## PARTISIPASI PUBLIK DALAM PENYELENGGARAAN TRANSPORTASI MASSAL KOTA
SURAKARTA 2014-2015

## Priyatno Harsasto
Abstract
Public participation is a requirement for governance to work in the name of a good public service delivery.  Participation  makes  citizen’s  voice  and  aspiration  to  be  included  and  calculated  in municipality’s  policy.  In  this  way,  it  requires  the  people  to  be  active  and  in  the  same  vein  the government to be innovative. This research was conducted in this context. This research tried to elaborate the  involvement  of  the  citizen  in  public  policies  in  Surakarta  Municipality.  The  case  in point  was  mass  transportation  policy  in  Surakarta  Municipality,  to  find  out  how  far  the  people aspiration have been included in the formation of public policy, and what was the stumbling blocs of this program.  Using in-depth interview and documentation study, this research found that  as mass  transportation  is  a  sectoral  policy,  it  was  still  in  the  hand  of  technocrats,  and  in  this  way people  participation  was still  marginal.  However,  in  Surakarta  mass  transportation    proggrams, could not be separated from the role of the people, through Musrenbang, public hearing, media  as well as NGO’s advocacy for the government. In short, public participation  has indeed owned their inclusion space, but they have to contend with elite biases. Technical and cultural blocks could be said  to be  the  main  reasons  why  public  participation  has  still  been  weak  in mass  transportation program in Surakarta Municipality.
Key words: mass transportation, public participation, elite-bias, technical and cultural blocks

## 1. Pendahuluan
Kebijakan  perkotaaan  telah  menjadi  suatu  elemen  agenda  politik  baik nasional maupun internasional. Pembagian kerja baru diantara kota besar dan kecil dan  munculnya  hirarki  perkotaan  yang  baru  dalam  ekonomi  global  meningkatkan kompetisi kota-kota dan menyebabkan munculnya upaya menjadikan kota  sebagai lokomotif  pembangunan  untuk  mencapai  kesejahteraan  masyarakat.  Kota  tanpa batas  dan polycentrisme sebagai  konsep  digunakan  untuk  menggambarkan perkembangan  kota  dan  konsep glocalisation ,  menekankan  potensi  kebijakan perkotaan  lokal  mempengaruhi  konsekuensi  globalisasi.  Kesempatan  kota  untuk bertahan  tergantung  pada  cara  aktor  lokal    dalam  mengeksplotasi  ruang  manuver politik  lokal  dalam    peluang  ekonomi-geografis  yang  tersedia.  Politik  perkotaan menjadi  suatu  alat  strategi  untuk  mempromosikan  pembangunan  ke  arah masyarakat  pengetahuan  dan  pelayanan  yang  baru  (Sassen  1991,  Brenner  1999, Jessop 1998).
Oleh  karena  itu  kebijakan  perkotaan proactive menjadi  kebijakan pertumbuhan perkotaan terutama dalam konteks Anglo-American . Dalam konteks Continental-European terjadi kombinasi kebijakan pertumbuhan dan kesejahteraan kota. Kebijakan perkotaan memfokuskan diri pada tugas-tugas ekonomi dan sosial. Pada  konteks  negara-negara  Nordik  ditandai  dengan  suatu  pola  kebijakan kesejahteraan yang terdesentralisasi dan berorientasi pada pengguna (Letho 2000). Dalam konteks Danish ada dua jalur kebijakan perkotaan: jalur pertama merupakan kebijakan pertumbuhan, yang menekankan pada strategi pertumbuhan dan inovasi, dan  jalur  yang  lain  menekankan  pada  kebijakan  kesejahteraan  dengan  tekanan pada penguatan komunitas lokal perkotaan. Kedua jalur ini, sayangnya, dijalankan oleh  proses  dan  organisasi  yang  berbeda,  yang  sulit  untuk  dipertemukan.    Tujuan dari  penelitian  ini  adalah  untuk  menganalisis  hubungan  diantara  kapasitas  lokal untuk bertindak dan  kondisi umum ekonomi  dan geografi perkotaan dan wilayah.
Bagaimana  kota  berupaya  untuk  membina  hubungan  dengan  masyarakat  dan mengembangkan  strategi  pelayanan  perkotaan  secara  komprehensif?  Seperti apakah strategi yang diciptakan dan apakah hasilnya? Srategi tersebut diteliti pada level  lokal    sehubungan  dengan  kebijakan  pertumbuhan  dan  kesejahteraan.  Kasus penyediaan  transportasi  massal  menjadi  menarik,  karena  merupakan  salah  satu jenis  pelayanan  publik  yang  sangat  penting  dan  seringkali  menjadi  masalah. Penelitian  ini  juga  akan  memberikan  sumbangan  terhadap  diskusi  pemerintahan perkotaan, terutama dalam hal diskusi tentang meta governance . Penelitian ini juga akan  mencoba  memberikan  perhatian  kepada    pandangan critical-normative pada 1) governance failures pada proses kebijakan perkotaan, 2) kualitas pelayanan pada proses governance , 3) konflik dan ekslusi serta inklusi dalam jejaring kebijakan dan proses governance – distribusi kekuasaan di perkotaaan dan wilayah.
Kota  Surakarta  dipilih  sebagai  obyek  studi  untuk  membidik  fokus  kajian mengingat  setidaknya  dua hal. Pertama, Kota Surakarta dikenal  memiliki karakter asosiasi  sosial  yang  kuat  berupa  tradisi  paguyuban  yang  mengakar  di  masyarakat (sebagaimana hasil penelitian LSM KOMPIP, Surakarta). Di kota Surakarta terdapat berbagai  paguyuban  yang  menggambarkan interest dari  masyarakat,  seperti paguyuban  pedagang  pasar,  tukang  becak,  dan  sebagainya.  Paguyuban  ini  bukan sekedar  wadah  profesi  tetapi  juga  wadah  berdemokrasi,  deliberasi,  dan  penyalur aspirasi di policy making. Paguyuban berfungsi sebagai wadah interest .
Kedua,  Kota  Surakarta  dikenal  sebagai  kota  yang  memiliki  akar  civil  society yang  kuat,  dimana  eksistensi  LSM  masif  dan  intensif  dalam  advokasi  kebijakan. Pattiro  dan  Kompip,  misalnya,  adalah  sedikit  dari  berbagai  NGO  yang  aktif  dalam advokasi  pelayanan  publik  di  Surakarta.  Akar  civil  society  disebut  kuat  bukan sekedar  karena  jumlah  mereka  banyak,  tetapi  secara  kualitas  keberadaan  mereka juga diperhitungkan dalam interaksi governance.
Fokus penelitian ini pada bagaimana strategi pemerintah dalam menghasilkan lingkungan  dinamik  bagi  perkembangan  pelayanan.  Pemahaman  tentang  hal  ini penting untuk memberikan kontribusi pata tingkat praksis (mengkonversi dari bad menjadi good  practices ),  dan  kontribusi  tingkat  teoritik  (pemahaman  yang  lebih mendalam tentang hubungan structure-agency ).  Pertanyaan utama  dalam studi  ini adalah:  Bagaimana  kota  Surakarta  berupaya  untuk  membina  hubungan  dengan masyarakat dan mengembangkan strategi pelayanan transportasi perkotaan secara komprehensif?  ?
Pertanyaan tersebut dapat dielaborasi lebih lanjut berikut:
Bagaimana  partisipasi  publik  digunakan  dalam  pengembangan  pelayanan  transportasi massal perkotaan?
Bagaimana    keterlibatan  kelompok-kelompok  masyarakat  dalam  proses  formulasi kebijakan?

## 2. Kajian Pustaka
2.1.Politik Perkotaan dan Strategi Pengembangan Perkotaan
Teori-teori  ortodox  tentang  politik  perkotaaan  dan  perencanaan  kota sebagian  besar  dikembangkan  berdasarkan  pemikiran  bahwa  suatu  kota
merupakan  pusat  kekuasaan  dan  kegiatan  ekonomi.Ini  membawa  kepada  model ortodox  ‘monocentric’  yang  melihat  kota  dan  balaikota  merupakan  suatu ‘powerhouses’  yang  tak  terbantahkan.  Namun  literatur  tentang  politik  perkotaan saat  ini  menemukan  kenyataan  yang  berbeda:  teori-teori  elitis  digantikan  teori- teori  pluralis;  teori  rejim  perkotaan  dilengkapi  dengan  teori discourse dan  teori regulasi;  dan  teori  tentang governance juga  diterapkan  dalam  seting  perkotaan. Formulasi  suatu  teori  heterodox  dalam  kebijakan  dan  perencanaan  perkotaan dikembangkan  berdasarkan  pandangan  teoritis  dan  observasi  empirik  bahwa pandangan  monosentrik  tentang  kota  harus  ditinggalkan.  Ini  yang  membawa kepada  digunakannya  istilah-istilah, metapoles (Ascher), porous  cities (Amin  and Thrift), network  cities ,  dan citta  diffusa .  Dengan  kata  lain  istilah the  city  without limits menunjukkan kecenderungan semacam itu.
Kota  tanpa  batas  merupakan  bagian  dari  konteks  kemasyarakatan  yang menunjukkan  adanya  fragmentasi  dan  differensiasi  pada  struktur  ekonomi, komersial, budaya, hubungan sosial dan politik dalam masyarakat.Kota tanpa batas dengan kondisi baru ekonomi untuk pembangunan dan tantangan perkotaan yang kompleks,  dengan  demikian  memberikan  tantangan  mendasar  terhadap  strategi manajemen dan kebijakan perkotaan.  Suatu bentuk regulasi dan koordinasi politik dibutuhkan  agar  mampu  menghadapi  tantangan  yang  kompleks  ini.  Strategi proaktif  kebijakan  perkotaan  juga  diperlukan  untuk  menciptakan  pertumbuhan ekonomi  perkotaan  dan  masyarakat  pada  umumnya.  Penelitian  ini  akan memberikan  fokus  kepada  studi  organisasi  kebijakan  perkotaan  dan  prosesnya (bentuk), dan strategi dan hasil kebijakan (isi).

## 2.2. Kebijakan Kota Terfragmentasi
Studi  dari  organisasi network baru  menggambarkan  suatu  variasi  yang  luas dari policy  network dan  proses governace .  Beberapa  diantaranya  bersifat  tertutup dan  elitis,  dan  yang  lain  lebih  terbuka  dan  integratif  –  terutama  perbedaan tergantung pada bidang kebijakannya. Pada kebijakan pertumbuhan sering muncul proses  yang  tertutup,  sementara  kebijakan  kesejahteraan  lebih  terbuka.  Banyak studi  juga  menemukan governance  failures (Jessop  1998)    berhubungan  dengan kebijakan  perkotaan  yang  terfragmentasi.  Kegagalan  tata  pemerintahan  muncul dalam  bentuk  masalah  yang  berhubungan  dengan  distribusi  kekuasaan  dalam network yang  tidak  seimbang,  kurangnya  koordinasi  dan  integrsi  dari  kebijakan perkotaaan,  dan  kurangnya  legitimasi  dan  pertanggungjawaban  dalam hubungannya  dengan  manajemen  umum  pada  pusat  perkotaan.  Pada  waktu  yang sama  bentuk  tata  pemerintahan  yang  baru  masih  dalam  proses    terbentuk,  yang akan  digunakan  untuk  menanggulangi governance  failures : meta-governance merupakan konsep yang merepresentasikan bentuk tata pemerintahan ini.
Desentralisasi  menggeser  hampir  sebagian  besar  urusan  yang  sebelumnya secara  dominan  ditangani  oleh  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah. Urusan  paling  banyak  yang  didesentralisasikan  adalah  urusan  pelayanan  publik. Catatan  The  World  Bank  (2009)  menyebutkan,  sejak  kebijakan  desentralisasi diterapkan, setidaknya pemerintah daerah dibebani tanggung jawab atas sepertiga belanja  negara  dan  setengah  dari  anggaran  pembangunan.  Di  samping  itu, pengeluaran  dalam  bidang  pendidikan,  kesehatan  dan  penyediaan  infrastruktur juga  merupakan  tanggung  jawab  pemerintah  daerah.  Bahkan  tiga  perempat  dari
pegawai  negeri  bekerja  untuk  pemerintah  daerah.  Dengan  demikian,  fungsi pemerintahan  dapat  dikatakan  sebagian  besar  tergantung  pada  bagaimana pemerintahan di daerah dilaksanakan.
Terkait  hubungan  desentralisasi  dan good governance ,  Takeshi  (2006:  138) dengan  jelas  menegaskan  bahwasannya  desentralisasi  dapat  mendorong pemerintahan  yang  akuntabel,  transparan  dan  responsif.  Kedekatan  dengan  para waraga  negara  yang  juga  adalah  klien  pemerintah  dalam  kerangka  desentralisasi itulah yang menjadi pemicu bagi pemerintah daerah untuk lebih tanggap terhadap problem di  daerahnya. Di sini  letak krusialnya desentralisasi bagi penguatan good governance di  aras  lokal.  Apalagi,  akuntabilitas,  transparansi,  dan  responsivitas pemerintah  tidak  sekedar  menjadi  tanggung  jawab  pemerintah  pusat,  tetapi  juga tidak  dapat  dilepaskan  dari  penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah  (138).  Dan untuk kepentingan  ini, sangat tidak mungkin  pemerintah bekerja  sendiri. Ia  harus melibatkan  masyarakat.  Takeshi  (2006:  138)  menambahkan,  dalam  hal  ini partisipasi  masyarakat  menjadi  prasyarat  efektifnya  kinerja governance karena mendorong keterlibatan yang lebih luas, memungkinkan preferensi kebijakan yang lebih  kaya,  sehingga  meningkatkan  akuntabilitas,  transparansi,  dan  responsivitas pemerintah, baik di tingkat nasional maupun sub-nasional.
Oleh  karena  itu,  langkah  krusial  dalam  rangka  mengefektifkan  fungsi desentralisasi  sebagai  bagian  dari  upaya  penguatan governance di  daerah  adalah mereformasi  pelayanan  publik.  Jika  tidak,  sebagaimana  The  World  Bank  (2009), maka berbagai penyediaan layanan publik, seperti kesehatan dan pendidikan, akan mengalami hambatan yang cukup berarti, sehingga kesenjangan kesejahteraan akan semakin  tajam, bahkan stabilitas makroekonomi dapat terancam. The World Bank menunjuk  contoh  pengalaman  di  Filipina  dan  Kolumbia  untuk  memperlihatkan bagaimana  lemahnya  kerangka  desentralisasi  yang  dibangun  dapat  menyebabkan penurunan dalam  penyediaan layanan publik. Berbagai permasalahan makroekonomi di Argentina dan Brasil, sebagian besar juga dapat dikaitkan dengan buruknya pelaksanaan desentralisasi.

## 3. Hasil Penelitian

## 3.1.Transportasi Massal Kota Surakarta
Secara  geografis  kota  Surakarta  merupakan  kota  yang    unik,  dimana  luas wilayahnya  relatif  kecil  dengan  dikelilingi  ‘kota-kota’  satelit  yang  sudah  termasuk dalam wilayah  kabupaten  lain, seperti  pada  sebelah barat  terletak kota Kartasura, yang  masuk  wilayah  Sukoharjo,  sebelah  selatan  Solo  Baru  (Sukoharjo),  sebelah timur  Palur  (Karanganyar)  dan  sebelah  utara  Kaliyoso/Gemolong  (Sragen). Disamping  itu,  dilihat  dari  jalur  transportasi  Jawa,  Kota  Surakarta  merupakan pertemuan dari tiga jalur utama kota besar yaitu jalur ke Yogyakarta, Semarang dan Surabaya.  Kota  Surakarta  juga  merupakan  kota  budya  dan  perdagangan  yang memungkinkan  terjadinya  lalu  lintas  orang,  barang  dan  jasa  yang  cukup  besar. Kondisi  demikian  menyebabkan  jalur  transportasi  kota  Surakarta    menjadi  jalur yang  strategis  dan  mempunyai  peran  yang  sangat  vital,  sehingga  sejak  dini  perlu penanganan dan perencanaan yang lebih baik.
Sarana  dan  prasarana  jalan  di  kota  Surakarta  sebenarnya  sudah  cukup memadai. Sistem jaringan jalan berpola grid dan radial yang terbatas. Namun untuk pengembangan lahan ruas jalan baru yang dapat mengikuti perkembangan tuntutan
akan transportasi dan angkutan sangat terbatas. Semua jaringan jalan hampir sudah ada  di  seluruh  wilayah  kota  Solo,  dan  lahan-lahan  baru  pun  sudah  termanfaatkan untuk  prasarana-prasarana  lain  seperti  pemukiman  dan  perindustrian.  Jaringan jalan  ini  dilayani  oleh  berbagai  moda  angkutan  umum.  Perkembangan  angkutan umum bermotor cukup pesat (lihat tabel 1).
Tabel 1. Banyaknya kendaraan angkutan umum di Surakarta Banyaknya kendaraan angkutan umum di kota Surakarta No  Jenis Kendaraan 2011 2012 2013 1 Taksi 627 680 790 2 Angkutan 380 367 386 3 Bus Perkotaan 218 214 136
Sumber: Bappeda kota Surakarta 2014
Empat  jalur  utama  kota  Solo  yakni  jalan  lingkar  utara  (Sumber-Mojosongo), jalan Achmad Yani, jalan Slamet Riyadi dan jalan Veteran, kondisi arus lalu lintasnya sudah  menunjukkan  kepadatan  walaupun  tidak  menimbulkan  kemacatan permanen.  Demikian  juga  dengan  sub-sub  jalur  dalam  kota,  bahkan  tak  jarang sudah  mengalami  kemacetan  pada  saat  jam-jam  sibuk,  seperti  jam  masuk  dan bubaran sekolah.
Prasarana  lain  yang  cukup  penting  adalah  terminal  yang  memadai  untuk keperluan  pemberhentian  utama  angkutan  umum.  Pemilihan  lokasi  terminal  yang tepat  dangan  kapasitas  yang  memadai  dan  sistem  operasi  yang  baik  akan  sangat membantu  optimalisasi  pelayanan  angkutan  umum,  sekaligus  akan  mereduksi dampak lalu lintas dan lingkungan di daerah sekitarnya.
Sub-sub terminal berada di luar kota Solo, seperti di Palur, Kartasura, Kaliyoso dan  lainnya.  Seperti  angkutan  bis  kota  tingkat  dan  sedang  DAMRI  yang  melayani trayek dari sub terminal Kartasura sampai Palur melewati Jalan Slamet Riyadi dan Jalan  Veteran.  Sedang  bus-bus    kota  sedang  lainnya  walaupun  melewati  ruas-ruas jalan dalam kota tapi mempunyai tempat pemberhentian trayek di Palur, Kartasura, Sukoharjo,  Boyolali,  Gemolong,  Sragen,  Karanganyar  dan  sebagainya.  Kota  Solo hanya dijadikan lintasan trayek.
Batik  Solo  Trans  (BST)  merupakan  Bus  Rapid  Transit  (BRT)  yang  menjadi salah  satu    moda  transportasi  di  kota  Solo.  Diluncurkan  pada  1  September  2010. Batik  Solo  Trans  kini  telah  banyak  membantu  masyarakat  sebagai  alternatif transportasi  dalam  bepergian  di  dalam  kota.  Sebelum  Batik  Solo  Trans  ini beroperasi di kota Surakarta, bus yang beroperasi adalah bus Damri dan semenjak BST beroperasi bus Damri (jalur A) dipindah ke jalur B dan BST beroperasi di jalur A.  Menurut penuturan Pak Dwi dari Dishubkominfo:
“BST  pada  saat  ini  itu  pertama  kali  dioperasikan  pada  tahun  2010  itu membuka  layanan  di  koridor  1  itu  dari  terminal  palur  ke  bandara  adi sumarmo  itu  tadinya  hanya  ke  terminal  kartasuro  karena  ada  permintaan akhirnya  diperpanjang  ke  bandara  adi  sumarmo  itu  adalah  koridor  1itu dioperasikan  oleh  perum  Damri  yang  mana  pada  saat  ini  dioperasikan  ada kurang  lebih  25  armada.  Terus  kemudian  bulan  februari  2014  diluncurkan pengoperasian  BST  koridor  2  itu  menempuh  rute  dari  terminal  Palur  sampe
ke terminal Kartasura tetapi melewati stasiun Balapan itu menggantikan jalur bis  kota  terdahulu  BST  koridor  2  di  operasikan  oleh  PT  Bengawan  Solo Transport  yang  dimana  beliau  adalah  gabungan  konsorsium  pengusaha- pengusaha  bis  kota  lama.  Dioperasian  BST  ini  kalo  menurut  spm  mulai berlaku  dari  jam  5  pagi  sampe  jam  6  sore  jadi  kalo  masalah  operasional  itu kira-kira  seperti  itu  jadi  ada  dua  koridor  yang  baru  dioperasikan.” (Wawancara, 10 November 2014)
BST  sebagai  moda  transportasi  massal  di  Surakarta  masih  belum  dapat dijalankan  sebagaimana  yang  diinginkan.  Seperti  yang  dijelaskan  oleh  Bp.Taufik dari Dishubinfo sebagai berikut,
“Ya  kalo  di  Solo  BST-nya  masih  jauh  dari  apa  yang  dikonsepkan  dari  grand desain karena rencana  kita  menjalankan  8 dulunya  terus sekarang  ditambah menjadi 11 koridor dan baru terealisasi 2 itupun yang dua kita jalankan ini ya jalan,  ya  jalan  apa  adanya  artinya  standar-standar  layanan  yang  ditetapkan masih  belum  dilaksanakan  baik  dari  kualitas  layanan  maupun  kuantitas pelayanannya  baik  sarananya  maupun  prasarananya  itu  pendapat  saya  itu.” (Wawancara, 12 November 2014)
Saat  ini  jumlah  halte  BST  ada  kurang  lebih  141  halte  tetapi  masih  ada  halte portabel,  jadi  waktu  tempuh  akan  lebih  singkat,  contohnya  halte  Sangkrah  yang biasanya menjadi tempat transit bus luar kota dari Terminal Tirtonadi yang jurusan Sukoharjo , Wonogiri , Pacitan bahkan  sampai Ponorogo .  Biaya  transportasi menggunakan  Batik  Solo  Trans  ini    untuk  umum  adalah  Rp  4.000,-  dan  untuk pelajar  adalah  Rp  2.500,-.  Saat  ini  Batik  Solo  Trans  juga  melayani  penumpang hingga  Bandara  Adi  Soemarmo,  Batik  Solo  Trans  ini  di  operasikan  oleh  dua perusahaan yakni pada koridor 1 oleh PERUM DAMRI yang mempunyai 25 armada bus  sedangkan  di  koridor  2  dioperasionalkan  oleh  PT.  BST  (Bengawan  Solo Transport)  21  bus.  PT.  BST  ini  merupakan  bentuk  dari  sebuah  konsorsium  yang telah dibentuk yang mana  anggotanya adalah para pengusaha bus  kota lama yang telah beroperasi sebelum adanya Batik Solo Trans ini hadir, hal ini bertujuan untuk meredakan konflik yang kemungkinan akan terjadi antara pemerintah kota dengan pengusaha-pengusaha  bus  lama.  Pemerintah  sudah  merencanakan  dan  membuat beberapa  koridor  untuk  operasional  BST  ini  yakni  terdapat  8-11  koridor  yang nantinya  akan  diisi  atau  diganti  semuanya  menjadi  armada  bus  Batik  Solo  Trans dan sampai saat ini hanya atau baru 2 koridor saja yang mampu diisi dengan BST. Berikut ini adalah data jumlah armada bus Batik Solo Trans dari tahun ke tahun di kota Surakarta:

## 4. Pembahasan

## 4.1.Partisipasi Publik
Kebijakan  transportasi  massal  di  Kota  Surakarta,  pada  dasarnya  adalah kebijakan  yang  bersifat  sektoral.  Dengan  demikian,  kebijakan  ini  secara  formal merupakan  inisiasi  dari  SKPD  teknis.  Namun  demikian,  kebijakan  ini  tidak  lepas dari  usulan  berbagai  elemen  masyarakat,  baik  yang  disampaikan  secara  formal melalui Musrenbang/Muskelbang maupun secara informal melalui berbagai forum. Usulan  ini  berangkat  dari  pandangan  masyarakat  bahwa  sistem  transportasi  yang
yang  digulirkan  pemerintah    masih  jauh  dari  mencukupi  sehingga  masyarakat masih kesulitan mengakses kebutuhan transportasi yang murah dan aman.
Pola  partisipatif  ini  secara  kuat  berakar  dari  komunitas.  Setidaknya  ada  tiga aras partisipasi publik yang penting, yaitu Musrenbang/Muskelbang, public hearing dengan komunitas dan media, dan inisiasi LSM.
Pertama,melalui  Musrenbang/muskelbang.  Mekanisme  musrenbang  dan semacamnya  di  Surakarta  memang  dapat  berjalan.  Fungsi  musayawarah  bagi perencanaan  kebijakan  ini  berjalan  sejak  level  RT,  desa,  kecamatan  sampai kabupaten.  Meski  masih  terdapat  beberapa  kelemahan,  Akbarudin  Arif  menilai bahwa  mekanisme  ini  di  Surakarta  termasuk  yang  dapat  berjalan  dengan  baik.  Di daerah  lain,  Musrenbang  seringkali  tidak  jalan  dan  penyaluran  aspirasi  warga dalam  perencanaan  pembangunan  dan  kebijakan,  termasuk  di  sektor  pendidikan tidak berfungsi.
Kedua,  melalui public hearing dengan  komunitas  dan  media. Public hearing adalah  hal  yang  umum  dan  sering  di  Surakarta. Public hearing ini  bisa  dilakukan berdasarkan  inisiatif  pemerintah  kota,  dan  dilakukan  di  balai  kota.  Bisa  juga dilakukan  atas  inisiatif  warga. Public  hearing menjadi  sarana  pemerintah  kota menyampaikan  gagasan  programnya  kepada  masyarakat  dan  sebaliknya,  menjadi sarana  warga  menyampaikan  aspirasinya.  Komunitas  warga  berbasis  pada peguyuban-paguyuban, yang disebut juga sebagai kelompok informal.
Sementara  itu,  media,  menjadi  salah  satu  pelaku  yang  penting  dalam  upaya inklusi  kebijakan,  melalui  pewartaan  berita  seputar  kebijakan  dan  pelayanan pemerintah,  yang  tidak  mesti  bisa  dijangkau  oleh  semua  warga.  Sebaliknya, pemerintah  juga  terbantukan  oleh  media  untuk  mensosialisasikan  kebijakannya kepada  warga  masyarakat,  mengingat  pemerintah  seringkali  tidak  mampu menjangkau seluruh lapisan masyarakat untuk menyebarluaskan kebijakannya.
Ketiga,  inisiasi  LSM.  Tidak  dapat  dipungkiri,  LSM  merupakan  bagian  penting dalam proses-proses pemerintahan di Kota Surakarta. Sejak dinakodai Joko Widodo berbagai  kebijakannya  sangat  tidak  bisa  dilepaskan  dari  peran  LSM.  Pemerintah kota terbantu oleh LSM-LSM yang kritis yang secara formal maupun informal sering melakukan  pendekatan  terhadap  walikota  dan  wakil  walikota  supaya  kebijakan pemerintah  kota  tidak  hanya  melulu  bersifat  pro-investasi,  tetapi  juga  pro-poor. Kebijakan  pendidikan,  seperti  BPMKS  sendiri,  sebagaimana  Budi  Santoso,  kepala kantor  Suara  Merdeka  Cabang  Surakarta,  tidak  lepas  dari  kawalan  NGO  dalam proses pemerintahan. Budi Santoso mencontohkan Pattiro sebagai salah satu NGO yang  aktif  mengajukan  dan  mengawal  inisiatif  kebijakan  pendidikan  pemerintah kota.
Namun  demikian,  partisipasi  publik  tidak  dapat  berjalan  jika  hanya  berasal dari  satu  sisi,  yaitu  grassroot.  Ia  harus  dua  arah  dan  diterima  dengan  baik  oleh pemerintah.  Oleh  karena  itu,    dibutuhkan  pemerintahan  yang  terbuka.  Terbuka, dalam arti, pemerintah memiliki kemampuan mendengar, lalu menindaklanjuti ide- ide  maupun  aspirasi  yang  disampaikan  oleh  warga.  Dalam  pandangan  LSM, pemerintah  kota  Surakarta  sejak  Jokowi  memenuhi  syarat  sebagai  pemimpin pemerintahan  yang  inklusif.  Kemampuan  mendengarkan  suara  warga,  kemudian melakukan tindak lanjut atas ide-ide warga, menjadikan pemerintahannya terbuka. Ide-ide  warga  inilah  yang  sangat  membantu  pemerintah  kota  dalam    membangun inovasi pelayanan.
Partisipasi  dalam  penyelenggaraan  transportasi  dilakukan  melalui  DKT (diskusi kelompok terbatas). DKT diadakan setahun sekali dengan melibatkan para pemangku  kepentingan  transportasi  di  Surakarta.  Dalam  DKT  Dishubkominfo memaparkan masalah dan perencanaan yang telah mereka siapkan, yang kemudian ditanggapi oleh para peserta, sebagaimana dijelaskan sebagai berikut:
Kita memaparkan program-program kita, mereka anggota DKT menanggapi dan memberikan  usulan  kemudian  kita  tampung  lha  program  mereka  dan  program kita disinkronkan kemudian dimasukkan ke FGD ( forum group discussion ) lha itu sudah  jadi  perencanaan  buat  tahun  depan,  terus  kita  paparkan  ke  badan anggaran  daerah  dan  juga  dewan.  Lha  itu  mereka  yg  akan  putuskan  kita  hanya bisa ngasih masukan-masukan dan usulan tapi yang berwenang memutuskan ya dewan  dan  badan  anggaran  itu  (wawancara  dg  bp.Didik,  dishubkominfo,  16 Februari 2015).
Sesuai  dengan  namanya  DKT  tidak  melibatkan  masyarakat  secara keseluruhan,  sehingga  keluhan  masyarakat  terhadap  pelayanan  transportasi  tidak serta  merta  dibicarakan  pada  DKT,  tetapi  biasanya  disampaikan  lewat public hearing atau  lewat  media,  yang  nantinya  masuk  dalam  pembahasan  DKT.  Dalam wawancara  yang  dilakukan  dengan  anggota  komunitas  bismannia,  Agung  Bandar (26 Juni 2015), terungkap bahwa ada kendala teknis dalam partisipasi publik sektor transportasi  ini.  Anggota  masyarakat  seringkali  tidak  memiliki  akses  dalam  DKT, mereka menggunakan media dalam mengemukakan pandangan dan kritik terhadap pelayanan  transportasi  kota.  Oleh  karena  itu,  apakah  pandangan  mereka  akan dimasukan dalam desain kebijakan atau tidak, mereka tidak dapat mengontrolnya. Situasi  seperti  ini  diakui  oleh  pengusaha  Angkot  Bp  Suryono  (wawancara,  25  Juni 2015).  Namun,  ia  setuju  dengan  Agung  Bandar  bahwa  dengan  adanya  DKT pemerintah  kota  lebih  terbuka  terhadap  saran-saran  masyarakat  mengenai pelayanan  transportasi  massal.  Kasus  pembongkaran  halte  yang  dianggap  tidak ramah  terhadap  kelompok  masyarakat  tertentu  (diffabel)  merupakan  salah  satu contoh nyata dari keterbukaan pemerintah kota ini. Ketika pembangunan beberapa halte BST telah hampir selesai, banyak kritik masyarakat yang disampaikan bahwa desain  halte  tidak  mengakomodasikan  kepentinga  kelompok  diffabel.  Pemerintah kota  cepat  menanggapi  kritik  ini  dengan  membongkar  dan  melakukan  perbaikan desain  halte-halte  tersebut.  Meskipun  demikian  tidak  semua  halte  dapat mengakomodasikan  kepentingan  kelompok  diffabel.  Halte-halte  portabel  belum didesain ramah diffabel, sebagaimana dikemukakan oleh pihak Dishubkominfo:
Kalo  masalah  halte  buat  difabel  kita  menyadari  kalo  kita  tidak  bisa  membuat semuanya seperti itu. Kalo yang permanen sudah mengamodir kalo yg portable memang  belum  karena  adanya  beberapa  kendala  seprti  kendala  biaya,  waktu, tempat/lokasi halte kadang-kadang kan pemilik lahan  tidak mau kalo dijadikan lokasi halte gitu (wawancara Bp.Didik,16 Februari, 2015).

## 4.2. Kelemahan Proses Partisipasi Publik Pelayanan Transportasi Massal
Meski  berbagai  lini  partisipasi  publik  telah  tersedia,  namun  proses  ini  tidak lepas  dari  berbagai  kelemahan.  Aktivis  LSM  menilai  bahwa,  dalam  musrenbang maupun  musyawarah  warga  yang  lain,  seringkali  tidak  lepas  dari elite capture . Hanya  figur  sentral  di  masyarakat  yang  aktif  dalam  musyawarah  sehingga  suara merekalah  yang  lebih  sering  didengar.  Mekanisme  partisipasi,  termasuk  di  sektor
transportasi, belum sepenuhnya menggambarkan aspirasi warga.  Ini tidak terlepas dari kultur Jawa ewuh pakewuh yang besar. Posisi sebagai warga yang seharusnya setara,  seirngkali  terhalang  oleh  sekat-sekat  sosial.  Seorang  warga  yang  dalam kehidupan sehari-hari adalah pegawai/karyawan toko, tentu akan merasa sungkan berpendapat  jika  di  forum  yang  sama  terdapat  pemilik  toko  yang  adalah juragannya.  Disamping  itu  warga  masyarakat  terlalu  sibuk  mengurus  urusan mereka sendiri (kemiskinan), sehingga kurang tertarik untuk melibatkan diri dalam proses deliberasi (Ibu Sulastri, Pattiro Surakarta, 16 April 2015).
Kedua, disamping bias oleh elite capture , mekanisme partisipasi ini seringkali bias  partai.  Warga  yang  sekaligus  pengurus  partai-lah  yang  umumnya  menguasai akses-akses  aspirasi  dan  informasi.  Mereka  mengetahui  informasi  kebijakan  dan pelayanan lebih cepat dibandingkan warga biasa yang tidak aktif di partai. Mereka juga  lebih  paham  kemana  menyalurkan  aspirasi  mereka.  Partai,  bagaimanapun adalah  jalur  tercepat  untuk  menyalurkan  aspirasi  dan  supaya  aspirasi  tersebut segera  dirumuskan  dalam  kebijakan.  Apalagi  bidang  transportasi  yang  sangat teknis. Bahkan LSM juga tidak banyak yang cukup memiliki akses dan pengetahuan yang sebanding (Ibu Sulastri, Pattiro Sukakarta, 16 April 2015).
Ketiga,  proses  partisipasi  seringkali  lebih  efektif  bagi  warga  yang  memiliki kapital  besar  dan  memiliki  potensi  investasi  signifikan  di  Kota  Surakarta. Pemerintahan kota Surakarta adalah pemerintahan yang pro-market. Pemerintahan ini  lebih  mengakomodasi  pengusaha  berkapital  besar,  dapat  dilihat  dengan  jelas dari  kebijakan  pembangunan  dan  perekonomian  Kota  Surakarta.  Ketika kepentingan  pemodal  dan  rakyat  kecil  berhimpitan,  pemerintah  lebih  cenderung memenangkan  pengusaha  berkapital  besar.  Keempat,  proses  partisipasi    ini seringkali  masih  sebatas  dalam  perencanaan.  Partisipasi  belum  secara  efektif melingkupi  formulasi,  dan  terutama  implementasi.  Dengan  dalih  kebijakan transportasi  sebagai  kebijakan  sektoral,  maka  tidak  banyak  ide  warga  yang terserap,  dan  kebijakan  ini  terjebak  pada  mekanisme  teknokratis,  dengan  warga sebagai  penerima  pasif.  Partisipasi  warga,  di  samping  dalam  perencanaan,  hanya terserap dalam evaluasi, dimana warga diberi ruang untuk menyampaikan keluhan. Secara  formal,  penyampaikan  keluhan  ini  diwadahi  dalam  kotak  saran  yang disediakan di setiap instansi dan pos pelayanan. Hanya saja, sejauh mana efektivitas dan  tindak  lanjut  ini  masih  belum  jelas.  Mekanisme  informal,  meski  cukup membantu,  tidak  mampu  menjamin  penjaringan  keluhan  secara  maksimal. Hambatan teknis dan kultur menjadi penjelas mengapa mekanisme informal belum tentu dapat berjalan.
Kelima,  mekanisme  partisipasi  ini  terhalang  oleh  kelemahan  di  birokrasi. Meski  merupakan  figur  yang  penting  dalam  inovasi  kebijakan  kota,  pemerintahan dikritik  tidak  didukung  oleh  instrumen  komunikasi  politik  yang  baik.  Kebijakan yang  diterima  warga  hanya  dapat  dimengerti  secara  sebagian.  Kendala  bahasa adalah  faktor  utama  warga  memahami  isi  kebijakan  pemerintah  sektor transportasi.  Kedua,  kurang  intens-nya  sosialisasi  dan  komunikasi  warga  melalui berbagai  sarana  menyebabkan  warga  tidak  banyak  memiliki  informasi  mengenai kebijakan  dan  pelayanan.  Minimnya  acara  interaktif  melalui  TV  dan  radio  lokal menandakan lemahnya komunikasi ini.

## 5. Simpulan
Partisipasi  publiki  merupakan  syarat  praktik governance yang  demokratis. Partisipasi  publik  merupakan  mekanisme  penjaringan  aspirasi  warga  terkait dengan  kebijakan  dan  pelayanan  publik.  Partisipasi  publik  memungkinkan  semua warga,  tidak  terbatas  sekat  sosial,  status,  pilihan  partai  dan  sebagainya,  untuk terlibat  dalam  proses  pemerintahan,  dengan  mempengaruhi  perumusan, implementasi dan pelaksanaan kebijakna. Dengan demikian, partisipasi publik tidak membatasi  peran  dan  keterlibatan  warga  dalam  perencanaan  semata,  tetapi  juga dalam  penganggaran,  formulasi,  pelaksanaan,  dan  evaluasi  kebijakan.  inklusi memastikan kebijakan publik berasar dari, untuk, dan oleh warga.
Kota  Surakarta  merupakan  salah  satu  kota  yang  penting  dalam  kajian partisipasi  warga  di  pemerintahan.  Penelitian  ini  menemukan,  mekanisme musyawarah warga telah berjalan, berakar dari level yang paling bawah di tingkat RT,  desa,  kecamatan  sampai  kota.  Partisipasi  publik  dalam  penyelenggaraan transportasi massal juga berjalan melalui intensifnya public hearing antara walikota dan  komunitas  dan  media.  Partisipasi  dalam  kebijakan  transportasi  juga  aktif berjalan di kalangan NGO. Berjalannya proses partisipasi di Kota Surakarta ini tidak lepas  dari  karakter  sosial  politik  warga  Surakarta  yang  sangat  aktif  dalam paguyuban. Di Surakarta, paguyuban tidak hanya menjalankan fungsi sosial, seperti pemersatu antar profesi, misal pedagang pasar, tukang becak, pedagang kaki lima, dan  sebagainya,  maupun  fungsi  ekonomi,  seperti  dana  bergulir  dan  arisan,  tetapi juga  berfungsi  secara  politik  sebagai  wadah  interest.  Di  sisi  lain,  terdapat  tradisi NGO yang kuat dan kritis yang intens mengawal berjalannya pemerintahan. Inovasi- inovasi kebijakan pemerintah kota bahkan tidak lepas dari masukan kalangan NGO, termasuk berbaga kebijakan yang pro-poor.
Kebijakan  transportasi  massal  adalah  salah  satu  produk  kebijakan  yang  pro- poor. Program ini meski secara formal berasal dari usulan SKPD teknik, tidak lepas dari berbagai masukan kalangan NGO dan komunitas warga. Target utama program ini  adalah kalangan  menengah ke  bawah, yaitu kelompok masyarakat  kebanyakan yang  tidak  memiliki  akses  transportasi  yang  baik.  Namun,  mengingat  transportasi massal  adalah  juga  investasi  jangka  panjang,  program  ini  juga  harus  dapat menjangkau semua kalangan warga masyarakat.
Namun  demikian,  proses  partisipasi  publik  di  Surakarta  tidak  lepas  dari berbagai kelemahan. Bias elite dan partai adalah hambatan utama karena menutupi kemungkinan  warga  paling  lemah,  baik  secara  ekonomi,  sosial,  maupun  politik, untuk  menyampaikan  aspirasi.  Bias  kota  dan  pemodal  adalah  hal  lain  yang menghambat inklusi warga, karena warga pengusaha dan memiliki investasi besar akhirnya  yang  lebih  diprioritaskan.  Hambatan  yang  lain  berasal  dari  lemahnya sistem  komunikasi  politik  pemerintah  yang  menyebabkan  keterbatasan  informasi yang dimiliki warga terkait kebijakan dan pelayanan pemerintah.

## 6. Kelemahan Penelitian
Berbagai  hal  teknis  menyebabkan  penelusuran  data  dalam  penelitian  ini kurang maksimal. Meski wawancara telah mencakup beberapa pihak, seperti NGO, dinas, yayasan, warga biasa, dan penelusuran media, tetapi penelitian belum secara utuh menangkap konteks sosial  dan politik kebijakan transportasi Kota Surakarta. Padahal,  penelusuran  konteks  ini  penting  untuk  mendapatkan  gambaran  secara utuh partisipasi warga. Penelitian ini juga tidak berhasil memperoleh dokumen atau
data  tertulis  proses  partisipasi  warga,  misal  presensi  dan  jumlah public  hearing , musrenbang,  dan  intensitas  NGO  dalam  pendekatannya  dengan  pemerintah.  Data ini, meski mungkin, tetapi sulit diperoleh. Di samping itu, data dokumentatif seperti ini juga tidak mesti disimpan oleh para pelaku kebijakan. Dengan demikian, potret partisipasi  publik  dalam  kebijakan  semata-mata  didasarkan  pada  ingatan responden dalam wawancara dan pemberitaan di media.

## Daftar Rujukan
Brenner, N. (1999): Globalisation as Reterritorialisation: the Re-Scaling of Urban Governance in the European Union. I: Urban Studies, 36, 3: 431-451.
Bruijn,  Hans  og  Ernst  ten  Heuvelhof  (2000):  Process  Management.  I:  Heffen,  Kickert  og Thomassen (red.): Governance in Modern Society . Kluver Academic Publishers. Holland.
Heffen,  Oscar  van  og  Kickert,  Walter,  Thomassen,  Jacques  (2000): Governance  in Modern  Society.  Effects,  Change  and  Formation  of  Government  Institutions .  Kluwer Academic Publishers.
Jessop, Bob (1998): Globalisation, Entrepreneurial Cities and the Social Economy. I: Hamel, Lustiger- Thaler og Mayer (red.): Urban Movements in a Global Environment . Urban Studies Yearbook 1998. Sage.
Kickert, Walter og Klijn, Erik-Hans, Joop F.M. Koppenjan (1999): Managing Complex Networks. Strategies for the Public Sector . Sage Publications.
Lehto, J (2000) Different cities in different welfare states. In: Bagnasco, A & Le Galès, P (red.) Cities in Contemporary Europe, Cambridge, Cambridge University Press, pp.112-130.
Pierre, Jon og Guy B. Peters (2000): Governance, Politics and the State . Houndsmill: Macmillan.
Pollitt, C og G. Bouckaert (2000): Public Management Reform . A Comparative Analysis. Oxford University Press.
Premfors, Rune (1998): Reshaping the Democratic State: Swedish Experiences in a Comparative Perspective. I: Public Administration , 1998, 76 (1), 141-159.
Rhodes, R.A.W. (1997): Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability . Buckingham: Open University Press.
Rhodes, RA.W. (2000): The governance narrative: key findings and lessons from the ESCR's Whitehall Programme. I: Public Administration ,  78,. 2: 345-364.
Sassen, S. (1991): The Global City. New York, London, Tokyo . Princeton University Press. Princeton, New Jersey.
Scharpf, F.W (1994): Games Real Actors could Play: Positive and Negative Coordination in Embedded Negotiations. I: Journal of Theoretical Politics , 1 , 6: 27-53.
Stoker, Gerry (1998): Governance as theory: five propositions. I: International Social Science Journal. March 1998, 155: 17-28.
Stoker, Gerry (2000): Urban Political Science and the Challenge of Urban Governance Jon Pierre (red.): Debating Governance. Oxford University Press. London.