Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f Hukum Administrasi Negara dan Hak Asasi Manusia
Victor Imanuel W. Nalle* DOI: h ps://doi.org/10.22304/pjih.v4n2.a2

## Abstrak
Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan mendapat kri k  karena  membatasi  kebebasan  berserikat  dan  memberi  peluang  pemerintah  untuk mencabut  status  badan  hukum  organisasi  kemasyarakatan  tanpa  melalui  putusan pengadilan. Berdasarkan perspek f demokrasi delibera f,  dak adanya proses deliberasi dalam pembentukan hukum dapat membuka peluang represi negara terhadap masyarakat sipil. Selain itu, berdasarkan perspek f rule of law ,  dak adanya deliberasi dalam proses pengundangan memperlemah basis legi masi dalam pembentukan hukum. Analisis dengan pendekatan konseptual dan perundang-undangan dalam tulisan ini menunjukkan bahwa walaupun pemerintah memiliki alasan yang kuat terkait aspek kekosongan hukum tetapi juga memiliki kelemahan substansial. Pertama , minimnya deliberasi di ruang publik dalam pembentukan  Perpu  Ormas  melemahkan  legi masi. Kedua ,  lemahnya  argumentasi penggunaan  asas contrarius  actus sebagai  alasan  mendesak  untuk  membentuk  perpu. Ke ga , pembatasan terhadap kemerdekaan berserikat kontradik f dengan jaminan dalam kons tusi, khususnya Pasal 28 dan Pasal 28J Undang-Undang Dasar 1945, yang secara tegas menyatakan  bahwa  pembatasan  harus  ditetapkan  dengan  undang-undang  dan  dak menyebutkan perpu sebagai instrumen yang dapat membatasi derogable rights .
Kata  kunci: contrarius  actus ,  hak  asasi  manusia,  hak  berserikat,  organisasi  masyarakat, peraturan pemerintah penggan  undang-undang.

## Principle of Contarius Actus on Government Regula ons in Lieu of Law on Mass Organiza on: Cri ques from Administravite Law and Human Rights Perspec ves

## Abstract
Government Regula on in Lieu of Law Number 2 of 2017 on Amendment of Law Number 17 of 2013 on Social Organiza ons (Perpu on Amendment to the Law on Social Organiza ons) is cri cized for limi ng freedom of associa on and allowing the government to revoke the status of legal body of social organiza ons without going through court decisions. Based on the  perspec ve  of  delibera ve  democracy,  the  absence  of  a  delibera on  process  in  the legisla on  process  can  open  up  opportuni es  for  state  repression  against  civil  society. Moreover,  based  on  the  rule  of  law  perspec ve,  the  absence  of  delibera ons  in  the legisla on  process  undermines  the  legi macy.  The  analysis  with  the  conceptual  and
*   Dosen Fakultas Hukum Universitas Katolik Darma Cendika, Jl. Dr. Ir. H. Soekarno 201, Surabaya 60117, vicnalle@yahoo.com , S.H. (Universitas Brawijaya), M.H. (Universitas Airlangga).
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
legisla ve approach in this paper shows that although the government has strong reasons for the legal void aspects but also has substan al weaknesses. First, the lack of delibera on in the public sphere in the forma on of the perpu can undermines legi macy. Secondly, the use of contrarius actus principle as urgent reason is a weak argument for establishing the Perpu.  Thirdly,  restric ons  on  freedom  of  associa on  contradict  the  guarantees  of  the cons tu on, par cularly Ar cle 28 and Ar cle 28J of the 1945 Cons tu on, which expressly state  that  restric ons  must  be  established  by  law  and  do  not  men on  the  perpu  as  an instrument that may limit derogable rights.
Keywords: contrarius actus, human rights, freedom of associa on, mass organiza on, government regula on in lieu of law.

## A.  Pendahuluan
Pemerintah  pada  tahun  2017  telah  mengundangkan  dua  peraturan  pemerintah penggan  undang-undang (perpu) yaitu Perpu Nomor 1 Tahun 2017 tentang Akses Informasi Keuangan untuk Kepen ngan Perpajakan dan Perpu Nomor 2 Tahun 2017 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan  (Perpu  Ormas).  Berbeda  dengan  perpu  yang  pertama,  Perpu Ormas menuai pro dan kontra. Kubu yang menolak Perpu Ormas direpresentasikan oleh beberapa organisasi kemasyarakat (ormas) Islam dan lembaga pro demokrasi yang  mengkri k  perpu  tersebut  sebagai  kemunduran  dalam  demokra sasi Indonesia. Hizbut Tahrir Indonesia (HTI), ormas yang tampaknya menjadi sasaran dari perpu ini, berencana untuk mengajukan permohonan uji materiil ke Mahkamah Kons tusi (MK). Di sisi lain, kubu yang pro (salah satunya adalah Nahdlatul Ulama) memandang  posi f  perpu  ini  dari  perspek f  kemanfaatannya  dalam  menangkal gerakan an -Pancasila dan an -Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
Kri k  terhadap  Perpu  Ormas  didasarkan  pada  perspek f  Hak  Asasi  Manusia (HAM).  Perpu  ini  dianggap  membatasi  kebebasan  berserikat  yang  telah  dijamin dalam  Undang-Undang  Dasar  Tahun  1945  (UUD  1945).  Selain  itu,  mekanisme pembubaran  tanpa  melalui  putusan  pengadilan  merupakan  kemunduran  jika dibandingkan dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan (UU Ormas) yang mengatur mekanisme pembubaran berdasarkan putusan pengadilan. Di sisi lain, pihak yang sepakat terhadap perpu ini memandang ancaman radikalisme yang berasal dari gerakan ormas tertentu  dak dapat diatasi dalam  waktu  dekat  jika  harus  menunggu  putusan  pengadilan  terlebih  dahulu. Sementara gerakan ormas yang radikalis tersebut semakin mengancam eksistensi Pancasila sebagai dasar negara.
Selain itu, pihak yang kontra juga mengkri k penggunaan asas contrarius actus sebagai  dasar  pembentukan  Perpu  Ormas.  Koalisi  Masyarakat  Sipil  Tolak  Perpu Ormas  dalam  siaran  persnya  berpendapat  alasan  pemerintah  yang  menilai ke adaan  asas contrarius  actus untuk  membubarkan  ormas  berbadan  hukum
dalam  UU  Ormas  daklah  tepat  dan  bahkan  dak  berdasar.  Menurut  Koalisi Masyarakat Sipil Tolak Perpu Ormas,  dak ada keharusan secara hukum lembaga yang  memberikan  pengesahan  secara  otoma s  memiliki  kewenangan  mencabut atau  membatalkan  status  badan  hukum  organisasi/en tas  yang  bersangkutan. Sudah sedemikian banyak lembaga, ins tusi, dan badan hukum yang  dak dapat dibubarkan oleh lembaga atau ins tusi yang mengesahkannya. Justru mekanisme pembubaran  atau  pencabutan  status  badan  hukum  umumnya  mes   melalui mekanisme peradilan.¹
Walaupun menjadi pro dan kontra, tetapi pemerintah akhirnya menggunakan Perpu  Ormas  tersebut  sebagai  landasan  pembubaran  HTI.  HTI  tercatat  sebagai Badan Hukum Perkumpulan dengan Nomor Register AHU-00282.60.10.2014 pada 2 Juli 2014 dan kemudian, dengan mengacu pada Perpu Ormas, dicabut statusnya sebagai badan hukum dengan Surat Keputusan Menteri Hukum dan HAM No. AHU- 30.AH.01.08 Tahun 2017. Pencabutan tanpa melalui putusan pengadilan tersebut sesuai dengan yang telah diatur dalam Perpu Ormas yang didasarkan pada prinsip contrarius actus , bahwa pemerintah memiliki wewenang untuk mencabut kembali keputusan yang telah dibuatnya.
Terlepas dari segala aspek poli s terkait pembubaran HTI, permasalahan hukum ini  perlu  dianalisis  dari  perspek f  yuridis  norma f  untuk  menjawab  pertanyaan utama, yaitu apakah pemerintah dapat membatasi kebebasan berserikat dengan didasarkan pada Perpu dan tanpa melalui putusan pengadilan? Untuk menjawab pertanyaan utama tersebut, tulisan ini akan menganalisis Perpu Ormas dari dua aspek. Pertama , konsep dasar perpu dengan kegen ngan yang memaksa sebagai kondisi yang menjadi persyaratannya. Isu yang perlu dijawab dalam aspek pertama ini  adalah  ada  daknya  kegen ngan  yang  memaksa  sebagai  latar  belakang pembentukan  perpu.  Analisis  terhadap  kegen ngan  yang  memaksa  tersebut mencakup  aspek  kekosongan  hukum  dan  kebutuhan  mendesak. Kedua , konsiderans  perpu  beserta  kelemahannya  dari  perspek f  administrasi  peme- rintahan serta teknis perancangan ( legal dra ing ). Isu yang perlu dijawab dalam aspek  kedua  ini  adalah  urgensi  penggunaan  prinsip contrarius  actus dalam pembubaran  ormas  sehingga  pembubaran  ormas  dak  perlu  melalui  putusan pengadilan.

## B.   Konsep Kegen ngan yang Memaksa dalam Peraturan Pemerintah Penggan Perundang-undangan
Perpu sebenarnya bukan jenis peraturan perundang-undangan yang hanya dapat ditemui di Indonesia. Negara lain juga memiliki konsep serupa dengan perpu dan
¹ Rilis Pers Bersama Koalisi Masyarakat Sipil Tolak Perpu Ormas, “Perppu Ormas Ancaman Bagi Demokrasi dan Negara  Hukum”,  Jakarta,  24  Juli  2017,  dapat  diakses  dalam h p://www.pshk.or.id/wp-content/uploads/ 2017/07/Siaran-Pers-Koalisi-Masyarakat-Sipil-Tolak-Perppu-Ormas-24Jul17.pdf .
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 246
hanya berbeda dalam aspek penamaan atau prosedural pembentukannya. Inggris, misalnya,  memiliki  konsep fast-track  legisla on ,  yaitu  undang-undang  yang dibentuk dengan prosedur yang cepat atau di luar prosedur normal untuk mem- bentuk  suatu  undang-undang. Fast-track  legisla on ini  dapat  ditempuh  seper untuk  menindaklanju   putusan  pengadilan  dan  perjanjian  internasional,  meng- atasi  krisis  ekonomi,  terorisme,  dan  lain-lain.²  Selain  Inggris,  negara  lain  juga mengenal  konsep  hukum  dalam  keadaan  darurat  ( emergency  law )  atau  hukum dalam keadaan perang ( mar al law, state of siege ).
Pada sistem hukum negara lain, pemberlakuan keadaan darurat diatur dalam kons tusi  agar  negara  untuk  secara  efek f  dapat  melawan  ancaman  tanpa mengorbankan pengambilan keputusan demokra s atau jaminan dasar hak-hak fundamental. Pengaturan pemberlakuan keadaan darurat dalam kons tusi secara yuridis menguntungkan bagi sistem hukum. Pertama , pengaturan pemberlakuan keadaan darurat dalam kons tusi dapat berimplikasi pada perha an yang lebih besar dapat diberikan untuk melindungi hak-hak individu dan membuat respons militer yang lebih efek f. Pada situasi darurat, cara pengambilan keputusan dan ndakan  pemerintah  melalui  prosedur  normal  terlalu  memberatkan  untuk digunakan  dalam  situasi  yang  memerlukan  tanggapan  cepat.  Oleh  karena  itu, keadaan  darurat  perlu  memiliki  mekanisme  alterna f  yang  tercantum  dalam kons tusi itu sendiri sehingga memas kan bahwa prinsip-prinsip dasar demokrasi dihorma ,  bahkan  dalam  situasi  ke ka  demokrasi  itu  sendiri  terancam. Kedua , kondisi darurat yang diatur secara kons tusional melindungi pelaksanaan sistem hukum sipil dalam kejadian darurat. Pendekatan ini sering disebut sebagai konsep dualisme  kons tusional.  Konsep  dualisme  kons tusional  didasarkan  pada anggapan bahwa harus ada ketentuan untuk dua sistem hukum yang beroperasi dalam keadaan normal untuk melindungi hak dan kebebasan, serta hal lain yang sesuai untuk menghadapi keadaan darurat.³
Aspek  keadaan  darurat  dalam  pembentukan  perpu  dapat  ditemukan  pada Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 yang mengatur bahwa, “Dalam hal ihwal kegen ngan yang  memaksa,  Presiden  berhak  menetapkan  peraturan  pemerintah  sebagai penggan   undang-undang.”  Berdasarkan  rumusan  yang  singkat  tersebut,  maka frasa  kunci  dalam  memahami  perpu  adalah  'kegen ngan  yang  memaksa'.  Jika merujuk  pada  Risalah  Sidang  Badan  Penyelidik  Usaha-Usaha  Persiapan  Kemer- dekaan  Indonesia  (BPUPKI),  maka  dak  ditemukan  adanya  pembahasan  yang mendalam mengenai konsep perpu.
th ²    Commi ee on the Cons tu on, Fast-track Legisla on: Cons tu onal Implica ons and Safeguards (15  Report of Session 2008-09 ), London: House of Lords UK Parliament, 2009.
³    William Feldman, ”Theories of Emergency Powers: A Compara ve Analysis of American Mar al Law and the French State of Siege”, Cornell Interna onal Law Journal , Vol. 38, Issue 3, 2005, hlm. 1040-1041.

## PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
Pengaturan Perpu perpu Pasal 22 UUD hanya sempat disinggung dalam Sidang Pertama Pani a Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada 18 Agustus 1945. Pada sidang tersebut, O o Iskandardinata mengklariﬁkasi pengaturan perpu:
“Jadi Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam sidangnya. Dalam prakteknya Presiden akan ditunjuk.  Nan   Presiden  harus  mengadakan  peraturan  yang  harus disahkan  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  yang  belum  kita  bentuk. Bagaimana dalam hal ini?”⁴
Terhadap pertanyaan tersebut, Soepomo memberikan jawaban singkat bahwa hal tersebut  sudah  termasuk  dalam  peraturan  peralihan.⁵  Tidak  adanya  dinamika pembahasan konsep perpu dalam sidang BPUPKI dan PPKI menunjukkan bahwa dak ada elaborasi yang mendalam terhadap konsep tersebut.
Pemahaman terhadap konsep perpu dapat dilihat pada bagian Penjelasan UUD 1945  sebelum  amandemen.  Pasal  22  yang  mengatur  konsep  perpu  merupakan salah satu pasal dalam UUD 1945 yang  dak mengalami amandemen. Oleh karena itu, walaupun bagian Penjelasan UUD 1945 telah dihapus dalam amandemen tetapi penjelasan frasa 'kegen ngan yang memaksa' masih dapat ditelusuri pada bagian Penjelasan tersebut maupun gagasan yang melatarbelakanginya. Penjelasan Pasal 22 UUD 1945 (sebelum amandemen) menjelaskan sebagai berikut:
“Pasal ini mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Aturan sebagai ini  memang  perlu  diadakan  agar  supaya  keselamatan  negara  dapat dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang gen ng, yang memaksa pemerintah  untuk  ber ndak  lekas  dan  tepat.  Meskipun  demikian, pemerintah  dak akan terlepas dari pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, peraturan pemerintah dalam pasal ini, yang kekuatannya sama dengan undang-undang harus disahkan pula oleh Dewan Perwakilan Rakyat.”⁶
Walaupun  bagian  Penjelasan  UUD  1945  telah  mencoba  mengurai  frasa 'kegen ngan yang memaksa', akan tetapi sebenarnya indikator dari 'kegen ngan yang memaksa'  dak cukup jelas. UUD 1945 hanya menunjukkan ciri kegen ngan tersebut  melalui  ketentuan  di  ayat  (2)  yang  menyatakan  bahwa  perpu  harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam persidangan yang berikut.  Kegen ngan  yang  memaksa  secara  harﬁah  hanya  dapat  dideﬁnisikan sebagai  kondisi  yang  dak  normal,  tetapi  dak  mampu  menjelaskan  kondisi
⁴   Ananda B. Kusuma, (et.al.) (ed.), Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia , Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia, 1992, hlm. 320
⁵ Ibid.
⁶    Bagian  Penjelasan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUD  1945)  (sebelum amandemen) sebenarnya  dak pernah disahkan oleh Pani a Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal 18 Agustus 1945. Bagian tersebut disusun oleh Soepomo setelah UUD 1945 berlaku. Namun, bagian tersebut baru terintegrasi dalam naskah UUD 1945 setelah Dekrit Presiden.
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 248
kegen ngan  yang  memaksa  dalam  indikator  yang  terukur.⁷  Lemahnya  kriteria kegen ngan karena tanpa indikator yang jelas dapat dilihat pada jumlah perpu pada tahun 1960 (pasca-Dekrit Presiden) yang mencapai 56 judul. Jumlah perpu tersebut dapat  menyiratkan  adanya  keadaan  gen ng  atau  justru  kondisi  sebaliknya,  yaitu kriteria yang kabur sehingga pemerintah dapat menafsirkannya secara luas.⁸
Indikator  'kegen ngan  yang  memaksa'  kemudian  dirumuskan  oleh  MK  pada tahun 2009. Putusan MK Nomor 138/PUU-VII/2009 tentang Permohonan Pengujian Perpu Nomor 4 Tahun 2009 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana terhadap UUD 1945 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka pada hari Senin, 8 Februari 2010 (Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009) menjelaskan persyaratan keadaan 'kegen ngan yang memaksa' dalam 3 ( ga) kondisi, yaitu:
a.  adanya kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang;
b.  undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada (kekosongan hukum) atau ada undang-undang tetapi  dak memadai; dan
c.  kekosongan  hukum  tersebut  dak  dapat  diatasi  dengan  membuat  undang- undang secara prosedur biasa karena akan membutuhkan waktu yang lama. Pendapat  MK  tersebut  dak  berbeda  dengan  pendapat  Jimly  Asshiddiqie mengenai unsur pen ng 'kegen ngan yang memaksa'. Menurut Jimly Asshiddiqie, 'kegen ngan memaksa' sebagai syarat perpu memiliki  ga syarat, yaitu: ancaman yang  membahayakan  ( dangerous  threats );  kebutuhan  yang  mengharuskan ( reasonable necessity ); dan/atau keterbatasan waktu ( limited  me ).⁹ Sementara itu Binsar  Gultom  memiliki  pendapat  berbeda  dengan  Jimly  Asshiddiqie.  Menurut Binsar Gultom, perpu  dak menyaratkan adanya ancaman yang membahayakan. Kriteria kegen ngan yang memaksa dalam pembentukan perpu lebih menekankan aspek  kebutuhan  yang  mengharuskan  ( reasonable  necessity ),  dan/atau  keter- batasan  waktu  ( limited  me ).  Oleh  karena  itu,  pembentukan  perpu  menurut Gultom  dak mensyaratkan adanya keadaan bahaya ( dangerous threats ), baik yang diumumkan secara resmi maupun  dak diumumkan.¹⁰
Persyaratan  kondisi  dalam  kegen ngan  yang  memaksa  dalam  membentuk perpu dapat dijus ﬁkasi pada dua argumentasi. Pertama , bahwa pranata-pranata
⁷    Reza  Fikri  Febriansyah,  ”Eksistensi  dan  Prospek  Pengaturan  Perpu  Dalam  Sistem  Norma  Hukum  Negara Republik Indonesia”, Jurnal Legislasi Indonesia , Vol. 8, No. 4, 2012, hlm. 670.
⁸    Rela vitas kegen ngan dalam perspek f pemerintah dapat ditemukan pada Peraturan Pemerintah Penggan Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1963  tentang  Surat  Hutang Landreform .  Perppu  ini  kemudian  disahkan menjadi Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1964 tentang Surat Hutang Landreform . Perppu ini  dak pernah efek f dilaksanakan saat itu dan juga sekarang karena UU tersebut belum pernah dicabut atau digan  oleh undang-undang lain.
⁹    Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, Jakarta: PT. RajaGraﬁndo Persada, 2007, hlm. 207-208.
¹⁰    Binsar Gultom, Pelanggaran HAM dalam Hukum Keadaan Darurat di Indonesia: Mengapa Pengadilan HAM Ad Hoc di Indonesia Kurang Efek f? , Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2010, hlm. 116-117.

## PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
ins tusi  republik,  dalam  rangka  melindungi  kebebasan,  terlalu  merepotkan  jika digunakan dalam situasi gen ng dan oleh karena itu dibutuhkan pranata khusus untuk  mempertahankan  eksistensi  negara. Kedua ,  bahwa  berjalannya  sistem hukum secara normal perlu dibedakan dengan berjalannya sistem hukum dalam kondisi gen ng.¹¹
Argumentasi  pertama  dibangun  dari  proposisi  bahwa  undang-undang merupakan instrumen hukum yang dapat digunakan untuk melindungi kebebasan atau sebaliknya, membatasi kebebasan. Situasi darurat kemudian memaksa negara untuk membatasi kebebasan, namun pembatasan tersebut  dak memungkinkan jika dilakukan dengan instrumen undang-undang karena situasi darurat yang harus segera  diatasi  oleh  pemerintah.  Terlebih  lagi,  apabila  pembatasan  kebebasan tersebut menggunakan undang-undang, maka prosedur yang harus dilewa  terlalu lama dalam konteks kedaruratan negara.
Argumentasi pertama yang didasarkan pada situasi darurat dapat dibenarkan jika  hukum  dilihat  dari  perspek f  instrumentalis.  Namun  argumentasi  tentang peran instrumental hukum akan lemah jika dikri k dari perspek f legi masi. Kri k terhadap  instrumentalisme  perpu  dari  perspek f  legi masi  mengacu  pada  dua konsep,  yaitu  demokrasi  delibera f  dan rule  of  law .  Jika  konsep  demokrasi delibera f dikontekstualkan dengan pembentukan hukum, maka konsekuensinya pembentukan hukum harus melalui proses deliberasi di ruang publik. Deliberasi di ruang publik menempatkan rasionalitas komunika f sebagai par sipasi rasio yang diarahkan untuk mencapai intersujek vitas berupa konsensus. Konsep demokrasi delibera f dengan demikian mendeﬁnisikan hukum  dak sekedar sebagai produk poli k,  melainkan  produk  komunikasi.¹²  Jika  pembatasan  kebebasan  berserikat dilakukan dengan instrumen perpu maka secara prosedural menutup kemungkinan deliberasi  dan  melemahkan  legi masi  pembatasan  tersebut.  Selain  itu,  secara norma f pembatasan kebebasan berserikat dengan perpu bertentangan dengan Pasal  28  UUD  1945  yang  menyatakan  bahwa  kemerdekaan  berserikat  dan berkumpul,  mengeluarkan  pikiran  dengan  lisan  dan  tulisan  dan  sebagainya ditetapkan  dengan  undang-undang.  Ar nya,  pembentuk  UUD  1945  telah menyadari bahwa pembatasan hak berserikat seharusnya memiliki legi masi yang kuat.
Konsep rule of law juga menjadi syarat elementer bagi legi masi pembentukan hukum.  Premis  mendasar  dari rule  of  law dalam  pembentukan  hukum  adalah bahwa  se ap  undang-undang  dapat  dijus ﬁkasi  publik.  Menurut  Tatsuo  Inoue, salah  satu  prinsip  struktural  dalam rule  of  law adalah  adanya  pengundangan
¹¹    John  Ferejohn  dan  Pasquale  Paquino,  ”The  Law  of  the  Excep on:  A  Typology  of  Emergency  Powers”, Interna onal Journal of Cons tu onal Law , Vol. 2, No. 2, 2004, hlm. 233-234.
¹²   Lihat Victor Imanuel W. Nalle, Menggagas Hukum Berbasis Rasionalitas Komunika f, Malang: UB Press,
2010.
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 250
( promulga on ) dalam pembentukan hukum. Pengundangan bukan hanya terkait dengan  publisitas  materi  muatan  produk  hukum.  Prinsip  pengundangan  juga membutuhkan publisitas dalam basis jus ﬁkasi. Oleh karena itu, menurut Inoue, pembentukan hukum yang mengacu pada konsep rule of law seharusnya memberi kesempatan  proses  deliberasi  agar  berbagai  data  dapat  diper mbangkan  dalam proses tersebut.¹³
Argumentasi kedua didasarkan pada konsep teore s hukum tata negara darurat yang membedakan hukum dalam situasi normal dan hukum dalam situasi di luar normal.  Ke ka  situasi  dak  sedang  dalam  keadaan  normal,  maka  sistem  yang digunakan seharusnya sistem hukum dalam keadaan di luar normal.¹⁴ Pada situasi yang  dak normal, menurut Ferejohn dan Paquino, kons tusi dapat mengatur 4 (empat) dimensi kedaruratan, yaitu:¹⁵ a.  Pernyataan keadaan darurat ( qua declara on ): Kons tusi seharusnya mengatur mekanisme pernyataan keadaan darurat yang biasanya dilakukan oleh ekseku f. Pasal 12 UUD 1945 memang mengatur wewenang presiden untuk menyatakan keadaan bahaya, tetapi pernyataan keadaan bahaya  dak menjadi syarat untuk pembentukan  perpu.  Menurut  Herman  Sihombing,  mekanisme  pernyataan keadaan  darurat  merupakan  bentuk  berlakunya  hukum  tata  negara  darurat objek f.  Hukum  tata  negara  darurat  objek f  memungkinkan  pemerintah melakukan  pengenyampingan  dan  penghapusan  hak  asasi  tertentu  dalam instrumen  peraturan  perundang-undangan  karena  adanya  keadaan  bahaya, keadaan perang, dan Iain-lain;¹⁶
b.  Pelaksanaan  kekuasaan  dalam  keadaan  darurat  ( qua  exercise ):  Kons tusi seharusnya  mengatur  perihal  cabang  kekuasaan  yang  dapat  melaksanakan pemerintahan dalam keadaan darurat;
c.  Pengakhiran keadaan darurat ( qua reestablishment of normality ); dan/atau
d.  Kontrol terhadap pelaksanaan kekuasaan dalam keadaan darurat ( qua control on the eﬀects of the emergency measures ).
Pertanyaannya: bagaimana presiden menentukan terpenuhi atau  daknya  ga kondisi  tersebut?  Apakah  ke ga  kondisi  tersebut  dapat  menjadi  kriteria  yang objek f?  Putusan  MK  No.  138/PUU-VII/2009  menjelaskan  bahwa  penilaian terhadap syarat kondisi tersebut merupakan hak subjek f presiden. Kewenangan pembentukan  perpu  menurut  UUD  1945  hanya  diberikan  kepada  presiden, termasuk kewenangan untuk menetapkan ada atau terjadinya hal keadaan darurat negara. Kewenangan ini sifatnya atribu f ( atribu e van wet wegeven demacht ) yang
¹³   Tatsuo  Inoue,  “The  Rule  of  Law  as  Law  of  Legisla on”,  dalam  buku Legisla on  in  Context:  Essays  in Legisprudence yang disusun oleh Luc J. Wintgens (ed), Hampshire: Ashgate Publishing Limited, 2007, hlm. 71. ¹⁴   John Ferejohn dan Pasquale Paquino, Op.cit. , hlm. 223.
¹⁵ Ibid. , hlm. 230.
¹⁶    Herman Sihombing, Hukum Tata Negara Darurat di Indonesia . Jakarta: Djambatan, 1996, hlm. 36.
juga melahirkan tanggung jawab kepada presiden. Oleh karena itu, kewenangan tersebut  bersifat  subjek f  ar nya  hak  untuk  menetapkan  perpu  didasarkan  atas penilaian subjek f dari presiden sendiri mengenai adanya keadaan darurat negara ( state of emergency ) yang menimbulkan kegen ngan yang memaksa.¹⁷ Pengawasan  terhadap  hak  subjek f  presiden  kemudian  dilakukan  oleh  DPR ke ka perpu tersebut harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yang berikutnya. Rumusan 'mendapat persetujuan DPR' menunjukkan bahwa wewenang DPR adalah menolak atau menerima perpu. Jika DPR menerima perpu, maka perpu akan  disahkan  menjadi  undang-undang,  sedangkan  jika  ditolak  maka  perpu tersebut  akan  dicabut.  Mekanisme  ini  sebenarnya  membingungkan  dari  konsep state of emergency karena emergency law seharusnya berlaku untuk sementara waktu, tetapi perpu justru dapat ditetapkan menjadi undang-undang dan berlaku tanpa batasan waktu. Oleh karena itu, nomenklatur perpu merupakan jenis yang berbeda dengan emergency law dan lebih menyerupai fast-track legisla on tetapi dengan prosedur yang berbeda.
Pengawasan  terhadap  perpu  juga  dapat  dilakukan  dengan  mengajukan permohonan judicial review ke MK. Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009 menjadi preseden bahwa MK berwenang melakukan pengujian perpu dengan argumentasi kedudukan perpu setara dengan undang-undang, yang merupakan objek pengujian di  MK,  dan  dibentuk  dalam  keadaan  memaksa.  Adanya  wewenang  MK  untuk menguji  perpu  membuat  konsep state  of  emergency di  Indonesia  mengalami pergeseran secara teore s. Sebelum MK memutuskan berwenang menguji perpu, state  of  emergency di  Indonesia  menganut  paradigma  yang  berorientasi  pada negara ( state-centered-theories ). Paradigma berorientasi pada negara cenderung mengabaikan teks kons tusi dengan jus ﬁkasi adanya kebijaksanaan pemerintah untuk mengatasi kegen ngan secara efek f. Adanya wewenang pengujian perpu oleh MK sebelum dinilai oleh DPR mengakibatkan paradigma state of emergency Indonesia cenderung berorientasi pada kons tusi ( cons tu on-centered-theories ) yang  menekankan  kepatuhan  pada  kons tusi  atas  dasar  kekhawa ran  terhadap penyalahgunaan wewenang dalam situasi gen ng.¹⁸
Jika Perpu Ormas menyasar pada ormas-ormas radikal, khususnya HTI, maka penafsiran kriteria kegen ngan yang memaksa dalam konteks tersebut merupakan hak  subjek f  presiden.  Namun  demikian,  penafsiran  terhadap  kriteria  tersebut minimal harus menjawab beberapa isu berikut:
¹⁷    Muhammad Syarif Nuh, "Hakekat Keadaan Darurat Negara (State Of Emergency) sebagai Dasar Pembentukan Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang", Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM , Vol. 18, No. 2, 2011, hlm. 238.
¹⁸    Paradigma state of emergency dapat dilihat pada András Jakab, “German Cons tu onal Law and Doctrine on State of Emergency-Paradigms and Dilemmas of a Tradi onal (Con nental) Discourse”, German Law Journal , Vol. 7, No. 5, 2006.
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 252
a.  Bagaimana  ngkat ancaman yang membahayakan dari ormas radikal seper  HTI terhadap  keberlangsungan  negara?  Menurut  penulis,  ngkat  ancaman  yang membahayakan  tersebut  harus  dapat  dibuk kan  dengan  adanya  ndakan/ kegiatan konkrit secara terorganisir. Penafsiran terhadap 'ancaman yang mem- bahayakan'  juga  harus  dapat  menunjukkan  bahwa  ormas  radikal  telah  me- lakukan  ndakan/kegiatan  dalam  tahap  lanjut,  misalnya  ndakan/kegiatan untuk  menggan   pemerintahan  dalam  bentuk  mobilisasi  massa  atau  mem- bentuk opini publik untuk mencapai tujuan tersebut;
b.  Apakah  UU  Ormas  yang  ada  dak  mampu  mengatasi  ancaman  yang  mem- bahayakan tersebut? Kriteria ini  dak dapat dilepaskan dari kriteria pertama. Ancaman  yang  membahayakan  tersebut  harus  dak  diatur  dalam  UU  Ormas sehingga pemerintah harus mengatasinya dengan mengaturnya dalam perpu. Salah  satu  kelemahan  UU  Ormas  adalah  hanya  mendeﬁnisikan  'paham  yang bertentangan dengan Pancasila' dalam lingkup ideologi ateisme, komunisme/ Marxisme-Leninisme.  Batasan  tersebut  menghambat  pemerintah  untuk mengambil  ndakan terhadap ormas dengan ideologi lain yang secara aktual telah  mengancam  keberlangsungan  negara.  Dalam  konteks  ini,  kriteria kekosongan  hukum  menjadi  terpenuhi  sebagai  legi masi  bagi  pemerintah dalam  membentuk  perpu.  Tampaknya  perancang  UU  Ormas  dahulu  gagal mengelaborasi spektrum ideologi yang bertentangan dengan Pancasila;
c.  Apakah  waktu  yang  dibutuhkan  untuk  membuat  UU  Ormas  yang  baru  atau undang-undang  perubahan  membutuhkan  waktu  yang  terlampau  lama sehingga  ancaman  tersebut  justru  akan  makin  membahayakan  negara? Penyusunan undang-undang baru bukan proses yang sederhana. Waktu yang dibutuhkan  harus  terpotong  dengan  masa  reses  dan  bahkan  harus  di- programkan  dalam  Program  Legislasi  Nasional  (Prolegnas).  Tafsiran  terhadap waktu  yang  dibutuhkan  ini  harus  mampu  menunjukkan  bahwa  waktu  yang dibutuhkan dalam membuat undang-undang baru justru akan makin berbahaya karena ak vitas ormas tersebut dikhawa rkan akan makin membesar.
C.   Kelemahan Aspek Perancangan ( Legal Dra ing ) dan Prinsip Contrarius Actus dalam Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2013  tentang Organisasi Kemasyarakatan
Norma hukum Perpu Ormas didasarkan pada faktor sosial, poli k, dan yuridis  yang dapat ditemukan pada bagian konsideransnya. Tulisan ini hanya difokuskan pada faktor  yuridis  yang  menjadi  landasan  dari  perpu.  Berdasarkan  pada  bagian konsideransnya, Perpu Ormas didasarkan pada dua argumentasi yuridis, yakni:
Pertama, UU Ormas belum mengatur secara komprehensif mengenai ke-ormas- an yang bertentangan dengan Pancasila dan UUD 1945 sehingga terjadi kekosongan
hukum dalam menerapkan sanksi yang efek f.¹⁹ Substansi perpu dalam kaitannya dengan argumentasi ini menambahkan dua materi larangan terhadap ormas, yaitu:
1)  larangan menggunakan nama, lambang, bendera, atau simbol organisasi yang sama  (pada  pokok  atau  keseluruhan)  dengan  nama,  lambang,  bendera,  atau simbol organisasi gerakan separa s atau terlarang;
2)  larangan melakukan kegiatan separa s yang mengancam kedaulatan NKRI.
Substansi  perpu  juga  menambahkan  bagian  Penjelasan  Pasal  59  untuk memperjelas ruang lingkup larangan “melakukan  ndakan permusuhan terhadap suku,  agama,  ras,  atau  golongan”  dan  “menganut,  mengembangkan,  serta menyebarkan ajaran atau paham yang bertentangan dengan Pancasila”. Tindakan permusuhan yang dilarang dalam perpu mencakup ucapan, pernyataan, sikap atau aspirasi  (lisan  dan  tertulis)  melalui  media  elektronik  atau  non-elektronik  yang menimbulkan  kebencian  terhadap  kelompok  tertentu,  se ap  orang,  dan  penye- lenggara negara. Larangan terhadap paham yang bertentangan dengan Pancasila juga  diperluas  sehingga  bukan  hanya  mencakup  ajaran  ateisme,  komunisme/ Marxisme-Leninisme, tetapi juga paham lain yang bertujuan menggan /mengubah Pancasila dan UUD 1945.
Perluasan  larangan  permusuhan  sehingga  mencakup  pula  permusuhan terhadap penyelenggara negara menuai kri k karena berpotensi mengkriminalisasi pihak-pihak yang mengkri k pemerintah. Pandangan kontra tersebut sebenarnya terbuka  untuk  diperdebatkan  karena  aspek  materiil  dalam  unsur  'menimbulkan kebencian'  dapat  memperjelas  perbedaan  antara  kri k  terhadap  kebijakan pemerintah dan sikap an -pemerintah (atau bahkan an -negara) yang sebenarnya menjadi sasaran dari perpu ini.
Kelemahan  dari  perluasan  larangan  permusuhan  tersebut  justru  pada  aspek perancangan  ( dra ing )  bagian  Penjelasan.  Padahal,  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  (UU  P3U) membatasi  materi  muatan  yang  dapat  dicantumkan  dalam  bagian  penjelasan. Penjelasan seharusnya  dak boleh mencantumkan rumusan yang berisi norma dan rumusan  yang  isinya  memuat  perubahan  terselubung  terhadap  ketentuan peraturan  perundang-undangan.²⁰  Pasal  59  ayat  (3)  Perpu  Ormas  sebenarnya merumuskan  sasaran  dari  ndakan  permusuhan  adalah  suku,  agama,  ras,  atau golongan.  Oleh  karena  itu,  bagian  penjelasan  seharusnya  memberikan  tafsiran terhadap  is lah:  ndakan  permusuhan,  suku,  agama,  ras,  golongan.  Namun, substansi  penjelasan  justru  memperluas  norma  Pasal  59  ayat  (3)  sehingga penyelenggara negara menjadi bagian dari sasaran  ndakan permusuhan.
¹⁹   Konsiderans Menimbang huruf c Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017. ²⁰    Lihat  Lampiran  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan (Nomor 177 dan 178).
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 254
Kedua, UU Ormas belum menganut asas contrarius actus sehingga  dak efek f untuk menerapkan sanksi terhadap ormas yang menganut, mengembangkan, serta menyebarkan ajaran atau paham yang bertentangan dengan Pancasila dan UUD 1945.²¹ Asas contrarius actus adalah asas yang berasal dari tradisi hukum Romawi yang memberi wewenang kepada pemerintah untuk menarik kembali keputusan/ peraturan  yang  dibuatnya  dengan  ketentuan  bahwa  penarikan  keputusan/ peraturan tersebut dilakukan oleh lembaga yang membuatnya.
Asas contrarius actus sebenarnya melekat pada pejabat pemerintah tanpa perlu ditegaskan  dalam  peraturan  perundang-undangan.  Sebenarnya  se ap  pejabat pemerintah  dapat  menarik  kembali  keputusan  yang  dibuatnya  walaupun wewenang tersebut  dak disebutkan secara eksplisit dalam peraturan perundang- undangan yang terkait, dalam konteks ini adalah UU Ormas.
Secara  umum,  asas contrarius  actus telah  tercantum  secara  eksplisit  dalam Pasal  33  ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan  (UU  Administrasi  Pemerintahan).  Pencabutan  kembali  suatu keputusan juga harus mengacu pada kriteria atau batasan yang telah diatur dalam UU  Administrasi  Pemerintahan,  yaitu  apabila  ada  cacat  wewenang,  prosedur, dan/atau substansi (Pasal 64 UU Administrasi Pemerintahan). Alasan pencabutan status badan hukum ormas dalam konteks ormas radikal dapat digolongkan dalam kriteria  cacat  subtansi.  Penjelasan  Pasal  64  UU  tersebut  mendeﬁnisikan  cacat subtansi,  salah  satunya,  jika  keputusan  yang  dikeluarkan  ternyata  dapat membahayakan dan merugikan kepen ngan umum.
Oleh  karena  itu,  kedudukan  Perpu  Ormas  dalam  rangka  mempertegas  asas contrarius  actus secara  norma f  dak  tepat.  Perpu  tersebut  secara  substansial justru  lebih  ditujukan  untuk  memperjelas  ruang  lingkup  membahayakan  dan merugikan kepen ngan umum dalam konteks ke-ormas-an. Salah satu bentuknya adalah  memberikan  deﬁnisi-deﬁnisi  yang  lebih  tegas  terhadap  ruang  lingkup larangan bagi ormas.
Melanjutkan dua argumentasi di atas, penggunaan asas contrarius actus dalam pembubaran ormas justru merupakan substansi yang mendapat kri k tajam karena pembubaran  ormas  dapat  dilakukan  dengan  mencabut  status  badan  hukumnya. Padahal dalam UU Ormas sebelum diubah oleh Perpu Ormas, pembubaran ormas dak  dapat  langsung  dilakukan  melalui  pencabutan  status  badan  hukum  oleh pemerintah  melainkan  dengan  putusan  pengadilan.  Argumentasi  dari  kri k  ini adalah  perspek f  HAM,  khususnya  tentang  kemerdekaan  berserikat  dan mengeluarkan  pendapat.  Pembubaran  ormas  tanpa  putusan  pengadilan dikhawa rkan akan membuat pemerintah (ekseku f) terjebak pada prak k otorita- rianisme  seper   yang  dilakukan  Orde  Baru.  Menurut  Penulis,  kri k  dengan
²¹   Konsiderans Menimbang huruf e Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017.

## PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
perspek f HAM juga perlu melihat kedudukan hak berserikat sebagai kategori HAM dalam hukum internasional maupun UUD 1945. Isu yang perlu dicerma  adalah apakah negara dapat membatasi hak berserikat dengan instrumen undang-undang. Jika  negara  boleh  membatasi  hak  berserikat,  apakah  pembatasan  dalam  bentuk pembubaran hanya dapat dilakukan melalui pengadilan?
Hukum  internasional,  melalui  Kovenan  Internasional  tentang  Hak  Sipil  dan Poli k ( Interna onal Covenant on Civil and Poli cal Rights- ICCPR),²² telah mengatur berbagai macam HAM dalam ruang lingkup hak sipil dan poli k. Pasal 22 ayat (1) ICCPR menjamin hak se ap orang untuk berserikat dengan orang lain, termasuk hak untuk  membentuk  dan  bergabung  dalam  serikat  pekerja  untuk  melindungi kepen ngannya. Hak tersebut  dak dapat dibatasi kecuali jika dibatasi oleh undang- undang  dengan  tujuan  untuk  kepen ngan  keamanan  nasional  dan  keselamatan publik,  keter ban  umum,  perlindungan  kesehatan  dan  moral  publik,  atau perlindungan atas hak dan kebebasan dari orang lain [Pasal 22 ayat (2)]. Ketentuan dalam ICCPR dengan demikian menegaskan posisi hak berserikat sebagai hak yang dapat dibatasi ( derogable rights ).
Pasal 4 ayat (1) ICCPR juga membolehkan negara untuk melakukan pembatasan terhadap  hak  sipil  dan  poli k  dalam  keadaan  darurat.  Kondisi  tersebut  dapat dibenarkan  sepanjang  ndakan  negara  dalam  keadaan  darurat  tersebut  dak mengakibatkan  diskriminasi  atas  dasar  ras,  warna  kulit,  jenis  kelamin,  bahasa, agama atau asal usul sosial. Namun demikian, Pasal 4 juga menekankan pen ngnya pengumuman kondisi darurat secara resmi sebelum negara melakukan pembatasan hak sipil dan poli k. Selain itu, kondisi darurat yang berimplikasi pada pengenyam- pingan  hak  sipil  dan  poli k  harus  memiliki  jangka  waktu  keberlakuan  sehingga negara  dak dapat melakukan pembatasan tanpa jangka waktu yang jelas. Ar nya, kondisi darurat tersebut harus dimaknai sebagai kondisi yang sementara. Komentar Umum terhadap Pasal 4 ICCPR menegaskan syarat tersebut.²³
Pasal 4 ICCPR telah menimbulkan sejumlah persoalan bagi komite ke ka akan memper mbangkan  laporan  dari  beberapa  negara  pihak.  Ke ka  suatu  kondisi gawat darurat publik yang mengancam kehidupan negara muncul dan diumumkan secara resmi, suatu negara pihak dapat menderogasi sejumlah hak sampai pada ngkatan yang diizinkan oleh situasi tersebut. Namun demikian, negara pihak  dak boleh  melakukan  derogasi  beberapa  hak  khusus  dan  dak  boleh  melakukan langkah-langkah  diskrimina f  atas  dasar  beberapa  alasan.  Negara  pihak  juga berkewajiban  untuk  segera  memberikan  informasi  kepada  negara-negara  pihak
²²    Kovenan ini telah dira ﬁkasi oleh Indonesia pada 28 Oktober 2005 melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan Interna onal Covenant on Civil and Poli cal Rights (Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Poli k).
²³    Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komentar umum Kovenan Internasional Hak Sipil dan Poli k, Kovenan Internasional Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya , Jakarta: Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, 2009, hlm. 7.
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 256
lainnya  melalui  sekretaris  jenderal  mengenai  derogasi  yang  telah  dilakukan, termasuk alasan-alasannya serta tanggal di mana derogasi tersebut akan diakhiri.
Selain itu, hukum internasional mengenal Prinsip Siracusa ( Siracusa Principles ) yang mengatur mengenai ketentuan pembatasan dan pengurangan hak yang diatur di dalam ICCPR. Prinsip-prinsip ini dihasilkan oleh sekelompok ahli hukum inter- nasional yang bertemu di Siracusa, Italia, pada April dan Mei 1984. Berdasarkan Prinsip  Siracusa,  pembatasan  terhadap  hak  sipil  dan  poli k  (termasuk  hak berserikat) dapat dilakukan jika diperlukan. Pembatasan hak berserikat diperlukan jika memenuhi empat kriteria. Pertama , didasarkan pada salah satu alasan yang dibenarkan dalam kovenan. Kedua , menjawab kebutuhan sosial. Ke ga , mencapai tujuan yang sah. Keempat , proporsional pada tujuan di atas.²⁴ Pembatasan tersebut harus dilakukan dengan instrumen undang-undang atau putusan pengadilan dan tujuan yang sah sebagai dasar untuk melakukan pembatasan tersebut se daknya bertujuan untuk:²⁵
a.  menjaga tatanan masyarakat demokra s; b.  melindungi keter ban umum;
c.  melindungi kesehatan publik ( public health ); d.  melindungi moral publik ( public moral ); e.  melindungi keamanan nasional ( public security ); f.  melindungi kemanan publik; dan g.  melindungi hak dan kemerdekaan warga negara lainnya.
Sebelum ICCPR dira ﬁkasi oleh Indonesia pada tahun 2005, UUD 1945 Setelah Amandemen telah memberikan kriteria tentang hak asasi yang  dak dapat dibatasi dan  alasan-alasan  pembatasan  hak  asasi.  Pasal  28I  ayat  (1)  UUD  1945  telah memberikan  kriteria  hak  asasi  yang  dak  dapat  dibatasi  oleh  undang-undang, antara lain hak untuk hidup, hak untuk  dak disiksa, hak kemerdekaan pikiran dan ha  nurani, hak beragama, hak untuk  dak diperbudak, hak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk  dak dituntut atas dasar hukum yang berlaku  surut.  Hak  asasi  selain  yang  disebutkan  tersebut  dapat  dibatasi  dengan alasan untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan per mbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan keter ban umum.
Wewenang negara untuk membatasi hak berserikat juga ditegaskan oleh MK dalam Putusan MK No. 82/PUU-XI/2013 perihal Pengujian UU Ormas terhadap UUD 1945  yang  diucapkan  secara  terbuka  pada  hari  Selasa,  23  Desember  2014.  MK berpendapat:
²⁴ The Siracusa Principles on the Limita on and Deroga on Provisions in the Interna onal Covenant on Civil and Poli cal Rights , E/CN.4/1985/4.
²⁵    Victor Imanuel W. Nalle, “Blasphemy Law and Public Neutrality in Indonesia ” , Mediterannean Journal of Social Sciences , Vol. 8, No. 2, 2017, hlm. 60-61.
“….jika kegiatan dan ak vitas Ormas terbuk  mengancam keamanan dan keter ban umum, mengganggu hak kebebasan orang lain, serta melanggar nilai-nilai moral dan nilai-nilai agama, negara berkewajiban dalam  fungsinya  menjamin  keter ban  umum  dapat  melakukan penegakan  hukum,  bahkan  dapat  menghen kan  kegiatan  suatu Ormas.”
ICCPR dan UUD 1945 menunjukkan bahwa pemerintah memiliki peran untuk melakukan  pembatasan  kebebasan  berserikat  jika  kebebasan  tersebut  ternyata dapat  mengancam  keamanan  nasional  dan  keter ban  umum.  Namun  demikian, pemerintah harus dapat menjelaskan bentuk ancaman yang nyata dihadapi dan dapat mengancam keamanan nasional dan keter ban umum tersebut. Pembatasan tersebut juga hanya dapat dilakukan melalui undang-undang. Kriteria terakhir ini akan memunculkan pertanyaan baru: apakah pembatasan hak berserikat melalui perpu, yang berar   dak melalui proses legislasi di DPR, merupakan pembatasan yang kons tusional berdasarkan Pasal 28J UUD 1945? Atau jika dielaborasi lebih lanjut: apakah  suatu  keadaan  gen ng  dapat menjadi legi masi bagi pemerintah untuk membatasi hak berserikat tanpa menggunakan undang-undang?
Pendapat European  Commission  for  Democracy  through  Law (Venice Commission) pada tahun 2006 dapat menjadi rujukan untuk menjawab pertanyaan tersebut.  Venice  Commission  telah  memberikan  Opini  No.  359/2005  tentang Perlindungan Hak Asasi Manusia dalam Situasi Darurat ( Opinion on the Protec on of Human Rights in Emergency Situa ons ). Menurut Venice Commission, pembatasan HAM  hanya  dapat  dilakukan  oleh  undang-undang  karena  adanya  situasi  darurat atau keadaan bahaya dan akan lebih baik jika didasarkan pada kons tusi. Kons tusi juga  sebaiknya  mendeﬁnisikan  situasi  darurat  atau  keadaan  bahaya  yang  dapat menjadi  dasar  bagi  pembatasan  HAM.²⁶  Pasal  12  UUD  1945  sebenarnya  juga mengenal konsep 'keadaan bahaya' yang dapat dinyatakan oleh presiden. Namun yang menjadi permasalahan, perpu dapat diundangkan oleh presiden tanpa perlu menyatakan 'keadaan bahaya'.
Oleh karena itu, konsep perpu yang membatasi derogable rights sebenarnya menjadi kontradiksi dengan jaminan dalam kons tusi. Pasal 28J UUD 1945 secara tegas menyatakan bahwa pembatasan harus ditetapkan dengan undang-undang dan  dak menyebutkan perpu sebagai instrumen yang dapat membatasi derogable rights .  Inilah  yang  tampaknya  menjadi  kelemahan  dalam  penggunaan  perpu sebagai  alat  membatasi derogable  rights karena  Perpu  dibentuk  dak  melalui prosedur  di  parlemen.  Kondisi  ini  akan  berbeda  jika  Indonesia  mengenal mekanisme fast-track  legisla on seper   di  Inggris  yang  membuka  kemungkinan
²⁶    European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on The Protec on of Human Rights in Emergency Situa ons , Strasbourg: Council of Europe , 2016, hlm. 13.
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 258
undang-undang disahkan dengan prosedur yang cepat oleh ekseku f dan parlemen dalam situasi gen ng.
Permasalahan lain yang muncul adalah jika pembatasan kebebasan berserikat dapat  dilakukan  dengan  perpu,  apakah  pembatasan  dalam  perpu  hanya  dapat mengatur  prosedur  pembatasan  melalui  putusan  pengadilan  atau  pembatasan tersebut dapat dilakukan pemerintah dengan keputusan tata usaha negara?
Prosedur yang disediakan dalam Perpu Ormas memang memberi kesempatan kepada pemerintah untuk membuat keputusan pencabutan status badan hukum ormas  tanpa  per mbangan  putusan  pengadilan.  Keputusan  pencabutan  status badan hukum ormas, sebagai suatu Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN), dapat menjadi keputusan yang sewenang-wenang jika perpu juga menutup mekanisme kontrol terhadap keputusan tersebut.²⁷ Namun demikian, Perpu Ormas sebenarnya dak  menutup  mekanisme  kontrol  melalui  lembaga  peradilan  karena  dak  ada batasan untuk menggugat KTUN tersebut melalui Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Selain mekanisme kontrol dengan melakukan gugatan ke PTUN terhadap Keputusan  Menteri  Hukum  dan  HAM  tentang  pencabutan  status  badan  hukum ormas,  upaya  hukum  lain  yang  dapat  ditempuh  adalah  mengajukan  uji  materiil perpu ke MK. Dengan demikian, upaya hukum dari ormas terkait masih tetap dapat dilakukan dalam berbagai mekanisme.
Adanya  berbagai  mekanisme  untuk  'melawan'  KTUN  pembubaran  ormas tersebut menunjukkan bahwa sistem hukum yang ada masih memberikan akses terhadap forum yang layak. Makna in  dari forum yang layak, menurut Bedner dan Vel, adalah apakah forum yang dimaksud mampu menawarkan jenis penyelesaian yang dibutuhkan oleh pencari keadilan.²⁸ Sistem hukum di Indonesia memberikan peluang agar KTUN pencabutan status badan hukum dibatalkan melalui PTUN atau bahkan perpu yang digunakan sebagai landasan yuridis pencabutan status badan hukum dibatalkan oleh MK. Selain itu, akses terhadap kedua pilihan forum tersebut dak memiliki hambatan yang signiﬁkan secara sistemik. Hambatan dalam konteks ini merupakan hambatan yang melipu : hambatan ﬁsik, ﬁnansial, psikologis, dan aspek budaya.
Apakah prosedur pembubaran melalui pencabutan status badan hukum dan kemudian  diberi  kesempatan  menggugat  ke  PTUN  kurang  demokra s  jika dibandingkan  pencabutan  status  badan  hukum  melalui  putusan  pengadilan? Menurut  Penulis,  perubahan  mekanisme  tersebut  harus  ditempatkan  sebagai
²⁷    Mekanisme kontrol melalui lembaga peradilan yang independen merupakan salah satu elemen negara hukum. Lihat Adriaan W. Bedner, “Suatu Pendekatan Elementer terhadap Negara Hukum”, dalam buku Kajian Sosio- Legal , yang disusun oleh Adriaan W. Bedner, (et.al) (eds), Jakarta: Universitas Indonesia, Universitas Leiden, Universitas Groningen, 2012, hlm. 174–177.
²⁸    Adriaan W. Bedner dan Jacqueline Vel, “Sebuah Kerangka Analisis untuk Peneli an Empiris dalam Bidang Akses terhadap Keadilan”, dalam Ibid. , hlm. 101.
kebijakan terbuka ( open legal policy ) dari pembentuk perpu karena UUD 1945  dak mengatur  secara  kaku  bahwa  pembatasan  kebebasan  berserikat  harus  melalui putusan  pengadilan.  Dalam  konteks  peraturan  perundang-undangan  berbentuk undang-undang,  kebijakan  pembentukan  undang-undang  dikatakan  bersifat terbuka ( open legal policy ) ke ka UUD 1945 sebagai norma hukum yang lebih  nggi dak mengatur atau  dak memberikan batasan jelas mengenai apa dan bagaimana materi  tertentu  harus  diatur  oleh  undang-undang.  Sebaliknya,  kebijakan pembentukan  undang-undang  dikatakan  bersifat  tertutup  jika  UUD  1945  telah memberikan  batasan  jelas  mengenai  materi  yang  harus  diatur  dalam  undang- undang.²⁹ Kebijakan terbuka tersebut dengan demikian harus dilihat dalam konteks perpu yang dibentuk dengan alasan kegen ngan memaksa.

## D.  Penutup
Jika  dilihat  secara  instrumental,  Perpu  Ormas  dapat  mengisi  kekosongan  hukum dalam kondisi kegen ngan yang memaksa menurut tafsiran Presiden. Kegen ngan yang memaksa dan kekosongan hukum membutuhkan penanganan cepat melalui pembentukan 'undang-undang' di luar prosedur biasa sehingga kemudian ditangani dengan  perpu  yang  dapat  dibentuk  tanpa  persetujuan  DPR.  Kondisi  kekosongan hukum dalam kegen ngan memaksa tersebut disebabkan UU Ormas sebelumnya dak jelas mengatur ruang lingkup larangan melakukan  ndakan permusuhan dan juga larangan ormas menganut paham yang bertentangan dengan Pancasila serta ingin menggan  Pancasila/UUD NRI 1945.
Namun demikian, Perpu Ormas masih memiliki kelemahan secara substansial. Pertama , pembatasan kebebasan menggunakan perpu memunculkan kelemahan dari  sisi  legi masi  karena  minimnya  diskursus  yang  delibera f  di  ruang  publik. Kedua , kedudukan Perpu Ormas dalam rangka mempertegas asas contrarius actus dak  tepat  karena  asas  hukum  (dalam  konteks  ini  adalah contrarius  actus ) sebenarnya telah melekat pada pejabat pemerintah tanpa perlu ditegaskan dalam peraturan  perundang-undangan. Ke ga ,  Perpu  Ormas  yang  membatasi kemerdekaan  berserikat  sebagai derogable  rights menjadi  kontradik f  dengan jaminan  dalam  kons tusi.  Pasal  28J  UUD  1945  secara  tegas  menyatakan  bahwa pembatasan  harus  ditetapkan  dengan  undang-undang  dan  dak  menyebutkan perpu sebagai instrumen yang dapat membatasi derogable rights .
²⁹    Mardian Wibowo, “Menakar Kons tusionalitas Sebuah Kebijakan Hukum Terbuka dalam Pengujian Undang- Undang”, Jurnal Kons tusi , Vol. 12, No. 2, Juni 2015, hlm. 212.
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 260
Da ar Pustaka

## Buku
Ananda  B.  Kusuma,  (et.al)  (ed.), Risalah  Sidang  Badan  Penyelidik  Usaha-Usaha Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia ,  Sekretariat  Negara  Republik  Indonesia, Jakarta, 1992.
Bedner,  Adriaan  W.,  (et.al)  (eds), Kajian  Sosio-Legal ,  Universitas  Indonesia,
Universitas Leiden, Universitas Groningen, Jakarta, 2012.
Binsar  Gultom, Pelanggaran  HAM  dalam  Hukum  Keadaan  Darurat  di  Indonesia: Mengapa Pengadilan HAM Ad Hoc di Indonesia Kurang Efek f? , PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2010.
Commi ee on the Cons tu on, Fast-track Legisla on: Cons tu onal Implica ons and  Safeguards  (15th  Report  of  Session  2008-09) ,  House  of  Lords  UK Parliament, London, 2009.
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on The Protec on of Human Rights in Emergency Situa ons , Council of Europe ,
Strasbourg, 2016.
Herman Sihombing, Hukum Tata Negara Darurat di Indonesia , Djambatan, Jakarta, 1996.
Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat , PT. RajaGraﬁndo Persada, Jakarta,
2007.
Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komentar Umum Kovenan Internasional Hak Sipil dan Poli k, Kovenan Internasional Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya , Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Jakarta, 2009. Victor  Imanuel  W.  Nalle, Menggagas  Hukum  Berbasis  Rasionalitas  Komunika f , Malang: UB Press, 2010.
Wintgens, Luc J. (ed), Legisla on in Context: Essays in Legisprudence , Hampshire: Ashgate Publishing Limited, 2007.

## Dokumen Lain
Feldman,  William,  "Theories  of  Emergency  Powers:  A  Compara ve  Analysis  of American Mar al Law and the French State of Siege," Cornell Interna onal Law Journal , Vol. 38, Issue 3, 2005.
Ferejohn, John dan Pasquale Paquino, “The Law of the Excep on: A Typology of Emergency Powers” Interna onal Journal of Cons tu onal Law , Vol. 2, No. 2, 2004.
Jakab, András, “German Cons tu onal Law and Doctrine on State of Emergency- Paradigms and Dilemmas of a Tradi onal (Con nental) Discourse”, German Law Journal , Vol. 7, No. 5, 2006.
Mardian Wibowo, “Menakar Kons tusionalitas Sebuah Kebijakan Hukum Terbuka dalam Pengujian Undang-Undang”, Jurnal Kons tusi , Vol. 12, No. 2, Juni 2015.
Muhammad Syarif Nuh, "Hakekat Keadaan Darurat Negara ( State Of Emergency ) sebagai  Dasar  Pembentukan  Peraturan  Pemerintah  Penggan   Undang- Undang", Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM , Vol. 18, No. 2, 2011.
Reza  Fikri Febriansyah, "Eksistensi dan  Prospek  Pengaturan  Perpu Dalam Sistem Norma Hukum Negara Republik Indonesia" Jurnal Legislasi Indonesia , Vol. 8, No. 4, 2012.
Victor  Imanuel  W.  Nalle,  “Blasphemy  Law  and  Public  Neutrality  in  Indonesia”,
Mediterannean Journal of Social Sciences , Vol. 8, No. 2, 2017.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Setelah Perubahan. Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan.
Peraturan  Pemerintah  Penggan   Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2017  tentang Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Organisasi Kemasyarakatan.
Putusan  Mahkamah  Kons tusi  Nomor  138/PUU-VII/2009  tentang  Permohonan Pengujian  Peraturan  Pemerintah  Penggan   Undang-Undang  Nomor  4  Tahun 2009 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana terhadap Undang-Undang Dasar 1945, putusan  diucapkan  dalam  Sidang  Pleno  Mahkamah  Kons tusi  yang  terbuka untuk umum pada hari Senin, 8 Februari 2010.
Putusan Mahkamah Kons tusi Nomor 82/PUU-XI/2013, putusan diucapkan dalam Sidang Pleno Mahkamah Kons tusi yang terbuka untuk umum pada hari Selasa, 23 Desember 2014.
Asas Contarius Actus pada Perpu Ormas: Kri k dalam Perspek f HAN dan HAM 262