Legitimasi: Jurnal Hukum Pidana dan Politik Hukum P-ISSN 2088-8813 E-ISSN 2579-5104 Vol. 12, No. 2, July-December 2023 DOI: 10.22373/legitimasi.v12i2.20188
║Published: December 31, 2023
https://jurnal.ar-raniry.ac.id/index.php/legitimasi 155

## Live Musik, Syariat Islam dan Asas Freies Ermessen: Menyikapi Surat Edaran Bupati Bireuen
Syah Iskandar Universitas Islam Kebangsaan Indonesia Edi Saputra Universitas Islam Kebangsaan Indonesia Email: syahiskandarabubakar@gmail.com
Abstract: The  prohibition  order  on  live  music  in  the  the  Regent  of  Bireuen's  Letter  of Interdiction  No.  451/199/2023  was  pro-contracted  in  the  community;  some  people supported  the  Islamic  Shariah,  and  some  others  rejected  it  on  the  grounds  of  the  lack  of consistency of the instructions in the edaran. The Edaraan has been identified as allowing live music to beined with conditions that are difficult to realize. This has caused confusion in the public's understanding of the Regent of Bireuen's orders. The objective of the research is to analyze the existence of the implementation of the Regent of Bireuen's Letter of Interdiction with the basic approach of Freies Ermessen and its implications for the observance of Bireuen society. This research uses a yuridis-empirical method; data is collected with interview, and analyzed  with  analytical-descriptive techniques.  The  results of  the  research  show that  the existence of Regent of Bireuen's Letter of Interdiction of Live Music undermines the discretion of  the  government  and,  as  contextually  indicated,  violates  the  basic  principles  of  Freies Ermessen, thus having no legality in the hierarchy of legislation. However, if the government considers that live music needs to be banned in order to support the enforcement of Shariah Law, then it is regulated by a law that includes the study of academic scripts. In this way, he gives birth to a good law according to the will of the people.
Keywords: Letter of Interdiction, Regent of Bireuen, Live Music, Freis Ermessen
Abstrak: Perintah Larangan  live  musik  dalam  Surat  Edaran  Bupati  Bireuen  Nomor 451/199/2023 menuai pro-kontra di kalangan masyarakat, sebagian masyarakat mendukung demi terlaksanya Syariat Islam, sebagian masyarakat lainnya menolak dengan alasan kurang konsistensinya  instruksi  dalam  surat  edaran.  Surat  Edaraan  tersebut  teridentifikasi membolehkan penyelenggaraan live musik dengan ketentuan yang sulit direalisasikan. Hal ini menimbulkan kebingungan masyarakat dalam mengartikan perintah Bupati Bireuen. Tujuan penelitian  menganalisis  eksistensi  pelaksanaan  Surat  Edaran  Bupati  Bireuen  dengan pendekatan asas freies ermessen dan implikasinya terhadap kepatuhan masyarakat Bireuen. Penelitian  ini  menggunakan  metode  yuridis-empiris,  data  dikumpulkan  melaui  wawancara, dianalisis  dengan  teknik  analisis-deskriptif.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  eksistensi Surat Edaran Bupati Bireuen tentang Larangan Live Musik merupkan diskresi pemerintah yang secara  kontekstual  terindikasi  melanggar  prinsip  dasar  freies  ermessen,  sehingga  tidak memiliki legalitas dalam hierarki perundang-undangan. Namun jika pemerintah menganggap live musik perlu dilarang guna mendukung penegakan Syariat Islam, maka diatur dalam qanun atau undang-undang memuat kajian naskah akademik. Dengan demikian melahirkan hukum yang baik sesuai kehendak masyarakat.
Kata Kunci: Surat Edaran, Bupati Bireuen, Live Musik, Freis Ermessen

## A. Pendahuluan
Terbitnya Surat Edaran Bupati Bireuen Nomor: 451/199/2023 tentang Larangan Penyelenggaraan Live Musik di kabupaten Bireuen (SE Bupati. 451/199/2023) berisi 11 poin larangan, yaitu: 1) Syair dan nyayian tidak menyimpang dari Aqidah ahlul sunnah waljamaah; 2) Syair dan nyanyian tidak bertentangan dengan hukum Islam; 3) Syair dan nyanyian  tidak  disertai  dengan  alat-alat  musik  yang  diharamkan  seperti  Bass,  Piano, Biola,  Seruling,  Gitar  dan  sejenisnya;  4)  Syair  dan  nyanyian  tidak  mengandung  fitnah, dusta, caci maki dan dapat membangkitkan nafsu syahwat; 5) Penyair dan penyanyi harus memenuhi  kriteria  busana  Muslim  dan  Muslimah;  6)  Penyair  dan  penyanyi  tidak melakukan gerakan-gerakan yang berlebihan atau dapat menimbulkan nafsu birahi; 7) Penyair  dan  penyanyi  tidak  bergabung  atau  bercampur  laki-laki  dan  perempuan  yang bukan mahram; 8) Penyair dan penyanyi tidak menyalahi kodratnya sesuai dengan jenis kelamin; 9) Penyair dan penyanyi tidak ditonton langsung oleh lawan jenis yang bukan mahram; 10) Kegiatan bernyanyi dan bersyair dilakukan pada tempat dan waktu yang tidak  mengganggu  ibadah  dan  ketertiban  umum;  dan  11)  Penonton  hiburan  tidak bercampur dengan laki-laki dan perempuan yang bukan mahram. 1
Pemberlakuan  Surat  Edaran  Bupati  tersebut  menimbulkan  kontroversi  di kalangan  masyarakat  Bireuen.  Sebagian  masyarakat  mendukung  demi  terlaksanya Syariat  Islam  di  kota  beriman,  sebagian  masyarakat  lainnya  menolak  dengan  alasan kurang  konsistensinya  intruksi  dalam  surat  edaran  itu.  Secara  kontekstual  SE  Bupati. 451/199/2023  notabanenya  adalah  tentang  larangan  penyelenggaraan  live  musik, namun pada pin-poin larangannya justru teridentifikasi membolehkan penyelenggaraan live musik dengan ketentuan yang sulit direalisasikan. Hal ini menimbulkan kebingungan masyarakat  dalam  mengartikan  isi  dari  sebuah  seruan  atau  perintah  Bupati  Bireuen. Lebih lanjut, larangan live musik di kabupaten Bireuen dinilai telah melanggar hak asasi masyarakat  tentang  kebebasan  berekpresi.  Sedangkan  sejumlah  masyarakat  lainnya menilai  hal  tersebut  sudah  sesuai  dengan  prinsip  atau  nilai-nilai  Syariat  Islam  yang berlaku  di  provinsi  Aceh,  khususnya  di  kabupaten  Bireuen  yang  dijuluki  sebagai  kota beriman.
Teuku  Muhammad  Jafar  Sulaiman  selaku  pemerhati  Syariat  Islam  dan  Sosial Politik Aceh juga mempertanyakan isi surat edaran larangan penyelenggaraan live musik yang  dikeluarkan  Bupati  Bireuen.  Menurutnya  kalimat  dalam  surat  edaran  tersebut sangat  ambigu,  bias,  dan  disharmoni  untuk  sebuah  kebijakan.  Beliau  menambahkan, larangan  live  musik  tidak  sesuai  lagi  dengan  konteks  kehidupan  manusia  sekarang dengan zaman yang sudah berubah total, ibaratnya jika suatu saat Aceh ditujukan sebagai tuan rumah menyelenggarakan event internasional seperti festival Islami yang disponsori
1 Bupati Bireuen, Surat Edaran Nomor: 451/199/2023 tentang Larangan Pelaksanaan Live Musik dalam Kabupaten Bireuen . Bireuen 24 Februari 2023 M.
oleh negara Islam, pada saat pembukaan event harus menggunakan alat musik modern secara live, dan tentu bertentangan dengan surat edaran Bupati. 2
Menyikapi pro-kontra surat edaran yang dianggap kontraversial tersebut, Pejabat Bupati  Bireuen  (Pj.  Bupati)  tetap  berprinsip  bahwa  surat  edaran  itu  diterbitkan  guna mendukung  Fatwa  Majelis  Permusyawaratan  Ulama  (MPU)  Nomor  12  Tahun  2013 tentang Seni Budaya Hiburan dalam pandangan Syariat Islam. Hal ini terkesan bahwa Pj. Bupati  tidak  mempertimbangkan  adanya  indikasi  pelanggaran  nilai-nilai  Hak  Asasi Manusia (HAM) dalam SE Bupati. 451/199/2023 tersebut. Sikap ini sangat disayangkan karena seharusnya penerbitkan surat  edaran bupati disesuaikan dengan prinsip dasar Freies  Ermessen dan  menggunakan  pendekatan  doktrin Citizen  Friendly yang  tersirat dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
Asas Freies  Ermessen merupakan  kewenangan  bebas  yang  diberikan  kepada pejabat  pemerintahan  dalam  rangka  memberikan  pelayanan  terbaik  bagi  warganya. Prinsip  ini  juga  bertujuan  untuk  mengisi  kekurangan  atau  melengkapi  asas  legalitas supaya cita-cita negara hukum dapat mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Karenanya tindakan Bupati Bireuen yang melarang live musik dengan kewenangan bebasnya perlu ditelaah lebih lanjut agar diketahui kekosongan hukum apa yang melatarbelangi terbitnya surat edaran tersebut. Hal ini dipandang perlu untuk mencegah penggunaan kekuasaan berlebihan oleh pemerintah ( Abuse of power ) meskipun melalui suatu surat edaran. Selain itu  tindakan  atau  sikap  Pj.  Bupati  terkait  SE  Bupati.  451/199/2023  tersebut  dinilain belum  sepenuhnya  mencerminkan  prinsip  atau  asas  umum  pemerintahan  yang  baik ( good governance ) karena pengaturan hukumnya belum berpihak pada rakyat.
Kajian  atau  penelitian  terhadap  isu  kontroversial  dari  akibat  terbitnya  Surat Edaran  Bupati  adalah  hal  yang  lazim  dilakukan.  Namun  demikian, state  of  the  art penelitian  ini  merupakan  orisinalitas  dan  kontribusi  penelitian  yang  murni  sehingga keasliannya  dapat  dipertanggungjawabkan  secara  hukum  untuk  kemajuan  ilmu pengetahuan.  Selanjutnya  kebaruan  penelitian  ini  adalah  spesifikasi  kontribusi  ilmiah untuk menambah pengetahuan secara teoritis maupun praktik dari disiplin ilmu hukum terkait  sistem  pemerintahan  daerah.  Untuk  menjamin state  of  the  art dan  kebaruan penelitian,  maka  penelitian  ini  dilakukan  sebagai  upaya  pengembangan  terhadap penelitian terdahulu. Dengan kata lain penelitian ini adalah penelitian yang berpijak pada penelitian-penelitian  terdahulu  untuk  menganalisis  permasalahan  hukum  yang sebelumnya belum dikaji ataupun menawarkan solusi pemecahan masalah baru.
Penelitian  dengan  judul  Eksistensi  dan  Efektifitas  Surat  Edaran  Larangan Kangkang 3 adalah  penelitian  yang  identik  dengan  penelitian  ini  karena  sama-sama mengkaji tentang larangan dalam Surat Edaran Bupati. Namun demikian, penelitian ini jelas berbeda dengan penelitian terdahulu mengingat objek kajiannya merupakan surat
2 https://dialeksis.com/  Kebijakan  Larangan  Live  Musik  Di  Bireuen  Dinilai  Tak  Sesuai  Perkembangan Zaman, diakses 3 April 2023.
3 Amrizal J.Prang. “Eksistensi dan Efektifitas Surat Edaran Larangan Kangkang”, Jurnal Media Syariah . Volume XIV No. 2 (Juli - Desember 2012), 213-224.
edaran  bupati  dari  kabupaten  yang  berbeda.  Selain  itu  larangan  yang  terkandung didalamnya juga berbeda meskipun keduanya menuai pro-kontra dikalangan masyarakat kabupaten  setempat.  Hasil  penelitian  terdahulu  menyimpulkan  bahwa  surat  edaran bupati dalam realitanya belum efektif  karena hanya merupakan kebijakan pemerintah sebagai bagian dari operasional penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan. Karenanya larangan  dalam  surat  edaran  tersebut  tidak  dapat  mengubah  ataupun  menyimpangi peraturan  perundang-undangan  sehingga  tidak  ditaati  oleh  sebagian  masyarakat Lhokseumawe.
Beranjak dari penelitian terdahulu, penelitian ini juga berpijak pada penelitian yang berjudul Analisis Yuridis Kedudukan Surat Edaran dalam Sistem Hukum Indonesia 4 untuk menemukan  kebaruan  analisisnya.  Hasil  penelitian  tersebut  mengemukakan  bahwa perumusan  peraturan  perundang-undangan  di  daerah  perlu  dilakukan  dengan  teliti, cermat  dan  berdasarkan  atas  kajian  dalam  rumpun  ilmu  perundang-undangan  untuk mendapatkan gambaran komprehensif mengenai berbagai macam kebijakan/peraturan tertulis  di  pemerintahan  daerah.  Setiap  kepala  daerah  harus  dibekali  dengan  kriteria- kriteria  Perda  yang  baik  mengingat  Kepala  Daerah  adalah  ujung  tombak  dalam pembuatan peraturan di daerah baik itu yang bersifat regeling maupun beschikking . Berdasarkan  penelitian  terdahulu,  kajian  artikel  ini  difokuskan  pada  eksistensi pelaksanaan  Surat  Edaran  Bupati  Bireuen  tentang  Larangan  Live  Musik  menurut  asas freies ermessen dan implikasi hukumnya terhadap kepatuhan masyarakat Bireuen. Kajian ini terkait perumusan Surat Edaran Bupati Bireuen tentang Larangan Live Musik sebagai hukum  yang  baik.  Hasil  kajian  penelitian  ini  diharapkan  menjadi  solusi  pemecahan masalah pro-kontra dikalangan masyarakat Bireuen sebagai suatu inovasi hukum yang selanjutnya bersifat rekomendasi hukum. Tujuannya untuk peningkatan kualitas hukum demi menjaga supremasi hukum. Menurut Kornelius, permasalahan hukum semakin hari semakin berkembang, hal ini sejalan dengan perkembangan teknologi informasi sehingga diperlukan suatu metode penelitian hukum sebagai instrumen untuk menjelaskan dan meneliti permasalahan hukum yang semakin hari semakin berkembang tersebut. 5
Metode  yang  digunakan  dalam  artikel  ini  adalah  metode  yuridis  empiris, 6 menggunakan  data  primer  bahan  hukum  sekunder,  diperoleh  memlaui  teknik wawancara”. 7 Data primer yang dimaksud adalah Surat Edaran Nomor: 451/199/2023 dan  data  lapangan  yang  diperoleh  dari  hasil  wawancara  dengan  ahli  hukum  maupun dengan  sejumlah  masyarakat  Bireuen. 8 Data  dianalisis  dan  disimpulkan  dengan  tema artikel ini.
4 Cholida  Hanum.  “Analisis  Yuridis  Surat  Edaran  Dalam  Sistem  Hukum  Indonesia”. Jurnal  Humani (Hukum dan Masyarakat Madani ). Volume 10 No. 2 (November 2020); 138-153,
5 Kornelius  Benuf,  Muhamad  Azhar.  “Metodologi  Penelitian  Hukum  sebagai  Instrumen  Mengurai Permasalahan Hukum Kontemporer”, Jurnal Gema Keadilan , Volume 7 Edisi I, (Juni 2020); 20-33, 21.
6 Kornelius Benuf, 28.
7 Mukti  Fajar  dan  Yulianto  Achmad, Dualisme  Penelitian  Hukum  Empiris  &  Normatif (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2010), 163.
8 F.C.  Susila  Adiyanta,  Hukum  dan  Studi  Penelitian  Empiris:  Penggunaan  Metode  Survey  sebagai Instrumen  Penelitian  Hukum  Empiris”, Adminitrative  Law  &  Governance  Journal ,  Vol.  2,  No.  4,  (November

## B. Keabsahan Surat Edaran Bupati Bireuen Tentang Larangan Live Musik

## 1. Legalitas Surat Edaran Bupati Bireuen
Terbitnya Surat Edaran (SE) dalam sistem kekuasaan di Indonesia sudah menjadi fenomena yang lazim pada hampir semua lembaga pemerintah negara, mulai dari tingkat kementerian  hingga  kabupaten.  Eksistensi  SE  seolah  sudah  menjadi  bagian  dari perundang-undangan meskipun tidak tercantum dalam hierarki peraturan perundang- undangan  Indonesia.  Berdasarkan  Pasal  7  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  (Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011,  jenis  dan  hierarki  Peraturan  Perundang-undangan  dari  yang  derajat tertinggi adalah Undang-Undang Dasar Tahun 1945, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Undang-Undang/Peraturan Pengganti Uundang-undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Maka  jelas  secara  hierarki  SE  tidak  memiliki  legaligas  sebagai  suatu  peraturan perundang-undangan.
Surat  Edaran  bukanlah  kategori  peraturan  perundang-undangan  karena  secara prinsip hanya memuat pemberitahuan atau himbauan terkait hal tertentu yang dianggap mendesak. 9 Sebelumnya penjelasan tentang Surat Edaran pernah ada dalam ketentuan Pasal 1 angka 43 Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 55 Tahun 2010 yang telah diubah dengan Permendagri Nomor 42 Tahun 2011 tentang Tata Naskah Dinas di Lingkungan Kementerian Dalam Negeri. Namun ketentuan terkait Surat Edaran sudah tidak lagi dicantumkan setelah Permendagri ini dicabut dengan Permendagri Nomor 42 Tahun  2016  tentang  Tata  Naskah  Dinas  di  Lingkungan  Kementerian  Dalam  Negeri. Dengan demikian maka Surat Edaran seharusnya sudah tidak lagi menjadi bagian dari kebijakan administrasi pemerintahan.
Surat Edaran bukan merupakan peraturan perundang-undangan, sebab idealnya SE tidak memuat norma kewenangan, penetapan, dan tingkah laku yang bersifat larangan, perintah, ijin serta pembebasan sehingga tidak mengatur tentang sanksi. SE semata-mata ditujukan  untuk  memperjelas  makna  peraturan  yang  ingin  diberitahukan.  Namun demikian, SE mempunyai derajat lebih tinggi dari surat biasa karena memuat petunjuk atau penjelasan tentang hal-hal yang harus dilakukan berdasarkan perundang-undangan. SE adalah pemberitahuan suatu perintah pejabat tertentu kepada bawahan atau orang di bawah binaannya. Karenanya SE tidak mempunyai kekuatan mengikat ke luar instansi dan  hanya  berlaku  mengikat  di  instansi  pejabat  yang  membuatnya.  Selain  itu,  pejabat penerbit  tidak  memerlukan  dasar  hukum  karena  SE  merupakan  naskah  dinas  yang dianggap  penting  dan  mendesak  sehingga  kebijakannya  semata-mata  bisa  diterbitkan berdasarkan kewenangan bebas. 10
2019): 697-709, 697; Ahmad Zuhdi Muhdlor, “Perkembangan Metodologi Penelitian Hukum”, Jurnal Hukum dan Peradilan , Vol. 1, No. 2, (Juli 2012): 189-206, 200.
9 Lihat Buku Pedoman Umum Tata Naskah Dinas, cetakan Edisi I Januari 2004 dan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 22 Tahun 2008 tentang Pedoman Umum Tata Naskah Dinas.
10 Bandingkan:  M.  Solly  Lubis, Pergeseran  Garis  Politik  dan  Perundang-undangan  Mengenai Pemerintah Daerah (Bandung: Alumni, 1978), 8.
Kedudukan  SE  dalam  sistem  hukum  di  Indonesia  tidak  termasuk  sebagai peraturan perundang-undangan karena tidak memenuhi unsur-unsur norma hukum. SE hanyalah  aturan  tentang  kebijakan (beleidsregel) atau  hanya  merupakan  peraturan perundang-undangan  semu (pseudo  wetgeving) .  Hal  ini  dikarenakan  secara  yuridis, pembuatan SE tidak perlu merujuk pada peraturan perundang-undangan tertentu dan dibuat  oleh  pemerintah  untuk  menerangkan  atau  memperjelas  sesuatu  hal  yang  tidak bertentangan  dengan  perundang-undangan.  Secara  filosofis,  SE  ditujukan  untuk kebutuhan teknis yang mengatur lebih lanjut guna memperjelas norma-norma di atasnya yang belum jelas. Sedangkan secara sosiologis, penerbitan SE hanya dibutuhkan dalam kondisi penting dan mendesak untuk memenuhi kekosongan hukum tertentu. 11
Penerbitan SE di negara hukum tentunya tidak terlepas dari prinsip legalitas. Pasal 1  ayat  (3)  Undang-Undang  Dasar  1945  menyebutkan  bahwa  Indonesia  adalah  negara h ukum, karenanya “seluruh aspek kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara harus berdasarkan atas aturan hukum. Artinya setiap tindakan masyarakat, pemerintah atau  penyelenggara  Negara  harus  sesuai  dengan  aturan  hukum  yang  berlaku.  Aturan hukum menjadi dasar pedoman untuk setiap tindakan ataupun perbuatan masyarakat, pemerintah  atau  penyelenggara  Negara,  baik  aturan  hukum  dalam  bentuk  tertulis maupun  aturan  hukum  yang  tidak  tertulis.  Bentuk  hukum  tertulis  ditemukan  pada peraturan  perundang-undangan  maupun  putusan-putusan  pengadilan,  sedangkan bentuk hukum tidak tertulis dijumpai pada hukum kebiasaan atau hukum adat.” 12 Dengan demikian maka penerbitan suatu SE Bupati sekalipun tentunya harus memiliki legalitan sesuai dengan prinsip negara hukum.
Surat Edaran adalah produk hukum yang isinya secara materil mengikat umum namun  bukanlah  peraturan  perundang-undangan.  Sebab  bukan  peraturan  perundang- undangan maka surat edaran merupakan sebuah instrumen administratif yang bersifat internal.  Surat  edaran  telah  menjadi  bagian  dari  kebijakan  lembaga  negara,  termasuk lembaga peradilan bahkan pemerintah daerah yaitu bupati ataupun walikota. Hingga saat ini banyak terdapat surat edaran yang menuai polemik dan bermasalah dalam tataran implementasinya sebut saja  surat edaran kabupaten Bireun, Aceh tentang standarisasi warong  kopi/cafe  dan  restoran  sesuai  syariat  Islam,  kemudian  Surat  Edaran  Pemkab Gunung Kidul tentang kewajiban siswa berbusana muslim. 13
Mencermati  Surat  Edaran  Bupati  Bireuen  tentang  Larangan  Live  Musik,  secara khusus memang tidak mengatur tentang sanksi karena sejatinya SE bukan norma hukum. Namun, judul SE tersebut jelas menyebutkan tentang larangan sehingga lazimnya disertai sanksi.  Persolan  ini  yang  kemudian  meresahkan  masyarakat  Bireuen,  khususnya  para pemilik usaha Kaffe yang selama ini menyediakan pentas musik untuk menghibur para
11 M. Solly Lubis, 8.
12 Yohanes Pattinasarany, “Kepastian Hukum Kasasi Perkara Tata Usaha Negara Yang di Keluarkan Oleh Pejabat Daerah”, Jurnal Refleksi Hukum Fakultas Hukum Universitas Satya Wacana , Volume 6 Nomor 2 (April 2022): 203-224, 206.
13 Cholida Hanum, "Analisis Yuridis, 138.
pengunjung. Karenanya, larangan penyelenggaraan live musik dari muatan judul SE ini dinilai  telah  mengintervensi  tempat  usaha  mereka  melalui  suatu  tindakan  diskresi Pejabat Pemerintah. Atas dasar diskresi itu pula, pengusaha Kaffe dalam hal ini tentunya tidak berani lagi menghadirkan Band Penghibur di Kaffe mereka. Disisi lain, penerbitan SE Bupati ini tidak memeiliki legalitas sehingga larangan yang terkandung di dalamnya patut diduga sebagai kebebasan penggunaan kekuasaan tanpa batas atau Abous Of Power . Jika SE merugikan masyarakat, tentunya ini menimbulkan pertanggungjawaban hukum  bagi  pejabat.  terlepas  dari  apa  dan  bagaimana  bentuk  pertanggungjawaban tersebut.  Namun,  “Pertanggungjawaban  pejabat  pemerintahan  terkait  diskresi  dapat dibedakan menjadi tanggung jawab jabatan dan tanggung jawab pribadi. Tanggung jawab jabatan  terjadi  ketika  pejabat  bertindak  untuk  dan  atas  nama  jabatan,  sedangkan tanggung jawab pribadi terjadi apabila diskresi terdapat unsur maladministrasi berupa penyalahgunaan  wewenang.  Diskresi  pejabat  pemerintahan  bahkan  dapat  dimintakan pertanggungjawaban pidana bilamana terdapat kesengajaan penggunaan diskresi untuk memperoleh  keuntungan  bagi  diri,  orang  lain,  atau  korporasi  sehingga  menimbulkan kerugian  keuangan  negara.” 14 Pemerintah  sering  melegalkan  tindakan  pemerintahan melalui  SE,  bahkan  terkadang  menimbulkan  problematika  hukum  karena  tidak  sesuai hakikat SE yang dimaksud. Sering pula muatan SE bersifat mengatur umum dan sanksi hukum, padahal SE merupakan peraturan kebijakan terkait informasi kedinasan berupa petunjuk  teknis  untuk  urusan  pemerintahan.  Materi  muatan  SE  berbeda  dengan Perundang-undangan  yang  pengaturannya  berlaku  umum  dan  memuat  sanksi  sebagai daya paksa. Maka SE yang memuat sanksi dianggap tidak memiliki  keabsahan, karena tidak sesuai dengan sifat, fungsi dan kedudukannya. 15
Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan menghendaki  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  sesuai  harapan  dan  kebutuhan masyarakat  ( citizen  friendly )  serta  sebagai  landasan  bagi  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintahan dalam melaksanakan tugas pemerintahan. Selain untuk menjamin hak-hak dasar warga, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan juga  merupakan  transformasi  Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik  yang  selama  ini dipraktikkan serta dikonkretkan dalam bentuk norma hukum yang mengikat. Pasal 10 ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan memuat delapan Asas Umum Pemerintahan yang Baik. Lebih lanjut, dalam Pasal 10 ayat (2) disebutkan, “asas -asas umum lainnya selain yang disebutkan diatas, dapat diterapkan sepanjang dijadikan dasar penilaian hakim yang dituangkan dalam putusan pengadilan.”
14 Mustika Sari Muhsin, “Kajian Yuridis Terhadap Penyalahgunaan Kewenangan Diskresi Oleh Pejabat Pemerintahan  Menurut  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan,” Lex Administratum , Vol. VII/No. 3, (Juli-September 2019): 57-64, 57.
15 Yohanes  Pattinasarany,  "Keabsahan  Surat  Edaran  yang  Muatan  Materinya  Bersifat  Pengaturan  dan Sanksi", Jurnal Saniri , Volume 3 Nomor  Nomor 1 (November 2022): 27-36, 35; Murdan and Safira Mustaqilla, “Diskresi  Dan  Negara  Hukum:  Mewujudkan  Hukum  Berkeadilan  Masyarakat,” LEGITIMASI:  Jurnal  Hukum Pidana Dan Politik Hukum 11, no. 1 (2022).
Maka  dari  itu,  PTUN  berperan  untuk  mengawasi  pemerintahan  agar  sesuai  AUPB  dan membangun tata kelola pemerintahan yang baik. 16
Berdasarkan pembahasan di atas, Penerbitan SE Bupati. 451/199/2023 harusnya didukung  oleh  Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik  agar  terhindar  dari  Perbuatan Melawan Hukum. Menurut Irfan Fachruddin, Asas Umum Pemerintahan yang Baik  sangat diperlukan  untuk  membangun  tata  kelola  pemerintahan  yang  baik  dan  pengawasan penerapannya dilakukan oleh Pengadilan Tata Usaha Negara yang sekaligus melakukan fungsi  peradilan  untuk  memberi  akses  keadilan  bagi  masyarakat.  Pengawasan  yang dilakukan  oleh  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  adalah  pengawasan  represif  dan  hanya menilai segi legalitas dari tindakan hukum pemerintah terutama Surat Keputusan Tata Usaha Negara.” 17 Namun demikian, pengawasan terhadap penerbitan SE perlu dilakukan karena bisa saja dikatagorikan sebagai suatu  perbuatan melawan hukum  Pejabat Tata Usaha Negara.
2. Surat Edaran Bupati Nomor 451/199/2023 berdasarkan Asas Freies Ermessen
Freies ermessen dikenal di Jerman, di Inggris dikenal dengan istilah discretionary power serta dikenal beleidsregels di Belanda, serta di Perancis disebut discretionare . Di Indonesia  istilah  ini  diartikan  sebagai  kebijakan,  tapi    ada  pula  yang  mengartikannya sebagai  kebijaksanaan. Freies  ermessen berasal  dari  kata “freie” yang  berarti  “bebas, merdeka, tidak terikat” sehingga berarti “orang bebas”. Sementara arti kata “ermessen” adalah mempertimbangkan, menilai, menduga dan memutuskan. Dengan demikian maka freies  ermessen  adalah  orang  yang  bebas,  merdeka  dan  tidak  terikat  dalam  menduga, menilai serta mempertimbangkan suatu keputusan. 18
Merujuk pada  terminologi di atas, jika penerapan freies ermessen tidak dikawal dengan ketentuan-ketentuan pembatas, maka dimungkinkan terjadinya maladministrasi dalam pelaksanaanya sekalipun kelahiran freies ermessen adalah untuk melengkapi asas legalitas  dalam  konsep  negara  hukum.  Jika freies  ermessen dimaksudkan  untuk menyelesaikan masalah yang dihadapi warga masyarakat justru menimbulkan masalah, maka ini merupakan sebuah ironis. Apalagi dengan penerapan freies ermessen yang hanya didasari pada pemaknaan “kebebasan” belaka, tentunya sangat dimungkinkan terjadinya kesewenang-wenangan pemerintah yang merugikan warga masyarakat.
Padahal antara pemerintah dan masyarakat terjalin hubungan timbal balik, di satu sisi  masyarakat  mempengaruhi  pemerintah  dalam  menjalankan  tugasnya,  disisi  lain pemerintah memberi pengaruh tertentu pada masyarakat melalui tugas mengatur dan mengurus.  Pengaruh  pemerintah  bagi  masyarakat  melalui  tugas  mengurus  memiliki makna  pemerintah  terlibat  dalam  bidang  kesejahteraan  sosial  dan  ekonomi  maupun
16 Aju Putrijanti, Lapon T. Leonard, dan Kartika Widya Utama, "Peran PTUN dan AUPB Menuju Tata Kelola  Pemerintahan  yang  Baik  ( Good  Governance )", Jurnal  MIMBAR  HUKUM Volume  30,  Nomor  2  (Juni 2018): 277-290, 278.
17 Irfan Fachruddin, 278.
18 S.F. Marbun, Hukum Administrasi Negara I (Yogyakarta: UII Press, 2012), 173.
pemeliharaan  kesehatan  serta  aktif  menyediakan  sarana-prasarana,  finansial,  dan personal. Sedangkan pengaruh pemerintah melalui tugas mengatur mempunyai makna pemerintah  terlibat  dalam  penerbitan  dan  pelaksanaan  perundang-undangan. 19 Untuk mempertahankan hubungan ini, maka dalam kegentingan mendesak tertentu diperlukan penerapan freies ermessen dengan batasan-batasan tertentu.
Bentuk  hubungan  timbal  balik  antara  pemerintah  dengan  masyarakatnya  juga diatur dengan undang- undang khusus. “Berlakunya Undang -Undang Republik Indonesia Nomor  25  Tahun  2009  tentang  Pelayanan  Publik  sebenarnya  dimaksudkan  untuk memberikan kepastian hukum bagi pemerintah selaku pihak penyelenggara pelayanan publik  maupun  masyarakat.  Sudah  semestinya  aparatur  penyelenggara  menyadari memiliki  kewajiban  untuk  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat,  sedangkan masyarakat merasa apa yang harus dilakukan oleh aparatur negara tersebut merupakan hak  masyarakat.” 20 Dengan  kata  lain,  melalui  Undang-Undang  Pelayanan  Publik  ini diharapkan  terjalin  hubungan  yang  harmonis  antara  fungsi  pemerintah  dengan  fungsi masyarakat dalam suatu pemerintahan.
Banyaknya permasalahan masyarakat  menjadikan kewajiban pemerintah untuk memberikan  pelayanan  terbaik  sebagai  konsekuensi  kepercayaan  masyarakat  kepada pemerintah  melalui  kinerja  pejabat.  Eksistensi freies  ermessen menjadi  hal  yang  tidak terelakkan lagi keberadaannya. Ini tentunya selaras dengan tujuan utama dari Hukum Administrasi Negara, seperti disampaikan oleh Sir William Wade dan Christopher Forsyth sebagaimana dikutip oleh Ridwan, yaitu “menjaga kekuasaan peme rintah dalam batas- batasnya, untuk melindun gi warga negara dari penyalahgunaan kekuasaan.” Sekalipun melalui freies  ermessen ,  pemerintah  beserta  para  pejabatnya  diperkenankan  untuk menentukan  sendiri  baik  itu  cara  maupun  penerapan  peraturannya,  namun  tindakan tersebut  tetap  harus  ada  pembatasannya  karena  ini  berkait  dengan  masalah pertanggungjawaban kepada masyarakat. 21
Bahwa “dalam penerapannya freies ermessen tetap harus berpegang pada aturan yang  tidak  boleh  menimbulkan  kerugian  bagi  masyarakat. Freies  ermessen bertujuan untuk menghindari tindakan sewenang-wenang dari pejabat dengan alasan dimilikinya freies  ermessen ,  maka  terdapat  3  (tiga)  hal  pokok  yang  melekat  pada freies  ermessen ,” yaitu: 22
a. Adanya kebebasan bagi pejabat untuk bertindak atas inisiatif sendiri. Ini berarti bahwa kebebasan  tersebut  tetap  dalam  batas-batas  yang  ditentukan  oleh  peraturan perundang-undangan atau memilih alternatif yang tercantum didalamnya.
b. Bertujuan untuk menyelesaiakan persoalan-persoalan yang mendesak namun belum ada  aturannya  dan  merupakan  persoalan  yang  menyangkut  kepentingan  umum,
19 Lutfi Effendi, Pokok-Pokok Hukum Administrasi (Malang: Bayumedia Publishing, 2004), 61.
20 Husni Thamrin, Hukum Pelayanan Publik di Indonesia (Yogyakarta: Aswaja Pressindo, 2013), 6.
21 Ridwan, Diskresi dan Tanggung Jawab Pemerintah (Yogyakarta: FH UII Press, 2014), 191.
22 Saut S Panjaitan dan Ridwan, 192.
muncul  secara  tiba-tiba  diluar  rencana,  prosedurnya  tidak  dapat  diselesaikan  oleh administrasi yang normal, persoalan tersebut harus segera mendapat penyelesaian. 23 c. Penerapan freies ermessen harus dapat dipertanggung jawabkan dan memperhatikan adanya  tanggung  jawab  secara  hukum,  sehingga  tidak  boleh  beretentangan  dengan perundang-undangan,  harus  mempertimbangkan  hak  dan kepentinan  warga negara agar sesuai dengan tujuan pemberian wewenang tersebut.
Berkaitan dengan hal tersebut, Sjachran Basah juga mengemukakan adanya unsur- unsur yang harus dipenuhi dalam pelaksanaan freies ermessen , yaitu: 24
a. Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik.
b. Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara.
c. Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum.
d. Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri.
Beranjak dari pandangan tersebut di atas, jelas bahwa meskipun freies ermessen merupakan sebuah wewenang bebas, namun tetap ada batasan dalam implementasinya dalam  suatu  negara  hukum.  Kareannya  Bupati  Bireuen  perlu  memperhatikan  dan mempetimbangkan  penerapan  prinsip freies  ermessen termasuk  melalui  suatu  Surat Edaran.  Hal  ini  dipandang  penting  mengingat  SE  Bupati.  451/199/2023  dinilai  tidak memenuhi  unsur  atau  kriteria  pokok freies  ermessen sebagaimana  yang  dikemukakan Saut S Panjaitan dan Ridwan pada poin b di atas. Jika SE Bupati. 451/199/2023 dimaksud untuk memberikan rasa adil dan nyaman bagi warga masyarakat, seharusnya SE Bupati. 451/199/2023 tersebut haruslah diterbitkan atas dasar kepentingan hukum masyarakat yang mendesak.
Prinsip  dasar freies  ermessen yang  melekat  pada  sebuah  jabatan  adalah  untuk kesejahteraan masyarakat. Begitu pula dengan jabatan Bupati, melalui jabatannya Bupati mengemban  tugas  mensejahterakan  masyarakat,  yang  dalam  pelaksanaannya mendasarkan pada pertanggungjawaban sesuai prinsip freies ermessen tersebut. Undang- Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan  mengatur  secara khusus tentang prinsip freies ermessen dan menyebutnya dengan istilah diskresi. Undang- Undang ini mengatur lima bagian diskresi secara tegas dalam Bab IV mulai dari Pasal 22 sampai  dengan  Pasal  32.  Secara  garis  besar  Bab  IV  UUAP/2014  mengatur  tentang ketentuan Diskresi dalam Pasal 22, Lingkup Diskresi dalam Pasal 23, Persyaratan Diskresi dalam Pasal 24 dan Pasal 25, Prosedur Penggunaan Diskresi dalam Pasal 28, Pasal 29, dan Pasal 30, serta mengatur tentang Akibat Hukum Diskresi dalam Pasal 31 dan Pasal 32.
C. Implikasi Hukum SE Nomor 451/199/2023 terhadap Kepatuhan Masyarakat Bireuen
1. Implikasi Hukum Surat Edaran Bupati Bireuen
23 Markus Lukman.
24 Sjachran Basah .
Pasal 28D ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 menyatakan: “setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang  sama  di  hadapan  hukum”.  Hak  atas  perlindungan  kepastian  hukum  yang  adil diberikan kepada setiap orang, kemudian setiap orang wajib menghormati hak tersebut. 25 Menurut  H.  Irianto,  prinsip  dalam  konsepsi  Negara  Hukum  menghendaki  tegaknya supremasi  hukum  yang  sepenuhhnya  merupakan  tanggung  jawab  negara.  Kewajiban negara  untuk  menjamin  tertib  hukum  ( rechtsorde ),  menjamin  tegaknya  hukum,  dan menjamin  tercapainya  tujuan  hukum  (keadilan),  kepastian  hukum,  dan  kemanfaatan hukum. 26 Tegaknya supremasi hukum tentu harus didukung oleh hukum yang memenuhi unsur jaminan perlindungan sebagaimana yang dimaksud Pasal 28D  ayat (1)  Undang- Undang Dasar 1945.
Berdasarkan  analisis  sebelumnya,  penerbitan  SE  Bupati.  451/199/2023  dinilai tidak cermat dalam menerapkan kewenangan bebasnya sesuai asas freies ermessen yang menimbulkan  inkonsistensi  antara  surat  edaran  dengan  perundang-undangan  lainnya. Meskipun pembentukannya didasarkan pada Fatwa MPU Aceh tentang pergelaran seni dan musik dalam syariat islam di Aceh, namun ini tetap saja menimbulkan keragu-raguan bagi masyarakat karena tidak dibentuk dengan peraturan perundang-undangan sesuai prinsip  negara  hukum.  Keraguan  dalam  implementasi  SE  tersebut  berdampak  pada timbulnya  ketidakpastian  hukum  yang  potensial  terhadap  pelanggaran  hak konstitusional  sebagaimana  dijamin  dalam  Pasal  28D  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar 1945.
Pertimbangan lebih lanjut sebagaimana dijelaskan sebelumnya, SE tidak termasuk sebagai  norma  hukum  dan  tidak  termasuk  pula  dalam  hirarki  perundang-undangan. Namun, Mahkamah Agung sebelumnya pernah menerima dan memutus perkara hak uji materiil terhadap SE yang bersifat mengatur sebagai yurisprudensi. "Dengan demikian, surat  edaran  yang  termasuk  peraturan  kebijakan  tetap  dapat  diterima,  diperiksa,  dan diputus di Mahkamah Agung selama terdapat muatan yang bersifat mengatur ( regeling ) meskipun obyek permohonannya menggunakan format ketetapan ( beschikking ). Putusan Mahkamah  Agung  terhadap  permohonan  Hak  Uji  Materiil  bersifat final  and  binding sehingga apabila permohonan pemohon beralasan hukum yakni peraturan perundang- undangan  tersebut  ternyata  bertentangan  dengan  undang-undang  atau  peraturan perundang-undangan  lebih  tinggi,  perundang-undangan  yang  bersangkutan  tidak  lagi mempunyai kekuatan hukum." 27
Di antara putusan yang pernah mengabulkan permohonan uji materiil terhadap surat edaran antara lain adalah Putusan Mahkamah Agung No. 23P/HUM/2009, perkara antara  Bupati  Kutai  Timur  dengan  Menteri  Energi  dan  Sumber  Daya  Manusia.  Dalam perkara  ini  majelis  hakim  agung  mempertimbangkan  bahwa,  "walaupun  SE  tidak
25 Aan Eko Widiarto, "Implikasi Hukum Pengaturan Hukum Acara Mahkamah Konstitusi dalam Bentuk Peraturan Mahkamah Konstitusi", Jurnal Konstitusi , Volume 16, Nomor 1 (Maret 2019); 24-42, 30-31.
26 H. Irianto A. Baso Ence.
27 Ranti Gustriya Rizki, "Hak Uji Materiil oleh Mahkamah Agung terhadap Surat Edaran yang Bersifat Mengatur", Jurnal Demokrasi dan Ketahanan Nasional , Volume 2, Nomor 1 (Maret 2023); 1-8, 7.
termasuk dalam urutan peraturan perundang-undangan, tetapi berdasarkan penjelasan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, SE dapat dikategorikan sebagai bentuk peraturan perundang-undangan yang sah, sehingga hal tersebut tunduk pada tata urutan peraturan perundang- undangan.” 28 Di sini, ada surat biasa yang menurut majelis hakim berisi  peraturan,  sehingga  layak  menjadi  objek  permohonan  hak  uji  materiil  sesuai Peraturan  Mahkamah  Agung  (Perma)  Nomor  1  Tahun  2004  tentang  Hak  Uji  Materiil, sebagaimana telah dicabut dengan Perma. Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil.
Berdasarkan pembahasan tersebut, terkait Implikasi hukum penerbitan SE Bupati. 451/199/2023  dalam  bentuk  larangan  teridentifikasi  mengakibatkan  ketidakpastian hukum,  pelanggaran  hierarki  peraturan  perundang-undangan,  dan  ketiadaan  tertib hukum.  Akibat  ketiga  implikasi  hukum  tersebut  bukan  hanya  pada  keabsahan  atau legalitas  SE  tersebut  semata,  tetapi  juga  berpotensi  melanggar  hak  individual  warga. Selain itu, jika tidak dibatalkan, maka SE tersebut harus selalu dianggap benar dan tetap sah secara hukum. Untuk menghindari meluasnya persoalan hukum ini, seharusnya SE tersebut dibatalkan dengan SE baru atau setidaknya direvisi dengan SE yang memenuhi asas freies ermessen sesuai dengan penerapan prinsip cityzen freindly .
Pembatalan SE tersebut merupakan solusi untuk menjamin kepastian hukum bagi masyarakat  bireuen.  Hal  ini  dipandang  penting  untuk  menghindari  munculnya  konflik kepentingan  di  lingkungan  pemerintahan  kabupaten  Bireuen.  Pembatalan  SE  tersebut tentunya  juga  berdampak  pada  marwah  atau  wibawa  pemerintah  Bireuen.  Implikasi hukum sebagaimana yang dibahas sebelumnya berpotensi untuk diperadilankan, baik itu diranah  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  atau  Peradilan  Pidana. 29 Mencermati  potensi persolan hukum lanjutan, tentunya pembatalan SE tersebut merupakan langkah praktis untuk  mengakhiri  keresahan  warga.  Jika  tindakan  pembatalan  SE  ini  dikhawatirkan menimbulkan kesan pemerintah tidak konsisten terhadap surat edarannya, maka dalam hal ini pemerintah cukup merevisi judul SE tersebut dengan menghapus kata larangan pada judulnya.

## 2. Larangan Penyelenggaraan Live Musik dan Kepatuhan Masyarakat Bireuen
Terkait penertbitan SE Bupati. 451/199/2023, hingga saat ini masyarakat Bireuen mematuhi  isi  larangan  SE  tersebut.  Hal  ini  yang  kemudian sangat  disayangkan  karena kepatuhan masyarakat terhadap SE tersebut justru menimbulkan kerugian hukum dan kerugian  dalam  dunia  usaha  mereka,  terutama  para  pemilik  kaffe  yang  selama  ini menghadirkan pentas musik di kaffe-kaffe mereka. Kerugian ini sangat disayangkan pula karena pelarangan sebagaimana yang dimaksud dalam SE Bupati. 451/199/2023 sama
28 Putusan  Mahkamah  Agung  No.  23P/HUM/2009  tentang  Uji  Materiil  Surat  Edaran  Direktur  Jenderal Mineral  Batubara  dan  Panas  Bumi  Nomor  03.E/31/DJB/2009  tentang  Perizinan  Pertambangan  Mineral  dan Batubara.
29 Dedy Sumardi et al., “Transition of Civil Law to Public Law: Integration of Modern Punishment Theory in  Criminal  Apostasy,” AHKAM :  Jurnal  Ilmu  Syariah 22, no. 1 (June 30, 2022), https://doi.org/10.15408/ajis.v22i1.26359.
sekali tidak memiliki legalitas yang valid. Dilain sisi, penerbitan SE yang masih menuai kontroversial tersebut tidak didasarkan pada kegentingan mendesak.
Menurut  Masykur,  “penerbitan  SE  Bupati  tersebut  positif  karena  berlandaskan alasan syariat Islam meskipun dia tidak sepenuhnya paham tentang hukum islam terkait larangan  musik.  Namun  dia  keberatan  dengan  cara  pelarangannya,  menurutnya  surat edaran  itu  tidak  secra  tegas  menyebutkan  sanksi  sehingga  pemerintah  terkesan  tidak serius  dalam  hal  ini.  Namun  demikian  dia  memilih  untuk  tetap  mematuhi  aturan tersebut.” 30 Hal senada juga  disampaikan oleh Nanda, menurutnya “Larangan tersebut sangat  bagus,  saya  sangat  mendukung  jalannya  Syariat  Islam.  Larangan  tersebut  juga tidak berpengaruh terhadap usaha yang sedang saya jalankan, karena live music bukan satu-satunya cara penarik pelanggan di tempat usaha, meskipun kenyamanan dan aneka rasa di tempat usaha sangat berpengaruh terhadap masuknya pelanggan. 31
Menurut Teuku Amrullah, "Polisi Pamong Praja  dan Wilayahtul Hisbah  Bireuen memiliki peran pelaksanaan tugas yang diberikan oleh Bupati Bireuen baik implementasi pelaksanaan peraturan maupun Surat edaran yang dikeluarkan oleh Bupati Bireuen. Hal ini seseuai dengan Pasal 84 Peraturan Bupati Nomor 46 Tahun 2016 tentang Kedudukan, Susunan Organisasi, Tugas dan Fungsi Serta Tata Kerja Pada Dinas-Dinas di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Bireuen. Sedangkan bentuk tindakan yang diberikan kepada para pelanggar  yaitu  pada  tahap  awal  kita  hanya  melaksanakan  sosialisasi  terhadap pelaksanaan Surat Edaran Bupati Bireuenini. Jika memang terdapat pelanggaran, maka pemerintah  Bireuen  kemudian  mengeluarkan  surat  teguran  tertulis  kepada penyelenggara. Tapi Alhamdulillah sejauh ini respon Masyarakat sangat baik dan belum kami temukan pelanggar an dari Masyarakat Bireuen.” 32

## D. Surat Edaran Bupati Bireuen: Suatu Keharusan sebagai Hukum yang Baik
Negara  hukum  menempatkan  peraturan  perundang-undangan  sebagai  dasar untuk untuk implementasi pemerintahannya. Legalitas  pemerintahan harus dijalankan dengan hukum, artinya pemerintah tidak dapat melakukan tindakan yang menyimpang, tidak bersesuaian atau bahkan bertentangan dengan hukum yang ada. Pemerintah juga tidak dapat membuat peraturan perundang-undangan atau keputusan yang bertentangan dengan  Konstitusi  Negara.  Ini  merupakan  suatu  kewajaran  karena  setiap  negara  yang menyatakan diri sebagai negara hukum tentu tindakannya tidak lepas dari hukum atau peraturan perundang-undangan. Karenanya, Bupati Bireuen selaku pejabat pemerintah kabupaten Bireuen dalam hal menerbitkan SE Bupati. 451/199/2023 tentu harus sesuai dengan hukum dan perundang-undangan yang ada di atasnya.
30 Wawancara langsung dengan Masykur peluku  usaha kaffe pada Kamis 3 Agustus 2023, pukul 21:00 WIB.
31 Wawancara langsung dengan Nanda-pemilik Kaffe Balkoff pada Selasa 29 Agustus 2023, pukul  22: 00 WIB.
32 Wawancara  langsung  dengan  Teuku  Amrullah,  Lc.  Kasi  Penyidik  dan  Penyidikan  Pol  PP  dan  WH Bireuen pada 29 Agustus 2023, Pukul 20:00 WIB.
Pembentukan  perundang-undangan  pada  dasarnya  mengatur  bahwa  ketentuan yang  lebih  rendah  tidak  boleh  bertentangan  dengan  ketentuan  yang  lebih  tinggi (Lex Superior Derogat Legi Inferiori ). Ketentuan Pasal 7 dan Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  mengatur  tentang jenis  dan  hirarki  peraturan  perundang-undangan  sebagai  penerapan  dari  asas lex superior  derogat  legi  inferiori .  Asas  ini  bermakna  bahwa  undang-undang  atau  norma aturan  hukum  yang  lebih  tinggi  dapat  meniadakan  keberlakuan  undang-undang  atau norma  aturan  hukum  yang  lebih  rendah.  Artinya,  peraturan  yang  lebih  tinggi  dapat mengkenyampingkan peraturan yang lebih rendahapabila ada dua peraturan yang saling bertentangan namun tidak sederajat secara hierarki. Asas ini juga tentunya berlaku untuk penerbitan Surat Edaran.
Penerbitan  SE.  Bupati  451/199/2023  secara  umum  tidak  bertentangan  dengan peraturan  perundang-undangan,  namun  substansi  dari  judul  SE  tersebut  tidak  sesuai dengan  prinsip  dasar  tentang  bentuk  suatu  SE.  Selain  itu  pemberlakuan  SE  Bupati. 451/199/2023 dinilai bertentangan dengan prinsip umum Undang-Undang Administrasi Pemerintahan. Lebih lanjut, SE Bupati. 451/199/2023 tidak termasuk tindakan diskresi pemerintah  yang  mengandung  prinsip citizen  friendly sebagaimana  terkandung  dalam Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan.  Dengan  demikian,  jika  keberlakuan  SE Bupati.  451/199/2023  dipaksakan,  maka  dikhawatirkan  menciderai  nilai-nilai kemanusian  sebagaimana  yang  sudah  dijamin  dalam  Undang-Undang  Dasar  1945  dan dalam Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia.
Bertolak dari kondisi dalam pandangan tersebut di atas, maka ketentuan Pasal 23 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan menjelaskan bahwa ruang lingkup diskresi adalah:
a. Pengambilan  keputusan  dan/atau  tindakan  berdasarkan  ketentuan  peraturan perundang-undangan yang memberikan suatu pilihan keputusan dan/atau tindakan;
b. Pengambilan  keputusan  dan/atau  tindakan  karena  peraturan  perundang-undangan tidak mengatur;
c. Pengambilan  keputusan  dan/atau  tindakan  karena  peraturan  perundang-undagan tidak lengkap atau tidak jelas; dan
d. Pengambilan  keputusan  dan/atau  tindakan  karena  adanya  stagnansi  pemerintahan guna kepentingan yang lebih luas.
Pasal  ini  menegaskan,  meskipun freies  ermessen atau  diskresi  diperbolehkan, namun tindakan tersebut harus dalam kondisi yang ditentukan. Hal ini mengindikasikan bahwa  penerbitan  SE  Bupati.  451/199/2023  bukanlah  sebagaimana  kondisi  suatu wilayah yang sedang terjadi bencana alam, wabah penyakit, maupun konflik sosial yang sangat memungkinkan penerapan freies ermessen .
Terlepas  dari  persoalan  di  atas,  pada  dasarnya  negara  hukum  tidak  membatasi kekuasaan pemerintah secara mutlak. Namun, pembatasan atas kekuasaan pemerintah
melalui  suatu  perundang-undangan  dalam  prinsip  negara  hukum  semata-mata  untuk menghindari kesewanang-wenangan. Disisi lain, negara hukum memberikan celah bagi pemerintah  untuk  melakukan  tindakan  hukum  atau  membuat  peraturan  jika  dalam keadaan terpaksa. Maka dalam kondisi yang demikian, penerapan asas freies  ermessen menjadi penting sebagai panduan bagi pemerintah untuk mengambil tindakan. Hal ini tentunya harus dilakukan sebagai tindakan hukum oleh pemerintah, meskipun tidak ada dasar  hukum  yang  menjadi  landasannya  untuk  dikeluarkan  suatu  peraturan  atau kebijakan.  Namun,  jika  didukung  oleh  keadaan  mendesak  yang  menghendaki  segera adanya kebijakan hukum atau diskresi sesuai prinsip penerapan freies ermessen , maka penerbitan SE Bupati. 451/199/2023 dipandang sebagai tindakan penting dan tepat.
Senada dengan pandangan di atas, Zulfikar Muhammad menilai bahwa “tindakan penerbitan SE oleh PJ Bupati Bireuen sebagai suatu inovasi hukum melalui penerapan prinsip freies ermessen yang melekat padanya. Penerapan fries ermessen tidak semata- mata melihat kegentingan saat ini, tetapi seorang pemimpin yang cerdas harus mampu menjangkau  resiko  melalui plan  risk  response. Melalui  SE  ini  pula  penerapan freies ermessen Bupati ini nantinya akan menjadi budaya hukum bagi masyarakat. Kepatuhan masyarakat terhadap hukum jangan hanya dipaksakan dengan legalitas, karena ukuran dari hukum yang baik adalah mampu mewujudkan keterbiban dan kepatuhan. Demikian pula halnya dengan pemimpin, sebaiknya-baiknya pemimpin adalah dia yang sekurang- kurangnya  mampu  menciptakan  ketertundukan  warga  walau  hanya  dengan  perintah- perintah yang kemudian mendogma sebagai suatu hukum bagi masyarakatnya. Maka oleh karenanya, penerbitan SE tersebut bisa dikatakan sebagai inovasi dari penerapan freies ermessen untuk mewujudkan asas friendly citizens. ” 33
Menurut  T.  Rasyidin,  “pada  prinsipnya  SE  Bupati  tersebut  sangat  baik  dalam rangka menengakan nilai-nilai syariat islam di kabupaten Bireuen, akan tetapi beberapa poin isi SE tersebut kurang memperhatikan aspek-aspek kehidupan  lain seperti aspek ekonomi, aspek ilmu pengetahuan dan teknologi. Jika dilihat dari segi isi, maka kurang tepat pada era zaman modern seperti ini, karena menghambat kreasi anak muda, seni dan budaya kabupaten Bireuen, seperti larangan mengunakan alat musik modern. Dalam hal alat  musik  dan  musik  kalangan  ulama  berbeda  pendapat,  ada  yg  mebgharamkan  dan membolehkan, melihat dari bab  maslahatul mursalah pada zaman sekarang pendapat yg membolehkan musik lebih tepat diambil. Seharusnya surat edaran tersebut, menyerukan larangan  hal-hal  yang  mengarah  kepada  fitnah  dan  perzinahan  seperti  tidak  boleh berjoget-joget  serta  penyanyi  tidak  boleh  membangkit    nafsu  birahi,  bukan  melarang memakai alat musik dan bermain musik karena itu jelas mematikan inovasi dan kreasi para seniman dan generasi muda b ireuen.” 34
33 Wawancara langsung dengan Zulfikar Muhammad, Ketua NGO Koalisi HAM Aceh dan Ahli Resolusi Konflik, pada 23 Agustus 2023, Pukul 17:00 WIB.
34 Wawancara  langsung  dengan  T.  Rasyidin  Al-Musthafa,  Dekan  FHS  UNIKI  Bireuen  dan  Staf  Wali Nanggroe, pada 28 Juli 2023, Pukul 10:00 WIB.
Mencermati  kenyataan  kondisi  masyarakat  di  kabupaten  bireuen  yang mendukung pemberlakuan syariat islam secara khaffah, maka larangan live musik belum merupakan  kondisi  yang  memaksakan  Pj.  Bupati  Bireuen  untuk  melakukan  tindakan diskresi.  Namun,  apabila  bupati  menilai  penyelenggaraan  live  musik  merupakan pelanggaran terhadap nilai-nilai syariat, maka seharusnya diterbitkan peraturan rakyat dalam bentuk peraturan Bupati atau Qanun yang sesuia kehendak rakyat dan kehendak Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2006  tentang  Pemerintahan  Aceh.  Tindakan  ini tentunya  memiliki  legalitas  mengingat  Pasal  125  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh telah mengatur terkait pelaksanaan syariat Islam dalam tiga bidang, yaitu aqidah, syariah dan  akhlak  sehingga  kekosongan  hukumnya  dapat  diatur  dengan  aturan  pelaksana. 35 Akan  tetapi,  perlu  diperhatikan  pula  bahwa  larangan  live  musik  dinilai  sudah  tidak kontekstual  dengan  kondisi  perkembangan  zaman  sehingga  diperlukan  kajian  naskah akademik yang benar-benar mempertimbangkan fiqih kontemporer.

## E. Kesimpulan
Eksistensi pelaksanaan Surat Edaran Bupati Bireuen tentang Larangan Live Musik dinilai sebagai suatu diskresi pemerintah yang mengarah pada abuse of power apabila ditinjau  menurut  asas freies  ermessen .  Sebagaimana  fungsinya,  surat  edaran  tidak memiliki  legalitas  untuk  mengatur,  surat  edaran  juga  tidak  memiliki  norma  hukum karena  secara  prinsip  surat  edaran  adalah  pemberitahuan  tugas  atau  nota  dinas  yang hanya  berlaku  di  lingkungan  instansi  pejabat  yang  menerbitkannya.  Oleh  karenanya, implikasi  hukum  Surat  Edaran  Bupati  Bireuen  tentang  Larangan  Live  Musik  memiliki dampak  negatif  terhadap  kepatuhan  masyarakat  Bireuen.  Jika  masyarakat  patuh terhadap  larangannya,  maka  ini  dianggap  pelanggaran  HAM  terhadap  warga  karena kewenangan  bebas  pejabat  pemerintah  dengan  penerapan  asas freis  ermessen dalam surat edarannya. Selain itu, secara hukum, Surat Edaran tersebut tidak memiliki jenjang atau hirerarki perundang-undangan yang valid, sehingga implikasi dari surat edaran ini justru menimbulkan keresahan warga dan melahirkan ketidak pastian hukum.
Begitu  pula  sebaliknya,  jika  masyarakat  tidak  mematuhi  surat  edaran  tersebut, maka  masyarakat  terkesan  melawan  perintah  bupati  dan  bisa  saja  dibebankan  sanksi yang sejatinya tidak diautur dalam surat edaran tersebut. Hal ini tentu saja bisa berakhir dengan penyelesaian yang mengarah pada tindakan pungli oleh oknum penegak hukum. Lebih  lanjut,  meskipun  SE  tersebut  bisa  dikatakan  sebagai  inovasi  hukum  melalui penerapan fries  ermessen ,  namun  implikasi  dari  surat  edaran  yang  ambigu  ini  dinilai dapat  merusak  tatanan  ketertiban  hukum  Bireuen  jika  sewaktu-waktu  masyarakat merasa dirugikan olehnya. Seharusnya Surat Edaran Bupati Bireuen tentang  Larangan Live  Musik  dirumuskan  sebagai  hukum  yang  baik  dan  pro  pada  kehendak  rakyat  dan dibentuk  melalui  lembaga  perwakilan  rakyat.  Maka  dari  itu,  mencabut  atau    merevisi surat edaran tersebut dengan surat edaran yang baru adalah solusi terbaik dan praktis
35 Pasal 125 Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintah Aceh
guna  menyikapi  persoalan  hukum  ini.  Karena  dengan  demikian  marwah  dan  wibawa pemerintah bireuen dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat.

## Daftar Kepustakaan
Aan  Eko  Widiarto,  "Implikasi  Hukum  Pengaturan  Hukum  Acara  Mahkamah  Konstitusi dalam  Bentuk  Peraturan  Mahkamah  Konstitusi", Jurnal  Konstitusi ,  Volume  16, Nomor 1, (Maret 2019) : 24-42.
Ahmad Zuhdi Muhdlor, “Perkembangan Metodologi Penelitian Hukum”, Jurnal Hukum dan Peradilan , Vol. 1, No. 2, (November 2012) : 189-206.
Amrizal  J.Prang.  “Eksistensi  dan  Efektifitas  Surat  Edaran  Larangan  Kangkang”, Jurnal Media Syariah . Volume XIV No. 2 (Juli-Desember 2012) : 213-224.
Aju  Putrijanti,  Lapon  T.  Leonard,  dan  Kartika  Widya  Utama,  "Peran  PTUN  dan  AUPB Menuju Tata Kelola Pemerintahan yang Baik (Good Governance)", Jurnal MIMBAR HUKUM Volume 30, Nomor 2, (Juni 2018) : 277-290.
Cholida Hanum. “Analisis Yuridis Surat Edaran Dalam Sistem Hukum Indonesia”. Jurnal Humani (Hukum dan Masyarakat Madani). Volume 10 No. 2 (Nov 2020) : 138-153
F.C. Susila Adiyanta, “Hukum dan Studi Penelitian Empiris: Penggunaan Metode Survey sebagai Instrumen Penelitian Hukum Empiris”, Adminitrative Law & Governance Journal , Vol. 2, No. 4 (November  2019) : 697-709.
Husni  Thamrin. Hukum  Pelayanan  Publik  Di  Indonesia .  Yogyakarta:  Aswaja  Pressindo, 2013.
Kornelius  Benuf,  Muhamad  Azhar.  “Metodologi  Penelitian  Hukum  sebagai  Instrumen Mengurai Permasalahan Hukum Kontemporer”, Jurnal Gema Keadilan , Volume 7 Edisi I (Juni 2020) : 20-33.
Lutfi Effendi. Pokok-pokok Hukum Administrasi . Malang : Bayumedia Publishing, 2004.
M. Solly Lubis. Pergeseran Garis Politik dan Perundang-undangan Mengenai Pemerintah Daerah . Bandung : Alumni, 1978.
Mukti  Fajar  dan  Yulianto  Achmad. Dualisme  Penelitian  Hukum  Empiris  &  Normatif . Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2010.
Murdan,  and  Safira  Mustaqilla.  “Diskresi  Dan  Negara  Hukum:  Mewujudkan  Hukum Berkeadilan Masyarakat.” LEGITIMASI: Jurnal Hukum Pidana Dan Politik Hukum 11, no. 1 (2022).
Mustika  Sari  Muhsin,  “Kajian  Yuridis  Terhadap  Penyalahgunaan  Kewenangan  Diskresi Oleh  Pejabat  Pemerintahan  Menurut  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014 Tentang Administrasi Pemerintahan,” Lex Administratum , Vol. VII/No. 3 (Jul-Sept 2019) : 57-64.
Ranti Gustriya Rizki, "Hak Uji Materiil oleh Mahkamah Agung terhadap Surat Edaran yang Bersifat Mengatur", Jurnal Demokrasi dan Ketahanan Nasional , Volume 2, Nomor 1, (Mare 2023) : 1-24
S.F. Marbun. Hukum Administrasi Negara I. Yogyakarta, UII Press, 2012.
Yohanes  Pattinasarany,  “Kepastian  Hukum  Kasasi  Perkara  Tata  Usaha  Negara  Yang  di Keluarkan  Oleh  Pejabat  Daerah”, Jurnal  Refleksi  Hukum  Fakultas  Hukum Universitas Satya Wacana , Volume 6 Nomor 2, (April 2022) : 203-224.
Yohanes  Pattinasarany,  "Keabsahan  Surat  Edaran  yang  Muatan  Materinya  Bersifat Pengaturan  dan  Sanksi", Jurnal  Saniri ,  Volume  3  Nomor    Nomor  1  (November 2022) : 27-36.
Ridwan. Diskresi dan Tanggung Jawab Pemerintah . Yogyakarta, FH UII Press, 2014.
Sumardi,  Dedy,  Mukhsin  Nyak  Umar,  Ruslan  Sangaji,  Firdaus  M  Yunus,  and  Rahmatul Akbar.  “Transition  of  Civil  Law  to  Public  Law:  Integration  of  Modern  Punishment Theory in Criminal Apostasy.” AHKAM : Jurnal Ilmu Syariah 22, no. 1 (June 30, 2022). https://doi.org/10.15408/ajis.v22i1.26359.

## Wawancara dengan:
Zulfikar Muhammad, Ketua NGO Koalisi HAM Aceh dan Ahli Resolusi Konflik,
T. Rasyidin Al-Musthafa, Dekan FHS UNIKI Bireuen dan Staf Wali Nanggroe Masykur peluku usaha kaffe
Nanda, Pemilik Kaffe Balkoff
Teuku Amrullah, Lc. Kasi Penyidik dan Penyidikan Pol PP dan WH Bireuen