STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah

## IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PEMBANGUNAN PARIWISATA KOTA PALU IMPLEMENTATION OF TOURISM DEVELOPMENT POLICY PALU CITY
G.A. KRISTHA A. INDRANINGSIH

## STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah
Jl. Roviga No. 29 Kel. Tondo Kec. Mantikulore kristhaghea@gmail.com

## ABSTRAK
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui implementasi kebijakan pengembangan pariwisata yang ditinjau melalui  empat  aspek  implementasi  yang  dikembangkan  oleh  Edwards,  yaitu  komunikasi,  sumber  daya, disposisi,  dan  birokrasi.  Ini  adalah  jenis  penelitian  kualitatif  dengan  pendekatan  analitik  deskriptif  untuk mengidentifikasi beberapa hal mendasar mengenai kebijakan pariwisata Berdasarkan  penelitian,  implementasi  kebijakan  pengembangan  pariwisata  telah  berjalan  sangat  baik meskipun  masih  menyisakan  sejumlah  masalah.  Penelitian  ini  juga  menyimpulkan  bahwa  model  ideal kebijakan pariwisata yang akan diterapkan adalah pariwisata berbasis masyarakat. Beberapa kendala yang dapat  diidentifikasi  adalah  kurangnya  sinergi  (komunikasi)  antara  pemangku  kepentingan,  kurangnya kompetensi pelaksana kebijakan, dan kurangnya partisipasi masyarakat. Sementara di sisi  lain, komitmen tinggi dari para pemimpin politik lokal dan dukungan yang baik terhadap fasilitas sumber daya menjadi faktor pendukung kebijakan tersebut.

## Kata  kunci:  Implementasi  Kebijakan,  Pengembangan  Pariwisata,  Pariwisata  Berbasis Masyarakat

## ABSTRACT
This research is aimed to determine the implementation of the tourism development policy reviewed through four implementation  aspects  as  developed  by  Edwards,  which  are  communication,  resources,  disposition  and bureaucracy.  It  is  a  kind  of  qualitative  research  with  descriptive  analytic  approach  to  identify  several  basic matters regarding tourism policy.
Based  on  the  research,  the  implementation  of  tourism  development  policy  has  worked  very  well  though  still leaving number of problems. The research also concluded that the ideal model of tourism policy to be implemented is society-based tourism. Several obstacles that can be identified are lack of synergy (communication) between stakeholders, lack of competency of policy implementers, and less society participation. While on the other hand, high commitment of local political leaders and good support of resources facility becomes the supporting factors of the policy.

## Keywords: Policy Implementation, Tourism Development, Community Based Tourism

## 1. Pendahuluan
Sektor  pariwisata  menjadi  salah  satu sektor perekonomian yang terus berkembang  pesat.  Saat  semua  sektor ekonomi  dalam  tren  mode  perlambatan, sektor  pariwisata  menjadi  sektor  yang pertumbuhannya  tetap  terjaga  bahkan meningkat di kota-kota besar. Di Indonesia, berdasarkan data Badan Pusat
Statistik  (BPS),  pertumbuhan  industri pariwisata  di  Indonesia  mencapai  6,8 persen pada 2014 meningkat menjadi 7,5 persen melampaui rata-rata pertumbuhan ekonomi nasional yang hanya sebesar 5,7 persen. Sektor pariwisata berkontribusi Rp 347  triliun  atau  sekitar  3,8  persen terhadap  Produk  Domestik  Bruto  (PDB) Indonesia  dan  menjadi  salah  satu  sector
STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah
penyumbang  devisa  terbesar  keempat.
Jika dihitung
bersama dampak penggandanya ( multiplier effect ), kontribusi sektor pariwisata terhadap kenaikan PDB di Indonesia mencapai 9 persen. Dari sisi penyerapan  tenaga  kerja,  terdapat  10,18 juta  orang  yang  bekerja  di  sektor
pariwisata  sehingga  membuat  sektor tersebut sebagai penyumbang tenaga kerja terbesar keempat dari total jumlah pekerja di seluruh Indonesia. Kunjungan wisatawan  manca-negara  juga  terus meningkat dari tahun ke tahun seperti di- tunjukkan dalam Tabel 1.
Tabel 1.
Tingkat Kunjungan Wisatawan Mancanegara ke Indonesia
Tahun Jumlah  Wisatawan Mancanegara 2010 7.022.944 2011 7.649.731 2012 8.044.462 2013 8.802.129 2014 9.435.411 Rata-Rata Pertumbuhan (%) 7,65 Sumber: Badan Pusat Statistik (2015) Pemerintah terus berupaya
meningkatkan  kinerja  sektor  pariwisata.
Pemerintah
menargetkan
bisa
mendatangkan  wisman  hingga  20  juta orang  pada  2019.  Untuk  meningkatkan kunjungan wisman, Kementerian Pariwisata  meningkatkan  dana  promosi dari  sebelumnya  Rp  300  miliar  menjadi Rp 1 triliun pada tahun ini, dan ditarget- kan  bisa  mencapai  Rp  4  triliun  pada 2016. Dengan dana tersebut, pemerintah berharap bisa membantu promosi pariwisata  daerah  yang  dirasa  masih sangat kurang.
Salah  satu  daerah  yang  cukup  gencar daam melakukan perbaikan dan pengembangan  sektor  pariwisata  adalah Kota  Palu.  Selama  empat  tahun  terakhir, Kota  Palu  melakukan  pengembangan pariwisata,  baik  melalui  wisata  budaya, pengembangan  wisata  alam,  maupun wisata event ( event tourism ).
Pengembangan pariwisata di Palu di- payungi  dalam  Peraturan  Daerah  Kota Palu Nomor 3 Tahun 2008. Perda tersebut merujuk  pada  Undang-Undang  Nomor  10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan. Poin konsideran dalam
UU tersebut menyatakan bahwa kepariwisataan
merupakan bagian integral dari
pembangunan  nasional  yang  dilakukan secara  sistematis,  terencana,  terpadu, berkelanjutan,  dan  bertanggung  jawab dengan  tetap  memberikan  perlindungan terhadap  nilai-nilai  agama,  budaya  yang hidup dalam masyarakat, kelestarian dan mutu lingkungan hidup, serta kepentingan nasional.  Dengan  demikian,  daerah dituntut berperan aktif dalam pengembangannya.
Secara teknis, pengembangan pariwisata  dilakukan  melalui  pergelaran Palu Nomoni Festival yang diselenggarakan sejak  2008.  Festival  Palu  Nomoni merupakan rangkaian promosi wisata yang dikemas  dalam  bentuk event ( event tourism )  wisata  budaya  dan  wisata  alam. Sejumlah event dalam rangkaian kegiatan tersebut  antara  lain  pagelaran  budaya suku  kaili “Balia” ,  Pagelaran  Adat “Salonde” ,  serta  pagelaran  budaya  yang ditampilkan  oleh  budaya  daerah  lain seperti Bali, Bugis dan lain-lain.
Dalam
perkembangannya,
pengembangan pariwisata yang dilakukan mulai membuahkan hasil. Tingkat kunjungan  wisatawan  di  daerah  tersebut meningkat. Kunjungan wisatawan mancangera  di  daerah  itu  selama  2018 meningkat signifikan yakni sebesar 6.741
kunjungan  wisata  dari  realisasi  25.741 kunjungan  (data  Dinas  Kebudayaan  dan Pariwisata Palu 2018).
Meski perkembangannya menggembirakan,  namun  masih  ada sejumlah ganjalan dalam pengembangan pariwisata  daerah.  Sejumlah  problem yang  tampak  di  antaranya  adalah  (1) kapasitas  sumberdaya  manusia  (SDM) yang  relatif  belum  siap,  (2)  amenitas (infrastruktur  penunjang)  yang  belum lengkap,  (3)  perebutan kue ekonomi dari booming pariwisata yang belum terkondisi dengan  baik  karena  kelembagaan  yang lemah,  dan  (4)  ancaman  kontinuitas program
terkait pergantian
kepemimpinan daerah di masa mendatang.
Berdasarkan latar belakang tersebut, rumusan  masalah  dalam  penelitian  ini adalah  (1)  bagaimana  implementasi kebijakan  pengembangan  pariwisata  di Kota  Palu?;  dan  (2)  bagaimana  model kebijakan pariwisata yang ideal ?
Penelitian  ini  mempunyai  tujuan sebagai berikut:
1. Mengetahui implementasi
kebijakan pengembangan pariwisata di Kabupaten Palu;
2. Mengetahui model kebijakan yang ideal tentang pengembangan pariwisata  serta  faktor-  faktor penghambat dan pendukungnya

## 2.  KAJIAN PUSTAKA
Terdapat  kerangka  teori  yang  diacu dalam  penelitian  ini,  baik  dari  sisi keilmuan kebijakan publik maupun dari sisi  teknis  kepariwisataan  yang  menjadi topik penelitian.

## Ekoturisme  dan  Pariwisata  Berbasis Masyarakat
Dalam perkembangannya, berbagai konsep wisata  hadir.  Salah  satu  yang  paling tampak  menonjol  dalam  beberapa  tahun terakhir  adalah  ekoturisme/ekowisata yang  merupakan  gabungan dari  kata
ekologi  dan  turisme/pariwisata. The International  Ecotourism  Society (dalam Wood, 2002: 9) menyatakan, ”Eco - tourism is responsible travel to natural areas which conserves  the  environment  and  improves welfare  of  local  people .  Dua  titik  tekan dalam  pengertian  itu  adalah  pelestarian lingkungan  dan  peningkatan  kesejah- teraan komunitas lokal di sekitar destinasi wisata.
Sesuai  perkembangan,  ekoturisme tidak  hanya  diartikan  dalam  konteks lingkungan  fisik  (alam)  saja,  melainkan juga lingkungan sosial dan budaya. Ruang lingkup  ekowisata  pun  bertambah  luas hingga  ke  aspek  keberlanjutan  budaya. Menurut Kementerian Pariwisata (2009: 2), ekowisata adalah perjalanan seseorang ke destinasi  tertentu  untuk  menikmati  dan mempelajari  alam,  sejarah,  dan  budaya setempat  di  mana  pola  wisatanya membantu ekonomi masyarakat lokal dan mendukung  pelestarian  alam.  Ceballos- Lascurin  (1990,  dalam  Anas,  2014)  juga memberi titik tekan pada budaya, di mana ekowisata diartikan sebagai bentuk wisata mendatangi  tempat-tempat  yang  masih alami  untuk  belajar,  menghormati,  dan menikmati  peman-  dangan,  flora-fauna, dan budaya setempat.
Selain lingkungan alam dan budaya,  titik  tekan  yang  juga  menjadi fokus dari ekowisata adalah keterlibatan penduduk  lokal.  Wood  (2002:  10) menyatakan,  komponen  ekowisata  di antaranya adalah sebagai berikut:
1. berkontribusi pada konservasi keanekara- gaman hayati;
2. Menjaga  keberlanjutan  komunitas lokal;
3. Melibatkan  tanggung  jawab  yang penuh  terhadap  wisatawan  dan industri pariwisata
4. Ditujukan terutama kepada kelompok usaha kecil 5. mendorong sedikit mungkin
konsumsi sumberdaya tidak terbarukan;
6. memberi titik tekan pada partisipasi masyarakat,  terutama  masyarakat lokal,  untuk  mengelola  kesempatan
STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah

## dan ke- pemilikan usaha pariwisata

## 3. METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  merupakan  jenis  penelitian kualitatif. Metode pendekatan yang digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah analisis  deskriptif.  Penelitian  kualitatif deskriptif  adalah  pendekatan  terhadap fenomena, peristiwa, masalah atau keadaan  tertentu  yang  menjadi  obyek penyelidikan;  yang  hasil  temuannya berupa  uraian  kalimat  bermakna  yang menjelaskan pemahaman tertentu (Leksono, 2013:181). Menurut Nazir (1985: 53), metode deskritif adalah adalah metode dalam  penelitian  status  sekelompok manusia,  suatu  obyek,  suatu  kondisi, suatu  sistem  pemikiran,  maupun  suatu kelas  pristiwa  dengan  tujuan  untuk membuat  deskripsi,  gambaran  atau lukisan  secara  sistematis,  faktual  dan akurat  mengngenai  fakta-fakta,  sifat-sifat serta  hubungan  antar  fenomena  yang diselidiki.
Teknik penentuan sampel/ informan  dalam  penelitian  ini  adalah purposive  sampling .  Teknik  ini  dipakai untuk jenis penelitian yang mengutamakan  tujuan  daripada  sifat populasi  dalam  menentukan  subyek/ informan (Bungin, 2013: 118). Teknik ini meniscayakan  informan  yang  dipilih adalah key person dengan pertimbangan- pertimbangan tertentu, seperti kepakaran,  pihak  pemilik  otoritas,  dan pemangku kepentingan.

## Hasil dan Pembahasan
Analisis  implementasi  kebijakan  yang dipakai penulis merujuk pada model yang dikembangkan oleh Edwards sebagaimana  telah  dibahas sebelumnya, dengan  penambahan  beberapa  aspek/ variabel/  faktor  dalam  model  yang dikembangkan  pakar  lain  yang  dinilai relevan  serta  ditautkan  dengan  teori kepariwisataan.
Faktor Komunikasi
Tiga  hal  utama  dalam  komunikasi kebijakan  adalah  transmisi,  kejelasan, dan  konsistensi.  Transmisi  berkaitan penyampaian pesan.
Dalam hal implementasi  kebijakan  pengembangan pariwisata melalui Festival Palu Nomoni, proses  transmisi  setidaknya  dibedakan menjadi  dua  bagian,  yaitu  (1)  transmisi antara pemimpin birokrasi ( policy maker ), organisasi pelaksana utama, dan organisasi pelaksana penunjang (internal birokrasi sebagai implementor kebijakan) dan  (2)  transmisi  antara  organisasi pelaksana/ birokrasi dan para pemangku kepentingan  ( stakeholder dan  sasaran kebijakan secara umum, yaitu masyarakat)
Dalam hal yang pertama, transmisi berjalan  dengan  efektif.  Walikota  dan Wakil Walikota sebagai pemimpin birokrasi yang memandu arah kebijakan memaparkan maksud dan tujuan kebijakan  kepada  dinas  terkait  dengan leading sector adalah Dinas Kebudayaan dan  Pariwisata.  Faktor  hierarkis  dalam struktur  birokrasi  sebenarnya  ikut memudahkan  proses  transmisi  dalam implementasi  kebijakan,  karena  ketika ada  perintah  atasan  maka  otomatis bawahan akan melaksanakan. Dalam hal yang kedua, transmisi program dilakukan  melalui  berbagai  saluran komunikasi,  baik  yang  dimiliki  secara langsung oleh pemerintah maupun yang melibatkan  kerja  sama  pihak  eksternal birokrasi.
Dari aspek kejelasan, terdapat permasalahan  sehingga  menimbulkan distorsi dan  bahkan  salah per  sepsi  yang berujung pada resistensi terhadap kebijakan (perubahan yang tidak dikehendaki),  seperti  pada  kasus  adanya perubahan  negatif  di  masyarakat  dalam merespons  perkembangan  pariwisata. Ketidakjelasan  informasi  lainnya  tampak pada  bagaimana  proses  membangun partisipasi  publik  dilaksanakan.  Adapun dari aspek konsistensi,  komunikasi kebijakan pengembangan pariwisata telah dilaksanakan  secara  konsisten.  Baik  di lingkungan  internal  birokrasi  maupun antar pemangku kepentingan, komunikasi

## STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah
kebijakan dilakukan secara terus- menerus. Hal ini sesuai dengan kebijakan program  Festival  Palu  Nomoni  yang dinamis dan sifatnya sepanjang tahun.
Meski dilakukan secara konsisten, di lapangan masih ditemukan adanya implementasi  yang  setengah  hati  karena implementor yang  relatif  longgar  dalam melaksanakan perintah implementasi kebijakan.  Dalam  hal  ini,  menurut Edwards  dan  model  Mazmanian  dan Sabatier,  faktor  terpenting  yang  bisa menjadi  penjelas  mengapa  komunikasi kebijakan  yang  baik  tak  bisa  menjamin implementasi  kebijakan  yang  baik  pula adalah dukungan dari organisasi pelaksana.  Jika  organisasi  pelaksana setuju  dengan  tujuan  kebijakan,  maka komunikasi  kebijakan  akan  lebih  lancar dan dengan demikian kualitas implementasi  kebijakan  bakal  membaik. Kondisi ini berkelindan pula dengan faktor struktur organisasi yang bisa terfragmentasi  karena  kepentingan  yang dibawa  berbenturan  atau  terganggu dengan perubahan kebijakan yang ada.
Dengan  fakta  yang  ada  tersebut, faktor  komuni-  kasi  dalam  implementasi kebijakan  pengembangan  pariwisata  di Kota  Palu  masih  menemui  banyak kendala,  terutama  pada  faktor  kejelasan. Dari sudut pandang ini, menurut kerangka Edwards, faktor yang mendorong ketidakjelasan  informasi adalah komplek- sitas  kebijakan  dan  tidak  tercapainya konsensus untuk mencapai tujuan kebijakan.

## Faktor Sumberdaya
Sumberdaya  ( resources )  meliputi  staf, informasi, wewenang, dan fasilitas (sarana-prasarana).
a. Staf.
Dalam hal ini, kerangka yang akan dilihat dari  faktor  staf  adalah size (besaran) dan skill (kemampuan/  kompetensi)  dalam menunjang implementasi kebijakan. Sebagai leading sector , Dinas Kebudayaan dan  Pariwisata  Kota  Palu  telah  diperkuat
dengan  staf-staf  yang  sesuai  dengan bidang  masing-masing.  Berdasar-  kan Peraturan  Walikota  Kota  Palu  Nomor  52 Tahun  2011  tentang  Rincian  Tugas, Fungsi, dan Tata Kerja
Dinas  Kebudayaan  dan  Pariwisata  Kota Palu,  susunan  organisasi  Dinas  tersebut terdiri atas:
a. Kepala Dinas;
b. Sekretariat
c. Bidang Kebudayaan;
d. Bidang Pariwisata;
e. Bidang Pemasaran;
f. Unit  Pelaksana  Teknis  Dinas (UPTD);
g. Kelompok Jabatan Fungsional.
Dari  sisi size pelaksana  untuk masing-masing program kebijakan, sebenarnya  belum  mencukupi  (lemah) jika  dibebankan  hanya  pada  Dinas Kebudayaan dan Pariwisata. Jumlah staf pelaksana relatif terbatas dengan cakupan  kerja  yang  begitu  luas  dan panjang.  Jumlah  staf  di  Dinas  yang menjadi leading  sector sebanyak  42 orang.  Meski  demikian,  kuantitas  yang terbatas untuk melaksanakan kebijakan pengembangan pariwisata disiasati dengan pembagian peran bersama badan pelaksana  yang  lain  serta  dengan memanfaatkan teknologi informasi.
Pemkab  Kota  Palu  membagi  peran secara  merata  sesuai  tujuan  kebijakan pengembangan pariwisata. Misalnya, jika terkait  wisata  budaya,  maka  ditangani oleh  Dinas  Kebudayaan  dan  Pariwisata; jika berkaitan dengan kebijakan pengembangan  wisata pantai, maka ada sinergi  antara  Dinas  Kebudayaan  dan Pariwisata  dan  Dinas  Kebersihan  dan Pertamanan  untuk  mengatur  arsitektur lansekap  pantai;  atau  bila  berkaitan dengan kebijakan  pengembangan  wisata berbasis  pertanian  ( agro-tourism ),  Dinas Pertanian berperan dengan tetap
menjalin sinergi bersama Dinas
Kebudayaan  dan  Pariwisata.  Berikut (Sunaryo, 2013: 27-31):
1. Atraksi dan daya tarik wisata
2. Amenitas (akomodasi)
3. Aksebilitas

## STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah
4. Infrastruktur pendukung
5. Fasilitas pendukung
6. Kelembagaan  sumberdaya manusia Meski pembangunan fasilitas cukup marak, tidak  terdapat  sinergi  yang  baik  dengan masyarakat, sehingga menimbulkan perubahan  negatif  yang  tak  diantisipasi sebagaimana  dipaparkan  oleh  Edwards. Berdasarkan  temuan  di  lapangan,  ada sebagian masyarakat yang justru menentang  pembangunan  fasilitas  karena bisa  menurunkan  potensi  pendapatan mereka.  Misalnya  reklamasi  Pantai  Talise yang menimbulkan konflik anatara Pemerintah  dan  Masyarakat.  Kondisi tersebut  menghasilkan  tekanan  pihak  luar terhadap  organisasi  pelaksana  yang  oleh Edwards disebut fragmentasi.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas, dukungan  faktor  sumberdaya  dalam kerangka Edwards masih tampak mengalami  kekurangan  pada  aspek  staf terutama  dari  sisi  kompetensi  dan informasi  yang  mengalami  kesenjangan di  lapangan.  Adapun  wewenang  secara normatif  sudah  tepat  namun  dalam implementasi  penggunaan  wewenang tersebut  menghadapi  kendala  terkait kompetensi staf dan benturan kepentingan  dengan stakeholder yang lain. Dari sisi fasilitas, dukungan penuh diberikan untuk implementasi kebijakan meski  dalam  beberapa  sisi  dukungan tersebut menghasilkan perubahan negatif.

## Disposisi (Kecenderungan)
Terkait  dengan  implementasi  kebijakan pariwisata dalam penelitian ini, berikut ini adalah  parameter  kecenderungan  sikap yang  akan  diteliti:  a.  Kecenderungan pelaksana terhadap kebijakan pengembangan pariwisata; b. Respons atas pelaksanan kebijakan-kebijakan tersebut Secara  umum  persepsi  pelaksana terhadap kebijakan pengembangan pariwisata  adalah  mendukung  penuh. Selain  alasan  untuk  kemajuan  daerah, para  pelaksana  mendukung  karena pelaksanaan  kebijakan  tersebut  sesuai dengan  tugas  pokok  dan  fungsi  (tupoksi)
sebagai  seorang  birokrat.  Para  pelaksana di  dinas  yang  menjadi leading  sector kebijakan pariwisata cukup aktif mengoordinasikan  semua  hal  teknis terkait  implementasi  kebijakan  yang melibatkan  badan/organisasi  pelaksana lainnya. Koordinasi vertikal juga dilaksanakan dengan melobi Kementerian
Pariwisata agar ikut mendukung pengembangan pariwisata di Kota Palu.
Meski  demikian,  karena  melibatkan struktur organisasi atau birokrasi pelaksana yang kompleks, ke- cenderungan  terhadap  kebijakan  juga otomatis  menjadi  beragam.  Terdapat badan/organisasi  pelaksana  yang  dalam penelitian  ini  bisa  dikatakan  mengambil kecenderungan  yang  tidak  peduli,  atau dalam terminologi Edwards disebut masuk dalam zona ketidakacuhan.
Pertama, melakukan resistensi  atau penolakan secara terbuka. Sikap seperti ini sangat kecil porsinya karena karakteristik birokrasi  yang  takut  berbeda  dengan atasan yang bisa menyebabkan hambatan pada karir aparat yang resisten. Resistensi secara terbuka biasanya dilakukan dengan secara  terbuka  tidak  bisa  melaksanakan perintah  kebijakan  dengan  mencari alasan-alasan yang logis. Kedua, resistensi secara  pasif.  Dalam  hal  ini,  aparat  yang resisten  tidak  menunjukkan  penolakan secara frontal, tapi mempunyai sifat apatis terhadap  implementasi  kebijakan,  seperti tidak ikut berpartisipasi dan menurunkan tingkat  komitmen  terhadap  implementasi kebijakan.  Meskipun  tidak  banyak,  yang bersifat  resisten  secara  pasif  ini  bisa mengganggu implementasi kebijakan. Atas masalah  tersebut,  WaliKota  Palu  sudah memahami  kultur  birokrasi  semacam  itu dan  telah  melakukan  antisipasi.  Selain melakukan komunikasi
secara
berkelanjutan, Walikota menugaskan asisten untuk melakukan supervisi terhadap  pelaksanaan  kebijakan.  Asisten bertanggung  jawab  sesuai  urusan  yang ditanganinya berdasarkan pembagian peran yang ada. Adapun respons pelaksana  atas  implementasi  kebijakan tentu sangat
bergantung pada kecenderungan  mereka  pada  kebijakan

## STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah
yang dimaksud.
Pelaksana yang mempunyai  kecenderungan  mendukung akan  melakukan  upaya  semaksimal mungkin untuk menyukseskan implementasi  kebijakan.  Selain  berpijak pada  tupoksi,  dalam  penelitian  ini ditemukan  kreativitas  dalam  melakukan implementasi namun
tetap memperhitungkan aspek prosedural karena  birokrasi  yang  dibatasi  oleh aturan-aturan.  Contohnya,  dalam  hal keter-  libatan  pihak  ketiga  untuk mendukung implementasi kebijakan, kemitraan  berlangsung  sangat  luas    dan relatif  bisa  dilaksanakan  dengan  cepat karena lobi dari pemimpin politik/pemimpin  birokrasi.  Kemitraan melibatkan  kalangan  BUMN  dan  swasta, tidak hanya bersifat jangka pendek namun juga jangka panjang, seperti pengembangan Pantai Pusat Laut.
Edwards  menyatakan,  salah  satu teknik  yang  bisa  di-  gunakan  untuk mengatasi masalah  kecenderungan para aparat  birokrasi  sebagai  pelaksana kebijakan adalah dengan cara mendorong melalui  pemberian  insentif.  Dengan memberi  insentif  atau  keuntungan  bagi implementor, mereka akan bergerak lebih responsif  dalam  menjalankan  perintah kebijakan.
Untuk  mendukung  keberhasilan implementasi kebijakan, tentu dibutuhkan kecenderungan publik (klien dari pelaksana kebijakan) yang mendukung  implementasi  kebijakan. Dalam  kerangka  yang  dikem-  bangkan Mazmanian  dan  Sabatier,  lingkungan kebijak-  an  dipengaruhi  oleh  variabel  di luar  kebijakan,  di  antaranya  adalah dukungan publik ( public support ). Sejumlah pakar kebijakan yang lain juga menggaris  bawahi  pentingnya public support dalam implementasi . Kesuksesan implementasi  kebijakan  pengembangan pariwisata  sangat  bergantung  pada kecen-
derungan publik dalam merespons kebijakan
dan implementasinya.
Proses membentuk partisipasi publik adalah  tahapan  untuk  mewujudkan kesadaran warga untuk memahami bahwa
mereka  adalah  penduduk  di  destinasi wisata ( tourism behaviour ). Sejumlah  informan  non-birokrasi menyarankan  perlunya  kebijakan  detil terkait partisipasi publik dalam pengembangan  pariwisata,  khususnya dalam hal penge- lolaan destinasi wisata. Jika  perlu,  satu  destinasi  wisata mempunyai  satu  instrumen  kebijakan khusus  yang  sesuai  karakter  destinasi tersebut, terutama dalam konteks pelibatan masyarakatnya.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas, dari  aspek  disposisi  (kecenderungan), menggunakan  kerangka  Edwards,  bisa disimpulkan bahwa kecenderungan para pelaksana kebijakan adalah mendukung, meski  ada  sebagian  yang  melakukan resistensi.  Namun,  resistensi  tidak dilakukan secara frontal. Dari sisi publik sebagai  elemen  yang  melekat  dalam implementasi,  terdapat  kecenderungan yang resisten meski itu hanya fenomena minoritas.  Resistensi  timbul  karena belum dilibatkannya publik secara penuh dan  substantid  dalam  implementasi kebijakan.

## Struktur Birokrasi
Dalam  kerangka  Edwards,  dua  aspek terpenting  dalam  struktur  birokrasi ketika  mengimplementasikan  kebijakan adalah prosedur  operasional kerja standard ( Standard
Operating Procedure/ SOP)  dan  fragmentasi.  Dua aspek  itulah  yang  jadi  titik  poin pembahasan  ihwal  struktur  birokrasi  di bagian ini.
Dalam  penelitian  diketahui  bahwa  tidak ada  SOP  yang  baku  untuk  pelaksanaan kebijakan. Perda hanya menjadi panduan umum  tentang  garis  besar  kebijakan. Padahal
SOP berguna untuk menyeragamkan tindakan para pelaksana sehingga menjamin efektivitas pelak- sanaan
sebuah program/kebijakan.  Meski  demikian, menurut  Kepala  Dinas  Kebudayaan  dan Pariwisata,  penerapan  SOP  bergantung pada  konteks.  Dalam  birokrasi  yang
berkaitan dengan hal-hal yang berkaitan dengan  hukum  (formal)  seperti  bagian akuntansi  pemerintahan,  SOP  menjadi hal  yang  sangat  penting.  Namun,  di birokrasi  yang  menjadi  ujung  tombak kebijakan yang berkaitan dengan inovasi, SOP justru bisa menghalangi kreativitas. Meski  tidak  ada  SOP  secara  formal, acuan  pelaksanaan  operasional  dalam kebijakan pariwisata ada dalam berbagai dokumen  hasil  koordinasi/rapat  untuk implementasi kebijakan.
Dalam pelaksanaan kebijakan pengembangan pariwisata, Pemkab Kota Palu juga melibatkan banyak pihak. Kerja sama  pengembangan  pariwisata  alam untuk  penguatan  organisasi  penunjang telah  dilakukan.  Di  antaranya  dengan adanya penandatanganan
Nota Kesepahaman antara Direktorat Jenderal
Perlindungan  Hutan  dan  Konservasi Alam (PHKA). Untuk memperkuat struktur  birokrasi,  dalam  penelitian diketahui tentang urgensi bagi Kota Palu untuk segera membentuk Badan promosi Pariwisata  Daerah  (BPPD).  BPPD  ini merupakan  amanat  dari  Pasal  43  UU Nomor  10  Tahun  2009  tentang  Kepari- wisataan.  Tidak  hanya  di  tingkat kabupaten,  di  level  provinsi  juga direkomendasikan.  Adapun  di  tingkat nasional  ada  Badan  Promosi  Pariwisata Indonesia. Keberadaan
BPPD bisa mengoordinasikan semua
gerak pengembangan  pariwisata  dengan  lebih baik karena melibatkan banyak pihak.
Meski  penting,  pelibatan  semakin banyak  organisasi  pelaksana  lain  (para pemangku  kepentingan)  juga  berisiko menyulitkan implementasi kebijakan. Hogwood dan Gunn (dalam Wahab, 2004: 71-78)  menyatakan,  salah  satu  syarat implementasi kebijakan bisa lancar adalah jika hubungan ketergantungan organisasi pelaksana  dengan  pihak  lain  tidak kompleks.  Apabila  implementasi  tersebut bergantung pada semakin banyak aktor/organisasi
pelaksana — dengan segala  kepentingan  yang  dibawanya, pelaksanaan kebijakan akan semakin sulit dilakukan dengan baik.
Dilema  itulah  yang  bisa  bermuara
pada terjadinya fragmentasi, aspek kedua setelah  prosedur  kerja  menjadi  poin penting  pembahasan  struktur  birokrasi. Fragmentasi timbul karena adanya konflik kepentingan  dan  tekanan  dari  berbagai pihak  terhadap  birokrasi,  misalnya  dari organisasi  politik,  lembaga  swadaya masyarakat,  atau  badan  pelaksana  yang lain.  Fragmentasi  juga  bisa  timbul  jika organisasi  pelaksana  terdiri  atas  banyak elemen.  Antar-organisasi  pelaksana  bisa terfragmentasi menyesuaikan dengan kepentingan masing-masing.
Namun,  dalam  relasi  antar-aktor, fragmentasi  dengan  para  pemangku kepentingan yang lain tetap terjadi karena berbagai  faktor.  Hal  ini  sesuai  yang dikatakan Mazmanian dan Sabatier bahwa variabel lingkungan kebijakan dipengaruhi antara lain oleh dukungan dari badan/lembaga/otoritas atasan yang berwenang.  Dalam  skema  van  Meter  dan van  Horn  (dalam  Winarno,  2012:  166), implementasi kebijakan dipengaruhi antara  lain  oleh  variabel  karakteristik badan/organisasi  pelaksana,  yang  di dalamnya  terdiri  atas  unsur  sumber- sumber politik suatu organisasi, misalnya dukungan  kelompok  legislatif.  Hal  ini berkonsekuensi  pada  pelibatan  kelompok kepentingan  dengan  misinya  masing- masing  yang  membuat  implementasi kebijakan menjadi lebih kompleks.
Dengan pemaparan tersebut, sesuai kerangka  yang  dikembangkan  Edwards, bisa disimpulkan bahwa struktur birokrasi di internal pemerintahan tidak mengalami pemecahan  atau  fragmentasi,  namun  di eksternal  birokrasi  terjadi  fragmentasi. Dalam  konteks  tersebut,  penting  untuk dilakukan monitoring dan  evaluasi  yang dari  sana  semua  pemangku  kepentingan harus  patuh  pada  hasil  evaluasi  serta menindaklanjuti semua rekomendasinya.

## Kesimpulan dan Saran
Sejumlah  kesimpulan  yang  bisa  diambil setelah tahap- tahap penelitian dilakukan adalah sebagai berikut:

## STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah
1. Implementasi kebijakan pengembangan  pariwisata  daerah dijalankan  dengan leading  sector Dinas Kebudayaan dan Pariwisata dan organisasi pelaksana lain yang diajak bekerja sama. Kebijakan pengembangan pariwisata di Kota Palu merupakan kebijakan yang di- integrasikan  dengan  pembangunan infrastruktur,  konsolidasi  budaya, peningkatan kelesta- rian lingkungan,
dan penguatan citra daerah ( rebranding ). :
1. mengingat setiap destinasi membutuhkan pendekatan yang  unik.  Di  dalam  kebijakan itu  juga  diatur  skema  sinergi antarorganisasi pelaksana
secara  lebih  rapi  agar  tidak menimbulkan  frag-  mentasi  di kalangan  birokrasi  yang  men- jadi organisasi pelaksana
( implementor ).
2. Menyusun kebijakan peningkatan kualitas SDM pariwisata, baik dari sisi organisasi  pelaksana  maupun kelompok  masyarakat  yang menjadi penunjang pariwisata.
3. Mengembangkan kebijakan politik ang- garan yang berpihak pada  pengembangan  destinasi pariwisata.
4. Membentuk  Badan  Promosi Pariwisata  Daerah  (BPPD)  yang beranggotakan lintas pemangku kepentingan pariwisata.

## UCAPAN TERIMA KASIH
Penulis  mengucapkan  terima  kasih kepada  orang  tua  yang  telah  semsupport karir penulis sebagai dosen, rekan sesama dosen yang tidak bisa disebut satu persatu yang telah membantu serta Redaksi Jurnal PARAMA  penulis  dalam  menyelesaikan penelitian ini.

## Daftar Pustaka
Arieta,  Siti,  2010. Community  Based Tourism  pada  Masyarakat  Pesisir:
Dampaknya  terhadap  Lingkungan dan
Pemberdayaan Ekonomi.
Jurnal  Dinamika  Maritim,  Vol.  2. No.1 September 2010 halaman 71-
79
Arikunto,  Suharsimi,  2002. Prosedur Penelitian: Suatu Pendekatan
Praktek , Jakarta: Rineka Cipta Anas, Abdullah Azwar, 2013. Ekowisata, Masa  Depan  Pariwisata  Kita. Dimuat di Jawa Pos, 22 Mei 2013 Azwar, Saifuddin, 2004. Metode Penelitian ,  Yogya-  karta,  Pustaka Pelajar Breugel,  Liedewij  van,  2013. Community Based  Tourism:  Local  Participation and  Perceived  Impacts. Faculty  of Social Sciences Radboud University Nijmegen Bungin, Burhan, 2001. Metode Penelitian Kualitatif:  Aktualisasi  Metodologis ke Arah Ragam Varian Kontemporer. Jakarta: Rajawali Press
-------------------,  2003. Analisis  Data Penelitian Kualitatatif. Jakarta: Rajawali Pers --------------------, 2014. Penelitian Kualitatif . Jakarta: Kencana Prenada
Danim, Sudarwan. 1997, Pengantar Studi Penelitian Kebijakan , Jakarta, Bumi Aksara Denzin,  N.  K,  dan  Lincoln,  Y.S,  2009. Handbook  of  Qualitative  Research. Yogyakarta: Pustaka Pelajar Guzman,  dkk.,  2011 .  Community  Based Tourism  in  Developing  Countries:  A
Case Study , dalam Jurnal
Tourismos:  An  International  Multi- disciplinary  Journal  of  Tourism, Volume 6, halaman 69-84 Islamy,  M.  Irfan,  1997. Prinsip-prinsip Perumusan  Kebijaksanaan  Negara . Jakarta: Bumi Aksara Jupir,  Maksimilianus  Maris,  2013. Implementasi  Kebijakan  Pariwisata Berbasis  Kearifan  Lokal : Studi  di Kabupaten Manggarai Barat . Dalam Journal  of  Indonesian  Tourism  and Develop-  ment  Studies Vol.1,  No.1, Januari, 2013 Kementerian Pariwisata dan WWF, 2009.

## STAH Dharma Sentana Sulawesi Tengah
Prinsip  dan  Kriteria  Ekowisata Berbasis Masyarakat.
Jakarta: Kementerian Pariwisata Kusdi,  2009.  Teori  Organisasi  dan Administrasi.  Jakar-  ta:  Penerbit Salemba Humanika Moleong,  Lexy  J,  2000. Metodologi Penelitian  Kuali-  tatif ,  Bandung: PT Remaja Rosdakarya Muhadjir,  2003. Ilmu  Pendidikan  dan Perubahan Sosial . Yogyakarta: Rake Sarasin Nasikun, 1999. Globalisasi dan Paradigma Baru Pembangunan Pariwisata  Berbasis  Komunitas . Lokakarya  Penataan  Pariwisata
Dalam  Me-  nyongsong  Indonesia
Baru, diselenggarakan oleh DEPARI, Harian Suara Pembaharuan,  dan  PUSPAR-UGM,
Puncaka Nazir,  M,  1985. Metodologi  Penelitian. Jakarta: Galia Indonesia
Nugroho,  Riant,  2009. Kebijakan  Publik untuk  Negara-  Negara  Berkembang . Jakarta: Gramedia
-------------------,  2011. Public  Policy.
Jakarta: Elex Media Komputindo
Pulzl,  Helga  dan  Oliver  Treib,  2015.
Implementasi Kebijakan . Dalam Fischer  ( et.al ). Handbook  of  Public Policy  Analysis:  Theory,  Politics,  and Methods . Bandung: Nusa Media Robbins,  S,  1990. Organization  Theory: Structure,  Design,  and  Applications. NY: Prentice-Hall Sastrayuda,  Gumelar  S.,  2010. Konsep Pemberdayaan  Masyarakat  Berbasis Pariwisata. Handout  mata  kuliah. Tanpa Penerbit Suansri, Potjana, 2003. Community Based Tourism  Handbook. Thailand:  REST Project Subarsono,  AG,  2005. Analisis  Kebijakan Publik . Yogyakarta : Pustaka Pelajar Suharno,  2010. Dasar-Dasar  Kebijakan
Publik:  Kajian  Proses  &  Analisis
Kebijakan .  Yogyakarta:. UNY Press
Thoha, Miftah, 2000. Peran Ilmu Administrasi  dalam  Mewujudkan
Tata  Kepemerintahan  yang  Baik. Orasi Ilmiah pada pembukaan kuliah Program  Pascasarjana  UGM  Tahun 2000/2001 Thoha,  Miftah,  1990. Dimensi-Dimensi Prima  Ilmu  Administrasi  Negara . Jakarta: CV. Rajawali Timothy, D. J, 1999. Participatory Planning: A  View  of  Tourism  in  Indonesia . Dalam  Annals  of  Tourism  Research 26 (2), halaman 371-391
UNWTO  Conference,  2007. Creating Competitive  Advantage  for  Your Destination.
Wahab,  Solichin  Abdul,  2002. Analisis
Kebijaksanaan , Jakarta: Bumi
Aksara Wibawa, Samudra, 1994. Kebijakan Publik: Proses dan Analisis . Jakarta: PT Raja Grafindo Winarno, Budi, 1989. Teori Kebijaksanaan Publik .  Yogyakarta:  Pusat  Antar Universitas  Studi Sosial,  Universitas Gajah Mada, Yogyakarta Wood,  Megan  Epler,  2002. Ecotourism: Principles,  Practices  and  Policies  for Sustainability. Perancis: United Nations  Environment  Program-  me (UNEP) Yoeti,  H.O.A.,  1996, Pengantar
Ilmu Pariwisata . Bandung: Penerbit Angkasa Young, Eoin dan Lisa Quinn, 2002. Writing Effective Public Policy Paper: A Guide of  Advisers  in  Central  and  Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative

## Undang-Undang dan Peraturan
Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2009 tentang Kepariwisataan.