## HISTORIS DAN MEKANISME PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH DI INDONESIA
Ardin Universitas Muhammadiyah Palu Email : ardin1974@gmail.com

## ABSTRACT
Regional  regulations  in  Indonesia  are  interesting  to  study  because  the development of regional regulations in Indonesia follows the ups and downs of the development of central government policies regarding governance in the regions. In the system of establishing regional regulations as a government regulation that can  be  used  as  a  source  of  local  revenue  is  arranged  in  such  a  way.  The mechanism for the formation of regional regulations in Indonesia in the paradigm of governance that is decentralized should be the instrument for the formation of local  regulations  should  be  left  entirely  to  the  regional  government.  Thus,  local governments  can  more  freely  regulate  and  manage  their  own  domestic  affairs. The  implementation  of  regional  government  functions  will  be  carried  out optimally  if  the  implementation  of  government  affairs  is  followed  by  granting authority  to  grant  licenses,  especially  trading  business  licenses  as  one  of  the sufficient recipient sources to the regions. Providing sufficient revenue sources to regions  where  the  amount  is  adjusted  and  harmonized  with  the  division  of authority between the government and the regions.
Keywords: Historical, mechanism, formation of local regulations in Indonesia

## A. PENDAHULUAN
Pengawasan peraturan daerah di Indonesia  menarik  untuk dikaji karena dalam  perkembangan  pembentukan  peraturan  daerah  di  Indonesia  mengikuti pasang  surut  perkembangan  kebijakan  pemerintah  pusat  mengenai pemerintahan  di  daerah.  Dalam  dua  dekade  pemerintahan  yaitu  pada  masa pemerintahan orde lama dan orde baru penyelenggaraan pemerintahan bersifat sentralistik yang disertai sistem politik otoritarian 1 .Satuan-satuan pemerintahan teritorial  tingkat  lebih  rendah  sama  sekali  tidak  mandiri  dan  tidak  memiliki keleluasaan  mengatur  dan  mengurus  urusan  rumah  tangga  pemerintahannya.
1 Bagir  Manan, “Hak  Penguasaan  Negara  Atas  Bahan  Galian  Dalam  Perspektif Otonomi  Daerah” ,  Prosiding  Seminar  Nasional  Pengaturan  Pengelolaan  Pertambangan Dalam  Era  Otonomi  Darah  dari  Perspektif  Kemandirian  Lokal  (Makassar,  22-23  Pebruari 2001): hal. 30-39
Dalam  sistem  pembentukan  peraturan  daerah  sebagai  regulasi  pemerintahan yang dapat dijadikan sebagai sumber pendapatan asli daerah diatur sedemikian rupa,  sehingga  dimonopoli  oleh  pemerintah  pusat.  Sehubungan  pertimbangan tersebut  di  atas  penulis  memberikan  alasan-alasan  pemilihan  judul  sebagai berikut ini. Pertama , Pemerintah daerah tidak mempunyai kemandirian dalam proses  pembentukan  peraturan  daerah  sebagai  instrumen  penyelenggaraan otonomi  daerah.  Hampir  semua  rancangan  Perda  khususnya  Perda  yang berkaitan dengan retiribusi daerah dikonsultasikan kepemerintah pusat sebelum diajukan  ke  DPRD  untuk  dibahas  bersama  kepala  daerah  dan  DPRD. Intsrumen  Perda  mestinya  dapat  meningkatkan  pendapatan  asli  daerah  tetapi karena  proses  pembentukannya  berkarakter  sentralistik  akibatnya  sektor  izin usaha  perdagangan  kurang  memberi  kontribusi  terhadap  peningkatan pendapatan asli daerah.
Salah  satu  dasar  politik  otonomi  baru  itu  adalah  untuk  mendekatkan kehadiran  pemerintahan  daerah  menurut  dasar-dasar  dan  paradigma  otonomi yang  luas.  Pemberian  otonomi  luas  kepada  daerah  diarahkan  untuk mempercepat  terwujudnya  kesejatraan  masyarakat  melalui  peningkatan pelayanan,  pemberdayaan,  dan  peran  serta  masyararakat.  Disamping  itu melalui  otonomi  luas,  daerah  diharapkan  mampu  meningkatkan  daya  saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan,  dan  kekhususan  serta  potensi  dan  keanekaragaman  daerah dalam  sisitem  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Pemerintahan  daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan otonomi daerah, perlu memperhatikan hubungan antara susunan pemerintahan dan antar pemerintahan  daerah,  potensi  dan  keanekaragaman  daerah.  Aspek  hubungan wewenang  memperhatikan  kekhususan  dan  keragaman  daerah  dalam  sistem Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Aspek  hubungan  keuangan,  pelayanan umum,  pemanfaatan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya  lainnya  dilaksankan secara  adil  dan  selaras.  Di  samping  itu,  perlu  diperhatikan  pula  peluang  dan tantangan dalam persaingan global dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan  dan  teknologi.  Agar  mampu  menjalankan  perananya  tersebut,
daerah diberikan kewenangan yang selus-lusnya disertai dengan pemberian hak dan  kewajiban  menyelenggarakan  otonomi  daerah  dalam  kesatuan  sistem penyelengaraan pemerintahan Negara.
Kedua , Mekanisme  pembentukan  peraturan  daerah  di  Indonesia  dalam paradigma  pemerintahan  yang  bersifat  desentralistik  sudah  seharusnya instrumen  pembentukan  Perda  diserahkan  sepenuhnya  kepada  pemerintah daerah.. Dengan demikian, pemerintah daerah dapat lebih leluasa mengatur dan mengurus  urusan  rumah  tangganya  sendiri.  Penyelenggaraan  fungsi pemerintahan  daerah  akan  terlaksana  secar  optimal  apabila  penyelengaraan urusan  pemerintahan  diikuti  dengan  pemberian  kewenangan  pemberian  izin khususnya  izin  usaha  perdagangan  sebagai  salah  satu  sumber  penerima  yang cukup  kepada  daerah.  Pemberian  sumber-sumber  penerimaan  yang  cukup kepada  daerah  dimana  besarnya  disesuaikan  dan  diselaraskan  dengan pembagian kewenangan antara pemerintah dan daearah. Semua perizinan yang melekat pada setiap urusan pemerintah yang diserahkan kepada daerah menjadi sumber keuangan daerah.

## B. PEMBAHASAN
1. Pengawasan  Perda  Periode  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  145  S/d Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974
Perkembangan  sejarah  hukum  pengawasan  Peraturan  Daerah  di Indonesia  tidak  terlepas  dari  pasang  surut  perjalanan  politik  ketatanegaraan Republik  Indonesia.  Pada  masa-masa  awal  kemerdekaan  kabinet  mengalami jatuh  bangun 2 yang  menyebakan  penyelenggaraan  pemerintahan  tidak  stabil.
Hal berpengaruh terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  sejak  berdirinya  Negara  Republik Indonesia  pada  Tanggal  17  Agustus  1945.  Praktek  penyelenggaraan pemerintahan daerah pada awal kemerdekaan sampai memasuki era orde baru lebih  merupakan  dari  refleksi  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  bersifat
2 Sudono  Syueb, Dinamikan  Hukum  Pemerintahan  Daerah  Sejak  Kemerdekaan sampai Era Reformasi, (Surabaya: Laksbang Mediatam, 2008), hal. 51
sentralistik yang berdampak pada tatanan administrasi pemerintahan yang tidak mampu  menyesuaikan  dengan  tuntutan  perkembangan  di  daerah.  Memasuki era  orde  Baru  yang  ditandai  dengan  jargon  menjaga  konstitusi  (UUD  1945), dimana  rezim  Orde  Baru  mempunyai  tekad  untuk  melaksanakan  UUD  1945 dan  Pancasila  secara  murni  dan  konsekwen,  maka  Orde  Baru  mengutamakan dan mengedepankan pembangunan ekonomi untuk memperbaiki Negara. Titik berat  pembangunan  ekonomi  dilaksanakan  sedemikian  kuat,  sehingga mengabaikan  pembangunan  politik,  demokrasi  dan  hukum.    Tujuan  utama Orde  Baru  adalah  menciptakan  pemerintahan  yang  stabil  mulai  dari  pusat sampai  ke  daerah-daerah  pelosok.  Untuk  mencapai  tujuan  tersebut,  kemudian dibuat  berbagai  peraturan  perundang-undangan  yang  bersifat  sentralistik  yang isinya mengurangi kegiatan dan peran partai politik serta memandulkan fungsi DPR  dan  DPRD  sebagai  lembaga  perwakilan  rakyat 3 .  Seiring  dengan  itu, pemerintah Orde Baru memperkuat posisi kekuasannya dengan jalan memberi peranan  dan  kekuasaan  yang  sangat  besar    kepada  pemegang  kekuasaan eksekutif  di  daerah  (dalam  hal  ini  Kepala  Daerah).  Hal  ini  ditandai  dengan pemberian  sebutan  Kepala  Daerah  sebagai  penguasa  tunggal  di  daerah. Kedudukan  Kepala  Daerah  pada  waktu    itu  sangat  dominant  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah.  Pengawasan  pembentukan  Perda sangat  ketat.  Perda  yang  dibuat  hanya  sebatas  Perda  yang  isinya  hanya melaksanakan urusan pemerintah di daerah.
a. Pengawasan Perda Periode Undang-undang No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Pengawasan  Perda  Periode  Undang-undang  No  22  Tahun  1999 tentang  Pemerintahan  Daerah  bersifat  refresif,  padahal  lahirnya  Undang- Undang  Nomor  22  Tahun  1999  Tentang  Pemerintahan  Daerah  merupakan Tonggak  baru  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  ditandai  dengan hadirnya  Dewan  Perwakilan  Rakyat  yang  kuat  atau  setidaknya  sama kedudukannya  dengan  pemerintah  daerah.  Di  dalam  undang-Undang  ini, otonomi  daerah  berada  pada  Kabupaten/Kota,  sedangkan  Daerah  Propvinsi
penyelenggaraan  pemerintahan  berdasarkan  asas  dekonsentrasi.  Hal  ini, dalam  pelaksanaannya  menimbulkan  implikasi  di  mana  pemerintah  daerah kabupaten  Kota  merasa  lebih  kuat  dari  pada  pemerintah  Daerah  Provinsi, karena  pemerintah  Kabupaten  /  Kota  berada  di  bawah  langsung  Pemerintah Pusat (Meneteri Dalam Negeri). Substansi Undang-Undang Nomotr 22 Tahun 1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  adalah  pemberdayaan  pemerintahan daerah  yang  berada  pada  daerah  kabupaten  dan  kota.  DPRD  berkedudukan sejajar dan sebagai mitra pemerintah daerah.
Salah satu misi yang diusung lahirnya Undang-Undang No 22 Tahun 1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  adalah  dalam  rangka  demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan Daerah 4 . UUD 1945 Pasal 5 Ayat (1 sebelum amandemen yang menyebutkan: “Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang  dengan  persetujuan  DPR”.Kepala  daerah  menetapkan peraturan  daerah  atas  persetujuan  DPRD.  Berartii  Gubernur/Kepala Daerah/Walikota  bersama  dengan  DPRD  membentuk  Perda.  Dari  sini  dapat diketahui  bahwa  pada  prinsipnya  kekuasaan  legislatif  berdada  ditangan Kepala  Daerah/Walikota,  tetapi  dalam  pelaksanaannya  harus  dilakukan dengan  persetujuan  DPRD.  Semangat  ketentuan  ini  sesungguhnya  tidak sesuai  lagi  dengan  semangat  pembentukan  undang-undang  setelah amandemen  UUD  1945,  dimana  kekuasaan  membentuk  undang-undang dikembalikan  kepada  DPR.  Meskipun  Kepala  Daerah/Walikota  memegang kekuasaan membentuk Perda menurut undang-undang no 22 tahun 199, tetapi Kepala  daerah/Walikota  tidak  boleh  semena-mena  melaksanakan  kekuasaan itu.  Bahkan  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  dapat  pula mengajukan  rancangan  Perda  Kepada  Kepala  Daerah,  kemudian  dibahas secara bersama-sama. Dengan demikian, dalam proses pembentukan Perda itu terkait  dua  lembaga  penting,  yaitu  DPRD  dan  Kepala  Daerah/Walikota. Kedua ;  penggunaan  hak  inisiatif    DPRD  dapat  menyusun  dan  mengajukan Raperda.  Dalam  praktek,  penggunaan  hak  inisiatif  DPRD  pada  periode
4 Republik Indonesia, Undang-Undang No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Lembaran Negara Nomor….
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah masih kurang  kurang  produktif.  Pada  umumnya  inisiatif  datang  dari  pemerintah daerah.  Banyak  alasan,  hambatan  pelaksanaan  hak  inisiatif  DPRD,  antara lain; keahlian, pengalaman, dan keterampilan anggota menggagas Perda. Hal ini  dapat  diatasai  dengan  tim  asistensi  tetap  atau  keterbukaan  dengan  pihak luar  untuk  membantu.  Tidak  kalah  penting  peran  masing-masing  partai sebagai  dapur  bagi  wakil-wakilnya  di  DPRD. Ketiga ;  Hak  amandemen (mengadakan  perubahan  atas  Raperda);  Hak  perubahan  ini  pada  dasarnya berlaku  pada  Raperda  inisiaif  pemerintah  daerah.  Tetapi  tidak  menutup kemungkinan  perubahan  Raperda  inisiatif  DPRD  sendiri.  Secara  teknis,  hak amandemen  tidak  pernah  dilaksanakan.  Hal  ini  terjadi  karena  Raperda  yang sedang  dibahas  DPRD  selalu  dilakukan  bersama  pemerintah  daerah. Perubahan-perubahan  tidak  memerlukan  suatu  keputusan  DPRD  sendiri  dan tersendiri.  Setiap  perubahan  dicapai  melalui  kesepakatan  DPRD  dan pemerintah  daerah. Keempat ;  Persetujuan  Atas  Raperda,  di  dalam  Undang- Undang  No  22  tahun  1999,  masih  menentukan  Kepala  Daerah  membentuk Perda  dengan  persetujuan  DPRD.  Apabila  kelak  ada  perubahan  seperti yang ada  di  Pusat  sekarang,  dimana  DPRD  yang  membentuk  Perda,  maka  bukan persetujuan  DPRD  melainkan  keputusan  DPRD.  Dalam  ungkapan  dengan persetujuan  harus  pula  diartikan  “dapat  tidak  menyetujui”  atau  “menolak Raperda” atau “menyetujui dengan perubahan-perubahan”.
Kepala  Daerah  bersama-sama  DPRD  membahas  Raperda.  Tugas  ini dapat  dilaksanakan  sendiri  atau  menugasi  pejabat  eksekutif  lainnya  di lingkungan  pemerintah  daerah  bersangkutan.  Biasanya  diwakili  kepala  biro/ bagian  hukum  dan  dinas  yang  bersangkutan.  Kepala  Daerah  menetapkan Raperda yang telah disetujui DPRD menjadi Perda. Kekuasaan kepala daerah menetapkan  Raperda  menjadi  Perda  bukan  sesuatu  kekuasaan  mandiri, melainkan  bagian  dari  proses  pembentukan  Perda.  Namun  demikian,  proses penetapan ini sangat penting. Sejak saat itulah Perda lahir dan menjadi kaidah hukum. Walaupun telah menjadi kaidah hukum belum serta merta mengikat. Sebagai  persyaratan  mengikat  masih  diperlukan  syarat  lain  yaitu  dalam
lembaran  daerah.  Menurut  berbagai  undang-undang  pemerintahan  daerah sebelum  UU  No  22  Tahun  1999,  ada  pula  syarat  “pengesahan  pejabat  yang berwenang”. Syarat ini ditiadakan oleh UU No 22 Tahun 1999. Pengesahan Perda  oleh  pejabat  yang  berwenang  merupakan  wujud  dari  pengawasan preventif  ( Preventive  supervision ),  Penjelasan  umum  angka  10  UU  No  22 Tahun 1999 menyebutkan: “...Peraturan Daerah yang ditetapkan oleh daerah otonom  tidak  memerlukan  pengesahan  terlebih  dahulu  oleh  pejabat  yang berwenang”.  Ini  berarti,  dalam  sistem  otonomi  baru,  tidak  ada  pranata pengawasan preventif atas pembentukan Perda.
b. Periode  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  Tentang  Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang  No  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah ditentukan  bahwa  Kepala  Daerah  bersama  DPRD  memegang  kekuasaan membentuk Perda. Hal ini, dapat diketahui dari ketentuan Pasal 136 Undang- Undang  No  32  Tahun  2004,  yang  menentukan  bahwa  “ Perda  ditetapkan oleh Kepala  Daerah  setelah  mendapat  persetujuan  bersama  DPRD. Perda dibuat dalam rangka  menyelenggarakan  Otonomi  Daerah dan penjabarannya lebih  lanjut  dari  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi. Selanjutnya  dalam  Pasal  140  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 ditentukan bahwa Rancangan Perda dapat berasal dari DPRD, Gubernur atau Bupati/Walikota.  Apabila  dalam  satu  masa  sidang,  DPRD,  Gubernur  atau Bupati/Walikota menyampaikan rancangan Perda mengenai materi yang sama maka  yang  dibahas  adalah  rancangan  Perda  yang  disampaikan  oleh  DPRD, sedangkan  rancangan  Perda  yang  disampaikan  oleh  Gubernur  atau bupati/walikota digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan. Rancangan Perda  disampaikan  oleh  anggota,  komisi,  gabungan  komisi,  atau  alat kelengkapan DPRD yang khusus menangani bidang legislasi.
Prinsip  Kepala  Daerah  menetapkan  Perda  sesunguhnya  masih menggunakan logika hukum yang dibangun di dalam Pasal 5 Ayat (1) UUD 1945  sebelum  amandemen  yang  menyebutkan  bahwa    “Presiden  memegang kekuasaan  membentuk  undang-undang  dengan  persetujuan  DPR”.  Pada  hal
prinsip  ini  telah  diubah  dalam  perubahan  pertama  UUD  1945  pada  tahun 1999.  Di  dalam  Pasala  5  Ayat  (1)  yang  baru  ditentukan  bahwa  “Presiden berhak  mengajukan  rancangan  undang-undang  kepada  DPR”.    Kemudian  di dalam Pasal 20 Ayat (1) ditentukan pula bahwa “ DPR memegang kekuasaan membentuk  undang-undang”.  Pada  Ayat  (2)  ditentukan  bahwa  “Setiap rancangan  undang-undang  dibahas  oleh  DPR  dan  Presiden  untuk  mendapat persetujuan bersama”.
4. Periode  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  Tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Persiapan  pembentukan  Peraturan  daerah  dimulai  dari  pembuatan rancangan  Peraturan  Daerah.  Hal  ini  sesuai  dengan  ketentuan  Pasal  26 Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  Tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan, menyatakan bahwa Rancangan Peraturan Daerah dapat berasal  dari  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  atau  Gubernur,  atau Bupati/Walikota,  masing-masing  sebagai  Kepala  Pemerintah  Daerah Provinsi, Kabupaten atau Kota. Selanjutnya dalam Pasal 27 ditentukan bahwa Ketentuan  mengenai  tata  cara  mempersiapkan  rancangan  peraturan  daerah yang  berasal  dari  gubernur,  atau  bupati/walikota  diatur  dengan  Peraturan Presiden.  Rancangan  Peraturan  Daerah  yang  berasal  dari  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah  dapat  disampaikan    oleh  anggota,  komisi,  gabungan  komisi, atau  alat  kelengkapan  khusus  yang  menangani  bidang  legislasi  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah.  Tata  cara  mempersiapkan  rancangan  Peraturan daerah yang berasal dari DPRD diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD.
Rancangan  Peraturan  daerah  yang  telah  disiapkan  oleh  gubernur  atau bupati/walikota  disampaikan  dengan  surat  pengantar  gubernur  atau bupati/walikota kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah oleh gubernur atau bupati/walikota.  Rancangan  Peraturan  Daerah  yang  telah  disiapkan  oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah disampaikan oleh pimpinan DPRD kepada gubernur atau bupati/walikota. Ketentuan mengenai tata cara mempersiapkan rancangan peraturan daerah yang berasal dari gubernur, atau bupati/walikota
diatur dengan Peraturan Presiden, akan tetapi sampai hari Peraturan Presiden tersebut  belum  diterbitkan.  Namun  demikian  tidak  berarti  bahwa  terdapat kekesongan  hukum  mengenai  tata  cara  mempersiapkan  rancangan  peraturan daerah  yang  berasal  dari  gubernur,  atau  bupati/walikota.  Sambil  menunggu Peraturan  Presiden  tersebut,  tata  cara  mempersiapkan  rancangan  peraturan daerah  yang  berasal  dari  gubernur,  atau  bupati/walikota  berpedoman  pada Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  16  tahun  2006  tentang  Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah.

## 2. Mekanisme Pembentukan Peraturan Daerah Di Indonesia
Untuk mengetahui bagaimana penerapan dasar hukum tentang tata cara dan  mekanisme  pembentukan  Peraturan  Daerah,  maka  pembahasan  ini  akan ditujukan pada mekanisme tata cara pembentuka Peraturan Daerah  :
1. Mepersiapkan Rancangan Peraturan Daerah
Di dalam Peraturan Tata Tertib DPRD Kota Palu, dan juga dalam Keputusan  Walikota  Palu  No  65  Tahun  2003  tentang  mekanisme  dan Prosedur  Penyusunan  Produk  Hukum  Daerah,  telah  diatur  tata  cara mempersiapkan  Rancangan  Peraturan  Daerah.  Rancangan  Peraturan Daerah  yang  berasal  dari  Kepala  Daerah  disampaikan  kepada  Pimpinan Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  dengan  nota  pengantar  Walikota. Rancangan  Peraturan  Daerah  yang  berasal  dari  prakarsa  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  beserta  penjelasannya  disampaikan  secara tertulis  kepada  Kepala  Daerah/Walikota.  Rancangan  Peraturan  Daerah baik  yang  berasal  dari  Kepala  Daerah  maupun  dari  prakarsa  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah,  disampaikan  oleh  Pimpinan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  kepada  seluruh  anggota  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah.
Berdasarkan  Keputusan  Walikota  Palu  No  65  tahun  2003 diketahui bahwa materi rancangan yang berasal dari Wali Kota dirancang oleh  Dinas-Dinas  atau  Bagian-Bagian.  Dalam  penyusunan  dan
pembahasan rancangan Perda oleh pimpinan Unit dapat mendelegasikan kepada  Bagian  Hukum  setda  Kota  Palu  dan  melibatkan  Stacholder. Materi  Rancangan  Perda  yang  telah  selesai  dipersiapkan  oleh  Dinas- Dinas  atau Bagian-Bagian  itu  kemudian  disampaikan  kepada  Wali  Kota untuk  mendapatkan  persetujuannya.  Setelah  disetujui  Walikota, kemudian  disampaikan  kepada  Bagian  Hukum  untuk  memperoleh tanggapan  dari  segi  yuridisnya,  harmonisasi  materi  dan  singronisasi pengaturannya. Bagian Hukum mengadakan rapat bersama dengan Dinas atau  Bagian  yang  berkaitan  dengan  Materi  Rancangan  Perda,  sehingga ada  persesuaian  atau  singkronisasi.  Dalam  pembahasan  konsep rancangan  Perda  melibatkan  Bagian  hukum  dan  unit  kerja  terkait,  LSM dan Akademisi.
Setelah Rancangan Perda itu selesai dipersiapkan, kemudian oleh Walikota  dengan  Nota  Pengantar  Walikota  disampaikan  kepada  Ketua Dewan  Perwakilan  Rakyat  Kota.  Kemudian  oleh  Ketua  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  disampaikan  kepada  selruh  anggota  DPRD dan  komisi-komisi  yang  membidanginya  untuk  dibicarakan.  Sesudah dibicarakan  bersama-sama  kemudian  disampaikan  kepada  Ketua  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kota  Palu  untuk  dibahas  di  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kota  Palu.  Apabila  ada  dua  rancangan peraturan daerah yang diajukan mengenai hal yang sama dan waktu yang bersamaan,  maka  yang  dibicarakan  adalah  Rancangan  Peraturan  Daerah yang  diterima  kemudian  dipergunakan  sebagai  pelengkap.  Sedangkan dari Peraturan Tata Tertib DPRD Kota palu diketahui bahwa Rancangan Peraturan  Daerah  yang  berasal  dari  prakarsa  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  Kota  Palu,  tata  cara  dan  mekanismenya  terkait  dengan pelaksanaan  tugas,  fungsi,  kewenangan  dan  kewajiban  DPRD  dalam upaya  memperjuangkan  aspirasi  rakyat.  Diketahui  bahwa  Lembaga Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  merupakan  perwujudan  kedaulatan rakyat  atas  dasar  kerakyatan  yang  dipimpin  oleh  hikmat  kebijaksanaan dalam  permusyawaratan/perwakilan.  Dalam  kedudukan  yang  demikian,
DPRD  diharapkan  mampu  dan  dapat  menyerap  serta  memperjuangkan aspirasi rakyat sesuai dengan tuntutan politik yang berkembang.
Masing-masing  alat  kelengkapan  Dewan  perwakilan  Rakyat Daerah tersebut mempunyai tugas sebagai berikut:
(1) Pimpinan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  mempunyai  tugas pokok:
a. Menyusun  rencana  kerja  dan  mengadakan  pembagian  kerja ketua  dan  wakil  ketua  serta  mengumumkan  kepada  Rapat Paripurna;
b. Memimpin  Rapat  Paripurna  Panitia  Musyawarah  dalam menetapkan acara rapat-rapat DPRD serta pelaksanaannya;
c. Memimpin  rapat  DPRD  dengan  menjaga  agar  peraturan  tata tertib  dilaksanakan  dengan  seksama,  memberi  izin  berbicara dan  menjaga  agar  pembicaraan  dapat  menyampaikan pandangannya dengan tidak terganggu;
d. Menyimpulkan hasil pembahasan dalam rapat yang dipimpinnya;
e. Melaksanakan keputusan-keputusan rapat;
f. Menyampaikan  keputusan  rapat  kepada  pihak-pihak  yang bersangkutan;
g. Memberitahukan  hasil  musyawarah  yang  dianggap  perlu kepada walikota.
(2) Komisi-Komisi mempunyai tugas:
a. Melakukan pembahasan terhadap Rancangan Peraturan Daerah dan  Rancangan  Keputusan  DPRD  yang  masuk  bidang  tugas masing-masing komisi;
b. Melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan peraturan daerah dan  peraturan  perundang-undangan  yang  lain,  Keputusan walikota,  Pelaksanaan  APBD,  kebijakan  Pemerintah  Daerah,
serta  pelaksanaan  kerjasama  internasional/  regional  /lokal  di daerah;
c. Membantu pimpinan DPRD untuk mengupayakan penyelesaian masalah disampaikan walikota kepada DPRD;
d. Memberikan  pendapat  dan  pertimbangan  kepada  pemerintah melalui  pimpinan  DPRD  terhadap  rencana  perjanjian internasional/  regional/  lokal  yang  menyangkut  kepentingan daerah;
e. Menampung  dan  menindak  lanjuti  aspirasi  daerah  dan masyarakat;
f. Mengadakan  peninjauan  dan  kunjungan  kerja  yang  dianggap perlu oleh komisi yang bersangkutan atas persetujuan pimpinan DPRD;
g. Mengadakan  rapat  kerja  dengan  walikota  dan  rapat  dengar pendapat  dengan  perangkat  daerah,  lembaga  badan  dan organisasi kemasyarakatan;
h. Mengajukan  usul  dan  saran  kepada  pimpinan  DPRD  yang termasuk  dalam  ruanglingkup  bidang  tugas  masing-masing komisi;
i. Menyusun  pertanyaan  tertulis  dalam  rangka  pembahasan sesuatu  masalah  yang  menjadi  bidang  tugas  komisi  masing- masing;
j. Memberikan  laporan  kepada  pimpinan  DPRD  tentang  hasil pekerjaan komisi.
Untuk  memperlancar  pekerjaan  tugas-tugas  komisi  dengan  baik dan agar mencapai tujuan yang diinginkan, maka diadakan pembidangan pekerjaan  pada  masing-masing  Komisi  sesuai  dengan  Jumlah  komisi DPRD,  terdiri dari:
1.  Komisi  A  :  Bidang  Pemerintahan;  meliputi  Pemerintahan, Ketertiban, Penerangan/Pers,
Hukum/Perundang-undangan,
Kepegawaian  /  Aparatur,  Perizinan,  Sosial  Politik,  Organisasi masyarakat dan Pertanahan;
2.  Komisi  B  :  Bidang  Perekonomian;    meliputi  Perdagangan, Perindustrian,  Pertanian,  Perikanan,  Peternakan,  Perkebunan, Kehutanan, Pengadaan Pangan, Logistik, Koperasi dan Pariwisata;
3.  Komisi  C  :  Bidang  Keuangan;  meliputi  Keuangan  Daerah, Perpajakan,  Retribusi,  Perbankan,  Perusahaan  Daerah,  Perusahaan Patungan, Dunia Usaha dan Penanaman Modal;
4.  Komisi  D  :  Bidang  Pembanguan;  meliputi  Pekerjaan  Umum,  Tata Kota,  Petamanan,  Kebersihan,  Perhubungan,  Pertambangan  dan Energi, Perumahan Rakyat;
5.  Komisi  E  :  Bidang  Kesejahteraan  Rakyat;  meliputi  Ketenaga Kerjaan,  Pendidikan,  Ilmu  dan  Teknologi,  Kepemudaan  dan  Olah Raga,  Agama,  Kebudayaan,  Sosial,  Kesehatan  dan  Keluarga erencana, Peranan Wanita dan Transmigrasi.
Panitia-Panitia; Panitia khusus melaksanakan tugas tertentu dalam jangka waktu tertentu yang ditetapkan oleh pimpinan DPRD. Salah satu Panitian  Khusus  adalah  Panitia  Khusus  Musyawarah  yang  mempunyai tugas:
a.  Memberi  pertimbangan  atau  saran  kepada  Pimpinan  DPRD  tentang penetapan  Program  Kerja  DPRD  dan  pelaksanaannya,  baik  atas permintaan pimpinan DPRD maupun tidak;
b.  Menetapkan kegiatan dan jadwal acara rapat DPRD;
c.  Memutuskan  pilihan  mengenai  isi  rislah  apabila  timbul  perbedaan pendapat;
d.  Memberi  saran  pendapat  kepada  Pimpinan  DPRD  untuk memperlancar segala pembicaraan atas musyawarah untuk mufakat;
e.  Bermusyawarah  dengan  walikota  mengenai  hal  yang  berkenaan dengan penetapan acara serta pelaksanaannya apabila dianggap perlu oleh DPRD atau oleh walikota.
Dengan  demikian,  Rancangan  Perda  yang  berasal  dari  prakarsa Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah,    tata  cara  pelaksanaannya  adalah sebagai berikut:
Sekurang-kurangnya  5  (lima)  orang  anggota  DPRD  yang  tidak hanya terdiri dari 1 (satu ) Fraksi dapat mengajukan suatu usul prakarsa pengaturan  sesuatu  kewenangan  daerah.  Usul  prakarsa  tersebut disampaikan kepada pimpinan DPRD dalam bentuk rancangan peraturan daerah  disertai  penjelasan  secara  tertulis.  Usul  prakarsa  dimaksud diberikan    nomor  pokok  oleh  sekretariat  DPRD.  Kemudian  oleh pimpinan  DPRD  disampaikan  pada  rapat  pimpianan  DPRD,  setelah mendapat pertimbangan dari panitia musyawarah.
Dalam  rapat  paripurna,  para  pengusul  diberi  kesempatan memberikan  penjelasan  atas  usul  prakarsa  rancangan  peraturan  daerah. Pembicaraan  mengenai  sesuatu  usul  prakarsa  dilakukan  dengan meberikan kesempatan kepada:
a.  Anggota-anggota DPRD lainnya untuk meberikan pandangan;
b.  Walikota untuk memberikan pendapat;
c.  Para pengusul memberikan jawaban atas pandangan para anggota dan pendapat Walikota.
Pembicaraan  diakhiri  dengan  Keputusan  DPRD  yang  menerima atau menolak usul pakarsa menjadi prakarsa DPRD.
Rancangan  Peraturan  Daerah  yang  berasal  dari  usul  prakarsa DPRD  beserta  penjelasannya  disampaikan  secara  tertulis  kepada Walikota.  Apabila  ada  dua  rancangan  peraturan  daerah  yang  diajukan mengenai  hal  yang  sama  dan  waktu  yang  bersamaan,  maka  yang dibicarakan adalah Rancangan Peraturan Daerah yang diterima kemudian dipergunakan sebagai pelengkap.
Ketentuan  tersebut  di  atas,  tidak  diatur  secara    tegas  mengenai bagaimana  caranya  dilibatkan  masyarakat  dalam  penyusunan  konsep Raperda. Jadi apakah DPRD atau eksekutif mau mengundang masyarakat yang  tersangkut  langsung  dengan  isi  dan  substansi  Perda  yang  akan
diterbitkan  itu  tergantung  kebijakan  dari  keduanya.  Tidak  ada    jaminan prosedural  dan  forum  terbuka  bagi  masyarakat  untuk  memberikan kontrol  dalam  proses  perancangan  Perda.  Hal  ini  mempersempit  ruang bagi  publik  untuk  berpartisipasi  dalam  proses  perancangan  dan pembahasan  Perda.  Pada  hal  salah  satu  unsur  yang  harus  terlibat  dalam perancangan Perda adalah unsur partisipasi masayarakat.
Begitu  pula  mengenai  ketentuan  yang  menyatakan  bahwa sekurang-kurangnya  5  (lima)  orang  anggota  DPRD  yang  tidak  hanya terdiri  dari  1  (satu)  Fraksi  dapat  mengajukan  prakarsa,  lebih mempersempit  ruang  gerak  Fraksi  tertentu  untuk  mengajukan  prakarsa. Mestinya ketentuan itu tidak menekankan lebih dari 1 (satu) Fraksi, tetapi bisa  3  (tiga)  orang  anggota  DPRD  dari  satu  Fraksi  bisa  mengajukan prakarsa.  Dengan  pertimbangan  bahwa  Fraksi  merupakan  pintu  terdekat bagi  masyarakat  melalui  anggotanya  untuk  menyampaikan  aspirasi masyarakat.
Walaupun  DPRD  sudah  merupakan  refresentase  dari  rakyat,  tapi karena  dalam  kedudukan  sejajar,  dan  bahkan  sebagai  mitra  pemerintah dan  juga  Kepala  Daerah/Walikota  adalah  bawahan  Menteri  Dalam Negeri,  maka  oleh  karena  itu  masih  diperlukan  keterlibatan  langsung masyarakat,  khususnya  memberikan  kontrol  dalam  proses  perancangan pembentukan  Perda.  Supaya  ada  jaminan  bahwa  Rancangan  Perda  yang akan  disampaikan  ke  DPRD  untuk  dibahas  adalah  benar-benar  aspirasi masyarakat.
Dominasi  prakarsa  eksekutif  dalam  pembentukan  Perda  seperti yang terungkap dalam tabel 1 di atas menunjukan bahwa  eksekutif lebih berperan  aktif  dalam  memperiapkan  Rancangan  Peraturan  Daerah  dari pada DPRD sebagai lembaga lembaga legislatif Daerah. Pada hal dalam pengaturan  mngenai  tata  cara  dan  mekanisme  pembentukan  Perda memberikan  peluang  yang  sama  bagi  eksekutif  dan  DPRD  dalam mempersiapkan Rancangan Peraturan Daerah.

## C. PENUTUP

## 1. Kesimpulan
Berdasarkan pembahasan pada bagian bab sebelumnya, maka dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut : Raperda  dibuat  harus  berpedoman  pada Permedgari  No.  53  Tahun  2007.  Landasan  yuridis,  landasan  filosofis, landasan  sosiologis  harus  berdasarkan  pada  landasan  tersebut  jika  dalam membuat Raperda.
2. Saran
Agar setiap pembuatan Raperda harus berpedoman pada Permendagri No. 53  Tahun  2007.  dan  dalam  Pembuatan  Raperda  harus  didasarkan  pada  3 (tiga)  landasan  prinsipil  yakni  :  (a)  Landasan  Yuridis,  (b)  Landasan Filosofis, (c) Landasan Sosiologis

## DAFTAR PUSTAKA
Ali,  Achmad. Menguak  Tabir  Hukum  (  Suatu  Kajian  Filosofis  Dan  Sosiologis). Gunung Agung:  Jakarta,  2002
Bakar,  Mas. Aspek  Khusus  Dalam  Penyusunan  Peraturan  Daerah . Jurnal Meritokrasi 2002. Vol. 1 No 1. hlm. 45-58.
Bruggink, J.J. H. Tanpa Tahun. Refleksi Tentang Hukum . Terjemahan oleh Arief Sidharta. Citra Aditya, Bandung, 1999.
Gofar,  Fajrimei  A. Perda  Bermasalah  atau  Perda  Dipermasalahkan?.  Kompas. 26 Agustus 2003.
Hadjon, Philipus M. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia. Bina Ilmu: Surabaya, 1987.
Kompas. Depdagri Menilai 7.000 Perda Tidak Layak. 14 Agustus, 2003.
Kompas. Semua Dilakukan Demi Mengejar PAD. 14 Agustus, 2003.
Kompas. Ribuan Perda Baru yang Bikin Pusing . 14 Agustus, 2003.
Kusumaatmadja, Mochtar. Hukum Masyarakat Dan Pembinaan Hukum Nasional . Bina Cipta, Bandung, 1996
Kusumaatmadja,  Mochtar. Fungsi  Dan  Perkembangan  Hukum  Dalam Pembangunan Nasional. Bina Cipta Bandung,  Tanpa Tahun,
Manan,  Bagir. Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah. Pusat  Studi  Hukum Fakultas Hukum UII: Yogyakarta,  2002.
Rahardjo, Satjipto. Ilmu Hukum . Citra Aditya Bakti, Bandung, 1996
----------------- Hukum Dan Perubahan Sosial . Alumni, Bandung, 1986 Seidmen, Ann., Seidmen, Robert B., Abeysekere, Nalin. Penyusunan Rancangan Undang-Undang  Dalam  Perubahan  Masyarakat  Yang  Demokratis:  Sebuah Panduan  Untuk  Pembuat  Rancangan  Undang-Undang  (Seri  Dasar  Hukum Ekonomi 10) . Terjemahan oleh Johanes Usfunan dkk. 2001. San Francisco: University of San Francisco School of Law Indonesia Program, 2001.
Soehino. Hukum  Tata  Negara:  Penyusunan  Dan  Penetapan  Peraturan  Daerah. Liberty:  Yogyakarta, 1997.
Soejito,  Irawan. Teknik  Membuat  Undang-Undang .  Pradnya  Paramita:  Jakarta, 1993.
Soekanto,  Soerjono. Penelitian  Hukum  Normatif:  Suatu  Tinjauan  Singkat . Rajawali Pers: Jakarta, 1990.
Sidharta,  Bernard  Arief. Refleksi  Tentang  Struktur  Ilmu  Hukum  :  Sebuah Penelitian  Tentang  Fundasi  Kefilsafatan  dan  Sifat  Keilmuan  Ilmu  Hukum
Sebagai Landasan Pengembangan Ilmu Hukum Nasional Indonesia . Mandar Maju.