Volume 3 Issue 2, August 2021: pp. 141-160.
Copyright  ©  2021  Halu  Oleo  Legal  Research.  Faculty  of  Law,  Halu  Oleo  University, Kendari, Southeast Sulawesi, Indonesia.
Open Access at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holresch/
Halu Oleo Legal Research is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.
Evaluasi Kebijakan Pemerintah Daerah Provinsi Sulawesi Tenggara Terhadap Regulasi Penanganan Pandemi Corona Virus Disease 2019 Ditinjau dari Perspektif Hukum Kesehatan
An Evaluation of Government Policies in Southeast Sulawesi Provincial on Regulation for Handling Corona Virus Disease 2019 Pandemic from Health Law Perspective
Juliwanto
Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Sulawesi Tenggara E-mail: juli81wanto@gmail.com

## Muhammad Jufri
Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: muh.jufridewa@yahoo.com

## La Sensu
Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: lasensu_march72@yahoo.com
Abstract: The aims of this study are: To analyze the government basic policies of Southeast Sulawesi Provincial in  dealing  COVID-19  Pandemic; To analyze the implementation of regional  government  policies  of  Southeast  Sulawesi  Provincial  during  COVID-19 Pandemic; and To analyze the regulation of COVID-19 in regional government policies of Southeast Sulawesi Provincial from health protocol perspective. Methodology in used are law approach, conceptual approach, and case approach, meanwhile the research type in used are normative legal research and empirical legal research by examining primary data (laws and regulations, from 1945 Constitution of Republic Indonesia, Law Number 36 of 2019 concerning health, related laws and regulations and other policy). Results of the study show that the basis for regulatory the government of Southeast Sulawesi Provincial in handling the COVID-19 Pandemic is based on attribution of 1945 Constitution of Republic Indonesia Article 18 paragraph (6), and Authority based on Freies Ermessen to carry out the task of organizing public welfare, government is given the legal authority to interfere in activity carrying out the duties of public interest; 2). Government Policies in Southeast Sulawesi Provincial are the form of running the government in handling COVID-19 includes regulations,  decisions,  circulars,  as  well  appeals.  Type  of  this  policy  if  it  refers  to  the Regulation of National Archives Head Number 4 of 2014 concerning Guidelines for the Administration of Official Manuscripts, the appeal is not included in the guidelines for the
administration of official manuscripts; and 3). Government Policies in Southeast Sulawesi Provincial in handling COVID-19 Pandemic refers to the provision of health protocol.
Keyword: Evaluation; Policy; Pandemic Handling;
Abstrak: Penelitian  ini  bertujuan  Menganalisis  dasar  kebijakan  Pemerintah  Daerah Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  menangani  pandemi  COVID-19;  Menganalisis implementasi kebijakan pemerintah Daerah Provinsi Sulawesi Tenggara dimasa pandemi COVID-19;  dan  Menganalisis  regulasi  terkait  COVID-19  Pemerintah  Daerah  Provinsi Sulawesi  Tenggara  dalam  perspektif  protokol  kesehatan.  penelitian  ini  menggunakan pendekatan undang-undang, pendekatan konseptual dan pendekatan kasus. penelitian ini menunjukkan:  Bahwa  dasar  kewenangan  pengaturan  Pemerintah  Daerah  Provinsi Sulawesi Tenggara dalam penanganan pandemi COVID-19 berdasarkan atribusi Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 18 ayat (6) dan Kewenangan berdasarkan  Freies  Ermessen;  Kebijakan  Pemerintah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara merupakan  wujud  menjalankan  pemerintahan  dalam  rangka  penanganan  COVID-19 meliputi peraturan, keputusan, edaran, dan himbauan. Jenis kebijakan jika mengacu pada Peraturan Kepala Arsip Nasional Nomor 4 Tahun 2014 tentang Pedoman Tata Naskah Dinas,  himbauan  tidak  termasuk  dalam  pedoman  tata  naskah  dinas;  dan  Kebijakan Pemerintah Provinsi Sulawesi Tenggara dalam penanganan pandemi COVID-19 mengacu pada ketentuan protokol kesehatan.
Kata kunci: Evaluasi; Kebijakan; Penanganan Pandemi

## PENDAHULUAN
Kesehatan merupakan modal utama dalam rangka pertumbuhan dan kehidupan bangsa dan mempunyai  peranan  penting  dalam  pembentukan  masyarakat  adil,  makmur,  dan  sejahtera. Kesehatan merupakan salah satu unsur kesejahteraan umum harus diwujudkan sesuai dengan cita-cita  bangsa  Indonesia  sebagaimana  dalam  Pembukaan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945.  Derajat  kesehatan  sangat  berarti  bagi  pengembangan  dan pembinaan sumber daya manusia sebagai salah satu modal bagi pelaksanaan pembangunan nasional yang pada hakikatnya adalah pembangunan manusia seutuhnya. 1
Muhammad  Jufri  Dewa  berpendapat  bahwa  Pemerintah  dalam  melakukan  berbagai kegiatannya  menggunakan  instrumen  hukum  seperti  peraturan,  keputusan,  peraturan kebijaksanaan, dan  sebagainya. Sebagaimana dalam  negara  modern  sekarang ini  khususnya yang  menganut type  welfare  state ,  pemberian  kewenangan  yang  luas  bagi  pemerintah merupakan konsekuensi logis, termasuk memberikan kewenangan kepada pemerintah untuk menciptakan berbagai  instrumen  hukum  sebagai sarana untuk  kelancaran penyelenggaraan pemerintahan.  Pembuatan  instrumen  hukum  oleh  pemerintah  harus  didasarkan  pada
1 Maskawati, Andriani Misdar, Muji Iswanty, Hukum Kesehatan: Dimensi Etis dan Yuridis Tanggung Jawab Pelayan Kesehatan, Makassar: Litera, 2018, hlm. 1.
ketentuan  hukum  yang  berlaku  atau  didasarkan  pada  kewenangan  yang  diberikan  oleh peraturan perundang-undangan. 2
Kewenangan pemerintah daerah dalam penyelenggaraan publik yaitu berdasarkan asas legalitas yang merupakan salah satu prinsip utama yang menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan yang berbasis hukum. Gagasan negara hukum menuntut agar penyelenggaraan  kenegaraan  dan  pemerintahan  kepada  undang-undang  dan  memberikan jaminan terhadap hak dasar rakyat. 3
Berkaitan dengan adanya pandemi COVID-19 yang disampaikan oleh Direktur Jenderal Organisasi Kesehatan Dunia Word Health Organization (WHO) Tedros Adhanom Ghebreyesus, Rabu,  11  Maret  2020.  dalam  konferensi  persnya  mengumumkan  bahwa  virus  corona  yang tengah merebak dan saat ini dikategorikan sebagai pandemi global. Pernyataan itu diumumkan. Penyebaran COVID-19 secara global berdampak pada berbagai aspek, baik kesehatan maupun ekonomi, sosial dan budaya. Indonesia adalah salah satu negara yang terdampak. Hal itu dapat dilihat dari data terakhir  yang disampaikan gugus  tugas  COVID-19 per tanggal 30 Juli  2020 bahwa di  Indonesia terdapat  104.432  yang  terkonfirmasi positif  COVID-19  yang tersebar di hampir  seluruh  wilayah  Indonesia  untuk  menanggulangi  penyebaran  tersebut,  Pemerintah melakukan  berbagai  upaya  di  antaranya  dengan  mengeluarkan  berbagai  produk  peraturan perundang-undangan  untuk  merespons  pandemi  COVID-19  dan  diterapkannya  Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) di daerah yang tinggi angka penderita COVID-19. 4
Beberapa  peraturan  perundang-undangan  yang  diterbitkan  dengan  adanya  pandemi COVID-19 adalah: 5
1. Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan untuk  Penanganan  Pandemi  COVID-19  dan/atau  dalam  Rangka  Menghadapi Ancaman yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan;
2. Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  21  Tahun  2020  tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar dalam Rangka Percepatan Penanganan COVID- 19;
3. Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia  Nomor  11  Tahun  20209  tentang Penetapan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat COVID-19;
2 Muh. Jufri Dewa, Hukum Administrasi Negara dalam Perspektif Pelayanan Publik , Kendari: Unhalu Press, 2011, hlm. 44-45.
3 Juniarso Ridwan, Achmad Sodik Sudrajat, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan Pelayanan Publik , Bandung: Nuansa Cendikia, 2009, hlm. 133-134.
4 Badan Pembinaan Hukum Nasional. Hukum Nasional di Era New Normal, Percikan Pemikiran Penyuluh Hukum . Jakarta: Pusat Dokumentasi dan Jaringan Informasi Hukum Nasional BPHN. 2020, hlm. i.
5 Ibid.
4. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2020 tentang Penetapan Bencana Non Alam Penyebaran COVID-19 Sebagai Bencana Nasional;
5. Keputusan  Presiden  Nomor  7  Tahun  2020  tentang  Gugus  Tugas  Percepatan Penanganan  COVID-19  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Keputusan  Presiden Nomor 9 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Keputusan Presiden Nomor 7 Tahun 2020 tentang Gugus Tugas Percepatan Penanganan COVID-19; dan
6. Peraturan  Menteri  Kesehatan  Republik  Indonesia  Nomor  9  Tahun  2020  tentang Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar dalam Rangka Percepatan Penanganan COVID-19.
Nando Marika Yussela menjelaskan “Surat edaran dapat di uji jika kita merujuk pada Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Pasal 87 huruf a yaitu “penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual” dan huruf e yaitu “keputusan yang  berpotensi  menimbulkan  akibat  hukum”.  Dalam  Peraturan  Menteri  Pendayagunaan Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi  Republik  Indonesia  Nomor  80  Tahun  2012  dan Peraturan  Kepala  Arsip  Nasional  Republik  Indonesia  Nomor  2  Tahun  2014,  surat  edaran digolongkan  sebagai produk  tata  naskah dinas oleh  karena itu idealnya  surat  edaran  hanya sebatas  alat  komunikasi  kedinasan  berupa  pemberitahuan  kepada  kalangan  internal dikarenakan  sifatnya  informatif  maka  surat  edaran  tidak  boleh  mengatur  hal-hal  yang melampaui kewenangan dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Selain itu juga dijelaskan oleh W. Riawan Tjandra “Hal yang penting un tuk dicermati juga dalam upaya mengefektifkan langkah-langkah kebijakan pemerintah adalah pembentukan apa yang dalam Hukum  Administrasi  Negara  disebut  dengan  peraturan  kebijakan  ( policy  rule ).  Peraturan Kebijakan bukanlah bagian dari hierarki peraturan perundang-undangan dalam ruang lingkup Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan.  Peraturan  Kebijakan  dibentuk  berdasarkan  kewenangan  diskresi  pemerintah sebagai  akibat  adanya  kebutuhan  faktual  dan  operasional  pemerintah  dalam  mengeksekusi sejumlah  kebijakan  penting,  tetapi  tidak  ada  perintah  langsung  dari  undang-undang  bagi pemerintah untuk membentuk peraturan pelaksanaan”. 6
Merespons pandemi  COVID-19 pemerintah Provinsi Sulawesi Tenggara  menjalankan fungsi  pemerintahannya  dengan  mengeluarkan  kebijakan-kebijakan  dalam  rangka mengendalikan  COVID-19.  Beberapa  regulasi-regulasi  yang  telah  dikeluarkan  yaitu Surat Edaran Gubernur Sulawesi  Tenggara  No.  443/1715  Kepada  Bupati/Walikota  se-Sulawesi
6 “ Kedudukan Surat Edaran Sebagai Produk Hukum dalam Penanggulangan COVID-19 ”, Pusat Pengkajian Pancasila dan Konstitusi (PUSKAPSI) Fakultas Hukum Universitas Jember,
http://puskapsi.fh.unej.ac.id/kedudukan-surat-edaran-sebagai-produk-hukum-dalam-penanggulangan- covid-19/, diakses pada tanggal 8 Februari 2021 .
Tenggara tentang Pelaksanaan Ibadah Ramadhan dan Idul Fitri 1 Syawal 1441 H dalam Keadaan Darurat Bencana Wabah COVID-19 .
Kebijakan  pemerintah  dalam  bentuk  surat  edaran  ini  ditanggapi  beragam  oleh masyarakat  menjadi  tidak  konsisten  dalam  penanggulangan  wabah  virus  corona  seolah berlawanan  dengan  pernyataan  Presiden  bahwa  bangsa  Indonesia  bisa  tetap  produktif sekaligus  aman  dari  wabah  penyakit  infeksi  itu.  Di  satu  sisi  pemerintah  terus  meminta masyarakat  meningkatkan  kedisiplinan  dalam  menjalankan  protokol  kesehatan,  disisi  lain banyak  pernyataan  dan  kebijakan  yang  tidak  konsisten,  bahkan  sejak  awal  terkesan meremehkan  ancaman  COVID-19.  Publik  menduga  keinginan  pemerintah  memasuki New Normal berbasis kepentingan ekonomi. Dugaan ini wajar karena sejumlah aktivitas ekonomi yang dibatasi di era Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) bisa kembali beroperasi dengan New Normal , meski dengan protokol kesehatan yang ketat. 7
Sehingga  kajian  surat  edaran  tersebut  pada  tindakan  pemerintah  sebagai  bentuk diskresi  dibutuhkan  evaluasi  terhadap  Kebijakan  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Sulawesi Tenggara dalam Penanganan Pandemi COVID-19 untuk membantu dalam pelaksanaan tugas sebagai  pemenuhan  kewenangan  tetapi  disisi  lain  memunculkan  tindakan  yang  dapat menyalahgunakan kewenangan. dari uraian latar belakang masalah tersebut di atas, peneliti tertarik  meneliti  dengan  judul  “Evaluasi  Kebijakan  Pemerintah Daerah  Provinsi  Sulawesi Tenggara  Terhadap  Regulasi  Penanganan  Pandemi Corona Virus Disease 2019  Ditinjau  dari Perspektif Hukum Kesehatan“ .

## METODE PENELITIAN
Penelitian  hukum  ini  merupakan jenis  penelitian hukum  normatif  empiris dengan  mengkaji bahan-bahan hukum primer peraturan perundang-undangan (Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2019 tentang Kesehatan, peraturan perundang-undangan terkait serta peraturan kebijakan lainnya). Penelitian hukum normatif merupakan penelitian hukum yang terdiri dari asas-asas hukum, penelitian terhadap sistematika hukum dan penelitian pada taraf sinkronisasi hukum, penelitian sejarah hukum dan penelitian  mengenai  perbandingan  hukum. 8 Objek  yang  dikaji  melalui  penelitian  empiris berkaitan  dengan  pelaksanaan  kebijakan  pemerintah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  di  tengah
7 Aldi Gulto m, “ Masih
Amburadul
Menuju New Normal? ”, AyoJakarta.com, https://www.ayojakarta.com/read/2020/05/29/18618/masih-amburadul-menuju-new-normal, diakses tanggal 23 Januari 2021.
8 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2014, hlm. 41-42.
pandemi COVID-19 apakah telah terlaksana sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan dan  hukum  kesehatan  atau  sebatas  pelaksanaan  formalitas.  Selain  itu,  penelitian  ini  juga dilakukan  dengan  mengkaji  bahan-bahan  hukum  sekunder  berupa  buku-buku,  jurnal,  hasil penelitian, dan karya ilmiah lainya. Penelitian ini juga bertujuan untuk mengumpulkan data- data primer berupa pemikiran-pemikiran beberapa pakar hukum tata negara yang diperoleh melalui metode kepustakaan.

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN

## Dasar  Kebijakan  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  Penanganan Pandemi COVID-19
Pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan tidak terlepas dari kewenangan, dalam konsep desentralisasi yang dianut negara Indonesia saat ini kewenangan pemerintah daerah  berasal  dari  kewenangan  yang  diberikan  oleh  ketentuan  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku.  Dalam  hukum  positif  pemberian  kewenangan  pemerintah  daerah berasal dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Kewenangan Berdasarkan Freies Ermessen .

## Atribusi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Atribusi adalah pemberian Kewenangan kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan oleh Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  atau  Undang-Undang. 9 Kewenangan  pemerintah  daerah  dalam  penyelenggaraan  publik  adalah  berdasarkan  asas legalitas yang merupakan salah satu prinsip utama yang menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan yang berbasis hukum. Gagasan negara hukum menuntut agar penyelenggaraan  kenegaraan  dan  pemerintahan  kepada  undang-undang  dan  memberikan jaminan terhadap hak dasar rakyat. 10
Desentralisasi adalah merupakan penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri. Namun penyerahan wewenang ini tidak diberikan secara penuh. Bentuk dari penggunaan asas desentralisasi adalah adanya otonomi  daerah.  Otonomi  daerah  merupakan  sebuah  kewenangan  dimana  suatu  daerah memiliki tanggung jawab terhadap urusannya sendiri. 11
9 Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
10 Juniarso Ridwan, Achmad Sodik Sudrajat, Loc. cit. .
11 Syamsuddin Haris, Desentralisasi dan Otonomi Daerahlm. Jakarta: LIPPI Press, 2007, hlm. 52.
Konsep desentralisasi menurut Brian C Smith menjelaskan desentralisasi pada masalah distribusi  kekuasaan  berdasarkan  dimensi  wilayah  atau  teritorial  suatu  negara.  Smith menjelaskan bahwa konsep desentralisasi berkaitan dengan besaran pelimpahan kekuasaan ( power ) dan kewenangan  ( authoriy )  yang diserahkan dari pemerintah pusat  ke pemerintah lokal melalui hierarki secara geografis di negara. 12
Pembagian kewenangan pemerintah daerah tertuang dalam konstitusi Negara Republik Indonesia yaitu dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Bab VI dalam  pasal  18  pada  ayat  (6)  yang  berbunyi “Pemerintahan  daerah  berhak  menetapkan peraturan  daerah  dan  peraturan-peraturan  lain  untuk  melaksanakan  otonomi  dan  tugas pembantuan”. Secara teori kewenangan ini termasuk dalam kewenangan atribusi atau perintah langsung  dari  konstitusi  Negara  Indonesia  atau  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  berupa  menetapkan  peraturan  daerah  dan  peraturan-peraturan  lain atau peraturan kebijakan untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan lainya.

## Kewenangan Berdasarkan Freies Ermessen
Menurut Ridwan HR. Freies berasal dari kata frei yang berarti bebas, lepas, tidak terikat dan merdeka. Freies artinya orang yang bebas, tidak terikat, dan merdeka. Sementara itu ermessen berarti mempertimbangkan, menilai, menduga, dan memperkirakan. Freies ermessen berarti orang yang memiliki kebebasan menilai, menduga, dan mempertimbangkan sesuatu. Istilah ini kemudian  secara  khusus  digunakan  di  bidang  pemerintahan,  sehingga freies ermessen ( diskresioner ) diartikan sebagai salah satu sarana yang memberikan ruang gerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa terikat sepenuhnya pada Undang-Undang. 13
Untuk melaksanakan tugas menyelenggarakan kesejahteraan umum, pemerintah diberi kewenangan  yang  sah  untuk  turut  campur  dalam  kegiatan  melaksanakan  tugas menyelenggarakan kepentingan umum. Kewenangan ini dikenal dengan istilah freies ermessen . Contoh freies ermessen : memberi izin, melakukan pencabutan hak ( onteigening ), mendirikan rumah  sakit,  sekolah,  perusahaan,  dan  sebagainya.  Dalam freies  ermessen tercakup  pula pengertian  bahwa  pemerintah  dapat  membuat  peraturan  tentang  hal-hal  yang  belum  ada
12 Brian C. Smith dalam Saiman, Politik Perbatasan. Malang: Inteligensia Media, 2017, hlm. 29.
13 Ibid , hlm. 20.
pengaturannya,  atau  mengimplementasikan  peraturan  yang  ada  sesuai  dengan  kenyataan. Pengertian demikian disebut discretionary power . 14
SF.  Marbun  dan  Moh.  Mahfud  MD.  Berpendapat  meskipun  pemerintah  diberikan peluang untuk melaksanakan tugas pemerintahan secara bebas tanpa terikat sepenuhnya pada Undang-Undang, namun dalam kerangka negara hukum harus dipahami bahwa terdapat unsur- unsur freies ermessen yang merupakan batasan bagi pemerintah, sebagai berikut: 15 1. ditujukan untuk  menjalankan  tugas-tugas  servis  publik;  2.  merupakan  sikap  tindak  yang  aktif  dari administrasi negara; 3. sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum; 4. sikap tindak itu diambil atas  inisiatif  sendiri;  dan  5.  sikap  tindak  itu  dimaksudkan  untuk  menyelesaikan  persoalan- persoalan penting yang timbul secara tiba-tiba.
Ridwan HR. berpendapat untuk melaksanakan 3 (tiga) bentuk kewenangan berdasarkan freies  ermessen pemerintah  dilarang  berbuat  sewenang-wenang.  Pemerintah  dilarang melakukan tindakan-tindakan yang bersifat detournement de pouvoir (melakukan sesuatu di luar  tujuan  kewenangan  yang  diberikan)  atau  disebut  juga onrechtmatige  overheidsdaad (perbuatan  melawan  hukum  oleh  pemerintah).  Sebab  setiap  perbuatan.  pemerintah  yang merugikan warganya karena detournement de powvoir atau onrechtmatige overheidsdaad dapat dituntut di muka hakim baik melalui peradilan administrasi negara maupun melalui peradilan umum. 16
Berdasarkan  Pasal  1  angka  9  Undang-Undang.  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan,  Diskresi  diartikan  sebagai  Keputusan  dan/atau  Tindakan  yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang  dihadapi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  hal  Peraturan  Perundang- undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. Diskresi hanya dapat dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan yang berwenang.  Setiap  penggunaan  Diskresi  oleh  Pejabat  Pemerintahan  bertujuan  untuk: 17 melancarkan  penyelenggaraan  pemerintahan;  mengisi  kekosongan  hukum;  memberikan kepastian  hukum:  dan  mengatasi  stagnasi  pemerintahan  dalam  keadaan  tertentu  guna kemanfaatan dan kepentingan umum.
14 Nurillah Amini, Maidah Purwanti, Radita Adjie, Modul Pendidikan dan Pelatihan Fungsional Calon Pejabat Fungsional  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan:  Peraturan  Kebijakan  (Legislasi  Semu)  dan Penetapan , Depok: Badan Pengembangan Sumber Daya Manusia Hukum dan HAM Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia, 2016, hlm. 20.
15 Ibid , hlm. 21.
16 Ibid , hlm. 22.
Implementasi  Kebijakan  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  Dimasa Pandemi COVID-19

## Kesiapan Hukum Nasional Menyongsong Era New Normal
Status pandemi COVID-19 di Indonesia ditandai dengan terbitnya Keputusan Presiden Nomor 11  Tahun  2020  tentang  Penetapan  Kedaruratan  Kesehatan  Masyarakat  COVID-19,  yang selanjutnya dikuatkan dengan Keputusan Presiden Nomor 12 Tahun 2020 tentang Penetapan Bencana Non Alam Penyebaran COVID-19 sebagai Bencana Nasional yang dapat dikategorikan sebagai  penyebab force  majeure dalam  kontrak  pada  umumnya.  Hal  ini  kemudian ditindaklanjuti dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020 tentang  Kebijakan  Keuangan  Negara  Dan  Stabilitas  Sistem  Keuangan  untuk  Penanganan Pandemi  COVID-19  dan/atau  dalam  Rangka  Menghadapi  Ancaman  yang  Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan. 18
Pemerintah Indonesia pasca pengumuman kasus positif virus COVID-19 pada tanggal 2 Maret  2020  terus  meningkatkan  upaya  dan  langkah-langkah  untuk  menekan  penyebaran COVID-19,  mulai  dari  membatasi  hubungan  sosial (social  distancing), membatasi  hubungan kontak fisik (physical distancing) sampai dengan himbauan seluruh aparatur negara, pegawai BUMN  dan  pegawai  swasta  untuk  melakukan  pembatasan  aktivitas  di  kantor  dengan menganjurkan untuk bekerja dari rumah work from home . 19
Kebijakan  Pemerintah  yang  terbaru  dengan  meminta  "Masyarakat  untuk  berdamai dengan COVID-19 dengan mengumandangkan apa yang disebut New Normal atau pola hidup baru tentunya tidak terlepas dari upaya yang telah dilakukan oleh pemerintah selama ini dalam menangani  penyebaran  COVID-19.  Pemberlakuan  protokol  kesehatan  dengan  pembatasan pergerakan  masyarakat  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  berdampak  langsung  pada masyarakat  tak  terkecuali  pada  sektor  pelayanan  publik  yang  diselenggarakan  oleh penyelenggara  negara  yang  memberikan  layanan  langsung  kepada  masyarakat,  pelayanan kesehatan  di  berbagai  tingkatan  fasilitas  kesehatan,  pelayanan  keuangan  pada  sektor  jasa perbankan dan lain-lain. Berdasarkan hasil Survei Indeks Persepsi Mal administrasi ( Inperma ) yang  dilaksanakan  oleh  Ombudsman  Republik  Indonesia  pada  tahun  2019  menunjukkan 70.396  responden  masih  nyaman  untuk  mengurus  secara  langsung  dibandingkan  dengan mekanisme  daring  atau  memakai  jasa  perantara.  Adanya  pembatasan-pembatasan  yang
18 Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional, Perencanaan  Pembangunan  Hukum  Nasional  2015-2019 ,  Pusat Perencanaan  Pembangunan  Hukum  Nasional,  Jakarta:  Pusat  Perencanaan  Pembangunan  Hukum Nasional Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM RI, 2012. hlm. 10.
dilakukan  pemerintah  menyebabkan  pelayanan  menjadi  terhambat.  Hal  ini  didasari  bahwa kecenderungan masyarakat Indonesia untuk mengakses layanan publik secara langsung -masih sangat  dominan  sementara  infrastruktur  penunjang  untuk  pelayanan  publik  yang  berbasis online masih  belum  optimal  baik  dari  sisi  penyelenggara  negara  maupun  sosialisasi  pada masyarakat terhadap akses layanan publik secara online . 20
Negara sebagai pelayan masyarakat maka dengan menetapkan Kebijakan new normal dengan penerapan protokol kesehatan membuat akses pelayanan publik kepada masyarakat menjadi  terbatas.  Hal  tersebut  dapat  dijadikan  upaya  bagi  Negara  dalam  penyelenggaraan pelayanan publik sehingga memaksimalkan pemberian pelayanan publik.

## Sistem Hukum Nasional Pasca Pandemi COVID-19
Sebagai  negara  hukum  dalam  rangka  menerapkan new  normal, Indonesia  dalam  hal  ini pemerintah harus berpedoman dengan hukum nasional yang kita miliki. Sistem hukum nasional Indonesia sendiri merupakan hukum atau peraturan perundang-undangan yang dibentuk dan dilaksanakan untuk mencapai tujuan, dasar, dan cita hukum suatu negara. Dalam konteks ini hukum nasional Indonesia adalah kesatuan hukum atau peraturan perundang-undangan yang dibangun untuk mencapai tujuan negara yang bersumber pada Pancasila dan Undang-Undang Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan demikian, sistem hukum nasional Indonesia adalah sistem hukum yang berlaku di seluruh Indonesia yang meliputi semua unsur hukum seperti isi, struktur, budaya, sarana, peraturan perundang-undangan, dan semua sub unsurnya yang  antara  yang  satu  dengan  yang  lain  saling  bergantung.  Sistem  Hukum  Nasional  ini membentuk  suatu  kesatuan  Interelasi antara  politik  hukum  modern dan  hukum tradisional yang mencerminkan budaya hukum komunal yang berdasarkan Pancasila. 21
Hukum Nasional harus mampu menjawab permasalahan dalam menjalani penyesuaian yang  perlu  dilakukan  di  era new  normal .  Perubahan  perilaku  di  era new  normal ini  adalah adanya  kewajiban  berupa  penerapan  protokol  kesehatan  serta  adanya  pembatasan- pembatasan tertentu yang diterapkan pada masyarakat. Pelanggaran terhadap kewajiban dan larangan/pembatasan dapat dikenakan sanksi. Karena penyimpangan terhadap hukum tidak dapat dibenarkan dengan alasan pandemi COVID-19. Penegakan hukum harus tetap berjalan namun disesuaikan dengan keadaan new normal . Karena salah satu fungsi hukum adalah sarana
mengubah  masyarakat  berdasarkan  kepentingan  masyarakat  dan  harus  ditegakkan  sebagai upaya sosial kontrol dalam rangka mencapai perubahan-perubahan yang dikehendaki. 22
Berbagai  perubahan  perilaku  seperti  pengaturan  terkait  jaga  jarak  fisik  hingga ketidakhadiran secara fisik, penerapan protokol kesehatan serta adanya beraneka pembatasan membuat  masyarakat  lebih  mengutamakan  teknologi  komunikasi/digital  sebagai  jembatan penghubung  antar  individu.  Diketemukan  bahwa  kehadiran  secara  fisik  dalam  berbagai peraturan  perundang-undangan  merupakan  suatu  keharusan,  dan  hal  inilah  yang  menjadi pokok  permasalahan  dalam  penerapan new  normal .  Dengan  adanya  keadaan new  normal seperti  sekarang  ini  diperlukan  berbagai  penyesuaian-penyesuaian  perilaku  dalam  hukum kita. 23
Respons atas hal ini antara lain dapat dilihat dalam Pasal 5 ayat (1) UU No. 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik, yang berkaitan dengan masalah kekuatan dalam sistem pembuktian dari Informasi, Dokumen, dan Tanda Tangan Elektronik menjawab permasalahan tersebut. Di mana secara umum dikatakan bahwa Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dan/atau hasil cetaknya merupakan alat bukti hukum yang sah, yang ? merupakan perluasan dari alat bukti yang sah sesuai dengan Hukum Acara yang berlaku di Indonesia. Demikian halnya dengan Tanda Tangan Elektronik, memiliki kekuatan hukum dan akibat hukum yang sah.
Di  samping  itu  Pasal  5  ayat  (1)  sampai  dengan  ayat  (3),  secara  tegas  menyebutkan: Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dan/atau hasil cetaknya merupakan alat bukti hukum yang sah dan merupakan perluasan dari alat bukti yang sah sesuai dengan Hukum Acara yang berlaku di Indonesia. Namun dalam ayat (4) ada pengecualian yang menyebutkan Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik tidak berlaku untuk: surat yang menurut Undang-Undang  harus  dibuat  dalam  bentuk  tertulis;  dan  surat  beserta  dokumennya  yang menurut Undang-Undang harus dibuat dalam bentuk akta notariil atau akta yang dibuat oleh pejabat  pembuat  akta.  dari  pengecualian  tersebut  terlihat  bahwa  belum  semua  peraturan mengakomodasi keadaan new normal ini, seperti terkait dengan Jabatan Notaris. 24
dari  pengecualian  tersebut  terlihat  bahwa  belum  semua  peraturan  mengakomodasi keadaan new  normal ini,  seperti  terkait  dengan  Jabatan  Notaris.  Seperti  diketahui  bahwa pekerjaan notaris banyak menggunakan teknologi. Untuk itu, dibutuhkan payung hukum agar
22 Ibid. , hlm. 19.
23 Ibid.
24 Ibid. , hlm. 20.
tidak menjerat para notaris di kemudian hari. Jika tidak ada aturan jelas dikhawatirkan notaris bisa terjerat kasus hukum. Padahal sebagai pejabat umum, notaris harus dilindungi oleh aturan hukum.
Beberapa  langkah  telah  dilakukan  dengan  lahirnya  berbagai  pengaturan  di  bawah Undang-Undang mengenai pelaksanaan penyelesaian permasalahan di masa pandemi. Sebagai contoh,  Otoritas  Jasa  Keuangan  mengeluarkan  lima  Peraturan  sebagai  tindak  lanjut kewenangannya dalam pelaksanaan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1  Tahun  2020  tentang  Kebijakan  Keuangan  Negara  dan  Stabilitas  Sistem  Keuangan  untuk Penanganan  Pandemi  COVID-19.  Salah  satu  penyelesaian  terhadap  permasalahan  hukum terkait  kehadiran  fisik  adalah  POJK  Nomor  16/POJK.04/2020  tentang  Pelaksanaan  Rapat Umum Pemegang Saham Perusahaan Terbuka Secara Elektronik. Meski demikian pengaturan yang  lebih  tinggi,  yaitu  setingkat  Undang-Undang  sangat  dibutuhkan  untuk  menjamin perlindungan dan kepastian hukum. 25
Perlu  dipahami  bahwa  keadaan new  normal tidak  boleh  dijadikan  alasan  untuk menyimpang/melanggar  hukum  yang  berlaku  melainkan  hukum  tetap  ditegakkan  namun penegakan  hukum/sanksi  pidana  dapat  diselaraskan  dengan  keadaan new  normal .  Seperti halnya pidana baik denda/kurungan dapat digantikan dengan kerja sosial berdasarkan protokol kesehatan,  contoh  seperti  ini  sudah  dilakukan  pada  pelanggar  Pembatasan  Sosial  Berskala Besar yang tidak memakai masker diberikan sanksi untuk melakukan pekerjaan bersih-bersih, diskresi dijalankan dalam hal ini. Diharapkan perubahan perilaku di era new normal adalah dapat ditegakkannya sistem hukum yang bertujuan (utama) menciptakan perdamaian (j ustice for peace ) di dalam kehidupan masyarakat sesuai dengan Pancasila yang kita miliki. 26

## Jenis  Kebijakan  Pemerintah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  Penanganan  Pandemi COVID-19
Di dalam penyelenggaraan tugas-tugas administrasi negara, pemerintah banyak mengeluarkan kebijaksanaan  yang  dituangkan  dalam  berbagai  bentuk  seperti beleidslijnen (garis-garis kebijaksanaan), het  beleid (kebijaksanaan), voorschriften (peraturan-peraturan), richtlijnen (pedoman-pedoman), regelingen (petunjuk-petunjuk), circulaires (surat  edaran), resoluties (resolusi-resolusi), aanschrijvingen (instruksi-instruksi), beleidsnota's (nota  kebijaksanaan),
reglemen ( ministriele ) (peraturan-peraturan menteri), beschikkingen (keputusan-keputusan), en bekenmakingen (pengumuman-pengumuman). 27
Jenis naskah dinas sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan terdiri atas: 28 a. Naskah Dinas Arahan yang meliputi: 1) Naskah dinas pengaturan yang terdiri atas (Peraturan, Pedoman,  Petunjuk  pelaksanaan/petunjuk  teknis,  Instruksi,  Standar  Operasional  Prosedur (SOP),  dan  Surat  edaran).  2).  Naskah  dinas  penetapan  (keputusan);  dan  3).  Naskah  dinas penugasan  (surat  perintah/surat  tugas).  b.  Naskah  Dinas  Korespondensi  yang  meliputi:  1). Naskah dinas korespondensi intern yang terdiri atas (nota dinas; dan disposisi); dan 2). Naskah dinas  korespondensi  ekstern.  c.  Naskah  Dinas  Khusus  terdiri  atas:  1).  surat  perjanjian (Perjanjian dalam negeri dan Perjanjian internasional); 2). Surat kuasa; 3). Berita acara; 4). Surat keterangan; 5). Surat pengantar; dan Pengumuman. d. Laporan, dan e. Telaah staf.
dari  teori  yang  dikemukakan  oleh  J.H.  Van  Kreveld,  Indroharto  tersebut,  dan berdasarkan Peraturan Kepala Arsip Nasional Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2014 tentang Pedoman  Tata  Naskah  Dinas  di  atas  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  sesuai kewenangan yang diberikan dalam penyelenggaraan pemerintahan mengeluarkan Instrumen regulasi untuk penanggulangan pandemi COVID-19 berupa: 1. Peraturan berjumlah 1 (satu) naskah; 2. Keputusan berjumlah 9 (sembilan) naskah; 3. edaran berjumlah 6 (enam) naskah; dan  4.  Himbauan  berjumlah  3  (tiga)  naskah.  Jenis  himbauan  jika  mengacu  pada  ketentuan peraturan  perundang-undangan  ataupun  teori-teori  yang  ada,  tidak  termasuk  dalam  jenis naskah dinas sebagaimana dimaksud pada Peraturan Kepala Arsip Nasional Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2014 tentang Pedoman Tata Naskah Dinas ataupun teori para ahli.

## Sanksi dan Pelaksanaan pada Kebijakan Pemerintah Daerah Provinsi Sulawesi Tenggara
A.  Hamid  S  Attamimi  menjelaskan  bahwa  materi  muatan  peraturan  kebijakan  mengandung materi  muatan  yang  berhubungan  dengan  kewenangan  membentuk  keputusan-keputusan dalam arti beschikkingen , kewenangan bertindak dalam bidang hukum privat, dan kewenangan membuat  rencana-rencana  yang  memang  ada  pada  lembaga  pemerintahan.  Sementara  itu, materi  muatan  peraturan  perundang-undangan  mengatur  tata  kehidupan  masyarakat  yang
27 Sjahran Basah, Menelaah Lika-Liku Rancangan Undang-undang No. .5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara , Bandung: Alumni, 1992, hlm. 4-5. Lihat juga di Mohammad Yuhdi , “ Peranan Diskresi dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan ”, Likhitaprajna:  Jurnal  Ilmiah  Fakultas  Keguruan  Ilmu  Pendidikan Universitas Wisnuwardhana, Volume. 15, Nomor 1. 2013, hlm. 72.
28 Lampiran Peraturan Kepala Arsip Nasional Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2014 tentang Pedoman Tata Naskah Dinas, hlm. 1.
jauh  lebih  mendasar,  seperti  mengadakan  suruhan  dan  larangan  untuk  berbuat  atau  tidak berbuat, yang apabila perlu disertai dengan sanksi pidana dan sanksi perdata. Pembentukan peraturan  perundang-undangan  merupakan  fungsi  negara.  Pembentukan  hukum  melalui perundang-undangan dilakukan oleh  rakyat,  wakil  rakyat, atau  sekurang-kurangnya dengan persetujuan  wakil  rakyat.  Kekuasaan  dibidang  perundang-undangan  (kekuasaan  legislatif) hanya diberikan kepada lembaga yang khusus, yaitu lembaga legislatif (organ kenegaraan yang bertindak untuk dan atas nama negara). 29
Sanksi  dalam  penanganan  pandemi  COVID-19  oleh  Pemerintah  Daerah  Provinsi Sulawesi Tenggara dapat dilihat dalam Bab IV Pasal 7 Peraturan Gubernur Sulawesi Tenggara Nomor 29 Tahun 2020 tentang Pedoman Penerapan Disiplin dan Penegakan Hukum Protokol Kesehatan Pencegahan dan Pengendalian Corona Virus Disease 2019. Sanksi dalam kebijakan tersebut meliputi:
(1) Bagi perorangan, pelaku usaha, pengelola, penyelenggara atau penanggung jawab tempat  dan  fasilitas  tempat  umum  yang  melanggar  kewajiban  sebagaimana dimaksud dalam pasal 4 dikenakan sanksi.
(2) Sanksi  pelanggaran  penerapan  protokol  kesehatan  dalam  pencegahan  dan pengendalian COVID-19 sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berupa:
a. bagi perorangan:
1) teguran lisan;
2) kerja sosial antara lain membersihkan tempat fasilitas umum sebagaimana dimaksud pada Pasal 5, sesingkat-singkatnya 30 (tiga puluh) menit,
3) denda administratif sekurang-kurangnya Rp. 50.000,(lima puluh ribu) dan setinggi-tingginya Rp. 200.000,(dua ratus ribu rupiah).
b. bagi pelaku usaha, pengelola, penyelenggara, atau penanggung jawab tempat, dan fasilitas umum:
1) teguran lisan atau teguran tertulis;
2) denda administratif sekurang-kurangnya Rp. 50.000, (lima puluh ribu) dan setinggi-tingginya Rp. 500.000, (lima ratus ribu rupiah).
3) penghentian sementara operasional usaha; dan
4) pencabutan izin usaha.
(3) Dalam  pelaksanaan,  penerapan  sanksi  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2) berkoordinasi dengan Instansi/Lembaga terkait, Tentara Nasional Indonesia, dan Kepolisian Negara Republik Indonesia dan Ketua Gugus Tugas Daerah.
Dalam wawancara dengan anggota Satuan Gugus Tugas COVID-19 a.n. Ade Suhartono tanggal 24 Mei 2021 bahwa selama ini dalam melaksanakan operasi yustisi Satgas COVID-19 tidak memberlakukan sanksi baik perseorangan maupun subjek hukum lainya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) sampai dengan ayat (3) namun hanya melakukan edukasi
29 Hamid  S  Attamimi, Hukum  tentang  Peraturan  Perundang-undangan  dan  Peraturan  Kebijakan, Pidato Purnabakti, Jakarta: Fakultas Hukum UI, 20 September 1993, hlm. 12-13.
kepada  masyarakat  berupa  mengingatkan  pentingnya  menerapkan  protokol  kesehatan  dan memberikan masker bagi masyarakat yang tidak mengenakan dengan alasan bahwa tidak ada dasar hukum jika dalam penerapan sanksi bagi masyarakat yang melanggar protokol kesehatan. Hal  senada  disampaikan  oleh  La  Ode  Zulkifli  B.,  S.H.  Kasubbag  Penyusunan  Produk  Hukum Pengaturan  Biro  Hukum  Sekretariat  Daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  wawancara tanggal  29  April  2020  bahwa  selama  pandemi  kebijakan  yang  dikeluarkan  tidak  mengatur sanksi sehingga tidak mengakibatkan efek jera. Lebih lanjut beliau mengatakan bahwa dalam pemberian sanksi perlu adanya kajian ilmiah karena dimasa pandemi ini kondisi ekonomi tidak stabil  dan  baiknya  diterapkan  dalam  bentuk  Peraturan  Daerah  karena  melalui  kajian  yang komprehensif serta mempunyai legitimasi yang kuat.

## Urgensi Pembentukan Peraturan Daerah dalam Penanganan Pandemi COVID-19
Peristiwa yang muncul sebagai bentuk respons salah satu di antaranya melalui demonstrasi masyarakat  Sulawesi  Tenggara  terhadap  kebijakan  yang  dikeluarkan  Pemerintah  Daerah Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  penanganan  pandemi  COVID-19  dimungkinkan  karena ketentuan  dalam  membentuk  peraturan  kebijakan  berbeda  dengan  ketentuan  dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Ketentuan  dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  harus  dilakukan berdasarkan  pada  asas  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang  baik,  yang meliputi: 30 kejelasan  tujuan;  kelembagaan  atau  pejabat  pembentuk  yang  tepat;  kesesuaian antara  jenis,  hierarki,  dan  materi  muatan;  dapat  dilaksanakan;  kedayagunaan  dan kehasilgunaan; kejelasan rumusan; dan keterbukaan.
Asas  materi  muatan  dalam  peraturan  perundang-undangan  harus  mencerminkan: 31 pengayoman; kemanusiaan; kebangsaan; kekeluargaan; kenusantaraan; bhinneka tunggal ika; keadilan;  kesamaan  kedudukan  dalam  hukum  dan  pemerintahan;  ketertiban  dan  kepastian hukum; dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
Dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  partisipasi  masyarakat dibutuhkan, sesuai ketentuan bahwa: 32 Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan; dan Masukan secara
30 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, hlm. 5.
31 Ibid . 32 Ibid., hlm. 47 .
lisan dan/atau tertulis dapat dilakukan melalui: rapat dengar pendapat umum; kunjungan kerja; sosialisasi; dan/atau seminar, lokakarya, dan/atau diskusi.
Proses  pembentukan  peraturan  daerah  dibentuk  oleh  lembaga  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah  Provinsi  dengan  persetujuan  bersama  Gubernur  berbeda  halnya  dengan pembentukan peraturan kebijakan yang merupakan perluasan diskresioner pemerintah daerah hanya dibentuk oleh organ pemerintah daerah Provinsi Sulawesi Tenggara. 33 Pasal 57 ayat (1) menyebutkan  bahwa  Penyusunan  Naskah  Akademik  Rancangan  Peraturan  Daerah  Provinsi dilakukan  sesuai  dengan  teknik  penyusunan  Naskah  Akademik. 34 Naskah  Akademik  adalah naskah  hasil  penelitian  atau  pengkajian  hukum  dan  hasil  penelitian  lainnya  terhadap  suatu masalah  tertentu  yang  dapat  dipertanggungjawabkan  secara  ilmiah  mengenai  pengaturan masalah  tersebut  dalam  suatu  Rancangan  Undang-Undang,  Rancangan  Peraturan  Daerah Provinsi, Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat. 35
Beberapa ketentuan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut di atas dimaksudkan agar tujuan mewujudkan Indonesia sebagai negara hukum, melaksanakan pembangunan hukum nasional yang dilakukan secara terencana, terpadu, dan berkelanjutan dalam sistem hukum nasional yang menjamin pelindungan hak dan kewajiban segenap rakyat Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dapat diwujudkan. Dengan demikian regulasi penanganan COVID-19 di Provinsi Sulawesi Tenggara sebaiknya ditingkatkan dalam bentuk peraturan daerah karena melalui tahapan pembentukan yang komprehensif.

## Protokol  Kesehatan  Kebijakan  Penanganan  Pandemi  COVID-19  Pemerintah  Daerah Provinsi Sulawesi Tenggara
Menurut teori campuran, isi hukum harus ditentukan menurut dua asas, yaitu  keadilan dan kemanfaatan. Dalam hal ini, menurut van Kant bahwa hukum bertujuan menjaga kepentingan tiap manusia agar kepentingan itu tidak terganggu. Hukum mengandung suatu pertimbangan menentukan kepentingan mana lebih besar dari pada yang lain. 36 Melalui kebijakan Pemerintah Daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  penanganan  pandemi  COVID-19  adalah  dalam
33 Ibid., hlm. 3 . 34 Ibid., hlm. 4.
35 Lampiran I Undang – Undang Republik Indonesia Nomor  12  Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, hlm. 1.
36 Maskawati, Andriani Misdar, Muji Iswanti, Op. cit. , hlm. 2.
rangka pertimbangan besar yaitu kepentingan terhadap masyarakat Sulawesi Tenggara agar dapat terpenuhi hak-haknya selama pandemi COVID-19 baik bagi yang terpapar maupun bagi yang tidak terpapar agar terhindar dari COVID-19.
Selama  pandemi  COVID-19  kebijakan  yang  diterbitkan  Pemerintah  Daerah  Provinsi Sulawesi Tenggara sebagai langkah-langkah dalam penanganan pandemi dapat dilihat melalui regulasi-regulasi  yang  diterbitkan  dalam  rangka  memenuhi  kepastian  dan  tanggung  jawab kepada  masyarakat  dan  dapat  dilihat  dalam  penahapannya  melalui  keputusan-keputusan sebagai langkah strategis penanganan COVID-19 yang meliputi:

## Pengorganisasian
Pengorganisasian  dalam  keadaan  penanggulangan  krisis  kesehatan  diatur  dalam  Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 75 Tahun 2019 tentang Penanggulangan Krisis Kesehatan  pada  Bab  II  dalam  Pasal  4  ayat  (1)  menyebutkan  bahwa  Penanggulangan  Krisis Kesehatan  dilakukan  dengan  sistem  klaster.  Kemudian  pada  ayat  (2)  menyebutkan  Sistem klaster  diimplementasikan  melalui  pembentukan  Klaster  Kesehatan  pada  tingkat  pusat  dan tingkat daerah yang bertujuan untuk meningkatkan koordinasi, kolaborasi, dan integrasi dalam Penanggulangan Krisis Kesehatan.
Dengan demikian bahwa pembentukan klaster merupakan tahapan pengorganisasian berdasarkan  ketentuan  dalam  Peraturan  Menteri  Kesehatan  Republik  Indonesia  Nomor  75 Tahun  2019  tentang  Penanggulangan  krisis  kesehatan  tersebut.  Adapun  organisasi  yang dibentuk  melalui  keputusan  gubernur  dalam  penanganan  pandemi  COVID-19  meliputi: Pembentukan Gugus Tugas Percepatan Penanganan COVID-19, Pembentukan Kelompok Kerja Pencegahan Penularan COVID-19.

## Penetapan Rumah Sakit Rujukan COVID-19
Kebijakan pemerintah daerah Provinsi Sulawesi Tenggara dalam rangka penanganan pandemi COVID-19 meliputi: 1). penetapan rumah sakit umum rujukan  COVID-19 melalui Keputusan Gubernur Sulawesi Tenggara Nomor 202 Tahun 2020 Penetapan Rumah Sakit Umum Rujukan COVID-19;  2).  Keputusan  Gubernur  Sulawesi  Tenggara  Nomor  229  Tahun  2020  Penetapan Rumah Sakit Jiwa Provinsi Sultra Sebagai Tempat Penanganan Pasien Corona tanggal 30 Maret 2020.
Jika  mengacu  pada  ketentuan  yang  ada  bahwa  penetapan  rumah  sakit  rujukan  oleh Pemerintah  Daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  penanganan  COVID-19  telah  sesuai
dengan  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  44  Tahun  2009  tentang  Rumah  Sakit, dalam  Pasal  24  ayat  (1)  menyebutkan  bahwa  dalam  rangka  penyelenggaraan  pelayanan kesehatan secara berjenjang dan fungsi rujukan, rumah sakit umum dan rumah sakit khusus diklasifikasikan berdasarkan fasilitas dan kemampuan pelayanan Rumah Sakit. Dalam rangka penanganan  pandemi  COVID-19  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  telah menetapkan rumah sakit rujukan berdasarkan klasifikasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24 ayat(1) Undang-Undang Nomor 44 Tahun 2009 tentang Rumah Sakit.

## Pengelolaan Anggaran COVID-19
Sesuai  ketentuan  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  24  Tahun  2007  tentang Penanggulangan  Bencana  Pasal  61  ayat  (2)  bahwa  Penggunaan  anggaran  penanggulangan bencana  yang  memadai  dilaksanakan  oleh  Pemerintah,  pemerintah  daerah,  badan  nasional penanggulangan  bencana  dan  badan  penanggulangan  bencana  daerah  sesuai  dengan  tugas pokok dan fungsinya.
Dengan kewenangan yang diberikan tersebut pengelolaan anggaran Pemerintah Daerah Provinsi Sulawesi Tenggara mengeluarkan kebijakan melalui beberapa keputusan gubernur di antaranya: 37 1). Keputusan tentang Penetapan Satker Pengelola Dana Tak Terduga COVID-19; 2). Keputusan tentang Pembentukan Tim Anggaran Pemerintah Daerah tentang Penyusunan Revisi Anggaran Re-Focusing COVID-19; 3). Keputusan tentang Penetapan Penerima Honor Tim Gugus  Tugas  Percepatan  Penanganan Corona  Virus  Disease (COVID-19),  dan  4).  Keputusan tentang Penetapan Daftar Nama-nama Masyarakat Miskin Penerima Bantuan Beras Berdampak Corona.

## KESIMPULAN
Berdasarkan  uraian  dari  analisis  pada  tiap  bab,  dapat  ditarik  kesimpulan  sebagai  jawaban terhadap  permasalahan  yang  diajukan  sebagai  berikut:  1).  Dasar  kewenangan  pemerintah daerah Provinsi Sulawesi Tenggara dalam membuat kebijakan penanganan pandemi COVID-19 mengacu pada ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 18  ayat  (6),  dan  Kewenangan  berdasarkan Freies Ermessen untuk  melaksanakan  tugas menyelenggarakan kesejahteraan umum yaitu pemerintah diberi kewenangan yang sah untuk turut campur dalam kegiatan melaksanakan tugas menyelenggarakan kepentingan umum; 2).
Implementasi  kebijakan  Pemerintah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  rangka  penanganan COVID-19 meliputi: peraturan, keputusan, edaran, dan himbauan. Dalam penerapan kebijakan belum efektif sanksi yang termuat dalam kebijakan belum bisa diterapkan, mengingat belum adanya legitimasi hukum yang kuat dalam kebijakan-kebijakan penanganan pandemi COVID- 19.  3).  Regulasi  Pemerintah  daerah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dalam  rangka  penanganan pandemi  COVID-19  berdasarkan  protokol  kesehatan  mengacu  pada  materi  muatan  dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  44  Tahun  2009  tentang  Rumah  Sakit,  dan Peraturan  Menteri  Kesehatan  Republik  Indonesia  Nomor  75  Tahun  2019  tentang Penanggulangan Krisis Kesehatan.

## Daftar Pustaka

## Buku
Amini,  Nurillah,  Maidah  Purwanti,  Radita  Adjie, Modul  Pendidikan  dan  Pelatihan  Fungsional Calon  Pejabat  Fungsional  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan:  Peraturan Kebijakan (Legislasi Semu) dan Penetapan , Depok: Badan Pengembangan Sumber Daya Manusia  Hukum  dan  HAM  Kementerian  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  Republik Indonesia, 2016.
Badan Pembinaan Hukum Nasional, Perencanaan Pembangunan Hukum Nasional 2015-2019 , Pusat  Perencanaan  Pembangunan  Hukum  Nasional,  Jakarta:  Pusat  Perencanaan Pembangunan  Hukum  Nasional  Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional  Kementerian Hukum dan HAM RI, 2012.
Badan Pembinaan Hukum Nasional. Hukum Nasional di Era New Normal, Percikan Pemikiran Penyuluh Hukum . Jakarta: Pusat Dokumentasi dan Jaringan Informasi Hukum Nasional BPHN. 2020.
Basah,  Sjahran, Menelaah  Lika-Liku  Rancangan  Undang-undang  No.  .5  Tahun  1986  tentang Peradilan Tata Usaha Negara , Bandung: Alumni, 1992.
Dewa,  Muh.  Jufri, Hukum  Administrasi  Negara  dalam  Perspektif  Pelayanan  Publik ,  Kendari: Unhalu Press, 2011.
Haris, Syamsuddin, Desentralisasi dan Otonomi Daerahlm. Jakarta: LIPPI Press, 2007.
Maskawati,  Andriani  Misdar,  Muji  Iswanty, Hukum  Kesehatan:  Dimensi  Etis  dan  Yuridis Tanggung Jawab Pelayan Kesehatan, Makassar: Litera, 2018.
Ridwan, Juniarso, Achmad Sodik Sudrajat, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan Pelayanan Publik , Bandung: Nuansa Cendikia, 2009.
Saiman, Politik Perbatasan. Malang: Inteligensia Media, 2017.
Soekanto, Soerjono, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2014.

## Jurnal dan Makalah
Attamimi, Hamid S, Hukum tentang Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan,
Pidato Purnabakti, Jakarta: Fakultas Hukum UI, 20 September 1993.
Yuhdi, Mohammad,  “ Peranan  Diskresi  dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan ”,  Likhitaprajna:
Jurnal Ilmiah Fakultas Keguruan Ilmu Pendidikan Universitas Wisnuwardhana, Volume.
15, Nomor 1. 2013.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Undang – Undang  Republik  Indonesia  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan.
Peraturan Kepala Arsip Nasional Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2014 tentang Pedoman Tata Naskah Dinas.

## Situs Web
“ Kedudukan  Surat  Edaran  Sebagai  Produk  Hukum  dalam  Penanggulangan  COVID-19 ”,  Pusat Pengkajian Pancasila dan Konstitusi (PUSKAPSI) Fakultas Hukum Universitas Jember, http://puskapsi.fh.unej.ac.id/kedudukan-surat-edaran-sebagai-produk-hukum-dalam- penanggulangan-covid-19/, diakses pada tanggal 8 Februari 2021 .
Gultom, Aldi, “ Masih Amburadul Menuju New Normal? ”, AyoJakarta.com, https://www.ayojakarta.com/read/2020/05/29/18618/masih-amburadul-menuju- new-normal, diakses tanggal 23 Januari 2021.