dengan  ketentuan  Pasal  31  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2004 tentang  Mahkamah  Agung,  maka  Mahkamah  Agung  mempunyai  kewenangan  menguji peraturan  perundang-undangan  di  bawah  undang-undang  terhadap  undang-undang.  Dalam ketentuan  Pasal  31  ayat  (2)  dan  ayat  (4)  Undang-Undang  Mahkamah  Agung  dinyatakan bahwa Mahkamah Agung menyatakan tidak sah suatu peraturan perundang-undangan, karena peraturan  perundang-undangan  yang  diuji bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  atau  pembentukannya  tidak  memenuhi  ketentuan  yang  berlaku, sehingga tidak mempunyai daya mengikat secara hukum.
Berdasarkan  ketentuan  Pasal  31  ayat  (1),  ayat  (2),  dan  ayat  (4)  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  2004  dimaksud,  maka  proses  permohonan judicial  review ke  Mahkamah Agung dapat berkisar pada 2 (dua) hal, yakni
(a) mengajukan uji materi dengan mendalilkan bahwa materi yang terdapat di dalam perumusan  pasal-pasal  Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020 bertentangan  dengan  ketentuan  Pasal  3  huruf  (c)  jo  Pasal  4  huruf  (f)  Undang- Undang Nomor 2 Tahun 2017 jo ketentuan Pasal 3 huruf (f) Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020, dan
(b) mengajukan  uji  formal  mengenai  prosedural  dan  teknis  administrasi  hukum mengenai  pembentukan  Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020  yang bertentangan dengan ketentuan Pasal 105 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017, yaitu telah melampaui batas waktu yang ditentukan undang-undang.
Secara  umum  dapat  dikatakan  bahwa  dalam  hal  terjadi  perubahan,  penambahan, pengurangan,  dan/atau  penyempurnaan  peraturan  perundang-undangan,  maka  norma  hukum yang  harus  dijadikan  pedoman  dan  rujukan  adalah  ketentuan  yang  terdapat  di  dalam Lampiran  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan,  pada  angka  (237)  yang  menyebutkan  bahwa  :  “ jika  suatu  peraturan perundang-undangan  mengakibatkan  (a)  sistematikannya  berubah,  (b)  materi  muatan  nya berubah  lebih  dari  50  persen,  dan  (c)  esensinya  berubah,  maka  peraturan  perundang- undangan  yang  diubah  tersebut  lebih  baik  dicabut  dan  disusun  kembali  dalam  peraturan perundang-undangan yang baru mengenai masalah tersebut.”
Apabila dilihat dari perspektif paradigma kelembagaannya, maka terdapat perbedaan profil  LPJK  menurut  versi  Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  1999  dengan  profil  LPJK menurut  versi  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017.  Dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor 28  Tahun  2000  tentang  Usaha  dan  Peran  Masyarakat  Jasa  Konstruksi  beserta  seluruh peraturan  perubahannya,  maka  dapat  digambarkan  profil  LPJK  menurut  versi  Undang- Undang Nomor 18 Tahun 1999 sebagai  berikut : (a)  peran serta masyarakat  bersifat  wajib,
karena  merupakan  implementasi  dari  hak  dan  kewajiban  masyarakat  jasa  konstruksi,  (b) LPJK  bersifat  mandiri  dan  independen,  (c)  LPJK  dibiayai  oleh  masyarakat  jasa  konstruksi sendiri, (d) LPJK berada di tingkat nasional maupun daerah, dan (e) LPJK menjalankan tugas strategis yang berkaitan dengan pengembangan jasa konstruksi.
Sedangkan  profil  LPJK  menurut  versi  Pasal  84  ayat  (9)  Undang-Undang  Nomor  2 Tahun  2017,  seperti  yang  tertuang  dalam  Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020 tentang Pembentukan LPJK, maka dapat digambarkan profil LPJK sebagai berikut : (a) peran serta masyarakat hanya sebatas partisipasi, dalam arti dapat dilibatkan (tidak bersifat wajib), (b)  LPJK  berada  dibawah  Menteri,  sehingga  kedudukannya  tidak  mandiri  dan  tidak independen,  (c)  LPJK  dibiayai  oleh  negara  melalui  APBN,  (d)  lebih  banyak  menjalankan tugas terbatas yang menurut ketentuan Pasal 6 Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020 hanya  bersifat  administratif  saja,  seperti  mengesahkan  registrasi,  akreditasi,  penyetaraan tenaga  kerja  asing,  membentuk  lembaga  sertifikasi  yang  belum  dibentuk  oleh  asosiasi  yang terakreditasi  atau  lembaga  diklat,  dan  sebagainya,  (e)  LPJK  hanya  ada  di  tingkat  nasional, dan tidak ada di daerah.
Menurut  Ketentuan  Pasal  4,  dan  Pasal  138  sampai  dengan  Pasal  146  Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020, maka penyelenggaraan partisipasi masyarakat dilakukan melalui  :  (a)  pengawasan  penyelenggaraan  jasa  konstruksi  (mengakses  informasi  dan keterangan  terkait  kegiatan  konstruksi  yang  berdampak  pada  masyarakat,  melakukan pengaduan,  gugatan,  dan  upaya  mendapatkan  ganti  rugi  dan  kompensasi  terhadap  dampak yang ditimbulkan, dan membentuk asosiasi profesi dan asosiasi badan usaha), (b) pemberian masukan kepada Pemerintah Pusat dan/atau Pemerintah Daerah dalam perumusan kebijakan konstruksi,  dan  (c)  forum  jasa  konstruksi  (melalui  media  elektronik  dan/atau  pertemuan dengan Pemerintah Pusat dan/atau Pemerintah Daerah). Melihat rumusan yang dimuat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020 tersebut, maka semakin jelas bahwa partisipasi masyarakat  hanya  bersifat  fakultatif  (tidak  wajib)  dan  terbatas  ruang  dan  wujud partisipasinya, seperti  pengawasan, memberikan  masukan, membentuk  asosiasi,  membentuk forum jasa konstruksi, dan sebagainya.
Hal  tersebut  di  atas,  semakin  menjadi  jelas  jika  dikaitkan  dengan  ketentuan  Pasal  3 huruf (c) dan Pasal 4 huruf (f) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 dan Pasal 3 huruf (f) Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2020,  maka  LPJK  semestinya  harus  dapat mewujudkan  peningkatan  partisipasi  masyarakat  di  bidang  jasa  konstruksi.  Demikian  pula halnya  dengan  ketentuan  Pasal  9  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  dan  Pasal  4 Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2020, yang menyatakan bahwa dalam melaksanakan kewenangannya  menurut  ketentuan  Pasal  5  sampai  dengan  Pasal  8,  maka  Pemerintah  Pusat dan/atau Pemerintah Daerah dapat melibatkan Masyarakat Jasa Konstruksi.
Memperhatikan  profil  LPJK  menurut  versi  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017 sebagaimana  dikemukakan,  maka  dapat  dikatakan  perubahan  paradigma  kelembagaan sebagai  bentuk  keikutsertaan  masyarakat  jasa  konstruksi  seperti  yang  dimaksud  dalam Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017, lebih bercirikan dan berwatak top- down , dimana peran serta dan partisipasi masyarakat hanya bersifat komplementer-fakultatif saja dan tidak bersifat wajib,  dan hal ini pada gilirannya justeru dapat menghilangkan peran serta  masyarakat  jasa  konstruksi  di  tingkat  daerah.  Padahal  tujuan  penyelenggaraan  jasa konstruksi  adalah  untuk  mewujudkan  peningkatan  partisipasi  masyarakat  di  bidang  jasa konstruksi.  Oleh  karena  itu,  Pemerintah  Pusat  bertanggungjawab  untuk  meningkatkan partisipasi masyarakat jasa konstruksi.

## KESIMPULAN
Paradigma  kelembagaan  sebagai  wujud  keikutsertaan  masyarakat  jasa  konstruksi  menurut versi  Peraturan  Menteri  PUPR  Nomor  9  Tahun  2020  tentang  Pembentukan  LPJK,  maka LPJK yang dibentuk lebih bersifat top-down , tidak mandiri, tidak independen, peran serta dan partisipasi  masyarakat  jasa  konstruksi  hanya  sebagai  komplementer-fakultatif,  hanya  berada di tingkat nasional, serta ruang tugasnya terbatas pada hal-hal yang bersifat administratif saja. Peraturan Menteri PUPR Nomor 9 Tahun 2020 secara hukum bertentangan dengan ketentuan Pasal 3 huruf (c) dan Pasal 4 huruf (f) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdulkadir, M. 2010. Hukum Perusahaan Indonesia. Bandung: PT. Citra Aditya Bakti .
Asshiddiqie,  J.  2006. Perihal  Undang-Undang .  Jakarta:  Penerbit  Sekretariat  Jenderal Mahkamah Konstitusi.
Asshiddiqie,  J.  2007. Pokok-pokok  hukum  tata  negara  Indonesia  pasca  reformasi .  Bhuana Ilmu Populer.
Asshiddiqie, J. 2020. Teori Hierarki Norma Hukum, Jakarta . Penerbit Konstitusi Press. Hadimuljono, B. 2020. Permen PUPR No.9 Tahun 2020 .
Hadjon,  P.  M.  2002. Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia  (Introduction  to  the Indonesian Administrative Law) . Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
Indonesia,  R.  2020.  Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  tahun  2020  Tentang  Peraturan Pelaksanaan  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  Tentang  Jasa  Konstruksi. Jakarta: KemenPUPera .
Indrati, M. F. 2007. Ilmu perundang-undangan: jenis, fungsi dan materi muata . Maryani, D., & Nainggolan, R. R. E. 2019. Pemberdayaan masyarakat . Deepublish.
Republik  Indonesia.  2017.  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  tentang  Jasa  Konstruksi.
Republik Indonesia , 02 , 1–96. http://www.lkpp.go.id/v3/files/attachments/5_shOZLkcQtAWWUCHVmDOnNvhtz
MvlPLyp.pdf
Wijaya, N. B. A. 2021. Aspek Hukum Jasa Konstruksi . Yogyakarta: Penerbit ANDI.
Wirahadikusumah, R. D., & Naibaho, D. F. G. 2012. Pengukuran Kinerja Badan Usaha Jasa Konstruksi  Dalam  Menerapkan  Nspk  K3  Di  Proyek  Konstruksi. Laporan  Studi, PPUK BP Konstruksi .
Yasin, N. 2004. Mengenal Klaim Konstruksi dan penyelesaian sengketa konstruksi. Penerbit: Gramedia, Jakarta .
Yuliandri,  A.  P.  P.  P.  2009.  undangan  yang  Baik,(Gagasan  Pembentukan  Undang-Undang Berkelanjutan). Jakarta: Raja Grafindo Persada .