Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris

## KOMPETENSI PERADILAN TATA USAHA NEGARA BERDASARKAN UNDANG- UNDANG TENTANG ADMINISTRASI PEMERINTAHAN
1 Dian Utami Mas Bakar  , 2 Audyna Mayasari Muin
1 Program Studi Hukum Administrasi Negara, Fakultas Hukum, Universitas Hasanuddin
2 Program Studi Ilmu Hukum, Fakultas Hukum, Universitas Hasanuddin dianutamimasbakar91@yahoo.com 1 , audynamayasari@gmail.com 2
Naskah diterima: 15 Agustus 2018; revisi: 11 September 2018; disetujui: 10 Oktober 2018

## Abstract
The existence of the Administrative Court becomes a necessity in a legal sta- te in order to ensure that the Decision and/or the Acts of the Agency and/or Government Officials on Citizens can not be conducted arbitrarily. The en- actment of Government Administration Act implies the competence of Admi- nistrative  Courts.  Some  of  the  arrangements governing the competence of  the Administrative Court are not done through the amendment of Adminis- tration Courts Act itself but through the Administration of Government Act, so that in this Act contains provisions of competence changes and even addi- tional competence of the Administrative Court.

## Keywords: administrative court; competence; government administration
 Alamat korespondensi:
Departemen Hukum Internasional, Fakultas Hukum, Universitas Hasanuddin Jl. Perintis Kemerdekaan KM.10, Tamalanrea Indah, Tamalanrea, Kota Makassar, Sulawesi Selatan 90245 Tlp +62411-586200 E-mail: dianutamimasbakar91@yahoo.com
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018
ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris

## I. LATAR BELAKANG
Kehadiran  Peradilan  Administrasi  dalam  tatanan  sistem  peradilan  di  Indonesia pada  dasarnya  tidak  hanya  untuk  memberikan  perlindungan  hukum  bagi  rakyat  (indi- vidu)  yang  kepentingannya  dirugikan  atau  hak-haknya  terlanggar  dalam  lapangan  admi- nistrasi  negara,  tetapi  juga  untuk  memberikan  perlindungan  hukum  terhadap  kepenti- ngan  umum  warga  masyarakat.  Selain  itu  kehadiran  Peradilan  Administrasi  juga  mem- berikan  perlindungan  hukum  yang  sama  kepada  Badan  atau  Pejabat  TUN  yang  bertin- dak  benar  dan  sah  sesuai  dengan  peratuaran  perundang-undangan  (hukum)  yang  berlaku dalam  penyelenggaraan  fungsi-fungsi  pemerintahannya.    Dalam  suatu  negara  hukum seperti  halnya  Negara  Republik Indonesia  ini,  harus  dijunjung  tinggi  kesamaan  hak  bagi setiap  komponen  bangsa  untuk  diberikan  dan  mendapatkan  perlindungan  hukum  yang sama,  termasuk  Badan  atau  Pejabat  TUN.  Peradilan  Administrasi  dengan  demikian mengemban  suatu  peran  yang  penting  yaitu  melakukan  dan  memberikan  pegawasan yuridis  yang  mengikat  dalam  rangka  terciptanya  keseimbangan  dan  harmonisasi hubungan hukum yang terjalin antara rakyat (individu) dan warga masyarakat disatu pihak sebagai  yang  diperintah  dengan  Badan  atau  Pejabat  TUN  dilain  pihak  sebagai  yang memerintah (Mas Bakar, 2010:187-188).
Hanya  saja,  fungsi  kontrol  yuridis  Peradilan  Administrasi  yang  dituangkan  da- lam  UU  RI  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara jo .  UU  RI  No- mor  51  Tahun  2009  tentang  Perubahan  Kedua  Atas  UU  RI  Nomor  5  Tahun  1986  ten- tang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  (selanjutnya  disingkat  dengan  UU  PTUN),  sangat  di- batasi  yaitu  hanya  terhadap  penerapan  Hukum  Administrasi  yang  diwujudkan  dalam bentuk  tindakan  hukum  penerbitan  keputusan  TUN  yang  bersifat  konkrit,  individual  dan final  (Lihat  Pasal  1  Angka  3,  UU  RI  Nomor  5  Tahun  1958  tentang  PTUN)  yang  meru- gikan  kepentingan  atau  hak  seseorang  atau  badan  hukum  perdata.  Dengan  terbatasnya judicial  control  yang  diemban  oleh  PTUN,  menyebabkan  peran  Peradilan  Administrasi juga  sangat  terbatas  dalam  memberikan  penilaian  yuridis  atas  tindakan  hukum  TUN yang  dilakukan  oleh  Badan  atau  Pejabat  TUN  (Mas  Bakar,  2010:191).  Sehingga  dikha- watirkan  bahwa  PTUN  tidak  berperan  secara  optimal  dalam  mewujudkan  hakikatnya dalam  menjaga  keseimbangan,  keserasian  dan  harmonisasi  hubungan  dalam  kehidupan bersama bermasyarakat.
Di  sisi  lain,  pada  tahun  2014  pemerintah  telah  menerbitkan  UU  RI  Nomor  30 Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan  (UU  Adminitrasi  Pemerintahan).  Tugas pemerintahan  untuk  mewujudkan  tujuan  negara  sebagaimana  dirumuskan  dalam  pem- bukaan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  merupakan  tu- gas yang sangat  luas.  Begitu  luasnya cakupan  tugas Administrasi Pemerintahan  sehingga diperlukan  peraturan  yang  dapat  mengarahkan  penyelenggaraan  Pemerintahan  menjadi lebih  sesuai  dengan  harapan  dan  kebutuhan  masyarakat  ( citizen friendly ),  guna memberikan  landasan  dan  pedoman  bagi  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  dalam menjalankan tugas penyelenggaraan pemerintahan.
Secara  filosofis,  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  tersebut  diperlu- kan  untuk  menjadi  dasar  hukum  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  di  dalam  upaya meningkatkan  kepemerintahan  yang  baik  ( good governance )  dan  sebagai  upaya  untuk
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
mencegah  praktik  korupsi,  kolusi,  dan  nepotisme.  Dengan  demikian,  Undang-Undang ini harus  mampu  menciptakan  birokrasi  yang  semakin  baik,  transparan,  dan  efisien.  Pe- ngaturan  terhadap  Administrasi  Pemerintahan  pada  dasarnya  adalah  upaya  untuk  mem- bangun  prinsip-prinsip  pokok,  pola  pikir,  sikap,  perilaku,  budaya  dan  pola  tindak  ad- ministrasi  yang  demokratis,  objektif,  dan  profesional  dalam  rangka  menciptakan  kea- dilan  dan  kepastian  hukum.  Undang-undang  ini  merupakan  keseluruhan  upaya  untuk mengatur  kembali  Keputusan  dan/atau  Tindakan  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan berdasarkan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  dan  AUPB.  Undang-undang  ini dimaksudkan  tidak  hanya  sebagai  payung  hukum  bagi  penyelenggaraan  pemerintahan, tetapi  juga  sebagai  instrumen  untuk  meningkatkan  kualitas  pelayanan  pemerintahan  ke- pada  masyarakat  sehingga  keberadaan  Undang-Undang  ini  benar-benar  diharapkan  dapat mewujudkan  pemerintahan  yang  baik  bagi  semua  Badan  atau  Pejabat  Pemerintahan  di Pusat dan Daerah (Lihat Penjelasan Umum UU Administrasi Pemerintahan).
Terkait  dengan  PTUN,  maka  berlakunya  UU  Administrasi  Pemerintahan  sedikit banyak  memberikan  implikasi  terhadap  kompetensi  PTUN.  Tentu  saja  ketika  kita  mem- bahas  mengenai  tindakan  pemerintahan  maka  adanya  peradilan  administrasi/PTUN menjadi  sebuah  keharusan.  Namun,  keinginan  pemerintah  untuk  untuk  menjawab  kele- mahan  atas  ketentuan-ketentuan  yang  ada  dalam  UU  PTUN  tidak  dilakukan  melalui perubahan  UU  PTUN  itu  sendiri  melainkan  melalui  UU  Administrasi  Pemerintahan  ini, sehingga  dalam  UU  ini  memuat  ketentuan  perubahan  kompetensi  bahkan  penambahan kompetensi  PTUN.  Padahal,  memperluas  kompetensi  absolut  PTUN  dalam  Undang- Undang  yang  bukan  UU  PTUN,  seharusnya  tidak  sesuai  dengan  asas  Contrarius  Actus. Menjadi  pertanyaan  pula, apakah Lex Generalis, In Casu UU Administrasi Pemerintahan dapat  merubah Lex Specialis (UU  PTUN)  dengan  dalih  UU  Administrasi Pemerintahan merupakan Lex Posterior .
Misalnya  ketentuan  mengenai  pengertian  Keputusan  Tata  Usaha  Negara (KTUN).  UU  PTUN  sedari  dulu  telah  mengatur  mengenai  unsur  KTUN.  Namun  lahir- nya  UU  Administrasi  Pemerintahan  juga  mengatur  pengertian  KTUN  (yaitu  berdasar- kan  pada  Pasal  1  Angka  (7)),  dan  bahkan  melakukan  perubahan  makna  pasal  pengertian KTUN  dalam  UU  PTUN.  Hal  ini  dapat  dilihat  pada  Pasal  87  UU  Administrasi  Peme- rintahan.
Sehingga,  makna  KTUN  telah  bergeser  dari  paradigma  sebelumnya  dan  telah meluas  dari  ketentuan  sebelumnya.  Terutama  berkaitan  dengan  keputusan  yang  seha- rusnya  hanya  sebatas  bagian  dari  tindakan  hukum  (tindakan  mengeluarkan  keputusan) tetapi  dengan  UU  Administrasi  Pemerintahan  kemudian  memperluas  termasuk  tindakan factual  yang  dilakukan  oleh  pemerintah.  Sehingga  apakah  setiap  ketentuan  baru  yang lahir  dalam  UU  Administrasi  Pemerintahan  itu  telah  dilengkapi  instrumen  sebagai  dasar hukum  pelaksanaan  teknisnya  (hukum  acara)  sehingga  tidak  menimbulkan  kebingungan dalam pelaksanaannya bagi aparat penegak hukum.
Terdapat  pula  pasal  dalam  UU  PTUN  dan  UU  Administrasi  Pemerintahan  yang mengatur hal yang sama namun dengan akibat hukum yang berbeda. Hal tersebut dapat di lihat  dari  Pasal  3  UU  PTUN  dan  Pasal  53  UU Administrasi  Pemerintahan,  yaitu  tentang keputusan yang biasa disebut dengan keputusan fiksi. Perbedaan konsep dalam kedua UU tersebut  tentu  perlu  di  teliti  apakah  perbedaan  ketentuan  UU  tersebut  dapat  dimaknai
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018
ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
sebagai  suatu  pertentangan  atau  ketentuan  tersebut  tidak  bertentangan  melainkan  hanya berlaku  dalam  konteks  masing-masing.  Oleh  karena  itu,  hal  ini  menarik  untuk dibahas, baik dari segi teknik perundang-undangannya maupun secara substansi.

## II. PEMBAHASAN
Pembentukan  UU  Administrasi  Pemerintahan  didasarkan  atas  beberapa  pertim- bangan,  yaitu:  untuk  menyelesaikan  permasalahan  dalam  penyelenggaraan  pemerin- tahan, maka pengaturan mengenai administrasi pemerintahan diharapkan dapat menjadi solusi  dalam  memberikan  perlindungan  hukum,  baik  bagi  warga  masyarakat  maupun pejabat pemerintahan; untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, khususnya bagi pe- jabat  pemerintahan,  undang-undang  tentang  administrasi  pemerintahan  menjadi  landa- san hukum yang dibutuhkan guna mendasari keputusan dan/atau tindakan pejabat peme- rintahan untuk memenuhi kebutuhan hukum masyarakat dalam penyelenggaraan peme- rintahan  [Lihat  konsiderans  menimbang  poin  (b)  dan  (c),  UU  Administrasi  Pemerin- tahan]. Oleh karena itu, UU Administrasi Pemerintahan mengatur tindakan-tindakan pe- merintah  yang  termasuk  dalam  tata  laksana  pengambilan  keputusan  dan/atau  tindakan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan. Tidak hanya tindakan pemerintah saja tetapi sebagaimana konsep negara hukum modern yang menghendaki adanya badan peradilan administrasi  yang  dapat  mengontrol  pemerintah,  maka  pengawasan  terhadap  tindakan pemerintah yang dilakukan oleh lembaga peradilan tersebut juga diatur. Terdapat bebe- rapa Pasal yang memberikan implikasi terhadap kompetensi absolut Peradilan Tata Usa- ha Negara (PTUN).
Beberapa pasal yang memberikan implikasi terhadap kompetensi absolut PTUN dalam  UU  Administrasi  Pemerintahan  tersebut  yang  menjadi fokus  penulisan  ini  dapat diuraikan dan analisis sebagai berikut:
1. Pengertian/unsur  Keputusan  Tata  Usaha  Negara (KTUN)  berdasarkan  UU  Admi- nistrasi Pemerintahan dan UU PTUN
Berdasarkan Pasal 1 angka (9) UU RI Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua  Atas  Undang-Undang  RI  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara,  menetapkan  bahwa  Keputusan Tata  Usaha  Negara  adalah  suatu  penetapan ter- tulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum  Tata  Usaha  Negara  yang  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  yang berlaku,  yang  bersifat  konkret,  individual,  dan  final,  yang  menimbulkan  akibat  hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Berikut dijelaskan unsur-unsur tersebut seca- ra teoritik (Ridwan HR, 2003:111-120):
a) Suatu pernyataan kehendak secara tertulis;
Secara  teoritis,  hubungan  hukum  publik  senantiasa  bersifat  sepihak  atau  ber-  segi satu.  Oleh  karena  itu  hubungan  hukum  publik  berbeda  dengan  hubu-  ngan hukum  dalam  bidang  keperdataan  yang  selalu  bersifat  dua  pihak  atau  lebih, karena  dalam  hukum  perdata  di  samping  ada  kesamaan  kedudukan juga ada asas otonomi  yang  berupa  kebebasan  pihak  yang  bersnagkutan  un-  tuk  mengadakan hubungan hukum atau tidak serta menentukan apa isi hubu- ngan hukum itu. Ketika pemerintah  dihadapkan  pada  peristiwa  konkret  dan pemerintah  memiliki motivasi
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
dan  keinginan  untuk  menyelesaikan  peristiwa  tersebut,  pemerintah  diberi wewenang untuk  mengambil tidakan hukum secara  sepihak  dengan  menggunakan motivasi  dan  keinginannya  itu  dalam  bentuk  ketetapan/keputusan.  Artinya ketetapan  merupakan  hasil  dari  tinda- kan  hukum  yang  dituangkan  dalam  bentuk tertulis, sebagai wujud motivasi dan keinginan pemerintah.
b) Dikeluarkan oleh Pemerintah;
Keputusan  dibatasi  hanya  sebatas  keputusan  yang  dikeluarkan  oleh  peme- rintah atau  tata  usaha  negara.  Berdasarkan  UU  PTUN,  yang  dimaksud  de-  ngan  tata usaha negara  yaitu administrasi yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  baik  di  pusat  maupun  di  daerah. Dalam penjelasannya,  disebutkan  bahwa  yang  dimaksud  dengan  urusan  pe-  merintahan ialah  kegiatan  yang  bersifat  eksekutif.  Beragamnya  lembaga  atau  organ pemerintahan  menunjukkan  bahwa  oengertian  Badan/Pejabat  TUN  memiliki cakupan yang sangat luas, yang berarti luas pula pihak-pihak yang  dapat  diberikan wewenang pemerintahan untuk membuat dna menge- luarkan keputusan.
c) Berdasarkan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku; Keputusan  adalah  hasil  dari  tindakan  hukum  pemerintahan.  Dalam  negara hukum, setiap tidakan hukum pemerintahan harus didasarkan pada asas le- galitas, yang berarti bahwa pemerintah  tunduk pada undang- undang. Falam hubungannya dengan  pelaksanaan  tugas,  pemerintah  harus  tunduk  pada  asas  legalitas sebagaimana  telah  dirumuskan  secara  tersendiri  dalam  prinsip  ne-  gara  hukum melalui  ungkapan;  prinsip  pemerintahan  berdasarkan  undang- undang.  Sehingga, pembuatan  dan  penerbitan  ketetapan  harus  didasarkan  pada  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku  atau  harus  didasarkan  pada  wewenang pemerintahan  yang  diberikan  oleh  peraturan  perundang- undangan.
d) Bersifat konkret dan individual; Berdasarkan  rangkaian  norma,  ketetapan  memiliki  sifat  norma  hukum  yang individual-konkret  dari  rangkaian  norma  hukum  yang  bersifat  umum-abs-  trak. Untuk  menuangkan  hal-hal  yang  bersifat  umum  tersebut  ke  dalam  pe-  ristiwa- peristiwa  konkret,  maka  dikeluarkan  ketetapan-  ketetapan  yang  akan  membawa peristiwa  umum  itu  sehingga  dapat  dilaksanakan.  Ketetapan  yang  bersifat individual  artinya  tidak  untuk  umum,  melainkan  tertentu  berdasar- kan  apa  yang dituju  oleh  keputusan  itu,  dan  konkret  berarti  tidak  bersifat  umum  obyeknya, yang mungkin terbatas pada waktu atau tempatnya.
e) Menimbulkan akibat hukum Ketetapan/keputusan  merupakan  wujud  konkret  dari  tindakan  hukum  peme- rintahan.  Secara  teoritis,  tindakan  hukum  berarti  tindakan-tindakan  yang berdasarkan  sifatnya  dapat  menimbulkan  akibat  hukum  tertentu,  atau  tin- danan hukum  adalah  tindakna  yang  dimaksudkan  untuk  menciptakan  hak  dan kewajiban.  Dengan  demikian,  tindakan  hukum  pemerintahan  adalah  tin-  dakan hukum yang dilakukan oleh organ pemerintahan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum tertentu.
f) Seseorang atau Badan Hukum Perdata;
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370
http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
Ketetapan  sebagai  wujud  dari  tindakan  hukum  publik  sepihka  dari  organ pemerintahan  ditujukan  pada  subjek  hukum  yang  berupa  seseorang  atau badan hukum perdata. Penjelasan diatas merupakan uraian unsur KTUN berdasarkan UU PTUN,  namun  berdasarkan  Pasal  1  dan  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan, juga mengatur mengenai  unsur  dari  KTUN,  yang  menetapkan  bahwa  (Lihat  UU Administrasi  Peme- rintahan):
Pasal 1 Angka 7 Keputusan Administrasi Pemerintahan yang juga disebut Keputusan Tata Usaha Negara  atau  Keputusan  Administrasi  Negara  yang  selanjutnya  disebut  Keputu- san  adalah  ketetapan  tertulis  yang  dikeluarkan oleh  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Pasal 87 Dengan  berlakunya  Undang-Undang  ini,  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  seba- gaimana  dimaksud  dalam  Undang-Undang  RI  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang RI  Nomor 9 Tahun  2004 dan  Undang-Undang RI Nomor 51 Tahun  2009 harus dimaknai sebagai:
a. Penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual; b. Keputusan Badan dan/atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  di  lingkungan  eksekutif,  legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya;
b. Berdasarkan ketentuan perundang-undangan dan AUPB;
c. Bersifat final dalam arti lebih luas;
d. Keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum; dan/atau
e. Keputusan yang berlaku bagi Warga Masyarakat.
Pada Pasal 1 Angka 7 UU Administrasi Pemerintahan tersebut, dapat penulis ru- muskan bahwa unsur KTUN adalah: ketetapan tertulis; dikeluarkan oleh Badan dan/atau Pejabat  pemerintahan;  dan  dalam  rangka  penyelenggaraan  pemerintahan.  Pasal  ini seolah hanya meringkas defenisi KTUN yang telah lama diatur dalam UU PTUN.
Namun,  selanjutnya  pada  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  mengatur perubahan makna KTUN dalam UU PTUN menjadi: penetapan tertulis yang juga men- cakup  tindakan  faktual;  keputusan  Badan  dan/atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  di lingkungan  eksekutif,  legislatif,  yudikatif, dan  penyelenggara negara lainnya;  berdasar- kan  ketentuan  perundang-undangan  dan  AUPB;  bersifat  final  dalam  arti  lebih  luas; keputusan  yang  berpotensi  menimbulkan  akibat  hukum;  dan/atau  keputusan  yang  ber- laku bagi Warga Masyarakat.
Sebelum  memberikan  analisis  lebih  jauh  mengenai  perbedaan  unsur  KTUN  di atas,  terlebih  dahulu  penulis  ingin  menegaskan  bahwa  terdapat  ketidaktertiban  teknik penyusunan  perundang-undangan  dalam  pengaturan  Pasal  87  UU  Administrasi  Peme- rintahan tersebut jika ditinjau dari teori pembentukan perundang-undangan.
Pembentukan perundang-undangan  diatur  dalam UU  RI  Nomor  12 Tahun 2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan  (UU  P3)  beserta  dengan  lam- pirannya  yang  menjelaskan  tentang  teknik  penyusunan  peraturan  perundang-undangan.
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
Lampiran  tersebut  merupakan  bagian  tidak  terpisahkan  dari  undang-undang  tersebut. Dalam  lampiran  II,  BAB  II  huruf  D,  mengatur  mengenai  Perubahan  Peraturan  Perun- dang-Undangan.
Perubahan Peraturan Perundang-undangan dilakukan dengan (Lihat Lampiran II BAB II Huruf D Angka 230 UU P3):
a. Menyisip atau menambah materi ke dalam Peraturan Perundang-undangan; atau
b. Menghapus  atau  mengganti  sebagian  materi  Peraturan  Perundang-unda- ngan.
Sebagaimana  dalam  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  ditetapkan  bahwa “Dengan  berlakunya  undang-undang  ini,  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  sebagaimana dimaksud  dalam  Undang-Undang  RI  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata Usaha  Negara  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  RI  Nomor  9  Tahun 2004  dan  Undang-Undang  Nomor  51  Tahun  2009  harus dimaknai  sebagai:  [...]”  maka Pasal  tersebut  pada  dasarnya  melakukan  perubahan  terhadap  Pasal  1  angka  9  UU  RI Nomor  51 Tahun  2009  tentang Perubahan Kedua UU  RI  Nomor 5 tahun  1986 tentang PTUN,  yaitu  mengenai  pengertian  KTUN.  Sebab,  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemer- intahan tersebut mengganti sebagian materi peraturan perundang-undangan.
Namun  sayangnya,  perubahan  yang  dilakukan  pada  UU  Administrasi  Peme- rintahan tersebut,  berdasarkan  analisis penulis,  tidak  memperhatikan beberapa hal beri- kut:
a. Maria  Farida  menuliskan  bahwa  dalam  mengadakan  perubahan  terhadap  suatu peraturan  perundang-undangan,  hal-hal  yang  harus  diperhatikan  salah  satunya yaitu perubahan sutau peraturan perundang-undangan  dilakukan oleh pejabat yang berwenang membentuknya berdasarkan  pada  prosedur  yang  berlaku,  dan  dengan suatu  peraturan  per- undang-undangan yang sejenis (atau setingkat) [Maria Farida Indrati  S,  2007:179-180].  Berdasarkan  hal  tersebut  di  atas,  makna  sejenis  ini dapat penulis  sandarkan  pada  dua  hal  yaitu  UU  sejenis,  misalnya  UU  PTUN  diu- bah  menjadi  UU  Perubahan  Atas  UU  PTUN  dan  peraturan  perundang-  un- dangan  yang  setingkat  dalam  hierarki  peraturan  perundang-undangan,  mi- salnya UU diubah dengan UU juga.
Sehingga seharusnya perubahan mengenai ketentuan yang diatur dalam UU PTUN dapat diubah melalui UU perubahan terhadap UU PTUN juga. Seperti kita  ketahui, UU  PTUN  telah  diubah  sebanyak  2  kali,  dimulai  dari  UU  RI  Nomor  5  Tahun 1986  tentang  PTUN,  UU  Nomor  9  tahun  2004  tentang  Peru-  bahan  Atas  UU Nomor  5 Tahun 1986 tentang PTUN,  dan UU RI Nomor 51 Tahun  2009  tentang Perubahan  Kedua  Atas  UU  RI  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  PTUN.  Namun, dalam  praktik  yang  ditunjukkan  dalam  UU  Adminis-  trasi  Pemerintahan,  maka terlihat bahwa UU Administrasi Pemerintahan mengubah  Pasal  dalam  UU  PTUN. Sehingga  menurut  penulis,  hal  ini  tidak  mencerminkan  ketertiban  dalam perubahan ketentuan peraturan perundang- undangan.
b. Pasal  perubahan  makna  KTUN  yaitu  pada  Pasal  87  UU  Administrasi  Pe- merintahan,  diatur  letaknya  pada  Ketentuan  Peralihan.  Dimana,  secara  teknik penyusunan  peraturan  perundang-undangan,  Ketentuan  Peralihan  memuat
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370
http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
penyesuaian  pengaturan  tindakan  hukum  atau  hubungan  hukum  yang  sudah  ada berdasarkan  Peraturan  Perundang-undangan  yang  lama  terhadap  Peratu-  ran Perundang-undangan  yang  baru,  yang  bertujuan  untuk:  a.  menghindari terjadinya kekosongan  hukum;  b. menjamin  kepastian  hukum;  c.  memberi- kan perlindungan hukum  bagi  pihak  yang  terkena  dampak  perubahan  keten-  tuan  Peraturan Perundang-undangan;  dan  d.  mengatur  hal-hal  yang  bersifat  transisional  atau bersifat  sementara  (Lihat  Lampiran  II  BAB  I  Huruf  C,  Poin  C.4  Angka  127  UU P3).  Bisa  saja,  niat  pembentuk  UU  Administrasi  Pemerintahan  menempatkan  isi ketentuan Pasal 87 ini pada ketentuan peralihan dikarenakan bersifat transi- sional. Namun,  tetap  saja  tidak dapat  dibenarkan sebab,  dalam  Lampiran II BAB I Huruf C,  Poin  C.4.,  Angka  135  UU  P3  memberikan  batasan  menge- nai hal yang diatur dalam  ketentuan  peralihan.  Disebutkan  bahwa  “Rumusan  dalam  Ketentuan Peralihan  tidak  memuat  perubahan  terselubung  atas  ke-  tentuan  Peraturan Perundang-undangan  lain.  Perubahan  ini  hendaknya  dila- kukan dengan  membuat batasan  pengertian  baru  di  dalam  Ketentuan  Umum  Peraturan  Perundang- undangan  atau  dilakukan  dengan  membuat  Peraturan  Perundang-  undangan perubahan.”
Sementara  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  yang  secara  tegas  me- nyebutkan bahwa “Dengan berlakunya Undang-Undang ini, Keputusan Tata Usaha Negara  sebagaimana  dimaksud  dalam  Undang-Undang  RI  Nomor  5 Tahun 1986 tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang- Undang  RI  Nomor  9  Tahun  2004  dan  Undang-Undang  RI Nomor 51 Tahun 2009 harus  dimaknai  sebagai:  [...]”  memberikan  perubahan  makna  secara  terselubung terhadap  peraturan  perundang-undangan  lain,  sebab  yang  mengubah  ketentuan KTUN  dalam  UU  PTUN  bukan  oleh  UU Perubahan  UU PTUN,  tetapi oleh  UU Administrasi Pemerintahan (peraturan perundang-undangan lain).
c. Teknik  penyusunan  peraturan  perundang-undangan  yang  diatur  dalam  UU  P3 tidak  mengakomodir  perubahan  peraturan  perundang-undangan  seperti  yang dilakukan  dalam  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  (melakukan perubahan makna  pada  salah  satu  Pasal  di  UU  lain).  Secara  umum,  peru-  bahan  yang dimaksud  selalu  berkaitan  dengan  perubahan  UU  yang  sejenis.  Perubahan- perubahan  peraturan  perundang-undangan  berdasarkan  UU  P3,  dapat dilakukan dengan beberapa cara, yaitu:
• Pada  dasarnya  batang  tubuh  Peraturan  Perundang-undangan  perubahan terdiri atas 2 (dua) Pasal yang ditulis dengan angka Romawi yaitu sebagai berikut:
- Pasal  I  memuat  judul  Peraturan  Perundang-undangan  yang  diubah, dengan menyebutkan Lembaran Negara Republik Indonesia, dan
- Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia yang diletakkan di antara tanda  baca  kurung  serta  memuat  materi  atau  norma  yang  diubah.  Jika materi  perubahan  lebih  dari  satu,  setiap  materi  perubahan  dirinci  dengan menggunakan angka Arab (1, 2, 3, dan seterusnya).
• Jika  Peraturan  Perundang-undangan  telah  diubah  lebih  dari  satu  kali, Pasal I memuat,  selain  mengikuti  ketentuan  pada  Nomor  193  huruf  a,  juga  tahun  dan
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
nomor  dari  Peraturan  Perundangundangan  perubahan  yang ada serta Lembaran Negara  Republik  Indonesia  dan  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik Indonesia yang diletakkan di antara tanda baca kurung dan dirinci dengan huruf (abjad) kecil (a, b, c, dan seterusnya).
• Jika  dalam  Peraturan  Perundang-undangan  ditambahkan  atau  disisipkan  bab, bagian,  paragraf,  atau  Pasal  baru,  maka  bab,  bagian,  paragraf,  atau Pasal  baru tersebut  dicantumkan  pada  tempat  yang  sesuai  dengan  materi  yang bersangkutan.
a. Penyisipan Bab
b. Penyisipan Pasal:
• Jika  dalam  1  (satu)  Pasal  yang  terdiri dari  beberapa  ayat  disisipkan  ayat baru, penulisan  ayat  baru  tersebut  diawali  dengan  angka  Arab  sesuai  dengan angka  ayat  yang  disisipkan  dan  ditambah  dengan  huruf  kecil  a,  b,  c,  yang diletakkan di antara tanda baca kurung ( ).
• Jika  dalam  suatu  Peraturan  Perundang-undangan  dilakukan  penghapusan  atas suatu  bab,  bagian,  paragraf,  pasal,  atau  ayat,  maka  urutan  bab,  bagian, paragraf,  pasal,  atau ayat tersebut  tetap dicantumkan dengan diberi keterangan dihapus.
• Jika suatu perubahan Peraturan Perundang-undangan mengakibatkan:
a. sistematika Peraturan Perundang-undangan berubah;
b. materi  Peraturan  Perundang-undangan  berubah  lebih  dari  %  (lima puluh persen); atau
c. esensinya berubah.
Peraturan  Perundang-undangan  yang  diubah  tersebut  lebih  baik  dicabut dan  disusun  kembali  dalam  Peraturan  Perundang-  undangan  yang  baru mengenai masalah tersebut.
• Jika  suatu  Peraturan  Perundang-undangan  telah  sering  mengalami  perubahan sehingga  menyulitkan  pengguna  Peraturan  Perundang-undangan,  sebaiknya Peraturan  Perundang-undangan  tersebut  disusun  kembali  da- lam  naskah  sesuai dengan  perubahan  yang  telah  dilakukan,  dengan  me-  ngadakan  penyesuaian pada:
a.  urutan bab, bagian, paragraf, pasal, ayat, angka, atau butir;
b.  penyebutan-penyebutan; dan
c.  ejaan,  jika  Peraturan  Perundang-undangan  yang  diubah  masih  tertulis  dalam ejaan lama.
Berdasarkan  beberapa  ketentuan  mengenai  teknik  perubahan  berdasarkan  UU P3,  maka  perubahan  yang  dilakukan  pada  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan seyogyanya  tidak  dikenal  dalam  teknik  penyusunan  peraturan  perundang-undangan, khususnya mengenai  perubahan  perundang-undangan.
Berdasarkan  uraian  di atas  maka  penulis  melihat bahwa  pembentukan  Pasal  87 UU  Administrasi  Pemerintahan  tersebut  tidak  tertib  pada  teknik  penyusunan perundang-  undangan  yang  telah  diatur  dalam  UU  P3.  Parahnya  jika  hal  ini  terus dapat  dilakukan  oleh  UU  lain,  maka  akan  menjadi  preseden  dimana  praktik perubahan  ketentuan  Pasal  pada  UU  yang  berbeda  dapat  dilakukan  sehingga  akan memunculkan  kerancuan pembentukan peraturan perundang-undangan.
Selanjutnya,  karena  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  tersebut  tetap  ber-
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018
ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
laku,  maka  terlepas dari problematika teknik perundang-undangannya,  penulis membe- rikan  analisis  terhadap  perbedaan  dan  implikasi makna  KTUN  berdasarkan  UU  Admi- nistrasi  Pemerintahan  terhadap  kompetensi  absolut  PTUN.  Perbedaan  unsur  KTUN dalam UU PTUN dan UU Administrasi Pemerintahan dapat diuraikan sebagai berikut:
a. Bentuk Keputusan.
KTUN  yang  selama  ini  dikenal  sebelum  lahirnya  UU  Administrasi  Peme- rintahan adalah KTUN yang berbentuk penetapan tertulis sebagai salah satu bentuk tindakan  hukum  pemerintahan.  Tindakan-tindakan  pemerintah  dapat  dibagi menjadi  tindakan  nyata/faktual  dan  tindakan  hukum.  Tindakan  nyata  merupakan tindakan-tindakan  yang  tidak  ada  relevansinya  dengan  hukum  dan  oleh karenanya  tidak  menimbulkan  akibat-akibat  hukum.  Sedangkan tindakan  hukum menurut  R.  J.  H.  M.  Huisman,  yaitu  tindakan-tindakan  yang  berdasarkan sifatnya  dapat  menimbulkan  akibat  hukum  tertentu,  atau “ Een rechtshandeling is gericht op het scheppen van rechten of plichten ”  (tindakan  hukum  adalah tindkaan  yang  dimaksudkan  untuk  mencipatkan hak dan kewajiban) [Ridwan HR, 2003:81].
Penerbitan  suatu  KTUN  meru-pakan  bagian  dari  tindakan  hukum  peme- rintahan  dimana  harus berbentuk  tertulis;  Keputusan.  KTUN  ini  merupakan objek sengketa  TUN  yang  dapat  diajukan  pada  PTUN.  Pasal  1  Angka  10  UU  RI Nomor  51  Tahun  2009  tentang  Perubahan  Kedua  Atas  UU  PTUN  menetapkan bahwa “Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang tim- bul  dalam  bidang tata  usaha  negara  antara  orang  atau  badan  hukum  perdata  dengan  badan  atau pejabat  tata  usaha  negara,  baik  di  pusat  maupun  di  daerah,  sebagai  akibat dikeluarkannya  keputusan  tata  usaha  negara,  termasuk  sengketa  kepegawaian berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku.”  Namun  dengan berlakunya  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  maka  kompetensi  absolut PTUN  diperluas  maknanya  sehingga  tidak  hanya  tindakan  hukum  tetapi  juga tindakan  faktual.  Jika  merujuk  pada  Pasal  1  Angka  8  UU  Administrasi Pemerintahan,  Tindakan  Administrasi  Pemerintahan  yang  selanjutnya  disebut Tindakan  adalah  perbuatan  Pejabat  Pemerintahan  atau  penyelenggara  negara lainnya  untuk  melakukan  dan/atau  tidak  melakukan  perbuatan  konkret  dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Namun  jika  makna  KTUN  diperluas  maka rasionalnya,  kompetensi PTUN juga semakin luas.
Tetapi,  menurut  Irvan  Mawardi,  masuknya  tindakan  faktual  sebagai  bagian  dari KTUN  sebagai  objek  gugatan dalam sengketa  TUN merupakan bagian yang  tidak terpisahkan  dai  adanya  ketentuan  tentang  diskresi  yang  diatur dalam Pasal 22-32 UU  Administrasi  Pemerintahan  tersebut.  Khususnya  pa- da  Pasal  31  ayat  (2)  UU Administrasi  Pemerintahan  ditetapkan  bahwa  aki-  bat  hukum  dari  penggunaan diskresi  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dapat  dibatalkan.  Dalam  konteks pembatalan  diskresi  ini  kemudian  PTUN berwenang  untuk  memeriksa,  menguji, mengadili  dan  memutuskan.  Oleh  karena  itu,  dengan  adanya  Pasal  87  UU Administrasi  Pemerintahan  maka tindakan  faktual  yang  sering  menjadi  perbuatan melawan  hukum  oleh  pemerintah/onrechtmatige  overheidsdaad  secara  hukum
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
menjadi  kewenang  PTUN  untuk  memeriksa  dan  mengadili  (Irvan  Mawardi, 2016:68-69).  Mengenai  pendapat  Irvan  Mawardi  tersebut  di  atas,  penulis menambahkan  bahwa  pada  kenyataannya,  penggunaan  diskresi  juga  bisa dilakukan dalam bentuk KTUN sebagai dasar tindakan diskresinya. Sehingga pada beberapa  peristiwa  penggunaan  diskresi  juga  diawali  dengan  penerbitan  KTUN terlebih dahulu.
Sementara  itu,  mengutip  tulisan  Yodi  Martono  Wahyunadi  bahwa  PTUN dalam menangani  obyek  berupa  tindakan  administrasi  pemerintahan  (Pasal  1  angka  8 UUAP)  yang  semula  diuji  oleh  pengadilan  di  lingkungan  peradilan  umum melalui  Perbuatan  Melawan  Hukum  oleh  Pejabat  (PMHP)  menggunakan  Pasal 1365  KUH  Perdata.  Dalam  Pasal  85  UUAP,  disebut-  kan  bahwa  Pengajuan gugatan  sengketa  Administrasi  Pemerintahan  yang  sudah  didaftarkan  pada pengadilan  umum  tetapi  belum  diperiksa,  dengan berlakunya Undang-Undang ini dialihkan dan diselesaikan oleh PTUN. Namun, dari laporan bulanan setiap PTUN se-Indonesia  tidak  ada  perkara  pelimpahan dari Pengadilan Negeri (Yodi Martono Wahyunadi,  2016:141).  Ketika  UU  Administrasi  Pemerintahan  masih  menjadi rancangan  UU,  hal  ini  sudah  sering  diperbincangkan.  Tatiek  Sri  Djatmiati mengemukakan  bahwa  problem  selama  ini  adalah  di  dalam  penjelasan  umum Undang-Un-  dang  RI  Nomor  5  Tahun  1986  butir  1  menyatakan  “[...],  sedangkan sengketa  Tata  Usaha  Negara  lainnya  yang  menurut  Undang-Undang  ini  tidak menjadi  wewenang  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara,  diselesaikan  oleh  Pengadilan Negeri.  Akan  tetapi,  di  Pengadilan  Negeri  hanya  dicatat  sebagai  perkara perdata oleh  karena  kewenangan  absolut  Pengadilan  Negeri  adalah  perkara  perdata  dan pidana.  Dengan  demikian  terhadap  sengketa  tata  usaha  negara  lainnya  hukum materil  yang  diterapkan  adalah  Pasal  1365  BW  yang  menu-  rut  Yurisprudensi Osterman  Arrest  tahun  1919  dikenal  dengan  istilah  OOD  ( Onrechtmatig Overheids Daad ),  hal  ini  merupakan  suatu  kontradiksi  oleh  karena sengketanyasengketa  Tata  Usaha  Negara  tapi  hukum  materilnya  adalah  BW (Anonim, 2017).
Logika  yang  digunakan  oleh  Tatiek  Sri  Djatmiati  memang  relevan  dengan kenyataan.  Selain  itu,  keinginan  untuk  memberikan  kewenangan  kepada  PT-  UN untuk  dapat  menguji  tindakan  faktual  seyogyanya  merupakan  bentuk perlindungan  kepada  masyarakat  dan  penguatan  terhadap  pengawasan  ter- hadap pemerintah  baik  dilakukan  melalui  tindakan  hukum  berbentuk  KTUN  maupun tindakan faktual.
Berkaitan  dengan  hal  ini  perlu  menjadi  perhatian  sebab  apakah  perluasan makna ini  memberikan  dampak  terhadap  hukum  acara  PTUN  sebab  selama  ini  hukum acara  yang  diatur  hanya  berkaitan  dengan  sengketa  TUN  dengan  objek  sengketa yaitu  KTUN  (bagian  ini  akan  dijawab  lebih  lanjut  pada pembahasan rumusan masalah kedua).
b. Pembuat Keputusan. Kalimat  Pasal  87  menegaskan  sumber  terbitnya  KTUN  yang  dapat  menjadi sengketa  di  PTUN,  yaitu  Keputusan  Badan  dan/atau  Pejabat  Tata  Usaha Negara
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018
ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
di  lingkungan  eksekutif,  legislatif,  yudikatif,  dan  penyelenggara  negara  lainnya. Meskipun  demikian  menghilangkan  kalimat  “berisi  tindakan  hukum  tata  usaha negara”  sebagaimana  yang  ada  pada  berdasarkan  UU  PT-  UN  kurang  tepat  bagi penulis,  sebab  dengan  kalimat  tersebut  maka  menun-  jukkan  ranah  hukum administrasi.
c. Landasan terbitnya KTUN. Berdasarkan  UU  Administrasi  Pemerintahan,  ditambahkan  klausul  berda- sarkan ketentuan  peraturan  perundang-undangan  dan  AUPB.  Secara  teori, AUPB sudah diterima  menjadi  parameter  legalitas  tindakan  pemerintah  atau  sebagai  acuan penggunaan wewenang bagi pejabat pemerintahan dalam mengeluarkan Keputusan dan/atau  Tindakan  dalam  penyelenggaraan  peme-  rintahan  (Lihat  Pasal  1  Angka 17  UU  Administrasi  Pemerintahan).  Namun,  apa  saja  asas  yang  termasuk  dalam AUPB  sebagai  konsep  memang  berbeda,  bergantung  pada  pakar  yang mengemukakan.  Oleh  karena  itu,  pada  UU  Administrasi  Pemerintahan  ini semakin  mempertegas  bahwa  yang  termasuk  dalam  AUPB  yaitu  asas  kepastian hukum,  kemanfaatan,  ketidakberpihakan,  kecermatan,  tdiak  menyalahgunakan kewenangan, keterbukaan, kepentingan umum  dan  pelayanan  yang  baik.  Adapun asas-asas  umum  lainnya  di  luar  AUPB  tersebut  dapat  diterapkan  sepanjang dijadikan  dasar  penilaian  hakim  yang  tertuang  dalam  putusan  Pengadilan  yang berkekuatan  hukum  tetap (Lihat Pasal 10 Administrasi Pemerintahan).
d. Sifat Keputusan.
Semula dalam UU PTUN ditegaskan bersifat konkret, individual dan final. Hal ini menunjukkan perbedaan tegas mengenai objek sengketa TUN yaitu keputusan  dan bukan  peraturan  yang  bersifat  umum,  abstrak.  Namun,  berdasarkan  poin  d  Pasal 87 UU Administrasi  Pemerintahan  ini  maka dalam penjelasan pasalnya ditetapkan bahwa “Yang dimaksud dengan “final dalam arti  luas”  mencakup  Keputusan  yang diambil  alih  oleh  Atasan  Pejabat  yang  berwenang.”  Ketentuan  ini  hanya menyisakan tanya mengenai sejauhmana batasan kata “luas” tersebut.
e. Tujuan Keputusan.
“Berpotensi  menimbulkan  akibat  hukum”  berdasarkan  UU  Administrasi Pemerintahan ini  cukup menjadi  sorotan. Ketentuan ini  memperluas makna, yakni apabila  adnaya  sebuah  KTUN  yang  berpotensi  merugikan,  meskipun  kerugian tersebut  belum  nyata  dan  tidak  bersifat  langsung,  maka  KTUN  tersebut  sudah dapat  digugat  di  PTUN.  Ketentuan  Pasal  ini  bisa  saja  dimasukkan  sebagai penekanan agar pemerintah selalu berhati-hati dalam menerbitkan suatu Keputusan sekaligus  dapat  mencegah  akibat  negatif  yang  dapat timbul  dari  terbitnya  KTUN tersebut.  Namun,  konsep  “berpotensi  menimbulkan  akibat  hukum”  ini  dikritik oleh  Hakim  Agung  Yulius.  Menurutnya,  klausul  tersebut  melahirkan ketidakpastian  hukum  mengingat  sudah  menjadi  asas  bahwa  ketika  ada  akibat hukumlah  kemudian  muncul  reaksi  dalam konteks gugatan hukum.  Menurutnya, ketika  tidak  atau  belum  ada  fakta  hukum  maka  tidak  mungkin  ada  tindakan  atau gugatan hukum. Yulius menambahkan  bahwa  kriteria-kriteria  KTUN  sebagaimana tercantum  dalam  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  ini  tidak  serta  merta
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
menghapus  kriteria  KTUN  yang  diatur  dalam  UU  PTUN,  sehingga  dalam praktiknya,  hakim PTUN  harus  tetap  menggunakan  kriteria  KTUN  berdasarkan UU  PTUN (Irvan Mawardi, 2016:71-72).
Pasal  53  ayat  (1)  UU  PTUN  menegaskan  bahwa  hanya  orang  atau  badan  hukum perdata  yang  merasa  kepentingannya  dirugikan  oleh  suatu  Keputuan TUN  yang dapat  diterima  legal  standingnya.  Prinsip  tersebut  telah  berlaku  secara  universal, bahwa  hanya  orang  atau  badan  hukum  perdata  yang  merasa  kepentingannya dirugikan  yang  dapat  mengajukan  gugatan.  Dari  segi  sosiologis  dikhawatirkan Pengadilan  akan  kebanjiran  perkara  akibat  dari  tidak  adanya  syarat  kepentingan yang dirugikan (Tri Cahya Indah Permana, 2016: 42-43).
f. Sasaran Keputusan.
Selama ini,  berdasarkan UU PTUN,  karena Keputusan  tersebut bersifat individual maka otomatis Keputusan yang dimaksud adalah bagi seseorang dan badan  hukum perdata  (individual).  Namun,  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan menetapkan  klausul  Keputusan  yang  berlaku  bagi  warga  masyarakat.
Berkaitan  dengan  hal  ini,  Tri  Cahya  Indra  Permana  mengemukakan  bahwa  di dalam  praktik  peradilan,  sudah  sering  terjadi  suatu  objek  sengketa  ditujukan  kepada warga  masyarakat  di  sutau  lokasi  tanpa  menyebutkan  individu-individunya.  Misalnya suatu keputusan tentang  pembongkaran  rumah  di  sepanjang jalan  X di  kota Y.  Rumah di  sepanjang  jalan  X  di  kota  Y  tidak  disebutkan  individu-individunya,  namun  sesung- guhnya  dapat  ditentukan  siapa-siapa  saja  yang  terkena  akibat  dari  Surat  Keputusan tersebut  (Tri  Cahya  Indah  Permana,  2016:45-46).  Namun,  berdasarkan  pendapat  ter- sebut,  mengutip  Maria  Farida  dalam  menjelaskan  mengenai  norma  hukum  individual adlaah  norma  hukum  yang  ditujukan  atau  dialamatkan  (addressatnya)  pada  seseorang, beberapa orang atau banyak orang yang telah tertentu (Maria Farida Indrati S, 2007:27). Sehingga  penggunaan  contoh  oleh  Tri  Cahya  Indra  Permana  di  atas  kurang  relevan dalam mengelaborasi maksud “keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat.”
Berdasarkan uraian mengenai Pasal yang berkaitan dengan KTUN di atas maka, Pasal 87 UU Administrasi Pemerintahan pada dasarnya memperluas semangat access to justice  bagi  pencari  keadilan,  namun  disisi  lain  Pasal  tersebut  telah  memunculkan ketentuan-ketentuan  yang  bersifat  mubazir  atau  bahkan  membingungkan  untuk  dapat dilaksanakan.  Bahkan  secara  ekstrem,  jika  ditinjau  dari  teori  pembentukan  perundang- undangan,  maka  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  dapat  dikatakan  tidak  valid sebagai  suatu  norma  sehingga  bisa  saja  tidak  diberlakukan.  Apalagi  dalam  praktiknya hal  tersebut  memang  dibenarkan.  Dimana  Hakim  Agung  Yulius  mengatakan  bahwa kriteria-kriteria KTUN sebagaimana tercantum dalam Pasal 87 UU Administrasi Peme- rintahan ini tidak serta merta menghapus kriteria KTUN yang diatur dalam UU PTUN, sehingga  dalam  praktiknya,  hakim  PTUN  harus  tetap  menggunakan  kriteria  KTUN berdasarkan UU PTUN (Irvan Mawardi, 2016:71-72).
2. Keputusan Fiktif Positif dan Keputusan Fiktif Negatif.
(Istilah  Keputusan  Fiktif  yang  digunakan  merupakan  istilah  populer  yang  dimak- sudkan  untuk  memberikan  sebutan  kepada  Keputusan  berdasar  Pasal  3  UU  PTUN.
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018
ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
Penambahan  kata  positif  dan  negatif,  penulis  maksudkan  bahwa  jika  berdasarkan Pasal  3  UU  PTUN  maka  “sikap  diam”  pemerintah  adalah  menolak  yang  dalam  hal ini  penulis  disebut  dengan  Fiktif  Negatif,  sementara  berdasarlan  Pasal  53  UU  Ad- ministrasi  Pemerintahan  maka  “sikap  diam”  pemerintah  adalah  menerima  yang  da- lam hal ini penulis sebut dengan Fiktif Positif).
Pasal  53  UU  Administrasi  Pemerintahan  dapat  diistilahkan  dengan  Keputusan Fiktif Positif sebagaimana Pasal 3 UU PTUN mengatur hal yang dikenal dengan sebu- tan Keputusan Fiktif/Fiktif Negatif.
Berdasarkan Pasal 3 UU PTUN, jika masyarakat mengajukan permohonan untuk diterbitkannya  keputusan,  namun  hingga  batas  waktu  yang  ditentukan  telah  lewat  Pe- jabat TUN tidak mengeluarkan keputusan, maka tindakan diam tersebut dianggap seba- gai  Keputusan  penolakan  atau  Keputusan Fiksi  Negatif. Sehingga  makna tidak  menge- luarkan  keputusan  (sesuai  dengan  ketentuan  Pasal  3)  sama  dengan  dianggap  telah  me- ngeluarkan KTUN yang bersifat penolakan.
Namun, pada Pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan justru memberikan keten- tuan  yang  berbeda.  Jika  masyarakat  mengajukan  permohonan  untuk  diterbitkannya keputusan,  namun  hingga  batas  waktu  yang  ditentukan  telah  lewat  Pejabat  TUN  tidak mengeluarkan  keputusan,  maka  tindakan  diam  tersebut  dianggap  sebagai  Keputusan yang  mengabulkan  (permohonan  dianggap  dikabulkan  secara  hukum)  atau  Keputusan Fiksi Positif. Lebih lanjut lagi, setelah jangka waktu penerbitan keputusan lewat semen- tara Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan tidak menetapkan Keputusan sehingga secara fiksi dianggap telah mengabulkan, maka pemohon dapat mengajukan permohonan kepa- da PTUN untuk memperoleh putusan penerimaan permohonan.
Lahirnya  keputusan  fiktif  positif  tidak  lepas  dari  perubahan  paradigma  pela- yanan publik yang mengaharuskan badan atau pejabat pemerintah lebih responsif terha- dap  permohonan  masyarakat.  Zudan  Arif  Fakrulloh  mengatakan  salah  satu  keinginan dasar  dan  arah  politik  hukum  dalam  UU  Administrasi  Pemerintahan  adalah  mening- katnya  kualitas  penyelenggaraan  pemerintahan  (Tri  Cahya  Indra  Permana,  2016:17). Meskipun  terdapat  perbedaan  diantara  konstruksi  hukum  keputusan  fiktif  negatif  dan fiktif  positif,  namun  demikian  prinsip  yang  berlaku  pada  keduanya  tetap  sama  yaitu harus  ada  kewajiban  hukum  dari  Termohon  untuk  menjawab  permohonan  yang  diaju- kan secara lengkap oleh anggota masyarakat (Tri Cahya Indra Permana, 2016:20).
Tetapi, lahirnya Pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan ini tidak membatalkan Pasal 3 UU PTUN sehingga kedua konsep tersebut masih berlaku pada saat yang bersa- maan. Menjadi pertanyaan yaitu, kapankah diberlakukan bahwa tindakan diam pemerin- tah  tersebut  berarti  fiktif  negatif  atau  fiktif  positif  (berkaitan  dengan  hal  ini  akan  diu- raikan lebih lanjut pada pembahasan rumusan masalah kedua).
Tri  Cahya  Indra  Permana  memberikan  penjelasan  mengenai  konstruksi  kepu- tusan fiktif positif dan fiktif negatif, sebagai berikut:
Contoh  dari  kewajiban  hukum  bagi  Termohon  untuk  menjawab  permohonan adalah  sebagai  berikut:  Pasal  28  Peraturan  Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional RI  No.  3  Tahun  2011  tentang  Pengelolaan  Pengkajian  dan  Penanganan  Kasus Pertanahan menyebutkan: “Penanganan sengketa dilakukan dengan jangka wak- tu  penyelesaian  paling  lama  3  (tiga)  bulan  sejak  diterimanya  pegaduan  atau
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
informasi  sengketa.”  Namun  demikian  ada  persyaratan-persyaratan  yang  harus dilengkapi  oleh  anggota  masyarakat  yang  mengajukan  permohonan  yaitu  seba- gaimana termuat dalam Pasal 6 Peraturan Kepada BPN RI Nomor 3 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Pengkajian dan Penanganan Kasus Pertanahan yang menye- butkan:
1) Surat pengaduan kasus pertanahan paling sedikit memuat identitas pengadu, objek yang diperselisihkan, posisi kasus ( legal standing ) dan maksud penga- duan;
2) Surat pengaduan kasus pertanahan harus dilampiri dengan fotocopy identitas pengadu dan data pendukung yang terkait dengan pengaduan.
Jika dalam tenggang waktu 3 (tiga) bulan sejak diterimanya pegaduan atau infor- masi sengketa tersebut telah dilengkapi persyaratan-persyaratan yang ditentukan oleh  peraturan  perundang-undangan,  maka  permohonan  pengaduan  atau  infor- masi sengketa dianggap  dikabulkan secara hukum.  Sebaliknya,  jika pengaduan atau informasi sengketa tidak dilampiri dengan persyaratan-persyaratan yang te- lah ditentukan, maka meskipun dalam tenggang waktu 3 (tiga) bulan sejak diteri- manya pengaduan atau informasi sengketa tidak dijawab oleh Termohon, tidak dapat  dikatakan  dianggap  dikabulkan  menurut  hukum.  Pertanyaan  selanjutnya adalah apakah konstruksi hukum keputusan fiktif positif dapat dilakukan untuk permohonan  pembatalan  surat  keputusan?  Konstruksi  hukum  keputusan  fiktif negatif dulu sering coba “diakali” dengan memohon kepada badan atau pejabat untuk membatalkan surat keputusan yang telah diterbitkannya, karena jika Surat Keputusan  objek  sengketa  diajukan  gugatan  dengan  dasar  Pasa  1  angka  9  UU Perubahan  Kedua  Atas  UU  PTUN,  maka  sudah  melebihi  tenggang  waktu  pe- ngajuan gugatan sebagaimana diatur dalam Pasal 55 UU PTUN. Gugatan sema- cam itu selalu dinyatakan tidak diterima.
Atas dasar fakta tersebut, potensi untuk “mengakali” tenggang waktu pengajuan permohonan  dengan  konstruksi  hukum  keputusan  fiktif  positif  juga  bisa  terjadi dengan  maksud untuk  menghidupkan kembali  tenggang waktu pengajuan guga- tan  (jika  dilakukan  dengan  gugatan).  Dalam  permohonan  pembatalan  Surat  ke- putusan, tidak ada kewajiban hukum bagi Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan untuk  menjawab  permohonan  pemohon.  Dengan  demikian,  secara  tegas  kons- truksi hukum positif hanya dimaksudkan untuk permohonan yang belum ada su- rat keputusannya, bukan untuk permohonan membatalkan surat keputusan.
Berdasarkan  kutipan  di  atas  maka  bagi  penulis  belum  menjawab  sepenuhnya mengenai  konstruksi  fiktif  positif  dan  fiktif  negatif  bahkan  masih  menyisakan  tanya bagaimana jika posisi pemerintah menyatakan bahwa “sikap diam” adalah bentuk peno- lakan  pemerintah  namun  pemohon  malah  memohonkan  untuk  mendapatakan  permo- honan dikabulkan di Pengadilan PTUN. Apakah landasan teori yang bisa menjadi pega- ngan  bagi  Hakim  untuk  memutus  mengenai  kapan  memberlakukan  keputusan  fiktif positif dan keputusan fiktif negatif.
Oleh  karena  itu,  penulis  sependapat  dalam  keterangan  ahli  oleh  Anshori  Ilyas pada  perkara  fiktif  positif  di  PTUN  Makassar  tahun  2015  yang kemudian  dimasukkan sebagai pertimbangan hakim PTUN pada putusannya, menegaskan bahwa:
Sikap  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  dapat  dijelaskan  berdasarkan  haki- kat  wewenang pemerintahan.  Bahwa tindakan  Badan  atau Pejabat  Pemerintahan dalam
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018
ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
rangka  pelaksanaan  fungsi-fungsi  pemerintahan  didasarkan  pada  wewenang pemerintahan  yang  diberikan  atau  ditetapkan  dalam  peraturan  perundang-undangan. Wewenang  ini  bersifat  “imperatif”,  dalam  arti  harus  ditunaikan  oleh  Badan  atau Pejabat  Pemerintahan.  Penerapan  konsep  wewenang  pemerintahan ini dapat ditemukan dalam ketentuan Pasal 3 UU PTUN dimana ketentuan inilah yang  dikonstruksi  sebagai fiksi  hukum  secara  negatif,  dan  melahirkan  konsep  keputusan  fiksi  yang  bersifat negatif,  keputusan  penolakan.  Demikian  halnya  pada  ketentuan  Pasal  53  UU Administrasi  Pemerintahan  dimana  ketentuan  ini  melahirkan  konsep  keputusan  fiksi yang  bersifat  positif,  keputusan  penerimaan.  Secara  konseptual,  fiksi  hukum  secara negatif yang  melahirkan Keputusan Fiksi yang bersifat negatif, dan fiksi hukum secara positif yang  melahirkan  Keputusan Fiksi  yang  bersifat  positif,  pada  dasarnya  merujuk pada  sifat  keputusan.  Bahwa  keputusan  berdasarkan  sifatnya  terdiri  dari  Keputusan Konstitutif dan Keputusan Deklaratif.
Dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014, Pasal 54 ayat (1), ayat (2):
1. Keputusan meliputi keputusan yang bersifat:
a. Konstitutif; dan
b. Deklaratif.
2. Keputusan  yang  bersifat  deklaratif  menjadi  tanggung  jawab  Pejabat  Pemerintahan yang menetapkan Keputusan yang bersifat konstitutif.
Jika  ternyata  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  tidak  menjalankan  wewenang yang  diberikan  oleh  peraturan  perundang-undangan,  dalam  hal  ini  tidak menetapkan dan/atau  memutuskan  dan/atau  mengambil  tindakan  terhadap  permohonan, maka sikap ini  harus  dirujuk  ke  ketentuan  Pasal  3  UU  PTUN  dan/atau  ketentuan  Pasal  53  UU Administrasi  Pemerintahan.  Pembedaan  kedua  fiksi  hukum  ini,  fiksi  negatif  dan  fiksi positif, sangatlah mendasar dan prinsipil oleh karena terkait dengan sifat keputusan dan akibat  hukum  yang  ditimbulkan.  Dalam  hal  fiksi  hukum  negatif  yang  melahirkan keputusan  negatif/penolakan,  wewenang  penerbitan  keputusan  mengandung  unsur “kehendak”  dari  Badan  atau  Pejabat  Pemerintahan,  sehingga  keputusan  yang  terbit masuk  dalam  kategori  “Keputusan  Konstitutif”.  Sementara  fiksi  hukum  positif  yang melahirkan  keputusan  positif/penerimaan  tidak  mensyaratkan  unsur  “kehendak”  dari Badan  atau  Pejabat  Pemerintahan,  sehingga  keputusan  yang  terbit  masuk  dalam kategori  “Keputusan  Deklaratoir”  (Lihat  Keterangan  Ahli  oleh  Anshori  Ilyas.
Permohonan Dikabulkan Secara Hukum; Penerimaan Permohonan guna
Mendapatkan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  Badan  atau  Pejabat  Pemerintahan.  Pada perkara  di  PTUN  Makassar,  yang  dibacakan  dalam  sidang,  pada  tanggal  8  Oktober 2015).
Dalam  buku  P.  De  Haan  cs.  “ Bestuursrecht in de sociale rechtstaat ”,  terdapat beberapa  pengelompokkan  beschikking,  salah  satunya  adalah  keputusan  deklaratif  dan keputusan konstitutif. Pada keputusan deklaratif, hubungan hukum pada dasarnya sudah ada.  Sementara pada keputusan konstitutif, adanya keputusan merupakan syarat  mutlak lahirnya  hubungan  hukum  (Philipus  M.  Hadjon,  et.al,  2001:143-144).  E.  Utrecht  juga memberikan  pengelompokan  ketetapan  (istilah  yang  digunakan  oleh  Utrecht  yang  da- lam  tulisan  ini  disamakan  dengan  keputusan),  salah  satunya  yaitu  ketetapan  deklaratur dan  keteteapan  konstitutif.  Ketetapan  deklaratur  hanya  menyatakan  bahwa  hukumnya
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember 2018 ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
demikian  (menyatakan  hubungan hukum yang sudah  ada), sementara  ketetapan  konsti- tutif adalah membuat hukum (melahirkan hubungan hukum) [Philipus M. Hadjon, et.al, 2001:41].
Penentuan  sifat/pengelompokan  keputusan  tersebut  sangat  relevan  dengan  pe- nentuan  mengenai  keputusan  fiktif,  dimana  pada  keputusan  fiktif  negatif  (Pasal  3  UU PTUN) maka hanya berlaku pada keputusan yang bersifat konstitutif, sementara keputu- san fiktif positif (pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan) berlaku pada keputusan yang bersifat  deklaratoir.  Sehingga  demikian,  kedua  pasal  tersebut  seyogyanya  tidak  saling bertentangan melainkan saling melengkapi sesuai dengan konteksnya masing-masing.

## III. KESIMPULAN
Beberapa pasal dalam UU Administrasi Pemerintahan mengatur tentang kompe- tensi  PTUN,  sehingga  terjadi  beberapa  perubahan  kompetensi  bahkan  penambahan kompetensi PTUN. Penulisan ini berfokus pada dua ketentuan yang diatur dalam Pasal 87 dan Pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan.
Pada  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  pada  dasarnya  memperluas  se- mangat access to justice bagi  pencari  keadilan,  namun  disisi  lain  Pasal  tersebut  telah memunculkan ketentuan-ketentuan  yang bersifat  mubazir  atau  bahkan  membingungkan untuk  dapat  dilaksanakan.  Selain  itu,  jika  ditinjau  dari  teori  pembentukan  perundang- undangan,  maka  Pasal  87  UU  Administrasi  Pemerintahan  dapat  dikatakan  tidak  tertib pada  ketentuan  dan  teknik  pembentukan  peraturan  perundang-undangan.  Sementara pada  Pasal  53  UU  Administrasi  Pemerintahan  jika  dibandingkan  dengan  Pasal  3  UU PTUN  maka  dapat  ditarik  kesimpulan  bahwa  dalam  tataran  pelaksanaannya,  dimana kapan menggunakan Pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan dan kapan menggunakan Pasal 3 UU PTUN maka dapat dijawab melalui penentuan sifat/pengelompokan keputu- san  tersebut.  Yaitu pada  keputusan  fiktif  negatif (Pasal  3  UU  PTUN)  maka  hanya  ber- laku  pada  keputusan  yang  bersifat  konstitutif,  sementara  keputusan  fiktif  positif  (Pasal 53  UU  Administrasi  Pemerintahan)  berlaku  pada  keputusan  yang  bersifat  deklaratoir. Sehingga demikian, kedua pasal tersebut seyogyanya tidak saling bertentangan.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdoellah, Priyatmanto, 2014, Revitalisasi Kompetensi Absolut Peradilan Tata Usaha Negara , Disertasi, Fakultas Hukum, Universitas Hasanuddin.
Bakar, Mas, 2010, Peradilan Satu Atap dalam Rezim Hukum Administrasi , Rangkang Education, Yogyakarta.
Basah, Syachran, 1997, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia , Alumni, Bandung. Hadjon, Philipus M., et.al, 2001, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
HR, Ridwan, 2003, Hukum Administrasi Negara , UII Press, Yogyakarta. Indrati S Maria Farida, 2007, Ilmu Perundang-Undangan; Jenis, Fungsi dan Materi Muatan , Penerbit Kanisius, Yogyakarta.
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. II, No. 2, Desember018
ISSN 2580-0299, e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
Indrati  S,  Maria  Farida,  2007, Ilmu  Perundang-Undangan;  Proses  dan  Teknik Pembentukannya , Penerbit Kanisius, Yogyakarta.
Marbun,  SF,  1997, Peradilan  Administrasi  Negara  dan  Upaya  Administrasi  Di Indonesia , Liberty, Yogyakarta. Marzuki,  Peter  Mahmud,  2011, Penelitian  Hukum ,  Kencana  Prenada  Media  Group, Jakarta.
Mawardi,  Irvan,  2016, Paradigma  Baru  PTUN:  Respom  Peradilan  administrasi Terhadap Demokratisasi , Penerbit thafa Media, Yogyakarta. Mertokusumo,  Sudikno,  1982, Hukum  Acara  Perdata  Indonesia ,  Liberty, Yogyakarta.
Oktori,  Adang, Depenalisasi  Penyalahgunaan  Wewenang ,  Makalah,  dipersentasikan pada Seminar Nasional dengan tema “Aspek Kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara Pasca Diundangkannya Undang-Undang Nomor  30 Tahun 2014 tentang Administrasi  Pemerintahan,  Universitas  Airlangga,  Surabaya,  pada  tanggal  29 Agustus 2016.
Permana,  Tri  Cahya  Indra,  2016, Catatan  Kritis  terhadap  Perluasan  Kewenangan Mengadili Peradilan Tata Usaha Negara , Genta Press, Yogyakarta. Purbopranoto, Kuntjoro, 1978, Beberapa Catatan tentang Hukum Peradilan Admi- nistrasi Negara dan Hukum Pemerintahan , Alumni, Bandung.