## PERANAN PEMERINTAH DALAM UPAYA PEMENUHAN HAK MELANGSUNGKAN PERKAWINAN SAH BAGI ORANG MISKIN

## Oleh : Idawati

## Abstrak
Penulisan  ini  bertujuan  untukmengetahui  peranan  pemerintah dalam upaya pemenuhan hak melangsungkan perkawinan sah bagi orang miskin.  Penulisan  ini  menggunakan  metode  tinjauan  literatur  (library research). Dari pembahasan dapat disimpulkan bahwa sebagai pembentuk hukum,  pemerintah  sudah    membuat  peraturan  perundang-undangan yang mengatur pemenuhan hak melangsungkan perkawinan. Pemerintah telah  mengundangkan  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang Perkawinan dan peraturan pelaksanaannya, Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia dan  meratifikasi International Covenant on Civil and  Political Rights (Kovenan Internasional Tentang Hak-Hal  Sipil  dan  Politik  melalui  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2005).  Demikian  juga  beberapa  kebijakan  yang  dikeluarkan  pemerintah dalam rangka pemenuhan dan perlindungan hak-hak warga miskin dalam melangsungkan perkawinan yang sah.
Kata kunci : hak, perkawinan sah dan orang miskin.

## 1. Pendahuluan

## 1.1. Latar Belakang
Membentuk keluarga  dan melanjutkan keturunan adalah naluri setiap manusia yang normal. Pasangan hidup selain tempat penyaluran  hasrat  biologis,  juga  sebagai  sebagai  wadah  untuk mendapatkan ketenangan batin seseorang. Karena itu, setiap orang berhak  memperolehnya.  Demikian  juga  halnya  dengan keinginannya untuk memperoleh keturunan.
Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (DUHAM) Tahun 1948  merupakan  dasar  bagi  pelaksanaan  hak-hak  dan  prinsip-
prinsip  tentang  persamaan,  keamanan,  integritas  dan  martabat seluruh pribadi manusia tanpa diskriminasi, yang intinya adalah hak  asasi  manusia.  Hak  Asasi  Manusia  mempunyai  arti  penting bagi harkat dan martabat dalam kehidupan berkeluarga, berbangsa dan bernegara. Pasal 16 DUHAM menetapkan, laki-laki dan wanita yang  telah  dewasa  mempunyai  hak  untuk  menikah  dan mendirikan  rumah  tangga.  Mereka  mempunyai  hak  yang  sama dalam  pernikahan,  selama  pernikahan  masih  berlangsung  dan waktu  perceraian.  Pernikahan  dianggap  terjadi  hanya  dengan persetujuan yang bebas sepenuhnya dari kedua belah pihak calon mempelai. Keluarga adalah unit kelompok masyarakat yang alami dan  asasi  serta  berhak  mendapat  perlindungan  dari  masyarakat dan negara.
Undang-Undang  Dasar  Negara  RI  Tahun  1945  Pasal  28B amandemern  kedua  UUD  1945  menekankan  bahwa  setiap  orang berhak membentuk keluarga dan melanjutkan keturunan melalui perkawinan  yang  sah.  Terhadap  hak  ini  dalam  keadaan  apapun atau bagaimanapun, negara tidak dapat mengurangi arti hak ini.
Ketentuan  tersebut    memberikan  jaminan  konstitusional terhadap hak asasi  manusia. Hal ini sangat penting dan bahkan merupakan  salah  satu  ciri  pokok  suatu  negara  yang  menganut negara hukum. Namun di samping hak asasi manusia,  harus pula dipahami bahwa setiap  orang  memiliki kewajiban  dan  tanggung jawab  yang  bersifat  asasi.  Setiap  orang  selama  hidupnya,  sejak sebelum  kehirannmya  memiliki  hak  dan  kewajiban  yang  hakiki sebagai  manusia.  Pembetukan  negara  dan  pemerintahan,  untuk alasan  apapun,    tidak  boleh  menghilangkan  prinsip  hak  dan kewajiban  yang  disandang  oleh  setiap  manusia.  Setiap  orang dimanapun ia berada harus dijamin hak-hak dasarnya.  Pada saat yang  bersamaan,  setiap  orang  dimana  pun  ia  berada,  juga  wajib menjunjung tinggi hak assi manusia lain. Keseimbangan kesadaran akan adanya hak dan kewajiban asasi ini merupakan ciri penting pandangan  dasar  bangsa  Indonesia  mengenai  manusia  dan kemanusiaan yang adil dan beradab, (Jimly Asshiddiqie, 2005: 112).
Ketentuan  mengenai  hak  berkeluarga  dan  melanjutkan keturunan  ini  dipertegas  lagi  dalam  pasal  10    Undang-Undang Nomor 39 tahun 1999 tentang  Hak Asasi Manusia yang berbunyi bahwa      setiap  orang  berhak  membentuk  suatu  keluarga  dan melanjutkan keturunan melalui perkawinan yang sah. Perkawinan yang  sah  hanya  dapat  berlangsung  atas  kehendak  bebas  calon suami dan calon istri yang bersangkutan, sesuai dengan ketentuan- ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Kemudian  mengenai kewajiban dan tanggung jawab pemerintah, Pasal 71 menyatakan bahwa  pemerintah  wajib  dan  bertanggung  jawab  menghormati, melindungi, menegakkan, dan memajukan hak asasi manusia yang diatur dalam undang-undang ini, peraturan perundang-undangan lain,  dan  hukum  internasional  tentang  hak  asasi  manusia  yang diterima oleh negara Republik Indonesia.
Ketentuan  yang  membatasi  kehendak  bebas  calon  suami istri tersebut adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan. Undang-undang ini memberikan batasan pengertian perkawinan,  yaitu  ikatan  lahir    batin  antara  seorang  laki-laki dengan  seorang  perempuan  sebagai  suami  istri  dengan  tujuan untuk  membentuk  keluarga/rumah  tangga  yang  bahagia  dan kekal  berdasarkan  Ketuhanan  Yang  Maha  Esa.  Pasal  2  undang- undang  ini  menyebutkan  bahwa  perkawinan  sah  apabila dilakukan  menurut  hukum  masing-masing  agamanya  dan kepercayaannya  itu.  Tiap-tiap  perkawinan  dicatat  menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Untuk  melaksanakan  ketentuan  pencatatan  tersebut, pemerintah telah  mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974  tentang  Perkawinan.  Peraturan  pemerintah  ini  mengatur tentang  pencatatan  dan  tata  cara  perkawinan,    akta  perkawinan, tata  cara  perceraian,  pembatalan  perkawinan,  dan  lain-lain. Pencatatan Perkawinan dilaksanakan oleh Kantor Urusan Agama (KUA)  Tingkat  Kecamatan  bagi  calon  pengantin  yang  beragama
Islam  dan  Kantor  Catatan  Sipil  bagi  calon  pengantin  yang beragama bukan Islam.
Kemudian  berdasarkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  47 Tahun 2004 Tentang  Tarif Atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak  yang  Berlaku  Pada  Departemen  Agama,  pemerintah  telah menetapkan  biaya  pencatatan  nikah  dan  rujuk  yang  diterima Kantor  Urusan  Agama  Kecamatan  sebesar  Rp.  30.000,-.    Khusus untuk    warga  negara  yang  miskin,  peraturan  ini  membebaskan biaya  pencatatan  perkawinan  berdasarkan  penetapan  Menteri Agama setelah mendapat persetujuan dari Menteri Keuangan.
Peran  KUA  di  bidang  pencatatan  perkawinan  beberapa tahun belakangan ini, mendapat sorotan dari banyak pihak. Hal ini terutama  terkait  dengan  besaran  biaya  administrasi  pencatatan perkawinan  yang  harus  dibayarkan  oleh  para  calon  pengantin, yang jumlahnya variatif antara calon pengantin yang satu dengan calon pengantin yang lain.
Hasil  penelitian  Ismail  Zubir  di  Provinsi  DKI  Jakarta menyebutkan  bahwa  sejumlah  anggota  masyarakat  tidak membayar biaya administrasi sebesar Rp. 30.000,-. tetapi  berkisar antara  Rp.  150.000  hingga  Rp.1.000.000,-.  Sebagian  besar  dari mereka  juga  tidak  mengetahui  jumlah  biaya  pencatatan administrasi  perkawinan  yang  sebenarnya  dan  pihak  KUA  juga tidak memberi tahu. Beberapa informan dari anggota masyarakat mengatakan  bahwa  biaya  yang  mereka  keluarkan  itu  hanya sebagian  kecil  yang  dialokasikan  untuk  administrasi  pencatatan perkawinan  dan  sebagian  besarnya  untuk  pihak  penghulu, terutama biaya transport. Bahkan, menurut sebagian informan, ada penghulu  yang  terang-terangan  meminta  biaya  namun  tidak sedikit juga yang mengakui bahwa mereka memberikan sebagian besar  kelebihan  uang  administrasi  perkawinan  untuk  pihak penghulu sebagai ucapan terima kasih dan transport (Ismail Zubir : 2011).
Banyak  warga  masyarakat  miskin  tidak  mendaftarkan perkawinan  mereka,  karena  tidak  mampu  membayar  biaya
administrasi.  Para  peserta  perkawinan  massal  yang  diadakan beberapa  instansi  di  daerah,  diperoleh  informasi  bahwa    tidak mencatatkan  perkawinan  mereka  karena  miskin,  tidak  punya uang.  Akibatnya,  hingga  kini,  diperkirakan  banyak  pasangan suami istri, terutama di pedesaan dan kawasan miskin perkotaan, hidup  dalam  ikatan  perkawinan  tanpa  surat  nikah,  dan  rentan terhadap  berbagai  bentuk  pelanggaran  hak,  termasuk pengingkaran  hak  waris  bagi  anak  yang  lahir  dalam  ikatan perkawinan  itu.  Lalu  masalahnya,  apa  penyebab    biaya  tinggi dalam pencatatan perkawinan dan apa  peranan pemerintah dalam memenuhi hak orang miskin dalam melakukan perkawinan yang sah.

## 1.2. Tujuan Penulisan
Penulisan  ini  bertujuan  untukmengetahui  peranan pemerintah  dalam  upaya  pemenuhan  hak  melangsung-kan perkawinan sah bagi orang miskin.

## 1.3. Metode Penulisan
Penulisan  ini  menggunakan  metode  tinjauan  literatur (library research).

## 2. Uraian Teoritis

## 2.1. Tatanan Hakum Perkawinan
Hak  membentuk  keluarga  dan  melanjutkan  keturunan termasuk  salah  satu  hak  sipil  yang  telah  diakomodir  dalam International Covenan on Civil and Political Rights (ICCPR). Konvensi ini telah disahkan pemerintah  Indonesia melalui Undang-Undang Nomor  12  Tahun    2005,  sehingga  tanggung  jawab  perlindungan dan pemenuhan atas semua hak dan kebebasan yang diatur dalam kovenan ini adalah merupakan kewajiban negara. Hak-hak yang terhimpun  dalam  hak  sipil  dan  politik  merupakan  hak  negatif (negative rights ). Artinya hak-hak dan kebebasan yang dijamin di dalamnya  akan  dapat  terpenuhi  apabila  peran  negara  terbatasi, terlihat minus.
Hak-hak negatif yang dikandung ICCPR ini diklassifikasi kepada dua kelompok. Kelompok pertama adalah hak-hak dalam jenis non-derogable , yaitu hak-hak yang bersifat absolut yang tidak boleh  dikurangi  pemenuhannya  oleh  Negara  Pihak,  walaupun dalam  keadaan  darurat  sekalipun.  Kelompok  kedua  adalah  hak- hak  dalam  jenis derogable yang  boleh  dikurangi  atau  dibatasi pemenuhannya oleh Negara Pihak . Tanggung jawab perlindungan dan  pemenuhan  atas  hak  dan  kebebasan  yang  dijanjikan  dalam kovenan  ini  adalah  dipundak  negara.  Tanggung  jawab  negara dalam  ICCPR  bersifat  mutlak  dan  harus  segera  dijalankan (immediately )  karena  hak-hak  sipil  dan  politik  adalah  bersifat justiciable (Ifdhal  Kasim,  2001  :  XIV).  Hak  melangsungkan perkawinan  dan  melanjutkan  keturunan,  sebagai  hak  sipil  dan politik tersebut,  termasuk dalam kelompok yang boleh dikurangi atau dibatasi pemenuhannya oleh negara.
Dalam  konteks  ini,  pemerintah    Republik  Indonesia  telah mengundangkan  Undang-Undang  No.  39  Tahun  1999  yang menetapkan  bahwa  setiap  orang  berhak  membentuk  suatu keluarga dan melanjutkan keturunan melalui perkawinan yang sah (Pasal 10). Selanjutnya dalam Pasal 8 menegaskan bahwa negara (dalam  hal  ini  pemerintah)  memiliki  tanggungjawab  menjamin prinsip kebebasan yang menjadi hak asasi manusia, perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia menjadi tanggung jawab negara, terutama Pemerintah.
Satu-satunya legitimasi dasar kekuasaan  yang sah adalah legitimasi  demokrasi.  Berdasarkan  keadaan  semua  anggota masyarakat  sebagai  manusia  dan  warga  negara,  berdasarkan keyakinan  bahwa  tidak  ada  orang  atau  kelompok  orang  yang begitu saja berhak untuk memerintahi orang lain harus dikatakan bahwa  wewenang  untuk  memerintah  masyarakat  harus berdasarkan  penugasan  dan  persetujuan  para  warga  masyarakat sendiri.  Keyakinan  ini  terungkap  dalam  istilah  “kedaulatan rakyat”. (Magnis Suseno 1994 : 289).
Selain asas demokrasi yang digunakan kedalam kehidupan berbangsa  dan  bernegara,  Sri  Sumantri,  juga  menggunakan  asas negara hukum  yang  diimplementasikan  ke dalam  sistem hukum nasional,  salah  satu  unsur  dari  empat  unsur  penting  adanya jaminan  terhadap  pemenuhan  hak  asasi  manusia  (Bahder  Johan Nasution, 2011 : 51)
Salah  satu  indikator  adanya  jaminan  perlindungan terhadap  hak  asasi  manusia  adalah  terlaksananya  pemilihan umum  yang  demokratis.  Artinya  pemilihan  umum  yang dilaksanakan secara langsung, umum, bebas dan rahasia serta jujur dan  adil  (Luber  dan  jurdil).  Melalui  pemilihan  umum  yang demikian  akan  terpilih  anggota  DPR  dan  Presiden  yang  akan menjamin pemenuhan dan perlindungan hak asasi warga negara melalui suatu tatanan hukum.
Negara melaksanakan tugasnya dengan menetapkan suatu tatanan  hukum  yang  menjadi  dasar  bagi  kebijaksanaan- kebijaksanaan  konkrit  yang  mau  diambil.Tatanan  hukum membatasi kelakuan para warga masyarakat. Tetapi hukum tidak diciptakan  demi  pembatasan-pembatasan  itu  sendiri,  melainkan demi nilai-nilai yang mau direalisasikan melalui hukum. Realisasi nilai-nilai  itulah  yang  diharapkan  dari  negara.  Nilai-nilai  dasar hukum  itu  adalah  kesamaan,  kebebasan,  dan  solidaritas.  Tiga prinsip  ini  hanya  mempunyai  arti  berdasarkan  prinsip  yang keempat,  yaitu,  negara  itu  harus  demi  kepentingan  masyarakat. Prinsip  ini  disebut  sebagai  prinsip  manfaat,  artinya  eksistensi negara harus bermanfaat bagi masyarakat. (Magnis Suseno, 1994 : 304)
Melalui  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang Perkawinan,  pemerintah  telah  menciptakan  suatu  kondisi  yang memungkinkan  pemenuhan  hak-hak  setiap  orang  untuk membentuk keluarga dan melanjutkan keturunan. Pasal 1 undang- undang ini menetapkan bahwa perkawinan ialah ikatan lahir batin antara  seorang  pria  dengan  seorang  wanita  sebagai  suami  istri
dengan tujuan membentuk keluarga (rumah tangga) yang bahagia dan kekal berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa.
Dari  definisi  perkawinan  tersebut,  dikandung  beberapa prinsip, antara lain, (1)  perkawinan bertujuan untuk membentuk keluarga yang bahagia dan kekal. Untuk itu suami dan istri perlu saling membantu dan melengkapi. Melihat isi ketentuan ini, maka jelas sekali bahwa undang-undang ini menjamin kekekalan hidup keluarga yang kuat  dan abadi dalam perkawinan, dalam arti suami dan  istri  hanya  dipisahkan  oleh  kematian.  (2)  Perkawinan  di Indonesia tidak hanya bersifat lahiriah,  tetapi juga berkaitan erat dengan  unsur  batiniah  dan  keagamaan.  Ketiga  unsur  itu merupakan satu kesatuan yang tidak  tergoyahkan dan  di atasnya ditegakkan  maksud  dan  tujuan  perkawinan.  (3)  Di  samping  itu, tiap-tiap perkawinan harus dicacat menurut peraturan perundang- undangan  yang  berlaku.  Percatatan  tiap-tiap  perkawinan  adalah sama  halnya  dengan  pencatatan    peristiwa-peristiwa  penting dalam  kehidupan  seseorang    yang  dinyatakan  dalam  surat keterangan,  suatu  akte  resmi.  (4)  Undang-undang  ini  mengatur asas  monogami.  Perkawinan  seorang  suami  dengan  lebih  dari seorang,  baru  dapat  dilakukan  apabila  dipenuhi  berbagai persyaratan  tertentu  dan  diputuskan  pengadilan.  (5)  Undung- undang  ini  juga  mengatur  prinsip,  bahwa  calon  suami  istri    itu harus  telah  masak  jiwaraganya,  agar  supaya  dapat  mewujudkan tujuan perkawinan tanpa berakhir pada perceraian serta  mendapat keturunan yang baik dan sehat. Berhubungan  dengan itu, maka undang-undang    ini  menentukan  batas  umur  untuk  kawin  bagi pria  19  tahun  dan    16  tahun  bagi  wanita.  (6)  Karena  tujuan perkawinan  adalah  untuk  membentuk  keluarga    yang  bahagia, kekal  dan  sejahtera,  maka  undang-undang  ini  menganut  prinsip mempersukar  perceraian.  Untuk  memungkin-kan  perceraian, harus ada alasan-alasan tertentu serta harus dilakukan  di depan pengadilan. (7) Hak dan kedudukan istri adalah seimbang dengan hak dan kedudukan suami, baik dalam kehidupan rumah tangga maupun  dalam pergaulan masyarakat, sehingga dengan demikan
segala  sesuatu  dalam  rumah  tangga  dapat  dirundingkan  dan diputuskan bersama oleh suami istri.

## 2.2.  Pencatatan Perkawinan dan Akibat Hukumnya
Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Perkawinan menyatakan bahwa  perkawinan    sah    apabila  dilakukan  menurut  hukum masing-masing  agamanya  dan  kepercayaannya  itu.  Kemudian Pasal  2  ayat  (2)  menyatakan  bahwa  tiap-tiap  perkawinan  dicatat menurut  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku.  Kedua ayat  dalam  Pasal  2  tersebut,    berlaku  secara  kumulatif.  Artinya kedua-duanya  harus  diterapkan  bagi  persyaratan  sahnya  suatu perkawinan. Hal ini sebagai konsekwensi dari sistematika produk perundang-undangan  di  mana  komponen-komponen  yang menjadi bagiannya tidak dapat pisahkan satu sama lain.
Seseorang  yang  melangsungkan  perkawinan  wajib  men- catatkannya sesuai dengan  tata cara yang diatur  dalam Peraturan Pemerintah  Nomor  9  tahun  1975  tentang  pelaksanaan  Undang- Undang Nomor 1 Tahun 1974. Menurut peraturan pemerintah ini, perkawinan  baru  dapat  dilangsungkan  pada  hari  ke-10  setelah pegawai  pencatat  nikah  mengumumkan  kehendak  kedua  calon pengantin.  Setelah    perkawinan  berlangsung  kedua  mempelai menandatangani akta perkawinan yang telah disiapkan  Pegawai Pencatat Perkawinan.
Soal  pencatatan  perkawinan  ini,  peran  pemerintah  hanya sebatas  melakukan  pencatatan.  Artinya,  pemerintah  hanya mengatur  aspek  administratif  perkawinan,  sama  halnya  dengan pencatatan peristiwa-peristiwa penting lainnya dalam kehidupan seseorang,  seperti  kelahiran  dan  kematian.  Semua  peristiwa  ini dinyatakan  dalam  surat  keterangan  yang  dimuat  dalam  daftar pencatatan  atau  suatu  akte  resmi.  Bagi  mereka  yang  melakukan perkawinan menurut agama Islam, pencatatan dilakukan di Kantor Urusan  Agama  (KUA).  Sedang  bagi  yang  beragama  non-Islam pencatatan dilakukan di Kantor Catatan Sipil.
Perkawinan yang sudah  dicatat di Kantor Urusan Agama atau  Kantor  Catatan  Sipil  akan  membawa  akibat  hukum,  yaitu
perkawinan dan  anak-anak  yang dilahirkan dalam perkawinan adalah  sah.  Sebaliknya  jika  KUA  belum  mencatatkan,  meskipun suatu  perkawinan  sudah  dilaksanakan  menurut  agama  dan kepercyaan,  perkawinan    tersebut  dianggap  tidak  sah.  Demikian juga anak-anak yang dilahirkan sama dengan anak yang lahir di luar  perkawinan.  Artinya,  anak  yang  dilahirkan  itu  hanya mempunyai hubungan perdata dengan ibu dan keluarga ibunya. Sedangkan dengan ayah biologisnya tidak mempunyai hubungan sama  sekali.  Ketentuan  ini  sudah  dikoreksi  oleh  Mahkamah Konstitusi  RI  dalam  putusannya  pada tanggal  17  Pebruari  2012 yang  menyatakan,  pasal  43  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  1 Tahun 1974 tentang Perkawinan diubah dan menjadi “anak yang dilahirkan  di  luar  perkawinan  mempunyai  hubungan  perdata dengan ibunya dan keluarga ibunya serta dengan laki-laki sebagai ayahnya  yang  dapat  dibuktikan  berdasarkan  ilmu  pengetahuan dan  teknologi  dan/atau  alat  bukti  lain  menurut  hukum mempunyai hubungan darah, termasuk hubungan perdata dengan keluarga ayahnya”. Putusan ini menekankan agar ayah biologis si anak  tidak  boleh  melepaskan  tanggung  jawabnya    atas hubungannya  yang  mengakibatkan  anak  lahir  di  luar  nikah. Tujuan  putusan  itu  agar  supaya  anak  mendapatkan  hak  perdata dan  tercatat  sebagai  warga  negara serta  terlindungi  dari sebutan “anak haram” yang sarat diskriminasi.
Tentang  sahnya  perkawinan,  sebagian  orang  ada    yang mengartikan,  jika suatu perkawinan telah memenuhi syarat dan rukun nikah atau ijab kabul telah dilaksanakan (bagi umat Islam) atau pendeta/pastur telah melaksanakan pemberkatan atau ritual lainnya (bagi yang non muslim), maka perkawinan tersebut adalah sah, terutama di mata agama dan kepercayaan masyarakat. Karena sudah  dianggap  sah,  maka  akibatnya  banyak  perkawinan  yang tidak dicatatkan. Bisa dengan alasan biaya yang mahal, prosedur berbelit-belit  atau  untuk  menghilangkan  jejak  dan  bebas  dari tuntutan hukum dan hukuman adiministrasi dari instansi tempat bekerja, terutama perkawinan kedua dan seterusnya. Perkawinan
Universitas Dharmawangsa
yang tidak dicatatkan ini dikenal dengan istilah Perkawinan Bawah Tangan (Nikah Syiri’).

## 2.3.  Dilema Biaya Pencatatan Perkawinan
Biaya  pencatatan  perkawinan  yang  dibebankan  KUA kepada masyarakat yang melangsungkan perkawinan selama ini, mengacu  pada  Peraturan  Pemerintah  No.  47  tahun  2004  tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berlaku pada Departemen  Agama  terkait  biaya  Pencatatan  Nikah  dan  Rujuk, yaitu sebesar Rp. 30.000 per peristiwa nikah. Hampir semua KUA mengumumkan  biaya  ini    di  papan  pengumuman  yang  ada  di depan  kantor.  Setiap  orang  yang  datang  ke  KUA  dan  bertanya berapa  biaya  menikah,  pihak  KUA  menegaskan  kalau  biaya pencatatan berdasarkan peraturan sebesar Rp. 30.000,- Bahkan jika warga masyarakat membawa surat keterangan tidak mampu yang disahkan  oleh  pihak  RT  (Rukun  Tetangga)    hingga  Kelurahan, calon  pengantin    dibebaskan  sama  sekali  dari  biaya  administrasi Pencatatan Perkawinan.
Hanya  saja,  banyak  masyarakat  yang  belum  mengetahui besaran  biaya  ini,  sekalipun  sudah  banyak  KUA  yang  berusaha menginformasikan.  Juga  banyak  warga  masyarakat  yang  tidak mengetahui  prosedur  administrasi  pencatatan  pernikahan  yang ada di KUA, karena  kebiasaan masyarakat yang selalu meminta pihak ketiga untuk mengurus administrasi pencatatan pernikahan mereka.  Selain  itu,  memang  masyarakat  tidak  mengetahui  ini, karena kurangnya sosialisasi dari pihak KUA dan petugas-petugas yang  tidak  menjelaskan  prosedur  dan  biaya  resmi  administrasi pencatatan perkawinan kepada masyarakat.
Menurut  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1946  tentang Pencatatan  Nikah,  Talak,  dan  Rujuk,  pelaksanaan  pernikahan/ perkawinan diawasi oleh Pegawai Pencatat Nikah (PPN) yang di masyarakat  lebih  dikenal  dengan  sebutan  penghulu.  Upacara pernikahan di mana seorang penghulu menjadi pimpinan, adalah suatu kegiatan yang sangat sakral dalam pandangan masyarakat Indonesia.  Jika  seorang  Penghulu  harus  menikahkan  seseorang
dengan  jarak  yang  cukup  jauh  dari  kantor  meminta  biaya tambahan dengan alasan membutuhkan biaya transportasi adalah hal  yang  wajar.  Tetapi  akan  tidak  wajar  apabila  biaya  untuk transport  itu  sendiri  tidak  terukur,  atau  tidak  ditetapkan  oleh Pemerintah atau Kepala KUA sebagai pemegang kewenangan.
Berkenaan dengan biaya tambahan ini, pihak KUA sendiri mengakui,  mereka  menerima  biaya  tambahan  selain  biaya administrasi  resmi  sebesar  Rp.30.000,-  Pihak  KUA  mengatakan, bahwa uang lebih yang mereka terima dari masyarakat, atau biasa mereka sebut sebagai uang kerahiman, dipergunakan untuk biaya transport  petugas  karena  harus  menikahkan  ke  luar  KUA  dan sebagai uang lelah karena harus menikahkan di luar jam kantor. Akibat  tingginya biaya pencatatan perkawinan ini, banyak warga masyarakat miskin yang tidak mencatatakan perkawinannya.
Melihat  realitas  seperti  itu,  masyarakat  lapisan  bawah sering  memilih  menikahkan  anaknya  di  kantor  KUA. Pertimbangannya, karena biaya yang dikeluarkan dianggap lebih ringan, yakni “hanya” Rp. 300.000, -. Jumlah ini sama dengan 10 x lipat  dari  jumlah  biaya  yang  ditetapkan  pemerintah,  yakni  Rp. 30.000,- Sementara jumlah biaya nikah, yang berkisar Rp. 300.000 s.d. Rp. 1.000.000,- adalah  apabila akad nikah dilaksanakan di luar kantor  KUA.  Karena  ketidaktahuan  masyarakat  dan  sosialisasi yang  minim  dari  pemerintah,  maka  jumlah  biaya  yang  berbeda- beda  tersebut,  dianggap  hal  yang  biasa  saja  (Marzani  Anwar  : 2011).
Persoalan  ketidakpastian  jumlah  biaya  pencatatan perkawinan  tersebut,  hingga  kini  masih  banyak  pasangan  yang hidup dalam ikatan perkawinan tanpa memiliki bukti pencatatan dan Surat Nikah. Pengalaman Koalisi Perempuan Indonesia dalam menggali  dan  mengatasi  persoalan  pencatatan  perkawinan, menunjukkan  bahwa  banyaknya  perkawinan  yang  tidak  tercatat sebagai akibat ketidaktahuan perempuan tentang aturan dan hak- hak  yang  dimiliki  perempuan.  Mahalnya  biaya  pencatatan perkawinan  di  Kantor  Urusan  Agama  (KUA)  yang  mencapai  10
kali  lipat  dari  harga  resmi.  Akibatnya,  hingga  kini,  jutaan perempuan Indonesia, terutama di pedesaan dan kawasan miskin perkotaan, hidup dalam ikatan perkawinan tanpa surat nikah, dan rentan  terhadap  berbagai  bentuk  pelanggaran  hak,  termasuk pengingkaran  hak  waris  bagi  anak  yang  lahir  dalam  ikatan perkawinannya itu.
Kemudian dari para peserta perkawinan massal selama ini di  beberapa  daerah,  diperoleh  informasi  bahwa  mereka  tidak mencatatkan  perkawinan  mereka  karena  miskin,  tidak  punya uang. Peserta nikah massal ini cukup banyak jumlahnya, bahkan di Kota  Makassar  jumlah    peserta  terpaksa  dibatasi  sesuai  dengan kemampuan dana yang ada.
Jadi jumlah biaya pencatatan perkawinan ditentukan oleh berbagai  faktor,  di  samping  angka  resmi  yang  ditentukan  KUA, adalah  angka-angka  negosiasi,  ada  angka  imbal  jasa,  biaya transport,  dan  lain-lain.  Besaran  biaya  pengurusan  perkawinan sebagaimana  dikeluarkan  oleh  suatu  keluarga  terdahulu, kemudian  diikuti  oleh  keluarga  sesudahnya  yang  selevel  dan sama-sama  punya  rencana  menikahkan.  Jumlah  tersebut  seakan menjadi ”tarif resmi ” di lingkungannya.

## 3. Pembahasan
Dalam  perspektif  HAM,  membentuk  keluarga  melalui pernikahan merupakan hak prerogatif pasangan calon suami dan istri  yang  sudah  dewasa.  Kewajiban  negara  adalah  memenuhi, melindungi,  mencatatkan  dan  menerbitkan  akte  perkawinannya. Sebagaimana  disinggung  di  atas,  bahwa  negara  baru  mengakui suatu perkawinan sah, apabila sudah dicatat di kantor pemerintah yang  berwenang  (baik  Kantor  Urusan  Agama/KUA  untuk  yang beragama  Islam  maupun  Kantor  Catatan  Sipil/KCS  untuk  yang diluar Islam). Dalam berbagai kasus, suatu perkawinan sah secara yuridis harus dibuktikan melalui buku nikah yang diperoleh dari KUA dan KCS.
Kantor Urusan Agama sebagai ujung tombak Kementerian Agama  dalam  melayani  masyarakat  di  bidang  keagamaan
memiliki peran yang sangat krusial. Kantor Urusan Agama (KUA) adalah  Unit  Pelaksana  Teknis  (UPT)  Direktorat  Urusan  Agama Islam Ditjen Bimas Islam Kementerian Agama RI yang berada di tingkat  Kecamatan.  KUA    memiliki  Tugas  Pokok  dan  Fungsi (tupoksi)  melaksanakan  sebagian  tugas  Kantor  Kementerian Agama  Kota/Kabupaten  di  bidang  urusan  agama  Islam  dan membantu pembangunan pemerintahan umum di bidang agama di tingkat kecamatan.
KUA  berperan  sebagai  koordinator  pelaksanan  berbagai kegiatan  yang berkaitan dengan  upaya menciptakan masyarakat yang  beriman  dan  bertakwa,  memiliki  ketahanan  keluarga  yang sangat tinggi, terbinanya keluarga sakinah, mawaddah, wa rahmah yang  bermoral  atau  berakhlakul  karimah.  Meskipun  memiliki banyak peran, namun fungsi yang dijalankan KUA  meliputi fungsi administrasi,  fungsi  pelayanan,  fungsi  pembinaan  dan  fungsi penerangan, serta penyuluhan. Di antara fungsi-fungsi ini,  yang paling  menonjol   saat  ini  adalah  fungsi administrasi  pernikahan. Hal ini sesuai dengan perintah Undang-Undang No.1 tahun 1974 Pasal 2 yang diperkuat dengan Instruksi Presiden No.1 tahun 1991 mengenai  Kompilasi  Hukum  Islam  Pasal  5,  6  dan  7.  Produk- produk  hukum  ini  ditunjang  dengan  peraturan-peraturan  di tingkat  menteri  yang  menjabarkan  dengan  rinci  hal-hal  terkait administrasi  perkawinan,  yang  kesemuanya  bermuara  pada diperlukannya peran KUA di tingkat kecamatan untuk melakukan administrasi pencatatan perkawinan.
Selain  peraturan  di  atas,  birokrasi  pemerintahan  yang bertugas  memberikan  pelayanan  publik  juga  sudah    dibekali dengan    Keputusan  Menteri  PAN  Nomor  81  tahun  1993  tentang Pedoman  Tatalaksana  Pelayanan  Umum  yang  harus  dipegang. Dalam  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat,  maka  salah satu  prinsip    yang  harus  dipegang  adalah      ekonomis.    Artinya, pengenaan  biaya  atau  tarif  pelayanan  harus  ditetapkan  secara wajar  dengan  mempertimbangkan  :  nilai  barang  dan  jasa
Universitas Dharmawangsa
pelayanan,  ketentuan  perundang-undangan  yang  berlaku,  dan kemampuan masyarakat untuk membayar.
Sebenarnya dalam  pemenuhan hak warga  miskin untuk mencatatkan  perkawinan  mereka,  pemerintah  telah  memberikan jaminan.  Pemerintah  sudah  menetapkan  biaya  pencatatan Perkawinan  melalui  Peraturan  Pemerintah  No.  47  tahun  2004 tentang  Tarif  atas  Jenis  Penerimaan  Negara  Bukan  Pajak  yang Berlaku pada Departemen Agama terkait biaya Pencatatan Nikah dan Rujuk, yaitu sebesar Rp. 30.000 per peristiwa nikah. Standar yang  dapat  terjangkau  masyarakat    secara  umum.  Termasuk memberikan  pembebasan  biaya  pencatatan  kepada  warga  yang miskin.
Peran KUA di bidang pencatatan perkawinan ini, beberapa tahun belakangan ini mendapat sorotan dari banyak pihak. Hal ini terutama  tekait  dengan  besaran  biaya  administrasi  perkawinan yang  harus  dibayarkan    para  calon  pengantin  dan  jumlahnya variatif antara satu calon pengantin yang satu  dengan  yang lain.
Terlepas  dari  besaran  biaya  riil  dan  biaya  faktual  dalam proses  pencatatan  pernikahan,  yang  penting    adalah  bagaimana KUA  memerankan  diri  sebagai  Pusat  Pelayanan  Publik.  Secara teoritis, pelayanan publik adalah bagian dari politik pemerintahan. KUA yang secara  hirarki adalah di bawah Kementerian Agama. Secara liniear berada di bawah Kementerian Agama Kapubapaten atau di bawah Kepala Kanwil Kementerian Agama.
Jenjang  organisasi  KUA  sampai  ke  Kementerian  Agama, cukup  panjang  untuk  sebuah  pelayanan  publik.  KUA  dengan sendirinya  harus  mengikuti  kebijakan  pemerintah,  yang  ditetap- kan oleh Kementerian Agama, yang turunnya ke KUA juga tidak secara  langsung,  tetapi  melalui  mekanisme  sesuai  dengan eselonisasi di kementerian tersebut.
Sementara  Otonomi  Daerah  yang  dimulai  sejak  masa reformasi, tidak mengikutsertakan Kementerian Agama. Sehingga Pemda  merasa  tidak  perlu  memberikan  perhatian    yang  cukup kepada  eksistensi  Kemenetrian  Agama.  Karena    semua  program
kegiatannya sudah ditentukan  pusat. Pemda tidak berkewajiban memberikan  perhatian  khusus.  Jadi  bisa  dimengerti  apabila kantor-kantor  KUA  tidak  sebaik  kantor  kecamatan,    kantor kalurahan atau kantor Catatan Sipil.
Setelah  acara  pernikahan  massal,  mereka  benar-benar sudah  sah  sebagai  pasangan  suami-isteri  dari  segi  aturan  agama maupun  persyaratan  pemerintahan.  Umumnya  pasangan mempelai  yang  mengikuti  acara  Nikah  Massal  tersebut, sebelumnya telah menjalani hidup sebagai suami istri. Hanya saja pernikahan  yang  dilakukan  terdahulu  tidak  tercatat  di  Kantor KUA bagi pasangan muslim atau tidak tercatat di Kantor Catatan Sipil.  Acara  pernikahan  massal  ini  tak  lebih  dari  ajang  mencari legitimasi  sahnya  kehidupan  suami-isteri  yang  telah  dijalani sebelumnya.
Upaya  pemerintah  daerah  ini  banyak  membantu  warga masyarakat yang belum mencatatkan perkawinan mereka sebagai akibat  ketidaktahuan  dan  ketidakmampuan    membayar  biaya pencatatan perkawinan.
Dari  uraian  tersebut  di  atas,  diketahui  ada  tiga  peranan pemerintah  dalam  upaya  pemenuhan  hak  asasi  manusia, khususnya  pemenuhan  hak  berkeluarga  dan  melanjutkan keturunan,  yaitu  pembentukan  hukum,  penyebarluasan  materi hukum dan pemenuhan atau pelayanan hukum.
Pemerintah,  dalam  hal  ini  KUA,  telah  merlakukan pencatatan  terhadap  warga  masyarakat  yang  melangsungkan perkawinan.  Biaya  pencatatan  ini  telah  ditetapkan  pemerintah sebesar Rp.30.000. Di samping itu masih ada biaya tambahan yang jumlahnya bervariasi,  misalnya untuk transport penghulu, hutbah nikah,  kerahiman,  dan  lain-lain.  Namun  bagi  segolongan  warga masyarakat  miskin,  tidak  mampu  membayar  biaya  pencatatan. Akibatnya  mereka  melangsungkan  perkawinan  menurut  agama atau  kepercayaannya,  tanpa  mencatatatkan  ke  Kantor  Urusan Agama atau Kantor Catatan Sipil.
Terhadap  warga  masyarakat  yang  tidak  mencatatkan perkawinan mereka karena miskin ,  beberapa pemerintah daerah sudah berinisiatif melakukan kegiatan perkawinan massal. Melalui perkawinan massal ini, negara menganggap sah perkawinan dan anak  yang  dilahirkan  dari  perkawinan  mereka.  Segala  biaya peneylenggaraan  dan  administrasi  pencatatan  ditanggung  oleh pemerintah daereah.

## 4. Kesimpulan
Berdasarkan  uraian  di  atas,  dapat  disimpulkan  bahwa sebagai pembentuk hukum, pemerintah sudah membuat peraturan perundang-undangan
yang mengatur pemenuhan hak melangsungkan  perkawinan.  Pemerintah  telah  mengundangkan Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1974  tentang  Perkawinan  dan peraturan pelaksanaannya, Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia dan  meratifikasi International Covenant on Civil and  Political Rights (Kovenan Internasional Tentang Hak- Hal  Sipil  dan  Politik  melalui  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2005.  Demikian  juga  beberapa  kebijakan  yang  dikeluarkan pemerintah dalam rangka pemenuhan dan perlindungan hak-hak warga miskin dalam melangsungkan perkawinan yang sah.
Untuk pemenuhan hak-hak warga masyarakat miskin yang tidak  mencatatkan  perkawinan  mereka  karena  tidak  mampu membayar biaya administrasi, beberapa pemerintah daerah telah melaksanakan  kegiatan”perkawinan  massal”  dengan  biaya pendaftaran ditanggung oleh penyelenggara. Dengan perkawinan massal ini seluruh perserta dinikahkan kembali dan dicacatkan di KUA atau Kantor Catatan Sipil, sehingga perkawinan mereka sah menurut hukum masing agama dan  diakui oleh negara.

## Daftar Pustaka
Ahmad  Kosasih,  2003, HAM  Dalam  Perspektif  Islam ,  Salemba Diniyah, Jakarta.
Universitas Dharmawangsa
A.Mansyhur  Effendi  dan  Taufani  Sukmana  Evandri,  2005, HAM Dalam  Dimensi/Dinamika  Yuridis,  Sosial,  dan  Politik, Ghalia Indonesia, Bogor. Frans Magnis Suseno, 1994, Etika Politik , Prinsip-prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Ifdhal Kasim (Editor), 2001, Hak Sipil dan Politik, Lembaga Studi dan Advukasi Masyarakat (ELSAM), Jakarta. Jimly Asshiddiqie, 2003, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia , Mahkamah Konstitusi dan Pusat Studi Hukum Tata Negara Universitas Indonesia, Jakarta. Marzani  Anwar,  2011, Menyoal  Biaya  Pencatatan  Nikah,  Cuplikan Hasil Penelitian di Kodya Bogor, Compasiana.com. 7 Januari 2011.
M.Syahbuddin  Latief,  1997, Jalan  Kemanusiaan , Panduan  untuk Memperkuat  Hak  Asasi  Manusia, Lapera  Pustaka  Utama, Yogyakarta. Ismail Zubir, 2011, Biaya Riil dan Ideal Nikah di  Kantor Urusan Agama (KUA)  Provinsi  DKI  Jakarta,  Makalah  Hasil  Penelitian , Compasiana Sharing Connecting, 1-2- 2011. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan. Peraturan  Pemerintah  Nomor  9  Tahun  1975  tentang  Peraturan Pelaksanaan  Undang-Undang  Nomor  1  ahun  1974  tentang Perkawinan.