## KEKUATAN MENGIKAT PUTUSAN AJUDIKASI OMBUDSMAN DALAM PROSES PENYELESAIAN SENGKETA PELAYANAN PUBLIK
Abi Ma’ruf Radjab email : abiradjab@yahoo.com

## Abstract
Based on the regulations as arranged in the Public Service Law, in case of legal disputes or lawsuits concerning  public  service,  the  settlement  can  be  reached  in  two  ways,  namely  by  mediation  and adjudication  of  a  verdict,  and  secondly,  this  legal  effort  can  be  made  or  initiated  by  a  so-called Ombudsman. The adjudication process subsequently yields a verdict or sentence that is bound to lead to contradiction as the Ombudsman is not a legal institution and this is not a quasi-administrative judicial  process  either,  for  the  outcome  of  the  Ombudsman’s  investigation  comes  in  the  shape  of  a mere  recommendation,  and  this  cannot  be  regarded  as  a  proper  verdict  pronounced  by  an  official judge. Based on the regulations as stated in the Public Service Law and the Ombudsman Law as well as the regulations for their execution the adjucatory verdict reached by the Ombudsman, the force of this  binding  decision  or  sentence  cannot  be  considered  final  and  binding  as  such  because  it  only qualifies as a recommendation. Given the fact that the judicial verdict made by the Ombudsman in the settlement of lawsuits regarding Public Service comes in the shape of a recommendation, further legal efforts can be made in accordance with the existing regulations whose mechanism is similar to that of administrative appeals that culminate in imposing sanctions and publication in the media to expose the case in question.
Keywords: public service, the adjudication, the Ombudsman

## Abstrak
Berdasarkan  ketentuan  yang  diatur  dalam  Undang-undang  Pelayanan  Publik,  apabila  terjadi sengketa  akibat  pelayanan  publik  maka  penyelesaian  sengketa  tersebut  dapat  dilakukan  dengan dua cara, yaitu melalui mediasi dan putusan ajudikasi yang kedua upaya hukum ini dilakukan oleh atau atas inisiatif Ombudsman. Proses ajudikasi kemudian menghasilkan putusan, hal ini menjadi suatu kontradiksi karena Ombudsman bukanlah lembaga peradilan dan juga bukan suatu proses peradilan  semu  administrasi  ( administratief  quasi  rechtspraak ),  karena  hasil  pemeriksaan Ombudsman  berbentuk  rekomendasi,  dan  rekomendasi  ini  bukan  putusan  hakim.  Berdasarkan ketentuan  dalam  Undang-undang  Pelayanan  Publik  dan  Undang-undang  Ombudsman  serta peraturan pelaksananya, putusan ajudikasi yang dilakukan Ombudsman tersebut belum final dan mengikat,  karena  putusan  tersebut  memiliki  nilai  sebagai  rekomendasi.  Terhadap  putusan ajudikasi  Ombudsman  dalam  penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik,  karena  bentuknya  adalah rekomendasi, maka sesuai ketentuan yang berlaku dapat dilakukan upaya hukum lebih lanjut, yang mekanismenya  serupa  dengan  upaya  administrasi  ( administratief  beroep )    yang  berujung  pada penjatuhan sanksi administrasi dan publikasi media akan hal ini.
Kata Kunci: pelayanan publik, putusan ajudikasi, Ombudsman

## Pendahuluan
Alinea  ke-empat  Pembukaan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  (UUD  1945)  mengamanatkan  bahwa  tujuan  didirikan Negara  Republik  Indonesia,  antara  lain  adalah  untuk  memajukan  kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
Amanat  tersebut  mengandung  makna  negara  berkewajiban  memenuhi kebutuhan  setiap  warga  negara  melalui  suatu  sistem  pemerintahan  yang mendukung  terciptanya  penyelenggaraan  pelayanan  publik  yang  prima  dalam rangka memenuhi kebutuhan dasar dan hak sipil setiap warga negara atas barang publik, jasa publik, dan pelayanan administratif.
Dewasa  ini  penyelenggaraan  pelayanan  publik  masih  dihadapkan  pada kondisi yang belum sesuai dengan kebutuhan dan perubahan di berbagai bidang kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa,  dan  bernegara.  Hal  tersebut  bisa disebabkan  oleh  ketidaksiapan  untuk  menanggapi  terjadinya  transformasi  nilai yang  berdimensi  luas  serta  dampak  berbagai  masalah  pembangunan  yang kompleks.  Sementara  itu,  tatanan  baru  masyarakat  Indonesia  dihadapkan  pada harapan  dan  tantangan  global  yang  dipicu  oleh  kemajuan  di  bidang  ilmu pengetahuan, informasi, komunikasi, transportasi, investasi, dan perdagangan.
Kondisi dan perubahan cepat yang diikuti pergeseran nilai tersebut perlu disikapi  secara  bijak  melalui  langkah  kegiatan  yang  terus-menerus  dan berkesinambungan  dalam  berbagai  aspek  pembangunan  untuk  membangun kepercayaan masyarakat guna mewujudkan tujuan pembangunan nasional. Untuk itu,  diperlukan  konsepsi  sistem  pelayanan  publik  yang  berisi  nilai,  persepsi,  dan acuan  perilaku  yang  mampu  mewujudkan  hak  asasi  manusia  sebagaimana diamanatkan UUD 1945 agar dapat diterapkan sehingga masyarakat memperoleh pelayanan  sesuai  dengan  harapan  dan  cita-cita  tujuan  nasional.  Dengan mempertimbangkan  hal  di  atas,  diperlukan  undang-undang  tentang  Pelayanan Publik.
Bahwa  sebagai  upaya  untuk  meningkatkan  kualitas  dan  menjamin penyediaan  pelayanan  publik  sesuai  dengan  asas-asas  umum  pemerintahan  dan korporasi yang baik serta untuk memberi perlindungan bagi setiap warga negara dan  penduduk  dari  penyalahgunaan  wewenang  di  dalam  penyelenggaraan pelayanan publik, diperlukan pengaturan hukum yang mendukungnya 1 .
Dalam  implementasinya  pelayanan  publik  merupakan  suatu  proses hubungan  antara  yang  melakukan  pelayanan  dan  yang  dilayani.  Proses  ini merupakan suatu hubungan “ human to human ”, yang dalam prakteknya mungkin sekali  terjadi  perbedaan  pendapat  atau  penafsiran,  yang  pada  gilirannya memungkinnya terjadinya suatu persengketaan di antara para pihak yang terlibat dalam proses pelayanan publik tersebut.
Dalam  konteks  negara  modern,  pelayanan  publik  telah  menjadi  lembaga dan profesi yang semakin penting,  tidak lagi merupakan aktivitas sambilan, tanpa payung  hukum,  gaji  dan  jaminan  sosial  yang  memadai,  sebagaimana  terjadi  di banyak negara berkembang pada masa lalu.
Sebagai  sebuah  lembaga,  pelayanan  publik  menjamin  keberlangsungan administrasi  negara  yang  melibatkan  pengembangan  kebijakan  pelayanan  dan pengelolaan sumberdaya yang berasal dari dan untuk kepentingan publik. Sebagai profesi, pelayanan publik berpijak pada prinsip-prinsip profesionalisme dan etika seperti akuntabilitas, efektifitas, efisiensi, integritas, netralitas, dan keadilan bagi semua penerima pelayanan.
Menguatnya  embusan  globalisasi,  demokratisasi,  dan  desentralisasi membawa  peluang  sekaligus  tantangan  tersendiri  bagi  pelayanan  publik. Keterikatan  dan  pengaruh  budaya  organisasi  sangatlah  kuat.  Dengan  kata  lain, apapun  kegiatan  yang  dilakukan  oleh  aparat  pelayanan  publik  haruslah berpedoman  pada  rambu-rambu  aturan  normatif  yang  telah  ditentukan  oleh organisasi publik sebagai perwujudan dari budaya organisasi publik.
1 Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik (UNDANG- UNDANG Pelayanan Publik)
Oleh  karena  itu  Dennis  A.  Rondinelli 2 pernah  mengingatkan  bahwa penyebab  kegagalan  utama  dalam  melaksanakan  orientasi  pelayanan  publik  ini (jelasnya,  tugas  desentralisasi)  adalah:  kuatnya  komitmen  budaya  politik  yang bernuansa  sempit;  kurangnya  tenaga-tenaga  kerja  yang  terlatih  dan  terampil dalam unit-unit lokal; kurangnya sumber-sumber dana untuk melaksanakan tugas dan  tanggung  jawab;  adanya  sikap  keengganan  untuk  melakukan  delegasi wewenang;  dan  kurangnya  infrastruktur  teknologi  dan  infrastruktur  fisik  dalam menunjang  pelaksanaan  tugas-tugas  pelayanan  publik.  Demikian  juga  Malcolm Walter 3 menambahkan  bahwa  kegagalan  daripada  pelayanan  publik  ini disebabkan  karena  aparat  (birokrasi)  tidak  menyadari  adanya  perubahan  dan pergeseran yang terjadi dalam budaya masyarakatnya dari budaya  yang bersifat hierarkhis,  budaya  yang  bersifat  individual,  budaya  yang  bersifat  fatalis,  dan budaya yang bersifat egaliter.
Pelayanan  publik  yang  modelnya  birokratis  cocok  untuk  budaya masyarakat hierarkhis; pelayanan publik yang modelnya privatisasi cocok untuk budaya  masyarakat  individual  (yang  anti  hierarkhis);  pelayanan  publik  yang modelnya  kolektif  cocok  untuk  budaya  masyarakat  fatalis  (yang  mendukung budaya  hirarkhis  dan  anti  budaya  individu);  sedangkan  pelayanan  publik  yang modelnya  memerlukan  pelayanan  cepat  dan  terbuka  cocok  untuk  budaya masyarakat  egaliter  (yang  anti  budaya  hirarkhis,  anti  budaya  individu  dan  anti budaya fatalis).
Substansi  pelayanan  publik  selalu  dikaitkan  dengan  suatu  kegiatan  yang dilakukan  oleh  seseorang  atau  kelompok  orang  atau  instansi  tertentu  untuk memberikan bantuan dan kemudahan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Pelayanan publik ini menjadi semakin penting karena senantiasa berhubungan dengan khalayak masyarakat ramai yang memiliki keaneka ragaman
2 Rondinelli. DA., Government Decentralization in Comparative Perspectivve: Theory and Practice in Developing Countries , International Review of Administrative Science, Volume XLVII, Number 2. 1981
3 Waters, Malcolm, , Modern Sociological Theory , Sage Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi. 1994, hlm. 122
kepentingan  dan  tujuan.  Oleh  karena  itu  institusi  pelayanan  publik  dapat dilakukan oleh pemerintah maupun non-pemerintah.
Jika  pemerintah,  maka  organisasi  birokrasi  pemerintahan  merupakan organisasi  terdepan  yang  berhubungan  dengan  pelayanan  publik.  Jika  non- pemerintah,  maka  dapat  berbentuk  organisasi  partai  politik,  organisasi keagamaan,  lembaga  swadaya  masyarakat  maupun  organisasi-organisasi kemasyarakatan  yang  lain.  Apapun  bentuk  institusi  pelayanannya,  maka  yang terpenting  adalah  bagaimana  memberikan  bantuan  dan  kemudahan  kepada masyarakat dalam rangka memenuhi kebutuhan dan kepentingannya.
Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung  tombak  pelaksana  pelayanan  publik  mencakup  berbagai  program pembangunan  dan  kebijaksanaan  pemerintah.  Tetapi  dalam  kenyataannya, birokrasi  yang  dimaksudkan  untuk  melaksanakan  tugas-tugas  umum pemerintahan dan pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh masyarakat.  Birokrasi  di  dalam  menyelenggarakan  tugas  pemerintahan  dan pembangunan  (termasuk  di  dalamnya  penyelenggaraan  pelayanan  publik) berkesan  institusi  dengan  adanya  proses  panjang  dan  berbelit-belit  manakala masyarakat  bermaksud  menyelesaikan  urusannya  berkaitan  dengan  pelayanan aparatur  pemerintahan.  Akibatnya,  birokrasi  selalu  mendapatkan  citra  negatif yang  tidak menguntungkan  bagi  perkembangan  birokrasi  itu sendiri  (khususnya dalam hal pelayanan publik).
Oleh  karena  itu,  guna  menanggulangi  kesan  buruk  birokrasi  seperti  itu, birokrasi perlu melakukan beberapa perubahan sikap dan perilakunya antara lain:
1. Birokrasi  harus  lebih  mengutamakan  sifat  pendekatan  tugas  yang  diarahkan pada  hal  pengayoman  dan  pelayanan  masyarakat,  dan  menghindarkan  kesan pendekatan kekuasaan dan kewenangan;
2. Birokrasi  perlu  melakukan  penyempurnaan  organisasi  yang  bercirikan organisasi  modern,  ramping,  efektif  dan  efesien  yang  mampu  membedakan
antara  tugas-tugas  yang  perlu  ditangani  dan  yang  tidak  perlu  ditangani (termasuk membagi tugas-tugas yang dapat diserahkan kepada masyarakat);
3. Birokrasi harus mampu dan mau melakukan perubahan sistem dan prosedur kerjanya  yang  lebih  berorientasi  pada  ciri-ciri  organisasi  modern  yakni: pelayanan  cepat,  tepat,  akurat,  terbuka  dengan  tetap  mempertahankan kualitas, efesiensi biaya dan ketepatan waktu;
4. Birokrasi harus memposisikan diri sebagai fasilitator pelayan publik daripada sebagai agen pembaharu ( agent change of ) pembangunan;
5. Birokrasi  harus  mampu  dan  mau  melakukan  transformasi  diri  dari  birokrasi yang  kinerjanya  kaku  (rigid)  menjadi  organisasi  birokrasi  yang  strukturnya lebih desentralistis, inovatif, fleksibel dan responsif.
Dari  pandangan  tersebut  di  atas,  dapat  disimpulkan  bahwa  organisasi birokrasi  yang  mampu  memberikan  pelayanan  publik  secara  efektif  dan  efesien kepada  masyarakat,  salah  satunya  jika  strukturnya  lebih  terdesentralisasi daripada  tersentralisasi.  Sebab,  dengan  struktur  yang  terdesentralisasi diharapkan  akan  lebih  mudah  mengantisipasi  kebutuhan  dan  kepentingan  yang diperlukan oleh masyarakat, sehingga dengan cepat birokrasi dapat menyediakan pelayanannya  sesuai  yang  diharapkan  masyarakat  pelanggannya.  Sedangkan dalam  konteks  persyaratan  budaya  organisasi  birokrasi,  perlu  dipersiapkan tenaga  kerja  atau  aparat  yang  benar-benar  memiliki  kemampuan  ( capability ), memiliki  loyalitas  kepentingan  ( competency ),  dan  memiliki  keterkaitan kepentingan ( consistency atau coherency ).
Kondisi  adanya  beda  penafsiran  tentang  pelayanan  publik  antara  sudut pandang  penyelenggara  pelayanan  publik,  dalam  hal  ini  terutama  pemerintah (birokrasi) dengan masyarakat, berpotensi menyebabkan terjadinya perselisihan yang  mungkin  saja  pada  gilirannya  akan  mengarah  kepada  terjadinya  sengketa pelayanan  publik.  Berdasarkan  ketentuan  yang  diatur  dalam  Undang-undang Pelayanan  Publik,  apabila  terjadi  sengketa  akibat  pelayanan  publik  maka penyelesaian  sengketa  tersebut  dapat  dilakukan  dengan  dua  cara,  yaitu  melalui
mediasi dan putusan ajudikasi yang kedua upaya hukum ini dilakukan oleh atau atas inisiatif Ombudsman 4 .
Menurut pasal 1 angka 13 Undang-undang Pelayanan Publik,  Ombudsman adalah 5 :
“….  lembaga  negara  yang  mempunyai  kewenangan  mengawasi penyelenggaraan  pelayanan  publik,  baik  yang  diselenggarakan  oleh penyelenggara negara dan pemerintahan termasuk yang
diselenggarakan  oleh  badan  usaha  milik  negara,  badan  usaha  milik daerah, dan badan hukum milik negara serta badan swasta, maupun perseorangan yang diberi tugas menyelenggarakan pelayanan publik tertentu  yang  sebagian  atau  seluruh  dananya  bersumber  dari anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara  dan/atau  anggaran pendapatan dan belanja daerah”
Ombudsman sendiri telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia (UU Ombudsman), dimana dalam penjelasan  umum  Undang-Undang  ini  dinyatakan  keberadaan  lembaga Ombudsman  sebagai  lembaga  pengawasan  eksternal  atas  penyelenggaraan negara,  Ombudsman  mempunyai  kewenangan  memeriksa  hal-hal  yang  sifatnya mal-administrasi  dan  kedudukan  Ombudsman  adalah  sebagai  lembaga  negara yang  independen.  Hal  ini  dimaksudkan  agar  dalam  melaksanakan  tugasnya Ombudsman  dapat  bersikap  obyektif,  transparan,  dan  mempunyai  akuntabilitas kepada publik. Meski tidak bertanggungjawab kepada DPR namun Ombudsman RI wajib  menyampaikan  laporan  tahunan  maupun  laporan  berkala  kepada  DPR sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada publik atas pelaksanaan tugasnya.
Dalam  rangka  memperlancar  tugas  pengawasan  penyelenggaraan  tugas negara  di  daerah,  jika  dipandang  perlu  Ketua  Ombudman  Nasional  dapat membentuk  Perwakilan  Ombudsman  di  daerah  Provinsi,  Kabupaten/Kota  yang merupakan  bagian  yang  tidak  terpisahkan  dari  Ombudsman  Nasional.  Seluruh
4 Undang-Undang  Pelayanan  Publik  Pasal  1  angka  10:  Mediasi  adalah  penyelesaian  sengketa pelayanan  publik  antarpara  pihak  melalui  bantuan,  baik  oleh  ombudsman  sendiri  maupun melalui mediator yang dibentuk oleh ombudsman.
Pasal  1  angka  11  Undang-Undang  Pelayanan  Publik:  Ajudikasi  adalah  proses  penyelesaian sengketa pelayanan publik antarpara pihak yang diputus oleh Ombudsman.
5 Ketentuan ini sama dengan bunyi pasal 1 angka 1 Undang-Undang Ombudsman.
peraturan  perundang-undangan  dan  ketentuan  lain  yang  berlaku  bagi Ombudsman Nasional berlaku pula bagi Perwakilan Ombudsman di daerah. Dalam undang-undang  Ombudsman  ini  tidak  ditemukan  fungsi  Ombudsman  sebagai lembaga  yang  berfungsi  sebagai  peradilan.  Bila  Ombudsman  melaksanakan mediasi  dalam  persengketaan  pelayanan  publik,  hal  ini  bukanlah  sesuatu  yang luar biasa, karena secara prinsip mediasi dapat dilakukan, tetapi proses ajudikasi yang  kemudian  menghasilkan  putusan,  hal  ini  menjadi  suatu  kontradiksi  karena Ombudsman bukanlah lembaga peradilan dan juga bukan suatu proses peradilan semu  administrasi  ( administratief  quasi  rechtspraak ),  karena  hasil  pemeriksaan Ombudsman berbentuk rekomendasi, dan rekomendasi ini bukan sebagai putusan hakim, sebagaimana ketentuan pasal 1 angka 7 Undang-Undang Ombudsman yang berbunyi:
“Rekomendasi adalah kesimpulan, pendapat, dan saran yang disusun berdasarkan  hasil  investigasi  Ombudsman,  kepada  atasan  Terlapor untuk  dilaksanakan  dan/atau  ditindaklanjuti  dalam  rangka peningkatan mutu penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang baik.”
Sedangkan  proses  ajudikasi  adalah  proses  hukum  dengan  seorang penengah  atau  hakim,  artinya  ini  adalah  proses  yang  akan  menempatkan Ombudsman sebagai hakim penengah yang akan melahirkan Putusan Hakim. Hal ini akan menjadi suatu kontroversi mengingat Ombudsman bukanlah bagian dari kekuasaan Yudikatif.
Dari  apa  yang  telah  di  paparkan  di  atas,  maka sejauh  manakah  kekuatan mengikat  Putusan  Ajudikasi  Ombudsman  dalam  sengketa  pelayanan  publik terhadap    para  pihak  yang  bersengketa?  Apakah  terhadap  Putusan  Ajudikasi Ombudsman  dalam  sengketa  pelayanan  publik  masih  dapat  dilakukan  upaya hukum lebih lanjut ?

## Pelayanan Publik
Istilah  Pelayanan  Publik  dapat  diartikan  dengan  melihat  pengertian  kata “Pelayanan” yaitu 6 :
“Pelayanan  dapat  diartikan  perbuatan  yang  diberikan  untuk membantu,  menyiapkan  dan  mengurus,  baik  itu  berupa  barang  atau jasa dari satu pihak kepada pihak lain”
Kata  “pelayanan“  menurut American    Marketing  Association ,  seperti  dikutip  oleh Donald W. Cowell,  bahwa 7 ;
“Pelayanan pada dasarnya adalah merupakan kegiatan atau manfaat yang  ditawarkan  oleh  suatu  pihak  kepada  pihak  lain  dan  pada hakekatnya  tidak  berwujud  serta  tidak  menghasilkan  kepemilikan sesuatu,  proses  produksinya  mungkin  dan  mungkin  juga  tidak dikaitkan dengan suatu produk fisik”
Sedangkan kata “Publik” yaitu 8 :
“orang banyak (umum); semua orang yang datang”
Secara sederhana, kata Pelayanan Publik kemudian diartikan, sebagai segala bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk barang publik maupun jasa publik yang pada  prinsipnya  menjadi  tanggung  jawab  dan  dilaksanakan  oleh  instansi pemerintah dan swasta, dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat maupun  dalam  rangka  pelaksanaan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan. Kegiatan  atau  rangkaian  kegiatan  dalam  rangka  pemenuhan  kebutuhan  dasar sesuai dengan hak-hak sipil setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa dan  atau  pelayanan  adminstrasi  yang  disediakan  oleh  penyelenggara  pelayanan publik.
Davit Mc Kevitt dalam buku Managing Core Public Services membahas secara spesifik  mengenai  inti  pelayanan  publik  yang  menjadi  tugas  pemerintah  dan, menyatakan bahwa 9 :
6 http://pusatbahasa.diknas.go.id/kbbi/index.php , diunduh 1 Maret 2010, 10:00 AM.
7 Connellan,  Thomas.  K  and  Ron  Zemke,  Sustaining Knock  Your  Socks  Off  Service ,  Amacom (American Management Association), 1993, hlm. 22
8 http://pusatbahasa.diknas.go.id/kbbi/index.php , diunduh 1 Maret 2010, 10:00 AM.
“Core  Public  Services  may  be  defined  as  those  services  which  are important  for  the  protection  and  promotion  of  citizen  well-being,  but are  in  areas  where  the  market  is  incapable  of  reaching  or  even approaching  a  socially  optimal  state;  health,  education,  welfare  and security provide the most obvious best know example”.
Sedangkan menurut Miftah Thoha, Pelayanan Publik berarti 10 :
”sebagai suatu usaha yang dilakukan oleh seseorang  atau kelompok orang  atau  institusi  tertentu  untuk  memberikan  kemudahan  dan bantuan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu.”
Oleh  karena  itu  istilah  pelayanan  publik  disebut  juga  dengan  istilah pelayanan kepada orang banyak (masyarakat), pelayanan sosial, pelayanan umum dan  pelayanan  prima.  Pernyataan  semacam  ini  sekaligus  menambah  adanya kerancuan  ontologis  (apa,  mengapa),  epistemologis  (bagaimana)  dan  axiologis (untuk  apa)  dalam  memperbincangkan  teori  yang  berkaitan  dengan  pelayanan publik.
Secara  ideal,  persyaratan  teori  administrasi  yang  menyangkut  pelayanan publik  antara  lain 11 :  harus  mampu  menyatakan  sesuatu  yang  berarti  dan bermakna yang dapat diterapkan pada situasi kehidupan nyata dalam masyarakat (konteksual);  harus  mampu  menyajikan  suatu  perspektif  ke  depan;  harus  dapat mendorong  lahirnya  cara-cara  atau  metode  baru dalam situasi  dan  kondisi  yang berbeda; teori administrasi yang sudah ada harus dapat merupakan dasar untuk mengembangkan  teori  administrasi  lainnya,  khususnya  pelayanan  publik;  harus dapat  membantu  pemakainya  untuk  menjelaskan  dan  meramalkan  fenomena yang dihadapi; bersifat multi disipliner dan multi dimensional (komprehensif).
Berpedoman  dari  persyaratan  di  atas,  maka  Ferrel  Heady  menyarankan adanya:  tindakan  modifikasi  terhadap  teori  administrasi  negara  klasik/ tradisional; perubahan isi dari teori administrasi yang lebih diorientasikan kepada
9 McKevitt, David , Managing Core Public Services , Blockwell Publisher, 1998.
10 Miftah Thoha,. Beberapa Aspek Kebijaksanaan Birokrasi, Widya Mandala, Yogyakarta, 1991, hlm. 123
11 Heady, Ferrel and Sybil l. Stokes ed, Papers in Comparative Public Administration, The University of Michigan, Institute of Public Administration, Ann Arbor, Michigan, 1962, hlm.223
kepentingan  pembangunan;  melakukan  redefinisi  secara  umum  terhadap  sistem dan  model-model  pengembangan;  dan  menemukan  perumusan  baru  teori administrasi yang bersifat middle range theory.
Pengertian  Pelayanan  Publik  menurut  Undang-Undang  Pelayanan  Publik diatur dalam Pasal 1 angka 1 yang berbunyi :
“Pelayanan  publik  adalah  kegiatan  atau  rangkaian  kegiatan  dalam rangka  pemenuhan  kebutuhan  pelayanan  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan  bagi  setiap  warga  negara  dan  penduduk  atas barang,  jasa,  dan/atau  pelayanan  administratif  yang  disediakan  oleh penyelenggara pelayanan publik.”
Dalam hal ini Irfan Islamy 12 menyebut beberapa prinsip pokok yang harus dipahami  oleh  aparat  birokrasi  publik  dalam  aspek  internal  organisasi  untuk dapat menilai kualitas suatu pelayanan publik, yaitu :
1. Prinsip  Aksestabilitas,  dimana  setiap  jenis  pelayanan  harus  dapat  dijangkau secara  mudah  oleh setiap  pengguna  pelayanan  (misal:  masalah tempat, jarak dan prosedur pelayanan);
2. Prinsip  Kontinuitas,  yaitu  bahwa  setiap  jenis  pelayanan  harus  secara  terus menerus tersedia bagi masyarakat dengan kepastian dan kejelasan    ketentuan yang berlaku bagi proses pelayanan tersebut;
3. Prinsip Teknikalitas, yaitu bahwa setiap jenis pelayanan proses pelayanannya harus  ditangani  oleh  aparat  yang  benar-benar  memahami  secara  teknis. Pelayanan tersebut berdasarkan kejelasan, ketepatan dan kemantapan sistem, prosedur dan instrumen pelayanan;
4. Prinsip  Profitabilitas,  yaitu  bahwa  proses  pelayanan  pada  akhirnya  harus dapat  dilaksanakan  secara  efektif  dan  efesien  serta  memberikan  keuntungan ekonomis dan sosial baik bagi pemerintah maupun bagi masyarakat luas;
5. Prinsip  Akuntabilitas,  yaitu  bahwa  proses,  produk  dan  mutu  pelayanan  yang telah  diberikan  harus  dapat  dipertanggung  jawabkan  kepada  masyarakat
12 M.Irfan  Islamy, Reformasi  Pelayanan  Publik ,  Makalah  Pelatihan  Strategi  Pembangunan  Sumber Manusia  Aparatur  Pemerintah  Daerah  dalam  Era  Globalisasi,  di  Kabupaten  Daerah  Tingkat  II Trenggalek, 1999.
karena aparat pemerintah itu pada hakekatnya mempunyai tugas memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada masyarakat.

## Sengketa Pelayanan Publik
Pengertian  Sengketa  Pelayanan  Publik  secara  stipulatif,  tidak  ditemukan dalam  pasal-pasal  Undang-Undang  Pelayanan  Publik  secara  eksplisit.  Sengketa diartikan sebagai:
“(1) sesuatu yang  menyebabkan  perbedaan  pendapat;  pertengkaran; perbantahan:  perkara  yang  kecil  dapat  juga  menimbulkan  --  besar; daerah  --  ,  daerah  yang  menjadi  rebutan  (pokok  pertengkaran);  (2) pertikaian;  perselisihan:  --  di  dalam  partai  itu  akhirnya  dapat diselesaikan dengan baik; (3) perkara (dalam pengadilan): tidak ada -- yang tidak dapat diselesaikan 13
Dalam  Undang-Undang  Pelayanan  Publik,  mengenai  Sengketa  Pelayanan  Publik diatur dalam beberapa pasal yaitu Pasal 1 angka 10 dan 11:
Mediasi  adalah  penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  antarpara pihak  melalui  bantuan,  baik  oleh  ombudsman  sendiri  maupun melalui mediator yang dibentuk oleh ombudsman.
Ajudikasi  adalah  proses  penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik antarpara pihak yang diputus oleh ombudsman”
Pasal  lain  dalam  Undang-undang  Pelayanan  Publik  berkenaan  dengan sengketa Pelayanan Publik juga ditemukan dalam Pasal 40 dan Pasal 46. Isi Pasal 40 berisi:
(1) Masyarakat  berhak  mengadukan  penyelenggaraan  pelayanan publik  kepada  Penyelenggara,  Ombudsman,  dan/atau  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota.
Sedangkan isi Pasal 46:
(1) Ombudsman  wajib  menerima  dan  berwenang  memproses pengaduan  dari  masyarakat  mengenai  penyelenggaraan pelayanan publik sesuai dengan Undang-Undang ini.
13 http://kamusbahasaindonesia.org/sengketa
(2) Ombudsman  wajib  menyelesaikan  pengaduan  masyarakat apabila  pengadu  menghendaki  penyelesaian  pengaduan  tidak dilakukan oleh Penyelenggara.
(3) Ombudsman  wajib  membentuk  perwakilan  di  daerah  yang bersifat  hierarkis  untuk  mendukung  tugas  dan  fungsi ombudsman dalam kegiatan pelayanan publik.
(4) Pembentukan  perwakilan  Ombudsman  di  daerah  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (3)  dilakukan  paling  lambat  3  (tiga)  tahun sejak Undang-Undang ini diundangkan.
(5) Ombudsman  wajib  melakukan  mediasi  dan  konsiliasi  dalam menyelesaikan pengaduan atas permintaan para pihak.
(6) Penyelesaian  pengaduan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2) dapat dilakukan oleh perwakilan Ombudsman di daerah.
(7) Mekanisme  dan  tata  cara  penyelesaian  pengaduan  oleh ombudsman diatur lebih lanjut dalam peraturan Ombudsman.”
Selain  itu  dalam  Peraturan  Ombudsman  Republik  Indonesia  Nomor  :  002 Tahun  2009  Tentang  Tata  Cara  Pemeriksaan  Dan  Penyelesaian  Laporan (Peraturan  Ombudsman  Nomor  002/2009),  diatur  beberapa  hal  mengenai penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  yang  diselesaikan  melalui  ajudikasi  di Ombudsman, yaitu:
Pasal 1 angka 5:
Laporan  adalah  pengaduan  atau  penyampaian  fakta  dan  ataupun informasi  untuk  ditindaklanjuti  oleh  Ombudsman  yang  disampaikan seeara tertulis atau lisan oleh setiap orang yang telah menjadi korban maladministrasi.
Pasal 1 angka 6:
Pelapor  adalah  Warga  Negara  Indonesia  atau  penduduk  yang menyampaikan laporan kepada Ombudsman.
Pasal 1 angka 7:
Terlapor  adalah  penyelenggara  negara,  pemerintah  atau  badan swasta  serta  perseorangan  yang  melakukan  maladministrasi  yang dilaporkan kepada Ombudsman.
Pasal 1 angka 11:
Ajudikasi  oleh  Ombudsman  adalah  proses  penyelesaian  sengketa pelayanan publik antar para pihak yang diputus oleh Ombudsman
Pasal 46 ayat (4):
Tujuan  ajudikasi  adalah  untuk  mencapai  atau  menghasilkan penyelesaian  yang  disepakati  dan  dapat  diterima  Pelapor  dan Terlapor yang diputus Ombudsman
Berdasarkan  ketentuan-ketentuan  tersebut  dapat  disimpulkan  bahwa sengketa  Pelayanan  Publik  yang  dimaksud  dalam  Undang-undang  Pelayanan Publik,  adalah  sengketa  yang  timbul  akibat  adanya  pengaduan  masyarakat  atas pelayanan  publik  yang  diterimanya  dari  Penyelenggara  Pelayanan  Publik, Penyelenggaran  Pelayanan  Publik  menurut  pasal  1  angka  2  Undang-undang Pelayanan Publik adalah:
“Penyelenggara  pelayanan  publik  yang  selanjutnya  disebut Penyelenggara  adalah  setiap  institusi  penyelenggara  negara, korporasi,  lembaga  independen  yang  dibentuk  berdasarkan  undang- undang untuk kegiatan pelayanan publik, dan badan hukum lain yang dibentuk semata-mata untuk kegiatan pelayanan publik.”
Artinya  para  pihak  dalam  sengketa  Pelayanan  Publik,  adalah  masyarakat sebagai  yang  mengadukan  dan  Penyelenggara  Pelayanan  Publik  sebagai  yang diadukan,  sementara  Ombudsman  adalah  salah  satu  lembaga  yang  dapat  dipilih untuk  menyelesaikan  sengketa  ini.  Berdasarkan  hal  ini  dengan  melihat  para pihaknya, dapat ditarik kesimpulan bahwa sengketa pelayanan publik ini memiliki struktur yang serupa dengan sengketa eksternal administrasi.

## Ombudsman
Gerakan  reformasi  mengamanatkan  perubahan  kehidupan  bernegara, berbangsa,  dan  bermasyarakat  yang  lebih  baik,  yaitu  kehidupan  bernegara  yang didasarkan pada pemerintahan yang demokratis dan berlandaskan hukum dalam
rangka  meningkatkan  kesejahteraan  serta  menciptakan  keadilan  bagi  seluruh warga negara.
Sebagaimana  diketahui  penyelenggaraan  tugas  kewajiban  negara  yang dibebankan  kepada  penyelenggara  pemerintahan  antara  lain  memberikan pelayanan  kepada  masyarakat  dimana  tugas  tersebut  secara  umum  tidak  hanya menjadi ruang lingkup tugas dan kewajiban aparatur pemerintah tetapi meliputi pula aparatur lembaga peradilan dan lembaga-lembaga negara lainnya yang dalam pelaksanaan tugasnya berkaitan dengan pelayanan kepada masyarakat.
Era  sebelum  reformasi,  kehidupan  masyarakat  dan  ekonomi  nasional cenderung  diwarnai  praktek-praktek  korupsi,  kolusi  dan  nepotisme  (KKN), sehingga  mutlak  diperlukan  pemerintahan  yang  baik  dan  bersih (good governance) melalui  upaya  penegakkan  asas-asas  pemerintahan  yang  baik  pada khususnya  dan  penegakkan  hukum  pada  umumnya.  Dalam  rangka  menegakkan pemerintahan yang baik dan upaya meningkatkan pelayanan kepada masyarakat diperlukan keberadaan lembaga pengawas yang secara efektif mampu mengontrol penyelenggaraan tugas aparat penyelenggara negara. Pengawasan secara internal yang  dilakukan  oleh  pemerintah  sendiri  dalam  tataran  implementasi  kurang memenuhi harapan masyarakat dari sisi obyektivitas dan akuntabilitas.
Salah satu masalah krusial yang dihadapi bangsa Indonesia saat ini adalah menguatnya  gejala public  distrust di  tengah-tengah  masyarakat,  sebagai  akibat kesalahan berbagai instrumen birokrasi rezim masa lalu. Setidaknya ada beberapa indikator yang dapat dijadikan ukuran menguatnya gejala public distrust ditengah- tengah  masyarakat.  Paling  menonjol  antara  lain  adalah  mulai  membudayanya perilaku  main  hakim  sendiri  di  tengah-tengah  masyarakat  dalam  menyikapi tindak  kejahatan  di  lingkungan  sekitarnya,  perusakan  fasilitas  umum  sebagai representasi  kekecewaan  masyarakat  terhadap  simbol-simbol  kekuasaan,  aksi menentang kebijakan pemerintah yang dilakukan secara massive , dan banyak lagi.
Dalam  konteks  penegakan  hukum,  fenomena  maraknya  perilaku  main hakim  sendiri  ( eigenrichting )  yang  dilakukan  oleh  masyarakat  terhadap  pelaku-
pelaku  kejahatan  dapat  membuka  peluang  bagi  terjadinya social  disorder .  Ini merupakan salah satu indikasi bahwa pada level tertentu, masyarakat sudah tidak mempercayai  institusi  penegak  hukum  yang  berlaku  resmi.  Hal  tersebut  tidak dapat  dianggap  remeh,  sebab  biasanya  merupakan  refleksi  yang  secara  simbolik diisyaratkan  masyarakat  untuk  membahasakan  persoalan-persoalan  penegakan hukum  yang  lebih  besar.  Selama  ini  masyarakat  semakin  merasakan  bahwa keadilan telah menjadi barang mewah yang sulit didapat 14 .
Memperhatikan  kenyataan-kenyataan  di  atas  kiranya  dapat  dikemukakan bahwa  ternyata  masih  terdapat  celah-celah  yang  secara  mendasar  tidak  atau belum merupakan sasaran pengawasan. Dari aspek kelembagaan juga belum ada lembaga  yang  secara  optimal  memperoleh  pengakuan  dan  diterima  sebagai pengawas.  Bahkan  juga  belum  ada  prosedur  yang  dapat  menjembatani  antara mekanisme  yang  bersifat  kaku  sebagai  akibat sistem  struktural  hierarkis  di  satu pihak  dengan  mekanisme  lentur/pendek  dari  suatu  organisasi  yang  tidak struktural  hierarkis.  Dengan  demikian  diperlukan  suatu  jalan  keluar  yang diharapkan pada satu sisi merupakan jalan tengah bagi kepentingan pengemban sistem  struktural  hierarkis  serta  kepentingan  pengemban  sistem  non  struktural, namun  pada  sisi  lain  mampu  menampung  seluruh  aspirasi  warga  masyarakat tanpa harus melewati sistem prosedur atau mekanisme yang berliku-liku.
Pengawasan  secara  internal  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  sendiri  dalam tataran    implementasi  kurang  memenuhi  harapan  masyarakat  dari  sisi obyektifitas  dan  akuntabilitas.  Oleh  karena  itu  berdasarkan  Keputusan  Presiden Nomor  44  Tahun  2000  tentang  Komisi  Ombudsman  Nasional  dibentuk  Komisi Ombudsman Nasional yang antara lain bertujuan melalui peranserta masyarakat membantu  menciptakan  dan  mengembangkan  kondisi  yang  kondusif  dalam melaksanakan  pemberantasan  Korupsi,  Kolusi  dan  Nepotisme  (KKN)  serta
14 Antonius Sujata, dkk., Ombudsman Indonesia, Masa Lalu, Sekarang dan Masa Mendatang , Komisi Ombudsman Nasional , 2002, hlm. x
meningkatkan  perlindungan  hak-hak  masyarakat  agar  memperoleh  pelayanan umum, keadilan, dan kesejahteraan secara adil. 15
Dilandasi oleh kondisi baik yang mencakup substansi pengawasan, prosedur maupun kelembagaan maka Ombudsman merupakan salah satu alternatif. Tentu di dunia ini tidak ada satu lembaga pun yang dapat merupakan obat ajaib dalam arti  menyembuhkan  segala  macam  penyakit  dengan  seketika.  Tetapi  setidaknya sekarang  ini  sudah  kurang  lebih  130  negara  memiliki  Ombudsman  (dengan sebutan  bermacam-macam)  baik  Ombudsman  Nasional  maupun  Ombudsman Daerah  dan  lebih  dari  50  negara  telah  mencantumkannya  dalam  konstitusi. Apabila  banyak  negara  telah  memiliki  Ombudsman  tentunya  mereka  merasakan perlunya  institusi  ini  dalam  penyelenggaraan  negara  demi  kesejahteraan masyarakat.
Dari  sisi  aparatur  penyelenggara  negara/aparat  pemerintah  termasuk lembaga peradilan saat ini masih pada tahap memperoleh pengakuan awal bahwa setidaknya  ada  lembaga  yang  senantiasa  dapat  memantau  mereka.  Adanya perasaan  tersebut  tentu  pada  akhirnya  memberi  dampak  sikap  kehati-hatian. Dengan  sikap  semacam  itu  sadar  atau  tidak  sadar  sebenarnya  institusi  terkait telah mulai melakukan koreksi diri serta pembenahan demi perbaikan cara-cara dalam  memberi  pelayanan.  Di  sini  ternyata  bahwa  proses  pembenahan  tersebut dilakukan  atau  dimulai  dengan  adanya  pengawasan  oleh  Lembaga  Independen Ombudsman. 16
Sebagaimana  diamanatkan  dalam  Keputusan  Presiden  Nomor  44  Tahun 2000,  keberadaan  lembaga  Ombudsman  sebagai  lembaga  pengawasan  eksternal atas  penyelenggaraan  negara  perlu  dituangkan  dalam  Undang-Undang  agar mempunyai  tugas,  fungsi,  dan  wewenang yang  jelas  dan  kuat,  maka  disahkanlah undang-undang  Ombudsman  pada  tahun  2008.  Dalam  undang-undang  ini, Ombudsman  mempunyai  kewenangan  memeriksa  hal-hal  yang  sifatnya maladministrasi,  kedudukan  ombudsman  adalah  sebagai  lembaga  negara  yang
15 Penjelasan Umum UNDANG-UNDANG Ombudsman
16 Supra No. 15, hlm. 86.
independen.  Hal  ini  dimaksudkan  agar  dalam  melaksanakan  tugasnya Ombudsman  dapat  bersikap  obyektif,  transparan,  dan  mempunyai  akuntabilitas kepada publik. Meski tidak bertanggungjawab kepada DPR namun Ombudsman RI wajib  menyampaikan  laporan  tahunan  maupun  laporan  berkala  kepada  DPR sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada publik atas pelaksanaan tugasnya.
Ombudsman,  menurut  ketentuan  Pasal  1  angka  1  Undang-Undang Ombudsman adalah:
“Ombudsman  Republik  Indonesia  yang  selanjutnya  disebut Ombudsman  adalah  lembaga  negara  yang  mempunyai  kewenangan mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik baik yang
diselenggarakan  oleh  penyelenggara  negara  dan  pemerintahan termasuk yang diselenggarakan oleh Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha Milik Daerah, dan Badan Hukum Milik Negara serta badan swasta atau  perseorangan  yang  diberi  tugas  menyelenggarakan  pelayanan publik  tertentu  yang  sebagian  atau  seluruh  dananya  bersumber  dari anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara  dan/atau  anggaran pendapatan dan belanja daerah.”
Secara  umum  tujuan  dari  Ombudsman  diatur  dalam  pasal  4  Undang-Undang Ombudsman, yaitu:
a. mewujudkan negara hukum yang demokratis, adil, dan sejahtera;
b. mendorong  penyelenggaraan  negara  dan  pemerintahan  yang efektif dan efisien, jujur, terbuka, bersih, serta bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme;
c. meningkatkan mutu pelayanan negara di segala bidang agar setiap warga  negara  dan  penduduk  memperoleh  keadilan,  rasa  aman, dan kesejahteraan yang semakin baik;
d. membantu  menciptakan  dan  meningkatkan  upaya  untuk pemberantasan dan pencegahan praktek-praktek Maladministrasi, diskriminasi, kolusi, korupsi, serta nepotisme;
e. meningkatkan  budaya  hukum  nasional,  kesadaran  hukum masyarakat,  dan  supremasi  hukum  yang  berintikan  kebenaran serta keadilan.
Berdasarkan  uraian  tersebut  dapat  kita  fahami  bahwa  fungsi  utama Ombudsman adalah pengawasan terhadap pelaksanaan pemerintahan,  utamanya dalam  hal  pelayanan  publik,  sebagaimana  diatur  dalam  pasal  6  Undang-Undang Ombudsman, yang berbunyi :
“Ombudsman  berfungsi  mengawasi  penyelenggaraan  pelayanan publik  yang  diselenggarakan  oleh  Penyelenggara  Negara  dan pemerintahan  baik  di  pusat  maupun  di  daerah  termasuk  yang diselenggarakan  oleh  Badan  Usaha  Milik  Negara,  Badan  Usaha  Milik Daerah,  dan  Badan  Hukum  Milik  Negara  serta  badan  swasta  atau perseorangan  yang  diberi  tugas  menyelenggarakan  sepelayanan publik tertentu.”
Dalam  hal  pengawasan  terhadap  penyelenggara  pelayanan  publik,  maka Ombudsman  dapat  juga  melaksanakan  fungsi  penyelesaian  sengketa  pelayanan publik, melalui jalan mediasi, konsiliasi dan ajudikasi.

## Ajudikasi
Ajudikasi  adalah  kata  serapan  dari  Bahasa  Inggris Adjudication ,  yang diartikan sebagai:
Adjudication is the legal process by which an arbiter or judge reviews evidence and argumentation including  legal reasoning forth by opposing parties or litigants to come to a decision which  determines  rights  and  obligations  between  the  parties involved . 17
Pengertian lain mengemukakan:
“ the act of giving a judicial ruling such as a judgment or decree.” 18
Dari  pengertian-pengertian  di  atas,  dapat  ditarik  kesimpulan  bahwa ajudikasi  adalah  proses  penyelesaian  sengketa  melalui  peradilan  atau  lembaga yang  menyelesaikan  sengketa  yang  bersifat  peradilan.  Dalam  hal  ini  sengketa  di antara para pihak akan diputus oleh pihak yang berkedudukan sebagai hakim, dan penyelesaian sengketa melalui suatu putusan hakim.

## Kekuatan Mengikat Putusan Ajudikasi Ombudsman
Sengketa  Pelayanan  Publik  lahir  dari  adanya  pengaduan  dan/laporan masyarakat  penerima  pelayanan  yang  tidak  puas  atau  merasa  dirugikan  oleh
17 http://en.wikipedia.org/wiki/Adjudication
18 http://dictionary.law.com/Default.aspx?selected=2328
tindakan  atau  keputusan  dari  penyelenggaran  pelayanan  publik,  yang  ditujukan kepada  penyelenggara  pelayanan  dan/atau  pelaksana  pelayanan,  Ombudsman, dan/atau Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota 19 .
Proses  penyelesaian  sengketa  Pelayanan  Publik,  berdasarkan  Undang- undang Pelayanan Publik, dilakukan melalui beberapa jalan 20 :
1. Proses penyelesaian sengketa pelayanan publik yang dilakukan  di dalam dan oleh  penyelenggara  pelayanan  publik  itu  sendiri.  Dilaksanakan  sesuai peraturan  perundangan  yang  berlaku,  dengan  mengambil  bentuk Administratief  Beroep (upaya  administratif),  secara  berjenjang  berupa keberatan administratif dan banding administratif.
2. Proses  penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  yang  dilakukan  oleh Ombudsman :
a. Mediasi
b. Ajudikasi
3. Proses  penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  yang  dilakukan  oleh Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  (PTUN)  bila  pelayanan  yang  diberikan menimbulkan kerugian di bidang tata usaha negara.
Berdasarkan  paparan  tersebut  di  atas,  berarti  ajudikasi  oleh Ombudsman  dalam penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  hanyalah  salah  satu  kemungkinan  dari beberapa kemungkinan penyelesaian sengketa pelayanan publik.
Mengingat fungsi Ombudsman sebagaimana diatur dalam Pasal 6, Undang- Undang Ombudsman yang berbunyi :
“Ombudsman  berfungsi  mengawasi  penyelenggaraan  pelayanan publik  yang  diselenggarakan  oleh  Penyelenggara  Negara  dan pemerintahan  baik  di  pusat  maupun  di  daerah  termasuk  yang diselenggarakan  oleh  Badan  Usaha  Milik  Negara,  Badan  Usaha  Milik Daerah,  dan  Badan  Hukum  Milik  Negara  serta  badan  swasta  atau
19 Simpulan dari ketentuan Pasal 36 ayat (2) dan Pasal 40 ayat (1)  UNDANG-UNDANG Pelayanan Publik
20 Simpulan  dari  ketentuan  Pasal  1  angka  10  dan  11,  Pasal  37,  Pasal  40  s.d.  Pasal  51  UNDANG- UNDANG Pelayanan Publik
perseorangan yang diberi tugas menyelenggarakan pelayanan publik tertentu.”
Hal ini berarti Ombudsman adalah lembaga Pengawas terhadap penyelenggaraan pelayanan  publik,  dan  fungsi  penyelesaian  sengketa  melalui  ajudikasi  adalah bagian  dari  fungsi  pengawasan  itu  sendiri.  Jadi  Ombudsman  bukanlah  forum pengadilan.
Seperti  telah  dibahas  sebelumnya , ajudikasi  adalah  proses  penyelesaian sengketa  melalui  peradilan  atau  lembaga  yang  menyelesaikan  sengketa  yang bersifat peradilan. Dalam hal ini sengketa di antara para pihak akan diputus oleh pihak  yang  berkedudukan  sebagai  hakim,  dan  penyelesaian  sengketa  melalui suatu  putusan  hakim.  Artinya  dalam  proses  penyelesaian  sengketa  pelayanan publik yang dilakukan Ombudsman, Ombudsman akan berlaku sebagai hakim dan sebagai penyelesaian terhadap sengketa yang ada akan dikeluarkan putusan yang dalam  hal  ini  dianggap  sebagai  putusan  hakim  yang  berlaku  bagi  kedua  belah fihak  yang  bersengketa.  Hal  ini  sebenarnya  tidak  diatur  sebagai  salah  satu kewenangan  Ombudsman  sebagaimana  ketentuan  Undang-Undang  Ombudsman mengenai tugas dan wewenang Ombudsman, yaitu:

## Pasal 7
Ombudsman bertugas:
a. menerima  Laporan  atas  dugaan  Maladministrasi  dalam penyelenggaraan pelayanan publik;
b. melakukan pemeriksaan substansi atas Laporan;
c. menindaklanjuti  Laporan  yang  tercakup  dalam  ruang  lingkup kewenangan Ombudsman;
d. melakukan  investigasi  atas  prakarsa  sendiri  terhadap  dugaan Maladministrasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik;
e. melakukan  koordinasi  dan  kerja  sama  dengan  lembaga  negara atau lembaga pemerintahan lainnya serta lembaga kemasyarakatan dan perseorangan;
f. membangun jaringan kerja;
g. melakukan upaya pencegahan Maladministrasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik; dan
h. melakukan tugas lain yang diberikan oleh undang-undang.
Pasal 8
(1) Dalam  menjalankan  fungsi  dan  tugas  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 6 dan Pasal 7, Ombudsman berwenang:
a. meminta  keterangan  secara  lisan  dan/atau  tertulis  dari Pelapor,  Terlapor,  atau  pihak  lain  yang  terkait  mengenai Laporan yang disampaikan kepada Ombudsman;
b. memeriksa  keputusan,  surat-menyurat,  atau  dokumen  lain yang ada pada Pelapor ataupun Terlapor untuk mendapatkan kebenaran suatu Laporan;
c. meminta klarifikasi dan/atau salinan atau fotokopi dokumen yang  diperlukan  dari  instansi  mana  pun  untuk  pemeriksaan Laporan dari instansi Terlapor;
d. melakukan  pemanggilan  terhadap  Pelapor,  Terlapor,  dan pihak lain yang terkait dengan Laporan;
e. menyelesaikan  laporan  melalui  mediasi  dan  konsiliasi  atas permintaan para pihak;
f. membuat  Rekomendasi  mengenai  penyelesaian  Laporan, termasuk Rekomendasi untuk membayar ganti rugi dan/atau rehabilitasi kepada pihak yang dirugikan;
g. demi  kepentingan  umum  mengumumkan  hasil  temuan, kesimpulan, dan Rekomendasi.
(2) Selain  wewenang  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1), Ombudsman berwenang:
a. menyampaikan  saran  kepada  Presiden,  kepala  daerah,  atau pimpinan Penyelenggara Negara lainnya guna perbaikan dan penyempurnaan  organisasi  dan/atau  prosedur  pelayanan publik;
b. menyampaikan  saran  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat dan/atau  Presiden,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah dan/atau  kepala  daerah  agar  terhadap  undang-undang  dan peraturan perundang-undangan lainnya diadakan perubahan dalam rangka mencegah maladministrasi.”
Ketentuan  pasal  7  huruf  h  Undang-Undang  Ombudsman,  adalah  hal  yang merupakan pintu masuk bagi ketentuan Undang-undang Pelayanan Publik untuk memberikan wewenang kepada Ombudsman untuk menjadi tempat penyelesaian sengketa pelayanan publik.  Hal ini kemudian diatur lebih lanjut dalam Peraturan
Ombudsman  Republik  Indonesia  Nomor  002  Tahun  2009  Tentang  Tata  Cara Pemeriksaan dan Penyelesaian Laporan, khusus mengenai ajudikasi diatur dalam pasal 46 ayat (4) dan Pasal 68 ayat (2). Tetapi kedua pasal tersebut tidak merinci secara  jelas  bagaimana  prosedur  pelaksanaan  penyelesaian  sengketa  pelayanan publik  secara  ajudikasi.  Ketentuan  mengenai  mediasi  dan  konsiliasi  yang  justru diatur  secara  terperinci  dalam  Peraturan  Ombudsman.  Padahal  untuk  tata  cara Ajudikasi  Ombudsman  dalam  penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  harus diatur dalam Peraturan Ombusman, sebagaimana ketentuan pasal 50 ayat (7) UU Pelayanan Publik yang berbunyi:
“Dalam melaksanakan ajudikasi khusus sebagaimana dimaksud pada ayat  (5),  mekanisme  dan  tata  caranya  diatur  lebih  lanjut  oleh peraturan Ombudsman”
Hal ini menjadi suatu hal yang dapat menjadi pembahasan secara teoritis sambil  menunggu  diterbitkannya  Peraturan  Ombudsman  mengenai  ajudikasi dalam penyelesaian sengketa pelayanan publik.
Secara  umum  ajudikasi  yang  akan  diselenggarakan  oleh  Ombudsman berpotensi  menimbulkan  beberapa  masalah,  terutama  bila  melihat  adanya putusan,  serupa  putusan  pengadilan,  sebagai  hasil  akhir  dalam  penyelesaian sengketa  pelayanan  publik  ini.  Persoalannya  adalah  bagaimanakah  kekuatan putusan  ini,  sebab  Ombudsman  bukanlah  lembaga  pengadilan  atau  forum pengadilan seperti halnya arbitrase 21 . Ketentuan Pasal 1 angka 7 Undang-undang
21 H.M.N.  Purwosutjipto,    dalam  buku Pokok-pokok  Hukum  Dagang,  Perwasitan,  Kepailitan dan Penundaan Pembayaran , Cetakan III, Djambatan, Jakarta, 1992, hlm.1. menggunakan istilah perwasitan untuk arbitrase yang diartikan sebagai suatu peradilan perdamaian, di mana  para pihak  bersepakat  agar  perselisihan  mereka  tentang  hak  pribadi  yang  dapat  mereka  kuasai sepenuhnya  diperiksa  dan  diadili  oleh  hakim  yang  tidak  memihak  yang  ditunjuk  oleh  para pihak sendiri dan putusannya mengikat bagi keduabelah pihak.
Arbitrase  dalam  Ryan  A.  Garner,  et.al,  eds, Black’s  Law  Dictionary ,  9 th ed.,  Thomson  Business, United States of America, 2004, s.v, disebutkan : a method of dispute resolution involving one or more neutral third parties who are usually agreed to by the disputing parties and whose decision is binding.
Undang-Undang  Nomor 30 tahun 1999 tentang Tentang Arbitrase Dan Alternatif Penyelesaian Sengketa,  mendefinisikan  arbitrase  sebagai  cara  penyelesaian  sengketa  perdata  di  luar peradilan  umum  yang  didasarkan  pada  perjanjian  arbitrase  yang  dibuat  secara  tertulis  oleh para pihak yang bersengketa .
Ombudsman mengatur bahwa hasil investigasi Ombudsman adalah Rekomendasi, yaitu:
“Rekomendasi adalah kesimpulan, pendapat, dan saran yang disusun berdasarkan  hasil  investigasi  Ombudsman,  kepada  atasan  Terlapor untuk  dilaksanakan  dan/atau  ditindaklanjuti  dalam  rangka peningkatan mutu penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang baik.”
Hal  ini  menunjukkan  bahwa  produk  Ombudsman  dalam  penyelesaian permasalahan  yang  dilaporkan  kepada  Ombudsman  (termasuk  sengketa pelayanan  publik)    tidaklah  berbentuk  “putusan”,  melainkan  rekomendasi. Memang rekomendasi Ombudsman “bersifat wajib”, sebagaimana ketentuan pasal 38 ayat (1) yang berbunyi:
“Terlapor  dan  atasan  Terlapor  wajib  melaksanakan  Rekomendasi Ombudsman.“
Serta  ketentuan  pasal  Pasal  39  dan  Pasal  Undang-undang  Ombudsman  yang berbunyi:
“Terlapor  dan  atasan  Terlapor  yang  melanggar  ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38 ayat (1), ayat (2), atau ayat (4) dikenai  sanksi  administrasi  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan.”
Adanya ketetentuan penjatuhan sanksi administrasi bagi fihak yang mengabaikan rekomendasi  Ombudsman,  menunjukan  bahwa  rekomendasi  Ombudsman sekalipun  bukan  merupakan  suatu  Keputusan  Tata  Usaha  Negara,  karena Ombudsman  bukanlah  bagian  dan  lembaga  eksekutif  (Tata  Usaha  Negara), sebagaimana ketentuan Pasal 2 Undang-undang Ombudsman, yang berbunyi:
“Ombudsman  merupakan  lembaga  negara  yang  bersifat  mandiri  dan tidak memiliki hubungan organik dengan lembaga negara dan instansi pemerintahan  lainnya,  serta  dalam  menjalankan  tugas  dan wewenangnya bebas dari campur tangan kekuasaan lainnya.”
Tetapi dalam pelaksanaan hasil rekomendasinya Ombudsman tergantung kepada kehendak dan kemauan baik dari Tata Usaha Negara yang menerima rekomendasi tersebut.  Lebih  lanjut  dapat  disimpulkan  bahwa  rekomendasi  Ombudsman
sekalipun “bersifat wajib” tetapi belum tentu memiliki sifat “final dan mengikat” ( final and binding ) seperti halnya putusan dari proses ajudikasi baik di pengadilan maupun  di  arbitrasi.  Apalagi  bila  kita  kaitkan  dengan  adanya  ketentuan penjatuhan  sanksi  administrasi  bagi  fihak  yang  mengabaikan  rekomendasi Ombudsman,  baik  terlapor  sendiri  atau  atasan  dari  terlapor.  Artinya  terhadap rekomendasi Ombudsman dapat diperlakukan upaya administrasi lebih lanjut.
Hal  ini  tentu  berdampak  pada  putusan  ajudikasi  Ombudsman  dalam penyelesaian sengketa pelayanan publik. Putusan ajudikasi ini bila dilihat sebagai hasil  kerja  Ombudsman,  tentunya  bernilai  sama  dengan  rekomendasi,  padahal secara hukum harusnya berbeda. Sehingga putusan ajudikasi Ombudsman dalam penyelesaian sengketa pelayanan publik memiliki kekuatan hukum hanya sebagai rekomendasi.

## Upaya  Hukum  Terhadap  Putusan  Ajudikasi  Ombudsman  Dalam  Proses Penyelesaian Sengketa Pelayanan Publik
Berdasarkan  pembahasan  sebelumnya,  dinyatakan  bahwa,  kekuatan mengikat putusan ajudikasi Ombudsman dalam penyelesaian sengketa pelayanan publik memiliki kekuatan hukum hanya sebagai rekomendasi, maka sudah tentu terhadap  putusan  tersebut  dapat  dilakukan  upaya  hukum  lebih  lanjut.  Upaya hukum itu dapat dilaksanakan dengan beberapa kemungkinan, yaitu:
1. Mekanisme  dalam  Undang-undang  Pelayanan  Publik,  karena  proses penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  adalah  bagian  dari  pengaduan  dan dan  pelaporan  dari  masyarakat  terhadap  pelayanan  publik  yang  dilakukan oleh penyelenggara dan/atau pelaksana pelayanan publik. Upaya hukum yang dapat  dilakukan  adalah,  bila  hasil  putusan  ajudikasi  Ombudsman  tersebut diabaikan/tidak  dilaksanakan  oleh  terlapor,  maka  terlapor  dapat  dilaporkan kepada  instansi  atasannya,  dan  terhadap  yang  bersangkutan  dapat  dikenai sanksi  administrasi    berupa  teguran,  penuruan  gaji,  penurunan  jabatan,
sampai  pembebasan  dari  jabatan 22 ,  dengan  maksud  agar  pihak  terlapor  mau melaksanakan  putusan  ajudikasi  Ombudsman.  Upaya  hukum  ini  serupa dengan  bentuk administrateif  beroep .  Bila  ternyata  pada  fihak  yang mengabaikan  putusan  ajudikasi  itu  ditemukan  adanya  perbuatan  melawan hukum  atau  tindak  pidana,  maka  fihak  tersebut  dapat  diajukan  ke  muka Pengadilan Tata Usaha Negara dan/atau Pengadilan Umum 23 .
2. Mekanisme  dalam  undang-undang  Ombudsman  dan  Peraturan  Ombudsman Republik Indonesia Nomor: 002 Tahun 2009 Tentang Tata Cara Pemeriksaan Dan  Penyelesaian  Laporan,  dalam  hal  terlapor  mengabaikan  rekomendasi Ombudsman,  berlaku  ketentuan  pasal  38  ayat  (4)  undang-undang Ombudsman, yang berbunyi :
“Dalam  hal  Terlapor  dan  atasan  Terlapor  tidak  melaksanakan Rekomendasi  atau  hanya  melaksanakan  sebagian  Rekomendasi dengan  alasan  yang  tidak  dapat  diterima  oleh  Ombudsman, Ombudsman  dapat  mempublikasikan  atasan  Terlapor  yang  tidak melaksanakan  Rekomendasi  dan  menyampaikan  laporan  kepada Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden.”
Ketentuan  ini  diatur  lebih  lanjut  dalam  pasal  44  Peraturan  Ombudsman Republik Indonesia Nomor 002 Tahun 2009 Tentang Tata Cara Pemeriksaan dan Penyelesaian Laporan   yang berbunyi :
(1) Ombudsman memantau pelaksanaan rekomendasi
(2) Pemantauan  pelaksanaan  rekomendasi  dilaksanakan  sebelum tengat waktu 60 hari untuk melaksanakan rekomendasi berakhir
(3) Ombudsman  melakukan  pendekatan  persuasif  agar  Terlapor melaksanakan rekomendasi Ombudsman.
(4) Apabila  dalam  waktu  60  (enam  puluh)  hari  rekomendasi  tidak ditindaklanjuti,  Ombudsman  menyampaikan  rekomendasi kepada  atasan  Terlapor  mengenai  sikap  terlapor  yang mengabaikan rekomendasi Ombudsman
(5) Apabila  dalam  waktu  90  (sembilan  puluh)  hari  Atasan  Terlapor tidak  menindaklanjuti  rekomendasi,  Ombudsman  dapat menyampaikan laporan kepada DPR/DPRD dan Presiden/Kepala Daerah.
22 Simpulan dari ketentuan Pasal 54 Undang-Undang Pelayanan Publik
23 Simpulan  dari  ketentuan  Pasal  52,  Pasal  53,  Pasal  55 s.d.  Pasal  58  Undang-Undang  Pelayanan Publik
(6) Ombudsman dapat melakukan publikasi atas sikap Terlapor dan Atasannya yang tidak menindaklanjuti rekomendasi Ombudsman
Terhadap  fihak  yang  mengabaikan  rekomendasi  ini,  dapat  dikenai  sanksi administrasi sebagaimana ketentuan pasal 39 UU Ombudsman.
Berdasarkan ketentuan tersebut di atas maka, dapat disimpulkan terhadap rekomendasi Ombudsman upaya hukum lebih lanjutnya adalah mekanisme upaya administratif  yang  berujung  dengan  penjatuhan  sanksi  administrasi,  dan berdasarkan  pembahasan  di  atas,  hal  tersebut  menguatkan  asumsi  bahwa penyelesaian  sengketa  pelayanan  publik  melalui  mekanisme  ajudikasi  di Ombudsman masih harus dikaji lebih lanjut.

## Penutup
Berdasarkan  ketentuan  dalam  Undang-Undang  Pelayanan  Publik  dan Undang-Undang  Ombudsman  serta  peraturan  pelaksanaanya,  mengenai  putusan ajudikasi  yang  dilakukan  Ombudsman  dalam  penyelesaian  sengketa  pelayanan publik,  kekuatan  mengikat  putusan  tersebut  belum  final  dan  mengikat,  karena putusan  tersebut  memiliki  nilai  sebagai  rekomendasi.  Hal  ini  sejalan  dengan ketentuan peraturan perundangan mengenai hal tersebut, dalam hal ini  undang- undang  Ombudsman,  yang  mengatur  bahwa  hasil  pemeriksaan  Ombudsman terhadap  laporan  dan  pengaduan  masyarakat  atas  pelayanan  publik  (sengketa pelayanan publik adalah bagian dari hal ini) adalah rekomendasi.
Bahwa  terhadap  putusan  ajudikasi  Ombudsman  dalam  penyelesaian sengketa  pelayanan  publik,  karena  bentuknya  adalah  rekomendasi,  maka  sesuai ketentuan  yang  berlaku  dapat  dilakukan  upaya  hukum  lebih  lanjut,  yang mekanismenya  serupa  dengan  upaya  administrasi  ( administratief  beroep )    yang berujung  pada  penjatuhan  sanksi  administrasi  dan  publikasi  media  akan  hal  ini. Bila ditemukan adanya perbuatan melawan hukum dan unsur tindak pidana maka, dapat  dilakukan  proses  pemeriksaan  sampai  putusan  di  Pengadilan  Tata  Usaha Negara dan/atau Pengadilan Umum.
Daftar Pustaka
Buku:
Antonius  Sujata,  dkk., Ombudsman  Indonesia , Masa  Lalu,  Sekarang  dan  Masa Mendatang, Komisi Ombudsman Nasional , 2002 Connellan,  Thomas.  K  and  Ron  Zemke,  Sustaining Knock  Your  Socks  Off  Service , Amacom (American Management Association), 1993 Heady, Ferrel and Sybil l. Stokes ed, Papers in Comparative Public Administration,
The  University  of  Michigan,  Institute  of  Public  Administration,  Ann  Arbor, Michigan, 1962
H.M.N.  Purwosutjipto, Pokok-pokok  Hukum  Dagang,  Perwasitan,  Kepailitan dan Penundaan Pembayaran , Cetakan III, Djambatan, Jakarta, 1992 Johny  Ibrahim, Teori  dan  Metodologi  Penelitian  Hukum  Normatif ,  Bayu  Media Publishing, Malang, 2005,
McKevitt, David , Managing Core Public Services , Blockwell Publisher, 1998 Miftah Thoha, Beberapa Aspek Kebijaksanaan Birokrasi, Widya Mandala, Jogjakarta 1991
Ronny Hanitijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum , Ghalia Indonesia, Jakarta,
1985
Rondinelli. DA., Government Decentralization in Comparative Perspectivve: Theory and Practice in Developing Countries , International Review of Administrative Science, Volume XLVII, Number 2. 1981
Ryan A. Garner, et.al, eds , Black’s Law Dictionary, 9 th ed., Thomson Business, United States of America, 2004, s.v Soerjono  Soekanto, Pengantar  Penelitian  Hukum ,  Penerbit  Universitas  Indonesia,
Jakarta, 1984 Waters,  Malcolm, Modern  Sociological  Theory ,  Sage  Publications,  London, Thousand Oaks, New Delhi. 1994,

## Makalah
M.Irfan  Islamy,  Reformasi  Pelayanan  Publik,  Makalah  Pelatihan  Strategi Pembangunan  Sumber  Manusia  Aparatur  Pemerintah  Daerah  dalam  Era Globalisasi, di Kabupaten Daerah Tingkat II Trenggalek, 1999

## Peraturan Perundang Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesaia1945 Undang-Undang  Nomor 30 tahun 1999 tentang Tentang Arbitrase Dan Alternatif Penyelesaian Sengketa,
Undang-Undang  Nomor    37  Tahun  2008      Tentang  Ombudsman  Republik Indonesia
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik Peraturan Ombudsman Republik Indonesia Nomor: 002 Tahun 2009 Tentang Tata Cara Pemeriksaan Dan Penyelesaian Laporan
Sumber internet http://pusatbahasa.diknas.go.id/kbbi/index.php http://en.wikipedia.org/wiki/Adjudication http://dictionary.law.com/Default.aspx?selected=2328