## Majalah Hukum Nasional
Volume 52 Nomor 1 Tahun 2022 P-ISSN: 0126-0227; E-ISSN: 2772-0664 DOI : 10.33331/mhn.v52i1.164 https://mhn.bphn.go.id

## KONSTITUSIONALITAS OTORITA IBU KOTA NUSANTARA SEBAGAI BENTUK PEMERINTAHAN DAERAH
( The Constitutionality of Nusantara Capital City Authority as a Local Government)
Fikri Hadi dan Farina Gandryani
Fakultas Hukum Universitas Wijaya Putra Jalan Raya Benowo 1-3, Surabaya e-mail: fikrihadi@uwp.ac.id, farinayani@uwp.ac.id

## Abstrak
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022 tentang Ibu Kota Negara telah disahkan sebagai landasan hukum Ibu Kota baru yang sedang dibangun. Nama Ibu Kota baru tersebut adalah “Nusantara”. Bentuk Pemerintahan Daerahnya adalah Otorita yang diselenggarakan oleh Lembaga Otorita Ibu Kota Nusantara dan dipimpin oleh seorang Kepala Otorita Ibu Kota Nusantara. Hal tersebut menimbulkan permasalahan, dikarenakan dalam Pasal 18 UUD NRI 1945, bentuk pemerintahan daerah yang dikenal adalah Provinsi, Kabupaten dan Kota, dengan penyebutan kepala daerah adalah Gubernur, Bupati dan Walikota. Maka, penelitian ini akan membahas mengenai konstitusionalitas dari Lembaga Otorita Ibu Kota Nusantara dan Kepala Otorita Ibu Kota Nusantara. Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif yang bertujuan dalam rangka menemukan kebenaran koherensi antara UU Nomor 3 Tahun 2022 dengan Konstitusi di Indonesia. Pendekatan yang dipergunakan  adalah  pendekatan  konseptual  serta  pendekatan  peraturan  perundang-undangan.  Hasil penelitian menunjukkan bahwa konsep Lembaga Otorita dan Kepala Otorita dalam UU IKN bertentangan dengan Pasal 18 ayat (1) dan ayat (4) UUD NRI 1945. Pasal tersebut tegas menyatakan konsep pemerintahan daerah  di  Indonesia  dan  tidak  memberikan  ruang  untuk  memberikan  kebebasan  menafsirkan  kepada legislator sebagaimana konsep Open Legal Policy . Lembaga otorita juga dapat menimbulkan tumpang tindih kewenangan dengan pemerintah daerah di sekitarnya dan menimbulkan kerancuan akibat kedudukannya yang setingkat dengan menteri.
Kata Kunci : Konstitusionalitas, Otorita, Ibukota, Provinsi

## Abstract
The Law Number 3 of 2022 concerning The State Capital City has been officially signed. The name of The New Capital City is “Nusantara”. The form of Local Government for the Capital City is an Authority organized by an Authority led by the Head of the Authority. However, in Article 18 of the Constitution of Indonesia, the known forms of local government are “Provinsi”, “Kabupaten” and “Kota”. and the term for local government is “Gubernur”, “Bupati” and “Walikota”. This research will explain the constitutionality of the Authority and the Head Authority. It will used conseptual approach and statute approach. The result of this research shows that the consept of the Authority and the Head of the Authority is contrary to Article 18 section (1) and (4) of the Constitution of Indonesia. The article clearly states how the concept of local government in Indonesia is. The article does not provide space to give freedom of interpretation to legislators as in the concept of Open Legal Policy. Besides, the existence of an authoritative institution could make an overlapping authority with the local government and could create confusion due to its position at the same hierarchy as the minister according The Law Number 3 of 2022.
Keywords : Constitutionality, Authority, Capital, Province.

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H

## A. Pendahuluan
1 Fikri  Hadi  dan  Rosa  Ristawati,  “Pemindahan  Ibu  Kota  Indonesia  dan  Kekuasaan  Presiden  dalam  Perspektif Konstitusi”, Jurnal Konstitusi , Volume 17, Nomor 3 (September 2020), 536-537.
2 Sekretariat Negara Republik Indonesia, “Presiden Jokowi Tegaskan Rencana Pemindahan Ibu Kota Di Hadapan Anggota Dewan, di kutip dari laman resmi Sekretariat Negara: https://www.setneg.go.id/baca/index/presiden_ jokowi_tegaskan_rencana_pemindahan_ibu_kota_di_hadapan_anggota_dewan  (diakses  pada  tanggal  6  April 2022).
Keberadaan Ibu Kota merupakan suatu  hal  yang  fundamental  dalam  rangka menjalankan  suatu  negara.  Ibu  kota  atau dalam  Bahasa  Inggris  disebut  pula  sebagai capital  city berakar  dari  bahasa  latin  yakni caput yang  artinya  ialah  kepala  ( head ).
Lazimnya,  ibu  kota  berkedudukan  sebagai suatu pusat pemerintahan, pusat bisnis serta pusat  kekuasaan  dan  kebijakan  pada  suatu negara tersebut. 1
Pada  Agustus  2019,  Presiden  Joko Widodo menyampaikan rencana pemindahan ibu  kota  Republik  Indonesia  pada  yang disampaikan  pada  pidato  kenegaraan  16 Agustus  2019.  Pada  kesempatan  tersebut, Presiden  menyampaikan  izin  kepada  rakyat Indonesia  melalui  Majelis  Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia (MPR-RI). 2 Rencana pemindahan ibu kota Indonesia telah melalui berbagai kajian khususnya dari lembaga Badan Perencanaan  dan  Pembangunan  Nasional (Bappenas RI). Presiden menegaskan bahwa ibu kota baru tersebut ke depan bukan hanya sebagai simbol identitas bangsa. Ibu Kota baru juga menjadi representasi kemajuan bangsa. Lokasi  ibu  kota  baru  yang  berada  di  sentral (titik  tengah)  wilayah  Negara  Indonesia diharapkan  dapat  mewujudkan  keadilan ekonomi serta pemerataan pembangunan.
Dari  rencana  pemindahan  ibu  kota tersebut,  pada  akhirnya  disahkan  dengan terbitnya  Undang-Undang  Nomor  3  Tahun 2022  tentang  Ibu  Kota  Negara  (selanjutnya
disingkat  sebagai  UU  IKN).  Pada  Pasal  6, menyatakan  bahwa  “lokasi  ibu  kota  baru berada  di  sebagian  wilayah  Penajam  Paser Utara  dan  sebagian  Kutai  Kartanegara  di Kalimantan  Timur”.  Adapun  nama  dari  ibu kota  baru  tersebut  adalah  “Nusantara”. Adapun  kedudukan  IKN  adalah  setingkat dengan Provinsi.
Undang-Undang  Nomor  3  Tahun  2022 tersebut  juga  melahirkan  satu  lembaga baru.  Lembaga  tersebut  adalah  Otorita  Ibu Kota Nusantara. Pasal 4 UU IKN menyatakan bahwa lembaga tersebut “lembaga setingkat kementerian untuk menyelenggarakan Pemerin tahan  Daerah  Khusus  Ibukota Nusantara”.  Lembaga  tersebut  bertanggung jawab  pada  kegiatan  persiapan,  kegiatan pembangunan,  dan  proses  pemindahan Ibu  Kota  Negara,  serta  penyelenggara Pemerintahan  Daerah  Khusus  ibuKota Nusantara (IKN).
Otorita  Ibu  Kota  Nusantara  tersebut dipimpin oleh Kepala Otorita Ibu Kota Nusantara  yang  berkedudukan  sebagai kepala  Pemerintah  Daerah  Khusus  Ibukota Nusantara,  berdasarkan  Pasal  5  UU  IKN. Kedudukan Kepala Otorita Ibu Kota Nusantara mempunyai  kedudukan  setingkat  menteri. Kepala Otorita IKN ditunjuk, diangkat, serta  diberhentikan  oleh  Presiden  setelah berkonsultasi  dengan  Dewan  Perwakilan Rakyat.

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H

## Bentuk pemerintahan daerah IKN
tersebut  merupakan  bentuk  kekhususan dari Ibu Kota Nusantara. Bahkan kekhususan IKN  tersebut  berbeda  dengan  kekhususan ibu  kota  sebelumnya,  yakni  Daerah  Khusus Ibu Kota Jakarta (DKI Jakarta), yang mana DKI  Jakarta  juga  berkedudukan  sebagai Provinsi sebagaimana IKN sebagaimana yang termaktub  pada  Undang-Undang  Nomor  29 Tahun  2007  tentang  Pemerintahan  Provinsi Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta  sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun DKI Jakarta tetap dipimpin oleh seorang  Gubernur  dan  juga  melaksanakan Pemilihan Kepala Daerah (Pemilihan Gubernur). 3 Berbeda halnya dengan IKN yang dipimpin  oleh  Kepala  Otorita  IKN  dan  tidak terdapat Pemilihan Kepala Daerah.
Namun  pada  sisi  lain,  bentuk pemerintahan  daerah  IKN  memunculkan permasalahan  hukum  baru.  Hal  ini dikarenakan  bentuk  otorita  sebagai  bentuk pemerintahan  daerah  serta  kepala  otorita sebagai  kepala  daerah  tidak  dikenal  dalam sistem  ketatanegaraan  Indonesia.  Pasal  18 ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia Tahun  1945  (UUD  NRI)  menyatakan  bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas  daerah-daerah  provinsi  dan  daerah provinsi  itu  dibagi  atas  kabupaten  dan kota,  yang  tiap-tiap  provinsi,  kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah,  yang  diatur  dengan  undang-
3 Alma’arif dan Megandaru W. Kawuryan, “Memikirkan Kembali Kepala Daerah DKI Jakarta Tahun 2022: Antara Gubernur dan Pejabat Pelaksana”, Jurnal Ilmiah Ilmu Pemeritahan , Vol. 6 No, 1 (2021), 78.
4  Zulfikar Ardiwardana Wanda, “Ambiguitas Kedudukan Pemerintahan Otorita IKN Nusantara” dikutip dari laman https://nasional.sindonews.com/read/670333/18/ambiguitas-kedudukan-pemerintahan-otorita-ikn-nusantara- 1643364118?showpage=all, (diakses pada 6 April 2022).
5 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang Undang-Undangan: Jenis, Fungsi Dan Materi Muatan (Buku-1), (Jakarta: Cetakan Ke-6, Kanisius, 2011), h, 67.
undang”.  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  pada sistem  pemerintahan  daerah  di  Indonesia, istilah  daerah  yang  dikenal  adalah  provinsi, kabupaten  dan  kota.  Istilah  otorita  tidak dikenal dalam UUD NRI 1945 sebagai bentuk suatu pemerintahan daerah.
Selain  itu  pada  sistem  pemerintahan daerah  di  Indonesia,  kepala  daerah  yang dikenal pada sistem ketatanegaraan Indonesia ialah gubernur untuk daerah tingkat provinsi, bupati  untuk  daerah  tingkat  kabupaten  dan walikota  untuk  daerah  tingkat  kota.  Pun demikian halnya dengan kedudukan Otorita IKN sebagai daerah setingkat provinsi namun dipimpin oleh lembaga Otorita IKN yang berkedudukan  setingkat  menteri,  hal  ini dapat menimbulkan suatu kerancuan. 4
Dari  konsepsi  pemerintahan  daerah yang dipergunakan dalam Ibu Kota Negara yang akan datang tentu akan dipertanyakan konstitusionalitasnya.  Apabila  membahas mengenai  konstitusionalitas,  hal  ini  berarti membahas  apakah  suatu  hal  (atau  dalam arti  penelitian  ini  adalah  suatu  peraturan) koheren dengan konstitusi di negara tersebut. Berbicara  mengenai  konstitusionalitas  di Indonesia  berarti  menilai  kesesuaian  antara produk hukum yakni Undang-Undang dengan Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  yang  berdasarkan  pada  norma- norma yang tertulis konstitusi tersebut. 5
Dalam Black’s Law Dictionary , Konstitusionalitas  ( Constitutionality )  berarti

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
‘ the  quality,  state,  or  condition  of  being acceptable  according  to  a  constitution . 6

## Sehingga tolok ukur dalam menguji
konstitusionalitas  adalah  konstitusi,  yang mana  apabila  dikaitkan  dengan  sistem ketatanegaraan  Indonesia  adalah  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945.
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut di  atas,  maka  rumusan  masalah  pada artikel  ini  adalah  pertama,  bagaimanakah konstitusionalitas  Lembaga  Otorita  Ibu  Kota Nusantara  sebagai  bentuk  pemerintahan daerah  ditinjau  dari  ketatanegaraan Indonesia? Kedua, bagaimanakah konstitusionalitas Kepala Otorita IKN sebagai Kepala Daerah?

## B.  Metode Penelitian
Penelitian  ini  merupakan  penelitian hukum  normatif,  yang  mana  penelitian  ini bertujuan untuk menemukan kebenaran koherensi.  Kebenaran  koherensi  yang dimaksud ialah apakah suatu aturan hukum sesuai  atau  koheren  dengan  norma  hukum dan  apakah  suatu  norma  yang  berupa perintah  ataupun  larangan  tersebut  sesuai atau  koheren  dengan  prinsip  hukum,  serta apakah suatu tindakan seseorang sesuai atau koheren  apabila  ditinjau  dari  norma  hukum (bukan  hanya  sesuai  aturan  hukum  semata) atau  prinsip  hukum. 7 Kebenaran  Koherensi tersebut  adalah  apakah  konsep  Lembaga Otorita  Ibu  Kota  Nusantara  berdasarkan  UU Nomor 3 Tahun 2022 koheren dengan konsep
6  Bryan A. Garner, Black’s Law Dictionary , (Toronto : 11 th edition, Thomson Reuters, 2019), h. 390. 7  Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum , (Jakarta: Kencana Prenadamedia Group, 2016), h. 47.
Pemerintahan  Daerah  sebagaimana  yang termaktub  pada  Pasal  18  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, sebagai Konstitusi di Indonesia.
Pendekatan  dalam  penelitian  ini  meng- gunakan pendekatan konseptual ( conceptual approach ),  yakni  terkait  teori  serta  doktrin hukum  peraturan  perundang-undangan, dan  hukum  konstitusi  serta  pendekatan per aturan  perundang-undangan  ( statute approach )  yakni  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  UU IKN,  UU  mengenai  Peraturan  Perundang- Undangan,  UU  Pemerintah  Daerah  serta landasan  yuridis  mengenai  pembentukan sejumlah  daerah  khusus  dan/atau  istimewa di Indonesia seperti UU yang membentuk DKI Jakarta. Pendekatan dan bahan hukum yang dipilih,  baik  primer  (Peraturan  Perundang- Undangan)  maupun  sekunder  (buku,  jurnal dan sebagainya) dielaborasi untuk menjawab permasalahan  konstitusionalitas  mengenai konsep  Otorita  IKN  sebagai  penyelenggara pemerintahan daerah di Ibu Kota Nusantara.

## C. Pembahasan

## 1.  Konstitusionalitas  Lembaga  Otorita Ibu Kota Nusantara
Suatu  negara  tidak  lepas  dari  adanya konstitusi  yang  menjadi  dasar  dari  proses bernegara. Konstitusi dapat diartikan sebagai hukum dasar dari suatu negara, sebagaimana yang disebutkan dalam Black’s Law Dictionary yang  menyatakan  bahwa  “ Constitution,  the organic  and  fundamental  law  of  nation  or

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
state... ”. 8
Andrew  Heywood  berpendapat  bahwa “ A  constitution  is,  broadly,  a  set  of  rules, written and unwritten, that seek to establish the  duties,  powers  and  functions  of  the various  institutions  of  government;  regulate the  relationships  between  them;  and  define the  relationship  between  the  state  and  the individual. ” 9 CF. Strong berpendapat  bahwa “ A  Constitution  may  be  said:  a  collection  of principles  according  to  which  powers  of  the government, the rights of the governed, and the relation between the two are adjusted ”. 10
K.C. Wheare membedakan antara konstitusi  dalam  arti  luas  dan  arti  sempit. Dalam  arti  luas,  konstitusi  meliputi  hukum dasar  tertulis  dan  tidak  tertulis.  Hal  ini mencakup  juga  seperti  kebiasaan  atau konvensi  ketatanegaraan.  Sedangkan  dalam arti  sempit,  konstitusi  adalah  peraturan- peraturan  hukum  dasar  yang  mengatur pemerintahan  negara  dan  telah  diwujudkan dalam  sebuah  dokumen. 11 Pengertian  ini mendekati konsep konstitusi sebagai Undang- Undang Dasar. Dari pengertian tersebut, maka yang  menjadi  batu  uji  atas  objek  penelitian ini adalah konstitusi dalam arti sempit, yakni Undang-Undang Dasar.
Konstitusi  juga  mengatur  mengenai hubungan  antara  Pemerintah  Pusat  dan Pemerintah Daerah. Oxford Dictionary of Law menyebutkan bahwa “ Constitution is the rules
8 Henry Black Campbell, Black’s Law Dictionary, (St. Paul, Minn: West Publishing. Company, 5th edition, 1979), hlm. 282.
9 Andrew Heywood, Politics , (London: Palgrave MacMillan, 2013), h. 285. 10  CF. Strong, Modern Political Constitutions: An Introduction To The Comparative Study of Their History and Existing Form , (London: Sidgwick & Jackson, Ltd., 1952), hlm. 9.
11 I  Dewa  Gede  Atmadja,  Hukum  Konstitusi:  Problematika  Konstitusi  Indonesia  Sesudah  Perubahan  UUD  1945, (Malang: Setara Press, 2010), hlm. 31.
12 Oxford Dictionary of Law (Oxford: Oxford University Press, 5th edition, 2003), hlm. 108.
and practices that determine the composition and  functions  of  the  organs  of  central  and local government in a state... ” 12 .
Adanya  Konstitusi  di  suatu  negara menunjukkan bahwa negara tersebut adalah negara  konstitusional.  Dengan  menjadi negara konstitusional, maka negara tersebut menganut paham Konstitusionalisme (peme- rintahan  menurut  konstitusi).  Maka  setiap langkah  dan  proses  bernegara  juga  dapat diuji konstitusionalitasnya.
Apabila membahas mengenai konstitusi- onalitas,  hal  ini  berarti  membahas  apakah suatu  hal  (atau  dalam  arti  penelitian  ini adalah  suatu  peraturan)  koheren  dengan konstitusi di negara tersebut. Mengkaji kons- titusionalitas suatu peraturan merupakan hal yang pokok dalam proses bernegara. Hal ini agar  memastikan  bahwa  proses  bernegara sesuai dengan kaidah hukum dasar di negara tersebut.
Terkait  dengan  mengkaji  konstitusio- nalitas  lembaga  Otorita  Ibu  Kota  Nusantara yang  menjadi  isu  pada  penelitian  ini  erat kaitannya  dengan  fungsi-fungsi  konstitusi yang di antaranya ialah mempunyai fungsi  penentu  dan  pembatas  kekuasaan organ  negara,  fungsi  pengatur  hubungan kekuasaan  antar  organ/lembaga  negara  dan fungsi  pemberi  legitimasi  atas  kekuasaan negara ataupun kegiatan penyelenggaraan kekuasaan negara. 13

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
Lembaga  Otorita  Ibu  Kota  Nusantara sebagai salah satu organ negara tentu harus diuji  konstitusionalitasnya,  apakah  koheren dengan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUD  NRI 1945)  yang  merupakan  Konstitusi  atau hukum  dasar  dalam  sistem  ketatanegaraan Indonesia.  Terkait  dengan  Pemerintahan Daerah, hal ini diatur pada Bab VI mengenai Pemerintah Daerah, Pasal 18, 18A dan 18B. Pasal 18 ayat (1) menyatakan bahwa “Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi  atas daerah-daerah  provinsi  dan  daerah  provinsi itu  dibagi  atas  kabupaten  dan  kota,  yang tiap-tiap  provinsi,  kabupaten,  dan  kota  itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur  dengan  undang-undang.”  Sebagai implementasi  dari  Pasal  tersebut,  lahirlah Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintah Daerah.
Dari  sini  muncul  permasalahan  terkait isu  konstitusionalitas  Lembaga  Otorita  IKN sebagaimana di UU IKN. Konsep Otorita IKN bukan bagian dari jenis/bentuk pemerintahan sebagaimana yang termaktub pada Pasal 18 UUD NRI 1945. Otorita IKN berdasarkan UU IKN  didesain  seperti  pemerintahan  daerah setingkat  provinsi.  Sedangkan  berdasarkan ketentuan  Pasal  18  UUD  NRI  1945,  jenis pemerintahan  daerah  dalam  sistem  ketata- negaraan  Indonesia  menentukan  dengan sangat jelas dan rigid terbatas hanya daerah provinsi dan kabupaten/kota. Oleh karenanya, tidak  dimungkinkan  adanya  nama  maupun konsep  pemerintahan  daerah  selain  yang telah ditentukan norma secara konstitusional.
Apabila kita melihat lagi rumusan pada UU Nomor 3 Tahun 2022 tentang IKN, pada
Pasal  1  angka  2  menyatakan  bahwa  “Ibu Kota Nusantara adalah satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus setingkat provinsi yang wilayahnya menjadi tempat kedudukan Ibu Kota Negara sebagaimana ditetapkan dan diatur dengan Undang-Undang ini.”
Selanjutnya pada Pasal 4 ayat (1) huruf b  yang  menyatakan  bahwa  penyelenggara Pemerintah Daerah Khusus IKN adalah Otorita Ibu Kota Nusantara. Otorita IKN mempunyai tanggung  jawab  terhadap  penyelenggara Pemerintahan  Daerah  Khusus  lbu  Kota Nusantara,  juga  bertanggung  jawab  pada persiapan,  pembangunan,  dan  pemindahan IKN.
Hal  inilah  yang  menjadi  permasalahan. Penyelenggara  pemerintah  Daerah  Khusus IKN  adalah  Otorita  Ibu  Kota  Nusantara.  Hal ini berbeda dengan penyelenggara baik pada  pemerintah  daerah  setingkat  provinsi secara  umum  maupun  pemerintah  daerah setingkat provinsi yang bersifat khusus dan/ atau istimewa.
Apabila  pemerintahan  daerah  setingkat provinsi secara umum, merujuk pada Undang- Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintah  Daerah,  unsur  penyelenggara pemerintahan daerah adalah : 1.) Pemerintah Daerah  (artinya  adalah  Gubernur  beserta perangkat  daerahnya)  dan  2.)  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)  tingkat provinsi.
Apabila melihat pada praktek penyeleng- garaan pemerintahan daerah khusus, sebagai contoh  Pemerintahan  DKI  Jakarta,  adalah Pemerintah  Provinsi  DKI  Jakarta,  yakni  1.) Gubernur  serta  perangkat  daerah  Provinsi DKI Jakarta dan 2.) Dewan Perwakilan Rakyat

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
Daerah Khusus Ibukota Jakarta, sebagaimana yang diatur pada UU Nomor 29 Tahun 2007 tentang  Pemerintahan  Provinsi  DKI  Jakarta Sebagai  Ibukota  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia.
Sedangkan  di  Daerah  Khusus  IKN, penyelenggara  pemerintah  Daerah  Khusus IKN  adalah  Otorita  IKN  dan  hanya  satu lembaga tersebut. Penjelasan Pasal 5 ayat (2) menyatakan bahwa “Sebagai salah satu bentuk kekhususan,  Pemerintahan  Daerah  Khusus Ibu  Kota  Nusantara  hanya  diselenggarakan oleh  Otorita  Ibu  Kota  Nusantara  tanpa keberadaan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  sebagaimana  berlaku  pada  bentuk pemerintahan daerah secara umum.”
Dari  Penjelasan  Pasal  tersebut  muncul dua  isu.  Isu  Pertama  adalah  bentuk  dari Pemerintahan Daerah IKN yang berupa Otorita dan penyelenggara pemerintahan daerah IKN adalah Lembaga Otorita IKN. Di sini  dipertanyakan  Konstitusionalitas  dari Lembaga  Otorita  IKN  sebagaimana  UU  IKN tersebut.  Padahal  Pasal  18  hanya  mengenal bentuk  Provinsi,  Kabupaten  dan/atau  Kota. Sedangkan IKN walaupun diposisikan sebagai provinsi, namun bentuknya adalah otorita.
Isu kedua dari penjelasan tersebut adalah terkait  ketiadaan  dari  unsur  DPRD  tersebut. Memang,  pasca  berlakunya  UU  Nomor  23 Tahun  2014,  DPRD  tidak  lagi  diposisikan sebagai Badan Legislatif Daerah sebagaimana UU  Pemerintah  Daerah  sebelumnya, yakni  UU  Nomor  22  Tahun  1999.14  DPRD diposisikan  sebagai  menempatkan  posisi
14  Rizki Ramadhan, “Pergeseran Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Berdasarkan Kewenangan Kepala Daerah Dan Dprd Dari Orde Baru Sampai Reformasi”, Jurnal Kertha Semaya, Vol. 8 No. 12 (2020): 1903 dan 1905.
Kepala  Daerah  dan  DPRD  sebagai  mitra pemerintahan  artinya  posisi  sejajar.  Hanya saja,  DPRD  masih  mempunyai  fungsi,  salah satunya adalah pengawasan. Sedangkan pada penyelenggaraan Pemerintahan IKN, dengan tidak adanya unsur DPRD, maka dipertanyakan pula  bagaimana  mekanisme  pengawasan terhadap Lembaga Otorita IKN. Bahkan lebih mendalam lagi, isu tersebut juga dapat menjadi bagaimanakah pengawasan terhadap Lembaga Otorita IKN oleh pengawasan yang melibatkan representasi rakyat daerah di IKN (yang  lazimnya  representasi  rakyat  daerah terbentuk dalam wadah DPRD).
Apabila dikaji dari sudut pandang historis sistem  pemerintahan  daerah  di  Indonesia, istilah  Otorita  bukanlah  hal  yang  baru  di Indonesia.  Salah  satu  yang  otorita  yang sangat  dikenal  pada  kajian  Hukum  Otonomi Daerah adalah Otorita Pengembangan Daerah  Industri  Pulau  Batam    atau  dikenal Otorita Batam (1973 – 2007) yang dibentuk berdasarkan  Keputusan  Presiden  Nomor  41 Tahun  1973  tentang  Daerah  Industri  Pulau Batam.
Di antara alasan mengapa daerah Batam dikembangkan  melalui  suatu  kebijakan khusus  yakni  dibentuknya  Otorita  adalah hal ini dikarenakan Batam pada Tahun 1970 dijadikan  sebagai  daerah  industri  melalui Keputusan  Presiden  (Keppres)  Nomor  65 Tahun  1970  tentang  Pelaksanaan  Proyek Pembangunan Pulau Batam. Kala itu, Pulau Batam  ditetapkan  sebagai  basis  operasional serta  basis  logistik  bagi  sejumlah  usaha

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
terkait  dengan  eksplorasi  serta  eksploitasi gas alam dan minyak bumi. 15 Alasan lainnya ialah  Batam  merupakan  salah  satu  wilayah dengan letak geografis yang sangat strategis. Wilayah  Batam  selain  memiliki  jarak  yang sangat  dekat  dan  berbatasan  langsung dengan negara Singapura dan negara Malaysia,  wilayah  Batam  juga  berada  pada jalur  pelayaran  internasional, 16 sehingga pada  perkembangannya  Batam  tidak  hanya terfokus pada industri minyak dan gas bumi saja  melainkan  industri  lainnya  termasuk urusan kepelabuhanan, bea dan cukai. Oleh karenanya,  pada  1973  lahirlah  Keputusan Presiden  Nomor  41  Tahun  1973  tentang Daerah  Industri  Pulau  Batam.  Selanjutnya, Otorita  Batam  disebut  sebagai  Badan Pengusahaan Batam (BP Batam).
Pada perkembangannya, keberadaan Otorita  Batam  menimbulkan  permasalahan tumpang  tindih  kewenangan  dengan Pemerintah  Daerah  Kota  Batam,  khususnya setelah  reformasi.  Setidaknya  terdapat  4 (empat)  permasalahan  tumpang  tindih antara Otorita Batam dengan Pemerintah Kota Batam 17 :
a. Permasalahan  terkait  hak  pengelolaan lahan di Batam, yang mana BP Batam mempunyai  kewenangan  yang  sama dengan Pemkot Batam di bidang pertanahan.
b.  Tumpang tindih dalam hal perizinan, yang mana  terkait  izin  semisal  Penggunaan
15 Muhammad Sapta Murti, “Urgensi Otonomi Khusus Batam Dikaitkan Dengan Pelaksanaan Masyarakat Ekonomi Asean 2015”, Jurnal Rechtsvinding , Volume 3 Nomor 2 (Agustus 2014) : 225.
16 Muhammad Zaenuddin, dkk., “Dualisme Kelembagaan antara Pemerintah Kota dan Badan Pengusahaan Batam Serta Dampaknya Terhadap Kinerja Perekonomian Di Kota Batam”, Journal of Business Administration Volume 1, Nomor 2, (September 2017) : 220.
17 Ibid : 223-227.
lahan dan bangunan, reklame, perdagangan  (izin  usaha,  penanaman modal,  tanda  daftar  perusahaan, Surat  Izin  Usaha  Perdagangan  (SIUP), tanda  daftar  gudang  dan  sebagainya), mempunyai  dualisme  kewenangan terkait perizinannya.
c.  Tumpang  Tindih  Kewenangan  terkait Pengelolaan Kepelabuhanan, yang mana  terdapat  benturan  kewenangan terkait kepelabuhanan antara Badan Pengusahaan  Batam  dan  Pemerintah Kota Batam.
d.  Tumpang Tindih Pengelolaan Bandar Udara,  yang  pada  intinya  terdapat ketidakselarasan  antara  Peraturan Pemerintah  Nomor  65  Tahun  2014 tentang Penyelenggaraan Kegiatan di Bandar Udara Hang Nadim Batam oleh  Badan  Pengusahaan  Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Batam dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan.
Berkaca  dari  pengalaman  Otorita Batam  tersebut,  Pembentuk  Undang- Undang  seyogyanya  juga  harus  memikirkan bagaimana apabila kedepannya terdapat tumpang  tindih  kewenangan,  paling  tidak antara  Lembaga  Otorita  Ibu  Kota  Nusantara dengan Pemerintah Daerah yang wilayahnya dipergunakan sebagai lokasi Ibu Kota Negara, yakni  Provinsi  Kalimantan  Timur,  Kabupaten

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
Penajam  Paser  Utara  dan  Kabupaten  Kutai Kartanegara. 18
Bahkan lebih lanjut, juga harus dipikirkan bagaimana  format  otorita  sebagai  suatu pemerintahan daerah. Sebab konsep otorita lebih  merujuk  pada  organisasi  Pemerintah Pusat yang melaksanakan kewenangan secara delegasi  untuk  melaksanakan  kewenangan tertentu  dari  Pusat. 19 Sebagai  contoh  pada Otorita  Batam  tersebut  di  atas  yang  mana bertugas  melaksanakan  kewenangan  teknis tertentu  dari  dari  Pemerintah  Pusat  terkait pengurusan  industri  teknologi  tinggi,  alih kapal, niaga, dan pariwisata di Kota Batam.
Apabila  melihat  dari  segi  istilah,  frasa otorita  merujuk  pada  bahasa  Inggris  yakni authority. Sedangkan  istilah authority pada kajian Hukum Administrasi Negara kemudian disejajarkan  dengan  “wewenang  atau kewenangan”. 20 Apabila  mengutip  pendapat dari  H.D.  Stout  yang  mengutip  kembali  dari pendapat  Goorden,  mengatakan  bahwa wewenang adalah “ het geheel van rechten en plichten dat hetzij expliciet door de wetgever aan  publiekrectelijke  rectssubjecten  is toegekend” (“keseluruhan hak dan kewajiban yang  secara  eksplisit  diberikan  oleh pembentuk  undang-undang  kepada  subjek hukum publik”). 21
Otorita  Ibu  Kota  Nusantara  diberikan hak dan kewajiban oleh pembentuk undang- undang kaitannya dengan hal kegiatan persiapan,  kegiatan  pembangunan,  dan proses  pemindahan  Ibu  Kota  Negara,  serta
18 Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah, “Bentuk Badan Otorita IKN Nusantara Dinilai Rancu” dikutip dari laman resmi KPPOD, https://www.kppod.org/berita/view?id=1066 (diakses pada 12 April 2022).
19 Zulfikar Ardiwardana Wanda, loc.cit .
20 Sri  Nur  Hari  Susanto,  “Metode  Perolehan  Dan  Batas-Batas  Wewenang  Pemerintahan”, Administrative  Law  & Governance Journal . Volume 3 Issue 3, (September 2020) : 430.
21 HD. Stout dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara (Jakarta : PT RajaGrafindo Persada, 2016) : 98.
pengembangan  Ibu  Kota  Nusantara  dan daerah  mitra.  Selain  itu,  ia  juga  sebagai penyelenggara pemerintahan daerah Ibu Kota  Nusantara.  Hal  ini  diatur  lebih  lanjut pada  Peraturan  Presiden  Nomor  62  Tahun 2022 tentang Otorita Ibu Kota Nusantara.
Di  sinilah  hal  yang  berpotensi  me- nimbulkan  kerancuan.  Otorita  IKN  men- dapatkan  delegasi  dari  Pemerintah  Pusat kaitannya  persiapan,  pembangunan,  dan pemindahan  Ibu  Kota  Negara.  Di  sisi  lain, Otorita IKN juga merupakan penyelenggara pemerintahan  daerah.  Hal  ini  berpotensi menimbulkan kerancuan pengaturan wewenang  dan  kedudukan  Otorita  IKN sebagai  lembaga  setingkat  menteri  dan sebagai penyelenggara pemerintahan daerah. Bahkan hal ini juga berpotensi menimbulkan kerancuan  pengaturan  wewenang  dan hubungan Otorita IKN dengan kementerian (semisal  dengan  Kementerian  Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (KemenPUPR) yang  mempunyai  tugas  penyelenggaraan urusan pemerintahan pada bidang pekerjaan umum) maupun pengaturan wewenang dan hubungan Otorita IKN dengan pemerintahan daerah lainnya.
Berbeda  halnya  dengan  kasus  di Otorita Batam, yang mana terjadi tumpang tindih  kewenangan  yang  dikarenakan disana  terdapat  dua  lembaga  yang  memiliki kewenangan  seperti  terkait  perizinan usaha,  yakni  Otorita  Batam  itu  sendiri  dan Pemerintah Kota Batam.

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
Sedangkan pada kasus Otorita Ibu Kota Nusantara,  hal  ini  berbeda  dikarenakan Otorita IKN, selain berperan sebagai lembaga yang  bertanggung  jawab  atas  proses persiapan, proses pembangunan, dan proses pemindahan Ibu Kota Negara, ia juga berperan sebagai penyelenggara Pemerintahan Daerah di IKN. Sehingga, yang berpotensi bermasalah ialah bagaimana kedudukan Otorita IKN sebagai penyelenggara Pemerintahan Daerah dan bagaimana kedudukan Otorita IKN sebagai  suatu  lembaga  setingkat  menteri sebagaimana  yang  ditegaskan  pada  Pasal  4 ayat (2) huruf b UU IKN.
Kerancuan  tersebut  di  atas  harus dipikirkan oleh pembentuk peraturan perundang-undangan  terkait  Ibu  Kota Nusantara, mengingat proyek IKN merupakan proyek  jangka  panjang.  Seyogyanya  harus dipertimbangkan  mengenai  kedudukan, wewenang  dan  fungsi  dari  otorita  IKN berdasarkan  hukum  positif  di  Indonesia, khususnya  dengan  UUD  NRI  1945  sebagai hukum dasar di Indonesia.

## 2.  Konstitusionalitas  Kepala  Otorita sebagai  Kepala  Daerah  Konsep Otorita dalam Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia
Isu  Konstitusionalitas  lainnya  yang  me- ngemuka  selain  terkait  bentuk  Pemerintah- an Daerah IKN adalah terkait Kepala Daerah dari  IKN  tersebut.  Pasal  5  ayat  (4)  UU  IKN menyatakan bahwa “Kepala Otorita Ibu Kota Nusantara  merupakan  kepala  Pemerintah Daerah  Khusus  Ibu  Kota  Nusantara  yang berkedudukan  setingkat  menteri,  ditunjuk,
22 Titik Triwulan Tutik, “Analisis Hukum Tata Negara : Sistem Penetapan Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sistem Pemeilihan Kepala Daerah Berdasarkan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945”, Jurnal Hukum & Pembangunan , Tahun ke-41 Nomor 1, (Januari - Maret, 2011) : 72.
diangkat,  dan  diberhentikan  oleh  Presiden setelah berkonsultasi dengan DPR”.
Dari  Pasal  tersebut  juga  memunculkan isu  hukum  lainnya.  Isu Pertama adalah penamaan kepala daerah di Lembaga Otorita Ibu  Kota  Nusantara.  Sebagaimana  yang disebutkan pada Pasal 1 angka 2 bahwa Ibu Kota Nusantara adalah satuan pemerintahan daerah  yang  bersifat  khusus  setingkat provinsi.  Akan  tetapi,  kepala  daerahnya adalah bukan gubernur sebagaimana daerah provinsi lainnya, melainkan kepala otorita.
Padahal secara konstitusional, pada Pasal 18 ayat (4) UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa  “Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota masing-masing  sebagai  kepala  pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara  demokratis”.  Artinya,  istilah  kepala daerah  yang  dikenal  di  Indonesia  adalah Gubernur untuk pemerintah daerah provinsi, Bupati untuk pemerintah daerah kabupaten, dan Walikota untuk pemerintah daerah kota. Tidak ada istilah lain.
Apabila  melihat  Daerah  khusus  lainnya di  Indonesia,  seperti  Daerah  Khusus  Ibu Kota  Jakarta  menggunakan  istilah  Gubernur sebagai kepala daerah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta.
Bahkan, daerah istimewa seperti Dae rah Istimewa  Yogyakarta,  yang  diberikan  keisti- mewa an  karena  latar  belakang  kesultanan sebagai  bentuk  pemerintahan  keraton Yogyakarta,  dan  DIY  sendiri  sudah  ada dan  eksis  sebelum  NKRI  itu  sendiri  lahir, 22 bahkan juga sebelum nama Indonesia mulai dicetuskan  pada  Sumpah  Pemuda  1928,

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
serta kontribusi besar kasultanan Yogyakarta pada masa awal kemerdekaan Indonesia dan berkenan  berintegrasi  dengan  NKRI.  Itupun kepala  daerahnya  menggunakan  istilah Gubernur,  walaupun  tidak  ada  Pemilihan Umum karena yang menjadi Gubernur dan Wakil  Gubernur  adalah  masing-masing  Sri Sultan dan Sri Paku Alam.
Sedangkan  Pemerintah  Daerah  Khusus Ibu  Kota  Nusantara,  justru  dipimpin  oleh Kepala  Otorita  -  yang  memunculkan istilah  baru  sebagai  penyebutan  kepala daerah  di  Indonesia,  yang  tidak  dikenal pada  sistem  pemerintahan  daerah  di Indonesia  sebelumnya  dan  tidak  disebutkan sebagai  istilah  penyebutan  Kepala  Daerah berdasarkan Pasal 18 ayat (4) UUD NRI 1945. Sehingga dari sini, istilah Kepala Otorita di IKN dipertanyakan Konstitusionalitasnya.
Sedangkan isu kedua , adalah kedudukan dari Kepala Otorita IKN yang berkedudukan setingkat  menteri.  Apabila  kedudukan Lembaga  Otorita  IKN  disejajarkan  sebagai lembaga  setingkat  kementerian,  hal  ini  di luar  kelaziman  berdasarkan  ketatanegaraan Indonesia.  Hal  ini  didasarkan  pada: a.) Bentuk  otorita  sendiri  bukan  merupakan jenis  maupun  bentuk  pemerintahan  yang diamanatkan  dalam  UUD  1945, b.) Hal ini  berpotensi  menimbulkan  kerancuan pengaturan  wewenang  serta  hubungan Otorita IKN dengan kementerian maupun dengan pemerintahan daerah (Pemda) lainnya.
Tidak  tepat  apabila  suatu  lembaga setingkat  kementerian  menyelenggarakan pemerintahan  daerah  konstitusi.  Padahal
konsep  kementerian  berdasarkan  Pasal 1  angka  1  Undang-Undang  Nomor  39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, Kementerian adalah perangkat pemerintah yang  membidangi  urusan  tertentu  dalam pemerintahan.  Menteri,  berdasarkan  UU tersebut  dikonsepkan  sebagai  pembantu Presiden yang memimpin Kementerian.
Sedangkan Lembaga Otorita pada Daerah  Khusus  Ibu  Kota  Nusantara,  apabila diposisikan  sebagai  kementerian,  harus juga  diperhatikan  bahwa  lembaga  tersebut adalah penyelenggara pemerintahan daerah  di  IKN.  Apabila  diposisikan  sebagai kementerian, bagaimana terkait otonomi daerah  dari  Pemerintah  Daerah  Khusus  IKN tersebut.  Harus  diperhatikan  juga  bahwa Lembaga  Otorita  IKN  diposisikan  oleh pembentuk  Undang-Undang,  selain  terkait dengan  persiapan,  pembangunan  dan  Ibu Kota Negara, Lembaga Otorita IKN juga merupakan penyelenggara pemerintahan daerah  di  wilayah  IKN,  sehingga  juga  harus diperhatikan  bagaimana  konsep  otonomi daerah  pada  Pemerintah  Daerah  Khusus IKN. Sedangkan urusan otonomi daerah juga mempunyai  bidang  yang  luas  dan  lintas- bidang. Berbeda dengan konsep kementerian yang membidangi urusan tertentu saja.
Pada perkembangan hukum perundang- undangan di Indonesia dewasa ini, terdapat istilah  baru  yang  dikenal  sebagai  kebijakan hukum terbuka ( opened  legal  policy ). Kebijakan  hukum  terbuka  dapat  diartikan sebagai  suatu  kebebasan  untuk  pembentuk Undang-undang (dalam hal ini adalah DPR dan Presiden + DPD) untuk membentuk kebijakan
hukum  (Undang-undang). 23 Iwan  Satriawan dan Tantro Lailam berpendapat bahwa sebagai open legal policy atau norma yang berada di ranah  konstitusional  berarti  membebaskan pembentuk  UU  untuk  menafsirkan  pasal dalam  UUD  untuk  selanjutnya  dituangkan dalam  suatu  UU  tertentu.  Kebebasan  yang diberikan  oleh  konstitusi  tersebut  kepada pembentuk UU memiliki dua sudut pandang yang  berlawanan.  Pada  satu  sisi,  hal  ini memberikan kesempatan yang luas maupun fleksibel  dalam  rangka  mengatur  negara yang  diimplementasikan  dalam  UU.  Namun pada  sisi  yang  berlawanan,  hal  ini  dapat berbahaya apabila pembentuk UU bertindak sewenang-wenang  ketika  menentukan  apa serta bagaimana suatu materi tersebut akan diatur dalam UU. 24
Keberadaan open  legal  policy dapat dipahami  dikarenakan  Konstitusi  terkadang tidak  memuat  suatu  konsepsi  aturan  secara tegas, spesifik serta eksplisit mengatur suatu landasan konstitusional atas suatu kebijakan publik. Hal inilah yang memberikan dasar bagi pilihan kebijakan hukum yang terbuka ( open legal policy ) yang selanjutnya menjadi dasar kewenangan  bagi  pembuat  undang-undang untuk  menjabarkan  maksud  dari  Konstitusi tersebut lebih jauh ke dalam suatu undang- undang sebagai pengaturan lebih lanjut. 25
Sebagai contoh ialah makna demokratis pada  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  NRI  1945  yang
23 Lutfil Ansori, “Telaah Terhadap Presidential Threshold Dalam Pemilu Serentak 2019”, Jurnal Yuridis , Vol. 4 No. 1, (Juni, 2017) : 19.
24  Iwan Satriawan dan Tanto Lailam. “Open Legal Policy dalam Putusan Mahkamah Konstitusi dan Pembentukan Undang-Undang”. Jurnal Konstitusi , Volume 16, Nomor 3, (September 2019) : 573.
25 Radita  Ajie.  “Batasan  Pilihan  Kebijakan  Pembentuk  Undang-Undang  ( Open  Legal  Policy ) dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Berdasarkan Tafsir Putusan Mahkamah Konstitusi”. Jurnal Legislasi Indonesia , Volume 13, Nomor 02, (Juni 2016) : 112.
26 Hamdan  Zoelva,  “Problematika  Penyelesaian  Sengketa  Hasil  Pemilukada  oleh  Mahkamah  Konstitusi”, Jurnal Konstitusi , Volume 10, Nomor 3 (September 2013) : 380-381.
menyatakan  bahwa  “Gubernur,  Bupati,  dan Walikota  masing-masing  sebagai  kepala pemerintah  daerah  provinsi,  kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”. Pasal ini tidak mengatur bagaimana Gubernur, Bupati dan Walikota tersebut dipilih, apakah kepala daerah tersebut dipilih secara langsung oleh rakyat atau dipilih oleh DPRD dikarenakan frasa yang dipergunakan pada Pasal tersebut ialah  ‘dipilih  secara  demokratis’.  Hamdan Zoelva  berpendapat  bahwa  hal  ini  berarti bahwa  setidaknya  terdapat  dua  prinsip utama  yang  terkandung  dalam  rumusan “kepala  daerah  dipilih  secara  demokratis”. Dua  prinsip  utama  tersebut  ialah: pertama ; kepala  daerah  harus  “dipilih”  melalui suatu  proses  pemilihan.  Konsekuensinya, kepala  daerah  tidak  dimungkinkan  untuk langsung  ditunjuk  dan  langsung  diangkat. Prinsip kedua ;  pemilihan  dilakukan  “secara demokratis”.  Definisi  demokratis  dalam konteks  ini  bermakna  dua,  yakni    a.  dapat dipilih  langsung  oleh  rakyat  dan,  b.  dapat pula  dipilih  oleh  DPRD,  mengingat  anggota- anggota DPRD tersebut juga merupakan hasil pemilu yang demokratis. 26
Open  Legal  Policy bukan  berarti  tidak memberikan  batasan  kepada  pembentuk peraturan perundang-undangan untuk membuat  peraturan  tersebut  sebebas mungkin.  Ada  batasan-batasan  yang  harus diperhatikan:

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
1)  tidak  bertentangan  secara  jelas  (nyata) dengan UUD NRI 1945, sebagai contoh: tidak  boleh  merumuskan  norma  dalam UU APBN dengan menetapkan anggaran pendidikan kurang dari dua puluh persen dari  APBN,  karena  jelas  bertentangan dengan Pasal 31 ayat (4) UUD 1945.
2)  Pada  proses  membuat  peraturan  tidak melampaui kewenangan dari pembentuk undang-undang  ( detournement de pouvoir ).  Sebagai  contoh  pembentuk undang-undang  menyusun  perubahan/ amandemen  UUD  NRI  1945.  Padahal hal  ini  merupakan  kewenangan  MPR berdasarkan  Pasal  3  ayat  (1)  UUD  NRI 1945.
3)  Pada  proses  membuat  peraturan, tidak  merupakan  penyalahgunaan kewenangan ( willekeur ). 27
Mahkamah Konstitusi juga menegaskan dalam  pertimbangan  hukum  pada  Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 86/PUU-X/2012 dalam  perkara  Pengujian  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2011 Tentang Pengelolaan Zakat terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahwa Open Legal  Policy yang dimiliki oleh pembentuk undang-undang  tidak  dapat  dilaksanakan secara sebebas-bebasnya. Open Legal Policy harus  memperhatikan  tuntutan  yang  adil yang  berlandaskan  pada  pertimbangan nilai-nilai  moral,  nilai-nilai  agama,  nilai-nilai keamanan, serta nilai-nilai ketertiban umum sebagaimana yang termaktub Pasal 28J ayat (2) UUD NRI 1945. 28
27 Radita Ajie, Op.cit ; 117.
28 Vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 86/PUU-X/2012 : 100.
Namun  konsep  semacam  hal  ter- sebut  di  atas  seyogyanya  tidak  berlaku atas  konsep  Otorita  Ibu  Kota  Nusantara sebagai  penyelenggara  Daerah  Khusus  Ibu Kota  Nusantara.  Pasal  18  ayat  (1)  tegas menyatakan  bahwa  bentuk  pemerintahan daerah  yang  dikenal  di  Indonesia  adalah Provinsi, Kabupaten dan Kota. Artinya secara konstitusional  tidak  mengenal  bentuk  atau konsep  pemerintahan  daerah  selain  yang tertuang dalam konstitusi.
Pun  demikian  halnya  dengan  peng- gunaan istilah Kepala Otorita sebagai kepala daerah di Daerah Khusus Ibu Kota Nusantara yang  tidak  dikenal  dan  tidak  sesuai  dengan konsep  pada  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  NRI 1945. Pasal tersebut hanya mengenal istilah Gubernur untuk sebagai kepala daerah pada pemerintah  daerah  provinsi,  Bupati  sebagai kepala daerah pada pemerintah daerah kabupaten,  dan  Walikota  sebagai  kepala daerah pada pemerintah daerah kota. Maka apabila  IKN  disejajarkan  dengan  daerah provinsi,  seyogyanya  istilah  yang  digunakan adalah  Gubernur  Daerah  Khusus  Ibu  Kota Nusantara.
Dari  pembahasan  di  atas,  maka  isu konstitusionalitas  UU  Nomor  3  Tahun  2022 tentang  Ibu  Kota  Negara  adalah  bahwa kedudukan  Lembaga  Otorita  IKN  sebagai penyelenggara pemerintahan daerah di wilayah IKN, serta penggunaan istilah Kepala Otorita sebagai kepala daerah bertentangan dengan Pasal 18 ayat (1) dan ayat (4) UUD NRI 1945.

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H
Seyogyanya  harus  dipertimbangkan mengenai  kedudukan,  wewenang  dan fungsi  dari  otorita  IKN  berdasarkan  hukum positif  di  Indonesia,  khususnya  dengan UUD  NRI  1945  sebagai  hukum  dasar  di Indonesia.  Sebagai  contoh  bahwa  khusus mengenai  proses  pembangunan  IKN  dapat dilakukan oleh lembaga otorita IKN yang berkedudukan  langsung  dibawah  Presiden. Ketika  pembangunan  IKN  sudah  rampung, penyelenggaraan pemerintahan daerah membentuk pemerintahan daerah yang baru  dan  tetap  berdasarkan  konstitusi seperti  dengan  membentuk  Daerah  Khusus sebagaimana DKI Jakarta.
Apabila  penyelenggaraan  dipaksakan secara  inkonstitusional  sebagaimana  yang tertuang  pada  UU  IKN  tersebut,  maka alasan  inkonstitusional  ini  dapat  berpotensi diajukan  ke  Mahkamah  Konstitusi  sebagai lembaga  yang  menguji  Konstitusionalitas suatu  Undang-Undang  terhadap  Undang- Undang  Dasar.  Dan  apabila  UU  IKN dinyatakan  inkonstitusional  oleh  MK,  maka hal  ini  justru  dapat  membuat  rencana pembangunan IKN yang tahun 2022 ini mulai dilaksanakan  menjadi  tidak  efektif 29 , karena landasan  hukum  IKN  tersebut  dinyatakan inkonstitusional  sehingga  pembuat  Undang- Undang  harus  kembali  membuat  UU  atau menyesuaikan  UU  IKN  agar  sesuai  dengan Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut.

## D.  Penutup
Lembaga  Otorita  Ibu  Kota  Nusantara sebagai penyelenggara pemerintahan daerah di  Ibu  Kota  Nusantara  sebagaimana  yang
29 Kompas,  Pemerintah  Alokasikan  Rp  5,3  Triliun  untuk  Bangunan  IKN  Tahun  Ini,  https://www.kompas.id/baca/ nusantara/2022/06/22/pemerintah-alokasikan-rp-53-triliun-untuk-bangunan-ikn-tahun-ini, (diakses 8 Juli 2022).
tertuang pada Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022 tentang Ibu Kota Negara bertentangan dengan Pasal 18 ayat (1) UUD NRI 1945. Hal ini  dikarenakan  pada  UUD  NRI  1945  hanya mengenal  istilah  provinsi,  kabupaten  dan kota sebagai bentuk pemerintahan daerah di Indonesia dan bukan Otorita.
Pun demikian halnya dengan Kepala Otorita IKN yang menjadi kepala daerah di  wilayah  IKN  bertentangan  dengan  Pasal 18  ayat  (4)  UUD  NRI  1945.  Sebab  dalam Konstitusi hanya mengenal istilah Gubernur, Bupati  dan  Walikota  sebagai  kepala  daerah, dan bukan Kepala Otorita. Permasalahannya lainnya yang muncul adalah kedudukan dari Kepala Otorita IKN yang disejajarkan dengan menteri.  Hal  ini  berpotensi  menimbulkan kerancuan,  mengingat  Kepala  Otorita adalah  seorang  Kepala  Daerah  sedangkan menteri  pada  konsepnya  adalah  perangkat pemerintah  yang  membidangi  urusan tertentu dalam pemerintahan. Sedangkan penyelenggaraan pemerintahan daerah terdapat  otonomi  daerah  dan  hal  tersebut bersifat  luas  dan  multi-bidang  (bukan  pada bidang  tertentu  saja,  sebagaimana  konsep pada kementerian).
Seyogyanya,  konsep  pemerintahan daerah  di  Ibu  Kota  Negara  juga  mengacu pada  konstitusi,  yakni  Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945  dengan  merujuk  konsep  mengenai pemerintahan daerah di Indonesia. Lembaga Otorita dapat menjadi lembaga khusus pada proses  pembangunan  dan  pemindahan  Ibu Kota  Negara.  Adapun  selanjutnya,  terkait

## penyelenggaraan pemerintahan daerah
seyogyanya menyesuaikan dengan konstitusi
semisal dengan merujuk pada konsep Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta.

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H

## DAFTAR PUSTAKA
A.  Buku
Ashiddiqie, Jimly., Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Sinar Grafika, 2012.
Atmadja,  I  Dewa  Gede., Hukum  Konstitusi:  Problematika  Konstitusi  Indonesia  Sesudah Perubahan UUD 1945, Malang: Setara Press, 2010.
Campbell, Henry Black., Black’s Law Dictionary, St. Paul, Minn: West Publishing. Company, 5th edition, 1979.
Bryan A. Garner, Black’s Law Dictionary , Toronto : 11th edition, Thomson Reuters, 2019.
Heywood, Andrew., Politics, London: Palgrave MacMillan, 2013.
HR, Ridwan., Hukum Administrasi Negara, Jakarta : PT RajaGrafindo Persada, 2016.
Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang Undang-Undangan : Jenis, Fungsi Dan Materi Muatan (Buku-1) , Jakarta : Cetakan Ke-6, Kanisius, 2011.
Marzuki, Peter Mahmud., Penelitian Hukum , Jakarta: Kencana Prenadamedia Group, 2016.
Oxford Dictionary of Law, Oxford: Oxford University Press, 5th edition, 2003.
Strong, CF., Modern Political Constitutions: An Introduction To The Comparative Study of Their History and Existing Form , London: Sidgwick & Jackson, Ltd., 1952.
B.  Makalah/Artikel/Prosiding/Hasil Penelitian Ajie, Radita., “Batasan Pilihan Kebijakan Pembentuk Undang-Undang (Open Legal Policy) dalam Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan  Berdasarkan  Tafsir  Putusan  Mahkamah Konstitusi”. Jurnal Legislasi Indonesia, Volume 13, Nomor 02, (Juni 2016), DOI: https:// doi.org/10.54629/jli.v13i2.105.
Alma’arif  dan  Megandaru  W.  Kawuryan,  “Memikirkan  Kembali  Kepala  Daerah  DKI  Jakarta Tahun 2022: Antara Gubernur dan Pejabat Pelaksana”, Jurnal Ilmiah Ilmu Pemeritahan, Vol. 6 No, 1 (2021), DOI: https://doi.org/10.14710/jiip.v6i1.10071.
Ansori, Lutfil., “Telaah Terhadap Presidential Threshold Dalam Pemilu Serentak 2019”, Jurnal Yuridis, Vol. 4 No. 1, (Juni, 2017), DOI: http://dx.doi.org/10.35586/.v4i1.124.
Hadi,  Fikri  dan  Rosa  Ristawati,  “Pemindahan  Ibu  Kota  Indonesia  dan  Kekuasaan  Presiden dalam Perspektif Konstitusi”, Jurnal Konstitusi, Volume 17, Nomor 3 (September 2020), DOI: https://doi.org/10.31078/jk1734.
Murti, Muhammad Sapta., “Urgensi Otonomi Khusus Batam Dikaitkan Dengan Pelaksanaan Masyarakat  Ekonomi  Asean  2015”,  Jurnal  Rechtsvinding , Volume  3  Nomor  2  (Agustus 2014), DOI: http://dx.doi.org/10.33331/rechtsvinding.v3i2.41.
Ramadhan,  Rizki.,  “Pergeseran  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  Berdasarkan Kewenangan Kepala Daerah Dan DPRD Dari Orde Baru Sampai Reformasi”, Jurnal Kertha Semaya, Vol. 8 No. 12 (2020), DOI: https://doi.org/10.24843/KS.2020.v08.i12.p07.
Satriawan, Iwan dan Tanto Lailam., “Open Legal Policy dalam Putusan Mahkamah Konstitusi dan Pembentukan Undang-Undang”. Jurnal Konstitusi, Volume 16, Nomor 3, (September 2019), DOI: https://doi.org/10.31078/jk1636.
Susanto,  Sri  Nur  Hari  “Metode  Perolehan  Dan  Batas-Batas  Wewenang  Pemerintahan”, Administrative Law & Governance Journal. Volume 3 Issue 3, (September 2020), https:// doi.org/10.14710/alj.v3i3.430 - 441.
Tutik,  Titik  Triwulan.,  “Analisis  Hukum  Tata  Negara  :  Sistem  Penetapan  Gubernur  Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sistem Pemilihan Kepala Daerah Berdasarkan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945”, Jurnal Hukum & Pembangunan, Tahun ke-41 Nomor 1, (Januari - Maret, 2011), DOI: http://dx.doi.org/10.21143/jhp.vol41.no1.242.
Zaenuddin, Muhammad dkk., “Dualisme Kelembagaan antara Pemerintah Kota dan Badan Pengusahaan Batam Serta Dampaknya Terhadap Kinerja Perekonomian Di Kota Batam”, Journal of Business Administration, Volume 1, Nomor 2, (September 2017), DOI: https:// doi.org/10.30871/jaba.v1i2.613.
Zoelva,  Hamdan.,  “Problematika  Penyelesaian  Sengketa  Hasil  Pemilukada  oleh  Mahkamah Konstitusi”, Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 3 (September 2013), DOI: https://doi. org/10.31078/jk%25x.

## C. Internet
Komite  Pemantauan  Pelaksanaan  Otonomi  Daerah,  “Bentuk  Badan  Otorita  IKN  Nusantara Dinilai  Rancu”  dikutip  dari  laman  resmi  KPPOD,  https://www.kppod.org/berita/ view?id=1066 (diakses pada 12 April 2022);
Kompas, Pemerintah Alokasikan Rp 5,3 Triliun untuk Bangunan IKN Tahun Ini, https://www. kompas.id/baca/nusantara/2022/06/22/pemerintah-alokasikan-rp-53-triliun-untuk- bangunan-ikn-tahun-ini, (diakses 8 Juli 2022).
Sekretariat Negara Republik Indonesia, “Presiden Jokowi Tegaskan Rencana Pemindahan Ibu Kota Di Hadapan Anggota Dewan”, di kutip dari laman resmi Sekretariat Negara Republik Indonesia:  https://www.setneg.go.id/baca/index/presiden_jokowi_tegaskan_rencana_ pemindahan_ibu_kota_di_hadapan_anggota_dewan (diakses pada tanggal 6 April 2022);
Wanda, Zulfikar Ardiwardana., “Ambiguitas Kedudukan Pemerintahan Otorita IKN Nusantara” dikutip  dari  laman  https://nasional.sindonews.com/read/670333/18/ambiguitas- kedudukan-pemerintahan-otorita-ikn-nusantara-1643364118?showpage=all, (diakses pada 6 April 2022).

## D.  Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia
Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022 tentang Ibu Kota Negara Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2022 tentang Otorita Ibu Kota Nusantara
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  86/PUU-X/2012  dalam  perkara  Pengujian  Undang- Undang  Nomor  23  Tahun  2011  Tentang  Pengelolaan  Zakat  terhadap  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Keputusan Presiden Nomor 65 Tahun 1970 tentang Pelaksanaan Proyek Pembangunan Pulau

## Batam
Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 1973 tentang Daerah Industri Pulau Batam

## K O N S T I T U S I O N A L I T A S   O T O R I T A   I B U   K O T A   N U S A N TA R A S E B A G A I   B E N T U K   P E M E R I N T A H A N   D A E R A H

## BIODATA PENULIS
Fikri Hadi, S.H., M.H. ,  lahir  di  Surabaya  dan  menyelesaikan  pendidikan  S1  di  Fakultas  Hukum Universitas Trunojoyo Madura pada tahun 2018 serta Pendidikan S2 pada Magister Ilmu Hukum Universitas Airlangga pada tahun 2020 dengan predikat lulusan terbaik. Saat ini, penulis merupakan Dosen  pada  Fakultas  Hukum  Universitas  Wijaya  Putra,  Surabaya  pada  konsentrasi  Hukum  Tata Negara. Penulis aktif mempublikasikan artikelnya pada jurnal di berbagai lembaga negara. Salah satunya  adalah  “Pemindahan  Ibu  Kota  Indonesia  dan  Kekuasaan  Presiden  dalam  Perspektif Konstitusi” yang diangkat dari Tesis penulis dan dipublikasikan pada Jurnal Konstitusi , Mahkamah Konstitusi RI Tahun 2020.
Farina Gandryani, S.H., M.Si. , lahir di Sungai Penuh dan menyelesaikan pendidikan Strata 1 di Universitas  Jambi  pada  tahun  1994  serta  Program  Pascasarjana  di  Universitas  Wijaya  Putra pada  tahun  2004.  Penulis  berprofesi  sebagai  dosen  Fakultas  Hukum  Universitas  Wijaya  Putra, Surabaya sejak tahun 1995. Penulis merupakan anggota Asosiasi Pengajar HTN-HAN Indonesia. Penulis  aktif  mengikuti  program  penelitian  yang  diselenggarakan  oleh  KemenristekDIKTI  serta mempublikasikannya pada berbagai jurnal . Salah satu publikasi yang dikenal adalah “Pelaksanaan Vaksinasi COVID-19 di Indonesia: Hak Atau Kewajiban Warga Negara” yang ditulis bersama Fikri Hadi, S.H., M.H. pada Jurnal Rechtsvinding , Kementerian Hukum dan HAM RI yang menjadi rujukan pada puluhan artikel jurnal di Indonesia.