## DILEMA BIROKRASI DALAM DEMOCRATIC GOVERNANCE

## I Wayan Winarsa

## Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Mahendradatta Denpasar
E-mail: iwayanwinarsa10@gmail.com
Abstrak - Pengelolaan negara/publik yang bersih dari korupsi, kolusi, nepotisme, pen- gelolaan  sumberdaya  negara/publik  haruslah  transparan,  terbuka,  lebih  dari  itu  setiap warga negara diberi akses untuk ikut mempengaruhi jalannya pengelolaan tersebut---par- tisipasi. Instansi-instansi publik perlu diawasi misalnya oleh Transparency International untuk cakupan global ataupun Indonesian Corruption Watch untuk cakupan nasional. Se- karang kita sudah mengenal banyak sekali “ anjing pengawas “ seperti itu, termasuk yang bercakupan kabupaten /kota atau bahkan desa/kampung. Good governance, dengan de- mikian identik dengan transparansi dan partisipasi—democratic governance. Termasuk di dalamnya rule of law ( rechtsstaatlichkeit dan Berechenbarkeit). Pada kurang lebih 1990 atau akhir 1980 –an Bank Dunia berkesimpulan, bahwa apapun dan berapapun “sumban- gan” yang dikucurkan ke negara-negara Afrika (Sub-Sahara) pasti habis tanpa bekas. Per- sis seperti air yang dituangkan di atas gurun pasirnya yang panas. Fenomena ini disebut oleh Bank Dunia sebagai bad governance, artinya pengelolaan (Uang, sumberdaya) yang buruk sekali. Ini adalah euphemisme untuk, apalagi kalau bukan korupsi.
Kata kunci : Democratic governance, transparan, terbuka
Abstract - State / public management that is clean from corruption, collusion, nepotism, and  management  of  state  /  public  resources  must  be  transparent,  open,  more  than  that every citizen is given access to participate in influencing the management of the way --- participation. Public agencies need to be monitored, for example by Transparency Inter- national for global coverage or Indonesian Corruption Watch for national coverage. Now we have known a lot of “watchdog dogs” like that, including those covering the district / city or even village / village. Good governance is thus synonymous with transparency and participation - democratic governance. This includes the rule of law (rechtsstaatlichkeit and Berechenbarkeit). In approximately 1990 or the late 1980s the World Bank conclud- ed, that anything and any “donations” disbursed to African countries (Sub-Saharan) must be exhausted without a trace. Just like water poured over a hot desert. This phenomenon is referred to by the World Bank as bad governance, meaning poor management (money, resources). This is euphemism for, especially if it’s not corruption.
Keywords : Democratic governance, transparent, open

## BAB I PENDAHULUAN
Birokrasi  adalah  pelayan  demokrasi (lengkap  dengan  nilai-nilai  turunannya) Birokrasi  adalah,  pada  dasarnya,  pelak- sana  kebijakan-kebijakan  publik(  aturan, hukum,undang-undang, porprov, pemkab/ pemkot, perdes). Ketika kebijakan publik telah dirumuskan secara demokratis, legit- im secara politis, ketika itu pula birokrasi wajib menjalankannya “ secara murni dan konsekuen”.  Itulah  mandat,amanah  yang diemban oleh setiap pegawai negeri, para
pejabat,  karyawan  dan  tenaga  kontrakan maupun buruh harian lepas di instansi-in- stansi pemerintah. Dalam pengertian sep- erti ini, maka birokrasi  haruslah taat-asas terhadap  aturan-aturan  yang  dirumus- kan  oleh  para  politisi,  baik  mereka  yang duduk  di  legislatif  maupun  eksekutif. Ketaat-asasan  itu  pun  haruslah  tertulis, terdokumentasi,  formal.  Konsekuensin- ya,  memang,  birokrasi  akan  bekerja  se- cara  kaku,  infleksibel,  impersonal,  “tidak manusiawi”.tetapi  itulah  nilai  yang  harus dibayar  untuk  nilai  dasar  yang  lain:  adil.
Birokrasi yang kekeluargaan, yang gotong royong,  dengan  demikian,  tidak  bisa  dit- erima, tidak masuk akal. Birokrasi adalah mesin, alat, instrumen untuk mengejar tu- juan  tujuan  publik-yang  dirumuskan  oleh para warga melalui mekanisme demokra- tis. Pengejaran tujuan-tujuan publik terse- but,  selain  harus  demokratik,  juga  harus dilakukan  secara  profesional  agar  supaya kinerja birokrasi-seperti telah disebut efe- ktif dan efisien.
Sekarang  konsep  pengelolaan  negara/ publik yang baik itu kita kenal dengan set- idaknya sepuluh prinsip, yaitu:
1. Partisipasi:  warga  memiliki  hak(dan mempergunakannya) untuk men- yampaikan  pendapat,  bersuara  dalam proses  perumusan  kebijakan  publik, baik  secara  langsung  maupun  tidak langsung.
2. Penegakan  hukum:  hukum  diberlaku- kan bagi siapapun tanpa pengecualian, hak  asasi  manusia  dilindungi,  sambil tetap  diperhatikannya  nilai-nilai  yang hidup dalam masyarakat.
3. Transparansi:  penyedian  informasi tentang  pemerintahan  bagi  publik  dan dijaminnya kemudahan di dalam mem- peroleh informasi yang akurat dan me- madai.
4. Kesetaraan: adanya peluang yang sama bagi  setiap  anggota  masyarakat  untuk beraktivitas/berusaha.
5. Daya tanggap: pekanya para pengelola instansi  publik  terhadap  aspirasi  mas- yarakat
6. Wawasan  ke  depan:  pengelolaan  mas- yarakat  hendaknya  dimulai  dengan visi, misi dan strategi yang jelas.
7. Akuntabilitas:  laporan  para  penentu kebijakan kepada para warga.
8. Pengawasan publik: terlibatnya warga dalam  mengontrol  kegiatan  pemerin- tah, termasuk parlemen.
9. Efektivitas  dan  efisiensi:  terselengga- ranya  kegiatan  instansi  publik  dengan menggunakan  sumberdaya  yang  ter- sedia  secara  optimal  dan  bertanggung jawab.  Indikatornya  antara  lain:  pe- layanan mudah, cepat tepat dan murah.
10. Profesionalisme:  tingginya  kemamp- uan dan moral  para pegawai  pemerin- tah, termasuk parlemen.
Jadi,  bukan  hanya  nilai-nilai  ke- publikan(demokrasi lengkap dengan
nilai-turunannya),  yang  selama  ini  kita anggap baik dan kita usahakan untuk dire- alisasikan,yang  dimengerti  sebagai  kand- ungan  dari  good  governance,  melainkan juga  nilai-nilai  administratif,  manajerial (efektivitas, efisiensi, profesionalisme).
BAB II PEMBAHASAN 1. Konsistensi kebijakan problematika Haruskah birokrasi selalu taat asas atas nama demokrasi, pertanyaan ini harus di- jawab dengan “ya” konsistensi , tetapi ke- tika  demokrasi  itu  tidak  mewujud  secara sempurna, sebagaimana telah kita rasakan selama lima tahun terakhir, khususnya se- jak otonomisasi provinsi dan  kabupaten/ kota per Januari. Ketika itu kita perlu men- injau kembali mandat birokrasi diatas. Demokrasi dalam praktek kita memiliki setidaknya tiga kelemahan sebagai beri- kut:
a. Proses demokrasi  membutuhkan wak- tu  yang  lama,  sedangkan  kebutuhan/ tuntutan  warga  berkembang  lebih  pe- sat daripada kebijakan publik.
b. Para elit politik (legislatif maupun ek- sekutif)  tidak  selalu  cerdas,  dan  tidak sedikit yang “kurang berpendidikan”
c. Wakil(legislatif)  tidak  selalu  aman- ah,  egois,  tidak  selalu  mengusung kepentingan publik.
Dalam hal pertama, kepatuhan birokra- si  terhadap    kebijakan-kebijakan    pub- lik  telah  dirumuskan  secara  demokratik, mungkin saja tidak mencapai tujuan yang diharapkan. Bahkan bisa saja malah men- imbulkan  masalah.  Hal  seperti  ini  bisa disebabkan  oleh  kualitas  intelektual(ter- masuk daya tanggap), wawasan ke depan, profesionalisme dari elite politik yang ren- dah,  sehingga  mereka  tidak  bisa  berpikir proaktif: namun  bisa pula bersumber  dari kelangkaan  perangkat  pendukung,  seperti perpustakaan  bank  data  dan  staf  akade- mik.
Sedangkan  dalam  hal  kebijakan  su- dah  jelas  elite  politik  yang  terpilih  se- cara  demokratis  pada  akhirnya  ternyata tidak  memperjuangkan  apapun  kecuali kepentingan  diri  mereka  pribadi  dan  kel- uarganya atau paling banter artinya,”Mal- praktik” politik ini sudah pasti akan meng- hasilkan  kebijakan-kebijakan  publik  yang sama  sekali  tidak  mensejahterakan  mas- yarakat secara keseluruhan.
Terhadap    kebijakan    publik    yang    dib- uat  dengan  cara,  berlatar-belakang  atau ber”asbabun  nuzul”  seperti  itu,  sudah pasti  kepatuhan  birokrasi  hanyalah  akan membawa  negara/publik  ke  jurang  kes- engsaraan, setidaknya menimbulkan reaksi  publik  yang  berusaha  menghenti- kan  implementasinya  atau  bahkan  mene- gasikan kebijakannya. Jika demikian, apa yang  dapat  dilakukan  apabila  birokrasi demokratik tidak konsistensi. Ada dua ke- mungkinan yaitu :
Pertama ,  atas  nama  demokrasi,  se- bagaimana  telah  disinggung  di  atas, birokrasi  tetap  taat  asas  menjalankan  ke- bijakan publik yang bermasalah, tersebut. Biarkan  kebijakan  itu  diimplementasi- kan  apa  adanya  dan  sebagaimana  harus- nya  menurut  para  policy  maker.  Biarkan dampak  –buruknya  terwujud  dan  dirasa- kan  oleh  publik.  Dan  biarkan  publik  ber- suara,  memprotes  dan  mendaulat  para elite  politik  pilihan  mereka  sendiri  itu. Birokrasi  netral,  hanya  menjalankan  per- intah,  tidak  pernah  bersalah,  dia  adalah alat demokratis.
Kedua ,  birokrasi  mengerahkan  krea- tivitasnya,  melakukan  diskresi,  keluar dari jalur yang telah digariskan oleh poli- tik  (yang  demokratis  tetapi  bermasalah). Kreativitas  atau  diskresi  ini  bukan  peny- impangan  dari  kacamata  hukum.  Atau, kalaupun  tindakan  ini  dianggap  peny- impangan,  dia  bukanlah  penyelewengan dari  kacamata  “etika”.  Ketika  elit  politik membuat kebijakan yang menyengsarakan publik,  yang  menodai  misi  demokrasi  itu sendiri, maka tidak taat kepadanya bukan- lah  hal  yang  haram.  Mungkin  malah  wa- jib, ketika politik tidak akan lagi responsif terhadap tuntutan publik yang baik, maka politik  dapat  dianggap  tidak  memiliki  le- gitimasi  lagi  dan  karena  itu  tidak  perlu diikuti, termasuk tidak perlu dipatuhi oleh birokrasi. Raison d”etre nya,  kalau  istilah ini boleh dipakai, telah hilang.
Tetapi langkah seperti itu sangat debat- able: artinya bagaimana  kita dapat  meng- klaim bahwa suatu tuntutan yang diusung oleh  sekelompok  orang  atau  sebagian warga adalah tuntutan publik. Arti kedua, ukuran apa yang digunakan untuk menilai bahwa  tuntutan  publik  tersebut,  kalau memang  itu  tuntutan  publik,  adalah  baik, menurut  dari  segi  hukum,etika/moral.ag- ama, tradisi, konvensi, yang mana tidak
sesuai dengan hukum tetapi sesuai dengan moral, dan instansi mana yang berwenang mengambil  keputusan  akhir.  Pengadilan umum, pengadilan agama, pengadilan tata usaha  negara,  diperlukan  untuk  membuat keputusan di instansi peradilan ini semen- tara  persoalan  membutuhkan  penanganan yang  optimal  menurut  hukum,segera mungkin.Ada  setidaknya  tiga  alternatif jawaban  yang  dapat  diajukan  terhadap problema diatas. ]
Pertama ,  birokrasi    diberi    ijin    un- tuk  melakukan  diskresi  itu,  namun  harus segera    melaporkannya    kepada    legisla- tif  untuk  di  nilai.  Jika  memang  diskresi birokrasi  tersebut  tepat,  legislatif  meng- esahkannya:  jika  tidak  tepat,  legislatif menghentikannya  tanpa  sanksi  apapun, kecuali  jika  diketahui  bahwa  diskresi tersebut  dilakukan  tidak  untuk  mengejar kepentingan  publik  melainkan  pribadi. Namun  alternatif  ini  agak  sulit  dipahami, mengingat  bahwa  sumber  masalah  ada pada legislatif sendiri.
Kedua ,  sistem  perumusan  kebijakan publik  kita  haruslah  tidak  saja  membuka akses  yang  luas  bagi  segenap  pilar  mas- yarakat  untuk  berpartisipasi,  melainkan juga  perlu  dilengkapi  dengan  mekanisme referendum  atau  mekanisme  yang  lain, yang  memungkinkan  publik  merevisi  ke- bijakan tersebut ketika mayoritas anggota legislatif dicurigai tidak lagi aspiratif terh- adap publik mereka.
Ketiga ,  bersifat  preventif,  kebijakan publik tidak boleh dirumuskan oleh legis- latif  saja  melainkan  juga  oleh  seluruh  pi- lar  masyarakat  (wakil  rakyat  ,parlemen), melainkan oleh semua setiap pilar masyar- akat tersebut dapat diwakili oleh beberapa orang  saja,  setiap  pilar  masyarakat  terse- but  dapat  diwakili  oleh  beberapa  orang saja, sesuai proporsi masing-masing.
Namun bukan dengan pemilihan wakil masing-masing  melainkan  dengan  memi- lih secara acak/random. Mungkin ini terk- esan rumit dan repot pelaksanaannya kita telah pandai melakukan quick count dalam memprediksi perolehan suara dalam pemi- lu parlemen dan presiden belum lama ini. Dan  sebagian  hasilnya  prediksinya  dapat dikatakan  cukup  tepat.  Pastilah  kita  bisa juga  melakukan  pemetikan  wakil  secara acak.  Wakil-wakil  inilah  yang  merumus- kan kebijakan publik, dan hasilnya sedik- it-banyaknya harus diadopsi oleh  legisla-
tif atau policy makers. Tentu saja mereka tidak dibiarkan bekerja sendirian, melain- kan didampingi oleh teknokrat atau pakar yang  relevan.Misalnya  dalam  merumus- kan  kebijakan  pendidikan,dosen-dosen dari  UNMAR  diminta  untuk  menjadi pendamping,  fasilitator  atau  narasumber: kebijakan  birokrasi  administrasi  sosial dan publik politik didampingi oleh dosen- dosen fakultas sospol. Mekanisme seperti ini  tampaknya  lebih  mudah  dibayangkan untuk  dilaksanakan  oleh  sistem  birokrasi governance  baik  di  pemerintahan  daer- ah,kabupaten  kecamatan,desa  daripada oleh sistem negara.

## 2. Ketidakmatangan politik
Inkonsistensi  pelaksanaan  kebijakan (atau  lack  of  implementation),  apapun penyebabnya,  menjadikan  tidak  adanya kepastian  hukum.  Ini  menjadikan  para pelaku  kebijakan(dalam  kasus  ini  teru- tama  adalah  awak  bus  dan  penumpang), tidak  punya  pegangan  yang  jelas  dalam berperilaku.  Para  awak  bus,  terutama  bus gunung  harta  yang  selama  ini  dirugikan dengan  inkonsistensi  tersebut,  bahkan merasa  powerless,  tidak  berdaya  ,  meli- hat  bus-bus  bali    menaikan    penumpang di  sepanjang  jalan.  Apalagi  mereka  juga menganggap bahwa para awak bus bali di beking  oleh  kekuatan  (ekonomi  maupun politik)  tertentu.  Tetapi,  melihat  latar-be- lakangnya,  apakah  pengekspresian  rasa frustrasi seperti itu dapat diterima? Perso- alan  tidak  terletak  pada  “dapat  diterima” atau  “tidak  dapat  diterima”,  melainkan pada  kenyataan  bahwa  situasi  semacam itu  menunjukan  belum  matangnya  perila- ku politik mereka. Tentu saja ini menjadi- kan setiap kesepakatan kosong dari aspira- si salah satu pihak, dan hanya memuaskan kepentingan pihak lain. Dalam hal terakhir ini, ketidakmatangan politik melekat pada diri  pembuat  kebijakan.  Pembuat  kebija- kan  yang  seharusnya  bertindak  sebagai”- moderator”  atau  ‘wasit”  berubah  peran menjadi “pelayan” bagi sebuah kepentin- gan tertentu.

## BAB III PENUTUP
Secara  epilog  berkesimpulan  di  atas dilakukan dengan asumsi, bahwa birokra- si  adalah  instrumen  untuk  mencapai  tu- juan-tujuan publik, mereka steril,taat asas, tidak  memihak,impersonal  seperti  mesin. Asumsi ini kiranya tidak tepat, tidak real- istis. Birokrasi berisi manusia, yang punya self dan vested interest. Namun memasuk- kan  hal  ini  ke  dalam  diskusi  hanya  akan rumitnya  pembahasan,  jika  bukan  pesi- misme.

## DAFTAR PUSTAKA
Istilah  good  governance  (untuk  pengelo- laan  negara/publik)  ini  tanpaknya insfiratif  sebagaimana  goverment meniru online banking.
Lihat  http://www.goodgovernance.or.id/ sitemap.asp,22 januari 2004.
-----------. 2003. Bandingkan dengan Agus Dwiyanto  dkk,  reformasi  tata  pe- merintahan  dan  otonomi  Daerah, yogyakarta:pskk UGM.
Rekruitmen  staf  ahli  bagi  para  anggota DPR sejak sekitar 2002 kiranya mer- upakan upaya untuk menambal kele- mahan ini.
Seterusnya fungsi judikatif(pengawa- san)  pun  tidak  saja  dimainkan  oleh lembaga  peradilan,melaikan  oleh semua. Semua pilar mesyarakat mel- akukan pengawasan terhadap semua pilar( check and balances ) Bandingkan  dengan  peter  C.Dienel,  Die Planungszelle,  eine  Alternative  zur Establishment-demokratie,  Oplad- en: Westdeutscher Verlag 1997. Reformasi  Administrasi,bunga  rampai pemikiran  administrasi  negara/pub- lik,penerbit gava media,Dr.Samodra Wibawa.2005.
Jurnal ini dipersiapkan untuk jurnal cakra- waty tentang democratic governance in  theory,transparansi,open  good governance,  dalam  rangka  Dies Natalis  Fisipol  UNMAR,  Denpasar September 2020