## KEDARURATAN KESEHATAN MASYARAKAT DAN PEMBATASAN HAM DALAM PERSPEKTIF HUKUM KETATANEGARAAN INDONESIA
Andi Daffa Patiroi Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman email : andidaffapatiroi@gmail.com
Riris Ardhanariswari Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman email : riris.ardhanariswari@unsoed.ac.id Manunggal Kusuma Wardaya
Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman
email : manunggal.wardaya@unsoed.ac.id disampaikan 17/07/2022 – di -review 06/09/2022 – diterima 20/06/2023 DOI: 10.25123/vej.v9i1.5962

## Abstract
The COVID-19 that spread in early 2020 made countries all over the world declare a state of emergency. In the context of Indonesia, President Joko Widodo declared COVID-19 as a type of disease that causes a public health emergency through Presidential Decree Number 11 of 2020 on March 31, 2020. This study  aims  to  find  out  the  status  of  public  health  emergencies  from  the  perspective  of  Indonesian constitutional law. Furthermore, this research also aims to find out how the state's authority in limiting human  rights  in  public  health  emergencies  is  according  to  human  rights  law.  In  its  analysis,  this research uses a normative juridical method with a statutory approach and a conceptual approach. The results obtained indicate that the status of public health emergency as stated in Presidential Decree Number  11  of  2020  is  different  from  the  state  of  emergency  as  stated  in  Article  12  of  the  1945 Constitution. As for the limitation of human rights, the state has the authority to limit the human rights of its citizens in the COVID-19 public health emergency.
Keywords:
public health emergency; emergency constitutional law; human rights law;

## Abstrak
COVID-19 yang menyebar di awal tahun 2020 membuat negara-negara di dunia mendeklarasikan keadaan darurat. Dalam konteks Indonesia, Presiden Joko Widodo menetapkan COVID-19 sebagai jenis penyakit yang menimbulkan kedaruratan kesehatan masyarakat melalui Keputusan Presiden Nomor  11  Tahun  2020  pada  31  Maret  2020.  Penelitian  ini  hendak  mencari  tahu  bagaimana kedudukan kedaruratan kesehatan masyarakat dalam perspektif hukum ketatanegaraan Indonesia. Lebih  jauh,  penelitian  ini  pula  hendak  mencari  tahu  bagaimana  kewenangan  negara  dalam membatasi HAM dalam kedaruratan kesehatan masyarakat menurut hukum HAM. Dalam penelitian ini, digunakan metode yuridis normatif dengan pendekatan perundang-undangan dan pendekatan konseptual.  Hasil  penelitian  yang  diperoleh  menunjukkan  bahwa  kedudukan  kedaruratan kesehatan  masyarakat  sebagaimana  tertuang  dalam  Keputusan  Presiden  Nomor  11  Tahun  2020 berbeda  dengan  keadaan  bahaya  sebagaimana  tertuang  dalam  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945. Adapun dalam hal pembatasan HAM, negara memiliki kewenangan untuk membatasi HAM warga negaranya dalam kedaruratan kesehatan masyarakat COVID-19.
Kata Kunci:
kedaruratan kesehatan masyarakat; hukum tata negara darurat; hukum hak asasi manusia;

## Pendahuluan
Pada  awal  tahun  2020,  dunia  dikejutkan  dengan  terjadinya  penyebaran Corona  Virus Disease 2019  (COVID-19) yang membahayakan  saluran  pernafasan.
Data World  Health  Organization (WHO)  menyebutkan,  228  negara  per  26  April 2022  terdampak  oleh  persebaran  virus  COVID-19  yang  mematikan  ini. 1 Makin meluasnya  penyebaran  dan  angka  kematian  yang  ditimbulkan  oleh  COVID-19 memicu WHO untuk menetapkan COVID-19 sebagai sebuah pandemi global. 2
Penetapan  COVID-19  sebagai  pandemi  global  membuat  setidaknya  110 negara  secara  resmi  menyatakan  keadaan  darurat. 3 Pemerintah  Italia  misalnya, mengumumkan  keadaan  darurat  secara  resmi  pada  31  Januari  2020  untuk mempercepat  upaya  pencegahan  persebaran  COVID-19  yang  mematikan  setelah terdapat  dua  kasus  terkonfirmasi  di  Roma. 4 Kemudian  Amerika  Serikat  yang menyatakan  keadaan  darurat  nasional  pada  13  Maret  2020  setelah  48  negara bagiannya  menyatakan  keadaan  darurat  terlebih  dahulu. 5 Deklarasi  keadaan darurat secara resmi oleh negara seperti di atas dimaksudkan untuk menyatakan suatu keadaan  sebagai  keadaan yang tidak normal sehingga upaya-upaya di luar normal dapat digunakan untuk mengatasinya.
Merujuk pada konteks Indonesia, situasi pandemi COVID-19 disikapi dengan diterbitkannya  Keputusan  Presiden  Nomor  11  Tahun  2020  tentang  Penetapan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat COVID-19 (Keppres No. 11 Tahun 2020) pada 31 Maret 2020. Secara tegas, Diktum Kesatu Keppres tersebut menyatakan bahwa
1 Satuan Tugas Penanganan COVID-19, Data Sebaran, https://covid19.go.id/, diakses 26 April 2022.
2 Domenico  Cucinotta  dan  Maurizio  Vanelli, WHO  Declares  COVID-19  a  Pandemic ,  Acta  Bio- Medica : Atenei Parmensis, Vol. 91 No. 1, 2020, hlm. 157 – 160.
3 The  International  Center  for  Not-for-Profit  Law , COVID-19  Civic  Freedom  Tracker ,  ICNL.org, https://www.icnl.org/covid19tracker/?location=&issue=5&date=&type=, diakses 7 November 2021. 4 AFP, Italy declares state of emergency over coronavirus , France 24 , https://www.france24.com/en/20200131-italy-declares-state-of-emergency-over- coronavirus, diakses 5 April 2022.
5 AS English , Coronavirus:  Which  countries  have  declared  state  of  emergency?, https://en.as.com/en/2020/04/08/other_sports/1586370252_184109.html,  diakses  21 September 2021; Rosie Perper, Ellen Cranley, dan Sarah Al-Arshani, Almost all US states have declared states of emergency to fight coronavirus — here’s what it means for them , Business Insider, https://www.businessinsider.com/california-washington-state-of-emergency- coronavirus-what-it-means-2020-3?IR=T#maryland-3, diakses 16 Desember 2021.
COVID-19  ditetapkan  sebagai  sebuah  penyakit  yang  mengakibatkan  kedaruratan kesehatan masyarakat. Adapun Diktum Kedua Keppres tersebut mewajibkan upaya penanggulangan  COVID-19  dilaksanakan  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan.
Adanya Keppres No. 11 Tahun 2020 menimbulkan spekulasi bahwa Keppres tersebut  merupakan  pernyataan  keadaan  bahaya  sebagaimana  tertuang  dalam Pasal 12 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun  1945)  yang  mensyaratkan  penetapan  keadaan  bahaya  melalui  undang- undang. 6 Dalam  Konsideran  Mengingatnya,  tercantum  bahwa  Keppres  No.  11 Tahun  2020  mendasarkan  pada  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2018  tentang Kekarantinaan  Kesehatan  (UU  Kekarantinaan  Kesehatan).  Akan  tetapi,  Pasal  12 UUD  NRI  Tahun  1945  tidaklah  menjadi  dasar  hukum  yang  menjadi  pijakan  UU Kekarantinaan  Kesehatan.  Hal  tersebut  menimbulkan  pertanyaan,  seolah-olah terdapat perbedaan antara kedaruratan kesehatan masyarakat dengan ketentuan Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 mengenai keadaan bahaya.
Selain  persoalan  status  kedaruratan  sebagaimana  diuraikan  di  atas, permasalahan  lain  yang  juga  timbul  dari  berlakunya  kedaruratan  kesehatan masyarakat  pada  saat  COVID-19  adalah  terdapatnya  persinggungan  dengan  Hak Asasi Manusia (HAM). Institut Internasional untuk Demokrasi dan Bantuan Pemilu (IDEA)  mencatat  bahwa,  akhir  November  2020,  sekitar  61%  negara  telah melakukan tindakan untuk menekan persebaran COVID-19, langkah-langkah mana oleh IDEA dinyatakan sebagai bersinggungan dengan HAM. 7
Salah satu bentuk persinggungan sebagaimana dimaksud oleh IDEA adalah diterbitkannya  kebijakan  yang  berimbas  pada  pembatasan  terhadap  HAM. Pemerintah  Prancis  misalnya,  memberlakukan  pembatasan  terhadap  warganya
6 Pada  16  September  2021,  Menteri  Koordinator  Pembangunan  Manusia  dan  Kebudayaan Muhadjir  Effendy  menyatakan  bahwa  kondisi  Indonesia  saat  pandemi  COVID-19  ini  sudah merupakan  keadaan  darurat  militer,  sekalipun  tidak  dinyatakan  secara  resmi.  Lihat:  Tim detikcom, Kontroversi Darurat Militer Muhadjir Effendy, detikNews,
https://news.detik.com/berita/d-5647481/kontroversi-darurat-militer-muhadjir-effendy,
diakses 16 Desember 2021.
7 Adiyanto, Pandemi dan Ancaman Terhadap Demokrasi, Media Indonesia, https://mediaindonesia.com/internasional/372231/pandemi-dan-ancaman-terhadap- demokrasi, diakses 6 April 2022.
untuk bergerak keluar rumah. 8 Di Filipina, otoritas setempat melakukan lockdown wilayah Metro Manila yang berimbas pada terbatasnya pergerakan warganya. 9
Pasca berlakunya Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) pada 31 Maret 2020,  terdapat  beberapa  pembatasan  terhadap  HAM,  seperti  dalam  hal  kegiatan beragama,  kegiatan  di  tempat  umum,  dan  kegiatan  sosial  budaya,  hingga diliburkannya  sekolah  maupun  tempat  kerja. 10 Ketua  Komisi  Nasional  Hak  Asasi Manusia  (Komnas  HAM)  Ahmad  Taufan  Damanik  menyatakan  bahwa  HAM layaknya  hak  beribadah,  hak  untuk  bergerak  maupun  hak  berkumpul  dibatasi penikmatannya  demi  kesehatan  dan  keselamatan  publik. 11 Bertalian  dengan adanya pembatasan terhadap HAM tersebut, timbul pertanyaan mengenai legalitas ditetapkannya  pembatasan  HAM  selama  kedaruratan  kesehatan  masyarakat berlangsung.  Apakah  HAM  sebagai  hak  dasar  setiap  orang  dapat  dibatasi  dalam kedaruratan kesehatan masyarakat dan bagaimana pengaturan atasnya?
Atas  dasar  proposisi  tersebut, penelitian  terhadap  kedaruratan  kesehatan masyarakat  dalam  perspektif  hukum  ketatanegaraan  karenanya  penting  untuk dikaji.  Penelitian  ini  hendak  mencari  tahu  bagaimana  kedaruratan  kesehatan masyarakat  dalam  perspektif  hukum  ketatanegaraan  Indonesia.  Lebih  jauh, penelitian  ini  pula  hendak  mencari  tahu  bagaimana  kewenangan  negara  dalam membatasi HAM menurut hukum HAM.
Proses  penelitian  ini  menggunakan  metode  yuridis  normatif,  yakni  suatu penelitian  hukum  yang  dilakukan  dengan  cara  meneliti  bahan  pustaka  yang merupakan data sekunder. 12 Adapun dalam penelitian ini, digunakan pendekatan
8 B Josie Susilo Hardianto, Perancis Berlakukan Pembatasan, Kompas.id, https://www.kompas.id/baca/internasional/2020/03/18/perancis-berlakukan-pembatasan, diakses 11 April 2022.
9 Haryo  Damardono,  Warga  Metro  Manila  Patuhi  Instruksi  Penguncian  Kota,  Kompas.id, https://www.kompas.id/baca/internasional/2020/03/16/warga-metro-manila-patuhi- instruksi-penguncian-kota/, diakses 11 April 2022.
10 Vincentius  Gitiyarko,  "PSBB  Hingga  PPKM,  Kebijakan  Pemerintah  Menekan  Laju  Penularan Covid-19", Kompaspedia, https://kompaspedia.kompas.id/baca/paparan-topik/psbb-hingga- ppkm-kebijakan-pemerintah-menekan-laju-penularan-covid-19, diakses 30 Januari 2022.
11 Komnas HAM 2020, "Pemajuan & Penegakan HAM di Era Pandemi COVID-19: Laporan Tahunan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia Republik Indonesia 2020", Jakarta, 2021, hlm. xix.
12 Ronny Hanitijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri , Ghalia Indonesia, Jakarta, 1990, hlm. 9.
perundang-undangan  untuk  menganalisis  kedudukan  kedaruratan  kesehatan masyarakat  dalam  ketatanegaraan  Indonesia  dan  pembatasan  HAM  dalam peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku.  Selain  itu,  digunakan  pula pendekatan  konseptual  untuk  menganalisis  kedaruratan  kesehatan  masyarakat dalam tataran teoretis.

## Pembahasan

## Ragam Keadaan Darurat dalam Ketatanegaraan Indonesia
Keadaan  darurat,  ungkap  Jimly  Ashiddiqie,  ialah  keadaan  yang  secara mendadak mengancam ketertiban publik, yang mendesak negara untuk bertindak secara  tidak  lazim  menurut  aturan  hukum  normal. 13 Dalam  keadaan  darurat, ukuran-ukuran  normal  berdasarkan  hukum  biasa  ( ordinary  law )  tidak  mungkin dapat  diterapkan  secara  maksimal. 14 Bahkan,  menurut  Carl  Schmitt,  seorang pemimpin  boleh  menjadi  seorang  diktator  pada  saat  negaranya  dalam  keadaan terancam dan melahirkan kebutuhan mendesak untuk menyelamatkan kedaulatan negara  tersebut. 15 Dengan  demikian,  diperlukan  cara  pandang  berbeda  untuk mengatasi situasi negara yang sedang berada dalam keadaan darurat, yakni melalui sudut pandang hukum tata negara darurat.
Sebelum menganalisis bagaimana kedaruratan kesehatan masyarakat dalam perspektif  hukum  ketatanegaraan  Indonesia,  diperlukan  terlebih  dahulu  untuk mengetahui  ragam  keadaan  darurat  yang  dikenal  dalam  sistem  ketatanegaraan Indonesia. Dalam konteks ketatanegaraan Indonesia, terdapat dua ketentuan UUD NRI Tahun 1945 yang kerap kali dianggap dapat digunakan untuk menanggulangi keadaan darurat, yaitu Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 dan Pasal 22 UUD NRI Tahun 1945. 16 Dalam  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945,  dinyatakan  bahwa  Presiden
13 Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat , Rajawali Pers, Jakarta, 2008, hlm. 7.
14 Id.
15 Detlev Vagts, Carl Schmitt’s Ultimate Emergency: The Night of the Long Knives, The Germanic Review: Literature, Culture, Theory, Vol. 87 No. 2, 2012, hlm. 203 – 209; Fitra Arsil dan Qurrata Ayuni, Model Pengaturan Kedaruratan dan Pilihan Kedaruratan Indonesia Dalam Menghadapi Pandemi Covid-19, Jurnal Hukum & Pembangunan, Vol. 50 No. 2, 2020, hlm. 406.
16 Fitra  Arsil  dan  Qurrata  Ayuni,  Model  Pengaturan  Kedaruratan  dan  Pilihan  Kedaruratan Indonesia Dalam Menghadapi Pandemi Covid-19, Jurnal Hukum & Pembangunan, Vol. 50 No. 2, 2020, hlm. 424 – 425; Jimly Asshiddiqie, supra note 13, hlm. 205.
berwenang untuk menetapkan keadaan bahaya, yang kemudian diatur secara lebih lanjut di dalam undang-undang. Adapun Pasal 22 UUD NRI Tahun 1945 menyatakan bahwa  Presiden  berwenang  untuk  mengganti  undang-undang  melalui  sebuah peraturan  pemerintah  manakala  terdapat  hal  ihwal  kegentingan  yang  memaksa. Akan tetapi, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU) tersebut harus  tetap  disetujui  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  dan  jika  tidak,  maka PERPPU tersebut tidak dapat berlaku mengikat.
Mendasarkan pada kedua pasal tersebut di atas, terdapat perbedaan istilah hukum yang digunakan, yakni “keadaan bahaya” dan “hal ihwal kegentingan yang memaksa”. Herman Sihombing dalam “ Hukum Tata Negara Darurat di Indonesia" menyebutkan  Pasal  12  dan  Pasal  22  UUD  NRI  Tahun  1945  dengan  istilah  yang berbeda.  Mengenai  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945,  Herman  Sihombing menyebutkannya dengan istilah staatsnoodrecht , yang kemudian dimaknai sebagai hukum  tata  negara  darurat  maupun  keadaan  bahaya  negara. 17 Adapun  Pasal  22 UUD  NRI  Tahun  1945  disebutkannya  dengan  istilah noodverordening ,  yang diartikan  sebagai  PERPPU. 18 Saldi  Isra  memperjelas  bahwa  Pasal  22  UUD  NRI Tahun 1945 disebut sebagai noodverordeningsrecht , yang dapat dimaknai sebagai hak darurat yang dimiliki Presiden untuk menerbitkan peraturan pemerintah yang substansinya serupa dengan undang-undang. 19 Adapun menurut penjelasan resmi UUD  1945  sebelum  perubahan ,  frasa  “hal  ihwal  kegentingan  yang  memaksa” merupakan  terjemahan  dari noodverordeningsrecht ,  yang  diperuntukkan  guna menjamin keselamatan negara oleh pemerintah.
Berbeda dengan Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 yang berisikan kewenangan Presiden selaku kepala negara untuk mendeklarasikan keadaan bahaya, ketentuan Pasal  22  UUD  NRI  Tahun  1945  dapat  dimaknai  sebagai  ketentuan  pengecualian dalam  hal  fungsi  kekuasaan  legislatif  oleh  Presiden. 20 Kewenangan  menerbitkan
17 Herman Sihombing, Hukum Tata Negara Darurat di Indonesia , Djambatan, Jakarta, 1996, hlm. 7.
18 Id . , hlm. 3.
19 Saldi Isra, Lembaga Negara: Konsep, Sejarah, Wewenang, dan Dinamika Konstitusional , Rajawali Pers, Depok, 2020, hlm. 200.
20 Jimly Asshiddiqie, supra note 13, hlm. 206.
PERPPU ini dapat dibilang sebagai bentuk kekuasaan legislatif ( legislative power ) milik Presiden selaku kepala pemerintah sekaligus kepala negara.
Pasal  22  Ayat  (1)  UUD NRI  Tahun  1945  mengandung  sebuah  frasa  kunci, yakni “hal ihwal kegentingan yang memaksa”. Frasa tersebut merupakan ketentuan yang  wajib  dipenuhi  oleh  Presiden  untuk  menerbitkan  PERPPU.  Presiden  tidak dapat menetapkan PERPPU jika syarat tersebut tidak dapat ditunjukkan. Apabila Presiden  menetapkan  PERPPU  tanpa  melalui  syarat  tersebut,  maka  PERPPU tersebut  telah  melanggar  asas  legalitas  dan  berakibat  batal  demi  hukum. 21 Jimly Asshiddiqie memaknai bahwa “hal ihwal kegentingan yang memaksa” dalam Pasal 22 UUD NRI Tahun 1945 memiliki cakupan yang lebih luas. Perluasan cakupan ini bermakna  bahwa  ketika  Presiden  menetapkan  PERPPU,  tidak  harus  dimaknai bahwa  negara  sedang  berada  dalam  kondisi  bahaya. 22 Artinya,  dalam  keadaan normal sekalipun, Presiden berhak untuk menerbitkan PERPPU.
Dewasa ini, frasa “hal ihwal kegentingan yang memaksa” telah ditafsirkan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) melalui Putusan MK Nomor 138/PUU-VII/2009. Dalam putusan tersebut, ditetapkan tiga syarat adanya kegentingan yang memaksa, yaitu:
"(1)  Adanya  keadaan  yaitu  kebutuhan  mendesak  untuk  menyelesaikan masalah  hukum  secara  cepat  berdasarkan  Undang-Undang;  (2)  Undang- Undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang-Undang tetapi tidak memadai; dan (3) kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat Undang-Undang secara  prosedur  biasa  karena  akan  memerlukan  waktu  yang  cukup  lama sedangkan  keadaan  yang  mendesak  tersebut  perlu  kepastian  untuk diselesaikan. ” 23
Dengan demikian, dapat dipahami bahwa “ hal ihwal kegentingan yang memaksa ” dalam  Pasal  22  Ayat  (1)  UUD  NRI  Tahun  1945  tidak  harus  bernuansa  keadaan bahaya. Segala hal yang “membahayakan” , ungkap Jimly Asshiddiqie, tentu bersifat menimbulkan “kegentingan yang memaksa” , namun segala “ hal ihwal kegentingan yang memaksa ” belum tentu “ membahayakan ” . 24
21 Id .
22 Jimly Asshiddiqie, supra note 13, hlm. 207.
23 Lihat: Butir [3.10] Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009.
24 Jimly Asshiddiqie, supra note 13, hlm. 206.
Berdasarkan paparan di atas, dapat dinyatakan bahwa ketentuan “keadaan bahaya”  atau staatsnoodrecht dalam  Pasal  12  dan  “hal  ihwal  kegentingan  yang memaksa”  atau noodverordeningsrecht dalam  Pasal  22  UUD  NRI  Tahun  1945 memiliki perbedaan konteks dan akibat hukum atasnya. Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 merupakan ketentuan untuk memberlakukan sistem hukum darurat, yakni berimplikasi  pada  peralihan  dari  sistem  hukum  normal  menjadi  sistem  hukum darurat.  Sedangkan  kewenangan  Presiden  untuk  menerbitkan  PERPPU  atau noodverordeningsrecht dalam  Pasal  22  UUD  NRI  Tahun  1945  lebih  bernuansa kebutuhan hukum mendesak, 25 yang kemudian tidak berimplikasi pada berlakunya hukum  darurat.  Dengan  demikian,  kaitannya  dengan  konteks  keadaan  darurat dalam  UUD  NRI  Tahun  1945,  Pasal  22  UUD  NRI  Tahun  1945  bukan  merupakan ketentuan yang termasuk dalam kajian ketatanegaraan darurat, sehingga Pasal 22 UUD NRI Tahun 1945 dapat dikesampingkan dalam penelitian ini. Adapun dapat dimaknai bahwa Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 merupakan satu-satunya ketentuan yang merujuk pada kajian hukum tata negara darurat.
Ketentuan Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 dalam konteks penelitian ini dapat dimaknai sebagai sumber ketentuan keadaan darurat dalam konstitusi. Ketentuan tersebut  pada  pokoknya  memberikan  Presiden  sebuah  kewenangan  guna menetapkan keadaan bahaya. Selain mengatur perihal kewenangan tersebut, Pasal 12  UUD  NRI  Tahun  1945  pun  mengamanatkan  dibentuknya  undang-undang organik guna mengatur akibat dan syarat dari keadaan bahaya.
Syarat adanya undang-undang organik ini terpenuhi dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya (PERPPU Keadaan Bahaya). 26 PERPPU tersebut mengategorikan keadaan  bahaya  menjadi  tiga,  yakni  keadaan  darurat  sipil,  darurat  militer,  dan
25 Id . , hlm. 207 – 208.
26 PERPPU ini bernama resmi Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1959  tentang  Pencabutan  Undang-Undang  No.  74  Tahun  1957  (Lembaran-Negara  No.  160 Tahun  1957)  dan  Penetapan  Keadaan  Bahaya.  PERPPU  Keadaan  Bahaya  merupakan pengaturan lebih lanjut ketentuan Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 yang diundangkan pada 16 Desember 1959. Dalam praktiknya, PERPPU ini sudah beberapa kali digunakan, seperti pada masa darurat militer di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam pada 19 Mei 2003 melalui Keppres No. 28 Tahun 2003.
darurat  perang.  Secara  umum,  ketiga  kategori  keadaan  bahaya  yang  dimaksud sebelumnya  timbul  dari  ancaman  yang  bersifat  fisik  maupun  militer,  misalnya konflik horizontal  antar  penduduk  yang  menimbulkan  korban  jiwa  yang  meluas, gerakan  separatisme  bersenjata,  dan  pemberontakan  bersenjata. 27 Bentuk penanganan  keadaan  bahaya  pun  cenderung  diperuntukkan  guna  menjaga keamanan,  seperti  menggeledah, 28 menyita  barang, 29 hingga  menyadap  dan melarang pemakaian alat-alat telekomunikasi. 30
Implikasi penetapan keadaan bahaya yang mendasarkan pada Pasal 12 UUD NRI  Tahun  1945  jo . PERPPU  Keadaan  Bahaya  ini  akan  memberlakukan  sistem hukum darurat, atau pula dikenal dengan istilah emergency law . Kedaruratan ini memberi  kewenangan  pada  Presiden  untuk  menyimpangi  hukum  secara konstitusional,  yakni  menangguhkan  fungsi  normal  sebuah  pemerintahan, menangguhkan kebebasan sipil hingga menangguhkan pemenuhan HAM. 31
Selain  keadaan  darurat  menurut  konstitusi,  dikenal  pula  konsep  keadaan darurat yang tidak mendasarkan pada konstitusi. Secara doktrinal, keadaan darurat yang tidak mendasarkan pada konstitusi sendiri dapat dibagi ke dalam dua jenis, yakni keadaan darurat yang berdasarkan undang-undang dan keadaan darurat de facto . Keadaan darurat berdasar undang-undang dikenal dengan istilah legislative model atau  model  legislatif. 32 Pada  pokoknya,  teori legislative  model merupakan sebuah  pengembangan  model  hukum  baru  untuk  menangani  keadaan  darurat, dimana  tidak  digunakannya  kekuasaan  darurat  berdasarkan  konstitusi. 33 Hal  ini dikarenakan bahwa kekuasaan darurat berdasarkan konstitusi dianggap hal yang
27 Jimly Asshiddiqie, supra note 13, hlm. 307 – 319.
28 Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang R.I., Nomor 23 Tahun 1959, Keadaan Bahaya, L.N.R.I. Tahun 1959 Nomor 139, Pasal 14.
29 Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang R.I., Nomor 23 Tahun 1959, Keadaan Bahaya, L.N.R.I. Tahun 1959 Nomor 139, Pasal 15.
30 Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang R.I., Nomor 23 Tahun 1959, Keadaan Bahaya, L.N.R.I. Tahun 1959 Nomor 139, Pasal 17.
31 Fitra Arsil dan Qurrata Ayuni, supra note 15, hlm. 425 – 426.
32 Ferejohn  dan  Pasquino  menyatakan  bahwa  keadaan  darurat  tidak  harus  berdasarkan konstitusi, melainkan dapat pula didasarkan pada ketentuan undang-undang. Lihat: J. Ferejohn dan P. Pasquino, The Law of the Exception: A Typology of Emergency Powers, International Journal of Constitutional Law, Vol. 2 No. 2, 2004, hlm. 215; Fitra Arsil dan Qurrata Ayuni, supra note 15, hlm. 442.
33 J. Ferejohn dan P. Pasquino, supra note 34, hlm. 216.
sangat berbahaya karena dapat memberikan kekuasaan baru yang khusus dan sulit dikendalikan  kepada  eksekutif. 34 Lebih  lanjut,  Ferejohn  dan  Pasquino  pun menguraikan bahwa keadaan darurat berdasarkan undang-undang lebih digemari oleh  negara-negara  modern  dikarenakan  faktor  sejarah  yang  menyebabkan keadaan  darurat  berdasarkan  konstitusi  memperoleh  stigma  negatif  dari  warga negara. 35
Adapun keadaan darurat de facto adalah keadaan darurat yang timbul tidak berdasarkan  hukum.  Sebagaimana  keadaan  darurat legislative  model ,  keadaan darurat de  facto tidak  menjadikan  ketentuan  konstitusi  sebagai  dasar keberlakuannya.  Jimly  Asshiddiqie  menjelaskan  bahwa  keadaan  darurat de  facto terjadi pada saat aturan dan tindakan pemerintahan bertentangan dengan aturan dalam  keadaan  normal  dengan  alasan  keadaan  yang  bersifat  darurat,  namun keadaan darurat ( state of emergency ) tersebut tidak diberlakukan secara resmi. 36
Konsekuensi  keadaan  darurat de  facto adalah  bahwa  keadaan  darurat  ini  tidak menimbulkan sistem hukum darurat atau emergency law , melainkan sistem hukum yang berlaku tetap merupakan sistem hukum normal.
Perbedaan  karakteristik  keadaan  darurat  berdasarkan  konstitusi  dan keadaan  darurat  tidak  berdasar  konstitusi sebagaimana  diterangkan  di  atas menimbulkan  dualisme  konsep  keadaan  darurat.  Kriteria  yang  membedakan keduanya  terletak  dalam  hal  ancaman  yang  membahayakan  keselamatan  warga negara. Keadaan darurat yang dimaksud dalam Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945 jo. PERPPU Keadaan Bahaya bercirikan adanya ancaman membahayakan yang bersifat militer. Sementara keadaan darurat yang tidak berdasar konstitusi, ancaman yang datang tidak bersifat militer, namun hal lain seperti bencana kesehatan masyarakat.
34 Id . , hlm. 218.
35 Id . , hlm. 215.
36 Jimly Asshiddiqie, supra note 13, hlm. 71.

## Kedaruratan  Kesehatan  Masyarakat  dan  Keadaan  Bahaya  dalam  Pasal  12 UUD NRI Tahun 1945
Pasca  teruraikannya  ragam  keadaan  darurat  dalam  ketatanegaraan  di Indonesia, dalam bagian ini akan diuraikan perihal kaitan kedaruratan kesehatan masyarakat  dengan  ketentuan  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945.  Dalam  uraian  ini, penulis  membaginya  menjadi  dua,  yakni  dari  segi  normatif dan  dari  segi  bentuk ancaman. Pertama, dari segi normatif, ketentuan mengenai kedaruratan kesehatan masyarakat  termaktub  dalam  UU  Kekarantinaan  Kesehatan.  Berkaitan  dengan ketentuan  keadaan  bahaya  menurut  konstitusi,  tertuang  dalam  Konsiderans Mengingatnya  bahwa  UU  Kekarantinaan  Kesehatan  tidak  mendasarkan keberlakuannya  pada  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945.  Alih-alih  demikian,  UU Kekarantinaan Kesehatan mendasarkan pada Pasal 5 Ayat (1), Pasal 20, Pasal 28H Ayat  (1),  serta  Pasal  34  Ayat  (3)  UUD NRI  Tahun  1945,  yang  mana  keseluruhan ketentuan tersebut tidak ada kaitannya dengan keadaan darurat. Adapun dalam hal kedaruratan  kesehatan  masyarakat  COVID-19,  pemberlakuannya  ditetapkan dengan menggunakan Keppres No. 11 Tahun 2020. Konsiderans Mengingat Butir 1 dan 2 Keppres tersebut hanya menyebut Pasal 4 Ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 dan UU Kekarantinaan Kesehatan sebagai dasar pemberlakuannya.
Pasal 4 Ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 selaku dasar diterbitkannya Keppres No.  11  Tahun  2020  menegaskan  perihal  kedudukan  Presiden  selaku  pemegang kekuasaan  pemerintahan  menurut  UUD NRI  Tahun  1945.  Ketentuan  pasal  inilah yang menjadi ruh ketentuan Pasal 10 Ayat (1) UU Kekarantinaan Kesehatan yang memberikan kewenangan kepada  Pemerintah  Pusat untuk menetapkan dan  juga mencabut  kedaruratan  kesehatan  masyarakat.  Kewenangan  menurut  undang- undang ini digunakan Presiden Joko Widodo untuk menerbitkan Keppres No. 11 Tahun 2020.
Kedua, dari  segi  bentuk  ancaman.  Guna  memperjelas  uraian-uraian selanjutnya, diperlukan terlebih dahulu memahami definisi terkait keadaan darurat yang  akan  dibahas  nantinya.  Dalam  konteks  kedaruratan  kesehatan  masyarakat, Pasal 1 angka 2 UU Kekarantinaan Kesehatan mendefinisikannya sebagai berikut:
“ Kedaruratan Kesehatan Masyarakat adalah kejadian kesehatan masyarakat yang  bersifat  luar  biasa  dengan  ditandai  penyebaran  penyakit  menular dan/atau kejadian yang disebabkan oleh radiasi nuklir, pencemaran biologi, kontaminasi  kimia,  bioterorisme,  dan  pangan  yang  menimbulkan  bahaya kesehatan dan berpotensi menyebar lintas wilayah atau lintas negara. ”
Melihat dari definisinya, kedaruratan kesehatan masyarakat merupakan keadaan darurat  yang  berasal  dari  bentuk  ancaman  berupa  penyakit  menular.  Dalam menanggulangi  penyakit  menular,  kedaruratan  kesehatan  masyarakat  pun  tidak berimplikasi  para  pelimpahan  wewenang  kepada  pihak  militer,  namun  hanya kepada pegawai negeri sipil selaku Pejabat Karantina Kesehatan. 37
Adapun  jika  dibandingkan  dengan  ketentuan  dalam  PERPPU  Keadaan Bahaya, selaku penjabaran lebih lanjut ketentuan Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945, suatu  kondisi  dapat  dikategorikan  sebagai  keadaan  bahaya  apabila  adanya ancaman  terhadap  keamanan  dan  ketertiban  yang  dapat  membahayakan  hidup negara.  Ancaman  tersebut  dapat  berupa  pemberontakan,  perang,  kerusuhan, maupun  akibat  dari  bencana  alam  yang  tidak  dapat  ditanggulangi  dengan  alat kelengkapan  biasa.  Terlihat  dari  bentuk  ancamannya,  konteks  keadaan  bahaya dalam  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945  jo . PERPPU  Keadaan  Bahaya  merupakan kedaruratan  yang  lahir  atas  respon  negara  untuk  menghadapi  kondisi pemberontakan dan kerusuhan yang terjadi dengan menggunakan kekuasaan yang istimewa.  Sekalipun  mencantumkan  ketentuan  bencana  alam  sebagai  akibatnya, PERPPU  Keadaan  Bahaya  menguraikan  dalam  bagian  penjelasannya  bahwa diaturnya keadaan bahaya ini merupakan upaya untuk menjaga keutuhan negara, 38 sehingga bentuk tindakan yang dilakukan pun lebih cenderung bersifat militeristik.
Mengacu  pada  keseluruhan  ketentuan  di  atas,  dapat  dinyatakan  bahwa kedaruratan  kesehatan  masyarakat  bukanlah  keadaan  darurat  sebagaimana termaktub  dalam  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945.  Kedaruratan  kesehatan masyarakat diatur dalam undang-undang tersendiri, yakni Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan. Adapun secara bentuk ancaman,
37 Menurut Pasal 1 Angka 29 UU No. 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan, Pejabat Karantina Kesehatan diartikan sebagai pegawai negeri sipil yang bekerja di bidang kesehatan yang yang berwenang untuk melaksanakan Kekarantinaan Kesehatan.
38 Lihat: Penjelasan Umum PERPPU No. 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya.
kedaruratan kesehatan masyarakat merupakan kedaruratan yang disebabkan oleh penularan penyakit, berbanding terbalik dengan bentuk ancaman dalam PERPPU Keadaan  Bahaya  yang  berasal  dari  tindak  pemberontakan  dan  kerusuhan.  Maka, secara  doktrinal,  kedaruratan  kesehatan  masyarakat  COVID-19  merupakan keadaan  darurat de  facto dan legislative  model karena  diatur  dengan  undang- undang yang tidak didasarkan pada Pasal 12 UUD NRI Tahun 1945. Ditinjau dari perspektif  hukum  tata  negara  darurat,  penetapan  kedaruratan  kesehatan masyarakat  ini  tidak  berimplikasi  berlakunya  hukum  darurat,  namun  sistem hukum yang berlaku tetaplah sistem hukum yang normal.

## Pembatasan  HAM  dalam  Kedaruratan  Kesehatan  Masyarakat  menurut Hukum HAM Internasional dan Nasional
HAM dapat dipahami sebagai hak-hak yang dimiliki manusia semata-mata karena  ia  manusia.  Umat  manusia  memiliki  HAM  bukan  karena  diberikan kepadanya  oleh  masyarakat  atau  berdasarkan  hukum  positif,  melainkan  semata- mata berdasarkan martabatnya sebagai manusia. 39 Oleh karenanya, HAM berlaku untuk semua orang tanpa memandang jenis kelamin, ras, agama, etnis, pandangan politik atau asal usul sosial, dan bangsa. 40
Secara  normatif,  hukum  HAM  internasional  mewajibkan  negara  untuk menghormati  ( respect ),  melindungi  ( protect ),  dan  memenuhi  ( fulfill )  HAM. 41
Sekalipun  Indonesia  merupakan  negara  yang  berdaulat,  dalam  arti  memiliki kewenangan untuk membuat ketentuan-ketentuan hukum di wilayah teritorialnya, negara  harus  memperhatikan  ketentuan  hukum  HAM  internasional. 42 Berkaitan dengan  hal  tersebut, instrumen  hukum  HAM  pertama  yang  memuat  pembatasan HAM  adalah  Deklarasi  Universal  Hak-Hak  Asasi  Manusia  (DUHAM).  Dalam
39 Jack Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice , Cornell University Press, Ithaca, 2013, hlm. 7 – 21; Rhona K.M. Smith et al., Hukum Hak Asasi Manusia, PUSHAM UII, Yogyakarta, 2008, hlm. 11.
40 Thomas  T.  Pureklolon,  Nasionalisme,  Supremasi  Perpolitikan  Negara,  Gramedia  Pustaka Utama, Jakarta, 2018, hlm. 148.
41 Audrey Lebret, COVID-19 Pandemic and Derogation to Human Rights, Journal of Law and the Biosciences, Vol. 7 No. 1, 2020, hlm. 8.
42 Sefriani, Kewenangan Negara Melakukan Pengurangan dan Pembatasan Terhadap Hak Sipil Politik, Jurnal Konstitusi, Vol. 1 No. 1, 2012, hlm. 3.
pengaturannya,  DUHAM  mengatur  bahwa  HAM  tidak  mutlak  dapat  dijalankan sebebas-bebasnya.  Ada  saatnya  setiap  orang  harus  tunduk  pada  pembatasan- pembatasan yang ada. Pasal 29 Ayat (2) DUHAM terang menunjukkan bahwa HAM dapat  dibatasi,  pembatasan  mana  ditetapkan  oleh  undang-undang.  Adapun pembatasan  dilakukan  guna  menghormati  hak  dan  kebebasan  orang  lain  yang memenuhi syarat-syarat yang adil dan tertib.
Walaupun merupakan dokumen HAM yang universal sifatnya, DUHAM lebih merupakan moral statement 43 dan bagaimanapun bukanlah legal instrument , dan oleh karenanya ia tak mengikat secara hukum. 44 Ketentuan yang mengikat secara hukum mengenai pembatasan HAM dijumpai dalam Kovenan Internasional tentang Hak-Hak  Sipil  dan  Politik. Indonesia  meratifikasi  perjanjian  internasional  ini dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Civil and Political Rights (Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik, UU ICCPR). 45 Dalam Pasal 4 Ayat (1) dan (2) UU ICCPR, diatur bahwa pembatasan HAM dapat dilakukan jika memenuhi tiga kriteria: Pertama, sepanjang dalam keadaan darurat yang telah resmi diumumkan. Kedua, penerapannya tidak diskriminatif. Ketiga, tidak  membatasi  hak-hak  yang  tergolong  dalam non- derogable rights .
43 Manunggal K. Wardaya mengartikan moral statement sebagai suatu nasihat dan suatu seruan moral  yang  dapat  dijadikan  sebagai  rujukan  dalam  bertindak  dan  bertingkah  laku  dalam kehidupan. Lihat: Manunggal K Wardaya, Konstitusionalisme Dalam Dinamika Negara Hukum , Indepth, Bandar Lampung, 2014, hlm. 153.
44 Gumay  Hafez  menyatakan  bahwa  DUHAM  bukan  merupakan  instrumen  hukum  HAM internasional  mengikat  secara  hukum.  Namun,  keberadaan  DUHAM  sedikit  banyaknya mempengaruhi penyusunan instrumen hukum HAM lainnya, seperti International Convention on  Economic,  Social,  and  Cultural  Rights serta International  Covenant  on  Civil  and  Political Rights .  Lihat:  Hafez  Gumay,  Seni  dan  Deklarasi  Universal  Hak  Asasi  Manusia,  Koalisi  Seni, https://koalisiseni.or.id/seni-dan-deklarasi-universal-ham/, diakses 4 April 2022.
45 Dalam  Pasal  10  UU  No.  24  Tahun  2000  tentang  Perjanjian  Internasional,  diatur  bahwa: “Pengesahan  perjanjian  internasional  dilakukan  dengan  undang -undang  apabila  berkenaan dengan:  a.  masalah  politik,  perdamaian,  pertahanan,  dan  keamanan  negara;  b.  perubahan wilayah  atau  penetapan  batas  wilayah  negara  Republik  Indonesia;  c.  kedaulatan  atau  hak berdaulat negara; d. hak asasi manusia dan lingkungan hidup; e. pembentukan kaidah hukum baru; d an f. pinjaman dan/atau hibah luar negeri.” Dari pengaturan tersebut, terlihat bahwa perjanjian  internasional  yang  berkenaan  dengan  HAM  disahkan  dengan  undang-undang. Dengan begitu, ketika sebuah perjanjian internasional telah disahkan melalui undang-undang, maka perjanjian tersebut sudah berlaku dan memiliki kekuatan hukum yang mengikat bagi negara yang bersangkutan.
Berkaitan dengan keadaan darurat sebagaimana ditentukan Pasal 4 Ayat (1) UU  ICCPR,  Komentar  Umum  5  ICCPR  menjelaskan  bahwa  pembatasan  hak  yang terbilang sebagai derogable rights hanya dapat dilakukan ketika terjadinya kondisi darurat publik yang mengancam kehidupan negara. Adapun kondisi tersebut harus dideklarasikan  secara  resmi. 46 Lebih  lanjut,  dinyatakan  bahwa  pembatasan tersebut  hanya  diberlakukan  sementara,  yakni  sepanjang  kondisi  gawat  darurat publik tersebut masih terjadi. 47
Ketentuan  mengenai  pembatasan  HAM  diuraikan  secara  lebih  rinci  dalam Prinsip-prinsip Siracusa. 48 Prinsip tersebut menjelaskan, yang termasuk ke dalam kondisi  darurat  publik  yang  mengancam  kehidupan  negara  adalah  kondisi  yang mempengaruhi seluruh penduduk di seluruh ataupun sebagian wilayah negara. 49 Adapun kondisi tersebut merupakan kondisi yang membuat kemerdekaan politik dan keutuhan wilayah negara, eksistensi atau fungsi dasar dari lembaga penjamin HAM hingga integritas fisik penduduk menjadi terancam. 50 Lebih lanjut, dinyatakan pula  bahwa  pembatasan  HAM  harus  dirumuskan  secara  ketat,  yakni  tidak dilakukan dengan sewenang-wenang. 51
Pada  level  nasional,  instrumen  hukum  tertinggi  yang  mengatur  perihal pembatasan HAM terdapat dalam  ketentuan Pasal 28J Ayat (2) UUD NRI TAHUN 1945. Pasal tersebut tegas mengatur perihal kewajiban setiap orang untuk patuh terhadap  pembatasan  yang  diberlakukan  oleh  undang-undang.  Pembatasan tersebut dimaksudkan agar hak dan kebebasan orang lain menjadi dihormati dan terjamin keberadaannya.
46 Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, “Komentar Umum 5 Pasal 4 Kovenan Interna sional Hak Sipil dan Politik,” dalam Komentar Umum Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik dan Hak Ekonomi Sosial dan Budaya , Komnas HAM, Jakarta, 2009, hlm. 7.
47 Id . 48 Menurut  Herlambang  P.  Wiratraman,  Prinsip-prinsip  Siracusa  ialah  sebuah  doktrin  dalam menafsirkan  instrumen  hukum  HAM  internasional.  Lihat:  Herlambang  P.  Wiratraman, “Kebebasan Berekspresi dan Makar dalam Sistem Hukum HAM,” 2020, hlm. 15.
49 The  Siracusa  Principles  on  the  Limitation  and  Derogation  Provisions  in  the  International Covenant on Civil and Political Rights , 1984, hlm. 7.
50 Id . 51 Herlambang P. Wiratraman, supra note 53, hlm. 16.
Walau memungkinkan dilakukannya pembatasan sebagaimana diuraikan di atas, pembatasan tersebut tidak dapat membatasi HAM yang tidak dapat dikurangi pemenuhannya ( non-derogable rights ). Dalam Pasal 28I Ayat (1) UUD NRI TAHUN 1945,  diuraikan  mengenai  hak-hak  yang  tergolong  dalam non-derogable  rights .
Pasal 28I Ayat (1) UUD NRI TAHUN 1945 selengkapnya menyatakan:
“ Hak untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, hak untuk kemerdekaan pikiran dan  hati  nurani,  hak  beragama,  hak    untuk  tidak  diperbudak,  hak  untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun. ”
Berdasarkan ketentuan Pasal 28I UUD NRI Tahun 1945 di atas, dapat disimpulkan pembatasan HAM dapat dilakukan sepanjang suatu hak maupun kebebasan tidak tergolong  dalam  apa  yang  disebut  sebagai non-derogable  rights ,  dan pembatasannya diatur dengan undang-undang.
Adapun  Pasal  36  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Nomor XVII/MPR/1998  tentang  Hak  Asasi  Manusia  (TAP  MPR  HAM),  memperbolehkan adanya  pembatasan  terhadap  HAM.  Pasal  36  TAP  MPR  HAM  selengkapnya menyatakan:
“ Di  dalam  menjalankan  hak  dan  kebebasannya  setiap  orang  wajib  tunduk kepada  pembatasan-pembatasan  yang  ditetapkan  oleh  Undang-undang dengan  maksud  semata-mata  untuk  menjamin  pengakuan  serta penghormatan  atas  hak  dan  kebebasan  orang  lain,  dan  untuk  memenuhi tuntutan  yang  adil  sesuai  dengan  pertimbangan  moral,  keamanan,  dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis .”
Berdasarkan uraian pasal di atas, ditekankan bahwa pembatasan HAM wajib ditaati sepanjang pembatasan tersebut ditetapkan oleh undang-undang.
Undang-Undang  Nomor  39  Tahun  1999  tentang  Hak  Asasi  Manusia  (UU HAM)  mempertegas  ketentuan  mengenai  pembatasan  yang  harus  diatur berdasarkan undang-undang. Pasal 73 UU HAM selengkapnya menyatakan:
“ Hak  dan  kebebasan  yang  diatur  dalam  Undang-undang  ini  hanya  dapat dibatasi  oleh  dan  berdasarkan  undang-undang,  semata-mata  untuk menjamin pengakuan dan penghormatan terhadap hak asasi manusia serta kebebasan dasar orang lain, kesusilaan, ketertiban umum, dan kepentingan bangsa. ”
Serupa  dengan  Pasal  28I  UUD  NRI  Tahun  1945,  Penjelasan  Pasal  73  UU  HAM menjelaskan  bahwa  pembatasan  tidak  berlaku  terhadap  HAM  yang  tidak  dapat dikurangi pemenuhannya.
Terkait pandemi COVID-19, Kantor Komisaris Tinggi Perserikatan Bangsa- Bangsa  untuk  Hak  Asasi  Manusia  (OHCHR)  mengeluarkan  sebuah  pedoman pembatasan  HAM.  Pedoman  tersebut  menyatakan  bahwa  dapat  dibatasinya beberapa hak seperti kebebasan bergerak, 52 kebebasan berekspresi (berpendapat) atau  kebebasan  berkumpul  secara  damai 53 karena  alasan  kesehatan  masyarakat, bahkan tanpa adanya keadaan darurat. 54
Merujuk  pada  keseluruhan  ketentuan  di  atas,  dapat  dikatakan bahwa pembatasan  HAM  dalam  kedaruratan  kesehatan  masyarakat  COVID-19  dapat dibenarkan jika memenuhi empat kriteria sebagai berikut. Pertama , terjadi dalam keadaan darurat yang telah secara resmi diumumkan. Kedua , ketentuannya diatur dalam  undang-undang. Ketiga ,  tidak  membatasi  hak  yang  tergolong  dalam non- derogable rights . Keempat , tidak diskriminatif.
Mengenai kriteria pertama, yakni terjadi dalam keadaan darurat yang telah secara resmi diumumkan, pada 31 Maret 2020, kedaruratan kesehatan masyarakat telah  dideklarasikan  oleh  Presiden  Joko  Widodo  melalui  Keppres  No.  11  Tahun 2020. Oleh karenanya, dapat dikatakan kedaruratan kesehatan masyarakat COVID- 19  merupakan  keadaan  darurat  yang  telah  diumumkan  secara  resmi keberadaannya.
Perihal syarat  kedua,  yakni  ketentuannya  diatur  dalam  undang-undang, terpenuhi dengan dikeluarkannya UU Kekarantinaan Kesehatan sebagai instrumen yuridis guna mengatasi pandemi COVID-19.  Pasal 49 Ayat (1) UU  Kekarantinaan Kesehatan mengatur bahwa dapat dilakukan beberapa kebijakan dalam menangani kedaruratan  kesehatan  masyarakat,  yaitu  dengan  dilakukannya  PSBB,  Karantina Rumah,  Karantina  Wilayah,  atau  Karantina  Rumah  Sakit.  Dari  empat  kebijakan
52 Lihat: Pasal 12 UU ICCPR.
53 Lihat: Pasal 19 dan Pasal 21 UU ICCPR.
54 Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), Emergency Measures and COVID-19: Guidance, Human Rights at the Heart of Response , 2020, hlm. 1.
tersebut, Presiden Joko Widodo memilih opsi PSBB guna menekan laju penularan COVID-19, 55 yang mana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar (PP No. 21 Tahun 2020).
Selain  dalam  PP  No.  21  Tahun  2020,  PSBB  pun  diatur  dalam  Peraturan Menteri  Kesehatan  Nomor  9  Tahun  2020  tentang  Pedoman  Pembatasan  Sosial Berskala  Besar  (PERMENKES  No.  9  Tahun  2020).  Dalam  Rangka  Percepatan Penanganan  COVID-19.  PERMENKES  tersebut  mengatur  perihal  aspek administratif  dalam  konteks  PSBB,  yang  ruang  lingkupnya  berupa  tata  cara penetapan PSBB, tata cara pelaksanaan PSBB dan lain sebagainya. 56
Adanya  pembatasan  yang  tertuang  dalam  PP  No.  21  Tahun  2020  dan PERMENKES  No.  9  Tahun  2020  menunjukkan  bahwa  pembatasan  HAM  dalam rangka  kedaruratan  kesehatan  masyarakat  COVID-19  tidak  hanya  diatur  dalam undang-undang, yakni UU Kekarantinaan Kesehatan, namun pula dalam peraturan pemerintah  dan  peraturan  menteri.  Padahal  secara  normatif,  Pasal  28J  Ayat  (2) UUD NRI Tahun 1945 jo . Pasal 73 UU HAM menyatakan, hanya undang-undang yang dapat  menjadi  dasar  pembatasan  terhadap  HAM.  Dengan  demikian,  pengaturan pembatasan HAM dalam PP No. 21 Tahun 2020 dan PERMENKES No. 9 Tahun 2020 bertentangan dengan ketentuan UUD NRI Tahun 1945 dan UU HAM. Menanggapi hal  tersebut,  Bisariyadi  menyatakan  bahwa  kebijakan-kebijakan  dalam  rangka pembatasan  sosial  yang  mengandung  ketentuan  pembatasan  terhadap  hak konstitusional  seharusnya  hanya  dapat  dibatasi  oleh  peraturan  perundang- undangan setingkat undang-undang. 57 Pembatasan HAM oleh instrumen undang- undang  sejatinya  berangkat  dari  perspektif  negara  hukum  dan  demokrasi,  yang mana memandang undang-undang sebagai produk hukum yang memiliki legitimasi kuat  secara  politik  karena  proses  pembentukannya  melibatkan  lembaga
55 Humas  Setkab,  "Presiden  Putuskan  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  Opsi  Atasi  Dampak Covid-19,  Sekretariat  Kabinet  Republik  Indonesia",  https://setkab.go.id/Presiden-putuskan- pembatasan-sosial-berskala-besar-opsi-atasi-dampak-covid-19/, diakses 12 Februari 2022.
56 Debora Pasaribu et al., “Kajian Yuridis Dampak Penegakan Aturan Pembatasan Sosial Berskala Besar Terhadap Hak Asasi Masyarakat Sipil di Masa Coronavirus Disease 2019,” dalam " COVID- 19,  Problematik  Negara  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  di  Indonesia ",  CV.  MEDIA  SAINS Indonesia, Bandung, 2020.
57 Bisariyadi, Perpu, Majalah Konstitusi No. 159, Jakarta, 2020, hlm. 58.
perwakilan  rakyat. 58 Dengan  demikian,  Sipghotulloh  Mujaddidi  berpendapat, secara  konsepsional  dapat  diimajinasikan  bahwa  ketika  undang-undang  itu ditetapkan  dan  disahkan,  maka  sejatinya  rakyat  telah  merelakan  sebagian  hak untuk dibatasi oleh pemerintah atau negara. 59
Adapun  Fandi  Nur  Rohman  dkk  berpendapat  bahwa  pembatasan  HAM dalam peraturan menteri merupakan suatu kesalahan yang fatal dan bertentangan dengan  Pasal  28J  Ayat  (1)  UUD NRI  Tahun  1945 jo. Pasal  73  UU  HAM. 60 Penulis sepakat  dengan  pendapat-pendapat  di  atas  dan  meyakini  bahwa  pengaturan mengenai  pembatasan  HAM  dalam  instrumen  hukum  selain  undang-undang merupakan hal yang bertentangan dengan Pasal 28J Ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 jo . Pasal 73 UU HAM.
Adapun syarat ketiga, yakni tidak membatasi hak yang tergolong dalam non- derogable  rights ,  dapat  diketahui  bahwa  kebijakan  PSBB  paling  sedikit  meliputi beberapa  hal,  yakni  dengan  diliburkannya  sekolah,  diliburkannya  tempat  kerja, dibatasinya  acara-acara  keagamaan,  dan/atau  dibatasinya  kegiatan  di  tempat umum. 61 Adapun  UU  ICCPR  mengatur  bahwa  hak  kebebasan  bergerak,  hak menjalankan dan menentukan agama, hak kebebasan berpendapat, hak berkumpul, dan hak kebebasan berserikat dapat dibatasi dalam hak darurat kesehatan publik. 62 Berdasarkan di atas, dapat diterangkan bahwa HAM yang dibatasi pemenuhannya dalam  rangka  darurat  kesehatan  masyarakat  bukan  merupakan  HAM    yang tergolong dalam derogable rights .
Mengenai syarat yang keempat yakni tidak diskriminatif. Pasal 2 huruf e UU Kekarantinaan Kesehatan menyatakan, kekarantinaan kesehatan diselenggarakan dengan  berasaskan  non-diskriminatif.  Adapun  dalam  bagian  penjelasannya,  asas
58 Sipghotulloh  Mujaddidi,  Konstitusionalitas  Pembatasan  Hak  Asasi  Manusia  dalam  Putusan Mahkamah Konstitusi, Jurnal Konstitusi, Vol. 18 No. 3, 2022, hlm. 547 – 548.
59 Id, hlm. 548.
60 Fandi Nur Rohman, Dimas Firdausy. H., dan M. Addi Fauzani, “Rekonseptualisasi Pembatasan Hak Asasi Manusia Saat Coronavirus Disease (Covid- 19) yang Selaras Konstitusi,” dalam COVID- 19, Problematik  Negara  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  di  Indonesia,  CV.  MEDIA  SAINS INDONESIA, Bandung, 2020, hlm. 554.
61 Undang-Undang  R.I.,  Nomor  6  Tahun  2018,  Kekarantinaan  Kesehatan,  L.N.R.I.  Tahun  2018 Nomor 108, Pasal 59 Ayat (3).
62 Lihat: Pasal 12, Pasal 18 Ayat (3), Pasal 19, Pasal 21, dan Pasal 22 UU ICCPR.
non-diskriminatif  dapat  dimaknai  sebagai  terselenggaranya  kekarantinaan kesehatan dengan tanpa adanya perbedaan perlakuan dengan dasar suku, agama, status  sosial  hingga  jenis  kelamin  yang  berimplikasi  pada  terlanggarnya  HAM. Pembatasan HAM dalam kedaruratan kesehatan masyarakat tidak diperkenankan hanya  diterapkan  pada  salah  satu  golongan  saja,  namun  pembatasan  ini  harus diberlakukan secara adil terhadap setiap orang, tanpa memandang latar belakang warga negara, baik itu agama, suku, jenis kelamin, maupun status sosial.

## Penutup
Merujuk  pada  seluruh  uraian  dalam  bagian  pembahasan,  dapat  penulis simpulkan  bahwa  kedudukan  kedaruratan  kesehatan  masyarakat  sebagaimana tertuang dalam Keppres Nomor 11 Tahun 2020 berbeda dengan keadaan bahaya sebagaimana  tertuang  dalam  Pasal  12  UUD  NRI  Tahun  1945.  Kedaruratan kesehatan  masyarakat  mendasarkan  keberlakuannya  pada  undang-undang tersendiri,  yakni  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan Kesehatan.  Adapun  secara  bentuk  ancaman,  kedaruratan  kesehatan  masyarakat merupakan keadaan darurat yang disebabkan oleh penularan penyakit, berbanding terbalik dengan bentuk ancaman dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang Nomor 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya yang berasal dari tindak pemberontakan  dan  kerusuhan.  Maka  secara  doktrinal,  kedaruratan  kesehatan masyarakat COVID-19 merupakan keadaan darurat de facto dan legislative model karena  diatur  dengan  undang-undang  yang  tidak  didasarkan  pada  Pasal  12  UUD NRI Tahun 1945.
Mengenai  pembatasan  HAM,  negara  memiliki  kewenangan  untuk membatasi  HAM  warga  negaranya  dalam  kedaruratan  kesehatan  masyarakat COVID-19.  Kewenangan  tersebut  harus  memenuhi  empat  kriteria  yakni  terjadi dalam keadaan darurat yang telah secara resmi diumumkan, ketentuannya harus diatur  dalam  undang-undang,  tidak  membatasi  hak  yang  tergolong  dalam non- derogable  rights ,  serta  tidak  diskriminatif.  Dari  keempat  kriteria  tersebut, penelitian  ini  menemukan  adanya  penyimpangan  terhadap  kriteria  kedua,  yakni pengaturan pembatasan HAM dalam rangka PSBB diatur dalam instrumen hukum
Peraturan  Pemerintah  Nomor  21  Tahun  2020 dan  Peraturan  Menteri  Kesehatan Nomor 9 Tahun 2020 tentang PSBB. Padahal, ketentuan Pasal 28J Ayat (1) UUD NRI Tahun  1945  jo.  Pasal  73  UU  HAM  sendiri  secara  tegas  menentukan  bahwa ketentuan  pembatasan  HAM  harus  diatur  melalui  instrumen  hukum  berbentuk undang-undang.
Berdasar  pada  kesimpulan  yang  disampaikan  sebelumnya,  maka  penulis merekomendasikan untuk dilakukannya penyesuaian atas pengaturan pembatasan HAM  agar  seluruhnya  diatur  dalam  undang-undang.  Hal  tersebut  dikarenakan undang-undang merupakan instrumen hukum yang dibentuk atas prakarsa wakil rakyat,  sehingga  pembatasan  yang  diberlakukan  nantinya  dapat  memperoleh legitimasi secara tidak langsung.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku: Herman Sihombing, Hukum Tata Negara Darurat di Indonesia, Djambatan, Jakarta, 1996.
Jack Donnelly, Universal  Human Rights in Theory and Practice , Cornell University Press, Ithaca, 2013.
Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, Rajawali Pers, Jakarta, 2008.
Manunggal  K.  Wardaya,  Konstitusionalisme  Dalam  Dinamika  Negara  Hukum,
Indepth, Bandar Lampung, 2014.
Rhona  K.M.  Smith,  Njäl  Høstmælingen,  Christian  Ranheim,  Satya  Arinanto,  Fajrul Falaakh,  Enny  Soeprapto,  Ifdhal  Kasim,  et  al.,  Hukum  Hak  Asasi  Manusia, PUSHAM UII, Yogyakarta, 2008.
Ronny Hanitijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri, Cet. 4., Ghalia Indonesia, Jakarta, 1990.
Saldi  Isra,  Lembaga  Negara:  Konsep,  Sejarah,  Wewenang,  dan  Dinamika Konstitusional, Rajawali Pers, Depok, 2020.

## Jurnal:
Audrey Lebret, COVID-19 Pandemic and Derogation to Human Rights, Journal of Law and the Biosciences, Vol. 7 No. 1, 2020.
Detlev Vagts , Carl Schmitt’s Ultimate Emergency: The Night of the Long Knives, The Germanic Review: Literature, Culture, Theory , Vol. 87 No. 2, 2012. Domenico Cucinotta dan Maurizio Vanelli, WHO Declares COVID-19 a Pandemic, Acta Bio-Medica : Atenei Parmensis, Vol. 91 No. 1, 2020.
Ferejohn,  J.,  dan  P.  Pasquino,  The  Law  of  the  Exception:  A  Typology  of  Emergency Powers, International Journal of Constitutional Law, Vol. 2 No. 2, 2004.
Fitra  Arsil  dan  Qurrata  Ayuni,  Model  Pengaturan  Kedaruratan  dan  Pilihan
Kedaruratan  Indonesia  Dalam  Menghadapi  Pandemi  Covid-19,  Jurnal Hukum & Pembangunan, Vol. 50 No. 2, 2020.
Rizki  Bagus  Prasetio,  Pandemi  Covid-19:  Perspektif Hukum  Tata  Negara  Darurat dan Perlindungan HAM, Jurnal Ilmiah Kebijakan Hukum, Vol. 15 No. 2, 2021. Sefriani, Kewenangan Negara Melakukan Pengurangan dan Pembatasan Terhadap Hak Sipil Politik, Jurnal Konstitusi, Vol. 1 No. 1, 2012.
Sipghotulloh Mujaddidi, Konstitusionalitas Pembatasan Hak Asasi Manusia dalam Putusan Mahkamah Konstitusi, Jurnal Konstitusi, Vol. 18 No. 3, 2022. Strategi  Menangani Overcrowding di  Indonesia:  Penyebab,  Dampak,  dan Penyelesaiannya, Institute for Criminal Justice Reform (ICJR), Jakarta, 2018

## Prosiding, Artikel Majalah, dan Makalah:
Bisariyadi, Perpu, Majalah Konstitusi No. 159, Jakarta, 2020. Debora Pasaribu, Fenyo Ezra Tania, Terra Aura, dan Beningtania Parenden, Kajian Yuridis  Dampak  Penegakan  Aturan  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar Terhadap Hak Asasi Masyarakat Sipil di Masa Coronavirus Disease 2019, In COVID-19, Problematik Negara Hukum dan Hak Asasi Manusia di Indonesia, CV. MEDIA SAINS INDONESIA, Bandung, 2020.
Fandi  Nur  Rohman,  Dimas  Firdausy.  H.,  dan  M.  Addi  Fauzani,  Rekonseptualisasi Pembatasan Hak Asasi Manusia Saat Coronavirus Disease (Covid-19) yang Selaras Konstitusi, In COVID-19, Problematik Negara Hukum dan Hak Asasi Manusia di Indonesia, CV. MEDIA SAINS INDONESIA, Bandung, 2020.
Herlambang  P.  Wiratraman,  Kebebasan  Berekspresi  dan  Makar  dalam  Sistem Hukum HAM.
Subandi  Sardjoko,  Iwan  Ariawan,  Pandu  Riono,  Muhammad  Nor  Farid,  Hafizah Jusril, Wiji Wahyuningsih, Pungkas Bahjuri Ali, et al., Proyeksi COVID-19 di Indonesia ,  Direktorat  Kesehatan  dan  Gizi  Masyarakat,  Kedeputian Pembangunan  Manusia,  Masyarakat  dan  Kebudayaan,  Kementerian PPN/Bappenas, Jakarta, 2021.
Satgas  Covid-19,  Pengendalian  COVID-19  dengan  3M,  3T,  Vaksinasi,  Disiplin, Kompak, dan Konsisten Buku 2, Satuan Tugas Penanganan Covid-19, Vol. 53.
Situs Daring :
Adiyanto,  Pandemi  dan  Ancaman  Terhadap  Demokrasi,  Media  Indonesia,. https://mediaindonesia.com/internasional/372231/pandemi-dan- ancaman-terhadap-demokrasi. diakses 6 April 2022.
AFP,  Italy  declares  state  of  emergency  over  coronavirus,  France  24,. https://www.france24.com/en/20200131-italy-declares-state-of- emergency-over-coronavirus. diakses 5 April 2022.
AS  English,  Coronavirus:  Which  countries  have  declared  state  of  emergency? https://en.as.com/en/2020/04/08/other_sports/1586370252_184109.ht ml. diakses 21 September 2021.
Damardono,  Haryo,  Warga  Metro  Manila  Patuhi  Instruksi  Penguncian  Kota, Kompas.id,.
https://www.kompas.id/baca/internasional/2020/03/16/warga-metro- manila-patuhi-instruksi-penguncian-kota/. diakses 11 April 2022.
Gumay,  Hafez,  Seni  dan  Deklarasi  Universal  Hak  Asasi  Manusia,  Koalisi  Seni,. https://koalisiseni.or.id/seni-dan-deklarasi-universal-ham/.  diakses  4 April 2022.
Hardianto,  B  Josie  Susilo,  Perancis  Berlakukan  Pembatasan,  Kompas.id,. https://www.kompas.id/baca/internasional/2020/03/18/perancis- berlakukan-pembatasan. diakses 11 April 2022.
Humas  Setkab,  Presiden  Putuskan  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  Opsi  Atasi
Dampak Covid-19, Sekretariat Kabinet Republik Indonesia,. https://setkab.go.id/Presiden-putuskan-pembatasan-sosial-berskala- besar-opsi-atasi-dampak-covid-19/. diakses 12 Februari 2022.
Ihsanuddin,  Wacana  Darurat  Sipil  Covid-19  dan  Digunakannya  PERPPU  Era Soekarno...,
Kompas.com,.
https://nasional.kompas.com/read/2020/03/31/10324101/wacana- darurat-sipil-covid-19-dan-digunakannya-PERPPU-era-soekarno?page=all. diakses 16 Desember 2021.
Perper,  Rosie,  Ellen  Cranley,  dan  Sarah  Al-Arshani,  Almost  all  US  states  have declared states of emergency to fight coronavirus — here’s what it means for  them,  Business  Insider,.  https://www.businessinsider.com/california- washington-state-of-emergency-coronavirus-what-it-means-2020- 3?IR=T#maryland-3. diakses 16 Desember 2021.
The International Center for Not-for-Profit Law, COVID-19 Civic Freedom Tracker, ICNL.org,.
https://www.icnl.org/covid19tracker/?location=&issue=5&date=&type=. diakses 7 November 2021.
Tim  detikcom,  Kontroversi  Darurat  Militer  Muhadjir  Effendy,  detikNews,. https://news.detik.com/berita/d-5647481/kontroversi-darurat-militer- muhadjir-effendy. diakses 16 Desember 2021.

## Lainnya:
Komisi  Nasional  Hak  Asasi  Manusia,  Komentar  Umum  5  Pasal  4  Kovenan Internasional  Hak  Sipil  dan  Politik,  In  Komentar  Umum  Kovenan Internasional  Hak  Sipil  dan  Politik  dan  Hak  Ekonomi  Sosial  dan  Budaya, Komnas HAM, Jakarta, 2009.
Komnas  HAM  2020,  Pemajuan  &  Penegakan  HAM  di  Era  Pandemi  COVID-19: Laporan Tahunan Komisi Nasional Hak Asasi  Manusia Republik Indonesia 2020, Jakarta, 2021.
Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), Emergency Measures and  COVID-19:  Guidance,  Human  Rights  at  the  Heart  of  Response,. www.ohchr.org.
UN Commission on Human Rights, The Siracusa Principles on the Limitation and Derogation  Provisions  in the  International  Covenant  on  Civil  and  Political Rights. https://www.refworld.org/docid/4672bc122.html.