## ANALISIS EKONOMI HUKUM TERHADAP TINDAK PIDANA KORUPSI (KAJIAN PUTUSAN MA TENTANG KORUPSI BLBI)

## Isman
Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Kalimantan Timur, Email: isman.sh@gmail.com
Naskah diterima: 20 September 2019; revisi: 13 Oktober 2019; disetujui: 18 November 2019 DOI: 10.28946/rpt.v%vi%i.434

## Abstrak:
Tujuan  penelitian  ini  adalah  untuk  mengetahui  tinjauan  ekonomi  hukum  terhadap  pertimbangan Mahkamah Agung dalam Putusan No. 1555.K/PID.SUS/2019 dan tinjauan ekonomi hukum terhadap perbuatan  hukum  pejabat  publik  yang  beririsan  dengan  hukum  perdata  atau  administrasi  negara dihubungkan dengan kebijakan penegakan hukum pemberantasan tindak pidana korupsi. Penelitian ini merupakan kajian filosofis terhadap kebijakan penegakan hukum yang dilakukan melalui pendekatan studi  kasus  dan  pendekatan  konseptual.    Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  berdasarkan  analisis ekonomi  hukum  putusan  Mahkamah  Agung  tersebut  dapat  dibenarkan  karena  penerbitan  SKL berdasarkan  dilakukan  berdasarkan  perjanjian  MSAA  dan  Akta  notaris.  Model  penafsiran  yang digunakan Mahkamah Agung dalam memutus perkara ini adalah perpaduan model logike deontologis yang  berbasis  mazhab  hukum  positivsitk  dengan  logika  utilitarian  yang  bercorak  teleologis Pertimbangan  hukum  Mahkamah  Agung  tersebut  di  atas  menjelaskan  adanya  pergeseran  perspektif terkait  dengan  adanya  irisan  antara  hukum  pidana,  perdata  dan  administrasi  negara.  Menurut Mahkamah  Agung  penerbitan  SKL  adalah  ranah  administrasi  negara  dan  hukum  perdata  sehingga kesalahan dalam penerbitan SKL tidak dapat dikualifikasikan sebagai tindak pidana.
Kata Kunci : Etika utilitarian; Ekonomi hukum; Penafsiran

## Abstract :
The  purpose  of  this  study  is  to  find  out  the  legal  economic  review  of  the  Supreme  Court's considerations  in  Decision  No.  1555.K  /  PID.SUS  /  2019  and  a  legal  economic  review  of  the  legal actions  of  public  officials  that  intersect  with  civil  law  and  administration  law  when  connected  with enforcement  policies  to  eradicate  corruption.  This  research  is  a  philosophical  study  of  law enforcement  policies  carried  out  through  a  case  study  approach  and  conceptual  approach.  The results showed that based on legal economic analysis of the Supreme Court decision could be justified because SKL issued was based on an MSAA and notarial deed. The interpretation model used by the Supreme Court in deciding this case is a mix of a deontological model based on positive schools of law  with  teleological-style  form  utilitarian  logic.  The  Supreme  Court's  legal  considerations  above explain  the  shift  in  perspective  related  to  the  incision  between  criminal  law,  civil  law  and  state administration. According to the Supreme Court, SKL issued is the domain of administration law or civil law so fault in issuing SKL cannot be qualified as criminal acts.
Keywords : Interpretation; Legal economy; Utilitarian ethics

## LATAR BELAKANG
Kasus korupsi yang sampai saat ini terus menjadi sorotan publik di Indonesia adalah korupsi BLBI  (Bantuan  Likuiditas  Bank  Indonesia).  Berdasarkan  temuan  BPK  95%  dari  Rp  144,5 triliun  diselewengkan  oleh  sejumlah  orang  sehingga  negara  menelan  kerugian  terbesar
sepanjang  sejarah  pemberantasan  korupsi  di  Indonesia. 1 Perkembangan  terkini  dari  kasus korupsi  ini  adalah  Putusan  Mahkamah  Agung  No.  1555/K/PID.SUS/2019  yang membebaskan  Syafruddin  Arsyad  Temenggung  selaku  Kepala  BPPN  (Badan  Penyehatan Perbankan  Nasional).  Pertimbangan  hukum  utama  yang  menonjol  dari  Mahkamah  Agung saat  mengabulkan  permohonan  kasasi  Syafruddin  Arsyad  Temenggung  di  antaranya  karena penerbitan  Surat  Keterangan  Lunas  (SKL)  BLBI  kepada  Bank  Dagang  Nasional  Indonesia (BDNI) milik Sjamsul Nursalim dikualifikasikan sebagai kesalahan administrasi atau perdata karena itu penyelesaiannya tidak dapat dilakukan dengan pemidanaan.
Terkait hal di atas, ada beberapa alasan mengapa argumentasi ini penting untuk ditelaah secara  kritis. Pertama ,  Mahkamah  Agung  merupakan judex  juris sehingga  putusan  ini menunjukkan adanya pergeseran perspektif dan praktik setidaknya pada level judex factie dan judex  juris terutama  dalam  pilihan  aturan  hukum  yang  digunakan  untuk  mendefenisikan tentang  kerugian  negara  dan  perlakuan  terhadap  tindakan  pejabat  tata  usaha  negara  yang beririsan  dengan  hukum  administrasi  negara  atau  hukum  perdata  karena  adanya  perjanjian dan surat keputusan pejabat yang lebih tinggi..
Kedua ,  walaupun  putusan  pengadilan  memiliki  perspektifnya  masing-masing,  namun pertimbangan  Mahkamah  Agung  tehadap  kasus  ini  mengandung ratio  legis sebagai  produk kebijakan hukum pidana yang terbuka untuk dievaluasi penerapannya terkait dengan hal-hal kontekstual  seperti  kaitan  analisis  ekonomi  hukum  terhadap  perbuatan  pejabat  publik  di bidang  perbankan  yang  bersinggungan  dengan  hukum  pidana,  administrasi  negara  atau perdata.
Urgensi tinjauan ekonomi hukum terhadap putusan putusan Mahkamah Agung Nomor 1555.K/PID.SUS/2019  kemudian  diformulasikan  menjadi  rumusan  masalah  yang  menjadi fokus penelitian ini, bagaimana tinjauan ekonomi hukum terhadap pertimbangan Mahkamah Agung  dalam  Putusan  No.  1555.K/PID.SUS/2019.  Bagaimana  tinjauan  ekonomi  hukum terhadap  perbuatan  hukum  pejabat  publik  yang  beririsan  dengan  hukum  perdata  atau administrasi  negara  dihubungkan  dengan  politik  hukum  pemberantasan  tindak  pidana korupsi.

## METODE
Tulisan  ini  akan  menelaah  pertimbangan  majelis  hakim  dalam  Putusan  Nomor  1555 K/Pid.sus  2019  untuk  kemudian  dianalisis  dasar  argumentasi  hakim  dihubungkan  tinjauan ekonomi  terhadap  hukum.  Penelitian  ini  merupakan  kajian  filosofis  terhadap  kasus  tindak pidana  korupsi  BLBI  dengan  dipadukan  dengan  pendekatan  studi  kasus  dan  pendekatan konseptual.
Data  primer  penelitian  ini  adalah  bahan  primer  dan  bahan  sekunder  yang  berkaitan dengan  tema  penelitian  dengan  menggunakan:  (i)  bahan  primer,  yang  mencakup  peraturan perundangundangan  dan  putusan  pengadilan  yang  berkaitan  dengan  pokok  permasalahan penelitian;  dan  (ii)  bahan  sekunder,  terdiri  dari  buku,  jurnal,  serta  hasil-hasil  penelitian, seminar dan konferensi.
Berdasarkan  data  dan  informasi  yang  sudah  diperoleh,  akan  dilakukan  analisis kualitatif,  yakni  suatu  cara  penelitian  yang  menghasilkan  data  deskriptif  analitis,  yaitu  apa yang ditemukan dalam praktik dan literatur diteliti dan dipelajari sebagai sesuatu yang utuh. Data  sekunder  diambil  dari  buku,  artikel,  hasil  penelitian,  dan  pendapat  ahli  yang  berkaitan
1 Kompas, 19 Juli, 2019.
dengan  ketidakcermatan  hakim  dalam  putusan  kepailitan  yang  terkait  dengan  kepentingan umum, khususnya terhadap lembaga keuangan.

## ANALISIS DAN DISKUSI

## 1. Aspek Teoritis Korupsi
a. Varietas Korupsi
Korupsi  mengambil  bentuk  yang  beragam  mencakup  seluruh  spektrum  institusi  yang  ada dalam  sebuah  tatanan  negara  seperti  korupsi  politik,  korupsi  keuangan,  korupsi  hukum, korupsi akademik, dan sebagainya.
Luasnya  cakupan  korupsi  mendorong  para  teoritisi  untuk  mereview  kembali  beberapa varietas korupsi  untuk memahami fenomena faktualnya. Varietas pertama adalah pencurian sumberdaya  tertentu  yang  dimiliki  publik  untuk  kepentingan  pribadi  ( theft  of  the  property ). Varietas kedua, korupsi non ekonomis namun memiliki daya rusak terhadap sistem integritas yang berlaku pada institusi publik maupun sosial. 2
b. Teori Kausalitas
Teori  kausal  korupsi  adalah  upaya  berkelanjutan  untuk  memberikan  pertanggungjawaban ilmiah  yang  mengakomodasi  luasnya  cakupan  korupsi  insitutisi. Teori  kausal  korupsi institusional  mengandaikan  konsepsi  teleologis  normatif  dari  institusi  yang  didefinisikan tidak  hanya  terbatas  sebagai  wadah  untuk  mencapai  tujuan  akan  tetapi  tetapi  organisasi sebagai  entitas  untuk  mewujudkan  visi  kemanusiaan. 3 Asumsi  dasar  teori  kausal  dalam memahami  korupsi  melibatkan  sejumlah  fitur.  Yaitu  efek  moral  dari  suatu  tindakan  dan konsep  kausal.  Artinya,  suatu  tindakan  korup  karena  memiliki efek  merusak pada  karakter moral seseorang atau pada proses atau tujuan institusi. 4
Teori-teori  filosofis kontemporer  yang paling berpengaruh tentang korupsi adalah teori Dennis  Thompson  dan  Lawrence  Lessig. Gagasan  Dennis  Thompson  tentang  korupsi berangkat  dari  hubungan  kausal  antaran  karakter  moral  seseorang  dengan  jabatannya  pada institusi.  Thompson  berpendapat  karakter  personal  dari  pejabat  yang  lahir  karena ketidakkejujuran, bias keberpihakan, akan cenderung menempatkan korupsi personal sebagai korupsi institusional. 5
Gagasan  Lawrence  Lessig  tentang  ketergantungan    korupsi  melibatkan  sejumlah  fitur dasar  yaitu  hubungan  kasual  antara  tujuan  institusi  dengan  ketergantungan  publik  produk kebijakan  institusi  tersebut.  Lessig  mencontohkan  bagaimana  institusi  parlemen  di  Amerika sangat bergantung pada sejumlah kecil donatur politik yang berlindung dibalik publistas para politisi  yang  terpilih  di  parlemen.  Lessig  menambahkan  bahwa  kondisi  tersebut  di  atas menunjukkan institusi lahir dari hubungan kausal antara ketergantungan para politisi dengan
2 Leif Wenar, Blood Oil: Tyrants, Violence and the Rules that Run the World , Oxford: Oxford University Press, 2016.
3 Van den Hoven, Jeroen, Seumas Miller and Thomas Pogge (eds.), Designing-in Ethics , New York: Cambridge University Press. doi:10.1017/9780511844317, 2017.
4 Seumas  Miller    https://plato.stanford.edu/archives/win2018/entries/corruption.,  diakses  tanggal  30  September 2019.
5 Dennis  F  Thompson, Two  Concepts  of  Corruption:  Individual  and  Institutional ”, Edward  J.  Safra  Working Papers 16. doi:10.2139/ssrn.2304419 diakses tanggal 30 September 2019.
dana  kampanye  dengan  sejumlah  donatur  politik  terhadap  perlindungan  parlemen  atas kepentingan bisnisnya. 6

## 2. Analisis Ekonomi terhadap Hukum
Pembentukan  Undang-Undang  No.  31  tahun  1999  tentang  Tindak  Pidana  Korupsi  dilandasi oleh  dua  kebutuhan, pertama karena  tindak  pidana  korupsi  sangat  merugikan  keuangan negara  atau perekonomian  negara  dan  menghambat  pembangunan  nasional. Kedua ,  daya rusak  tindak  pidana  korupsi  tidak  hanya  merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian negara  tetapi  menghambat  pertumbuhan  dan  kelangsungan  pembangunan  nasional  yang menuntut  efisiensi  sumber  daya  yang  tinggi.  Dengan  demikian  tindak  pidana  korupsi merupakan  kejahatan  ekonomi  yang  secara  filosofis  lebih  tepat  ditangani  dengan menggunakan  formulasi  kebijakan  yang  berkarakter  ekonomi  sesuai  prinsip  economic analysis of law.
Posner (1973) sebagaimana dikutip oleh Lewis Kornhauser menyatakan bahwa analisis ekonomi  terhadap  hukum  adalah  teori  yang  dibangun  berdasarkan  klaim  maksimalisasi sumberdaya, keseimbangan biaya dan mafaat serta efisiensi biaya dan tujuan.
Analisis  ekonomi  terhadap  hukum  mengadopsi  "efisiensi"  sebagai  kriteria  evaluatif terhadap  hukum.    Efisiensi  terwujud  apabila  formulasi  Undang-undang  atau  putusan  hakim telah  memperhitungkan  dan  memilih  pilihan  rasional  yang  paling  ekonomis  (efisien)  untuk mencapai  tujuan  yang  diharapkan  yakni  mengembalikan  kerugian  negara  dan  menciptakan iklim investasi yang mendorong kesejahteraan publik. Kedua, keseimbangan antara biaya dan manfaat,  yaitu  apabila  kebijakan  hukum  telah  mempertimbangkan  biaya  yang  dikeluarkan dengan  besarnya  manfaat  yang  akan  diterima.  Kebijakan  hukum  praktis  apa  yang  layak diterapkan,  tentu  saja,  dapat  sangat  memengaruhi  keseimbangan  sosial  yang  dicapai  dalam dari tujuan hukum tertentu.
Operasionalisasi teori ekonomi hukum untuk mengevaluasi kebijakan hukum dilakukan dengan  menempatkan  klaim-klaim  dasar  teori  ekonomi  hukum  terhadap  putusan  hakim. Klaim-klaim  dasar  tersebut  adalah  klaim  positivitas  yang  mensyaratkan  bahwa  efesiensi kebijakan  hukum  dimulai  dari  rangkuman  pilihan-pilihan  rasional  yang  disediakan  oleh aturan  hukum.  Kedua  klaim  normativitas  yang  mengandaikan  bahwa  efisiensi  adalah indikator paling rasional untuk menilai pilihan aturan hukum dan putusan hakim.

## Tinjauan  Kritis  Model  Penafsiran  Mahkamah  Agung  dalam  Putusan  MA  No. 1555.K/PID.SUS/2019
Penafsiran hukum dalam sistem hukum di Indonesia dikenal dengan istilah penemuan hukum heteronom.  Hal  ini  disebabkan  oleh  aktivitas  hakim  yang  harus  menggali  pilihan  ratio  legis dan  model  keadilan  yang  berada  di  luar  dirinya  yakni  ketentuan  peraturan  perundang- undangan dan hukum kebiasaan.
Sudikno  Mertokusumo  menjelaskan  bahwa  sejak  awal  penemuan  hukum  oleh  hakim pada  dasarnya  merupakan  hakim  berada  pada  posisi  yang  problematis  mengingat  hakim memiliki  preseden  model  keadilan  dan  penyelesaian  hukum  yang inheren dengan  dirinya namun  bisa  saja  tidak  terangkum  dalam  bunyi  teks  dari  aturan  hukum  yang  ada. 7
6 Lawrence  Lessig,  “Institutional Corruptions”, Edward J. Safra Working Papers 1. doi:10.2139/ssrn.2233582, 2013.
7 Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar , Liberty, Yogyakarta, 2009, hlm. 45.
Argumentasi  dakwaan  penutut  umum  terkait  dengan  hubungan  kausalitas  antara kerugian  negara  dengan  perbuatan  terdakwa  diuraikan  secara  kronologis  diawali  oleh perbuatan  Terdakwa  Syafruddin  Arsyad  Temenggung  selaku  Ketua  BPPN  Periode  2002 sampai  dengan  2004  melakukan  penghapusan  piutang  BDNI  (Bank  Dagang  Nasional Indonesia) kepada petambak yang di jamin oleh PT. DCD (PT. Dipasena Citra Darmaja) dan PT.  WM  (PT.Wachyuni  Mandira)  serta  menerbitkan  SPKPS  (Surat  Pemenuhan  Kewajiban Pemegang  Saham)  dalam  rangka  penyelesaian  kewajiban  BDNI  meskipun  Saksi  Syamsul Nursalim  dan  Itjih  S.  Nursalim  belum  menyelesaikan  kewajibannya  terhadap  kesalahan dalam  menampilkan  ( misrepresentation )  piutang  BDNI  (Bank  Dagang  Nasional  Indonesia) kepada petani petambak plasma untuk diserahkan kepada BPPN seolah-olah sebagai piutang yang  lancar  ( misrepresentasi ),  dan  dalam  pelaksanaannya  tidak  mengindahkan  ketentuan yang  diatur  dalam  TAP  MPR  R.I.  Nomor  X/MPR/2001  Tentang  PROPENAS  (Program Pembangunan  Nasional),  Undang-Undang  Tentang  Propenas,  dan  undang-undang  lainnya yang berkenaan dengan keuangan Negara. 8
Dalil  dakwaan  penutut  umum  tersebut  tidak  dibenarkan  oleh  Mahkamah  Agung  yang selanjutnya memformulasikan sendiri argumentasi hukumnya bahwa Surat Keterangan Lunas diterbitkan  karena  adanya  perjanjian  MSAA  setelah  terpenuhinya  kewajiban  debitur berdasarkan  Akta  Perjanjian  Penyelesaian  akhir  Nomor  16  di  hadapan  Notaris  Martin Roestamy yang menyatakan bahwa pemegang Saham telah melaksanakan dan menyelesaikan seluruh kewajibannya sebagaimana yang diatur dalam MSAA.
Karena itu SKL (Surat Keterangan Lunas) yang diterbitkan oleh terdakwa kepada Saksi Syamsul  Nursalim  dan  Itjih  S.  Nursalim  dan  para  debitur  lainnya  yang  telah  memenuhi kewajibannya  (kurang  lebih  20  debitur  yang  telah  menandatangani  MSAA)  tidak  dapat dikatakan  sebagai  tindak  pidana  karena  adanya  klausul  dalam  MSAA  tersebut  yang menyatakan  pihak  lain  yang  diuntungkan  tersebut  tidak  dapat  dikatakan  telah  melakukan tindak pidana. Hal ini mengingat adanya policy atau kebijakan Pemerintah dan Negara pada saat  itu  untuk  melepaskan  diri  dari  kemelut  keuangan  dan  kesulitan  ekonomi  yang  dapat mengancam dan membahayakan dunia perbankan. 9
Disamping  itu,  penerbitan  SKL  adalah  merupakan  penegasan  atas  kebijakan Pemerintah dalam rangka pemberian jaminan kepastian hukum berusaha sehubungan dengan penyelesaian  BLBI  melalui  penandatanganan  perjanjian  PKPS  (Pemenuhan  Kewajiban Pemegang  Saham)  sebagaimana  tertuang  dalam  MSAA  ( Master  Setlement  Acguisition Agreement ).
Dalam  studi  penafsiran  hukum  model  penafsiran  Mahkamah  Agung  tersebut  di  atas diklasifikasikan  sebagai  penafsiran  teleologis  karena  menekankan  pada  aspek  hukum  yang menjadi  tujuan  pembentukan  pembentukan  BPPN  dalam  menyelesaikan  krisis  moneter melalui  BLBI  dengan  prosedur  penyelesaian  cepat,  tepat,  tanpa  menimbulkan  dampak moneter  atau  krisis  moneter  termasuk  penyelesaian  di  luar  pengadilan  ( out  of  court settlement ). 10
Terkait dengan dalil Jaksa Penuntut Umum selaku Termohon Kasasi yang menyatakan bahwa  perbuatan  Terdakwa  selaku  Ketua  BPPN  periode  April  2002  sampai  dengan  April
8 Putusan Mahkamah Agung Nomor 1555 K/Pid.Sus/2019 tertanggal 9 Juli 2019, hlm. 95.
9 Putusan Mahkamah Agung Nomor 1555 K/Pid.Sus/2019 tertanggal 9 Juli 2019, hlm. 101.
10 Ibid, hlm. 101.
2004 telah merugikan negara karena bersama-sama dengan Saksi Dorodjatun Kuntjoro Jakti, menurut  dakwaan  Penuntut  Umum  telah  melanggar  dan  bertentangan  dengan  Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004  tentang  Perbendaharaan  Negara,  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2004  tentang Administrasi  Pemerintahan,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  17  Tahun  1999  tentang  Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN), serta ketentuan perundang-undangan lainnya.
Terkait dengan dalil tersebut, Mahkamah Agung memberikan pertimbangannya bahwa Syafruddin Arsyad Temenggug selaku Ketua BPPN periode April 2002 sampai dengan April 2004 tidak terbukti merugikan keuangan Negara c.q. Pemerintah R.I. karena Terdakwa selaku Ketua  BPPN  karena  menjalankan  kewajibannya  dan  melaksanakan  perintah  jabatan  (vide Pasal 51 Ayat (1) KUHP), serta melaksanakan kewajiban dan wewenangnya sebagai Pejabat Penyelenggara Negara atas perintah Undang-Undang selaku Pejabat Tata Usaha Negara.
Pertimbangan hukum tersebut di atas membuktikan bahwa terjadi pergeseran perspektif setidaknya  antara judex  factie dan judex  juris terkait  dengan  probabilitas  pertanggung jawaban hukum dari aspek doktrin mens rea dan actus rea secara integratif.
Berangkat  dari  pertimbangan  judex  facti  yakni  Majelis  Hakim  tingkat  Pertama  dan Banding berpendapat bahwa perbuatan terdakwa Syafruddin Arsyad Temenggung merupakan tindak  pidana  karena  kedudukan  selaku  Kepala  Badan  Penyehatan  Perbankan  Nasional (BPPN) menerbitkan Surat Keterangan Lunas (SKL) terhadap BDNI milik Syamsul Nursalim telah  merugikan  negara.  Pertimbangan  ini  dilatarbelakangi  oleh  doktrin  absolut  yang menggunakan  sarana  pemidanaan  sebagai  instrumen  pembalasan  kepada  pelaku  tindak pidana.
Analisis  ekonomi  hukum  terhadap  pertimbangan    di  atas  diklasifikasikan  sebagai pilihan  pertimbangan  yang  tidak  efisien,  karena  tujuan  penghukuman  tidak  berdampak signifikan pada tujuan pemberantasan tindak pidana korupsi  yakni mengembalikan kerugian negara dan menciptakan iklim pertumbuhan ekonomi yang kondusif.
Menurut  doktrin  pemidaan  absolut,  hukuman  dijatuhkan  sebagai  pembalasan  terhadap pelaku karena telah melakukan kejahatan  yang mengakibatkan kesengsaraan terhadap orang lain  atau  anggota  masyarakat. 11 Teori  pembalasan  mengatakan  bahwa  pidana  tidaklah bertujuan  untuk  yang  praktis,  seperti  memperbaiki  penjahat.  Kejahatan  itu  sendirilah  yang mengandung  unsur-unsur  untuk  dijatuhkannya  pidana.  Pidana  secara  mutlak  ada,  karena dilakukan  suatu  kejahatan.  Tidaklah  perlu  untuk  memikirkan  manfaat  menjatuhkan  pidana itu.
Sebaliknya,  Mahkamah  Agung  selaku judex  juris justru  menggunakan  perspektif gabungan  dengan  melihat  bahwa  perbuatan  lahiriah  tidak  dapat  dipersalahkan  tanpa  adanya ketercelaan  batin  dari  pelaku.  Mahkamah  Agung  berpendapat  bahwa  perbuatan  Syafruddin Arsyad Temenggung tidak terbukti memiliki sifat batin yang tercela karena penerbitan SKL dilakukan  berdasarkan  berdasarkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  17  Tahun  1999  tentang Badan  Penyehatan  Perbankan  Nasional  sebagai  kebijakan  darurat  nasional  dan  MSAA ( Master  Setlement  Acguisition  Agreement )  dan  Akte  Nomor  16  tanggal  12  April  2004  dari Notaris  Martin  Roestamy,  Itjih  S.  Nursalim  telah  menandatangani  Akta  Perjanjian Penyelesaian  Akhir  yang  menegaskan  bahwa  Pemegang  Saham  telah  melaksanakan  dan
11 Leden Marpaung, Asas - Teori – Praktik Hukum Pidana , Jakarta: Sinar Grafika, 2005, hlm. 4.
menyelesaikan  seluruh  kewajibannya  sebagaimana  telah  diatur  dan  disepakati  dalam perjanjian MSAA.
Analisis  ekonomi  hukum  terhadap  pertimbangan  judex  juris  di  atas  dilihat  dari  nilai ( value )  ingin  menempatkan  sanksi  pidana  sebagai  instrumen  final  (ultimum  remidium)  dan bukan  sebaliknya  (premium  remidium).  Secara  kegunaan  ( utility )  pertimbangan  judex  juris tersebut di atas memberikan perlindungan hukum kepada pejabat publik yang bertugas untuk melakukan pemulihan ekonomi perbankan untuk mengambil langkah kongkret  yang bersifat mendesak agar krisis moneter yang terjadi tidak merambah ke pilar ekonomi yang lain.
Perspektif  tersebut  di  atas  tergambar  dari  pertimbangan  Mahkamah  Agung  yang menyatakan  bahwa judex  factie tidak  mempertimbangkan  aspek emergency dan occasional demand yang  mendorong  kelahiran  dan  pembentukan  BPPN  sebagai delegated  legislation yang  bersumber  pada  Pasal  37A  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  1998,  beralasan  untuk dapat  diterima  sebagai  salah  satu  jalan  keluar  yang  tidak  dapat  dielakkan  Pemerintah  untuk menyelesaikan permasalahan BLBI.
Mahkamah  Agung  berpendapat  bahwa  model  kebijakan  hukum  melalui  penyehatan perbankan  dari  perspektif  klaim positif merupakan  kebijakan  yang  efisien  sehingga  patut dipertahankan  sebagai  dasar  bagi  setiap  pihak  yang  berkaitan  dengan  BPPN  untuk mematuhinya.
Prinsip  kebijakan  hukum  di  bidang  ekonomi  dalam  merespon  kejadian  yang  bersifat emergency dan occasional demand adalah sepatutnya ditempuh melalui penyelesaian di luar pengadilan ( out of court settlement ) dengan menempatkan sarana hukum lain terlebih dahulu. Selain  merupakan  upaya  penyelesaian  yang  efektif  dan  efisien  juga  model  penyelesaian tersebut  merupakan  pilihan  yang  paling  rasional  untuk  mencapai  tujuan  hukum  yakni menghindarkan  negara  dari  kerugian  keuangan  negara.  Unsur  e mergency dan occasional demand dalam Putusan Mahkamah Agung menjadi salah satu penemuan hukum Mahkamah Agung  yang menyatakan bahwa kriteria efisiensi menentukan konten hukum.  Dalam hal  ini kriteria  efisiensi merasionalisasi penerapan  hukum  dan  model  penafsiran  yang  digunakan terhadap aturan hukum hukum yang berlaku terhadap kasus konkret.
Terkait  dengan  adanya  irisan  antara  hukum  pidana,  perdata  dan  administrasi  negara, Mahkamah  Agung  menolak  argumentasi  hukum  judex  facti  yang  menyebutkan  bahwa tanggung  jawab  kesalahan  administrasi  dilakukan  oleh  terdakwa  Syafruddin  Arsyad Temenggung  bukan  dalam  kapasitasnya  secara  personal  tetapi  sebagai  Kepala  BPPN  yang merupakan jabatan publik yang tunduk pada perintah undang-undang dan perintah atasan.
Dengan  demikian  aspek  penerapan  hukum  dalam  putusan  ini  adalah  karakteristik tindakan  pejabat  pemegang  kewenangan  harus  dipisahkan  dengan  tindakannya  sebagai pribadi  yang  tentu  saja  berdampak  pada  kepada  siapa  alokasi  pembebanan  pertanggung jawaban hukumnya. Mahkamah Agung menegaskan bahwa kedudukan terdakwa Syafruddin Arsyad  Temenggung  sebagai  kepala  BPPN  harus  dilihat  sebagai  pejabat  publik  sehingga penyalahgunaan  wewenang  pada  prinsipnya  tidak  hanya  dilihat  ketika  dampak  kewenangan ternyata  tidak  selaras  dengan  untuk  tujuan  apa  kewenangan  itu  diberikan  tetapi  juga  motif- motif  personal  dan  faktor  sosial  apa  yang  melatarbelakangi  terbitnya  SKL  tersebut.  Karena itu  walaupun  kesalahan  administrasi  dalam  penerbitan  SKL  terbukti    namun  kesalahan
tersebut  tidak  dapat  dinyatakan  sebagai  tindak  pidana  karena  dilaksanakan  berdasarkan perintah yang berwenang dan bukan atas dorongan pribadi. 12
Formulasi Kebijakan Hukum Pidana terhadap Tindak Pidana Korupsi yang beririsan dengan hukum adminstrasi negara dan perdata.
Kajian  prospektif  terkait  dengan  kebijakan  pidana  terhadap  tindak  pidana  korupsi  yang bersinggungan dengan hukum administrasi negara dan hukum perdata  dapat dikarakterisasi berdasarkan  tujuan  pembentukan  aturan  perundang-undangan  tentang  Korupsi.  Menurut konsiderans UU No. 31 tahun 1999 bahwa tindak pidana korupsi sangat merugikan keuangan negara  sehingga  harus  diberantas  dalam  rangka  mewujudkan  masyarakat  adil  dan  makmur berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Selanjutnya disebutkan pula bahwa akibat  tindak  pidana  korupsi  selain  merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara, juga  menghambat  pertumbuhan  dan  kelangsungan  pembangunan  nasional  yang  menuntut efisiensi  tinggi.  Konsideran  di  atas  merupakan  karakter  aksiologis  yang  melahirkan pertanyaan kontingen lanjutan mengenai  penyelesaian model hukum  apa  yang  efisien untuk mencapai  tujuan  mencegah  terjadinya  kerugian  negara  dan  mewujudkan  pertumbuhan ekonomi yang efisien.
Berkaitan dengan hal di atas maka fokus prospektus kebijakan pidana terhadap tindakan pejabat  publik  yang  bersinggungan  dengan  tiga  matra  hukum  (pidana,  administrasi,  dan perdata)  sebagaimana  dimaksud  menurut  sudut  pandang  ekonomi  hukum  pada  prinsipnya adalah  sistem  hukum  yang  dapat  menghasilkan  perlindungan  hukum  terhadap  kerugian negara dan perlindungan hukum terhadap pertumbuhan ekonomi yang efisien.
Sudut  pandang  ekonomi  hukum  mencemarti  tujuan  pemberantasan  tindak  pidana korupsi  sebagai  tuntutan  epistemologis  untuk  mewujudkan  sistem  integritas  yang  sebagian besar  menuntut  adanya  domain  preventif  daripada  reaktif.  Elemen  preventif  tersebut  dapat dilakukan melalui elemen pencegahan seperti penguatan kode etik profesei,  dan mendorong mekanisme transparansi informasi di setiap insitusi publik.
Domain preventif di antaranya telah diatur dalam Pasal asal 20 Undang-undang No. 30 tahun  2014  yang  menjelaskan  “Pengawasan  terhadap  larangan  penyalahgunaan  wewenang dilakukan  oleh  Aparat  Pengawasan  Intern  Pemerintah  (APIP).  Dengan  demikian  selama penyalahgunaan wewenang tersebut tidak mengandung unsur tindak pidana maka hal tersebut merupakan  ranah  administrasi  yang  penyelesaiannya  dilakukan  oleh  atasan  pejabat  yang bersangkutan  dan  sanksi  terhadap  pejabat  yang  telah  terbukti  melakukan  penyalahgunaan wewenang.
Muatan  unsur  pidana  dapat  diketahui  apabila  pelaksanaan  wewenang  administrasi negara dilakukan oleh pejabat yang memiliki kewenangan tersebut memenuhi unsur subjektif dan  objektif  (mens  rea  dan  actus  reus),  sehingga  tidak  semata-mata  unsur  kesalahan administrasi yang berakibat pada kerugian negara. Data yang dikumpulkan dari pertimbangan Mahkamah  Agung  tersebut  di  atas  menunjukkan  adanya  pergeseran  perspektif  dan  praktek mengenai  serangkaian  tindakan  apara  penegak  hukum  yang  cenderung  reaktif  ke  arah preventif dan rehabilitatif.
Penguatan  kode  etik  profesi  jauh  berbeda  ditekankan  sebagai  upaya  kongkret  untuk melumpuhkan  inisiatif  setiap  pejabat  publik  yang  memiliki  keinginan  untuk  korupsi.
12 Putusan Mahkamah Agung Nomor 1555 K/Pid.Sus/2019 tertanggal 9 Juli 2019, hlm. 105.
Mekanisme  kelembagaan  preventif  untuk  memberantas  korupsi  dapat  dibagi  menjadi  empat kategori. Mekanisme  yang  dirancang  untuk  mengurangi  motivasi  terlibat  dalam  korupsi, mekanisme  untuk  menghilangkan  atau  mengurangi  peluang  untuk  terlibat  dalam  korupsi, misalnya,  konflik  ketentuan  kepentingan;  mekanisme  untuk  mengekspos  perilaku  korup, misalnya , badan pengawas, organisasi media (Paus 1997; Spence et al. 2011).

## KESIMPULAN
Putusan Mahkamah Agung menolak argumentasi dakwaan penutut umum terkait dengan dalil bahwa  penerbitan  Surat  Keterangan  Lunas  sebagai  perbuatan  melawan  hukum  karena  SKL tersebut terbit berdasarkan perjanjian MSAA dan Akta Perjanjian Penyelesaian akhir Nomor 16  di  hadapan  Notaris  Martin  Roestamy  yang  menyatakan  bahwa  pemegang  Saham  telah melaksanakan  dan  menyelesaikan  seluruh  kewajibannya  sebagaimana  yang  diatur  dalam MSAA.
Mahkamah Agung menambahkan bahwa penerbitan SKL adalah merupakan penegasan atas  kebijakan  Pemerintah  dalam  rangka  pemberian  jaminan  kepastian  hukum  berusaha sehubungan  dengan  penyelesaian  BLBI  melalui  penandatanganan  perjanjian  PKPS (Pemenuhan  Kewajiban  Pemegang  Saham)  sebagaimana  tertuang  dalam  MSAA  ( Master Setlement Acguisition Agreement ).
Model  penafsiran  yang  digunakan  Mahkamah  Agung  dalam  memutus  perkara  ini adalah  model  penafsiran  teleologis  karena  menekankan  pada  aspek  hukum  yang  menjadi tujuan pembentukan pembentukan BPPN dalam menyelesaikan krisis moneter melalui BLBI dengan  prosedur  penyelesaian  cepat,  tepat,  tanpa  menimbulkan  dampak  moneter  atau  krisis moneter termasuk penyelesaian di luar pengadilan ( out of court settlement ).
Mahkamah  Agung  juga  menggunakan  penafsiran  sistematis  ketika  menolak  dalil-dalil dakwaan  yang  disusun  oleh  Penuntut  Umum  yang  dinyatakan  memahami  Undang-undang perbendaharaan  negara  secara  parsial  tanpa  menyeleraskannya  dengan  kondisi  ekononi  dan bisnis pada masa itu.
Pertimbangan hukum tersebut di atas membuktikan bahwa terjadi pergeseran perspektif setidaknya  antara judex  factie dan judex  juris terkait  dengan  probabilitas  pertanggung jawaban  hukum  dari  aspek  doktrin  mens  rea  dan  actus  rea  secara  absolut  menuju  ke  arah doktrin integratif.
Analisis ekonomi hukum terhadap pertimbangan  Mahkamah Agung tersebut di bahwa judex  factie tidak  mempertimbangkan  aspek emergency dan occasional  demand yang mendorong kelahiran dan pembentukan BPPN sebagai delegated legislation yang bersumber pada  Pasal  37A  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  1998,  beralasan  untuk  dapat  diterima sebagai  salah satu  jalan  keluar  yang tidak dapat  dielakkan Pemerintah untuk  menyelesaikan permasalahan BLBI.
Karena  itu  Mahkamah  Agung  berpendapat  bahwa  model  kebijakan  hukum  melalui penyehatan  perbankan  dari  perspektif  klaim positif merupakan  kebijakan  yang  efisien sehingga  patut  dipertahankan  sebagai  dasar  bagi  setiap  pihak  yang  berkaitan  dengan  BPPN untuk mematuhinya.
Terkait  dengan  adanya  irisan  antara  hukum  pidana,  perdata  dan  administrasi  negara, Mahkamah  Agung  menolak  argumentasi  hukum  judex  facti  yang  menyebutkan  bahwa tanggung  jawab  kesalahan  administrasi  dilakukan  oleh  terdakwa  Syafruddin  Arsyad
Temenggung  bukan  dalam  kapasitasnya  secara  personal  tetapi  sebagai  Kepala  BPPN  yang merupakan jabatan publik yang tunduk pada perintah undang-undang dan perintah atasan.
Dengan  demikian  aspek  penerapan  hukum  dalam  putusan  ini  adalah  karakteristik tindakan  pejabat  pemegang  kewenangan  harus  dipisahkan  dengan  tindakannya  sebagai pribadi  yang  tentu  saja  berdampak  pada  kepada  siapa  alokasi  pembebanan  pertanggung jawaban hukumnya. Mahkamah Agung menegaskan bahwa kedudukan terdakwa Syafruddin Arsyad  Temenggung  sebagai  kepala  BPPN  harus  dilihat  sebagai  pejabat  publik  sehingga penyalahgunaan  wewenang  pada  prinsipnya  tidak  hanya  dilihat  ketika  dampak  kewenangan ternyata  tidak  selaras  dengan  untuk  tujuan  apa  kewenangan  itu  diberikan  tetapi  juga  motif- motif  personal  dan  faktor  sosial  apa  yang  melatarbelakangi  terbitnya  SKL  tersebut.  Karena itu  walaupun  kesalahan  administrasi  dalam  penerbitan  SKL  terbukti    namun  kesalahan tersebut  tidak  dapat  dinyatakan  sebagai  tindak  pidana  karena  dilaksanakan  berdasarkan perintah yang berwenang dan bukan atas dorongan pribadi. 13
Konsideran Undang-Undang Nomor 1 tahun 1999 secara analisis ekonomi hukum lebih menghendaki  pendayagunaan  instrumen  hukum  administrasi  negara  sebagai  wujud perlindungan hukum terhadap pencegahan terjadinya kerugian negara
Analisis  ekonomi  hukum  menghendaki  sistem  integritas  sebagai  formulasi  kebijakan hukum yang menekankan pencegahan daripada elemen reaktif melalui penindakan.

## DAFTAR PUSTAKA
Benoit, Jean-Pierre and Lewis A. Kornhauser. 2010. “Only a Dictatorship is Efficient,Games and Economic Behavior” 70: 261–270.
Dennis F Thompson. “Two Concepts of Corruption: Individual and Institutional”, Edward J.
Safra Working Papers 16. diakses tanggal 30 September 2019.
Lawrence Lessig 2013. “Institutional Corruptions”, Edward J. Safra Working Papers 1.
Leden Marpaung. 2005. “Asas - Teori – Praktik Hukum Pidana”. Jakarta: Sinar Grafika.
Leif Wenar. 2016. Blood Oil: Tyrants. Violence and the Rules that Run the World. Oxford:
Oxford University Press.
Lewis  Kornhauser.  "The  Economic  Analysis  of  Law". The  Stanford  Encyclopedia  of Philosophy (Fall 2017 Edition). Edward N. Zalta (ed.). URL = <https://plato.stanford.edu/archives/fall2017/entries/legal-econanalysis/>.
Putusan Mahkamah Agung Nomor 1555 K/Pid.Sus/2019 tertanggal 9 Juli 2019
Seumas Miller. https://plato.stanford.edu/archives/win2018/entries/corruption. diakses tanggal 30 September 2019.
Sudikno Mertokusumo. 2009. “Penemuan Hukum Sebuah Pengantar”. Yogyakarta: Liberty.
Van den Hoven. Jeroen. Seumas Miller and Thomas Pogge (eds.). 2017. Designing-in Ethics.
New York: Cambridge University Press.
13 Putusan Mahkamah Agung Nomor 1555 K/Pid.Sus/2019 tertanggal 9 Juli 2019, hlm. 105.