DEMI KEMANUSIAAN: PENGALAMAN INDONESIA DALAM MENANGANI ARUS PENGUNGSI INTERNASIONAL
( For Humanity: Indonesia’s Experience in Handling
International Refugee)
Adrianus A. V. Ramon 1
Fakultas Hukum, Universitas Katolik Parahyangan adrianus.ramon@unpar.ac.id

## Abstract
The research argues that Indonesia’s policy for establishing a specialized legal instrument for managing  inward  refugee  flow  maybe  used  as  references  by  other  non-state  party  to  the Refugee Convention. For reaching that conclusion, the research will first analyze the shifting definition of refugee and its impact to Indonesia. Furthermore, the research will consider the Indonesia’s experiences with refugees, with focus on inward flow of refugee. It also analyzes the policy and action undertaken by the Indonesian Government in coping for the refugee flow.  Finally,  the  research  will  consider  that  the  establishment  of  a  specific  legal arrangement for handling inward refugee may serve as an example of positive step towards the humane treatment of refugee by a non-state party of the Refugee Convention.
Keywords: asylum, humanitarian assistance, Indonesia, refugee.

## Abstrak
Penelitian  ini  menyimpulkan  bahwa  kebijakan  Indonesia  dalam  menerbitkan  instrumen hukum  yang  menjadi  dasar  penanganan  arus  pengungsi  ke  Indonesia,  dapat  dijadikan sebagai  referensi  bagi  negara  non-pihak  lainnya  dari  Konvensi  Pengungsi.  Kesimpulan tersebut didapatkan setelah dilakukan analisa terhadap pergeseran definisi istilah pengungsi, serta  dampak  pergeseran  tersebut  terhadap  Indonesia  dalam  hal  penanganan  arus pengungsi  ke  wilayah  Indonesia.  Penelitian  ini  juga  menganalisa  kebijakan  dan  tindakan yang telah diambil oleh Pemerintah Indonesia dalam menghadapi arus pengungsi tersebut.
Pada  akhirnya,  penelitian  ini  akan  mempertimbangkan  bahwa  pembentukan  sebuah kerangka hukum, untuk secara spesifik menjadi dasar penanganan arus masuk pengungsi ke Indonesia,  dapat  digunakan  sebagai  contoh  langkah  yang  positif  untuk  penanganan  yang berperikemanusiaan atas pengungsi oleh sebuah negara non-pihak dari Konvensi Pengungsi.
Kata kunci: bantuan kemanusiaan, Indonesia, pengungsi, suaka.
1 Penulis  ingin berterima kasih kepada Dr. Tristam Pascal Moeliono, S.H., M.H., LL.M., dan Kevin Setiadi atas bantuan  yang  diberikan  kepada  penulis.  Artikel  penelitian  ini  diilhami  dari  naskah  buku:  Tristam  P. Moeliono, Adrianus  A.  V.  Ramon,  &  Dyan  F.  Sitanggang, Penanganan  Pengungsi:  Tantangan  Hukum  Internasional  dan Hukum Nasional Indonesia, belum diterbitkan.

## Pendahuluan
Strategisnya  lokasi  Indonesia  yang  berada tepat  di  jalur  yang  biasa  ditempuh  oleh para  pengungsi  dan  pencari  suaka  yang menuju negara tujuan akhirnya di Australia dan  Selandia  Baru,  telah  menjadikan Indonesia sebagai salah satu negara transit terpenting bagi para pengungsi dan pencari suaka. 2
Pada  umumnya  para  pengungsi  dan pencari  suaka  menggunakan  Malaysia  dan Indonesia  sebagai  negara  transit 3 agar dapat  tiba  di  Australia  dan  Selandia  Baru menggunakan  metode  penentuan  status pengungsi oleh UNHCR atau menggunakan cara ireguler (menggunakan perahu) secara illegal,  menggunakan  jasa  penyelundup migran. 4 Sewaktu  Pemerintah  Australia mulai  melakukan  pengetatan  pengawasan wilayah  perbatasannya  di  tahun  2013, mulai  terjadi  lonjakan  jumlah  pengungsi
2 Thomas  Brown,  “After  the  Boats  Stopped: Refugees  Managing  a  Life  of  Protracted  Limbo  in Indonesia”, Antropologi  Indonesia  38,  no.  1  (2017):
35. 3 Muzafar  Ali,  Linda  Briskman,  Lucy  Fiske, “Assylum  Seekers  and  Refugee  in  Indonesia”, Cosmopolitan  Civil  Societies  Journal  8,  no.  2  (2016): 25-26.
4 Thomas Brown, loc.cit.
dan  pencari  suaka  di  Indonesia  dan Malaysia. 5
Menurut  catatan  Komisi  Tinggi
Perserikatan Bangsa-bangsa untuk Pengungsi ( United Nations
High Commission  for  Refugee/UNHCR), hingga bulan Juli  2019, tercatat  ada  13.863  orang pengungsi  dan  pencari  suaka  sedang berada  di  wilayah  Indonesia. 6 Jumlah tersebut  sebenarnya  relatif  kecil,  terutama apabila  dibandingkan  dengan  jumlah pengungsi  dan  pencari  suaka  yang  berada di negara-negara sekitar Indonesia. 7
Mengingat Indonesia bukanlah
negara  pihak 8 dari  Konvensi  Pengungsi
Tahun 1951 ataupun
Protokol Tambahannya  Tahun  1967, 9 serta  tidak pula  memiliki  sistem  penentuan  status pengungsi (Refugee Status Determination / RSD) , maka Indonesia harus mengandalkan
5 Ibid..
6 UNHCR Indonesia, “Figures at Glances”, July
2019, https://www.unhcr.org/id/en/figures-at-a- glance, (diakses 22 November, 2019).
7 Ibid..
8 UNHCR, “UNHCR in Indonesia”, https://www.unhcr.org/id/en/unhcr-in-indonesia, (diakses 22 November, 2019).
9 Convention  Relating  to  the  Status  of Refugees, 28 July 1951, United Nations, Treaty Series 189,  137  dan Protocol  Relating  to  the  Status  of Refugee  1967,  31  January  1967,  United  Nations, Treaty Series 606, 267 .
peran  dan  fungsi  UNHCR  untuk  melakukan penentuan  status  pengungsi  serta  untuk menempatkan  para  pengungsi  dan  pencari suaka  yang  permohonan  pengungsi  dan suakanya  telah  diterima  ke  negara  tujuan akhir. 10 Proses  inilah  yang  seringkali berlangsung sangat lama karena melibatkan berbagai faktor eksternal di luar kuasa Indonesia maupun UNHCR, termasuk faktor  politik  domestik  Negara  tujuan akhirnya.
Selama menantikan dapat dilakukannya  proses  relokasi  menuju negara  tujuan  akhir,  maka  para  pengungsi dan  pencari  suaka  harus “menunggu”  di berbagai lokasi penampungan sementara di Indonesia,  baik  yang  dikelola  oleh  UNHCR atau  IOM (International  Organization  for Migration)
maupun yang dibawah pengawasan Pemerintah Indonesia
(biasanya  berupa  Rumah  Detensi  Imigrasi atau  lokasi  lainnya). 11 Pada  periode menunggu  inilah  terjadi  interaksi  antara para  pengungsi  dan  penduduk  lokal  yang
10 UNHCR, loc.cit.
11 Arie  Afriansyah  dan  Eva  Achjani  Zulfa,
“Refugee  Resettlement:  A  Review of  Indonesia  Law and  Practices”, Indonesian  Law  Review  8,  no.  2
(2018): 211-215.
tidak  hanya  berkonsekuensi  positif  namun dapat  pula  menghasilkan  konsekuensi negatif pada kedua belah pihak. 12
Sepenggal  cerita  di  atas  adalah  satu dari  beberapa  pengalaman  Indonesia berinteraksi dengan pengungsi  dan pencari suaka. Selain kisah di atas, dalam berbagai literatur  domestik  Indonesia,  apabila mencari  dengan  menggunakan  kata  kunci: “Indonesia  dan  pengungsi”  maka  kisah lainnya  yang  kemungkinan  besar  akan muncul  adalah  pengalaman  Indonesia dalam  menangani  pengungsi  Vietnam (1975-1996)  yang  tiba  di  Indonesia melarikan  diri  dari  rezim  komunis  sewaktu kalahnya  Vietnam  Selatan  dalam  Perang Vietnam  dan  ditampung  sementara  oleh Pemerintah  Indonesia  di  Pulau  Galang, Kepulauan Riau.
Pada  kenyataannya,  Indonesia  telah memiliki pengalaman yang sangat luas dan beragam dalam proses penanganan pengungsi  dan  pencari  suaka,  bahkan semenjak  masa  awal  Kemerdekaannya. Pengalaman  -  pengalaman  Indonesia  di atas pada akhirnya  mendorong  Pemerintah
Indonesia  untuk  menformulasikan  sebuah kerangka kebijakan serta perangkat hukum domestik  untuk  menangani arus pengungsi yang  berasal  dari  luar  negeri  yang  berlaku pada saat ini. Meskipun sebagian pengamat dan  ahli  beranggapan  bahwa  kerangka hukum  domestik  tersebut  masih  jauh  dari ideal, akan tetapi kiranya perangkat hukum ini  bisa  dimaknai  sebagai  sebuah  langkah maju  yang  positif  serta  patut  dijadikan sebagai  salah  satu  rujukan  positif  oleh negara non-pihak Konvensi Pengungsi 1951 dan Protokol 1967.
Untuk  itu,  penelitian  ini  pertama- tama  akan  memaparkan  proses  perluasan definisi  pengungsi  sekaligus  dampak perluasannya  terhadap  Indonesia.  Pada bagian kedua, penelitian ini akan memaparkan berbagai pengalaman Indonesia dalam menangani pengungsi dan pencari  suaka,  terutama  yang  masuk  ke Wilayah  Indonesia,  termasuk  untuk  tujuan transit.  Pada  bagian  akhir,  penelitian  ini akan  mempertimbangkan  bahwa  kebijakan Indonesia untuk membuat sebuah perangkat hukum domestik terkait
penanganan  pengungsi  dari  luar  negeri yang masuk ke Indonesia.

## Kerangka Teori
Sebelum masuk ke proses pembahasan  substansi  penelitian  ini,  perlu terlebih dahulu dipaparkan kerangka teoritis terkait materi yang akan dibahas. Untuk itu, pada  bagian  ini  pertama-tama  akan dijelaskan  kerangka  hukum  internasional yang  berlaku  terkait  isu  pengungsi  serta kekuatan pengikatan perjanjian internasional  terkait  pengungsi  terhadap negara-negara  yang  tidak  menjadi  negara pihak dari perjanjian internasional tersebut.
Sebelum terbentuknya Konvensi Pengungsi tahun 1951, masyarakat internasional  sebenarnya  telah  beberapa kali  mencoba  membuat  instrumen  hukum internasional yang memberikan perlindungan  kepada  para  pengungsi, termasuk  untuk  mencoba  mendefinisikan istilah pengungsi.
Hal  tersebut  pertama  kali  dilakukan sewaktu Liga Bangsa-bangsa (LBB)
membuat Arrangement  of  12  May  1926 relating to the Issue of Identity Certificates
to  Russian  and  Armenian  Refugees (Supplementing and Amending the previous arrangements  dated  July  5th,  1922  and May  31st,  1924 ). 13 Pengaturan  tersebut mendefinisikan  pengungsi  sebagai  Warga Rusia  yang  menjadi  korban  kekerasan  di Rusia  dalam  konteks  situasi  kekerasan (Revolusi Bolshevik) di Rusia, dan terhadap warga  Etnis  Armenia  di  bekas  wilayah Kekaisaran  Ottoman  Turki  dalam  konteks Genosida  Armenia  (meskipun  sebagian  ahli dan Negara Turki secara resmi menyatakan Genosida Armenia tidak ada).
Jelas  terlihat  LBB  mendefinisikan pengungsi  dengan  pendekatan  secara spesifik  dan  terbatas  hanya  merujuk  pada suatu  kelompok  tertentu  yang  menjadi korban  dalam  konteks  suatu  insiden kekerasan tertentu pula. Definisi pengungsi ini  kemudian  diperluas  secara  terbatas tahun  1928  sehingga  juga  memasukan etnis Assyria, Chaldea dan Turki .
Pendekatan  semacam  ini  sebenarnya  bisa dikatakann sebagai pola pendekatan ad-hoc
13 Arrangement  Relating  to  the  Issue  of Identify  Certificates  to  Russian  and  Armenian
Refugees,  12  May  1926, League  of  Nations  Treaty Series LXXXIX, no. 2004.
yang hampir pasti tidak mampu memberikan  perlindungan  komprehensif kepada  pengungsi  selain  dari  yang  telah dirujuk dalam pengaturan tersebut.
Pendekatan di atas kembali dilakukan oleh LBB sewaktu membuat suatu kerangka hukum  yang  sebenarnya  diharapkan  akan memberikan perlindungan yang menyeluruh pada  para  pengungsi  secara  lebih  luas. Pada tahun 1933, LBB berhasil menyepakati 1933
Convention Relating to the International  Status  of  Refugees. 14 Definisi pengungsi  dalam  konvensi  ini  ternyata tetap  mempertahankan  definisi  dalam Pengaturan  LBB  tahun  1926  yaitu  terkait Warga  Rusia  dan  Armenia  yang  menjadi korban  dan  melarikan  diri  dari  insiden kekerasan. Tahun 1938, LBB juga membuat konvensi  tersendiri  (Konvensi  tentang Pengungsi Jerman 1938) tentang pengungsi warga  Negara  Jerman  yang  melarikan  diri dari rezim Nazi Jerman.
Konvensi  1933  tersebut  sering disebut sebagai instrumen hukum internasional  pertama  yang  memberikan
14 Convention  Relating  to  the  International Status  of  Refugees,  28  October  1933, League  of Nations, Treaty Series CLIX no. 3663.
perlindungan  yang  komprehensif  kepada pengungsi, termasuk dalam hal pemenuhan hak-hak  sipil  dan  ekonomi  pengungsi. 15
Dalam  Konvensi  ini  pula  diatur  untuk pertama  kalinya  prinsip non-refoulement, yang  saat  ini  dianggap  sebagai  salah  satu pondasi utama hukum pengungsi internasional. Prinsip Non-refoulement pada intinya adalah yaitu prinsip yang menjamin agar
sebuah Negara tidak
mengeluarkan/mengusir  secara  langsung ataupun  tidak  langsung  pengungsi  yang masuk ke wilayah negaranya . 16
Namun  di  sisi  lain,  pengaturan tentang  definisi  pengungsi  dalam  konvensi ini masih menggunakan pendekatan serupa dengan  Pengaturan  Tahun  1926  dan revisinya  Tahun  1928,  yaitu  merujuk  pada suatu  kelompok  tertentu  yang  menjadi korban  dalam  konteks  suatu  insiden kekerasan  tertentu  pula.  Hal  inilah  serta ditambah  situasi  politik  internasional,
15 Peter  Fitzmaurice,  “Anniversary  of  the forgotten  Convention:  The  1933  Refugee  Convention and  the  search  for  protection  between  the  world wars”, https://www.legalaidboard.ie/en/About-The-
Board/Press-Publications/Newsletters/Anniversary-of- the-forgotten-Convention-The-1933-Refugee- Convention-and-the-search-for-protection-between- the-world -wars.html (diakses 23 November, 2019).
16 Ibid.
khususnya  di  Eropa  pada  masa inter- bellum, kiranya telah menyebabkan Konvensi  Pengungsi  1933  tidak  diratifikasi oleh  banyak  negara  yang  secara  jelas mengurangi keefektivan pengaturannya. 17
Pendefinisian  secara ad-hoc untuk menentukan
definisi pengungsi sebagaimana Pengaturan 1926 dan Konvensi  1933,  ternyata  kembali  diadopsi dalam Konvensi Pengungsi 1951, instrumen hukum internasional yang hingga kini masih dianggap  dan  menjadi  dasar  hukum internasional  yang  mengatur  tentang pengungsi. 18 Konvensi  Pengungsi  1951 mengatur  bahwa  pengungsi  didefinisikan sebagai: 19
a. mereka  yang  sudah  dianggap  sebagai pengungsi  sesuai  Pengaturan  LBB tanggal 12 Mei 1926 dan 30 Juni 1928 atau  sesuai  Konvensi  1933  dan Konvensi  1938,  Protokol  1939  atau Konstitusi
International Refugee Organization . International  Refugee Organization (IRO)  adalah  sebuah agensi  khusus  dari  Perserikatan Bangsa-bangsa
yang mengurusi pengungsi.  IRO  didirikan  tahun  1946 dan dibubarkan tahun 1952 . 20
17 Ibid. 18 Convention  Relating  to  the  Status  of Refugees, 28 July 1951, United Nations, Treaty Series, vol. 189, p. 137 19 Convention  Relating  to  the  Status  of Refugees 1951, Article 1 A.
20 The  Editors  of  Encyclopaedia  Britannica, “International  Refugee  Organization”.  Historical  UN Agency, https://www.britannica.com/topic/International-
b. mereka  yang  sebagai  akibat  insiden yang  terjadi  sebelum  pada  1  Januari
1951 yang memiliki “ well-founded fear of  being  persecuted  for  reasons  of race,  religion,  nationality,  membership of a particular social  group or political opinion,  is  outside  the  country  of  his nationality  and  is  unable  or,  owing  to such  fear,  is  unwilling  to  avail  himself of  the  protection  of  that  country;  or who,  not  having  a  nationality  and being outside the country of his former habitual  residence  as  a  result  of  such events,  is  unable  or,  owing  to  such fear, is unwilling to return to it .”
Definisi  pengungsi  di  atas  secara jelas  memperlihatkan  bahwa  Konvensi Pengungsi  1951  memberikan  pengakuan terhadap  status  pengungsi  yang  telah diatur  oleh  serangkaian  instrumen  hukum yang  telah  ditetapkan  sebelumnya.  Hal  ini patut  diduga  demi  menegakan  prinsip kepastian  hukum  dan  konsistensi  dengan aturan yang telah berlaku sebelumnya.
Selain  itu  Konvensi  ini  juga  telah menetapkan definisi baru bahwa pengungsi juga  termasuk  mereka  yang  akibat  suatu kejadian  pada  kurun  waktu  sebelum  1 Januari  1951  memiliki  ketakutan  yang beralasan  untuk  dipersekusi  berdasarkan ras,  agama,  nasionalitas,  keanggotaan  dari sebuah  kelompok  sosial  atau  opini  politik.
Refugee-Organization-historical-UN-agency (diakses 23 November, 2019).
Syarat  lainnya  adalah  pengungsi  haruslah berada di luar negara kewarganegaraannya dan  tidak  dapat  atau  tidak  memungkinkan karena  adanya  persekusi,  mengandalkan perlindungan  dari  negaranya  tersebut. Pengungsi  juga  dimungkinkan  sebagai individu yang tidak memiliki kewarganegaraan  yang  berada  di  luar negara  dimana  dirinya  sebelumnya  tinggal dan  karena  adanya  ketakutan  akan persekusi,  tidak  bisa  atau  tidak  mau kembali ke negara tersebut.
Definisi  pengungsi  sesuai  Konvensi 1951  ini  sudah  lebih  luas  dari  beberapa instrumen  hukum  pengungsi  sebelumnya. Namun  demikian,  definisi  pengungsi tersebut masih memiliki pembatasan terkait waktu  serta  lokasi  insiden,  sesuai  Pasal  1B Konvensi  1951,  dimana  negara  peserta Konvensi harus menentukan apakah insiden yang  bisa  mengakibatkan  terjadinya  arus pengungsi  itu  dibatasi  hanya  untuk  insiden yang  hanya  terjadi  di  Eropa  atau  juga mencakup  insiden  yang  juga  terjadi  di wilayah lainnya . 21
21 Convention  Relating  to  the  Status  of Refugees 1951, Article 1 B.
Pembatasan-pembatasan
definisi pengungsi dalam Konvensi Pengungsi 1951 di  atas  pada  akhirnya  diubah  dalam Protokol  Pengungsi  1967  yang  telah menghilangkan  batasan  waktu  dan  lokasi terjadinya  insiden  kekerasan. 22 Terlihat bahwa  Protokol  1967  ini  telah  berupaya untuk  memperluas  cakupan  perlindungan yang  dapat  diberikan  kepada  para pengungsi  tanpa  dibatasi  oleh  persoalan lokasi dan waktu terjadinya insiden.
Setelah mengetahui
definisi
pengungsi sesuai hukum internasional yang berlaku  saat  ini,  selanjutnya  akan  dibahas kekuatan pemberlakuan instrumen- instrumen  hukum  internasional  terkait pengungsi  tersebut  sesuai  dengan  asas- asas hukum perjanjian internasional.
Pada  umumnya  suatu  negara  akan terikat  pada  suatu  perjanjian  internasional berdasarkan suatu pemberian consent to be bound yang  kemudian  dilanjutkan  dengan prosedur  sesuai  hukum  domestik  negara tersebut.  Prosedur  ini  akan  menjadikan negara  tersebut  menjadi  negara  pihak  dari
22 Protocol  Relating  to  the  Status  of  Refugee 1967, Article 1.
suatu  perjanjian  internasional.  Sesuai  asas hukum  perjanjian  internasional, pacta  sunt servanda yang  dimuat  dalam  Pasal  26 Konvensi  Wina  1969  tentang  Perjanjian Internasional,  maka  kekuatan  mengikat perjanjian  internasional  kepada  negara tersebut adalah treaty obligation. 23
Akan  tetapi  khusus  terkait  prinsip non-refoulement, sesuai  Pasal  33  Konvensi Pengungsi  1951,  sebagian  ahli  telah berpendapat  bahwa  prinsip  ini  termasuk hukum  kebiasaan  internasional  sehingga keberlakukannya tidak semata-mata tergantung tindakan pengesahan  yang dilakukan  Negara.  Negara-negara  harus tetap  terikat  pada  ketentuan non- refoulement meskipun  tidak  mengesahkan konvensi  tersebut. 24 Sebagian  ahli  lagi bahkan menyatakan prinsip non- refoulement telah  menjadi  kaidah jus cogens yang  menjadikannya  sebagai sebuah kaidah pre-emptory hukum internasional yang tidak bisa
23 Vienna  Convention  on  the  Law  of  Treaties, 23  May  1969, United  Nations,  Treaty  Series  1155, 331, Art. 26. 24 D. W. Greig, “The Protection of Refugee and Customary International Law”, 8 th Australian Yearbook of International Law, (1978 – 1980), http://www5.austlii.edu.au/au/journals/AUYrBkIntLaw/
1980/4.pdf (diakses 24 November, 2019).
dikesampingkan  bahkan  oleh  sebuah perjanjian internasional sekalipun. 25

## Metode Penelitian
Setelah  mengetahui  kerangka  teori yang  akan  digunakan  dalam  penelitian, maka  selanjutnya  akan  dipaparkan  metode penelitian yang digunakan dalam pelaksanaan  penelitian  ini    yaitu  metode penelitian yuridis normatif. Metode penelitian yuridis normatif adalah pelaksanaan  penelitian  yang  difokuskan untuk  menganalisa  penerapan  kaidah- kaidah  atau  norma-norma  dalam  hukum yang  berlaku. 26 Metode  penelitian  ini memandang  hukum  sebagai  kaidah  tertulis yang  dibentuk  oleh  pihak-pihak  yang berwenang. 27
Metode  penelitian  ini  menekankan pada cara penelitian hukum yang dilakukan dengan  meneliti  bahan  literatur  atau  data sekunder  yang  terdiri  dari  sumber-sumber hukum internasional, sesuai Pasal 38 ayat 1 Statuta  Mahkamah  Internasional,  yaitu:
25 Ibid. 26 Johnny  Ibrahim, Teori  Dan  Metodologi Penelitian  Hukum  Normatif  (Malang:  Banyumedia Publishing, 2006), 295.
27 Ibid.
Perjanjian  Internasional,  Hukum  Kebiasaan Internasional,  Prinsip  Hukum  Umum  dan Doktrin  atau  ajaran  ahli-ahli  hukum internasional yang terkemuka. 28

## Pergeseran  Definisi  Pengungsi  dan Dampaknya Terhadap Indonesia
Dari  rangkaian  pemaparan  pada bagian  kerangka  teori,  terlihat  bahwa sebenarnya  definisi  pengungsi  sesuai instrumen-instrumen  hukum  internasional yang  mengatur  tentang  pengungsi,  pada dasarnya  telah  berevolusi  dari  yang sebelumnya  hanya  merujuk  pada  suatu kelompok  tertentu  yang  menjadi  korban atas  insiden  kekerasan  tertentu,  hingga akhirnya  berkembang  dengan  menekankan elemen  adanya  ketakutan  yang  beralasan untuk dipersekusi berdasarkan ras, agama, nasionalitas,  keanggotaan  dari  sebuah kelompok  sosial  atau  opini  politik  serta tanpa  lagi  memiliki  pembatasan  dari  segi waktu dan lokasi.
Pada  perkembangan  selanjutnya, kemajuan  teknologi  transportasi  dan globalisasi serta banyaknya insiden
28 Statute of the International Court of Justice,
18 April 1946, Article 38(1).
kekerasan  di  penjuru  dunia,  telah meningkatkan  jumlah  pengungsi  yang menyelamatkan  diri  atau  semata  hanya mencari  penghidupan  yang  lebih  baik.  Hal ini mendorong negara-negara dan
organisasi  internasional  untuk  berupaya meninjau ulang definisi pengungsi, meskipun definisi pengungsi dalam Protokol Pengungsi Tahun 1967 tetap tidak berubah.
William  Thomas  Worster  dalam artikel  penelitiannya  telah  memaparkan secara cukup komprehensif berbagai proses evolusi kontemporer dari definisi pengungsi tersebut  yang  dilakukan  oleh  organisasi internasional, termasuk
Organization
African  Union  Refugee  Convention 1969 dan  1984 Cartagena  Declaration, maupun secara  unilateral  oleh  masing-masing negara-negara. 29
William  Worster  berargumen  bahwa pada saat ini, seharusnya definisi pengungsi dapat  disesuaikan  dengan  beberapa perkembangan terkini, sehingga didefinisikan menjadi: 30
29 William  Thomas  Worster,  “ The  Evolving Definition  of  the  Refugee  In  Contemporary International  Law”, Berkeley  Journal  of  International Law 30, no. 1, (2012).
30 Ibid.
a. Seseorang  yang  karena  ketakutannya yang beralasan karena situasi: 1. Persekusi  berdasarkan  ras,  agama, nasionalitas dan keanggotaan kelompok sosial tertentu atau opini politik; 2. Penyiksaan, perlakuan tidak berperikemanusiaan dan/atau hukuman; dan/atau 3. Ancaman terhadap jiwa, keamanan, kebebasan,  akibat  suatu  kejadian yang meluas dan tidak dapat diatasi oleh negara asal individu.
b. Individu tersebut berada di luar negara kewarganegaraannya  atau  negara tempatnya  biasa  tinggal  karena ketakutannya di atas.
Definisi  pengungsi  yang  diusulkan  di atas  jelas  kembali  memperluas  definisi pengungsi  dengan  memasukan  elemen- elemen  perlindungan  hak  asasi  manusia yang lebih kuat lagi.
Lebih  lanjut,  UNHCR  pada  tahun 2007  juga  telah  menerbitkan  sebuah position  paper yang  membahas  hubungan antara  arus  pengungsi  dan  arus  migrasi internasional. 31 Dalam paper dimaksud, UNHCR  juga  telah  mengenali  adanya potensi  percampuran  antara  pengungsi dengan  migran  ireguler,  termasuk  adanya potensi dari pengungsi atau migran ireguler
31 UNHCR,  “UNHCR,  Refugee  Protection  and International Migration” 17 January 2007, https://www.unhcr.org/4a24ef0ca2.pdf  (diakses  25 November, 2019).
yang  menjadi  korban  dari  tindak  pidana perdagangan manusia. 32
Paper UNHCR  dimaksud  secara khusus  juga  mengakui  adanya  pergeseran motif  dari  perjalanan  internasional  yang dilakukan  oleh  pengungsi.  Sebelumnya motif pengungsi hanyalah untuk menyelamatkan  diri  dari  ancaman  atas keselamatan  dirinya.  Namun  demikian,
paper UNHCR  tersebut  mengenali  adanya motif  baru  dari  perjalanan  internasional “pengungsi”  atau  “pencari  suaka”  yaitu motif  ekonomi,  mencari  penghidupan  yang lebih baik. 33
Pergeseran  motif  tersebut  sering diiringi  oleh  pemilihan  metode-metode ireguler  dalam  mencapai  negara  tujuan akhirnya.  Untuk  kasus  pengungsi  yang menuju  Australia,  serta  sebagian  kecil Selandia  Baru,  pola  ireguler  yang  biasanya ditempuh oleh para pengungsi atau pencari suaka adalah menggunakan jasa penyelundup  migran  dengan  imbalan antara  $5000  -  $10.000,  mereka  akan menempuh jalur penerbangan hingga Kuala
32 Ibid.
33 Ibid.
Lumpur,  Malaysia  lalu  menggunakan perahu  kecil  nelayan  hingga  sampai  ke Pulau Sumatera.
Setelah  tiba  di  Indonesia,  sebagian dari  para  pengungsi  akan  menuju  kantor UNHCR  di  Jakarta  untuk  mendaftarkan  diri sebagai  pengungsi  atau  pencari  suaka. 34
Bagi  pengungsi  yang  mendaftarkan  diri dengan UNHCR maka para pengungsi telah beralih menggunakan jalur normal/reguler.
Namun demikian, sebagian pengungsi  lainnya  meneruskan  upayanya untuk  mencapai  Australia  dengan  tetap menggunakan  dengan  jalur  ireguler. Mereka  tetap  menggunakan  kapal  nelayan kecil  untuk  mencapai  Australia  dengan mengawali  perjalanannya  dari  pantai selatan beberapa pulau di Indonesia. 35
Meningkatnya  arus  pengungsi  yang berupaya  tiba  di  Indonesia  dengan  jalur ireguler  di  atas  disikapi  Pemerintah Australia dengan mengetatkan pengawasan perbatasannya  dengan  Indonesia  untuk mencegahnya  masuknya  perahu  nelayan yang  membawa  pengungsi  ke  Australia.
34 Muzafar  Ali,  Linda  Briskman,  Lucy  Fiske, loc.cit.
35 Ibid.
Pemerintah  Australia  juga  mengetatkan proses  penerimaan  pengungsi  dan  pencari suaka  dari  jalur  normal.  Bahkan  Australia juga telah memperkecil jumlah penerimaan pengungsi tahunannya, yang hanya menerima  85  pengungsi  dari  lokasi penampungan  di  Indonesia  dimana  tahun 2010,  Australia  bisa  menerima  400  jiwa pengungsi dari Indonesia. 36
Hal  ini  menciptakan backlog yang berkepanjangan  untuk  proses  penentuan status pengungsi di negara- negara “transit” pengungsi. 37 Di  tahun  2015  masa  tunggu proses penentuan status pengungsi
mencapai 20 bulan serta total masa tunggu di  negara  transit,  termasuk  Indonesia, untuk proses pemindahan ke negara tujuan mencapai periode enam tahun lamanya. 38
Dari  pemaparan  di  atas,  terlihat adanya  hubungan  dari  pergeseran  definisi pengungsi dan motif dilakukannya pengungsian  serta  meningkatnya  individu yang  menggunakan  jalur  ireguler  dan
36 Rizki Akbar Hasan, “UNHCR: Indonesia Patut Dicontoh Soal Penangangan Pengungsi Internasional”, https://www.liputan6.com/global/read/4015215/unhcr- indonesia-patut-dicontoh-soal-penanganan-pengungsi- internasional, (diakses 27 November, 2019).
37 Thomas Brown, loc.cit.
38 Muzafar  Ali,  Linda  Briskman,  Lucy  Fiske, loc.cit.
kemudian  mendaftar  sebagai  pengungsi, dengan  lamanya  masa  tunggu  di  negara transit.  Selain  memang  menjadikan  jumlah individu yang mendaftar sebagai pengungsi bertambah  secara  signifikan,    munculnya fenomena  ini  telah  mencetuskan  reaksi negatif  dari  negara  tujuan  pengungsian untuk  memperketat  kriteria  dan  proses penempatan  akhir  pengungsi  ke  negara- negara  tersebut.  Pada  akhirnya  baik pengungsi  maupun  negara  transitlah  yang akan  merasakan  beban  terbesar  dari  efek negatif tersebut.

## Pengalaman  Indonesia  Menangani
Arus  Pengungsi  yang  Masuk  ke Wilayah Indonesia
Setelah  melihat  proses  pergeseran definisi  pengungsi  dan  motif  dilakukannya pengungsian serta efeknya pada Indonesia, maka  pada  bagian  ini,  penelitian  akan difokuskan  untuk  melakukan  tinjauan terhadap praktek yang telah dilakukan oleh Pemerintah  Indonesia  dalam  rangka penanganan arus pengungsi yang masuk ke Wilayah  Indonesia  ( inward  flow ),  termasuk yang  transit  dan  memiliki  tujuan  akhir  di negara lain.
Meskipun  disadari  penulis  bahwa Indonesia pada  dasarnya telah berinteraksi dengan  pengungsi  semenjak  masa  awal kemerdekaan, terutama terkait arus pengungsi  domestik  ( internally  displaced persons/IDP) dan  arus  pengungsi  yang keluar  dari  Indonesia  ( outward  flow) , namun karena keterbatasan lingkup
penelitian  menyebabkan  pokok  bahasan untuk difokuskan pada kebijakan Indonesia dalam menangani inward flow pengungsi.
Di  bawah  ini  akan  dibahas  beberapa kasus, yaitu:
Penanganan  Pengungsi  /  Boat  People Vietnam (1975 – 1996)
Berakhirnya  Perang  Vietnam  tanggal pada  30  April  1975  telah  menyebabkan terjadinya  arus  pengungsi  warga  Vietnam yang  hendak  melarikan  diri  dari  rezim komunis.  Karena  faktor  geografi,  para pengungsi  Vietnam  kebanyakan  melarikan diri  dengan  menggunakan  perahu  atau kapal  kecil  lainnya  menuju  negara-negara tetangga  Vietnam  di  kawasan  Asia Tenggara untuk kemudian mencapai negara tujuannya  akhirnya  di  Amerika,  Australia dan  Eropa.  Karena para  pengungsi  ini
menggunakan perahu dan kapal kecil untuk melarikan  diri  dari  Vietnam,  maka  para pengungsi  Vietnam  juga  sering  disebut sebagai  “manusia  perahu” . 39 Sebagian kapal  dan  perahu  tersebut  akhirnya terdampar  di  pulau-pulau  yang  termasuk wilayah  kedaulatan  Indonesia,  terutama  di wilayah Kepulauan Riau.
Gelombang pertama pengungsi Vietnam, tiba di Indonesia pada tanggal 22 Mei  1975. 40 Gelombang  pertama  tersebut, yang  hanya  berjumlah  25  orang,  segera disusul  oleh  gelombang – gelombang selanjutnya  dengan  jumlah  yang  terus bertambah.  Pada  tahun  1977,  jumlah pengungsi  Vietnam  di  Indonesia  telah mencapai angka ratusan sehingga Pemerintah  Indonesia  memutuskan  untuk memberikan lokasi penampungan sementera  ( shelter) di  wilayah  Pelabuhan Tanjung Pinang.  Di Tahun 1978-79, jumlah pengungsi  Vietnam  semakin  meningkat secara  drastis. 41 Setelah  terdamparnya Kapal Southern  Cross yang  berpenumpang
39 Wagiman, Hukum  Pengungsi  Internasional (Jakarta: Sinar Grafika, 2012), 167.
40 Isye  Ismayawati, Manusia  Perahu,  Tragedi Kemanusiaan di Pulau Galang (Jakarta: Kompas Media Nusantara, 2013), 2.
41 Ibid, 4.
1220  pengungsi  Vietnam  (21  September 1978),  Pemerintah  Indonesia  memutuskan membentuk  Panitia  Pengelola  Pengungsi Vietnam  (P3V), 42 berdasarkan  Keputusan Presiden  (Keppres)  No.  38  Tahun  1979 tentang  Koordinasi  Penyelesaian  Pengungsi Vietnam  di  Indonesia  (11  September 1979). 43 Pada  saat  P3V  dibentuk, pengungsi  Vietnam  di  Indonesia  telah berjumlah  50.000  jiwa.    Sebagian pengungsi  tersebut  berada  di  Pulau  Bintan dan  sebagian  besar  (sekitar  40.000  jiwa) lagi ditampung di Pulau Jemaja, Kepulauan Anambas.    Selain  kedua  lokasi  di  atas, Pemerintah Indonesia juga mengalokasikan sejumlah  penampungan  lainnya,  yaitu:  di Pulau  Berhala,  Ranai,  Sekadau,  Tulai, Kramu, Sedanau, dan Tarempa.
Menghadapi peningkatan
arus
pengungsi  Vietnam  ini  serta  adanya
kebutuhan berdasarkan prinsip
kemanusiaan
untuk
menyediakan penampungan yang manusiawi, Pemerintah Indonesia  memutuskan  untuk  memusatkan tempat  penampungan  pengungsi  Vietnam
42 Ibid, 8.
43 Wagiman, op.cit, 168.
di Pulau Galang, sebuah Pulau di Kepulauan Riau,  tidak  jauh  dari  Pulau  Batam. Penampungan
Vietnam
tersebut selanjutnya  juga berfungsi sebagai refugee processing  centre dimana  dilakukan  proses penentuan  status  pengungsi  oleh  UNHCR sebelum akhirnya pengungsi akan direlokasi ke negara-negara tujuan akhir pengungsian,  terutama  Amerika  Serikat, Australia, Perancis, dan Kanada. 44
Kesediaan  Pemerintah  Indonesia untuk  menentukan  Pulau  Galang  sebagai refugee  processing  center memiliki  dua syarat  utama,  yaitu:  pertama,  para pengungsi Vietnam tersebut tidak ada yang menetap  di  Indonesia,  setelah  selesai dilakukan pemrosesan; dan kedua, penampungan  dan  pemrosesan  para pengungsi  Vietnam  dibiayai  oleh  PBB (melalui UNHCR) atau negara ketiga, dalam hal ini Amerika Serikat. 45
Bantuan  yang  diberikan  oleh  UNHCR kepada Indonesia untuk menangani persoalan  pengungsi  Vietnam  dimulai semenjak  diselenggarakannya  Pertemuan
44 Isye Ismayawati, op.cit, 9.
45 Ibid., 10.
ASEAN  (15-16  Mei  1979),  dimana  dalam pertemuan  ini  juga  diundang  perwakilan dari  24  negara  lain,  terutama  negara- negara tujuan akhir pengungsi atau negara pemberi  bantuan  bantuan  kemanusiaan serta  UNHCR. 46 Bahkan  untuk  semakin mengintensifkan  pemberian  bantuan  bagi pengungsi  yang  berada  di  Indonesia, UNHCR  juga  akhirnya  membuka  kantor perwakilan  UNHCR  di  Indonesia  pada tanggal 15 juni 1979. 47
Pertemuan  regional  ASEAN  tentang pengungsi  Vietnam  kemudian  dilanjutkan dengan
penyelenggaraan
Konferensi
Internasional  terkait  Pengungsi  Vietnam  di Jenewa  pada  bulan  Juli  1979. 48 Sejak  titik tersebut  hingga  tahun  1985,  arus kedatangan pengungsi
Vietnam
di Indonesia  cenderung  menurun.  Namun sejak  tahun  1989  arus  ketibaan  pengungsi Vietnam  kembali  meningkat  secara  cukup drastis. 49
Beranjak  dari  kejadian  ini,  pada tanggal  13  -  14  Juni  1989,  kembali diselenggarakan Konferensi Internasional di
46 Ibid., 15.
47 Wagiman, op.cit, 168.
48 Ibid., 167.
49 Ibid., 162.
Jenewa  perihal  penanganan  pengungsi Vietnam  di  Indonesia  yang  kemudian memutuskan  pembentukan Comprehensive Plan of Action for the Indo-Chinese Refugee (CPA) .  Salah  satu  poin  terpenting  CPA adalah  penetapan  proses s creening, pemilahan, dan penetapan status pengungsi  yang  harus  dibedakan  dari pencari  suaka  ( asylum  seeker ),  khususnya sejak cut off date 18 Maret 1989.   Individu yang  ditetapkan  masuk  ke  dalam  kategori pengungsi akan direlokasi ke negara tujuan akhir. Sisanya yang tidak memenuhi syarat untuk  mendapat  perlindungan  sebagai pengungsi  akan  dipulangkan  kembali  ke negara asal. 50
Pada  akhirnya  proses  penampungan pengungsi Vietnam oleh Indonesia ini terus berlangsung  hingga  pertengahan  dekade 1990-an  dimana  pada  saat  tersebut,  selain opsi relokasi, pengungsi juga diberikan opsi untuk  kembali  secara  sukarela  ke  Vietnam (voluntary  returns). Opsi  kembali  secara sukarela  juga  diberikan  dengan  koordinasi dengan Pemerintah Vietnam. 51
50 Ibid., 169.
51 Ibid.,  163 – 190.
Sepanjang  proses  penampungan, pemrosesan,  hingga  relokasi  pengungsi Vietnam  ini  (1975 – September  1996),
Indonesia  tetap  tidak  menjadi  negara peserta  Konvensi  Pengungsi  1951  dan Protokol  1967.  Namun  Indonesia    secara sukarela  bersedia  memberikan  bantuan kepada  pelarian  (termasuk  di  dalamnya pengungsi  dan  pencari  suaka)  asal Vietnam.  Kiranya  sikap  Indonesia  tersebut dilandaskan  pada  rasa  kemanusiaan  serta kesadaran  akan  keberlakuan  sejumlah instrumen  hukum  internasional  tentang pengungsi yang telah berlaku dan mengikat negara-negara  sebagai  hukum  kebiasaan internasional,  walaupun  negara  tersebut bukanlah negara peserta Konvensi
Pengungsi 1951 dan Protokol 1967. 52
Indonesia juga dicatat, secara positif, telah menggunakan  istilah  “pengungsi” untuk  menyebut  para  pengungsi  Vietnam yang  tiba  di  Indonesia.  Hal  ini  berbeda dengan  Malaysia  dan  Thailand  yang berupaya  untuk  tidak  menggunakan  istilah pengungsi  namun  menggunakan  istilah- instilah: Vietnamese  Illegal  Migrants,
52 Ibid., 169 – 170.
displaced  persons, dan so-called  refugee. 53
Perbedaan  penggunaan  istilah  tersebut, disinyalir sebagai salah satu langkah negara untuk  menghindari  kewajiban  hukum  yang lahir dari penggunaan istilah pengungsi. 54

## Penanganan Pengungsi dan Pencari Suaka Semenjak Tahun 2000
Berbagai  konflik-konflik  bersenjata yang terjadi di sejumlah negara, termasuk: Afganistan,  Sudan,  Somalia,  Iran,  Suriah, Yemen,  Srilanka,  Pakistan,  dan  Myanmar, semenjak  tahun  2000  telah  mendorong munculnya arus perpindahan penduduk asal ke  negara  tujuan  akhir  pengungsi, termasuk  Australia. 55 Sesuai  penjelasan  di bagian-bagian  sebelumnya,  pola  pengungsi yang akan menuju Australia secara ireguler, harus melewati Indonesia.  Itulah sebabnya Indonesia  mau  tidak  mau  telah  menjelma sebagai negara transit. 56
UNHCR  mencatat  bahwa  pada  bulan Juli  2019  ada  13.863  pengungsi  (termasuk pencari  suaka)  yang  berada  di  wilayah Indonesia.  Dari  jumlah  tersebut  56%
53 D. W. Greig, op.cit, 125-126.
54 Ibid.
55 Wagiman, op.cit, 173.
56 Fitria, “Perlindungan Huku m Bagi Pengungsi di  Negara  Ketiga:  Praktik  Indonesia”, Padjadjaran Jurnal Ilmu Hukum 2, no. 1 (2015), 106.
berasal  dari  Afganistan,  10%  dari  Somalia dan 5% dari Myanmar.  Para pengungsi ini telah lolos proses screening yang dilakukan 6  kantor  perwakilan  UNHCR  di  Indonesia dan  untuk  sementara  ditampung  di sejumlah  tempat  penampungan  sementara di  Jakarta,  Medan,  Tanjung  Pinang, Makassar, Kupang dan Pekan Baru. 57
Pada  umumnya  para  pengungsi  dan pencari  suaka  tersebut  ditampung  baik  di rumah detensi imigrasi (Rudenim), maupun di  lokasi-lokasi  penampungan  sementara. Pada tahun 2013 diketahui bahwa terdapat lokasi penampungan sementara yang cukup besar  dengan  kurang  lebih  3000 – 4000 jiwa pengungsi di wilayah Cisarua, Puncak, Jawa Barat. 58
Selama  masa  transit  di  Indonesia, menunggu proses penentuan status pengungsi  maupun  menunggu  proses relokasi  ke negara tujuan  akhir,  jika  status pengungsinya  dikonfirmasi  oleh  UNHCR, kehidupan  para  pengungsi  pada  periode sebelum  adanya  peraturan  domestik Indonesia yang spesifik untuk isu 57 UNHCR  Indonesia,  “Figures  at  Glances”, op.cit. 58 Muzafar  Ali,  Linda  Briskman,  Lucy  Fiske, op.cit.
pengungsi,  sangat  memprihatinkan.  Tidak jarang  para pengungsi  dalam jumlah  besar harus  tinggal  berdesak-desakan  di  dalam satu rumah untuk meringankan biaya sewa rumah  atau  biaya-biaya  lainnya.  Untuk biaya  kehidupan  sehari-hari  pun  tidak jarang  para  pengungsi  masih  harus mengandalkan  kiriman  biaya  dari  sanak saudaranya,  termasuk  yang  berada  di negara  asalnya.  Akses  para  pengungsi terhadap  lapangan  pekerjaan,  layanan pendidikan  dan  layanan  kesehatan  umum sangat  terbatas. 59 Beruntung  masih  ada Lembaga  Swadaya  Masyarakat  (LSM), termasuk  diantaranya Jesuit  Refugee Service, yang  memiliki  keprihatinan  pada isu  pengungsi  ini,  juga  ikut  serta memberikan bantuan kepada para pengungsi yang transit di Indonesia.
Berbagai permasalahan yang dihadapi  para pengungsi  di atas  tentu saja potensial  untuk  menyebar  ke  lingkungan terdekat dari lokasi penampungan sementara para pengungsi, termasuk untuk kalangan  penduduk  lokal,  WNI  yang diakibatkan  dari  interaksi  antara  para
pengungsi dengan penduduk lokal di sekitar penampungan sementara para pengungsi. 60
Berangkat dari rasa keprihatinan atas keadaan  kehidupan  para  pengungsi  serta rasa  kekhawatiran  dampak  sosial,  budaya, ekonomi  dan  hukum  yang  potensial  baik untuk  jangka  singkat  maupun  panjang, maka  Pemerintah  Indonesia  berupaya untuk  menyusun  kebijakan  untuk  secara khusus  menangani  pengungsi  internasional yang  masuk  Wilayah  Indonesia.  Kebijakan inilah  yang  kemudian  berkembang  menjadi peraturan perundang-undangan yang secara khusus mengatur
tentang
penanganan  pengungsi  luar  negeri  yang masuk ke Wilayah Indonesia.
Pembentukan Kerangka Hukum
Domestik  Indonesia  untuk Menangani Pengungsi Internasional
Selama  ini  Pemerintah  Indonesia telah  cenderung  mengesankan  suatu  sikap yang  mengakui  adanya  kewajiban  hukum untuk  melindungi  dan  menghormati  HAM dari  pengungsi  yang  berada  di  dalam wilayah  Republik  Indonesia,  walaupun kenyataannya  Indonesia  bukan  negara
60 Arie  Afriansyah  dan  Eva  Achjani  Zulfa, loc.cit.
pihak  Konvensi  Pengungsi  1951  dan Protokol 1967.
Salah satu alasan yang kiranya dapat menjadi  dasar  dari  rasa  kesadaran  atas kewajiban  hukum  Indonesia  di  atas  adalah adanya ketentuan Pasal 28 G ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan bahwa setiap orang berhak  untuk  bebas  dari  penyiksaan  atau perlakuan  yang  merendahkan  derajat martabat manusia dan berhak memperoleh suaka politik dari negara lain. 61
Dasar  hukum  lainnya  yang  juga berlaku dalam hal ini adalah Pasal 25, Pasal 26 dan Pasal 27 UU No. 37 tahun 1999 (UU 37/1999)  tentang  Hubungan  Luar  Negeri. Pasal  25  dan  Pasal  26  UU  37/1999 mengatur  tentang  tata  cara  pemberian suaka oleh Pemerintah Indonesia.
Sedangkan Pasal 27 UU 37/1999 menyatakan  bahwa  pemerintah  wajib mengatur  lebih  lanjut  proses  penanganan pengungsi  yang  berada  di  wilayah kedaulatan  NKRI  dalam  bentuk  Keputusan Presiden. 62
61 Indonesia, UUD 1945, Pasal 28 G Ayat 2.
62 Indonesia,  Undang-undang  No.  37  Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri, Pasal 25-27.
Selain  itu  terdapat  pula  Undang- undang  No.  6  Tahun  2011  tentang Keimigrasian  yang  mengatur  penanganan korban  perdagangan  dan  penyelundupan manusia;  Peraturan  Pemerintah  No.  31 Tahun  2013  tentang  Keimigrasian  yang mengatur  pendeteksian  pengungsi  (yang disamakan  statusnya  sebagai  imigran illegal);  dan  Peraturan  Dirjen  Imigrasi  No. IMI-1489.UM.08.05  Tahun  2010  tentang Penanganan  Imigran  Ilegal.  Peraturan- peraturan  ini  juga  mencakup  penanganan imigran  yang  masuk  ke  wilayah  Indonesia secara ilegal, namun kemudian menyatakan diri sebagai pengungsi atau pencari suaka.
Namun demikian, hingga tahun 2016 Indonesia belum memiliki peraturan perundang-undangan  yang  menangani secara  khusus  isu  pengungsi  internasional. Karenanya pada tatanan praktis operasional di  lapangan,  penanganan  arus  pengungsi internasional inward yang masuk ke wilayah Indonesia    cenderung  untuk  menggunakan peraturan  perundang-undangan  di  bidang keimigrasian  (khususnya  kaidah  terkait pendatang ilegal).
Baru  pada  masa  pemerintahan Presiden  Joko  Widodo,  tujuh  belas  tahun setelah  mandat  UU  37/199  tersebut diterbitkan, mengesahkan Peraturan Presiden  No.  125  tahun  2016  tentang Penanganan  Pengungsi  dari  Luar  Negeri (Perpres 125/2016).
Selain  adanya  rasa  prihatin  atas kehidupan  para  pengungsi  selama  masa transit,  yang  bisa  memakan  waktu  yang cukup  lama,  serta  rasa  kekhawatiran  atas dampak  negatif  yang  potensial  muncul akibat  proses  transitnya  pengungsi  di Indonesia,  faktor  pencetus  langsung  dari terbitnya Perpres 125/2016 adalah ketibaan sejumlah  besar  pengungsi  Rohingya  dari Myanmar  di  Indonesia  pada  tahun  2015. Hal  tersebut  juga  dapat  diartikan  bahwa Perpres  ini  adalah  sebuah  reaksi ad-hoc untuk menangani persoalan-persoalan baru yang potensial dapat muncul terkait tibanya arus pengungsi Rohingya di Indonesia.
Perpres  125/2016  adalah  suatu langkah maju yang sangat positif dalam hal penanganan  pengungsi  internasional  di Indonesia.  Hal  tersebut  mengingat  Perpres ini dimaksudkan untuk mengisi kekosongan
hukum  terkait  pengungsi  internasional  di Indonesia  serta  kesalahan  praktek  yang memberlakukan peraturan perundang- undangan  bidang  keimigrasian,  terutama terkait  pendatang  ilegal,  terhadap  para pengungsi  yang  mungkin  memang  tiba  di
Indonesia dengan metode ireguler.
Penerapan  peraturan  keimigrasian  di  atas sebelum adanya Perpres 125/2016, potensial menyebabkan terjadinya deportasi (pengusiran  paksa)  yang  merupakan sebagai  sanksi  utama  atas  pelanggaran keimigrasian, hal yang sebenarnya dilarang berdasarkan prinsip non-refoulement.
Beruntung pada tahun 2002, diterbitkan  Surat  Dirjen  Imigrasi  No.  F- IL.01.10-1297  kepada    seluruh  Kepala Kantor  Wilayah  Hukum  dan  HAM  serta Kepala Kantor Imigrasi di seluruh Indonesia dan  pada  intinya  menyatakan  bahwa apabila  ada  orang  asing  yang  masuk  ke Wilayah Indonesia dan kemudian menyatakan  keinginan  untuk  mencari suaka,  orang  asing  tersebut  agar  tidak dideportasi  ke  wilayah  negara  yang  dapat mengancam kehidupan atau
kebebasannya. 63 Surat  tersebut  juga  pada dasarnya  telah  mengakui  prinsip non- refoulment dan  bahaya  yang  bisa ditimbulkan akibat persekusi di negara asal pengungsi  yang  mungkin  masuk  secara ilegal ke Indonesia .
Perpres
125/2016 menunjukan pergeseran  pendekatan  yang  digunakan oleh
Pemerintah
Indonesia
dalam penanganan isu pengungsi, dimana sebelumnya  didominasi  oleh  pendekatan keamanan dan digantikan  oleh pendekatan kemanusiaan  sebagaiama  standar  hukum pengungsi internasional. 64
Perpres 125/2016 telah pula mendefinisikan  istilah  pengungsi  sama dengan  pengaturan  Konvensi  Pengungsi 1951  serta  Protokol  1967. 65 Hal  ini seharusnya dapat diartikan bahwa Pemerintah  Indonesia  telah  menerima norma  hukum  pengungsi  internasional, paling  tidak  terkait  definisi  pengungsi, walaupun  bukan  merupakan  negara  pihak
63 Indonesia,  Surat  Dirjen  Imigrasi  No.  F- IL.01.10-1297 Tahun 2002.
64 Dio  Herdiawan  Tobing,  “Kebijakan  Soal Pencari  Suaka – Tak  Ideal  Tapi  Satu  Langkah Perbaikan”, http://theconversation.com/kebijakan-
soal-pencari-suaka-tak-ideal-tapi-satu-langkah- perbaikan-80696, (diakses 27 November, 2019).
65 Indonesia,  Peraturan  Presiden  No.  125
Tahun 2016, Pasal 1.
dari Konvensi 1951 maupun Protokol 1967. Namun  demikian,  belum  jelas  posisi Pemerintah Indonesia terkait prinsip-prinsip kaidah  hukum  pengungsi  internasional terkait standar perlindungan dan penghormatan HAM dari pengungsi.
Pola  pendekatan  seperti  di  atas, sebelumnya  telah  pernah  diambil  oleh Pemerintah  Indonesia    dalam  kaitannya dengan  pelaksanaan  kaidah  yang  diatur dalam Statuta Mahkamah
Pidana
Internasional  ( International  Criminal  Court
Statute)  / Statuta  Roma).  Indonesia  tidak menjadi  negara  pihak  namun  Indonesia mengadopsi  sejumlah  ketentuan  dalam Statuta  Roma  tersebut  dalam  UU  No.  26 Tahun  2000  tentang  Pengadilan  HAM Berat. 66
Pola  pendekatan  semacam  ini keliatannya  telah  menjadi  pilihan  bagi Pemerintah  Indonesia  bagi  instrumen hukum
internasional yang cukup
kontroversial sehingga sulit bagi Pemerintah  Indonesia  untuk  menjadi peserta, namun tetap ada beberapa norma
66 Indonesia,  Undang-undang  No.  26  Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM Berat.
kaidah yang disetujuinya sehingga Pemerintah  Indonesia  hanya  mengadopsi norma  kaidah  yang  dipilihnya  saja.  Pola pendekatan ini seharusnya bisa digolongkan sebagai penyelundupan hukum, karena negara pengadopsi berupaya  menghindari  kewajiban  hukum dalam  skala  luas  bagi  negara  pengadopsi. Negara pengadopsi norma dan kaidah akan bebas  untuk  melakukan pick  and  choose, hanya  mengadopsi  norma  yang  cocok  dan diingininya saja.
Pola  pendekatan  ini  memang  telah menjadi solusi yang jauh dari ideal. Namun mengingat  opsi  lainnya  adalah  negara pengadopsi  tidak  mau  sama  sekali  terikat, maka  opsi  ini  seharusnya  menjadi  langkah ad-hoc yang bisa menjembatani kepentingan  negara  pengadopsi  dan kepentingan lebih luas lagi yaitu perlindungan dan pemenuhan hak pengungsi.
Selain  itu,  Perpres  125/2016  juga mengatur  hubungan  koordinasi  antara pemerintah  pusat,  dengan  pemerintah daerah dimana pengungsi tersebut
ditampung  sementara, 67 serta  dengan lembaga  PBB  (UNHCR)  dan  organisasi internasional  lainnya  (IOM). 68 Perpres 125/2016  juga  membuka  kesempatan  bagi pemerintah  daerah  untuk  juga  terlibat dalam  pemenuhan  sejumlah  hak  dasar pengungsi,  misalnya  memberikan  akses terhadap  layanan  pendidikan  di  sekolah negeri tertentu dan akses terhadap layanan kesehatan, sebagaimana yang telah dilakukan  Pemprov.  D.K.I.  Jakarta  dan Pemprov Sumatera Utara. 69
Perpres tersebut juga telah membuka kemungkinan  dilakukannya  pemulangan pengungsi  secara  sukarela  ( voluntary repatriation ),  terutama  apabila  pengungsi tidak  ternyata  memenuhi  syarat  sebagai pengungsi atau bila kondisi negara asalnya telah  kondusif  sehingga  tidak  ada  lagi kebutuhan  untuk  mengungsi    menurut Konvensi  Pengungsi  1951  dan  Protokol 1967 . 70
67 Indonesia,  Peraturan  Presiden  No.  125 Tahun 2016, Pasal 26.
68 Indonesia,  Peraturan  Presiden  No.  125 Tahun 2016, Pasal 2 Ayat 1. 69 Rizki Hasan Akbar, loc.cit.
70 Indonesia,  Peraturan  Presiden  No.  125
Tahun 2016, Pasal 29 dan Pasal 38.
Di  sisi  lain  harus  diakui  pula  Perpres 125/2016  masih  jauh  dari  ideal.  Sebagai awal, Perpres 125/2016 hanya mengadopsi ketentuan-ketentuan  yang  diinginkan  oleh Indonesia,  tanpa  melihat  konteks  norma- norma  tersebut  dalam  skala  lebih  luas keseluruhan isi Konvensi 1951 dan Protokol 1967  yang  memang  tidak  disahkan  oleh Pemerintah Indonesia.
Secara lebih detail, Perpres 125/2016 juga  ternyata  tidak  mengatur  opsi  agar pengungsi  bisa  menetap  dan  berintegrasi dengan masyarakat sekitar lokasi penampungannya,  jika  memang  pengungsi memilih demikian. Konsep Perpres 125/2016  hanya  memungkinkan  adanya relokasi  ke  negara  tujuan  akhir  atau pemulangan  secara  sukarela. Perpres 125/2016  juga  tetap  tidak  memiliki pengatur dimana Indonesia dapat menerapkan  prosedur  penentuan  status pengungsi secara mandiri. 71
Terlepas  dari  segala  kekurangan  di atas,  berbagai  pengaturan  dimuat  dalam Perpres
125/2016
kiranya dapat digolongkan  sebagai  kaidah  yang  cukup
71 Dio Herdiawan Tobing, loc.cit.
progresif sehingga
pada akhirnya mendorong  UNHCR  untuk  berkomentar bahwa  kebijakan  Indonesia  ini  patut dijadikan contoh dan ditiru oleh negara lain yang  memiliki  kondisi  serupa  dengan Indonesia,  bukan  negara  pihak  Konvensi 1951 maupun Protokol 1967. 72
Sebagai  perbandingan  Malaysia  dan Thailand,  dua  negara  tetangga  Indonesia yang  juga  bukan  negara  pihak  Konvensi 1951  dan  Protokol  1967  namun  juga menampung  sejumlah  besar  pengungsi, tidak  berupaya  menerbitkan  kerangka hukum domestik tentang pengungsi internasional.  Bahkan  kedua  negara  ini menghindari  penggunaan  istilah  pengungsi bagi “pengungsi” yang di tampungnya, salah satunya  untuk  menghindari  munculnya tanggung jawab hukum akibat penggunaan istilah tersebut.

## Kesimpulan
Sesuai dengan perkembangan jaman, definisi  juga  pengungsi  telah  mengalami proses  pergeseran,  termasuk  adanya percampuran motif pengungsi dengan motif
ekonomi dan tindak  pidana penyelundupan manusia. Pergeseran definisi dan percampuran  motif  dan  percampuran dengan  tidak  pidana  penyelundupan manusia  tersebut  telah  menyebabkan negara-negara tujuan pengungsian memperkecil  kuota  penerimaan  pengungsi tahunannya  yang  mengakibatkan  waktu tunggu  pengungsi  di  negara  transit  yang sudah  lama,  menjadi  bertambah  lama. Lamanya  waktu  tunggu  potensial  untuk memperbesar kesulitan-kesulitan yang dihadapi oleh pengungsi, termasuk gesekan antara pengungsi dengan penduduk lokal.
Untuk  mengatasi  hal  tersebut,  maka Pemerintah Indonesia mengambil kebijakan untuk menerbitkan Perpres 125/2016 untuk menangani arus pengungsi dari luar  negeri yang  masuk  ke  wilayah  Indonesia.  Perpres tersebut  adalah  suatu  hal  positif  yang kiranya  perlu  dicontoh  oleh  negara  non- pihak  Konvensi  1951  dan  Protokol  1967 lainnya.
Perpres  125/2016  tersebut  telah mengadopsi  sejumlah  norma  dari  Konvensi Pengungsi  1951  dan  Protokol  1967,
meskipun  Indonesia  tidak  menjadi  peserta dari  kedua  instrumen  hukum  internasional tersebut.    Pola  pendekatan  yang  diambil oleh  Pemerintah  Indonesia  dalam  Perpres 125/2016 ini serupa dengan pola pengadopsian  terkait  isu  pelanggaran  HAM berat dimana Indonesia tidak menjadi pihak dari Statuta Roma, namun UU No. 26/2000 mengadopsi  sejumlah  kaidah  yang  juga disetujui oleh Indonesia.
Walaupun  pendekatan  tersebut  jauh dari  ideal  karena  mengingat  terbatasnya pengaturan  di  dalam  Perpres  125/2016. Apabila kita bandingkan keseluruhan norma yang melindungi pengungsi Perpres dengan yang  ada  dalam  Konvensi  1951  dan Protokol  1967  memang  dirasakan  masih terdapat  sejumlah  besar  pengaturan  yang belum  terakomodir.  Namun  pada  saat  ini pola  dimaksud  adalah  opsi  terbaik  yang telah  diambil  Pemerintah  Indonesia,  untuk menyediakan  perlindungan  bagi  para pengungsi yang transit di Indonesia.

## Rekomendasi
Berdasarkan  hasil  penelitian  ini, terlihat bahwa penerbitan
Perpres
125/2016,  dengan  segala  kekurangannya, telah  dianggap  sebagai  langkah  positif dalam  hal  perlindungan  dan  pemenuhan hak  dasar  pengungsi  yang  sedang  dalam proses transit, baik untuk menunggu proses penentuan status pengungsi maupun untuk proses  pemukiman  di  negara  tujuan  akhir pengungsiannya.
Untuk itu, penelitian ini merekomendasikan  bagi  negara-negara non-pihak  Konvensi  Pengungsi  1951  dan Protokol  1967,  terutama  yang  menampung pengungsi  dalam  jumlah  besar,  kiranya dapat mempertimbangkan untuk mengambil langkah serupa dengan Indonesia  dan  menerbitkan  kerangka hukum  domestiknya  masing-masing  untuk secara  khusus  memfasilitasi  penanganan dan  perlindungan  kepada  pengungsi  yang berada di wilayah negaranya.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Johnny  Ibrahim. Teori  Dan  Metodologi Penelitian  Hukum  Normatif. Malang: Banyumedia Publishing, 2006. Wagiman. Hukum  Pengungsi  Internasional. Jakarta: Sinar Grafika, 2012.

## Terbitan Berkala
Afriansyah,  Arie  dan  Eva  Achjani  Zulfa. “Refugee  Resettlement:  A  Review of Indonesia  Law  and  Practices.” Indonesian  Law  Review 8,  no.  2 (2018): 211-215.
Ali,  Muzafa,  Linda  Briskman,  Lucy  Fiske.
“Assylum  Seekers  and  R efugee  in Indonesia .” Cosmopolitan Civil
Societies  Journal 8,  no.  2  (2016): 25-26.
Brown,  Thomas. “After  the  Boats  Stopped: Refugees  Managing  a  Life  of Protracted  Limbo  in  Indonesia .” Antropologi  Indonesia 38,  no.  1 (2017): 35.
Fitria. “Perlindungan Hukum Bagi Pengungsi di Negara Ketiga: Praktik Indonesia .” Padjadjaran  Jurnal  Ilmu  Hukum 2, no. 1 (2015). Greig,  D.  W. “The  Protection  of  Refugee and  Customary  International  Law .” 8 th Australian Yearbook of International  Law. (1978 – 1980),
http://www5.austlii.edu.au/au/journa ls/AUYrBkIntLaw/1980/4.pdf  (diakses 24 November, 2019). Worster,  William  Thomas. “ The  Evolving Definition  of  the  Refugee  In Contemporary  International  Law .” Berkeley Journal of International Law 30, no. 1, (2012).

## Dokumen Hukum
Arrangement  Relating  to  the  Issue  of Identify  Certificates  to  Russian  and Armenian Refugees , 12 May
1926, League  of  Nations  Treaty Series LXXXIX, no. 2004.
Convention  Relating  to  the  International Status  of  Refugees ,  28  October 1933, League  of  Nations,  Treaty Series CLIX no. 3663.
Convention  Relating  to  the  Status  of Refugees ,  28  July  1951, United Nations,  Treaty  Series  189,  137  dan Protocol  Relating  to  the  Status  of
Refugee  1967, 31  January  1967, United Nations, Treaty Series 606. Convention  Relating  to  the  Status  of Refugees ,  28  July  1951, United Nations, Treaty Series, vol. 189.
Indonesia.  Peraturan  Presiden  No.  125 Tahun 2016.
Indonesia.  Surat  Dirjen  Imigrasi  No.  F- IL.01.10-1297 Tahun 2002.
Indonesia.  Undang-undang  No.  26  Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM Berat. Indonesia.  Undang-undang  No.  37  Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri. Statute  of  the  International  Court  of Justice, 18 April 1946.
Vienna Convention on the  Law of Treaties , 23 May 1969, United Nations, Treaty Series 1155.

## Situs Web
Hasan,  Rizki  Akbar. “UNHCR:  Indonesia Patut  Dicontoh  Soal  Penangangan Pengungsi Internasional”,
https://www.liputan6.com/global/rea d/4015215/unhcr-indonesia-patut- dicontoh-soal-penanganan- pengungsi-internasional,  (diakses  27 November, 2019).
Ismayawati, Isye. Manusia Perahu, Tragedi Kemanusiaan  di  Pulau  Galang (Jakarta:  Kompas  Media  Nusantara, 2013).
Peter  Fitzmaurice. “Anniversary  of  the forgotten  Convention:  The  1933 Refugee  Convention  and  the  search for  protection  between  the  world wars”, https://www.legalaidboard.ie/en/Abo ut-The-Board/Press- Publications/Newsletters/Anniversary- of-the-forgotten-Convention-The- 1933-Refugee-Convention-and-the- search-for-protection-between-the- world -wars.html (diakses 23
November, 2019).
The  Editors  of  Encyclopaedia  Britannica. “International Refugee Organization”. Historical UN Agency, https://www.britannica.com/topic/Int ernational-Refugee-Organization-
historical-UN-agency  (diakses  23 November, 2019). Tobing,  Dio  Herdiawan. “Kebijakan  Soal
Pencari  Suaka – Tak  Ideal Tapi  Satu Langkah Perbaikan”, http://theconversation.com/kebijakan
-soal-pencari-suaka-tak-ideal-tapi- satu-langkah-perbaikan-80696, (diakses 27 November, 2019).
UNHCR  Indonesia. “Figures  at  Glances”, July 2019, https://www.unhcr.org/id/en/figures- at-a-glance  (diakses  22  November, 2019). UNHCR. “UNHCR in Indonesia”,
https://www.unhcr.org/id/en/unhcr- in-indonesia  (diakses  22  November, 2019). UNHCR. “UNHCR,  Refugee  Protection  and International  Migration”  17  January 2007, https://www.unhcr.org/4a24ef0ca2.p df (diakses 25 November, 2019).