## AMBIGUITAS KEBIJAKAN PEMERINTAH KABUPATEN SLEMAN TERHADAP MORATORIUM IZIN USAHA HOTEL, APARTEMEN DAN KONDOTEL
.
Irfan A. Ulumuddin 1 , dan Muhadjir M. Darwin 2
1,2 Magister Manajemen dan Kebijakan Publik, Universitas Gadjah Mada (Penulis korespondensi: irfanauliaulumuddin@gmail.com)
Diterima: 07 Mei 2021; Disetujui: 25 Juni 2021; Dipublikasikan: 28 Juni 2021

## Abstrak
Pertumbuhan  pembangunan  hotel,  apartemen  dan  kondotel  dinilai  tidak  ramah bagi  pelaku  usaha, karena  berkaitan  dengan  rendahnya  tingkat  okupansi  dan  persaingan  harga  pada  layanan  sejenis. Pemerintah  menanggapi  permasalahan  ini  dengan  menerbitkan  kebijakan  moratorium  untuk  izin usaha hotel dan sejenisnya. Namun, setelah pemerintah menerbitkan kebijakan moratorium, jumlah usaha tidak mengalami stagnasi, bahkan meningkat signifikan bila dibandingkan sebelum pemerintah menetapkan  kebijakan  moratorium.  Penelitian  ini  menggunakan  jenis  penelitian  kualitatif  dengan pendekatan  deskriptif  yang  bertujuan  untuk  mengetahui  dimensi  ambiguitas  dalam  kebijakan  dan proses  implementasi  kebijakan.  Teknik  pengumpulan  data  yang  digunakan  adalah  observasi, wawancara  dan  dokumentasi.  Dalam  penelitian  ini  penulis  menggunakan  ambiguitas-konflik Matland. Hasil penelitian menunjukan bahwa peningkatan jumlah usaha setelah penerbitan kebijakan moratorium diinisiasi oleh ambiguitas tujuan dalam kebijakan dan ambiguitas sarana dalam proses implementasi kebijakan.
Kata kunci : Ambiguitas; Implementasi Kebijakan; Moratorium; Model Matland.

## Abstract
The  growth  in  the  construction  of  hotels,  apartments,  and  condotels  is  considered  unfriendly  to business  actors  because  it  is  related  to  low  occupancy  rates  and  price  competition  for  similar services.  The  government  responded  to  this  problem  by  issuing  a  moratorium  policy  for  hotel business permits and the like. However, after the government issued a moratorium policy, the number of businesses did not stagnate, even increasing significantly when compared to before the government enacted  the  moratorium  policy.  This  study  uses  a  qualitative  research  type  with  a  descriptive approach that aims to determine the dimensions of ambiguity in policy and policy implementation processes. The data collection techniques used were observation, interview, and documentation. In this study, the authors used Matland's conflict ambiguity. The results showed that the increase in the number of businesses after the issuance of the moratorium policy was initiated by the ambiguity of objectives in policy and ambiguity of means in the policy implementation process.
Keywords: Ambiguity; Policy Implementation; Moratorium; Matland Model.

## PENDAHULUAN
Spektrum ambiguitas dalam kebijakan  seringkali  diabaikan  sebagai faktor yang menstimulus keberhasilan atau kegagalan  dalam  proses  implementasi kebijakan. Menurut Matland (1995), eksistensi  ambiguitas  dalam  kebijakan dapat  diidentifikasi  dari  adanya  perbedaan nilai  diantara  para  aktor  mengenai  tujuan yang  hendak  dicapai.  Marginalisasi  warga kota dalam diskursus pembangunan berpotensi  menstimulus  aksi  masa  untuk menolak  pembangunan.  Munculnya  aksi protes  terhadap  pembangunan  hotel  dan apartemen  seperti  yang  pernah  dilakukan oleh  warga  Karangwuni  di  tahun  2013, Gadingan dan Plemburan pada tahun 2015 lalu merupakan bukti rendahnya keterlibatan  warga  dalam  ruang  dan lingkungan  hidup.  Aktifitas  pembangunan dinilai  memberikan  efek  negatif  terhadap ketersediaan  sumberdaya  disekitar  areal pembangunan, seperti kekeringan, berkurangnya  ruang  terbuka  hijau  hingga tertutupnya  sinar  matahari  oleh  bangunan tinggi  (Noviandri,  2015;  Febriantoro, 2017),  oleh  karena  itu,  penting  untuk memperhatikan aspek keberlanjutan dalam tiap  aktivitas  program pembangunan (Rassanjani, 2018).
Di sisi lain, masivitas pembangunan pun dinilai tidak ramah bagi pelaku usaha, karena berkaitan dengan rendahnya tingkat okupansi  dan  persaingan  harga  pada
layanan sejenis (Enz et al. , 2009; Guizzardi et  al. ,  2019).  Rendahnya  tingkat  okupansi merupakan  dampak  dari  pertumbuhan jumlah  usaha  yang  tidak  berbanding  lurus dengan peningkatan jumlah pengguna jasa. Pengguna  jasa  akan  terdistribusi  pada layanan  sejenis  dan  menstimulus  pelaku usaha  untuk  menurunkan  harga  ditengah himpitan  beban  operasional  yang  terus meningkat guna menghindari kebangkrutan.  Persoalan  ini  direspon  oleh pemerintah dengan melakukan kajian yang melibatkan  berbagai stakeholder yang terlibat,  terdampak  maupun  yang concern terhadap  isu  pembangunan.  Berdasarkan hasil kajian tersebut, pemerintah memutuskan  untuk  menerbitkan  kebijakan moratorium  yang  terkodifikasi  dalam Peraturan  Bupati  Sleman  No.  63  Tahun 2015  beserta  perubahannya  No.  6  Tahun 2016 mengenai penghentian sementara izin hotel apartemen dan kondotel di Kabupaten Sleman. Perubahan kebijakan terletak pada perluasan kawasan penghentian sementara, aktivasi  perizinan  dan  perubahan  subjek perizinan.
Pemerintah memilih untuk menerbitkan kebijakan moratorium dikarenakan  kebijakan  ini  memiliki  fitur yang  mudah  diterima  secara  sosial  dan memiliki kemampuan untuk mengakomodasi berbagai kepentingan yang  saling  bersebrangan  (Hernández- Martín et  al. ,  2015).  Bagi  masyarakat,
kebijakan  ini  berpotensi  menghentikan pembangunan yang terus menerus dilakukan  oleh  pelaku  usaha  dalam mengeksploitasi sumberdaya yang terbatas. Sedangkan menurut pelaku usaha, kebijakan ini menginisiasi perbaikan posisi pasar  dan  meningkatkan  tabulasi  finansial pelaku usaha dalam mengakumulasi kapital (Bramwell, 2006).
Namun, setelah pemerintah menerbitkan kebijakan moratorium jumlah usaha mengalami peningkatan yang signifikan  bila  dibandingkan  sebelum
pemerintah menerbitkan kebijakan moratorium,  sebagaimana  yang  terlihat pada Gambar 1.
Kemudian,  selama  rentang  waktu 2012-2016,  ada  32  hotel  bintang  yang beroperasi  di  Kabupaten  Sleman,  namun setelah  pemerintah  menerbitkan  kebijakan moratorium jumlah hotel meningkat menjadi 61 hotel. Dengan kata lain, terjadi penambahan  sebanyak  29  hotel  bintang hanya  dalam  kurun  waktu  tiga  tahun.  Hal ini  pun  terjadi  pada  hotel  non  bintang, sebagaimana yang terlihat pada Gambar 2.
Gambar 1. Peningkatan Jumlah Hotel Bintang di D.I Yogyakarta
Sumber: Direktori Hotel dan Akomodasi lain D.I. Yogyakarta Tahun 2013-2019
Gambar 2. Peningkatan Jumlah Hotel Non-Bintang di D.I Yogyakarta
Sumber: Direktori Hotel dan Akomodasi lain D.I. Yogyakarta Tahun 2013-2019
Pada  tahun  2012-2016,  jumlah usaha  hotel  non  bintang  sebanyak  354 bangunan, jumlah ini kemudian meningkat menjadi 649 hanya dalam kurun waktu tiga tahun  atau  terjadi  peningkatan  sebanyak 295  hotel  non  bintang  dari  tahun  2016- 2019.  Apabila  diperbandingkan  dengan wilayah  lain,  Kabupaten  Sleman  memiliki jumlah  akomodasi  hotel  non  bintang terbanyak pertama dan urutan kedua untuk hotel  bintang  setelah  Kota  Yogyakarta. Menurut  Kuncoro  (2010),  konsentrasi pembangunan usaha perhotelan di Kabupaten  Sleman  dan  Kota  Yogyakarta merupakan dampak dari fenomena aglomerasi  ekonomi  yang  terjadi  di  D.I. Yogyakarta.
Masivitas pembangunan usaha tidak  hanya  diinisiasi  oleh  industri perhotelan,  tetapi  juga  oleh  apartemen. Pada tahun 2018 jumlah apartemen di D.I. Yogyakarta  sebanyak  21  bangunan,  17 diantaranya  berada  di  Kabupaten  Sleman dan  empat  berada  di  Kota  Yogyakarta. Status apartemen yang berada di Kabupaten Sleman  pada  saat  itu  terbagi  menjadi  tiga kategori,  yaitu  enam  apartemen  sudah beroperasi, sembilan dalam tahap pembangunan  dan  dua  dalam  pengajuan perizinan. Persebaran apartemen di Kabupaten  Sleman  terfokus  pada  tiga Kecamatan,  yaitu  Depok,  Ngaglik  dan Mlati.  Jumlah  ini  diprediksi  akan  terus mengalami  peningkatan  seiring  dengan
kelonggaran  kebijakan  dan  masa  berlaku kebijakan moratorium.
Pertumbuhan  jumlah  usaha  ini
disinyalir berhubungan dengan kepentingan pemerintah guna meningkatkan  Pendapatan  Asli  Daerah (PAD)  dari  sektor  perpajakan.  Pajak  yang didapatkan  dari  perhotelan  merupakan pajak  terbesar  yang  diperoleh  sektor pariwisata  dan  secara  umum  menempati posisi  ketiga  disamping  BPHTB  dan Penerangan  Jalan.  Pada  tahun  2018,  hotel dan  perdagangan  berkontribusi  untuk mengurangi  jumlah  pengangguran  dengan memperkerjakan  sebanyak  83.561  orang (Kabupaten  Sleman  Dalam  Angka,  2019). BPHTB  yang  merupakan  pajak  terbesar pun dihasilkan salah satunya oleh aktifitas jual-beli apartemen. Pemerintah mendapatkan komisi dari aktifitas jual-beli yang  ditetapkan  sebesar  2,5%  dari  harga dan  juga  diperhitungkan  adanya  BPHTB sebesar  5%  dari  penjualan.  Potensi ekonomi  lain  yang  dapat  dimaksimalkan oleh pemerintah dengan adanya perubahan peruntukan dari apartemen menjadi akomodasi  harian  layaknya  hotel  dengan pengenaan  tarif  sebesar  10%  dari  tingkat okupansi kamar.
Peningkatan  jumlah  usaha  pasca penerbitan kebijakan moratorium merupakan  bentuk  ketidaksesuaian  antara tujuan kebijakan dengan proses implementasi  kebijakan.  Seringkali  hal  ini
diidentifikasi sebagai bentuk dari kegagalan pemerintah dalam mengimplementasikan  kebijakan,  namun bagi  Matland  mengidentifikasi  kegagalan atau  keberhasilan  kebijakan  bukanlah perkara  yang  mudah  karena  selalu  ada prakondisi  yang  menyebabkan  hal  itu terjadi.
Sebagai  upaya  untuk  melakukan identifikasi  Matland  (1995)  mengajukan matriks  ambiguitas-konflik  berdasarkan karakter kebijakan dalam proses implementasi kebijakan. Ambiguitas berbeda dengan ketidakjelasan, ambiguitas mengacu  pada  informasi  yang  memiliki makna  jelas  dalam  satu  bagian  dan  tidak jelas dalam bagian lain.  Beberapa literatur menyatakan  bahwa  ambiguitas  dianggap bertanggung jawab atas kegagalan kebijakan (Leong dan Qian, 2016), namun ambiguitas  memiliki  dampak  positif  yaitu meminimalisir  konflik  dan  menghasilkan kompromi politik (legitimasi) dari berbagai kepentingan  yang  saling  bersebrangan (Matland, 1995).
Matland
(1995) membagi ambiguitas  ke  dalam  dua  dimensi,  yaitu ambiguitas tujuan ( ambiguity of goals ) dan ambiguitas  sarana  ( ambiguity  of  means ).
Ambiguitas  tujuan  dapat  mengarah  pada kesalahpahaman undang-undang, dan ambiguitas sarana dapat membuat pemangku kepentingan tidak yakin tentang peran dan tanggung jawab mereka. Dalam
pandangan ini, “tabir ambiguitas” memiliki dua  perspektif,  kejelasan  aturan  dan konsistensi  penegakan  aturan  (Zhu et  al. , 2019).
Berdasarkan penjabaran diatas, penulis merasa tertarik untuk mengungkapkan  bagaimana  ambiguitas implementasi  kebijakan  moratorium  izin usaha  hotel,  apartemen  dan  kondotel  bisa terjadi  di  Kabupaten  Sleman.  Setidaknya ada  tiga  alasan  pokok  yang  mendasari ketertarikan penulis, yaitu: Pertama, kebjakan moratorium merupakan kebijakan yang  dimaksudkan  untuk  merespon  krisis multidimensi yang disebabkan oleh pembangunan yang tidak terkendali. Kedua, pembangunan usaha jasa akomodasi  tidak  mengalami  kejenuhan pasca  penerbitan  kebijakan  moratorium. Ketiga,  ketidaksesuaian  antara  tujuan kebijakan dengan realitas lapangan merupakan  prakondisi  yang  cukup  untuk dijadikan sebagai bahan penelitian.

## METODOLOGI
Berdasarkan  permasalahan  yang diangkat  dalam  penelitian  ini,  maka  jenis penelitian yang digunakan adalah kualitatif dengan menggunakan pendekatan deskriptif. Pemilihan jenis dan pendekatan dalam penelitian didasarkan pada kebutuhan  dalam  melakukan  penelitian. Penelitian  kualitatif  akan  menghasilkan data  deskriptif  mengenai  kata-kata  lisan
maupun  tertulis  dan  tingkah  laku  yang dapat diamati dari orang-orang yang diteliti (Taylor et  al. ,  2016).    Lebih  lanjut,  dalam penelitian ini penulis menggunakan pendekatan  deskriptif  guna  menjelaskan dan menyelidiki secara terperinci mengenai ambiguitas implementasi kebijakan moratorium di Kabupaten Sleman.
Penelitian  ini  berusaha  untuk  melakukan upaya  evaluasi  terhadap  kebijakan  dan proses  implementasi  kebijakan  dalam menghentikan  masivitas  pembangunan usaha  hotel,  apartemen  dan  kondotel  di Kabupaten Sleman.
Secara  substansial,  ruang  lingkup dalam  penelitian  ini  mengenai  kebijakan penghentian  sementara  izin  usaha  hotel, apartemen  dan  kondotel  di  Kabupaten Sleman  sebagaimana  yang  terkodifikasi  di dalam Peraturan Bupati No. 63 Tahun 2015 beserta perubahannya berdasarkan Peraturan  Bupati  No.  6  Tahun  2016. Sejumlah  data  awal  yang  penulis  himpun menggambarkan  ketidaksesuaian  antara tuntutan  dengan  kebijakan  dan  hasil kebijakan  dalam  proses  implementasi kebijakan.
Dalam penelitian ini penulis menggunakan  tiga  teknik  pengumpulan data,  yaitu;  obeservasi,  dokumentasi  dan wawancara. Penetapan informan dilakukan dengan menggunakan pertimbangan- pertimbangan  tertentu  dan  dilaksanakan pada  populasi  yang  sudah  dikenali  sifat-
sifat  dan  kondisinya  (Cooper  dan  Emory, 1998).  Adapun  pertimbangan  penetapan informan  dalam  penelitian  ini  didasarkan pada  kewenangan  dan  keterlibatannya secara langsung dalam mengimplementasikan kebijakan
moratorium di Kabupaten Sleman. Sehingga, informan yang dipilih merupakan  pihak-pihak  yang  menguasai permasalahan  dan  memiliki  data  yang terkait dengan penelitian ini.
Dalam  penelitian  ini,  informan diambil  dari  empat  institusi,  yaitu;  Dinas Penanaman Modal dan Pelayanan Perizinan Terpadu  (DPMPPT),  Dinas  Pekerjaan Umum, Perumahan dan Kawasan Pemukiman (DPUPKP), Badan Perencanaan Pembangunan
Daerah
(Bappeda), dan Sekertariat Daerah
Kabupaten  Sleman:  terutama  Kepala Bidang Perekoniman dan Kepala Subbagian Potensi Ekonomi.

## PEMBAHASAN
Kebijakan
moratorium di implementasikan  secara  administratif  oleh Pemerintah Kabupaten Sleman dengan cara menghentikan  penerbitan  izin  baru  untuk usaha hotel, apartemen dan kondotel. Untuk menganalisis  permasalahan  yang  ada, penulis akan mengupas dimensi ambiguitas dalam kebijakan moratorium di Kabupaten Sleman berdasarkan pada model ambiguitas-konflik Matland (1995).
Menurut Matland, implementasi administratif  memiliki  tingkat  ambiguitas dan  konflik  yang  rendah,  karena  biasanya kebijakan  sudah  terdefinisikan  dengan jelas,  baik  berdasarkan  tujuan  maupun proses implementasinya. Ambiguitas terbagi  ke  dalam  2  dimensi,  yaitu ambiguitas tujuan ( ambiguity of goals ) dan ambiguitas  sarana  ( ambiguity  of  means ), dalam  pandangan  ini,  “tabir  ambiguitas” dapat  diidentifikasi  dengan  menggunakan dua  perspektif,  yaitu  kejelasan  aturan  dan konsistensi  penegakan  aturan.  Ambiguitas tujuan  mengacu  pada  kejelasan  konten kebijakan,  pemahaman  aktor  terhadap kebijakan dan interpretasi tujuan kebijakan. Ambiguitas sarana mengacu pada kesesuaian  kebijakan  dengan  lembaga pelaksana kebijakan, ketersediaan pelaksana kebijakan dan kepatuhan pelaksana kebijakan.
Ambiguitas Tujuan (Ambiguity of Goals)
Ambiguitas  tujuan  dalam  konten kebijakan teridentifikasi dari adanya pengecualian yang diberikan oleh pemerintah,  meliputi:  (1)  Permohonan perizinan dapat diproses sebelum penetapan  kebijakan  moratorium,  baik untuk izin baru maupun untuk melanjutkan proses  perizinan  bagi  pelaku  usaha  yang sudah  memiliki  salah  satu  jenis  perizinan, (2)  aktivasi  perizinan  yang  sudah  tidak berlaku (3) perubahan subjek perizinan, dan
(4)  penambahan  lahan  untuk  sarana  dan prasarana. Namun, tidak semua kelonggaran yang diberikan oleh pemerintah memicu munculnya ambiguitas dalam  konten  kebijakan,  setidaknya  ada dua klausul yang menstimulus peningkatan jumlah  permohonan  perizinan,  yaitu: permohonan  perizinan  usaha  baru  yang diajukan  sebelum  penetapan  kebijakan moratorium  dapat  diproses  dan  perubahan subjek perizinan.
Berdasarkan  Peraturan  Bupati  No. 63 Tahun 2015 disebutkan pada pasal 4 ayat 2a, bahwa pemerintah tidak akan memberikan  izin  baru  terhadap  hotel berbintang,  apartemen  dan  kondotel  di seluruh wilayah Kabupaten Sleman. Selanjutnya pada ayat 2b, bahwa pemerintah  tidak  akan  menerbitkan  izin baru  terhadap  pendirian  hotel  non  bintang pada 3  Kecamatan, yaitu Turi,  Pakem  dan Cangkringan. Dengan kata lain, pemerintah tetap  akan  memberikan  izin  baru  untuk usaha hotel non bintang pada 14 Kecamatan dari  total  17  Kecamatan  yang  berada  di wilayah kabupaten sleman.
Alasan  pemerintah  menerapkan kebijakan  Moratorium  untuk  usaha  hotel non  bintang  di  ketiga  kecamatan  tersebut berkaitan  dengan  upaya  untuk  melindungi kawasan lindung pelestarian alam dan cagar budaya  (Renstra  DLH  2017-2021)  serta sebagai kawasan konservasi daerah resapan air  yang  menyuplai  kebutuhan  air  untuk
wilayah Kabupaten
Sleman,
Kota Yogyakarta dan Kabupaten Bantul (Sutanto et  al. ,  2015).  Hal  tersebut,  sebagaimana dikonfirmasi  oleh  Kepala  Seksi  Data  dan Informasi  Dinas  Penanaman  Modal  dan Pelayanan  Perizinan  Terpadu  (DPMPPT) Kabupaten Sleman bahwa
“Secara  filosofis  wilayah  utara  itu sebagai  penyangga  air,  sehingga kalau di Sleman tidak terkendali, di Yogya dan Bantul akan mengalami kesulitan air” . (Wawancara, 2020)
Sesuai  dengan pernyataan tersebut, Yusuf  dan  Purwandani  (2020)  menilai adanya  peningkatan  jumlah  hotel  kian waktu  di  Sleman  memberikan  sejumlah tekanan yang memunculkan konflik antara penduduk  lokal  dan  perusahaan  hotel,  di sisi  lain,  pemerintah  daerah  memainkan peran  penting  dalam  mencari  solusi  untuk keberlanjutan  kehidupan  masyarakat  dan sektor  pariwisata.  Lebih  lanjut,  masih dalam  Peraturan  Bupati  No.  63  Tahun 2015, pemerintah memberikan pengecualian  sebagaimana  yang  tertuang pada BAB IV pasal 7 ayat 1 dan 2, bahwa Peraturan  Bupati  ini  berlaku  terhadap permohonan izin pendirian hotel, apartemen dan kondotel. Permohonan yang telah  diajukan  sebelum  pemberlakukan kebijakan ini tetap diproses termasuk yang telah  memiliki  salah  satu  izin  untuk melakukan  pembangunan,  seperti  izin pemanfaatan tanah (IPT) dan/atau Dokumen Lingkungan dan lain-lain
sepanjang  tidak  bertentangan  dengan peraturan perundang-undangan.
Kepala Sub Bagian Potensi
Ekonomi  Sekretaris Daerah  (SekDa) Kabupaten Sleman menyatakan:
“Semisal  sudah  dapat  izin  prinsip, maka  semua  bisa  berjalan,  cukup dengan  mengantongi  satu  izin semua bisa berjalan, dengan catatan sebelum kebijakan moratorium diberlakukan” . (Wawancara, 2020)
Hal yang senada juga diungkapkan oleh  Kepala  Seksi  Data  dan  Informasi Dinas  Penanaman  Modal  dan  Pelayanan Perizinan  Terpadu  (DPMPPT)  Kabupaten Sleman  bahwa “Dalam  moratorium  itu, jika  sudah  mendapatkan  izin  otomatis sudah  lolos  (tidak  terkena  moratorium)” . Maka  dari  itu,  kebijakan  ini  berpotensi merangsang  peningkatan  permohonan  izin pembangunan  untuk  usaha  hotel  non bintang  di  Kecamatan  lain  yang  tidak terkena  dampak  kebijakan  moratorium, sekaligus  merangsang  pelaku  usaha  untuk sesegera mungkin mengajukan izin sebelum kebijakan moratorium diberlakukan.
Berdasarkan Peraturan Bupati No. 6 Tahun  2016  Pasal  7  ayat  1  disebutkan bahwa pada saat Peraturan Bupati ini mulai berlaku, terhadap permohonan izin pendirian  hotel  berbintang,  hotel  non bintang, apartemen dan kodotel yang telah diajukan  tetap  diproses  sepanjang  tidak
bertentangan dengan peraturan perundang- undangan. Selanjutnya pada ayat 2, bahwa kegiatan  hotel  berbintang,  non  bintang, apartemen  dan  kondotel  yang  telah memiliki  izin  prinsip  dan/atau  izin peruntukan  penggunaan  tanah  dan/atau dokumen lingkungan dan/atau rencana tata bangunan  dan  lingkungan  dan/atau  izin mendirikan bangunan dan/atau izin gangguan dapat melanjutkan proses perizinan  sepanjang  tidak  bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan.
Klausul dalam peraturan ini mengindikasikan  setidaknya  dua  hal, pertama  pelaku  usaha  yang  mengajukan permohonan  perizinan  sebelum  penetapan kebijakan  moratorium.  Dalam  hal  ini pelaku usaha yang mengajukan permohonan  terbagi  menjadi  dua,  yaitu pelaku usaha yang mengajukan permohonan sebagai aktifitas yang terencana dan pelaku usaha yang mengajukan  permohonan  sebagai  akibat dari rencana penerapan kebijakan moratorium.  Diantara  kedua  hal  tersebut, pengajuan permohonan izin yang disebabkan  rencana  penerapan  kebijakan moratorium  menjadi  berbahaya  karena tidak  mengukur  eksternalitas  negatif  dari aktifitas pembangunan.
Menurut  Kepala  Seksi  Pendataan dan Kelayakan Bangunan Dinas Pekerjaan Umum, Perumahan dan Kawasan
Permukiman (DPUPKP) Kabupaten Sleman:
“Permohonan  perizinan  otomatis yaa!  Mereka  (pelaku  usaha)  kan sudah tau kalo sampai deadline ga masukin  izin  ga  akan  diizinkan, bahkan  masih  ada  bangunan- bangunan  yang  izinnya  sudah  ada tapi  sebatas  izin  dan  belum dibangun” . (Wawancara, 2020)
Fenomena  tersebut  tidak  hanya terjadi di Kabupaten Sleman, tetapi juga di wilayah/negara  lain  yang  menerapkan kebijakan  moratorium,  sebagaimana  hasil penelitian  yang  dilakukan  oleh  Turnbull (2004) dan Hernández-Martín (2015) yang secara umum menyatakan, bahwa kebijakan moratorium mampu menstimulus intuisi  pengusaha  guna  mempercepat permohonan  perizinan  tanpa  perencanaan yang matang. Hasilnya, kebijakan moratorium tidak berdampak secara signifikan  terhadap  penghentian  atau pembekuan izin pembangunan.
Kedua,  pelaku  usaha  yang  sudah mengantongi  satu  jenis  perizinan  dapat melanjutkan  perizinannya.  Dengan  kata lain, jika pelaku usaha sudah memiliki salah satu izin, maka pelaku usaha tersebut dapat melanjutkan perizinan ke tahapan selanjutnya.  Hal  ini  dikonfirmasi  oleh Kepala  Sub  Bagian  Potensi  Ekonomi Sekretaris  Daerah  (SekDa)  Kabupaten Sleman yang mengatakan, bahwa “Sebelum Perbup ini ditetapkan, permohonan- permohonan  masih  bisa  diproses,  yang
sudah  masuk  harus  bisa  diproses  asalkan sesuai.  Semisal  sudah  dapat  izin  prinsip, maka  semua  bisa  berjalan,  cukup  dengan mengantongi  satu  izin  dan  semua  bisa berjalan”.  Berdasarkan  penjelasan  diatas, permohonan perizinan yang masuk sebelum  penerbitan  kebijakan  moratorium tetap  akan  diproses,  baik  untuk  pelaku usaha yang mengajukan  izin baru maupun yang melanjutkan permohonan perizinan.
Matland (1995) melihat ambiguitas kebijakan  dan  konflik  sebagai  variabel sentral.  Ambiguitas  kebijakan  mengacu pada  tingkat  “kejelasan”  kebijakan  yang dirumuskan. Menurut Lane (2000), seringkali  kebijakan  gagal  bukan  karena kesenjangan  antara  pembuat  kebijakan dengan implementasi kebijakan, melainkan karna adanya kelonggaran dalam kebijakan. Pemerintah memberikan pengecualian terhadap  empat  hal,  yaitu  Pertama, Permohonan izin yang sudah masuk dapat dilanjutkan,  baik  untuk  izin  baru  maupun yang  sudah  mendapatkan  satu  jenis perizinan.  Kedua,  Aktivasi  perijinan  yang sudah  tidak  berlaku.  Ketiga,  Perubahan subjek  perizinan.  Keempat,  Penambahan lahan untuk sarana dan prasarana.
Keempat  pengecualian  tersebut merupakan bentuk keleluasan yang diberikan  oleh  pemerintah  kepada  pelaku usaha  agar  tidak  berdampak  negatif terhadap  aktifitas  bisnis  yang  sudah beroperasi  sebelum  kebijakan  moratorium
diberlakukan.  Namun,  diantara  empat pengecualian  tersebut,  dua  diantaranya berpotensi menstimulus pelaku usaha guna mengajukan permohonan perizinan sebelum kebijakan moratorium ditetapkan, yaitu  (i)  Permohonan  izin  baru  yang diajukan  sebelum  penerbitan  kebijakan moratorium  dapat  diproses,  dan  (ii) Perubahan subjek perizinan. Kedua pengecualian  ini  secara  implementatif saling berhubungan dan berkesinambungan.
Pada  dasarnya,  rencana  penerbitan kebijakan  moratorium  akan  meningkatkan intuisi  pelaku  usaha  untuk  sesegera mungkin mengajukan permohonan perizinan  tanpa  mengukur  eksternalitas negatif  dan  ketersediaan  keuangan  dalam melakukan aktifitas pembangunan. Kamim et  al. (2019)  melihat  keunikan  dalam kebijakan  moratorium  di  Sleman,  dimana aturan  tersebut  tidak  menjadi  penghalang bagi pengusaha perhotelan untuk melanjutkan niatannya dalam mengembangkan  usaha.  Secara  aplikatif, pelaku  usaha  akan  segera  mengajukan permohonan  kepada  pemerintah  sebelum terkendala  kebijakan  moratorium,  setelah pelaku  usaha  mendapatkan  izin  dari pemerintah,  pelaku  usaha  tersebut  akan menjual  izin  yang  didapatkan  kepada pelaku  usaha  lain  yang  tertarik  untuk melakukan pembangunan hotel, apartemen dan kodotel.
Tabel 1. Permohonan Izin Usaha Baru Setelah Paska Penerbitan Moratorium
Jenis Usaha Tahun Total 2016 2017 2018 2019 Hotel 4 6 0 5 15 Kondotel 0 1 0 0 1 Apartemen 0 1 0 0 1 Jumlah Permohonan 4 8 0 5 17 Sumber: DPMPPT Kab. Sleman, Diolah Aktifitas jual-beli ini sah dilakukan dan  pemerintah  pun  memberikan  ruang untuk melakukan perubahan nama kepemilikan pada permohonan yang sedang dalam  proses  perizinan.  Menurut  hemat penulis, pemerintah tidak perlu memasukan perubahan  subjek  perizinan  dalam  klausul kebijakan  moratorium  karna  berpotensi menstimulus  pengajuan  permohonan  dan memunculkan fenomena jual-beli perizinan.
Tabel  1  menyajikan  rekapitulasi permohonan  perizinan  baru  yang  diajukan oleh  pelaku  usaha  sebelum  dan  setelah penerbitan  kebijakan,  moratorium  pada tahun 2014-2015 sebanyak 49 permohonan perizinan  diajukan  oleh  pelaku  usaha kepada  DPMPPT,  18  diantaranya  pada tahun 2014 dan 31 permohonan pada tahun 2015.  Setelah  pemerintah  menerbitkan kebijakan moratorium, permohonan perizinan  menurun  siginifikan,  setidaknya dari  tahun  2016-2019  sebanyak  17 permohonan  diajukan  oleh  pelaku  usaha kepada DPMPPT.
Data tersebut setidaknya menyiratkan  dua  hal,  yaitu  (i)  rencana
penerbitan kebijakan moratorium menstimulus  pelaku  usaha  untuk  sesegera mungkin mengajukan permohonan perizinan kepada pemerintah, (ii) penerbitan kebijakan moratorium menurunkan  keinginan  pelaku  usaha  guna mengajukan permohonan perizinan.
Peningkatan  permohoan  perizinan ini berhubungan dengan kelonggaran yang diberikan  oleh  pemerintah  dalam  konten kebijakan  moratorium,  secara  aplikatif pelaku usaha yang mengajukan permohonan sebelum penerbitan kebijakan moratorium  tidak  sepenuhnya  memiliki keuangan yang memadai untuk melakukan pembangunan.  Pelaku  usaha  yang  sudah memiliki  izin  diketahui  menjual  kembali izin tersebut kepada pelaku usaha lain yang berkeinginan  untuk  membangun  bisnis  di Kabupaten  Sleman.  Salah  satu  yang memicu hal ini karena pemerintah memberikan  keleluasan  untuk  melakukan perubahan  subjek  perizinan,  sehingga  izin yang  sudah  didapatkan  bisa  dilakukan perubahan  nama  kepemilikan.  Kasus perubahan  nama  kepemilikan  dikeluhkan oleh  pelaksana  kebijakan  yang  secara
khusus  memiliki  tugas  pokok  untuk melakukan pengawasan terhadap pembangunan (DPUPKP).
Ambiguitas  tujuan  dalam  bentuk pemahaman  aktor  terhadap  kebijakan mengarah pada kesalahpahaman pelaksana kebijakan  dalam  memahami  kebijakan, dengan kata lain, ambiguitas teridentifikasi ketika  implementator  tidak  memahami dengan jelas kebijakan yang telah ditetapkan.  Dalam  kebijakan  moratorium, implementator  memiliki  pemahaman  yang utuh  mengenai  kebijakan  moratorium,  hal ini  dikarenakan  kebijakan  moratorium hanya membekukan penerbitan permohonan  perizinan  yang  diajukan  oleh pelaku usaha.
Kemudian, variabel lain dari ambiguitas tujuan adalah interpretasi aktor terhadap tujuan kebijakan. Aktor mempersepsikan tujuan dan kandungan isi kebijakan berdasarkan pengetahuan mereka. Laksana (2020) melihat mispersepsi  yang  terjadi  di  sektor  publik sebagai  hambatan  dalam  implementasi regulasi.  Lebih  lanjut,  menurut  Matland (1995),  seringkali  pesan  dalam  kebijakan terdistorsi,  jelas  bagi  pembuat  kebijakan, namun  gagal  di  pahami  oleh  pelaksana kebijakan dikarenakan keterbatasan kognitif  penerima.  Kebijakan  moratorium dirumuskan  oleh  Sekretaris  Daerah  dan diimplementasikan  secara  administratif oleh tiga organisasi perangkat daerah, yaitu
Dinas  Penanaman  Modal  dan  Pelayanan Perizinan  Terpadu  (DPMPPT),  Dinas Pekerjaan Umum, Perumahan dan Kawasan Pemukiman (DPUPKP) dan Badan Perencanaan
Pembangunan Daerah (Bappeda) sebagai koordinator yang memiliki tugas pokok dan fungsi melakukan pengkajian terhadap perekonomian daerah, penegakan peraturan daerah  dan  perencanaan  pembangunan daerah.
Berdasarkan  hasil  studi  lapangan dan  dokumentasi,  organisasi  perangkat daerah  (OPD)  yang  secara  langsung bertugas  untuk  melakukan  pembinaan  dan pengawasan sudah mengetahui secara jelas prihal  tujuan  dari  kebijakan  moratorium. Hal  ini  sejalan  dengan  model  Matland (1995), bahwa kebijakan yang diimplementasikan  secara  administratif memiliki  tingkat  ambiguitas  konflik  yang rendah,  karena  tujuan  dan  sarana  sudah teridentifikasi dengan baik dalam kebijakan dan  diketahui  oleh  pelaksana  kebijakan. Akhirnya,  temuan  adanya  ambiguitas tujuan  berdampak  terhadap  beberapa  hal, yaitu:  (i)  rencana  penerbitan  kebijakan moratorium menstimulus peningkatan permohonan  perizinan,  (ii)  munculnya fenomena jual-beli perizinan, (iii) ketidaksesuaian izin dengan realitas lapangan, dan (iv) permainan nomenklatur yang  dilakukan  oleh  pelaku  usaha  dalam permohonan perizinan.

## Ambiguitas Sarana (Ambiguity of Means)
Ambiguitas  sarana  dalam  proses implementasi  kebijakan  dapat  membuat pemangku kepentingan tidak yakin tentang peran dan tanggung jawab mereka. Dalam pandangan ini, ‘tabir ambiguitas’ mengacu pada konsistensi penegakan aturan (Zhu et al. , 2019). Ambiguitas sarana diidentifikasi berdasarkan  tiga  hal,  yaitu:  kesesuaian kebijakan  dengan  lembaga  yang  memiliki kewenangan, ketersediaan pelaksana kebijakan dan kepatuhan pelaksana kebijakan  dalam  mengimplementasikan kebijakan  moratorium.  Diantara  ketiga variabel tersebut, ketidakpatuhan pelaksana kebijakan  dalam  proses  implementasi kebijakan menjadi faktor yang menyebabkan  peningkatan  jumlah  usaha hotel, apartemen dan kondotel di Kabupaten Sleman.
Fenomena  diatas  sejalan  dengan kritik  yang  diajukan  oleh  Matland  (1995) yang  mengatakan  bahwa  dalam  tradisi wilsonian  proses  implementasi  didominasi oleh  pertanyaan-pertanyaan  teknokratik yang  berpusat  pada  kepatuhan  pelaksana kebijakan  dalam  proses  implementasi kebijakan.  Maka  dari  itu,  pengawasan terhadap  pelaksana  kebijakan  menjadi mutlak  dilakukan  sebagai  cara  untuk mengendalikan prilaku menyimpang pelaksana  kebijakan  agar  sesuai  dengan
arahan  kebijakan.  Penyimpangan  dalam proses  implementasi  dapat  terjadi  ketika adanya  transaksi  politik  diantara  aparatur birokrasi  dengan  pelaku  usaha  ditengah inferioritas warga negara.
Walaupun telah terjadinya perubahan  paradigma  pelayanan  publik, patologi  birokrasi  pelayanan  publik  masih juga  terjadi  (Meier et  al. ,  2019).  Sejalan dengan  hal  tersebut,  proses  implementasi tidak  bisa  dipandang  sebagai  proses mekanikal  tanpa  adanya  kepentingan diantara  implementator  dan  pelaku  usaha, pertukaran  kepentingan  ekonomi  dengan regulasi  menjadi  faktor  yang  membentuk kesenjangan antara tujuan kebijakan dengan hasil kebijakan. Ambiguitas sarana teridentifikasi  dari  adanya  ketidakpatuhan aparatur birokrasi dalam proses implementasi  kebijakan.  Ketidakpatuhan teridentifikasi  dari  penerbitan  perizinan baru  yang  diberikan  oleh  pemerintah kepada  pelaku  usaha,  hal  ini  terlihat  dari data yang penulis dapatkan dari dokumen- dokumen  yang  telah  penulis  kumpulkan dari lapangan penelitian.
Dalam  penelitian  ini  ditemukan bahwa  pemerintah  tetap  memberikan  izin baru terhadap pelaku usaha yang mengajukan permohonan setelah kebijakan moratorium ditetapkan. Sebagaimana yang terdapat pada Tabel 2 berikut:
Tabel 2. Permohonan dan Penerbitan Yang Terindikasi Melanggar
No. Tanggal Masuk Nomor Permohonan Tanggal Terbit Nomor SK Luas Lahan Jenis Usaha 1. 22/11/2016  010536.04.16  12/7/2017 503/010536.04.16/ 0195/IPT/17 1500 M 2 Hotel Non- Bintang 2. 2/3/2017 001881.04.17  30/3/2017 503/001881.04.17/ 00888/IPT/17 2.400 M 2 Kondotel 3. 17/4/2017 003271.04.17  - 503/003271.04.17/ 0152/IPT/17 Apartemen 4. 11/8/2017 006117.95.17  24/10/2017  503/006117.95.17/ 0077/IPPT/17 821 M 2 Hotel Bintang
Sumber: DPMPPT Kab. Sleman, Diolah
Setidaknya sebanyak 15
permohonan perizinan diterbitkan pada saat moratorium, terdiri dari sembilan izin yang dimohonkan sebelum penerbitan kebijakan moratorium, dan dua izin diterbitkan diluar kawasan  zonasi  moratorium  yang  sesuai dengan  Peraturan  Bupati  No.  63  tahun 2015,  dan  empat  permohonan  perizinan yang  diajukan  dan  diterbitkan  pada  saat moratorium.
Mengacu pada data tersebut,
penerbitan  izin  yang  diajukan  sebelum penerbitan kebijakan dan permohonan izin yang diajukan diluar zonasi moratorium sah dilakukan oleh pemerintah, namun pemberian empat izin terhadap pembangunan  usaha  baru  untuk  hotel, apartemen dan kondotel merupakan bentuk ketidakpatuhan aparatur pemerintah dalam proses implementasi kebijakan moratorium.
Temuan lain yang penulis dapatkan yaitu pemerintah yang dalam hal ini Dinas Penanaman Modal dan Pelayanan Perizinan
Terpadu  (DPMPPT)  dan  Dinas  Pekerjaan Umum, Perumahan dan Kawasan Pemukiman (DPUPKP) tidak memiliki data pasti  mengenai  jumlah  virtual  hotel operator  (VHO),  hal  ini  dikarenakan pemerintah  tidak  memiliki  perangkat hukum  yang cukup untuk menjerat pelaku usaha  hotel  online  yang  melakukan  alih fungsi peruntukan bangunan yang sebetulnya tidak diperuntukan untuk usaha perhotelan.
Kepala Sub Bidang Pertanahan dan Penataan  Ruang  Badan  Perencanaan  dan
Pembangunan Daerah (BAPPEDA) Kabupaten Sleman
menyatakan kekesalannya:
“Kita  pun  kalo  mau  tindak dasarnya  apa,  semisal  dia  sudah punya izin ruko lalu jadi hotel, masa izin rukonya kita cabut? Paling bisa kita  kasih  Surat  Peringatan  (SP)” . (Wawancara, 2020)
Hampir  semua  tidak  memiliki  izin perhotelan  terutama  izin  untuk  melakukan perubahan  peruntukan  bangunan.  Hal  ini tentunya akan berpengaruh terhadap tingkat
okupansi dan semakin memperketat persaingan harga diantara industri perhotelan.
Penulis  tidak  menemukan  angka pasti  dan  data  yang  menyebutkan  jumlah hotel virtual di Kabupaten Sleman, bahkan pemerintah  pun  atau  dalam  hal  ini Organisasi  Perangkat  Daerah  (OPD)  yang diberikan  kewenangan  untuk  menjalankan fungsinya  sebagai  alat  pengawas  tidak memiliki  data  yang  terkait  dengan  jumlah hotel  virtual  yang  berada  di  wilayah Kabupaten  Sleman.  Sebagaimana  yang dikatakan  oleh  Kepala  Sub  Bidang Pertanahan  dan  Penataan  Ruang  Badan Perencanaan  dan  Pembangunan  Daerah (BAPPEDA) Kabupaten Sleman:
“Iya  emang  tidak  ada  (data  hotel virtual),  kita  cuman  bisa  minta klarifikasi.  Kalau  yang  online  kita belum  pernah  tindak,  kalau  yang iklan  itu  pernah,  tapi  semisal  kita panggil,  yang  saya  (VHO)  langgar apa?  Karena  peraturannya  tidak cukup,  yang  online  SIUP  TDP  ga punya,  trus  kita  mau  cabut  apa?” (Wawancara)
Menurut  hemat  penulis,  tanpa memiliki  regulasi  baru  pun  pemerintah sudah  cukup  memiliki  alat  bukti  untuk melakukan penindakan. Penindakan dilakukan  kepada  hotel  virtual  yang  tidak memiliki  izin  atau  yang  melakukan  alih fungsi  bangunan.  Penindakan  tidak  hanya persoalan  pencabutan  berkas  perizinan, tetapi juga penindakan terhadap usaha yang
tidak  memiliki  izin  perubahan  peruntukan bangunan.  Pemerintah  atau  dalam  hal  ini yang memiliki kewenangan untuk melakukan penindakan sudah cukup memiliki payung hukum untuk melakukan penindakan  dengan  cara  memberikan teguran dalam bentuk Surat Peringatan (SP) maupun penutupan terhadap aktifitas usaha yang  sudah  menyalahi  peraturan  (tidak berizin).
Kepala Sub Bidang Pertanahan dan Penataan  Ruang  Badan  Perencanaan  dan Pembangunan Daerah (BAPPEDA)
Kabupaten Sleman berkilah, bahwa:
“Yang  bisa  masuk  (menindak) cumin  kantor  pajak,  kalau  Pemda hanya perizinannya, tapi ini masalah kemaslahatan karena secara  ekonomi  mereka  (hotel virtual) itu membantu, pelan - pelan kita pikirkan bagaimana ke depannya” .  (Wawancara, 2020)
Maka  dari  itu,  pembahasan  ini menjadi relevan mengingat salah satu fokus utama  penerapan  kebijakan  moratorium berkaitan  dengan  persaingan  harga  yang tidak  sehat  diantara  pelaku  usaha  yang bergerak  di  bidang  jasa  akomodasi perhotelan.  Tujuan  pemerintah  untuk memulihkan iklim usaha perhotelan menjadi bias dikarenakan secara implementatif pemerintah melakukan pembiaran  terhadap  perkembangan  hotel virtual,  pengguna  jasa  akan  semakin terdistribusi  dan  menyebabkan  tingkat okupansi  semakin  menurun.  Pelaku  usaha
hotel  non  bintang  yang  semakin  terhimpit oleh  keberadaan  hotel  virtual  yang memberikan  kemudahan,  hotel  berbintang yang  menurunkan  harga  dan  persaingan diantara hotel nonbintang. Oleh karenanya menjadi  logis  jika  hotel  non  bintang mengintegrasikan diri terhadap hotel virtual agar  mampu  bertahan  ditengah  kompetisi yang semakin tidak sehat.
Selain  itu,  pada  saat  penulis melakukan penelitian lapangan, pemerintah sedang  mengkaji  kemungkinan  perubahan kebijakan  moratorium,  berbeda  dengan perubahan kebijakan sebelumnya, kebijakan  moratorium  yang  disahkan berdasarkan  Peraturan  Bupati  Sleman  No. 44.1  Tahun  2019  sekaligus  mencabut kebijakan  moratorium  sebelumnya  yang didasarkan  pada  Peraturan  Bupati  Sleman No.  63  tahun  2015  dan  Peraturan  Bupati Sleman  No.  6  Tahun  2016.  Dalam kebijakan ini, penulis menilai langkah yang dilakukan oleh pemerintah kurang tepat dan jauh  dari  harapan  masyarakat  dan  pelaku usaha,  karena  apartemen  tidak  lagi dijadikan  sebagai  objek  moratorium  dan pelaku usaha dapat mengajukan permohonan  dan  mendapatkan  izin  untuk hotel  dan  kondotel.  Pemerintah  hanya melakukan moratorium terhadap pembangunan sampai kebijakan moratorium  resmi  tidak  berlaku  atau setidak-tidaknya sampai Tahun 2021.

## SIMPULAN
Ambiguitas  tujuan  ( ambiguity  of  goals ) dalam  kebijakan  berbicara  mengenai kejelasan aturan dalam kebijakan, Matland mengidentifikasi  hal  ini  berdasarkan  3 variabel, yaitu kejelasan konten kebijakan, pemahaman  aktor  terhadap  kebijakan  dan interpretasi  tujuan  kebijakan.  Berdasarkan hasil penelitian yang yang telah dilakukan, ambiguitas dalam kebijakan diinisiasi oleh adanya kelonggaran dalam konten kebijakan yang terdiri dari (1) permohonan izin baru yang diajukan sebelum penerbitan kebijakan  moratorium  dapat  dilanjutkan, dan (2) perubahan subjek perizinan
Ambiguitas  tujuan  dalam  konten kebijakan berdampak pada (1) peningkatan permohonan perizinan yang dilakukan oleh pelaku usaha (2) munculnya fenomena jual- beli  perizinan  (3)  ketidaksesuaian  antara permohonan izin dengan realitas lapangan, dan (4) permainan nomenklatur permohonan perizinan yang dilakukan oleh pelaku usaha.
Ambiguitas  sarana  ( ambiguity  of means )  berhubungan  dengan  konsistensi penegakan aturan yang dapat diidentifikasi dari proses implementasi kebijakan. Dalam hal  ini  ambiguitas  sarana  mengacu  pada kesesuaian  kebijakan  dengan  kewenangan pelaksana kebijakan, ketersediaan pelaksana kebijakan dan kepatuhan pelaksana
kebijakan dalam mengimplementasikan kebijakan
moratorium.  Berdasarkan  hasil  penelitian, faktor yang menentukan ambiguitas dalam proses implementasi kebijakan yaitu adanya  ketidakpatuhan  aparatur  birokrasi dalam  mengimplementasikan  kebijakan moratorium. Pemerintah tetap menerbitkan permohonan  perizinan  yang  diajukan  saat moratorium sudah diberlakukan.
Penyimpangan  ini  terjadi  karena  adanya transaksi politik diantara aparatur birokrasi dengan  pelaku  usaha  ditengah  inferioritas warga  negara  dalam  proses  implementasi kebijakan.
Kebijakan
moratorium
diimplementasikan  secara  administratif dengan menutup ruang pengabulan terhadap permohonan izin baru untuk usaha hotel,  apartemen  dan  kondotel,  sehingga proses  implementasi  didominasi  oleh permasalahan  teknokratik  yang  berpusat pada kepatuhan pelaksana kebijakan dalam proses  implementasi  kebijakan.  Oleh karena  itu,  rekomendasi  ini  ditujukan secara  khusus  kepada  pemerintah  agar melakukan  upaya  pengetatan  pengawasan terhadap  aparatur  birokrasi  yang  memiliki kewenangan  untuk  memberikan  izin  baru terhadap  pelaku  usaha.  Hal  ini  menjadi mutlak  dilakukan  sebagai  salah  satu  cara untuk meminimalisir penyimpangan prilaku  pelaksana  kebijakan  dalam  proses implementasi kebijakan.
Keberadaan hotel virtual yang tidak terverifikasi dengan baik akan
memperburuk  kondisi  persaingan  usaha dan  aksestabilitas  masyarakat  terhadap sumberdaya. Sehingga penulis merekomendasikan untuk melakukan pendataan dan penindakan terhadap keberadaan  hotel  virtual  yang  tidak memiliki  izin,  khususnya  izin  perubahan peruntukan bangunan.
Pencabutan dan penerbitan kebijakan  moratorium  yang  didasarkan pada  Peraturan  Bupati  Sleman  No.  44.1 Tahun  2019  merupakan  langkah  yang kurang  tepat  dan  jauh  dari  harapan masyarakat  dan  pelaku  usaha,  karena apartemen  tidak  lagi  dijadikan  sebagai objek  moratorium  dan  pelaku  usaha  dapat mengajukan permohonan dan mendapatkan izin  untuk  hotel  dan  kondotel.  Pemerintah hanya  melakukan  moratorium  terhadap pembangunan  hotel  dan  kondotel  sampai kebijakan moratorium resmi tidak berlaku. Jika alasan pemerintah mencabut apartemen  dalam  kebijakan  moratorium sebagai  upaya untuk  menyediakan hunian, maka  penulis  merekomendasikan  kepada pemerintah  untuk  menerapkan  konsep kepemilikan  masyarakat  berpenghasilan rendah  (MBR)  sebanyak  20%  sesuai dengan  Undang-Undang  No.  20  Tahun 2011 mengenai Rumah Susun dan memberikan  paket  kredit  lunak  untuk masyarakat agar mendapatkan manfaat dari pembangunan  apartemen  di  Kabupaten Sleman.

## REFERENSI
Cooper,  D.  R.,  &  Emory,  C.  W.  (1998). Metode  Penelitian  Bisnis  (Edisi  ke-
5). Jakarta: Erlangga.
Bramwell,  B.  (2006).  Actors,  Power,  and Discourses of Growth Limits. Annals of Tourism Research, 33 (4), 957-978.
Enz,  C.  A.,  Canina,  L.,  &  Lomanno,  M. (2009). Competitive Hotel Pricing in Uncertain Times. Cornell Hospitality Report, 9 , 6-14.
Febriantoro,  C.  (2017). Pemetaan  Potensi Biomassa  dan  Karbon  Di  Ruang Terbuka  Hijau  Kabupaten  Sleman
(Doctoral  dissertation,  Universitas Gadjah Mada).
Guizzardi, A., Pons, F. M. E., & Ranieri, E.
(2019). Competition Patterns, Spatial and Advance Booking  Effects  in  the Accommodation Market Online. Tourism Management, 71 , 476-489.
Hernández-Martín,  R.,  Álvarez-Albelo,  C. D., & Padrón-Fumero, N. (2015). The Economics  and  Implications  of
Moratoria on Tourism Accommodation  Development  as  A Rejuvenation Tool in Mature Tourism  Destinations. Journal  of Sustainable Tourism, 23 (6), 881-899.
Kamim, A. B. M., Amal, I., & Khandiq, M. R.  (2019).  Problematika  Perumahan Perkotaan  di  Kota  Yogyakarta. Jurnal Sosiologi USK (Media Pemikiran & Aplikasi), 13 (1), 34-54. Kuncoro,  M.  (2010). Masalah,  Kebijakan dan  Politik  Ekonomi  Pembangunan . Jakarta: Erlangga.
Laksana,  S.  (2020).  Miskonsepsi  dan Mispersepsi  dalam  Komunikasi  di Sektor Publik: Dinamika Penyusunan
Peraturan  Daerah  di  Kabupaten
Tasikmalaya: English. Studia Komunika: Jurnal Ilmu Komunikasi,
3 (2), 24-33.
Lane,  J.  E.  (2000). The  Public  Sector: Concepts,  Models  and  Approaches . New Delhi: Sage Publication.
Leong, C., & Qian, N. (2016). Ambiguity, Bureaucracy  and  Certainty:  The ABCs  of  Enabling  Water  Self- Sufficiency. Policy  and  Society,
35 (2), 165-178.
Matland,  R.  E.  (1995).  Synthesizing  the
Implementation Literature: The
Ambiguity-Conflict  Model  of Policy Implementation. Journal  of  Public Administration Research and Theory,
5 (2), 145-174.
Meier,  K.  J.,  Compton,  M.,  Polga- Hecimovich, J., Song, M., & Wimpy, C.  (2019).  Bureaucracy  and  the Failure  of  Politics:  Challenges  to Democratic Governance. Administration  &  Society,  51 (10),
1576–1605.
Noviandri,  S.  P.  P.  (2016).  Apartment Planning Concept in Settlement Area of  Sleman  District,  DI  Yogyakarta (Case Study: H Residence Plemburan Hinggil Apartment). Procedia-Social and  Behavioral  Sciences,  227 ,  270- 277.
Rassanjani, S. (2018). Sustainable
Development  Goals  (SDGs)  and Indonesian Housing Policy. Otoritas:
Jurnal Ilmu Pemerintahan, 8 (1), 44- 55.
Sutanto,  S.,  Purwanto,  P.,  &  Haty,  I.  P.
(2015). Dampak Konversi Tata Guna Lahan  Di  Daerah  Resapan  Terhadap
Penurunan Cadangan Air Di
Kabupaten  Sleman  Daerah  Istimewa Yogyakarta. PROMINE, 3 (1), 45-56.
Taylor,  S.  J.,  Bogdan,  R.,  &  DeVault,  M.
(2015). Introduction  to  Qualitative Research Methods: A Guidebook and Resource . John Wiley & Sons.
Turnbull,  G.  K.  (2004).  Development Moratoria. Journal  of Housing
Economics, 13 (3), 155-169.
Yusuf,  M.,  &  Purwandani,  I.  (2020).
Ecological  Politics  of  Water:  The Ramifications of
Tourism
Development  in  Yogyakarta. South
East Asia Research, 28 (3), 327-343.
Zhu, J., Li,  B., & Pawson, H. (2019). The End of ‘Toleration’? Policy
Ambiguity  and  Converted-Housing
Occupancy in China. Housing
Studies , 1-21.