Tinjauan Kelembagaan Penyuluhan Pertanian Pasca Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
Muhammad Tassim Billah 1
Sekolah Tinggi Penyuluhan Pertanian Bogor Email: tassim@pertanian.go.id

## ABSTRAK
Terbitnya Undang-undang No. 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sangat berdampak  terhadap  penyelenggaraan  kegiatan  penyuluhan  baik  sub  sektor  perikanan, kehutanan, maupun  sub sektor pertanian.   Untuk penyuluhan kehutanan, menurut undang- undang  ini  menjadi  urusan  pemerintah  pusat  dan  paling  jauh  pemerintah  provinsi, sedangkan  penyelenggaraan  penyuluhan  perikanan,  menurut  undang-undang  ini  menjadi urusan pemerintah pusat yakni Kementerian Kelautan dan Perikanan.
Untuk  penyelenggaraan  penyuluhan  pertanian,  Kementerian  Pertanian  paling  tidak untuk  saat  ini  masih  berpegangan  pada  UU  Nomor  16/2006  tentang  Sistem  Penyuluhan Pertanian,  Perikanan,  dan  Kehutanan  (SP3K)  dengan  argumentasi  bahwa  UU  ini  bersifat ‘lex specialis’.  Hanya saja Kementan nampaknya perlu merevisi UU Nomor 16/2006 tentang SP3K  menjadi  UU  Sistem  Penyuluhan  Pertanian  yang  akan  sepenuhnya  mengatur penyelenggaraan penyuluhan pertanian.
Makalah  ini  bertujuan  mengkaji  bagaimana  status  kelembagaan  dan  sumber  daya manusia  (SDM)  penyuluhan  pertanian  dibandingkan  dengan  kebutuhannya  seperti  yang tertera  pada  Undang-Undang  Perlindungan  dan  Pemberdayaan  Petani  (UU  Nomor  19, 2013)  maupun  undang-undang  SP3K,  pasca  berlakunya  undang-undang  nomor  23  tahun 2014.
Kajian  ini  menggunakan  data  kelembagaan  dan  SDM  penyuluhan  pertanian  yang ada  di  Kementerian  Pertanian  dengan  lingkup  kajian  mencakup  level  kecamatan,  dan kabupaten di wilayah provinsi Banten, serta nasional.  Hasil analisis menunjukkan sebagian besar kelembagaan penyuluhan pertanian di dalam wilayah Provinsi Banten rata-rata masih berada  pada  kategori  rendah  (Pratama),  dan  rasio  ketersediaan  penyuluh  pertanian dibanding  dengan  kebutuhan  yang  diamanatkan  undang-undang  juga  masih  belum terpenuhi.    Transformasi  kelembagaan penyuluhan  dari  UU  Nomor  16/2006  ke  UU  Nomor 23/2014  sudah  terlihat  khususnya  di  tingkat  kabupaten.  Sejak  tahun  2012  sampai  akhir tahun 2016, ada kecenderungan penurunan penyuluh PNS dan THL yang sangat signifikan di satu sisi dan kenaikan penyuluh Swadaya di sisi lain.
Kata kunci : penyuluhan, penyuluhan pertanian, kelembagaan penyuluhan, tenaga penyuluh, rasio penyuluh pertanian.

## ABSTRACT
The issuance of Law no. 23 of 2014 on Regional Government  has big impact on the implementation  of  extension  activities  both  fisheries  sub-sector,  forestry,  and  agricultural sub-sector.  For  forestry  extention,  according  this  law,  is  responsibility  of  the  central government  or  at  least  the  provincial  government,  while  the  implementation  of  fisheries extension, according to this law, becomes responsibility of the Ministry of Marine Affairs and Fisheries.
In the implementation of agricultural extension, the Ministry of Agriculture, at least for the  time  being,  can  still  hold  Law  No.  16/2006  on  Agricultural  Extension,  Fisheries  and Forestry  (SP3K)  system  with  the  argument  that  this  Act  is  'lex  specialist'.  It's  just  that
1 Dosen Sekolah Tinggi Penyuluhan Pertanian Bogor
Kementan  seems  to  need  to  revise  Law  No.  16/2006  on  SP3K  into  Agricultural  Extension System Law which will fully regulate the implementation of agricultural extension.
This  paper  aims  to  examine  how  the  institutional  and  human  resources  status  of agricultural  extension  is  compared  to  its  needs  as  stated  in  the  Farmers  Protection  and Empowerment Act (Act No. 19, 2013) and SP3K law, following the enactment of law number 23 year 2014.
This  study  uses  institutional  and  human  resources  data  of  agricultural  extension  in the  Ministry  of  Agriculture  with  the  scope  of  the  study  covering  the  sub-district  level,  and districts level in the province of Banten, as well as nationally. The analysis shows that most agricultural  extension  institutions  in  the  province  of  Banten,  on  average  are  still  in  the  low category  (Pratama),  and the  ratio of  agricultural extension officials  availability  compared to the requirements mandated by the law is still not fulfilled. The institutional transformation of agricultural extension from Law No. 16/2006 to Law No. 23/2014 has been visible especially at  the  district  level.  Since  2012  until  the  end  of  2016,  there  is  a  tendency  of  a  significant decrease  in  number  of  civil  servant  extention  officials  and  THL  extension  officials  on  one side, and increase of volentary extension officials on the other side.
Key words : extension, agricultural extension, institutional extension, extension worker, ratio of agricultural extension.

## PENDAHULUAN
Balai  Penyuluhan  Pertanian  (BPP)  yang  sudah  eksis  pada  era  BIMAS  merupakan tempat  bernaungnya  para  penyuluh  pertanian.    Akan  tetapi  sejak  lahirnya  Keputusan Bersama  Menteri  Dalam  Negeri  dan  Menteri  Pertanian  Nomor  54  Tahun  1996 (301/Kpts/LP.120/4/1996) tentang Pedoman Penyelenggaraan Penyuluhan Pertanian, yang menyerahkan  urusan  penyuluhan  pertanian  kepada  pemerintah  kabupaten/kota, kelembagaan penyuluhan pertanian menjadi tidak jelas serta banyak BPP yang dibubarkan. Terlebih-lebih  sejak  diberlakukannya  Undang-Undang  Otonomi  daerah  (Undang-undang Nomor  22  Tahun  1999  juncto  Peraturan  Pemerintah  Nomor  25  Tahun  2000),  dampaknya sangat  terasa  dalam  penyelenggaraan  penyuluhan  pertanian,  dimana  terjadi  perubahan yang  sangat  mendasar  pada  sistem  kelembagaan  maupun  tata  kerjanya.    Hal  ini  sudah barang tentu sangat berdampak pada produksi pertanian.
Guna merespon situasi penyuluhan yang semakin suram ini, maka pada tanggal 18 Oktober  tahun 2006  lahirlah  Undang-undang Sistem  Penyuluhan Pertanian  Perikanan dan Kehutanan  (SP3K)  yang  mengamanatkan  dibentuknya  kelembagaan  penyuluhan  di  pusat, provinsi, kabupaten, dan kecamatan.  Akan tetapi sangat disayangkan, akibat dari undang- undang  otonomi  daerah  yang  telah  bergulir  yang  memungkinkan  para  kepala  daerah mengatur  sendiri  kelembagaan  daerahnya,  menyebabkan  sebagian  daerah  mengabaikan amanat  undang-undang  SP3K  ini.    Sementara  itu  tenaga  penyuluh  pertanian  semakin berkurang  termakan  usia,  dan  regenerasinya  tidak  mendapat  perhatian  dari  pemerintah daerah.    Solusinya  sejak  tahun  2008,  pemerintah  pusat  telah  merekrut  penyuluh  honorer dalam  bentuk  tenaga  harian  lepas  tenaga  bantu  penyuluh  pertanian  (THL-TBPP). Disamping  itu  dikenal  juga  penyuluh  swadaya  dan  penyuluh  swasta  yang  lebih  bersifat volentir (tidak mendapatkan honor dari pemerintah).
Keberadaan  tenaga  penyuluh  THL  ini dirasakan cukup  membantu,  walau  kesetiaan mereka diragukan karena statusnya bukan penyuluh permanen, sehingga sering kali mereka mempunyai pekerjaan lain disamping sebagai penyuluh, yang tentu saja berpengaruh besar terhadap  kinerja  mereka.    Apalagi  penyuluh  swadaya  dan  penyuluh  swasta  yang  sifatnya hanya  volentir,  dan  tidak  dibebani  target  programa  seperti  halnya  penyuluh  PNS  dan penyuluh THL yang namun berhak untuk mendapat biaya.
Kemudian  pada  tahun  2014,  sistem  penyuluhan  pertanian  mendapat  pukulan  telak lagi  dengan  lahirnya  Undang-Undang  No.23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah.
Kelembagaan  penyuluhan  yang  tadinya  sudah  mulai  eksis  di  sebagian  besar  provinsi (Bakorluh),  kabupaten  (Bapeluh)  dan  kecamatan  (BP3K),  kini  harus  dirombak  dan  ditata ulang  kembali.    Pada  tingkat  provinsi  maupun  kabupaten  kedudukannya  setara  eselon  III atau  bahkan  eselon  IV  yang  menempel  pada  dinas  pertanian/perkebunan/peternakan terkait.    Ada  yang  berada  pada  level  eselon  III  sebagai  Bidang  Penyuluhan  dan  sebagian lagi ada yang berada di bawah Bidang Sarana dan Prasarana pada level eselon IV.
Pada  tingkat  kecamatan,  kelembagaan  BP3K  yang  tadinya  sebagai  tempat berhimpunnya  para  penyuluh  yang  bersifat  polivalen  (tanaman  pangan,  hortikultura, perkebunan,  peternakan,  perikanan,  dan  kehutanan)  kini  sebagian  sudah  berubah  fungsi menjadi  UPTD  dinas  yang  berada  di  bawah  dinas  pertanian/perkebunan/peternakan. Namun  pada  sebagian  kabupaten  statusnya  belum  ada  kepastian  sehingga  masih menggunakan  nama  status  quo  ‘BPP  (Balai  Penyuluhan  Pertanian)’  minus  Perikanan  dan Kehutanan,  walaupun  di  dalamnya  masih  ada  eks  penyuluh  perikanan  dan  penyuluh kehutanan  yang  belum  jelas  tempatnya  di  tingkat  kecamatan.    Penyuluhan  Perikanan statusnya  sekarang  ditarik  ke  pusat,  padahal  di  tingkat  kecamatan  atau  bahkan  di  tingkat kabupaten  belum  ada  kelembagaan  pusat  sebagai  kantornya.    Demikian  juga  penyuluh Kehutanan  yang  statusnya  ditarik  ke  provinsi  juga  belum  jelas  kantornya  di  tingkat kecamatan,  sehingga  untuk  sementara  ini  sebagian  masih  terlihat  berkantor  di  BPP  yang notabenenya sebagian sudah menjadi UPTD di bawah dinas pertanian kabupaten.
Sejak  berpisahnya  sub  sektor  perikanan  dan  sub  sektor  kehutanan,  maka  praktis para  penyuluh  untuk  sub  sektor  pertanian  hanya  bertanggung-jawab  pada  empat  bidang yaitu tanaman pangan, hortikultura, perkebunan, dan peternakan.  Para penyuluh sub sektor pertanian ini sampai saat ini tetap berkumpul satu atap di BPP.
Ada  sedikit persoalan  yang  perlu  diantisipasi  oleh  para  pengambil  kebijakan dalam menyusun  organisasi  kelembagaan  penyuluhan  di  tingkat  kabupaten  dan  tingkat kecamatan.    Untuk  tipe  dinas  pertanian  satu  atap  (tanaman  pangan,  hortikultura, perkebunan  dan  peternakan  menjadi  satu  dinas)  di  tingkat  kabupaten,  maka  penempatan status  BPP  langsung  di  bawah  dinas  sebagai  UPTD  dinas  pertanian  tidak  ada  masalah, dimana  BPP  merupakan  bawahan  langsung  dari  dinas  pertanian  kabupaten.    Akan  tetapi untuk  opsi  tipe  dinas  pertanian  yang  terpecah  menjadi  dua  atau  lebih,  maka  status  BPP hanya  akan  berada  di  bawah  salah  satu  dinas  sebagai  UPTD.    Sehingga  status  penyuluh yang  bertugas  sebagai  penyuluh  untuk  bidang  lain  yang  berada  di  bawah  dinas  yang  lain (misal  peternakan  atau  perkebunan),  akan  menjadi  karyawan  titipan  di  BPP  tersebut. Sangat  disayangkan  sampai  saat  ini  masih  banyak  kabupaten/kota  yang  status  BPP-nya masih belum definitif.  Pada masa sebelum UU No.23, BP3K dipimpin oleh seorang Kepala BP3K.    Namun  saat  ini  karena  statusnya  banyak  yang  belum  jelas,  maka  BPP  hanya dikelola oleh seorang koordinator penyuluh.  Bahkan BPP sampai saat ini, sambil menunggu ketetapan  yang  definitif,  BPP  masih  merupakan  tempat  berkumpulnya  para  penyuluh  dari berbagai  bidang  sub  sektor  pertanian,  termasuk  penyuluh  sub  sektor  perikanan  maupun kehutanan  yang  belum  punya  home-base  di  tingkat  kecamatan.    Apa  pun  bentuk kelembagaannya,  untuk  mendekatkan  dirinya  dengan  desa-desa  wilayah  kerjanya  maka para  penyuluh  ini  lazimnya  harus  berkantor  di  tingkat  kecamatan  atau  bahkan  di  Pos Penyuluh di desa yang tercakup dalam WKPP masing-masing.
Makalah ini bertujuan menganalisis bagaimana profil kelembagaan dan sumber daya manusia  (SDM)  penyuluhan  pertanian  dibandingkan  dengan  kebutuhannya  seperti  yang tertera  pada  Undang-Undang  Perlindungan  dan  Pemberdayaan  Petani  maupun  undang- undang SP3K, pasca berlakunya undang-undang nomor 23 tahun 2014.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  dilaksanakan  menggunakan  data  kelembagaan  penyuluhan  dan kelembagaan  pelaku  utama  yang  ada  saat  ini  di  dalam  Sistem  Manajemen  Informasi Penyuluhan  (SIMLUH)  yang  dikelola  Kementerian  Pertanian  bekerja  sama  dengan kelembagaan  penyuluhan  yang  ada  di  daerah.    Metode  analisis  yang  dilakukan  adalah
analisis  deskriptif  terhadap  data  yang  dikeluarkan  Badan  Penyuluhan  dan  SDM  Pertanian per  November  2016.  Data  yang  dianalisis  adalah  data  penyuluh  dan  data  kelembagaan penyuluhan  pertanian  serta  kelembagaan  pelaku  utama  yang  ada  sampai  saat  ini.    Untuk tingkat  kecamatan analisis dilakukan pada  kecamatan  Cipeucang, untuk  tingkat  kabupaten analisis  dilakukan  pada  Kabupaten  Pandeglang,  dan  untuk  tingkat  provinsi  digunakan provinsi Banten sebagai unit analisis, serta analisis secara nasional.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Berdasarkan  data  kelembagaan  penyuluhan  pertanian  yang  ada  di  Kementerian Pertanian  (melalui  SIMLUH)  pasca  UU  No.23/2014,  sampai  bulan  Juni  2017  ini kelembagaan penyuluhan pertanian tingkat  provinsi statusnya 23 provinsi masih berbentuk Bakorluh (67,6%) berdasarkan UU No.16/2006, sisanya 11 provinsi (32,4%) sudah menyatu pada dinas-dinas yang membidangi pertanian (Tabel 1).
Tabel 1 Jumlah Kelembagaan Penyuluhan di Indonesia
No Provinsi Jumlah Kelembagaan Provinsi Kabupaten Kecamatan Bakorluh Dinas Bapeluh Dinas/Lainnya BP3K 1 ACEH 1 0 3 20 273 2 SUMATERA UTARA 0 1 1 32 327 3 SUMATERA BARAT 0 1 1 21 164 4 RIAU 1 0 2 10 152 5 JAMBI 1 0 2 9 122 6 SUMATERA SELATAN 1 0 6 12 190 7 BENGKULU 1 0 2 9 104 8 LAMPUNG 1 0 9 6 209 9 KEPULAUAN BANGKA BELITUNG 1 0 2 5 32 10 KEPULAUAN RIAU 1 0 0 6 16 11 DKI JAKARTA 0 1 0 7 6 12 JAWA BARAT 1 0 2 25 479 13 JAWA TENGAH 0 1 13 23 551 14 DI YOGYAKARTA 1 0 1 4 56 15 JAWA TIMUR 1 0 5 34 577 16 BANTEN 1 0 0 8 118 17 BALI 1 0 2 7 57 18 NUSA TENGGARA BARAT 1 0 8 2 109 19 NUSA TENGGARA TIMUR 0 1 5 18 305 20 KALIMANTAN BARAT 0 1 3 11 145 21 KALIMANTAN TENGAH 1 0 5 9 112 22 KALIMANTAN SELATAN 0 1 6 7 130 23 KALIMANTAN TIMUR 0 1 2 8 88 24 KALIMANTAN UTARA 0 1 0 5 26 25 SULAWESI UTARA 1 0 7 8 166 26 SULAWESI TENGAH 1 0 1 13 165 27 SULAWESI SELATAN 0 1 12 14 295
No Provinsi Jumlah Kelembagaan Provinsi Kabupaten Kecamatan Bakorluh Dinas Bapeluh Dinas/Lainnya BP3K 28 SULAWESI TENGGARA 1 0 7 12 200 29 GORONTALO 1 0 2 5 77 30 SULAWESI BARAT 1 0 4 2 62 31 MALUKU 0 1 5 6 74 32 MALUKU UTARA 1 0 3 8 84 33 PAPUA BARAT 1 0 2 15 56 34 PAPUA 1 0 9 13 85 J u m l a h 23 11 132 394 5,612
Sumber: SIMLUH Kementan, diunduh tanggal 30 Juni 2017
Untuk  tingkat  kabupaten/kota  pasca  UU  No.23/2014  sampai  bulan  Juni  2017  ini kelembagaan  penyuluhan  pertanian  statusnya  132  kabupaten  (25%)  masih  berbentuk Bapeluh  berdasarkan  UU  No.16/2006,  sisanya  sebanyak  394  kabupaten  (75%)  sudah menyatu  pada  dinas-dinas  yang  membidangi  pertanian  (turun  ke  eselon  III  atau  IV  dari sebelumnya  pada  level  eselon  II).    Berdasarkan  data  BPS  (Semester  I  2016)  seluruh kabupaten banyaknya 514, akan tetapi data kelembagaan penyuluhan pertanian jumlahnya 526  (dari  database  SIMLUH  Kementan,  lihat  Tabel  1).    Kalau  data  ini  benar  artinya beberapa  dinas  bidang  pertanian  yang  tidak  satu  atap  kemungkinan  mempunyai  unit penyuluhan masing-masing pada level eselon III atau eselon IV, misalnya antara peternakan dan tanaman pangan.
Selanjutnya  menilik  data  kecamatan  dari  BPS  jumlahnya  7.083,  sedangkan banyaknya  kelembagaan  penyuluhan  tingkat  kecamatan  menurut  data  Kementan  adalah 5.612 unit BPP (d/h BP3K).  Perbedaan ini masih wajar karena seperti halnya di Kabupaten Bogor,  ada  beberapa  BPP  yang  wilayah  kerjanya  masih  mencakup  2-3  kecamatan, walaupun  kondisi  idealnya  satu  BPP  atau  BP3K  satu  kecamatan  seperti  di  Kabupaten Pandeglang.
Pasca  UU  No.23/2014  umumnya  BPP  (Balai  Penyuluhan  Pertanian  Kecamatan) bermetamorfosis  menjadi  UPTD  (Unit  Pelaksana  Teknis  Daerah)  yang  berada  di  bawah Dinas  Pertanian  Kabupaten.  Untuk  tipe  dinas  pertanian  yang  bersifat  satu  atap  yang mencakup  semua  sub  sektor  hal  ini  tidak  menjadi  masalah.    Namun  untuk  tipe  dinas pertanian yang terpecah menjadi dua atau lebih sub sektor, sedangkan BPP menginduk ke salah  satu  dinas  saja  sebagai  UPTD,  maka  hal  ini  perlu  pengaturan  tersendiri,  karena  di dalam  BPP  ini  bernaung  empat  kelompok  penyuluh:  tanaman  pangan,  hortikultura, perkebunan,  peternakan,  dan  bahkan  masih  ada  BPP  yang  menampung  penyuluh perikanan  maupun kehutanan.    Untuk daerah  yang  masih  menganut pola  UU  No.16/2006, hal  ini  tidak  menjadi  masalah  karena  Bapeluh  sifatnya  mengelola/membawahi  berbagai bidang penyuluhan sektor pertanian yang berkumpul di bawah BPP (d/h BP3K).
Masalah  lain  adalah  menyangkut  terbatasnya  SDM  penyuluh.    Apabila  masing- masing penyuluh dibagi habis atau menginduk ke masing-masing dinas terkait, maka fungsi polivalen yang dulu berjalan baik nampaknya akan hilang karena mereka sudah dibagi tugas berorientasi  kepada  dinasnya  masing-masing:  penyuluh  tanaman  pangan  dan  hortikultura, penyuluh perkebunan, penyuluh peternakan, penyuluh perikanan, dan penyuluh kehutanan.
Berdasarkan  profil  kelembagaan  BPP  (dahulu  BP3K),  dari  data  SIMLUH  yang diakses  pada  bulan  2017,  sebagai  contoh  kasus  Kabupaten  Pandeglang  (Banten),  hanya ada  satu  (2,8%)  BPP  yang  masuk  kategori ‘Utama’  dan dua  (5,7%) BPP  kategori  ‘Madya’, selebihnya  32  (91,4%) masih  pada  level  ‘Pratama’  (berdasarkan  kriteria  dari  Badan Penyuluhan  dan  SDM  Pertanian,  Kementan).    Untuk  kasus  Provinsi  Banten,  kelas  Utama ada empat BPP (3,3%), kelas Madya ada lima BPP (4,2%), dan kelas Pratama ada 109 BPP (92,4%).    Data  ini  menunjukkan  hampir  semua  BPP  di  wilayah  Banten  masih  pada  level
Pratama (level paling rendah), sehingga masih banyak hal yang harus dibenahi pada hampir semua BPP  yang  ada  saat  ini.    Apa  pun  nomenklatur  kelembagaan  penyuluhan di  tingkat kabupaten  maupun  tingkat  provinsi,  kelembagaan  di  tingkat  kecamatan  harus  tetap  eksis karena merupakan garda terdepan penyuluhan pertanian.
Dari  sisi  ketenagaan,  status  terakhir  (Tabel  2),  Database  Ketenagaan  Penyuluhan Pertanian  yang  diterbitkan  oleh  BPPSDMP  per  bulan  November  2016  secara  nasional menunjukkan  penyuluh  PNS  berjumlah  25.290  orang  (37%),  penyuluh  kontrak  berjumlah 19.084  orang  (28%),  penyuluh  Swadaya  plus  penyuluh  Swasta  berjumlah  23.889  orang (35%).    Jika  digabungkan  maka  jumlah  keseluruhan  armada  penyuluhan  menjadi  68.263 orang,  sedangkan  jumlah  keseluruhan  desa  yang  harus  disupervisinya  (WKPP)  adalah 82.038  desa  (data  BPS  Semester  I  2016).    Secara  keseluruhan  jika  dibagi  habis  rata-rata seorang penyuluh harus menangani lebih dari satu desa, itu pun sudah termasuk penyuluh swadaya  dan  swasta.    Untuk  penyuluh  PNS  yang  komitmennya  diharapkan  lebih  tinggi, maka perbandingannya adalah satu penyuluh PNS harus mensupervisi 3,25 desa (dengan kata lain masih kekurangan). Jika penyuluh PNS digabung dengan penyuluh kontrak maka perbandingannya  menjadi  hampir  dua  desa  untuk  satu  penyuluh  atau  masih  kekurangan 37.664  orang.    Penyuluh  PNS  dan  penyuluh  kontrak  ini  diharapkan  menjadi  tulang punggung  armada  penyuluhan  karena  komitmennya  semestinya  lebih  tinggi  dibandingkan dengan penyuluh swadaya/swasta yang lebih bersifat volentir (tidak dibayar pemerintah).

## Tabel 2 Jumlah Sumberdaya Manusia Penyuluhan Pertanian
No. Provinsi Jumlah Penyuluh Pertanian Jumlah Kecamatan Desa PNS THLTBPP Swadaya Swasta 1 Aceh 289 6,502 1,092 1,704 829 3 3,628 2 Sumatera Utara 440 6,115 1,073 1,673 983 3 3,732 3 Sumatera Barat 179 1,140 728 625 660 1 2,014 4 Riau 163 1,761 578 359 110 - 1,047 5 Jambi 138 1,548 843 324 699 - 1,866 6 Sumatera Selatan 232 3,235 1,032 628 581 - 2,241 7 Bengkulu 129 1,517 575 343 234 - 1,152 8 Lampung 227 2,611 797 678 532 2 2,009 9 Kepulauan Bangka Belitung 47 381 165 116 38 - 319 10 Kepulauan Riau 63 386 33 15 35 - 83 11 DKI Jakarta 44 267 63 35 58 - 156 12 Jawa Barat 626 5,962 1,389 1,611 2,195 20 5,215 13 Jawa Tengah 573 8,578 1,935 2,539 5,095 16 9,585 14 D,I, Yogyakarta 78 438 265 232 434 - 931 15 Jawa Timur 664 8,505 2,039 2,379 3,654 8 8,080 16 Banten 155 1,551 175 398 473 7 1,053 17 Bali 57 716 534 187 434 - 1,155 18 Nusa Tenggara Barat 116 1,146 722 577 673 6 1,978 19 Nusa Tenggara Timur 306 3,213 1,308 875 375 3 2,561 20 Kalimantan Barat 174 1,985 746 402 559 7 1,714 21 Kalimantan Tengah 136 1,562 700 296 79 2 1,077 22 Kalimantan Selatan 153 2,008 837 448 610 1 1,896 23 Kalimantan Timur 102 1,013 574 230 156 - 960
No. Provinsi Jumlah Penyuluh Pertanian Jumlah 24 Kalimantan Utara 50 479 120 70 25 1 216 25 Sulawesi Utara 171 1,790 718 111 992 7 1,828 26 Sulawesi Tengah 180 1,946 954 180 284 - 1,418 27 Sulawesi Selatan 306 3,031 1,868 716 1,201 2 3,787 28 Sulawesi Tenggara 223 2,314 760 360 988 2 2,110 29 Gorontalo 77 732 388 101 368 1 858 30 Sulawesi Barat 74 649 399 77 169 - 645 31 Maluku 118 1,180 380 150 205 - 735 32 Maluku Utara 114 1,104 396 144 30 - 570 33 Papua Barat 191 1,752 386 130 31 - 547 34 Papua Barat 403 3,771 692 371 8 - 1,071 Penyuluh Pertanian Pusat 16 16 BBP2TP 10 10 Jumlah 6,998 80,888 25,290 19,084 23,797 92 68,263
Sumber: Sistem Informasi Managemen Penyuluhan Pertanian, data per November 2016
Untuk  kasus  Provinsi  Banten  jumlah  desanya  1.551  sedangkan  jumlah  penyuluh PNS-nya  175  orang,  penyuluh  Kontraknya 398  orang,  dan penyuluh  swadaya  plus  swasta 480 orang (Tabel 2).  Sehingga perbandingannya menjadi, satu PNS mensupervisi rata-rata hampir  9  desa.  Jika  penyuluh  PNS  digabung  dengan  penyuluh  kontrak  maka perbandingannya  menjadi  hampir  3  desa  per  penyuluh  atau  masih  kekurangan  978  orang penyuluh.   Jika ditambah  dengan penyuluh Swadaya/swasta  maka  masih kekurangan 498 orang  penyuluh  jika  dibandingkan  dengan  target  satu  desa  satu  penyuluh,  seperti  yang diamanatkan  oleh  UU  Perlindungan  dan  Pemberdayaan  Petani  (UU  Nomor  19/2013) maupun UU SP3K.
Untuk  kasus  Kabupaten  Pandeglang  (Tabel  3)  jumlah  desanya  adalah  339  desa, penyuluh PNS 73 orang, penyuluh kontrak 127 orang, dan penyuluh Swadaya plus Swasta 77  orang.  Sehingga  perbandingannya  adalah  satu  PNS  mensupervisi  hampir  5  desa. Gabungan  penyuluh  PNS  dan  penyuluh  Kontrak  menjadi  200  orang,  sehingga  rata-rata setiap penyuluh mensupervisi hampir 2 desa atau dengan kata lain masih kekurangan 139 orang.    Dengan  adanya  penyuluh  volentir  (Swadaya  dan  penyuluh  Swasta)  maka  total armada  penyuluh  menjadi  277  orang  atau  Pandeglang  masih  kekurangan  62  orang penyuluh jika kita berpegangan pada prinsip target satu desa satu penyuluh.
Untuk kasus Kecamatan Cipeucang, jumlah desanya ada 10, penyuluh PNS ada 3, THL/kontrak  ada  4,  Swadaya  ada  2,  dan  swasta  ada  1  (Sumber:  BPP  Cipeucang,  2017). Dengan demikian secara keseluruhan satu penyuluh PNS mensupervisi 3 desa, gabungan PNS dan Kontrak mensupervisi satu desa atau lebih, dan gabungan keseluruhan penyuluh akan mampu mensupervisi masing-masing satu desa.  Kondisi ini sudah cukup ideal sesuai prinsip satu desa satu penyuluh.

## Tabel 3 Jumlah Lembaga dan Penyuluh Pertanian di Provinsi Banten
No. Kabupaten/Kota Jumlah Lembaga Penyuluh Pertanian Jumlah Kecamatan Desa PNS THL-TB Swadaya 1 Pandeglang 35 339 73 127 73 273 2 Lebak 28 345 23 81 39 143 3 Tangerang 29 274 29 70 161 260 4 Serang 29 326 32 94 179 305
No. Kabupaten/Kota Jumlah Lembaga Penyuluh Pertanian Jumlah Kecamatan Desa PNS THL-TB Swadaya 5 Kota Tangerang 13 104 - 5 - 5 6 Kota Cilegon 8 43 - 10 2 12 7 Kota Serang 6 66 5 5 16 26 8 Kota Tangerang Selatan 7 54 3 6 3 12 BPTP 8 - - 8 Provinsi Banten 6 - - 6 Banten 155 1.551 165 398 473 1.050
Sekarang mari kita analisis dari sisi perkembangan jumlah penyuluh dari tahun 2012 sampai 2016 secara nasional (Sumber: Database Ketenagaan Penyuluhan  Pertanian 2012- 2016)  yang  dapat  dilihat  pada  Tabel  4.    Untuk  penyuluh  PNS,  terlihat  jumlahnya  terus menyusut  dari  28.494  pada  tahun  2012  menjadi  25.290  pada  tahun  2016  (per  November 2016).  Rata-rata berkurang 800 penyuluh setiap tahun. Penyebab utamanya adalah banyak yang pensiun namun tidak ada penggantinya.
Tabel 4 Perkembangan Banyaknya Penyuluh Tahun 2013-2016 menurut Provinsi
No. Provinsi Penyuluh Pertanian PNS THL-TB Swadaya 2013 2014 2015 2016 *) 2013 2014 2015 2016 *) 2013 2014 2015 2016 *) 1 Aceh 1,109 1,194 1,101 1,100 1,816 1,798 1,769 1,704 242 441 846 829 2 Sumatera Utara 1,172 1,159 1,081 1,071 1,763 1,723 1,688 1,671 161 547 894 946 3 Sumatera Barat 792 786 725 738 660 653 646 625 236 289 626 661 4 Riau 863 843 681 584 374 363 361 359 110 154 149 110 5 Jambi 862 848 852 826 344 341 334 324 240 417 314 599 6 Sumatera Selatan 1,207 1,130 1,060 1,046 678 669 650 628 188 188 432 568 7 Bengkulu 634 636 589 583 372 364 360 343 231 273 309 234 8 Lampung 950 950 838 803 721 716 694 678 371 473 516 448 9 Kepulauan Bangka Belitung 148 166 162 165 128 125 121 116 75 100 91 38 10 Kepulauan Riau 36 34 32 34 15 13 14 15 24 46 48 35 11 D.K.I. Jakarta 70 65 63 63 43 38 37 35 23 35 51 58 12 Jawa Barat 1,975 1,819 1,539 1,412 1,719 1,702 1,648 1,611 1,860 2,012 2,990 2,186 13 Jawa Tengah 2,370 2,289 2,075 1,957 2,698 2,660 2,614 2,539 3,241 4,252 5,598 5,095 14 D.I. Yogyakarta 296 298 287 269 242 240 237 232 246 487 407 434 15 Jawa Timur 2,464 2,414 2,187 2,038 2,586 2,559 2,500 2,379 2,076 2,356 4,172 3,653 16 Banten 244 234 206 179 422 421 421 398 235 238 510 473 17 Bali 700 679 584 534 204 200 192 187 704 704 748 410 18 Nusa Tenggara Barat 783 808 731 721 597 593 583 577 174 219 670 673 19 Nusa Tenggara Timur 1,257 1,259 1,270 1,310 933 923 909 875 369 467 533 375 20 Kalimantan Barat 749 733 808 749 420 410 402 402 309 433 533 559
No. Provinsi Penyuluh Pertanian PNS THL-TB Swadaya 2013 2014 2015 2016 *) 2013 2014 2015 2016 *) 2013 2014 2015 2016 *) 21 Kalimantan Tengah 748 749 716 706 322 311 306 296 44 70 57 79 22 Kalimantan Selatan 855 827 823 827 486 476 476 448 416 510 660 610 23 Kalimantan Timur 677 712 555 576 295 285 199 230 72 67 143 152 24 Kalimantan Utara - - - 120 - - - 70 - - - 22 25 Sulawesi Utara 778 778 715 720 202 191 134 111 501 495 724 993 26 Sulawesi Tengah 809 778 949 939 405 362 348 180 62 106 274 278 27 Sulawesi Selatan 1,798 1,851 1,895 1,858 942 933 923 716 347 409 1,074 1,195 28 Sulawesi Tenggara 689 660 674 755 500 492 473 360 268 277 762 939 29 Gorontalo 318 317 353 376 161 154 125 101 15 20 213 368 30 Sulawesi Barat 388 388 355 379 161 140 137 77 188 188 283 169 31 Maluku 396 396 370 380 198 194 170 150 - 112 164 204 32 Maluku Utara 329 329 400 399 215 202 203 144 54 68 78 27 33 Papua Barat 364 364 326 386 190 155 155 130 6 137 30 31 34 Papua 612 630 683 681 437 408 368 371 81 6 82 8 Penyuluh Pertanian Pusat 24 20 18 24 - - - - - - - - BBP2TP 10 10 10 11 - - - - - - - - Indonesia 27,47 6 27,15 3 25,71 3 25,31 9 21,24 9 20,81 4 20,19 7 19,08 2 13,16 9 16,59 6 24,98 1 23,459
Demikian juga halnya dengan penyuluh Kontrak (THL), menunjukkan tren yang terus berkurang dari 21.653 pada tahun 2012 menjadi  19.084 pada akhir tahun 2016.  Rata-rata setiap tahun jumlahnya menyusut 642 penyuluh Kontrak setiap tahun.
Sebaliknya  penyuluh  Swadaya  menunjukkan  peningkatan  dari  tahun  ke  tahun, dimana pada  tahun 2012  jumlahnya hanya  8.344,  maka pada akhir  tahun 2016  jumlahnya tumbuh  menjadi  hampir  tiga  kali  lipat  yaitu  23.797.    Hal  ini  bersesuaian  dengan  kebijakan Kementerian  Pertanian  yang  lebih  fokus  kepada  penyuluh  Swadaya  dalam  memperkuat armada  penyuluhannya.    Penyuluh  Swasta  nampaknya  jumlahnya  sangat  tidak  signif ikan, jumlahnya kurang dari 100 orang selama empat tahun terakhir.
Fenomena  menurunnya  penyuluh  PNS  dan  penyuluh  Kontrak  (THL)  merupakan dampak  dari  kebijakan  moratorium  PNS  dari  pemerintah.    Sehingga  para  penyuluh  PNS yang pensiun setiap tahun tidak segera digantikan.  Demikian juga halnya dengan penyuluh THL-TBPP (tenaga harian lepas – tenaga bantu penyuluh pertanian), nampaknya juga tidak akan ditambah lagi.  Ada beberapa ribu penyuluh THL yang  kabarnya  telah lulus tes untuk pengangkatan menjadi penyuluh PNS, sehingga menjadi penyuluh yang permanen.
Berdasarkan  angka-angka  yang  terus  meningkat  di  atas  nampaknya  pemerintah sudah bulat tekatnya untuk memanfaatkan penyuluh swadaya (tenaga volentir yang berasal dari  kalangan  petani  sendiri).    Dari  sisi  finansial,  pemerintah  sama-sekali  tidak  membayar tenaga volentir ini, akan tetapi pada sisi lain komitmen mereka dalam membantu penyuluhan pertanian masih harus diuji.  Jika penyuluh PNS dan penyuluh Kontrak mendapat kewajiban untuk  menyusun  programa  penyuluhan  serta  wajib  melaksanakannya,  maka  Penyuluh Pertanian  Swadaya  (PPS)  juga  ikut  terlibat  di  dalam  penyusunan  programa  penyuluhan pertanian bersama-sama penyuluh PNS dan THL Kontrak.
Meski  bukan  PNS,  PPS  juga  mempunyai  hak  dan  kewajiban.  Haknya  adalah menerima  pengakuan  resmi  dari  Pemda,  mengikuti  pelatihan  bidang  pertanian, memanfaatkan  sarana  prasarana  penyuluhan  yang  dimiliki  pemerintah  dan  Pemda.  PPS juga  dapat  menerima  bantuan  biaya  bila  mengikuti  kegiatan  penyuluhan  pertanian, mendapatkan  penghargaan  atas  tugas  pengabdian  serta  prestasinya.  Sedangkan
kewajibannya adalah melakukan kegiatan penyuluhan pertanian, mengikuti  Diklat di bidang penyuluhan  pertanian,  bekerja  atas  dasar  sukarela  dan  tidak  menerima  gaji/honor sebagaimana penyuluh PNS, melakukan koordinasi serta konsultasi dengan penyuluh PNS serta kelembagaan penyuluhan pertanian di wilayahnya dan membuat laporan.
Perkembangan  terbaru,    berdasarkan  Peraturan  Mendagri  Nomor  12  Tahun  2017 tentang  Pedoman  Pembentukan  dan  Klasifikasi  Cabang  Dinas  dan  UPTD,  serta  Surat Edaran  Mendagri  Nomor  520/9340/OTDA  tanggal  8  November  2017  tentang  Pelaksanaan Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  daerah  yang  penyediaan  aparaturnya menjadi  kewenangan  pemerintah  pusat,  serta  penguatan  fungsi  Penyuluh  Pertanian  dan Penyuluh kehutanan, maka Kepala Badan Penyuluhan Pertanian dan SDM Pertanian telah bersurat  kepada  seluruh  Bupati/Walikota  agar  membentuk  UPTD  Penyuluhan  di  tingkat Kabupaten, sedangkan di tingkat Kecamatan, Balai Penyuluh Pertanian (BPP) yang sudah ada merupakan unit kerja non  struktural dari UPTD Penyuluhan yang dikoordinasikan oleh seorang penyuluh koordinator.

## SIMPULAN DAN SARAN

## Simpulan
Transformasi bentuk kelembagaan penyuluhan pertanian dari UU No.16/2006 ke bentuk kelembagaan baru pasca UU No.23/2014 sudah mulia bergulir, di tingkat provinsi sudah 32,5% kelembagaan yang menangani penyuluhan diturunkan eselonnya dari eselon II (Bakorluh) menjadi eselon III atau bahkan eselon IV di bawah dinas yang membidangi pertanian.  Sedangkan di tingkat kabupaten, sudah 75% kelembagaan penyuluhan diturunkan dari eselon II (Bapeluh) menjadi eselon III atau eselon IV di bawah dinas yang membidangi pertanian.  Untuk tingkat kecamatan, nampaknya tidak banyak berubah dari sisi fungsi, dimana kelembagaan BP3K (berdasarkan UU No.16/2006) hanya di transformasi menjadi BPP (Balai Penyuluhan Pertanian) yang merupakan UPTD di bawah dinas yang membidangi pertanian tingkat kabupaten.
Dari database penyuluhan pertanian yang ada di Kementan, nampaknya telah terjadi penurunan yang cukup besar jumlah penyuluh PNS dari tahun 2012 sampai akhir tahun 2016, yaitu dari 28.249 menjadi 25.290 (menyusut sekitar 10.5%, atau rata-rata 800 orang setiap tahun), sedangkan penyuluh Kontrak juga menyusut hampir 12% pada periode yang sama.
Pada sisi lain nampaknya pemerintah sedang menggalakkan pemanfaatan penyuluh Swadaya untuk menggantikan penyuluh PNS dan penyuluh Kontrak yang terus menyusut. Data menunjukkan pada periode yang sama penyuluh Swadaya meningkat dari 8.344 menjadi 23.797 atau naik hampir tiga kali lipat.

## Saran
Kebijakan  transformasi  tenaga  penyuluh  dari  tenaga  penyuluh  tetap  (PNS  dan Kontrak)  menjadi  tenaga  penyuluh  Swadaya  (dan  Swasta)  yang  bersifat  volentir  (tanpa dibayar)  harus  benar-benar  dievaluasi  setiap  tahun  komitmennya  terhadap  pelaksanaan programa  penyuluhan  yang  ada  pada  setiap  BPP.    Paling  tidak  komitmennya  terhadap pelaksanaan programa penyuluhan harus setara dengan komitmen tenaga penyuluh tetap.
Kelembagaan penyuluhan pada tingkat kecamatan yang kelembagaannya berada di bawah  dinas  yang  membidangi  pertanian  (umumnya  pertanian  tanaman  pangan)  sebagai UPTD  dinas  pertanian  tingkat  kabupaten  berpotensi  menimbulkan  ketidak  harmonisan dalam hal koordinasi dengan dinas-dinas lainnya seperti perkebunan,  peternakan maupun dinas  Ketahanan  Pangan  selaku  pengguna  tenaga  penyuluh  tersebut,  terutama  yang berkaitan dengan masalah anggaran penyuluhan.  Kita harus berkaca dengan kelembagaan penyuluhan masa UU No.16/2006, dimana banyak terjadi disharmoni antara Bapeluh selaku unit  yang  membawahi  para  penyuluh  dengan  dinas  pertanian,  dinas  perkebunan,  dinas
peternakan, dinas perikanan, dan dinas kehutanan selaku user dari tenaga-tenaga penyuluh tersebut.  Umumnya permasalahan timbul pada aspek anggaran penyuluhan yang berada di kelembagaan pengelola penyuluhan, sedangkan dinas-dinas sebagai user tidak mempunyai anggaran  penyuluhan.    Berbagai  permasalahan  ini  harus  diantisipasi  melalui  berbagai pengaturan  resmi  pada  tingkat  kabupaten  masing-masing.    Mungkin  salah  satu  alternative solusinya  adalah  keluarnya  Permendagri  Nomor  12/2017  dan  SE  Mendagri  Nomor  520 tahun 2017 sepeti telah diuraikan di atas.

## DAFTAR PUSTAKA
1.  Anonim. 2016. Penyuluhan Pertanian Pasca UU Nomor 23 Tahun 2014. https://penyuluhpertaniansite.wordpress.com/2016/09/11/penyuluhan- pertanian-pasca-uu-23-tahun-2014/
2.  Anonim. 2014. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. http://pih.kemlu.go.id/files/UU0232014.pdf 3.  Anonim. 2013. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 19 Tahun 2013, Tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani.
http://perundangan.pertanian.go.id/uu.php
4.  Anonim. 2006. Undang Undang Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2006 Tentang Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan, Dan Kehutanan. https://luk.staff.ugm.ac.id/atur/horti/UU16-2006SistemPenyuluhan.pdf
5.  Anonim. 2000. Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 2000, Tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom. http://www.djpk.depkeu.go.id/attach/post-pp-no-25-tahun-2000- tentang-kewenangan-pemerintah-dan-kewenangan-propinsi-sebagai-daerah- otonom/--249-285-PP25_2000.pdf
6.  Anonim. 1999. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah.
http://www.dpr.go.id/dokjdih/document/uu/UU_1999_22.pdf
7.  Anonim. 1996. Keputusan Bersama Menteri Dalam Negeri dan Menteri Pertanian Nomor 54 Tahun 1996, Tentang Penyelenggaraan Penyuluhan Pertanian.
https://peraturan.bkpm.go.id/jdih/userfiles/batang/SKB_54_1996.pdf
8.  BPS. 2016. Perka BPS No.66 Tahun 2016 Tentang Kode dan Nama Wilayah Kerja Statistik tahun 2016. http://bps.go.id
9.  Effendy, Irwan. 2016. Penyuluhan Sektor Pertanian dalam Perspektif UU Nomor 23 Tahun 2014. https://haluanpos.com/penyuluhan-sektor-pertanian- dalam-perspektif-uu-no-23-tahun-2014/
10. Kemendagri. 2017. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 12 tahun 2017 tentang Pedoman Pembentukan Cabang Dinas dan UPT Daerah.
http://www.kemendagri.go.id/media/documents/2017/09/14/p/e/permendagri_ no.12_th_2017.pdf
11. Kemendagri. 2017. Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 520/9340/OTDA Tanggal 8 November 2017 tentang Pelaksanaan Urusan Pemerintahan yang Menjadi Urusan Daerah.
12. Kementan. 2017.  Surat Edaran Kepala Balai Penyuluhan dan Sumberdaya Manusia Pertanian tenatang Kelembagaan Penyuluhan Pertanian di Kabupaten Kota. http://cybex.pertanian.go.id/files/pe/Surat%20UPTD_1.pdf
13. Kementan. 2016. Peraturan Menteri Pertanian RI Nomor 43 Tahun 2016 tentang Pedoman Nomenklatur, Tugas Dan Fungsi  Dinas Urusan Pangan Dan Dinas Urusan Pertanian Daerah Provinsi Dan Kabupaten/Kota. http://perundangan.pertanian.go.id/admin/file/Permentan%2043- 2016%20Pedoman%20Dinas%20Urusan%20Pangan%20Daerah%20Provins i%20&%20Kabupaten.pdf
14. Kementan. 2008. Peraturan Menteri Pertanian R.I No.61/2008, tentang Pedoman Pembinaan Penyuluhan Pertanian Swadaya dan Penyuluh
Pertanian Swasta.
http://bppsdmp.pertanian.go.id/storage/app/media/KIP/Regulasi/05.%20Perm entan%20No.61%20Tahun%202008%20pedoman%20pembinaan%20Penyul uh%20pertanian%20swadaya%20dan%20penyuluh%20pertanian%20swasta .pdf
15. Syahyuti. 2015. Siapakah Penyuluh Pertanian Swasta?
http://syahyutipenyuluhan.blogspot.co.id/2015/04/siapakah-penyuluh- pertanian-swasta.html
16. Syahyuti. 2016. Bagaimana PENYULUHAN PERTANIAN Pasca UU 23-2014
? http://kontraberita.blogspot.co.id/2016/03/bagaimana-penyuluhan- pertanian-pasca-uu.html
17. Yana Mulyana. 2017. Metamorfosa Kelembagaan Penyuluhan Pertanian. http://penyuluhpertanian.net/2017/01/19/metamorfosa-kelembagaan- penyuluhan-pertanian/
18. Kementan. 2014. Sistem Informasi Manajemen Penyuluhan Pertanian (SIMLUHTAN). https://app2.pertanian.go.id/simluh2014/gst/welcome.php