## KEDUDUKAN GUBERNUR DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH
Abd. Rais Asmar Universitas Islam Negeri Alauddin Makassar Email: rais.asmar@uin-alauddin.ac.id

## Abstract
Governor is administration of the district government domiciling as local self  government  and  local  field  government  and  responsible  to  president. Domiciling  as  local  self  government  relying  on  form  of  what  overflows  of  the authority for the shake of efficiency, efektivity, and accountability government in province area and domiciling as local field government of pursuant to mandate to cut  short  the  conduct  of  the  governance.  perfection  of  relation  of  central government  and  local  government  is  also  determined  by  how  big  domicile governor as local field government..
Keyword : Local Government, Dimiciling Governor

## Abstrak
Gubernur adalah penyelenggara pemerintahan daerah provinsi berkedudukan  sebagai  kepala  daerah  provinsi  dan  wakil  pemerintah  pusat  di daerah  dan  bertanggung  jawab  kepada  presiden.  Kedudukan  sebagai  kepala daerah bersandar pada bentuk pelimpahan kewenangan demi efisiensi, efektifitas, dan akuntabilitas pemerintahan di wilayah provinsi dan kedudukan sebagai wakil pemerintah  pusat  berdasarkan  mandat  untuk  memperpendek  rentan  kendali pemerintahan. Keutuhan hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah juga ditentukan  oleh  seberapa  besar  kedudukan  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah pusat.
Kata Kunci : Pemerintahan Daerah, Kedudukan Gubernur

## PENDAHULUAN
ubungan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah    dapat bermakna  dua  yaitu  hubungan  bertingkat  (Sub-ordinat)  apabila  ada ketergantungan  Pemerintah  Daerah  terhadap  Pemerintah  Pusat  dan hubungan sederajat (Koordinasi) apabila tidak ada ketergantungan satu sama lain. Keduanya  diterapkan  pada  pola  hubungan  antara  tiga  entitas  pemerintahan  di Indonesia  yaitu  Pemerintah  Pusat,  Pemerintah  Daerah  Provinsi,  dan  Pemerintah Daerah  Kabupaten/Kota.  Menurut  Bambang,  hubungan  antara  ketiganya berlangsung  secara  inklusif  ( inklusif  authority  model ). 1 Penyelenggaraan pemerintahan  daerah  tetap  diawasi  oleh  pemerintah  pusat  agar  tercipta  kesatuan negara .
Pasal  18  ayat  (1)  UUD  NRI  1945  menunjukkan  hubungan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  provinsi  adalah  hubungan  bertingkat. Gubernur  menjalankan  pemerintahan  di  wilayah  provinsi  berdasarkan  asas dekonsentrasi  yaitu  pelimpahan  kewenangan  dari  alat  perlengkapan  negara  pusat kepada  instansi  bawahan  guna  melaksanakan  pekerjaan  tertentu  dalam penyelenggaraan  pemerintahan. 2 Adapun  Pasal  18  ayat  (2)  UUD  NRI  1945 menunjukkan hubungan antara pemerintah daerah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten/kota adalah hubungan sederajat karena Gubernur dan Bupati/Walikota sama-sama  menjalankan  pemerintahan  di  wilayah  masing-masing  berdasarkan asas  desentralisasi  (otonomi  daerah)  dan  tugas  pembantuan.  Gubernur  memiliki kedudukan  atau  peran  ganda  yaitu  sebagai  kepala  daerah  provinsi  ( Local  Self Government ) sekaligus Kepala Wilayah/Wakil Pemerintah Pusat di daerah ( Local State  Government ). 3 Istilah  lainnya  sebagai  kepala  daerah  otonom  ( local  self government )  dan  kepala  wilayah  administratif  ( field  government ),  Bupati  dan Walikota hanya bertindak sebagai kepala daerah otonom saja. 4
Kedudukan  ganda  gubernur  di  satu  sisi  dapat  menimbulkan  konflik hubungan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota tetapi di sisi lain  sangat  strategis  untuk  menjaga  keseimbangan  hubungan  antara  pemerintah pusat  dan  pemerintah  daerah  khususnya  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah
1 Murtir Jeddawi, 2006, Hukum Pemerintahan Daerah Suatu Kajian Beberapa   Perda Tentang Penanaman Investasi Daerah , Yogyakarta: UII Press  Yogyakarta, h.41
2 Laica Marzuki, 2005, Berjalan-Jalan di Ranah Hukum , Jakarta: Konstitusi Press,h.124
3 Suryo  Sakti  Hadiwijoyo,  2011, Gubernur  Kedudukan,  Peran  dan  Kewenangannya, Yogyakarta: Graha Ilmu
4 Ni’matul Huda, 2007, Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam   Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah , Yogyakarta: FH UII Press ,h.72
H
daerah kabupaten/kota. Pelaksanaan kedudukan gubernur sesuai amanah Pasal 18 ayat (1) UUD NRI 1945 diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU 23 Tahun 2014 tentang Pemda).  Pasal 4 ayat  (1)  UU  23  Tahun  2014  tentang  Pemda  menegaskan  status  gubernur  yaitu selain  sebagai  kepala  daerah  provinsi  juga  merupakan  kepala  wilayah administratif.  Gubernur  disini  merupakan  suatu  jabatan  beserta  pejabatnya  yang melaksanakan  tugas  dan  kewenangan  tertentu  (fungsi).  Jabatan  merupakan pengertian  yuridis  dari  fungsi,  sedangkan  fungsi  merupakan  pengertian  yang bersifat  sosiologis. 5 Porsi  Tugas  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  jelas  diatur pada  Pasal  91  ayat  (1)  sampai  (5)  terkait  hubungan  kewenangan,  keuangan,  dan pengawasan  terhadap  pemerintah  kabupaten/kota.  Dalam  sistem  rumah  tangga daerah  akan  tampak  kedudukan  masing-masing  pihak  dalam  penyelenggaraan urusan  pemerintahan.  Selain  itu,  hubungan  di  bidang  otonomi  akan  terkait  pula dengan susunan organisasi, keuangan dan pengawasan. 6
Pada  asasnya  dalam  menjaga  keseimbangan  hubungan  pemerintah  pusat dan pemerintah daerah Gubernur menganut Integrated Perfectoral System sebagai bentuk  konsistensi  pemeliharaan  negara  kesatuan  agar  tidak  menimbulkan tumpang  tindih  ( Spanning )  urusan  pemerintahan  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintah  daerah  kebupaten/kota  dan  keseimbangan  antar  pemerintahan  daerah kabupaten/kota.  Oleh  karena  itu,  usaha  membangun  keseimbangan  harus diperhatikan dalam konteks hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah. Artinya daerah harus dipandang dalam dua kedudukan,  yaitu sebagai organ daerah untuk melaksanakan  tugas-tugas  otonomi  dan  sebagai  agen  pemerintah  pusat  untuk menyelenggarakan urusan pusat di daerah. 7
Kedudukan  ganda  gubernur  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah dan  posisi  strategis  gubernur  dalam  sistem  pemerintahan  merupakan  bagian  dari obyek  permasalahan  pada  setiap  pergantian  rezim  undang-undang  pemerintahan daerah dan pergantian pemerintahan mengenai pengaturan dan pelaksanaannya.

## PEMBAHASAN
Gubernur adalah pejabat di wilayah provinsi berkedudukan sebagai kepala daerah provinsi sekaligus kepala wilayah/wakil pemerintah (pemerintah pusat) di daerah  dan  bertanggung  jawab  kepada  Presiden  menjalankan  pemerintahan  di
5 Jimly Asshiddiqie, 2006, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jakarta:Sekretariat
6 Bagir  Manan,  1994, Hubungan  Antara  Pusat  dan  Daerah  Menurut  UUD  1945. , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, h.178
7 Mahfud MD, 2010, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Rajawali Press,h.95
wilayah provinsi. Pasal 18 ayat (4) UUD NRI 1945 lebih menegaskan kedudukan gubernur sebagai kepala daerah. Akan tetapi, UU 23 Tahun 2014 tentang Pemda lebih  menitikberatkan  kedudukan  gubernur  sebagai  kepala  wilayah  berdasarkan asas dekonsentrasi.
Batasan prinsip negara kesatuan yang dianut negara kita bermakna bahwa otonomi yang diberikan kepada gubernur termasuk bupati/walikota tidak bersifat eksklusif tetapi inklusif artinya tetap ada campur tangan pemerintah pusat karena kendali  pada  pemerintah  pusat.  Inklusifitas  tersebut  tampak  pada  pembagian urusan pemerintahan yang dibagi atas tiga kategori yaitu :
1. Urusan pemerintahan mutlak (absolut) merupakan kewenangan pemerintah pusat
2. Urusan  pemerintahan  bersama  (konkuren)  merupakan  kewenangan bersama antara pemerintah pusat dan daerah
3. Urusan pemerintahan umum
Kategorisasi  diatas  menggambarkan  bahwa  pemerintah  pusat  memegang kendali atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah dan otonomi diserahkan melalui pertimbangan efisiensi dan efektivitas pemerintahan. Disinilah kedudukan gubernur  sangat  dibutuhkan  untuk  memperpendek  rentan  kendali  pusat  terhadap daerah  khususnya  daerah  kabupaten/kota  dan  menjaga  keseimbangan  hubungan pusat dan daerah.
Pelaksanaan  urusan  pemerintahan  itu  sendiri  sebelumnya  pada  UU  32 Tahun  2004  tentang  Pemda  masih  terdapat  kekurangan  karena  tidak accountability artinya  tidak  secara  eksplisit  menjelaskan  pasal-pasalnya terkait pembagian  urusan  pemerintahan  antara  pemerintahan  di  Pusat,  Provinsi,  dan Kabupaten/Kota. Namun, dalam UU 23 Tahun 2014 tentang Pemda telah merinci secara  tegas  pembagian  dan  pertanggungjawaban  urusan  pemerintahan  masing- masing.  Urusan  pemerintahan  tersebut  dibagi  berdasarkan  prinsip  eksternalitas, akuntabilitas,  dan  efisiensi  dengan  memperhatikan  keserasian  hubungan  antar susunan  pemerintahan.  Peran  ganda  gubernur  berpotensi  menimbulkan  konflik hubungan  antar  susunan  pemerintahan  di  bidang  urusan  pemerintahan diantaranya:
a) Terjadi tumpang tindih urusan pemerintahan antar tingkatan pemerintahan dalam pelaksanaannya
b) Tarik  menarik  urusan  pemerintahan,  khususnya  urusan  yang  mempunyai potensi pendapatan ( revenue )
Gubernur  berperan  dalam  menjaga  keserasian  hubungan  antar  pemerintahan daerah kabupaten/kota utamanya harus memperhatikan prinsip eksternalitas ( Spill over ).
Penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  daerah kabupaten/kota  (kewenangan  desentralisasi)  dan    tugas  pembantuan  di  daerah Kabupaten/kota  perlu  mendapat  pengawasan  dari  gubernur.  Gubernur  dan bupati/walikota  memang  tidak  terdapat  hubungan  hirarki  dalam  menjalankan urusan  pemerintahannya  masing-masing.  Namun,  gubernur  berwenang  untuk mengawasi  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  kabupaten/kota.  Bentuk pengawasan gubernur tersebut adalah:
a) Bupati/walikota diwajibkan membuat Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (LPPD) dan menyerahkan LPPD kepada gubernur.
b) Pengawasan terhadap Perda kabupaten/kota dan Peraturan
Bupati/Walikota pada setiap  tahapan prosedur pembentukannya sebagaimana di gambarkan pada tabel berikut:
No Tahapan Pembentukan Perda Kabupaten/Kota Jenis Perda Kabupaten/Kota Bentuk Pengawasan 1 Perancangan  APBD  Pajak dan
Retribusi  RTRW
 RPJPD  dan RPJMD Evaluasi dan pembatalan 2 Pembahasan Perda Organisasi dan Perangkat Daerah Persetujuan 3 Pengesahan/Pemberlakuan Semua Perda Kabupaten/Kota Pembatalan
Sumber : Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Gubernur  mempunyai  kewenangan  untuk  mengevaluasi  dan  bahkan membatalkan  rancangan  Perda  APBD  kabupaten/kota,  Perda  pajak  dan  retribusi, dan  Perda  tentang  tata  ruang  dan  wilayah  (RTRW),  serta  Perda  RPJPD/RPJMD. Pengawasan  ini  dimaksudkan  untuk  menyelaraskan  dengan  aturan  yang  lebih
tinggi dan kebijakan pemerintah pusat. Gubernur dalam hal ini memiliki peranan untuk  menjaga  keselarasan  hubungan  tadi  karena  sering  terjadi  tarik  menarik urusan  antara  pemerintah  daerah  provinsi  dan  pemerintah  daerah  kabupaten/kota yang  mempunyai  potensi  pendapatan  seperti  di  bidang  pajak  dan  retribusi  dan APBD.  Demikian  halnya  dengan  perda  strategis  seperti  RTRW  dan  organisasi perangkat daerah.
Pelaksanaan  kewenangan  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  dibebankan kepada APBN sedangkan sebagai kepala daerah didanai melalui APBD Provinsi. Hubungan keuangan pusat dan daerah kabupaten/kota juga tidak lepas dari peran gubernur. Sumber pendanaan pemerintah kabupaten/kota sebagian besar diperoleh dari  alokasi  APBN  dalam  bentuk  DAU,  DAK,  dan  DBH  sementara  DAK  dapat diperoleh melalui rekomendasi gubernur.
Pada  dasarnya  Kedudukan  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  yang  telah dilegitimasi  dalam  UU  23  Tahun  2004  tentang  Pemda  tidak  hanya mempermasalahkan  kedudukan  ganda  gubernur  tetapi  seberapa  kuat  kedudukan gubernur  sebagai  wakil  pemerintah.  Secara  geografis,  gubernur  tidak  memiliki wilayah hukum untuk mengurus urusan pemerintahannya. Namun, secara yuridis gubernur  berwenang  untuk  mengurus  urusan  pemerintahannya.  Hal  ini  yang dijadikan  dasar  pemikiran  untuk  tidak  memperkuat  kedudukan  gubernur  sebagai wakil  pemerintah  dengan  pertimbangan  otonomi  dititikberatkan  ke  daerah kabupaten/kota.  Pergantian  UU  32  Tahun  2004  tentang  Pemda  ke  UU  23  Tahun 2014 tentang Pemda justru memperlihatkan kecenderungan penguatan kedudukan gubernur  sebagai  wakil  pemerintah.  Beberapa  kecenderungan  penguatan kedudukan gubernur sebagai wakil pemerintah diantaranya:
1) Urusan  pemerintahan  beralih  ke  gubernur  yaitu  di  bidang  kelautan, pertambangan, dan pendidikan tingkat SMA.
2) Evaluasi  dan  pembatalan  rancangan  perda  kabupaten/kota  sebelumnya hanya  terhadap  rancangan  perda  APBD,  Perubahan  APBD,  Pajak  dan Retribusi Daerah, dan RTRW. Saat ini ditambah rancangan perda RPJPD dan RPJMD.
3) Memberi persetujuan rancangan perda kabupaten/kota tentang pembentukan dan susunan perangkat daerah kabupaten/kota
4) Memberikan rekomendasi kepada pemerintah pusat atas usulan DAK pada daerah kabupaten/kota di wilayahnya.
5) Menjatuhkan sanksi kepada penyelenggara pemerintah daerah kabupaten/kota sesuai dengan ketentuan perundang-undangan.
Kebutuhan masyarakat yang semakin meningkat berbanding lurus dengan permasalahan yang dialami oleh pemerintah kabupaten/kota memerlukan campur tangan  gubernur  selaku  wakil  pemerintah  untuk  membantu  penyelesaian permasalahan  di  daerah  kabupaten/kota  dengan  syarat  gubernur  harus memperhatikan prinsip eksternalitas (lintas kabupaten/kota).

## PENUTUP
Prinsip  negara  kesatuan  mengharuskan  keutuhan  sistem  pemerintahan yang tidak melepaskan kontrol pemerintah pusat terhadap daerah. Namun, kontrol tersebut tidak boleh mengkebiri atau mengecilkan makna desentralisasi yang titik otonominya  pada  daerah  kabupaten/kota.  Bagaimanapun  juga  pemerintah  pusat harus menghindarkan negara dari disintegrasi dengan cara kontrol terhadap segala bentuk  kegiatan  pemerintah  daerah.  Pemerintah  pusat  bertanggung  jawab  penuh dalam  pelaksanaan  pemerintahan  baik  di  pusat  maupun  di  daerah  provinsi  dan kabupaten/kota.
Gubernur yang memiliki peran ganda yaitu sebagai kepala daerah provinsi dan kepala wilayah (wakil pemerintah pusat). UU 23 Tahun 2014 tentang Pemda cenderung  menitikberatkan  peran  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  melalui penyelenggaraan  pemerintahan  berdasarkan  asas  dekonsentrasi.  Tugas  menjaga keutuhan  sistem  pemerintahan  adalah  tujuannya.  Adapun  penguatan  peran gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  melalui  beberapa  bentuk  campur  tangan gubernur  terhadap  pelaksanaan  pemerintahan  di  kabupaten/kota  bertujuan  untuk menjaga keseimbangan dan keharmonisan hubungan pemerintahan.
Kedudukan  ganda  gubernur  tersebut  harusnya  dipahami  oleh  gubernur sebagai  tugas  untuk  menjaga  keutuhan,  keseimbangan,  dan  keharmonisan hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dengan tetap menghormati otonomi daerah  yang  episentrumnya  pada  pemerintah  kabupaten/kota.  Sementara  itu, Pemerintah  kabupaten/kota  tidak  boleh  menafsirkan  campur  tangan  gubernur sebagai bentuk sentralisasi pemerintahan. Akan tetapi, bertujuan untuk membantu menyelesaikan  persoalan  yang  dihadapi  oleh  pemerintah  kabupaten/kota  seiring semakin kompleksnya permasalahan masyarakat yang dihadapi.

## DAFTAR PUSTAKA
Bagir  Manan.  1994. Hubungan  Antara  Pusat  dan  Daerah  Menurut  UUD  1945. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan
Jimly Asshiddiqie. 2006. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Jakarta:Sekretariat Laica Marzuki. 2005. Berjalan-Jalan di Ranah Hukum . Jakarta: Konstitusi Press
Mahfud MD. 2010. Politik Hukum di Indonesia. Jakarta: Rajawali Press Murtir  Jeddawi.  2006. Hukum  Pemerintahan  Daerah  Suatu  Kajian  Beberapa Perda  Tentang  Penanaman  Investasi Daerah .  Yogyakarta:  UII  Press Yogyakarta
Ni’matul  Huda.  2007. Pengawasan  Pusat  Terhadap  Daerah  Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah . Yogyakarta: FH UII Press Suryo Sakti Hadiwijoyo. 2011. Gubernur Kedudukan, Peran dan Kewenangannya. Yogyakarta: Graha Ilmu