Pengisian Jabatan Gubernur Di Indonesia (Solusi Alternatif)
Imran
Dosen Fakultas Hukum Universitas Tadulako, Palu

## Abstrak
Konstruksi  perwilayahan  yang  dianut  dalam  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun 2004  Tentang  Pemerintahan  Daerah,  menempatkan  Provinsi  sebagai  daerah otonom, sekaligus menempatkan Gubernur sebagai wakil Pemerintah. Oleh sebab itu,  Gubernur  memiliki  status  ganda  yakni  sebagai  kepala  pemerintah  daerah provinsi  dan  sebagai  wakil  Pemerintah  yang  melaksanakan  tugas-tugas dekonsentrasi di wilayah provinsi.  Dari kedudukan Gubernur yang mengembang dual  function  tersebut,  sejatinya  tercermin  dalam  model  pengisian  jabatan Gubernut. Gubernur dalam kedudukannya sebagai kepala daerah otonom dipilih langsung  oleh  rakyat,  yang  berarti  mempunyai  legitimasi  lebih  kuat  dari  pada model  pemilihan  yang  lainnya  (melalui  DPRD),  sehingga  ekspektasi  rakyat  atas keterlibatannya secara  langsung dalam  pemilihan  Gubernur  menjadi dasar bagi rakyat  untuk  selalu  mengawasi  pelaksanaan  tugas,  fungsi  dan  wewenang Gubernur  dalam  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  daerah.  Sedangkan Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah,  berarti  melaksanakan  tugas-tugas  yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai pejabat pusat di daerah. Gubernur dalam melaksanakan  tugasnya  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat  senantiasa  berada dalam pengawasan dan bertanggungjawab kepada Pemerintah Pusat. Oleh sebab itu,  dalam  pengisian  jabatan  Gubernur,  Pemerintah  Pusat  sejatinya  juga mempunyai  peranan  dalam  memastikan  Gubernur  yang  akan  dipilih  oleh  rakyat mempunyai kapabilitas untuk melakukan tugas-tugas sebagai wakil Pemerintah di wilayah  provinsi.  Karena  itu,  model  pengisian  jabatan  Gubernur  merupakan kombinasi  antara  pemilihan  langsung  dengan  model  pengangkatan  semu. Pemilihan Gubernur secara langsung adalah model pengisian jabatan Gubernur yang tepat guna membentuk keseimbangan dan kontrol atas kedudukan gubernur sebagai pejabat pusat pada satu sisi dan sebagai pejabat derah otonom pada sisi lainnya.  Pemilihan  Gubernur  secara  langsung,  setidaknya  akan  membentuk kemandirian  berhadapan  dengan  Pemerintah  Pusat,  mengingat  kedudukan Gubernur  sebagai  pejabat  daerah  otonom  yang  dipilih  secara  langsung  oleh rakyat. Selain itu, Pemilihan Gubernur secara langsung juga dapat menciptakan perimbangan antara berbagai kekuatan dalam penyelenggaraan negara terutama dalam  menciptakan  mekanisme  checks  and  balances  antara  Kepala  Daerah dengan lembaga perwakilan (DPRD) karena sama-sama dipilih oleh rakyat.
Keyword: Otonomi Daerah, Pemilukada, dan Model Pengisian Jabatan Gubernur.

## I. Pendahuluan
Diskursus mengenai pengisian  jabatan  Gubernur  (baca: pemilihan  Gubernur),  akhir-akhir  ini memang  menjadi  wacana  pemikiran alternatif,  apakah  Gubernur  tetap dipilih  langsung  oleh  rakyat,  dipilih melalui  DPRD,  atau  diangkat  oleh Presiden. Seperti misalnya pemikiran di  kalangan  Pemerintah,  khususnya Kementerian  Dalam  Negeri,  untuk mengubah sistem pemilihan langsung  Gubernur  menjadi  tak langsung  melalui  DPRD  ataupun ditunjuk  langsung  oleh  Presiden. 1
Wacana pemikiran ini, selain didasarkan  pada  alasan  efisiensi  dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah, juga atas dasar pertimbangan  bahwa  Gubernur  itu mengemban “dual function” sebagai kepala  pemerintah  daerah  provinsi 2 dan  sebagai  wakil  Pemerintah  di wilayah provinsi. 3 Menanggapi wacana pemikiran  tersebut,  Presiden  Susilo Bambang  Yudhoyono  dalam  suatu acara di Lembaga Ketahanan
Nasional, Presiden menegaskan bahwa  usul  pemilihan  Gubernur  dan Wakil  Gubernur  dipilih  oleh  DPRD masih  merupakan  “pilihan  terbuka”, kemungkinan  itu  sama  terbukanya dengan  mempertahankan  pemilihan langsung. 4 Meskipun  menegaskan sebagai “pilihan terbuka”, pernyataan  Presiden  seperti  kata bersayap,  yaitu  dengan  meminta semua  pihak  merujuk  kembali  pada konstitusi.  Ini  berarti,  hal  ichwal
1 Lihat: harian Kompas, 26 November 2010.
2 Lihat: UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan  Daerah,  Pasal  24  ayat  (2)  , menyebutkan  bahwa “Kepala  Daerah… untuk provinsi disebut Gubernur…” . 3 Lihat: Pasal 37 dan Pasal 38 UU Nomor 32 Tahun 2004.
4 Lihat: harian Kompas, 14 Desember 2010.
mengenai pemilihan Gubernur tersebut, secara tekstual harus diletakkan  dalam  konteks  ketentuan Pasal  18  ayat  (4)  UUD  NRI  Tahun 1945 yang mengatur bahwa “Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten,  dan  kota  dipilih  secara demokratis”. Sekalipun  Pasal  18  ayat  (4) UUD  1945  menyatakan  bahwa “...gubernur dipilih secara demokratis” .  Namun  pilihan  politik pembentuk undang-undang telah mempersempit  makna  frasa  kata
“dipilih secara demokratis” menjadi pemilihan
secara
langsung. 5
Ketentuan  Pasal  24  ayat  (5)  UU Nomor  32  Tahun  2004  menegaskan bahwa “Kepala  daerah  dan  wakil kepala  daerah  ...  dipilih  secara langsung oleh rakyat di daerah yang bersangkutan” .  Pasal  56  UU  Nomor 32  Tahun  2004  menyebutkan  bahwa “Kepala  daerah  dan  wakil  kepala daerah  dipilih  dalam  satu  pasangan calon  yang  dilaksanakan  secara demokratis berdasarkan asas langsung,  umum,  bebas,  rahasia, jujur, dan adil” .
Masalahnya kemudian, sistem pemilihan  Kepala  Daerah  dan  Wakil Kepala  Daerah  sebagaimana  dalam Undang-Undang  Nomor  32  Tahun 2004,  diatur  secara  seragam  pada derajat otonomi yang berbeda. Otonomi  yang  berlaku  pada  daerah provinsi,  memposisikan  Gubernur sebagai  pejabat  daerah  otonom,
selain posisi Gubernur sebagai pejabat  pusat  di  daerah,  sehingga dalam menjalankan urusan
5 UU  Nomor  32  Tahun  2004,  Pasal  24  ayat (5)    menentukan  bahwa “Kepala  Daerah dan  Wakil  Kepala  Daerah  …dipilih  dalam satu  pasangan  secara  langsung  oleh  rakyat di daerah yang bersangkutan” .
pemerintahan  berada  pada  dua  sisi antara  urusan  Pemerintahan  Daerah otonom dan urusan Pemerintah Pusat di daerah. Karena itu, model pengisian  jabatan  gubernur  sejatinya dilakukan dengan mempertimbangkan kedudukan Gubernur serta derajat otonomi yang berlaku pada daerah provinsi. II. Pembahasan Landasan Konstitusional
Pengaturan Pemilukada Langsung.
Dasar konstitusional pemilihan  umum  kepala  daerah (Pemilukada) langsung dimuat dalam ketentuan Pasal 18 ayat (4) Perubahan  Kedua  UUD  NRI  Tahun 1945 yang menentukan bahwa
“Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah  provinsi,  kabupaten,  dan kota dipilih secara demokratis”. Dari frasa kata “dipilih secara demokratis” dapat  dimaknai  bahwa pemilihan kepala daerah dapat dilakukan  secara  langsung  maupun tidak  langsung  (melalui  DPRD).  Itu artinya,  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  NRI Tahun  1945,  bersifat  luwes  dan intrepretatif
mengenai model pemilihan kepala daerah, tetapi tegas dalam  menetukan  syarat  pemilihan, yakni  harus  dilakukan  dengan  cara yang “demokratis”. Adapun mengenai syarat “demokratis” pemilihan kepala daerah dapat dimaknai sebagai demokratisasi tahapan  pemilihan  kepala  daerah secara keseluruhan. 6
6 Proses  pemilukada  yang  dimulai  dari proses  penetapan  daftar  pemilih,  penetapan calon, kampanye, pemungutan suara, penghitungan suara, penetapan hasil, bahkan terhadap perselisihan hasil semestinya
Sebagai  penjabaran dan  tafsir atas  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  NRI Tahun 1945, ketentuan Pasal 24 ayat (5)  UU  Nomor  32  Tahun  2004, menegaskan bahwa “Kepala Daerah dan  Wakil  Kepala  Daerah…dipilih
dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat di daerah yang bersangkutan” . Pasal 56 ayat (1) UU
Nomor  32  Tahun  2004,  menentukan bahwa “Kepala  daerah  dan  wakil kepala  daerah  dipilih  dalam  satu pasangan  calon  yang  dilaksanakan secara  demokratis  berdasarkan  asas langsung,  umum,  bebas,  rahasia,
jujur dan adil” .
Sebagai  suatu legal  policy dan pilihan politik pembentuk undang-undang,  pengisian  jabatan kepala  daerah  dan  wakil  kepala daerah secara langsung dimaksudkan dalam  rangka  melaksanakan  amanat reformasi konstitusi yang menghendaki  agar  pengisian  jabatan di  setiap  tingkatan  dilakukan  secara demokratis. 7 menyebabkan tidak hanya  Presiden  dan  Wakil  Presiden yang  dipilih  secara  langsung,  tetapi pengisian  jabatan  kepala  daerah  dan wakil  kepala  daerah  juga  harus melalui mekanisme pemilihan secara langsung. 8
Dalam  konteks  lebih  luas, legal  policy pembentuk  undang- undang  memaknai  frasa “dipilih secara demokratis” menjadi pemilihan langsung merupakan salah
dilaksanakan  dalam  kerangka  “demokratis” yang diamanatkan oleh konstitusi.
7 Jazim  Hamidi  dan  Mustafa  Lutfi,
Rethinking Penyelenggaraan  Pilkada  yang
Demokratis dan Partisipatif, dalam Konstitusionalisme Demokrasi (Sebuah Diskursus  tentang  Pemilu,  Otonomi  Daerah dan  Mahkamah  Konstitusi  sebagai  Kado untuk  „Sang  Penggembala‟  Prof.  A.Mukthie Fadjar,  SH.,  MS.) ,  In-TRANS  Publishing, Malang, 2010., hlm. 210
8 Ibid.
satu  bentuk  kongkret  pelaksanaan asas kedaulatan rakyat. 9 Bagaimanapun, dengan menggunakan  sistem  perwakilan, rakyat akan kehilangan kedaulatannya secara langsung menentukan  kepala  daerah. 10 Praktik pengisian  jabatan  kepala  daerah  di masa lalu menjadi pelajaran berharga betapa  pemilihan  dengan  sistem perwakilan  acap  kali  mendistorsi kehendak dan logika rakyat.

## Sistim Pengisian Jabatan Kepala Daerah.
Dalam  konteks,  pengisian jabatan  Kepala  Daerah  Joko  J. Prihatmoko  membagi  tiga  jenis sistem  pemilihan  kepala  daerah yakni  :  (1)  sistem  penunjukan dan/atau pengangkatan oleh Pemerintah Pusat; (2) sistem pemilihan  perwakilan  oleh  DPRD; dan  (3)  sistem  pemilihan  langsung oleh rakyat. 11
Metode atau cara yang digunakan  dalam  sistem  pengisian jabatan Kepala Daerah dapat dikelompokkan  menjadi  dua  jenis, yakni  :  (1)  sistem  pemilihan  secara tidak  langsung  dengan  mekanisme pengangkatan  dan/atau  penunjukan serta  pemilihan  perwakilan;  dan  (2) pemilihan  secara  langsung  yakni memberikan  ruang  atau  keleluasaan rakyat untuk memilih Kepala Daerah. 12 Dalam metode tidak langsung, kedaulatan rakyat diserahkan/dititipkan pada elit politik, baik pemerintah/pejabat
9 Saldi Isra, Haruskah Kembali Ke DPRD?, harian Kompas, 16 Desember 2010.
10 Ibid.
11 Joko  J.  Prihatmoko, Pemilihan  Kepala Daerah  Langsung,  Filosofi,  Sistem  dan Problema, Pustaka  Pelajar,  Yogyakarta,
2005, hlm. 104
12 Ibid , hlm. 105
pusat atau parlemen. Konsekuensinya, pertanggungjawaban dan bahkan pemberhentian  Kepala  Daerah  juga bersifat  tidak  langsung.  Sedangkan metode langsung, kedaulatan sepenuhnya diserahkan dan digunakan oleh rakyat sehingga lebih menjamin keterwakilan dan preferensi,  yang  lebih  menimbulkan kesan lebih demokratis. 13 Pemilihan Kepala Daerah secara  langsung  memiliki  beberapa variasi  model. Pertama,  Two  round system, yakni pemilih hanya
memberikan  pilihannya  pada  satu calon  Kepala  Daerah.  Calon  Kepala Daerah  hanya  dapat  menduduki jabatan  jika  sudah  mencapai  50 persen plus satu suara . Kedua, model aprroval, yakni  yang  memberikan peluang  bagi  pemilih  untuk  memilih semua  (pilihan  ganda)  calon  Kepala Daerah. Ketiga, model first  past  the post, yakni  calon  yang  memperoleh suara terbanyak otomatis akan menduduki  posisi  sebagai  Kepala Daerah betapapun suara  yang dipilih sangat minimal. 14
Model two  round  system, akan menghasilkan legitimasi Kepala Daerah  yang  maksimal,  hanya  saja memerlukan biaya dan waktu. Model first past the post memiliki legitimasi sangat  rendah  tapi  sangat  efisien. Namun kemungkinan Kepala Daerah yang  menang  hanya  memperoleh suara  kemenangan  tipis.  Model approval sebenarnya menjadi penengah  dari  kedua  sistem  di  atas. Model  ini  tidak  rumit  dan  dilakukan hanya  satu  kali  putaran.  Tapi  karena seperti multiple  choice, tidak  semua orang bisa memahami bahwa
13 Ibid, hlm. 106
14 Joko  J.  Prihatmoko, Mendemokratiskan Pemilu;  dari  Sistem  sampai  Elemen  Teknis, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2008, hlm. 241
seseorang  bisa  memilih  2  atau  3 calon sekaligus. 15 Pemilihan Kepala Daerah secara langsung merupakan mekanisme rekruitmen Kepala Daerah  yang  terbingkai  dalam  suatu sistem.  Secara  prosedural,  pilkada langsung  idealnya  mengakomodasi sistem seleksi terpadu, yakni serangkaian  seleksi  yang  saling melengkapi  untuk  melahirkan  calon Kepala Daerah terpilih yang berkualitas, mulai dari seleksi sistem ketatanegaraan, partai politik, administratif,  hukum  administrasi, sampai seleksi politis. 16
Pilihan  terhadap  mekanisme dan  sistem  yang  digunakan  dalam proses  pengisian  jabatan  Kepala
Daerah  dipengaruhi  oleh  dua  faktor yaitu:  (1)  bentuk  pemerintahan negara;  dan  (2)  sistem  demokrasi pemerintahan atau sistem pemerintahan. 17 Di  negara-negara kesatuan,  pengisian  jabatan  Kepala Daerah umumnya menggunakan sistem pengangkatan dan/atau penunjukan  oleh  pemerintah  pusat atau sistem pemilihan tidak langsung atau  sistem  perwakilan  melalui parlemen  daerah  karena  sumber kekuasaan  terletak  di  pemerintah pusat,  sedangkan  di  negara-negara federal pemilihan kepala pemerintahan negara bagian lazimnya  dipilih  oleh  rakyat  karena dalam  sistem  federasi  murni  sumber kekuasaan terletak di daerah. 18 Dari perspektif
sejarah,
pengisian  jabatan  Kepala  Daerah  di
15 Ibid., hlm. 241-242
16 Ibid., hlm. 196
17 Joko  J.  Prihatmoko, Pemilihan  Kepala Daerah Langsung...Op.Cit., hlm. 107 18 Ibid.
Indonesia  telah  dilakukan  dalam empat sistem yakni: 19 1. Sistem penunjukan atau pengangkatan  oleh  Pemerintah Pusat (masa pemerintahan kolonial  Belanda,  Pendudukan Jepang). Masa setelah kemerdekaan  yakni  berlakunya UU  Nomor  1  Tahun  1945,  UU Nomor  22  Tahun  1948  dan  UU
Nomor 1 Tahun 1957.
2. Sistem penunjukan (Penetapan  Presiden  No. 6 Tahun 1959 jo. Penetapan Presiden Nomor  5  Tahun  1960; UU  Nomor  6  1959  dan UU  Nomor  18  Tahun 1956),  Dekrit  Presiden  5 Juli  1959,  yang  lebih dikenal dengan era Demokrasi Terpimpin; 3. Sistem pemilihan perwakilan (UU Nomor  5 Tahun 1974), era demokrasi Pancasila. Pilkada  dilakukan  oleh DPRD,  tetapi  calon  yang dipilih  itu  finalnya  tetap ditentukan oleh Presiden. 4. Sistem pemilihan perwakilan  (UU  Nomor 18  Tahun  1965  dan  UU Nomor  22  Tahun  1999),
dimana  Kepala  Daerah dipilih  secara  murni  oleh lembaga DPRD tanpa interventi Pemerintah Pusat. 5. Sitem pemilihan langsung (UU  Nomor  32  Tahun 2004  jo.  UU  Nomor  12 Tahun  2008),  di  mana Kepala  Daerah  dipilih langsung oleh rakyat.
19 Sarundajang, Pilkada Langsung: Problema dan Prospek, Kata Hasta Pustaka, Jakarta, 2005., hlm. 33
Dalam sistem pemilihan perwakilan  semu  (UU  Nomor  5 Tahun  1974)  ditemukan  banyak penyimpangan dalam pemilihan kepala  daerah,  diantara  bentuk- bentuk  penyimpangan  itu  adalah kuatnya  intervensi  pemerintah  Pusat dalam  penentuan  pejabat  Kepala Daerah, seperti disinyalir oleh Syaukani  HR,  Afan  Gaffar  dan M.Ryaas  Rasyid  yang  mencatat bahwa  rekruitmen  politik  lokal ditentukan oleh orang Jakarta, khususnya  pejabat  Depdagri  untuk pengisian  jabatan  Bupati,  Walikota, Sekretaris Daerah dan Kepala- Kepala Dinas di Provinsi. Sementara untuk  jabatan  Gubernur  ditentukan oleh  Depdagri,  Markas  Besar  TNI dan Sekretaris Negara. 20
Sebagai  reaksi  dari  sistem pemilihan  perwakilan  semu,  yang kental  dengan  intervensi  pusat, selanjutnya  diganti  dengan  sistem pemilihan perwakilan yang memberikan  otoritas  dan  wewenang penuh kepada DPRD dalam menentukan  kepala  daerah.  Namun dalam kenyataannya, proses pemilihan  Kepala  Daerah  melalui
DPRD di sejumlah daerah terindikasi adanya  kasus-kasus money  politic, 21 intervensi pusat, dan distorsi aspirasi publik. Penguatan peran yang dimiliki  DPRD,  menjadikan  institusi
20 Syaukani  HR,  Affan  Gaffar,  dan  Ryaas
Rasyid, Otonomi  Daerah  Dalam  Negara Kesatuan, Pustaka  Pelajar,  Yogyakarta, 2004., hlm. 38 21 Dalam  proses  pemilihan  Kepala  Daerah melalui DPRD  di  seluruh Indonesia,  hampir semua  berindikasi money  politic (politik uang)  misalnya;  pemilihan  gubernur  Jawa Timur, Jawa Tengah, Sumatera Selatan, dan
Bali.  Lihat  Juanda, Hukum  Pemerintahan Daerah; Pasang Surut Hubungan Kewenangan  antara  DPRD  dan  Kepala Daerah, Edisis  Kedua,  Cetakan  Ke-1, Alumni, Bandung, 2008., hlm. 6
DPRD  memposisikan  diri  sebagai „atasan  kepala  daerah‟.  DPRD  tidak memposisikan  diri  sebagai  „mitra penyelenggara pemerintahan daerah‟.
Pengalaman  “buruk”  praktik pengisian  jabatan  Kepala  Daerah melalui  DPRD  tersebut,  mendorong untuk  dilakukan  pemilihan  kepala daerah  secara  langsung,  karena beberapa  alasan (raison  d‟etre) yang sangat  mendasar,  yakni, Pertama, kepala  daerah  yang  terpilih  melalui pemilihan  langsung  akan  mendapat mandat dan dukungan yang lebih riil dari  rakyat,  sebagai  wujud  kontrak sosial  antara  pemilih  dengan  tokoh yang  dipilih.  Kemauan  orang-orang yang  memilih (volonte  generale)
akan  menjadi  pegangan  bagi  Kepala Daerah dalam melaksanakan kewenangannya. Kedua, pemilihan Kepala  Daerah  langsung  secara otomatis  akan  menghindari  intrik- intrik  politik,  seperti  dalam  proses pemilihan dengan sistem perwakilan. Ketiga, pemilihan  Kepala  Daerah langsung
akan memberikan
kesempatan  yang  luas  kepada  rakyat untuk  menentukan  pilihannya  secara langsung  tanpa  mewakilkan  kepada orang  lain.  Kecenderungan  dalam sistem  perwakilan adalah  terjadinya penyimpangan  antara  aspirasi  rakyat dengan wakilnya. Ini semakin diperparah oleh dominannya pengaruh  partai  politik  yang  telah mengubah fungsi wakil rakyat menjadi wakil partai politik (political party representation) . Keempat, pemilihan langsung dapat menciptakan  perimbangan  antara berbagai kekuatan dalam penyelenggaraan  negara  terutama dalam menciptakan mekanisme checks  and  balances antara  Kepala Daerah  dengan  lembaga  perwakilan (DPRD)  karena  sama-sama  dipilih oleh  rakyat. Kelima, mekanisme
pemilihan  kepala  daerah  langsung merupakan salah satu bentuk partisipasi  aktif  rakyat  dalam  politik dan sebagai manifestasi dari kedaulatan  rakyat  (demokrasi)  serta merupakan  bagian  esensial  bagi penguatan demokrasi (deepening democracy) hingga ke tingkat lokal. 22 Pemilihan kepala daerah secara langsung di Indonesia dimulai pada  tahun  2005,  tepatnya  pada bulan Juni 2005. Pemilukada langsung di Indonesia sering dikatakan  sebagai  suatu  lompatan demokrasi  di  tingkat  lokal,  di  mana rakyat di daerah mempunyai kesempatan  untuk  memilih  kepala daerahnya  secara  langsung  melalui mekanisme pemungutan suara. Melalui  pemilukada  langsung,  maka rakyat  dapat  menentukan  jalannya pemerintahan dengan memilih pemimpin  yang  dikehendaki  secara bebas dan rahasia. Hubungan Antara Kedudukan Gubernur Dengan Sistem Pengisian Jabatan Gubernur. Negara Indonesia sebagai Negara Kesatuan secara tegas dimuat dalam  ketentuan  Pasal  1  ayat  (1)
UUD  Tahun  1945  yang  berbunyi “Negara  Indonesia  ialah  Negara Kesatuan...”. 23 UUD  NRI  Tahun 1945 sebagai landasan konstitusional Negara Kesatuan Republik Indonesia memberi pedoman dasar penyelenggaraan pemerintahan daerah.  UUD  NRI  Tahun  1945 22 Diadaptasi  dalam  Saldi  Isra, Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi  dalam  Sistem  Presidensial, Jurnal Konstitusi,  PUSaKO  Universitas  Andalas., Vol. II, No. 1, Juni 2009., hlm. 108-109.
23 Lihat: ketentuan Pasal ayat (1) UUD 1945 berbunyi  “Negara  Indonesia  ialah  Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik”.
mengatur bahwa pemerintahan
daerah  dalam  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  dibagi  atas  dua susunan  yakni  daerah  provinsi  dan daerah  yang  terdapat  dalam  daerah provinsi  yaitu  daerah  kabupaten  dan kota.  Ke-dua  susunan  pemerintahan daerah  dimaksud,  ditegaskan  dalam ketentuan  Pasal  18  ayat  (1)  UUD Tahun  1945  yang  berbunyi  “Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi atas  daerah-daerah  Provinsi  dan daerah Provinsi dibagi atas Kabupaten  dan  Kota  yang  tiap-tiap
Provinsi,  Kabupaten  dan  Kota  itu mempunyai  pemerintahan  daerah yang diatur undang-undang”.
Dari  ketentuan  di  atas,  jelas disebutkan  bahwa  terdapat  dua susunan  pemerintahan  daerah  yakni daerah provinsi dan daerah kabupaten dan kota. Susunan pemerintahan  daerah  dengan  model seperti  ini,  lazim  dikenal  dalam praktik  pemerintahan  di  berbagai negara,  yakni  pemerintahan  sub- nasional  dibedakan  atas  Unit  Dasar (basic unit) dan Unit Antara (intermediate  unit). 24 Selain  itu, disebutkan juga institusi pemerintahan  daerah  yang  diatur dalam  ketentuan  Pasal  18  ayat  (3)
UUD  1945  berbunyi  “Pemerintahan daerah  provinsi,  daerah  kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  yang anggota-anggotanya  dipilih  melalui pemilihan umum”. Selanjutnya ketentuan  Pasal  18  ayat  (4)  UUD 1945 menyebutkan bahwa “Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi,
24 Lihat:  Kementerian  Dalam  Negeri  RI, Bahan  Diseminasi  Pokok-Pokok  Revisi Penyempurnaan Pengaturan Pemilihan
Kepala Daerah, 2010., hlm. 63
kabupaten  dan  kota  dipilih  secara demokratis”.
UUD  NRI  Tahun  1945  yang secara  eksplisit  menyebut  jabatan
Gubernur  sebagai  kepala  pemerintah daerah provinsi, dimuat dalam rumusan Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 yang berbunyi: “Gubernur…sebagai kepala pemerintah  daerah  provinsi…dipilih secara demokratis”. 25 Lembaga/institusi
DPRD  juga  disebut  secara  eksplisit dalam  Pasal  18  ayat  (3)  UUD  1945 dengan rumusan kalimat, “Pemerintahan daerah provinsi...memiliki Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  yang anggota-anggotanya  dipilih  melalui pemilihan  umum” . 26 Atas  dasar ketentuan  ini,  maka  di  setiap pemerintahan daerah provinsi terdapat  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  provinsi  yang  bersama-sama dengan  Gubernur  merupakan  satu kesatuan  pengertian  pemerintahan daerah. 27 Akan  tetapi,  kedudukan dan  kewenangan  baik  Gubernur ataupun  DPRD  provinsi  sama  sekali tidak  diatur  dalam  UUD  1945. 28
Artinya, organ konstitusi yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945 bukanlah Gubernur atau DPRD provinsi secara sendiri-sendiri,
25 Lihat: Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945  berbunyi:  “Gubernur,  Bupati  dan Walikota,  masing-masing  sebagai  kepala pemerintah  provinsi,  kabupaten,  dan  kota dipilih secara demokratis”.
26 Lihat  Pasal  18  ayat  (3)  UUD  1945 berbunyi,  “Pemerintahan  daerah  provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  yang  anggota- anggotanya dipilih melalui pemilihan umum”.
27 Jimly  Asshidiqie,  , Perkembangan  dan Konsolidasi Lembaga-Lembaga Negara
Pasca  Reformasi, Konstitusi  Press,  Jakarta,
2006., hlm. 280-281.
28 Ibid., hlm. 282
melainkan pemerintahan daerah provinsi sebagai satu kesatuan institusi. 29 Ini  berarti,  organ  yang diberikan kewenangan konstitusional oleh UUD 1945 adalah pemerintahan daerah  provinsi.  Namun  demikian, Gubernur dan DPRD provinsi secara sendiri-sendiri  dapat  saja  disebut sebagai  organ  konstitusi,  mengingat ke-duanya  (Gubernur  dan  DPRD Provinsi)  secara  eksplisit  disebut juga  dalam  UUD  1945. 30 Tetapi dalam  konteks  pengertian  lembaga negara yang kewenangannya diberikan  oleh  UUD,  maka  yang mempunyai status konstitusional yang bersifat langsung adalah
pemerintahan daerah provinsi, sedangkan  Gubernur  dan  DPRD provinsi  secara  sendiri-sendiri  hanya dapat ditafsirkan memiliki kewenangan konstitusional yang bersumber  dari  pemberian  UUD 1945 secara tidak langsung. 31 Namun demikian, pemerintahan daerah provinsi
merupakan  satu  kesatuan  yakni antara Gubernur dan DPRD provinsi. Dengan  kata  lain,  Gubernur  dan DPRD provinsi adalah sebagai organ pemerintahan  daerah  provinsi  yang utama.  Ketentuan  Pasal  18  ayat  (2) merumuskan  bahwa “Pemerintahan daerah provinsi...mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan  menurut  asas  otonomi dan  tugas  pembantuan. 32 Ketentuan Pasal 18 ayat (5) berbunyi “Pemerintahan  daerah  menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan  pemerintahan  yang  oleh
29 Ibid., hlm. 283.
30 Ibid.
31 Ibid.
32 Pasal  18  ayat  (2)  UUD  1945  berbunyi, “Pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas otonomi dan tugas pembantuan”.
undang-undang  ditentukan  sebagai urusan Pemerintah Pusat. Di samping  itu,  Pasal  18  ayat  (6)  juga mengatur bahwa “pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan  daerah  dan  peraturan- peraturan  lain  untuk  melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”. Berdasarkan ketentuan tersebut di atas, pemerintahan daerah sebagai satuan pemerintahan mandiri di  daerah  merupakan  penyelenggara pemerintahan daerah otonom. Gubernur,  Bupati,  Walikota  sebagai penyelenggara  otonomi  di  daerah. Hal  ini  berarti,  dalam  sistematika pemerintahan  daerah  tidak  ada  lagi unsur  pemerintahan  sentralisasi. 33
Satuan  pemerintahan  dekonsentrasi sebagai  unsur  pemerintahan  pusat (sentralisasi)  di  daerah  tidak  diatur dalam  rumusan  ketentuan  Pasal  18
UUD 1945.
Meskipun  demikian,  menurut Bagir Manan tidak berarti pembentukan  satuan  pemerintahan dekonsentrasi  di  daerah  menjadi terlarang. 34 Satuan pemerintahan dekonsentrasi  walaupun  tidak  diatur dalam  ketentuan  Pasal  18  UUD 1945,  tidak  berarti  mengandung  arti bahwa  dekonsentrasi  adalah  sesuatu yang  tidak  perlu  atau  kurang penting. 35 Dekonsentrasi adalah mekanisme untuk menyelenggarakan urusan  pusat  yang  dilakukan  oleh pejabat Pusat di daerah. 36 Oleh sebab itu,  satuan  pemerintahan  pusat  yang menyelenggarakan
urusan pemerintahan  tertentu  di  daerah 33 Bagir  Manan, Menyongsong  Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi UII, Yogyakarta, 2005., hlm. 8 34 Ibid.
35 Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD, Unsika, Karawang , 1993 ., hlm. 52 36 Ibid.
dapat membentuk satuan
pemerintahannya di daerah.
Mengingat  Negara  Republik Indonesia  adalah  Negara  Kesatuan, maka  sebagai  konsekwensi  dari prinsip  Negara  Kesatuan  yang  tidak dimungkinkan semua wewenang Pemerintah  didesentralisasikan  dan diotonomkan sekalipun kepada Daerah. Oleh sebab itu, pembentukan  satuan  pemerintahan dekonsentrasi,  dapat  saja  diatur dalam undang-undang tentang Pemerintahan Daerah. UUD NRI Tahun 1945 memberikan  kewenangan  kepada pembentuk  undang-undang  untuk mengatur  lebih  lanjut  mengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah.  Seperti  disebutkan  dalam ketentuan  Pasal  18  ayat  (7)  bahwa: “Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang- undang” . Demikian halnya
ketentuan  Pasal  18  ayat  (1)  UUD 1945  menyatakan  bahwa  “ Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi atas  daerah-daerah  Provinsi...yang mempunyai  pemerintahan  daerah diatur dengan undang-undang” . 37
UU  Nomor  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai  penjabaran  lebih  lanjut ketentuan Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945, selain mengatur asas desentralisasi dan tugas pembantuan, juga  mengatur  asas  dekonsentrasi. Ketentuan Pasal 20 ayat (2) menyebutkan bahwa “Dalam menyelenggarakan pemerintahan, 37 Pasal  18  ayat  (1)  UUD  1945  berbunyi “Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia dibagi  atas  daerah-daerah  Provinsi  dan daerah  Provinsi  dibagi  atas  Kabupaten  dan Kota yang tiap-tiap Provinsi, Kabupaten dan Kota  itu  mempunyai  pemerintahan  daerah yang diatur undang-undang”.
Pemerintah menggunakan asas desentralisasi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi sesuai peraturan perundang-undangan”. Sedangkan dalam Pasal 20 ayat (3) menyebutkan bahwa  “Dalam  menyelenggarakan pemerintahan  daerah,  Pemerintah Daerah  menggunakan  asas  otonomi dan tugas pembantuan”. Dari ketentuan ini, jelas dibedakan penggunaan  asas  penyelenggaraan pemerintahan  antara  Pemerintah  dan Pemerintah Daerah. Asas desentralisasi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi merupakan asas penyelenggaraan  pemerintahan  yang digunakan  oleh  Pemerintah  dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan. Namun untuk pemerintahan daerah ditentukan hanya  menggunakan  asas  otonomi dan tugas pembantuan. Dari pembedaan asas penyelenggaraan  pemerintahan  yang digunakan  oleh  Pemerintah  dan Pemerintah Daerah tersebut, mengidikasikan  adanya  perbedaan jangkauan urusan pemerintahan yang akan  diurus  dan  diselenggarakan masing-masing tingkat/susunan pemerintahan  antara  Pemerintah  dan Pemerintahan Daerah, sekaligus menegaskan  hubungan  yang  bersifat hierarkis dan vertikal antara susunan/tingkat  pemerintahan  yakni antara  Pemerintah  dan  Pemerintahan Daerah  provinsi,  daerah  kabupaten dan  kota. 38 Hubungan  hierarkis tersebut,  merupakan  konsekwensi logis  sebagai  negara  kesatuan  yang menganut prinsip desentralisasi  yang tidak  mengenal  adanya  “negara  di dalam  negara”.  Sebab,  desentralisasi itu  bermakna  “hierarki”,  yakni
38 Lihat, Jimly Asshidiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara
UI, Jakarta, 2002 ., hlm. 21
sebuah  piramid  tingkatan-tingkatan pemerintahan dengan degradasi kekuasaan yang mengalir dari atas ke bawah. 39 Pemerintah menggunakan asas desentralisasi sebagai instrumen pemencaran  kekuasaan (spreiding van  machten) berupa  penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada  daerah-daerah otonom untuk mengatur dan mengurus  urusan  rumah  tangga pemerintahannya sendiri. Dekonsentrasi dan tugas pembantuan diselenggarakan  karena  tidak  semua wewenang pemerintahan dapat dilakukan dengan menggunakan asas desentralisasi.  Oleh  sebab  itu,  demi efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan digunakan  asas  dekonsentrasi  dan tugas pembantuan. Dekonsentrasi sebagai
instrumen  (sentralisasi)  diwujudkan dalam  jabatan  Gubernur  sebagai
Wakil Pemerintah, seperti disebutkan dalam ketentuan Pasal 1 angka 8 UU Nomor  32  Tahun  2004  tentang
Pemerintahan Daerah bahwa “Dekonsentrasi  adalah  pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah...”. 40
Konstruksi perwilayahan yang dianut dalam  Undang-Undang  Nomor  32 Tahun  2004,  menempatkan  Provinsi sebagai  daerah  otonom,  sekaligus menempatkan Gubernur sebagai wakil  Pemerintah.  Oleh  sebab  itu, Gubernur  memiliki  status  ganda
39 Elazar, Daniel J., American Federalism: A View from the State. 3 rd Edition. New York: Harper & Row, Publisher, 1984., hlm. 7
40 Lihat  :  Pasal  1  angka  8  berbunyi:
“Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang  Pemerintahan  oleh  Pemerintah kepada  Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah dan/atau instansi vertikal di wilayah tertentu”.
yakni  sebagai  kepala  pemerintah daerah provinsi (daerah otonom) dan sebagai  wakil  Pemerintah  yang melaksanakan tugas-tugas dekonsentrasi di wilayah provinsi. Kedudukan  Gubernur  yang mengemban  “ dual  function” sebagai Kepala  Daerah  otonom  dan  wakil Pemerintah, memberi penegasan perlunya  memahami  substansi  dari sistem dan prosedur pengisian jabatan  Gubernur.  Untuk  memahami secara  komprehensif  substansi  dan proses  pemilihan  kepala  daerah dalam  konteks  keberadaan  suatu daerah  otonom. Pertama, dalam
wadah  negara  kesatuan,  daerah otonom adalah bentukan dari Pemerintahan Nasional, daerah otonom adalah bagian integral
Pemerintahan  Nasional.  Oleh  sebab itu,  hubungan  antara  Pemerintah Nasional  dan  Pemerintah  Daerah adalah  bersifat  hierarkis. Kedua, Pemerintah  Daerah,  atau  umumnya disebut  pemerintahan  sub-nasional, dapat  terdiri  atas  satu  atau  lebih susunan/tingkatan.  Lazimnya  dalam praktik  pemerintahan  di  berbagai negara,  pemerintahan  sub-nasional dibedakan  atas  Unit  Dasar (basic unit) dan  Unit  Antara (intermediate unit). 41 Fungsi  utama  Unit  Dasar adalah menyediakan pelayanan kepada masyarakat, sedangkan fungsi  utama  Unit  Antara  adalah menjamin  terwujudnya  kemampuan Unit  Dasar  untuk  melaksanakan fungsinya. Jaminan tersebut dilakukan melalui kegiatan koordinasi, pembinaan dan pengawasan. 42 Oleh sebab itu,
dengan  merujuk  pada  perbedaan fungsi antara kedua susunan/tingkatan Pemerintahan sub-
41 Lihat:  Kementerian  Dalam  Negeri  RI, Bahan Diseminasi …Loc.Cit.
42 Ibid.
nasional  tersebut,  mengindikasikan prasyarat  yang  juga  berbeda  untuk rekruitmen pemimpinnya.
Dalam  kaitan  ini,  penerapan mekanisme pemilihan secara langsung untuk Gubernur dan Bupati/Walikota  tidak  berarti  mesti “persyaratan”  pengisian  jabatannya harus sama. Kedudukan yang diemban  oleh  Gubernur  sebagai kepala pemerintah daerah provinsi di satu sisi dan sebagai wakil pemerintah di sisi lainnya, selayaknya tercermin dalam
pengisian jabatan Gubernur.
Pengisian Jabatan Gubernur :

## Suatu Alternatif Solusi.
Dalam  konteks  kedudukan Gubernur,  UU  Nomor  32  Tahun 2004  pada  prinsipnya  menganut paradigma  yang  sama  dengan  UU Nomor  22  Tahun  1999,  Gubernur diposisikan  sebagai  Kepala  Daerah dan  sebagai  Wakil  Pemerintah.
Posisi Gubernur yang mengemban “dual  function” ini,
dikenal dengan istilah “fused model”. Artinya pemerintah menempatkan Gubernur, selain
sebagai  Kepala  Daerah  otonom  juga menjadi  wakil  pemerintah  pusat. Berbeda  dengan  kabupaten  dan  kota diberlakukan “split  model”, yang artinya bupati/ walikota hanya berkedudukan sebagai Kepala Daerah  otonom. 43 Karena  itu,  posisi pemerintah  provinsi  dalam  koridor otonomi  daerah  memiliki  2  (dua) kedudukan,  yakni  sebagai  wakil pemerintah pusat dengan menjadikan aparat  dekonsentrasi,  dan  sekaligus juga  menjadi  pelaksana  otonomi daerah  atau  aparat  desentralisasi. Sementara Kabupaten/Kota tidak lagi
43 Ibid.
memiliki fungsi yang inheren dengan fungsi dekonsentrasi. Namun, perbedaan yang cukup mendasar yakni pada pemilihan  Kepala  Daerah  yang sebelumnya  dipilih  oleh  DPRD  (UU Nomor  22  Tahun  1999),  kemudian diganti  dengan  model  pemilihan secara  langsung  (UU  Nomor  32 Tahun 2004). Pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara langsung dilatarbelakangi oleh berbagai keinginan mewujudkan sebuah sistem pemilihan kepala daerah yang lebih demokratis dan sensitif terhadap aspirasi rakyat di daerah. Menurut  Saldi  Isra,  apabila frasa  pemilihan  secara  demokratis dimaknai  menjadi  pemilihan  secara langsung, salah satu basis argumentasinya adalah penyeragaman model pemilihan, sebagaimana  praktik  dalam  sistem presidensial, pemimpin  eksekutif tertinggi  dipilih  secara  langsung. Namun,  jika  usul  Gubernur  dipilih DPRD  diterima,  akan  ada  dua masalah serius dalam konteks sistem pemerintahan, yaitu : pertama,
Gubernur akan hadir dalam legitimasi  yang  berbeda  dibanding Bupati dan/atau Walikota. Bagaimanapun,  bila  gubernur  dipilih DPRD,  sementara  bupati  dan/atau walikota  dipilih  langsung,  maka gubernur potensial kesulitan berhadapan  dengan  bupati  dan/atau walikota. kedua, Gubernur  akan berhadapan dengan legitimasi DPRD yang  dipilih  langsung  dari  rakyat. Jika  salah  satunya  dipilih  langsung oleh  rakyat,  dapat  dipastikan  bahwa yang tidak mendapat mandat langsung  dari  rakyat  akan  dengan mudah berada di bawah tekanan. 44
44 Saldi Isra, Loc.Cit.
Selain itu, ketentuan Pasal 18 UUD 1945 secara eksplisit menyatakan bahwa Gubernur, seperti halnya Bupati dan Walikota, berkedudukan  sebagai  kepala  daerah otonom.  Hal  itu  berarti,  sistem pemilihan  bagi  Gubernur  harus berlaku sama dengan sistem pemilihan  Bupati  dan  Walikota. Melalui  pemilukada  langsung,  para
Gubernur,  Bupati  dan  Walikota selaku kepala daerah otonom memperoleh  mandat  politik  secara langsung  dari  rakyat.  Di  sisi  lain, tidak  satu  pun  pasal  atau  ayat  dalam UUD  1945  yang  menyatakan  bahwa Gubernur  adalah  wakil  pemerintah pusat  di  daerah.  Gubernur  sebagai wakil  pemerintah  pusat  diatur  dalam UU  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah.  Oleh  sebab itu, wacana perubahan sistem pemilihan Gubernur, semestinya dirangkaikan dengan pemikiran tentang perlunya amandemen kembali  Pasal  18,  18A,  dan  18B UUD 1945. 45 Sehubungan dengan hal tersebut,  Kajung  Marijan  menilai bahwa  wacana  pemilihan  gubernur oleh  DPRD  bukan  solusi  untuk menyelesaikan berbagai dampak yang timbul akibat pemilihan langsung. Persoalan utama pemilihan gubernur secara langsung
menyangkut  efisiensi.  Oleh  sebab itu,  mestinya  dibuat  sistem  yang lebih  sederhana,  misalnya  gubernur dipilih secara langsung,  tetapi  dibuat hanya  berlangsung  satu  putaran. Calon  yang  meraih  suara  terbanyak otomatis  yang  terpilih. 46 Cara  lain adalah  mengadopsi  sistem  preferensi
45 Lihat:  Syamsuddin  Haris, Memperkuat Peran  Gubernur,  “Opini”, harian Kompas, 26 November 2010.
46 Lihat,  harian  Media  Indonesia,  01 Februari 2011.
seperti di Australia. Sistem preferensi, bisa memunculkan kepala daerah yang dipilih secara mayoritas. Dengan  sistem  ini,  kepala  daerah dapat  terpilih  hanya  dalam  satu putaran, tetapi tetap legitimate karena dipilih oleh mayoritas. Pasalnya, pemilihan dilakukan dengan  cara  memberikan  peringkat kepada tiap-tiap calon kepala daerah. Misalnya,  ada  4  (empat)  calon, pemilih tinggal menandai calon yang paling  disukai  atau rangking 1 sampai 4. Setelah itu, baru dilakukan penghitungan, calon yang memperoleh suara mayoritas otomatis  terpilih. 47 Selain  alternatif pemilukada  satu  putaran  tersebut, perlu dipikirkan alternatif lain berupa penataan  ulang  ke  arah  2  (dua) momentum  pemilihan  umum  saja dalam  setiap  lima  tahun,  yakni pemilu nasional (memilih presiden/wakil  presiden,  DPR  dan DPD);  dan  pemilu  lokal  (memilih Kepala Daerah dan DPRD). Penyempurnaan pengaturan pemilihan  Gubernur  pada  akhirnya akan berujung pada persoalan memilih  alternatif  desain  pengaturan yang dianggap tepat. Dari pendekatan historis,  memperlihatkan bahwa  praktek  pengisian  jabatan Kepala  Daerah  melalui  mekanisme pemilihan semu sebagaimana dipraktekkan  pada  masa  berlakunya UU Nomor 5 Tahun 1974, menciptakan  dominasi  pemerintah pusat  terhadap  pemerintah  daerah. Pemerintah  pusat  dalam  banyak  hal, berusaha  mengontrol  daerah  melalui figur Kepala Daerah yang diposisikan  sebagai  alat  pusat  dan alat  daerah.  Untuk  memenangkan kesetiaan  Kepala  Daerah  kepada pusat  dalam  menjalankan “dual
47 Lihat, harian Kompas, 8 Pebruari 2011.
function” nya  tersebut,  Pemerintah Pusat  seringkali  sangat  dominan dalam
penentuan/pengangkatan Kepala  Daerah.  Kuatnya bargaining position pusat  dalam  penentuan Kepala  Daerah  ini  telah  mendorong loyalitas  Kepala  Daerah  yang  lebih tinggi  kepada  Pusat  dibandingkan kepada Daerah.
Berbagai  aspek  positip  dari kebijaksanaan  ini  adalah  adanya kepastian  bahwa  program-program ataupun arahan pusat akan terlaksana secara  lancar  di  daerah.  Pada  tahap awal  kemerdekaan  pendekatan  ini sangat  berguna  untuk  menggalang persatuan  dan  kesatuan  bangsa  yang masih  sangat  rawan  pada  waktu  itu (tujuan integratif). Aspek negatipnya, terutama  setelah  tujuan  integratif tercapai  adalah  pada  diri  Kepala Daerah  sendiri,  yang  akan  sering dihadapkan pada suatu dilema manakala  dihadapkan  pada  situasi harus  memilih  antara  kepentingan pusat  dan  daerah.  Ke-Pusat  dia dituntut akan loyalitas, ke daerah dia dihadapkan pada akuntabilitas.
Keadaan  tersebut  di  atas, berakhir setelah memasuki era Reformasi.  Pada  era  reformasi, pengaturan tentang Pemilihan Kepala Daerah  telah  terjadi  2  (dua)  kali. pertama, pada  saat  ditetapkannya UU  Nomor  22  Tahun  1999  tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur bahwa  Pemilihan  Kepala  Daerah dilakukan  dengan  sistem  perwakilan (DPRD).  Praktek  pemilihan  Kepala Daerah  oleh  DPRD,  merupakan sejarah  baru  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  daerah.  Praktek  ini, semakin meningkatkan taraf pembangunan  nilai-nilai  demokrasi dalam  kehidupan  masyarakat  dan pemerintahan.  Sebelum  berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999, mekanisme  pemilihan  kepala  daerah
oleh DPRD, hanya sekedar formalitas  belaka.  Kepala  Daerah selalu  ditentukan  oleh  Presiden  atau pejabat yang ditunjuknya.
Namun  perkembangan  lebih lanjut  dari  pemilihan  kepala  daerah oleh  DPRD  memunculkan  banyak kontroversi  terutama  praktik  politik uang (money  politics), dan  “DPRD yang  kebablasan”.  Penguatan  peran yang  dimiliki  DPRD,  menjadikan institusi  DPRD  memposisikan  diri sebagai  “atasan  kepala  daerah”.
DPRD tidak mencerminkan semangat sebagai “mitra penyelenggara pemerintahan daerah” dari Kepala Daerah. Berbagai penyimpangan semangat penyelenggaraan pemerintahan daerah tersebut, kemudian diakomodir  dalam  UU  Tentang Pemerintahan  yang  baru,  yaitu  UU Nomor 32 Tahun 2004 yang merubah  sistem  pemilihan  Kepala Daerah  dari  pemilihan  oleh  DPRD,
menjadi  dipilih langsung oleh rakyat di daerah yang bersangkutan.
Penerapan mekanisme pemilihan  Kepala  Daerah  secara langsung,  jelas  memiliki  derajat legitimasi yang lebih tinggi dibandingkan  melalui  perwakilan (DPRD).  Oleh  karena  itu,  adanya pemikiran dan upaya untuk mengembalikan mekanisme Pemilihan  Kepala  Daerah  secara langsung oleh rakyat, kepada pemilihan oleh DPRD, jelas
merupakan  suatu  kemunduran  yang nyata dari praktik demokrasi.
Padahal  salah  satu  ruh  tuntutan reformasi  politik  yang  berlangsung sejak  tahun  1998  yang  lalu,  adalah memberikan  hak  kepada  rakyat untuk  dapat  menentukan  (memilih) pemimpinya  secara  langsung  dari tingkat pusat hingga tingkat daerah.
Namun, dalam konteks pengisian  jabatan  Gubernur,  dapat saja dipertimbangankan bahwa Gubernur mengemban “dual function”, maka persyaratan pemilihannya  tidak  mesti  sama dengan  pemilihan  Bupati/Walikota. Oleh sebab itu, perlu dipertimbangkan suatu model kombinasi  antara  model  pemilihan dan  pengangkatan,  sehingga  dapat memenuhi  kedua  fungsi  Gubernur tersebut.  Seperti  digambarkan  pada bagan 1.
Bagan  di  atas,  menunjukkan bahwa  kedudukan  Gubernur  adalah sebagai  kepala  daerah  otonom  dan wakil  pemerintah.  Gubernur  dalam kedudukannya sebagai kepala daerah otonom  yang  dipilih  langsung  oleh rakyat,  berarti mempunyai  legitimasi yang  lebih  kuat  dari  pada  pemilihan yang  lainnya  dan  juga  memperkuat posisi gubernur sebagai kepala daerah  otonom,  sehingga  ekspektasi rakyat  atas  keterlibatannya  secara langsung  dalam  penentuan  Gubernur menjadi  dasar  bagi  rakyat  untuk selalu mengawasi pelaksanaan tugas, fungsi  dan  wewenang  Gubernur dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan  daerah.  Sedangkan Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah Pusat,  berarti  melaksanakan  tugas- tugas  yang  dilimpahkan  kepada Gubernur  sebagai  pejabat  pusat  di daerah. Gubernur dalam melaksanakan tugasnya sebagai wakil  Pemerintah  Pusat  senantiasa berada dalam pengawasan dan bertanggungjawab kepada Pemerintah  Pusat.  Oleh  karena  itu, dalam  pengisian  jabatan  Gubernur, Pemerintah  Pusat  semestinya  juga mempunyai peranan dalam memastikan  Gubernur  yang  akan dipilih oleh rakyat mempunyai kapabilitas  untuk  melakukan  tugas-
tugas  sebagai  wakil  Pemerintah  di
wilayah provinsi.

## Bagan 1
Model Sistem Pengisian Jabatan Gubernur (Suatu Alternatif)
Peranan  pemerintah  pusat dimaksud,  tidak  dalam  kerangka mendiskualifikasi (menggugurkan) calon-calon  Gubernur, tetapi sekedar memberi pertimbangan berupa penilaian  terhadap  kapasitas  masing- masing  calon  Gubernur  yang  akan dipilih  oleh  rakyat  secara  langsung.
Mekanisme seperti itu dapat mengadopsi  model  debat  kandidat pada  proses  pemilihan  Presiden  dan Wakil Presiden. Masing-masing calon Gubernur diberi penilaian yang dilakukan oleh Tim Independen yang keanggotaannya  terdiri  dari  unsur pemerintah, akademisi dan organisasi  profesi  lainnya  yang mempunyai kapasitas dan kompetensi untuk melakukan penilaian terhadap calon-calon Gubernur. Dari penilaian yang dilakukan oleh  Tim  Independen  bentukan Pemerintah tersebut, selanjutnya masing-masing calon Gubernur dimaksud, setelah dilakukan penilaian  oleh  Tim  Independen, kemudian diumumkan melalui media cetak  dan  elektronik  nasional  dan lokal  beserta  skor  penilaiannya.  Hal ini dilakukan dalam kerangka memberi preferensi  kepada rakyat  di daerah  yang  bersangkutan,  untuk menentukan pilihannya terhadap kualitas  dan  kapabilitas  masing- masing  calon  Gubernur  yang  akan bersaing  dalam  pemilihan  Gubernur. Sekaligus  sebagai  bentuk  tanggung jawab  pemerintah  dalam  memberi penilaian  terhadap  kualitas  dan kapasitas  calon  Gubernur,  yang apabila kelak terpilih dapat
GUBERNUR
KDH. OTONOM WKL. PEMERINTAH
PENGISIAN JABATAN PEMILUKADA LANGSUNG EKSPEKTASI PUSAT EKSPEKTASI RAKYAT DI DAERAH PENGANGKATAN KOMBINASI
mengemban  fungsinya  dengan  baik, sebagai  Kepala  Daerah  Otonom, sekaligus  sebagai  Wakil  Pemerintah di daerah. Sehubungan dengan hal tersebut, dapat dirumuskan mekanisme pengisian jabatan Gubernur  yang  dapat  memenuhi kedua unsur dari kedudukan gubernur,  yakni  gubernur  tetap dipilih  secara  langsung,  namun dalam persyaratan pencalonan gubernur  ditambahkan  persyaratan berupa  “mendapat  pertimbangan Presiden” sebelum ditetapkan sebagai  calon  yang  akan dipilih oleh rakyat  secara  langsung  di  daerah yang bersangkutan. Pemenuhan terhadap  persyaratan  tersebut  dapat berupa langkah-langkah sebagai berikut: 48 a. KPU  Provinsi  melakukan pendaftaran  calon  sesuai dengan  ketentuan  yang
berlaku; b. Bakal calon yang terdaftar diajukan oleh KPU Provinsi kepada Pemerintah  Pusat  untuk diberi pertimbangan; c. Untuk memberikan pertimbangan, Pemerintah Pusat membentuk tim independen yang keanggotaannya terdiri dari unsur-unsur pemerintah, dan organisasi  profesi.  Hasil pertimbangan  Pemerintah dapat  berupa  kualifikasi bakal calon; d. Bakal calon yang “qualified” disampaikan kepada KPU Provinsi untuk  ditetapkan  sebagai
48 Lihat: Bahan  Diseminasi  Pokok-Pokok Revisi Penyempurnaan Pengaturan Pemilihan Kepala Daerah...Op.Cit., hlm. 68
calon Gubernur, dan kemudian proses pemilihan secara langsung. e. Calon dengan suara terbanyak (hasil pemilihan) oleh KPU provinsi disampaikan kepada  Presiden  untuk disahkan. Model pengisian jabatan
Gubernur  seperti  tersebut  di  atas, mengadopsi model pengisian jabatan Gubernur  yang  dianut  dalam  UU Nomor  22  Tahun  1999.  Meskipun
Gubernur dipilih oleh DPRD Provinsi,  tetapi  sebelum  ditetapkan sebagai  calon  Gubernur  yang  akan dipilih DPRD, terlebih dahulu
“dikonsultasikan”  kepada  Presiden.
Mekanisme  ini  berbeda  dengan pengisian  jabatan  Bupati/Walikota yang  tidak  mensyaratkan  adanya “konsultasi”  kepada  Pemerintah. Tetapi  bakal  calon  Bupati/Walikota yang telah memenuhi syarat, otomatis  ditetapkan  sebagai  calon yang  akan  dipilih  oleh  DPRD kabupaten/kota. Pembedaan mekanisme pengisian jabatan Gubernur  dengan  Bupati/Walikota dalam  UU  Nomor  22  Tahun  1999 mengindikasikan  peran  dan  fungsi yang  diemban  berbeda,  sehingga mekanisme pengisian jabatannya juga  dibedakan.  Dalam  UU  Nomor 22  Tahun  1999,  Gubernur  selain sebagai  Kepala  Daerah  otonom  juga sebagai  wakil  Pemerintah  di  daerah, sedangkan  Bupati/Walikota  semata- mata  sebagai  Kepala  Daerah  yang menyelenggarakan
urusan pemerintahan  otonomi  dan  tugas pembantuan.  Model pengisian jabatan Gubernur sebagaimana dianut  dalam  UU  Nomor  22  Tahun 1999  tersebut,  mestinya  diadopsi
dalam  pengisian  jabatan  Gubernur, meskipun dengan mekanisme pemihan  langsung  oleh  rakyat.  Hal ini merupakan implikasi dan konsekuensi  logis  dari  kedudukan Gubernur  yang  mengembang “dual function” sebagai Kepala Daerah dan sebagai wakil Pemerintah di Daerah.
III. Penutup
3.1 Kesimpulan Dari  uraian  di  atas,  dapat disimpulkan bahwa: pertama, Gubernur dalam kedudukannya sebagai kepala daerah otonom dipilih langsung  oleh  rakyat,  yang  berarti mempunyai legitimasi lebih kuat dari pada  model  pemilihan  yang  lainnya (melalui DPRD), sehingga ekspektasi rakyat atas keterlibatannya secara langsung dalam  pemilihan  Gubernur  menjadi dasar  bagi  rakyat  untuk  selalu mengawasi pelaksanaan tugas, fungsi dan  wewenang  Gubernur  dalam penyelenggaraan
urusan
pemerintahan  daerah.  Sedangkan
Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah, berarti  melaksanakan  tugas-tugas yang  dilimpahkan  kepada  Gubernur sebagai  pejabat  pusat  di  daerah.
Gubernur dalam melaksanakan tugasnya  sebagai  wakil  Pemerintah Pusat senantiasa berada dalam pengawasan  dan  bertanggungjawab kepada Pemerintah Pusat. Oleh sebab itu, dalam pengisian jabatan Gubernur, Pemerintah Pusat sejatinya  juga  mempunyai  peranan dalam  memastikan  Gubernur  yang akan  dipilih  oleh  rakyat  mempunyai kapabilitas  untuk  melakukan  tugas- tugas  sebagai  wakil  Pemerintah  di wilayah  provinsi.  Karena  itu,  model pengisian jabatan Gubernur merupakan kombinasi antara
pemilihan  langsung  dengan  model pengangkatan semu. Kedua, Pemilihan  Gubernur  secara  langsung adalah  model  pengisian  jabatan Gubernur yang tepat guna membentuk keseimbangan dan kontrol  atas  kedudukan  gubernur sebagai  pejabat  pusat  pada  satu  sisi dan  sebagai  pejabat  derah  otonom pada sisi lainnya. Pemilihan Gubernur secara langsung, setidaknya akan membentuk kemandirian berhadapan dengan Pemerintah Pusat, mengingat kedudukan Gubernur sebagai pejabat daerah  otonom  yang  dipilih  secara langsung  oleh  rakyat.  Selain  itu, Pemilihan  Gubernur  secara  langsung juga dapat menciptakan perimbangan antara  berbagai  kekuatan  dalam penyelenggaraan  negara  terutama dalam menciptakan mekanisme checks  and  balances antara  Kepala Daerah  dengan  lembaga  perwakilan (DPRD)  karena  sama-sama  dipilih oleh rakyat.

## 3.2 Saran
Berdasarkan kesimpulan tersebut, disarankan bahwa mengingat  stutus  Gubernur  yang mengemban  “ dual  function” ,  selain sebagai  Kepala  Daerah  Otonom, Gubernur juga sebagai Wakil Pemerintah, maka persyaratan rekruitmen pengisian jabatan Gubernur, selayaknya memberi ruang  bagi  Pemerintah  Pusat  untuk terlibat  dalam  proses  pengisian jabatan  Gubernur,  khususnya  dalam tahap  “proses  pencalonan”.  Untuk itu,  diperlukan  suatu  perubahan regulasi berupa penyisipan pasal atau ayat pada butir-butir kriteria persyaratan pemilihan Gubernur yakni “mendapat pertimbangan Presiden” sebelum ditetapkan sebagai  calon  Gubernur,  yang  akan
dipilih  langsung  oleh  rakyak  di daerah  yang  bersangkutan.  Presiden selaku  kepala  pemerintahan  berhak menentukan  pejabat  yang  kompeten mewakilinya di daerah agar berbagai program  pembangunan  bisa  efektif diimplementasikan di daerah.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku.
Bagir  Manan, Perjalanan  Historis Pasal 18 UUD 1945, Unsika, Karawang, 1993.
----------------, Menyongsong  Fajar Otonomi Daerah, Cetakan Ke IV, Pusat Studi UII, Yogyakarta, 2005. Elazar, Daniel J., American Federalism:  A  View  from  the State. 3 rd Edition. New York:
Harper  &  Row,  Publisher, 1984.
Jazim  Hamidi  dan  Mustafa  Lutfi,
Rethinking Penyelenggaraan Pilkada  yang Demokratis dan Partisipatif, dalam Konstitusionalisme Demokrasi (Sebuah Diskursus  tentang  Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahkamah Konstitusi sebagai  Kado  untuk  „Sang Penggembala‟ Prof. A.Mukthie Fadjar,  SH.,  MS.) , In-TRANS Publishing,
Malang, 2010. Joko  J. Prihatmoko, Pemilihan Kepala  Daerah  Langsung, Filosofi, Sistem dan Problema, Pustaka  Pelajar,
Yogyakarta, 2005. ----------------, Mendemokratiskan Pemilu;  dari  Sistem  sampai Elemen Teknis, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2008. Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah; Pasang Surut Hubungan Kewenangan antara  DPRD  dan  Kepala Daerah, Edisis Kedua, Cetakan Ke-1, Alumni, Bandung, 2008. Jimly Asshidiqie, Konsolidasi Naskah  UUD  1945  Setelah Perubahan  Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara UI,
Jakarta, 2002 . ----------------, Perkembangan  dan Konsolidasi Lembaga- Lembaga Negara Pasca Reformasi, Konstitusi  Press, Jakarta, 2006.
Kementerian  Dalam  Negeri  RI,
Bahan  Diseminasi  Pokok- Pokok Revisi Penyempurnaan Pengaturan Pemilihan Kepala Daerah, 2010. Saldi Isra, Pemilihan Presiden Langsung  dan  Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial, Jurnal Konstitusi, PUSaKO Universitas  Andalas.,  Vol.  II, No. 1, Juni 2009. Sarundajang, Pilkada Langsung:
Problema  dan  Prospek, Kata
Hasta Pustaka, Jakarta, 2005. Syaukani  HR,  Affan  Gaffar,  dan Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Pustaka  Pelajar, Yogyakarta, 2004.
Kutipan Media Cetak.
harian Kompas, 26 November 2010. harian Kompas, 14 Desember 2010.
harian  Media  Indonesia,  01  Februari 2011.
harian Kompas, 8 Pebruari 2011. Saldi  Isra, Haruskah  Kembali  Ke DPRD?, harian Kompas, 16 Desember 2010. Syamsuddin Haris, Memperkuat Peran  Gubernur,  “Opini”, harian Kompas, 26 November 2010.