Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019

## IMPLEMENTASI NASKAH AKADEMIK DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH NOMOR 15 TAHUN 2016 TENTANG PENYERTAAN MODAL PEMERINTAH KABUPATEN MAJALENGKA
KEPADA PERUSAHAAN DAERAH AIR MINUM KABUPATEN MAJALENGKA
Oleh : Otong Syuhada 1
Nita Ariyanti

## ABSTRAK
Tahap  perencanaan  merupakan  tahap  pertama  yang  dilakukan  untuk mencapai  tujuan  pembentukan  peraturan  daerah  yang  baik.  Salah  satu  kegiatan perencanaan pembentukan peraturan daerah adalah penyusunan naskah akademik. Melalui  kajian  dan  penyusunan  naskah  akademik  diharapkan  peraturan  daerah yang  dibentuk  dapat  memenuhi  pencapaian  tujuan  pembentukan,  dapat dilaksanakan  dan  ditegakan.  Namun  dalam  pembentukan  Peraturan  Daerah Kabupaten  Majalengka  Nomor  15  Tahun  2016  tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah  Kabupaten  Majalengka  Kepada  Perusahaan  Daerah  Air  Minum Kabupaten Majalengka tidak disertai naskah akademik. Tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengetahui proses pembentukan peraturan daerah dan faktor-faktor yang menyebabkan tidak adanya naskah akademik dalam pembentukan peraturan daerah  di  Kabupaten  Majalengka.  Berbagai  teori  yang  dipakai  untuk  mengkaji penelitian  ini  adalah  teori  negara  hukum,  teori  hukum  murni,  teori  otonomi daerah, teori pembagian kekuasaan, teori legislasi, teori produk hukum daerah dan teori naskah akademik.
Penelitian  ini  menggunakan  metode  penelitian  deskriptif  karena  dalam pelaksanaannya meliputi data, analisis dan interprestasi tentang arti dan data yang diperoleh. Penelitian deskriptif merupakan penelitian yang berusaha mendeskripsikan  dan  menginterprestasikan  sesuatu,  misalnya  kondisi  atau hubungan yang ada, pendapat yang berkembang, proses yang sedang berlangsung, akibat  atau  efek  yang  terjadi,  atau  tentang  kecenderungan  yang  sedang berlangsung.
Hasil  penelitian  Penulis  menunjukan  bahwa  Peraturan  Daerah  Nomor  15 Tahun  2016  tentang  Penyertaan  Modal  Pemerintah  Kabupaten  Majalengka Kepada  Perusahaan  Daerah  Air  Minum  Kabupaten  Majalengka  dibentuk  diluar prolegda Kabupaten Majalengka dan mengalami cacat prosedur atau tidak sesuai dengan  sistem  hukum  nasional  karena  dalam  pembentukannya  tidak  disertai naskah akademik. Hal ini merupakan kemunduran dalam pembentukan peraturan daerah.
Kata Kunci : Naskah Akademik, Peraturan Daerah
1 Dosen Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
A. Latar Belakang
Negara Indonesia adalah negara hukum ( rechsstaat ), tidak berdasarkan kekuasaan belaka ( machsstaat ).  Sebagai  negara  hukum, segala aspek kehidupan dalam bidang kemasyarakatan,  kebangsaan,  dan kenegaraan  termasuk  pemerintahan harus  senantiasa  berdasarkan  atas hukum  serta  mendasarkan  pula  pada Pancasila  dan  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945 dengan sistem hukumnya adalah sistem hukum Eropa kontinental ( civil
law )  sebagai  warisan  dari  pemerintah kolonial  Belanda.  Hal  ini  tercantum pada Undang-Undang Dasar Republuk  Indonesia  Tahun  1945 Pasal  2  yang  menyatakan  “Segala badan  negara  dan  peraturan  yang  ada masih berlaku selama belum diadakan yang  baru  menurut  undang-undang dasar  ini”. 2 Sistem  hukum  Eropa kontinental ( civil law ) mengutamakan hukum tertulis yaitu peraturan perundang-undangan  sebagai  sendi utama sistem hukumnya. Oleh karena itu, Indonesia berusaha untuk menyusun  hukum-hukumnya  dalam bentuk  tertulis.  Walaupun  demikian,
dalam prakteknya kita juga mengenal adanya  sistem  hukum  lain,  yaitu sistem  hukum Anglo  saxon  ( common law ),  diantaranya  adalah  hukum agama, hukum adat, dan juga diakuinya yurisprudensi serta kewenangan hakim untuk menemukan  hukum. 3 Dasar  hukum
Indonesia  menganut  hukum  Anglo
2 .Republik Indonesia,
Undang- Undang  Dasar  Republik  Idonesia  Tahun 1945 , Bab 1 Pasal 2 3 .Gusman, urgensi  naskah  akademik dalam  pembentukan  perundang-undangan yang  baik ,  http://ejournal.undip.ac.id/index, diakses pada tanggal 22 Maret 2017
saxon  adalah  di  dalam  Undang- Undang  Dasar  Republik  Indonesia Tahun 1945 Pasal 24 ayat (1), (2) dan (3) yang menyatakan bahwa :
(1) “Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan  yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan  guna  menegakan hukum dan keadilan”. (2) “Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan-badan peradialan dibawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan  tata  usaha  negara dan oleh sebuah mahkamah kostitusi”. (3) “Badan-badan  lain  yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-
undang”. 4
Peraturan  daerah  adalah  produk hukum daerah oleh kepala daerah dan DPRD.  Isi  peraturan  daerah  tidak boleh bertentangan dengan peraturan- peraturan yang menurut hierarki lebih tinggi  tingkatannya,  sedangkan  ruang lingkup  peraturan  daerah  tidak  boleh meluas  ke  daerah  lainnya.  Salah  satu kewenangan yang sangat penting dari suatu daerah yang berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya  sendiri  ialah  kewenangan untuk  menetapkan  peraturan  daerah. 5
4 .  Pasal  24  Ayat  (1),  (2),  (3).UUD 1945,
5 .Irwan  Soejito, Teknik  Membuat Peraturan Daerah, Jakarta : PT. Bina Aksara,
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
Secara komprehensif, peraturan daerah  itu  dibentuk  bukan  (hanya) disusun,  dibahas,  ataupun  ditetapkan. Membentuk  peraturan  daerah  berarti melakukan proses pembuatan peraturan  daerah  yang  mencakup tahapan  perencanaan,  penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, pengundangan, dan penyebarluasan. Untuk dapat menetapkan peraturan daerah, terlebih dahulu haruslah dibuat rancangan dari peraturan  daerah  tersebut.  Membuat raperda  yang  baik  sama  halnya dengan  mebuat  rancangan  undang- undang. 6
Tahap  perencanaan  merupakan tahap  pertama  yang  dilakukan  untuk mencapai tujuan pembentukan peraturan  daerah  yang  baik.  Salah satu kegiatan perencanaan pembentukan peraturan daerah adalah penyusunan naskah akademik. Melalui kajian dan penyusunan naskah akademik diharapkan peraturan daerah yang dibentuk dapat memenuhi pencapaian tujuan pembentukan, dapat dilaksanakan dan ditegakan. Naskah akademik merupakan penjelasan atau keterangan mengapa peraturan daerah tersebut dibuat. Keharusan adanya naskah akademik dalam pembentukan peraturan  daerah  dapat  dilihat  di dalam  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan
Peraturan  Perundang-undangan  Pasal 56  ayat  (2)  yang  menentukan  bahwa rancangan  peraturan  daerah  Provinsi
1989, hlm 1.
6 .  Indawati,  “ Mekanisme  Penyusunan dan  Penetapan  PERDA  di  Kabupaten Pangandaran ”,  Penelitian,  Fakultas  Syari’ah dan  Hukum  Universitas  Islam  Negeri  Sunan Kalijaga Yogyakarta.
sebagaimana dimaksud  pada ayat (1) disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau naskah akademik. 7 Dalam Permendagri Nomor  80  Tahun  2015  tentang
Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah ketentuan  tentang  adanya  naskah akademik  dalam  rancangan  peraturan daerah  dapat  dilihat  dalam  Pasal  5 ayat  (1).  Menyebutkan  pemrakarsa dalam  menyusun  rancangan  undang- undang dapat terlebih dahulu menyusun naskah akademik mengenai  materi  yang  akan  diatur dalam  rancangan  undang-undang. 8 Perpres  Nomor  87  Tahun  2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011  tentang  Peraturan  Pembentukan Perundang-undangan  Pasal  8  ayat  (1) Menyebutkan naskah akademik disusun  dalam  rangka  penyusunan rancangan undang-undang. 9
Berdasarkan  ketentuan  diatas, naskah  akademik  merupakan  bagian yang tidak terpisahkan dari penyususnan sebuah rancangan
peraturan  daerah.  Selama  ini  naskah akademik sering kurang diperhatikan, sehingga  sekalipun  sudah  sering diarahkan  bahwa  setiap  peraturan perundang-undangan  salah  satunya peraturan daerah harus disertai naskah akademik.  Dalam  praktiknya  masih banyak  peraturan  daerah  yang  belum disertai  naskah  akademik  seperti
7 .  Pasal  56  ayat  (2)  Undang-Undang Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
8 .  Pasal  5  ayat  (1),  Permendagri Nomor  80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah,
9 .  Pasal  8  ayat  (1),  Perpres  Nomor  87 Tahun  2014  tentang  Peraturan  Pelaksanaan Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan,
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
dalam  proses  pembentukan  Peraturan Daerah Kabupaten Majalengka Nomor  15  Tahun  2016  tentang Penyertaan Modal Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Majalengka dalam penyusunannya  tidak  disertai  naskah akademik. Keberadaan  naskah  akademik sebenarnya merupakan suatu hal yang sangat  strategis  dan  penting  dalam pembentukan  peraturan  perundang- undangan yang baik. Hal ini disebabkan dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia yang sedang  masa  transisi  demokrasi secara  yuridis  masih  belum  banyak aturan hukum yang lengkap mengatur segala  hal.  Dalam  Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan Daerah juga menentukan  keleluasaan  yang  besar bagi  daerah  untuk  mengatur  rumah tangganya  sendiri,  kewenangan  yang luas tersebut tentunya harus dipahami untuk  menuju  kesejahteraan  dan keadilan  sosial  bersama  sehingga produk  perundang-undangan  dapat berorientasi pada kepentingan masyarakat.  Dengan  demikian  untuk kepentingan masyarakat maka masyarakat  harus  sama-sama  diajak dalam merumuskan rancangan
peraturan  daerah  sehingga  ruang- ruang  publik  tersebut  sangat  terbuka dan  masyarakat  bebas  mengeluarkan aspirasi  serta  melakukan  apresiasi terhadap   substansi  peraturan daerah yang diatur. 10
10 .  Gusman, urgensi  naskah  akademik dalam  pembentukan  perundang-undangan yang  baik ,  http://ejournal.undip.ac.id/index, diakses pada hari rabu tanggal 22 maret 2017 Pukul 19.00.

## B. Rumusan Masalah
Berdasarkan  uraian  permasa- lahan  tersebut  di  atas  maka  yang menjadi  identifikasi  masalah  adalah sebagai berikut :
1. Bagaimana  proses  pembentukan peraturan  daerah  di  pemerintahan Kabupaten Majalengka ?
2. Faktor–faktor apa saja yang menyebabkan tidak adanya naskah akademik dalam proses pembentukan peraturan daerah tentang penyertaan modal pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada  Perusahaan  Daerah  Air
Minum Kabupaten Majalengka ?

## C. Tujuan Penelitian
Adapun  tujuan  dari  penelitian ini adalah sebagai berikut :
1. Untuk mengetahui proses pembentukan  peraturan  daerah  di pemerintahan Kabupaten Majalengka 2. Untuk  mengetahui  faktor  apa  saja yang  menyebabkan  tidak  adanya naskah  akademik  dalam  proses pembentukan peraturan daerah tentang penyertaan modal pemerintah Kabupaten Majalengka
Kepada  Perusahaan  Daerah  Air Minum Kabupaten Majalengka

## D. Kerangka Pemikiran
Untuk  memberikan  landasan yang  mantap  pada  umumnya  setiap penelitian harus selalu disertai dengan pemikiran teoritis maka untuk mempertajam analisa dalam penelitian  ini  digunakan  berbagai teori  yang  relevan  yaitu  teori  negara hukum,  teori  hukum  murni,  teori otonomi  daerah,  teori  legislasi,  teori produk  hukum  daerah  dan  teori naskah akademik.
Teori  Negara  Hukum  diangkat
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
karena  negara  adalah  identik  dengan hukum,  dimana  ada  tertib  hukum disitu  ada  negara  atau  sebaliknya dimana  ada  negara  disitu  ada  tertib hukum,  jadi  negara  pada  prinsipnya adalah suatu Zwangs-Ordnung , suatu tertib    hukum    yang  bersifat memaksa. 11
Menurut  Wirjono  prodjodikoro, negara  hukum  berarti  suatu  negara yang di dalam wilayahnya adalah :
1. alat-alat  perlengkapan  dari  negara, khususnya  alat-alat  perlengkapan dari pemerintah dalam tindakannya baik  terhadap  para  warga  negara maupun dalam saling berhubungan masing-masing, tidak boleh sewenang-wenang, melainkan harus  memperhatikan  peraturan- peraturan hukum yang berlaku.
2. Semua  orang  (penduduk)  dalam hubungan  kemasyarakatan  harus tunduk  pada  peraturan-peraturan hukum yang berlaku. 12
Salah  satu  asas  penting  negara hukum adalah asas legalitas. Substansi  dari  asas  legalitas  tersebut adalah  menghendaki  agar  setiap tindakan badan atau pejabat adaministrasi  berdasarkan  undang- undang,  tanpa  dasar  undang-undang, badan atau pejabat administrasi negara  tidak  berwenang  melakukan suatu  tindakan  yang  dapat  mengubah atau  mepengaruhi  keadaan  hukum warga masyarakat. 13
Selanjutnya  teori  hukum  murni Hans  Kelsen  ingin  memurnikan
11 .  Soehino, Hukum  Tata  Negara  :
Sumber-Sumber Hukum Tata Negara
Indonesia, Yogyakarta    :  Liberty,  1985,  hlm 84.
12 .  Ni’matul  Huda, Hukun  Tata Negara  Indonesia ,  Jakarta  :  Rajawali,  2011, hlm 83.
13 . Ibid, hlm 86.
hukum  dari  unsur-usnur  pikiran  yang filosofis-metafisis, dan ingin
memusatkan  perhatianya  pada  teori hukum  yang  abstrak  dengan  maksud untuk  memperoleh  Ilmu  pengetahuan hukum yang murni. Pandangan Kelsen  tentang  tata  hukum  sebagai suatu  bangunan  norma-norma  yang disusun secara hierachis yang disebut Stufenbau teori.  Menurut  teori  ini, karena  ada  ikatan  asas-asas  hukum, hukum  menjadi  suatu  sistem,  ilmu hukum memenuhi syarat sebagai ilmu dengan  obyek  yang  bisa  ditelaah secara  empirik,  dengan  analisa  yang logis  rational.  Yang  menjadi  obyek studi adalah hukum positif. 14
Peraturan  daerah  adalah  hak otonomi  daerah,  istilah  otonomi secara  etimologi  berasal  dari  bahasa latin autos yang  artinya  sendiri  dan nomos yang artinya aturan. Dari sudut itu kemudian beberapa sarjana memberi  arti  otonomi  ini  sebagai zelwetgeving atau pengundangan sendiri  atau  perundangan  sendiri, mengatur  atau  memerintah  sendiri atau  pemerintahan  sendri.  Menurut RDH. Koesoemahatmadja, sesuai perkembangan  sejarah  di  Indonesia, otonomi  itu  selain  mengandung  arti “perundangan”  ( regeling) ,  mengan- dung pula arti pemerintahan ( bestuur ). 15
Dengan adanya otonomi, daerah diharapkan  akan  lebih  mandiri  dalam menentukan  seluruh  kegiatannya  dan pemerintah  pusat  tidak  terlalu  aktif mengatur  daerah.  Pemerintah  daerah diharapkan mampu memainkan peranan  yang  membuka  peluang
14 . Portal  hukum  Indonesia, Hukum murni  dalam  pandangan  Hans  Kelsen, www.suduthukum.com, diakses  pada  hari senin tanggal 10 juli 2017
15 . Ibid, hlm 60.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
memajukan  daerah  tanpa intervensi dari  pihak  lain,  yang  disertai  dengan pertanggungjawaban  publik  (masya- rakat  daerah),  serta  pertanggung- jawaban  kepada  pemerintah  pusat, sebagai  konsekuensi  dari  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia.  Dalam negara
kesatuan ( unitarisme ) , otonomi  daerah  ini  diberikan  oleh pemerintah  pusat  ( central  gover- ment ) , Sedangkan  pemerintah  daerah hanya  menerima  penyerahan  dari pemerintahan  pusat.  Berbeda  halnya dengan  di  negara  federal,  yang otonomi  daerah  telah  melekat  pada negara-negara bagian sehingga unsur- unsur  yang  dimiliki  oleh  pemerintah federal pada hakikatnya  adalah unsur yang diserahkan oleh negara bagian. 16
Undang-undang  yang  mengatur pemerintahan daerah setidaknya dalam  Undang-Undang  Nomor  32
tahun  2004,  Undang-Undang  Nomor 23  tahun  2014,  dan  Undang-Undang Nomor  9  tahun  2015  mengatur  asas desentralisasi, asas dekonsentrasi, dan tugas  pembantuan.  Namun  dalam perubahan  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945  Pasal  18  ayat  (2),  ditegaskan bahwa  pemerintahan  daerah  Propinsi, daerah  Kabupaten,  Kota  mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan  menurut  asas  otonomi dan  tugas  pembantuan.  Ketentuan  ini menegaskan bahwa pemerintahan daerah  adalah  suatu  pemerintahan otonomi  dalam  Negara  Kesatuan Republik Indonesia. Dalam pemerintahan  daerah  hanya  ada pemerintahan  otonomi  (masuk  tugas pembantuan). 17
16 .  Utang  Rosidin, Otonomi  Daerah dan  Desentralisasi, Bandung  :  Pustaka  setia, 2010, hlm 85-86. 17 .  Ni’matul  Huda, Hukum  Tata
Pemerintahan  daerah  member- lakukan pembagian kekuasaan, pembagian kekuasaan adalah masalah yang  selalu  dihubungkan  dengan ajaran  Moetesquieu  yang  terkenal dengan sebutan Trias Politika . Walaupun  pada  kenyataanya  ajaran Moetequieu sulit dilaksanakan,
namun  ajaran  itu  mengikat  kepada kita,  bahwa  kekuasaan  negara  itu harus  dicegah  jangan  sampai  berada didalam  satu  tangan,  karena  dengan demikian akan timbul kekuasaan yang sewenang-wenang.  Oleh  sebab  itu kekuasaan  negara  harus  dibagi-bagi dan  dipisahkan  satu  sama  lain  dalam tiga macam kekuasaan ( Scheiding Van
Macten) yang lazim disebut kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif,  kekuaaan  yudikatif  dengan pengertian bahwa untuk melaksanakan  kekuasaan-kekuasaan tersebut  perlu dibentuk  badan-bandan tertentu  terpisah  satu  sama  lain ( Scheiding  Van  Macten) ,  sehingga dengan  demikian  tidak  ada  campur tangan  antara  badan-badan  itu  dalam melaksanakan  kekuasaannya  masing- masing.
Dalam ketatanegaraan yang lazim  melakukan  kekuasaan  legislatif adalah parlemen atau DPR,
sedangkan  kekuasaan  eksekutif  ada pada  Presiden  atau  Kabinet  yang dipimpin oleh seorang Perdana Menteri,  dan  kekuasaan  yudikatif dipegang oleh badan-badan
kehakiman.
Selanjutnya, bahwa dalam  ajaran Trias  Politika itu terdapat  suasana check  and  balance
dimana dalam hubungan antar lembaga  negara  itu  terdapat  saling menguji karena masing-masing
Negara  Indonesia, Jakarta  :  Rajawali  2011 , hlm 328.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
lembaga tidak mau dicampuri kekuasaannya sehingga antar lembaga itu terdapat suatu perimbangan kekuasaan. 18 Namun  dalam  sebuah praktek  ketatanegaraan  tidak  jarang terjadi  pemusatan  kekuasaan  pada satu tangan, sehingga terjadi
pengelolaan sistem pemerintahan yang  dilakukan  secara  absolut  atau otoriter,  sebut  saja  misalnya  seperti dalam bentuk monarki dimana kekuasaan berada ditangan raja. Maka untuk  menghindari  hal  tersebut  perlu adanya  pembagian  atau  pemisahan kekuasaan,  sehingga  terjadi  kontrol dan  keseimbangan  diantara  lembaga pemegang kekuasaan.
Pembagian  kekuasaan  terdiri dari dua kata, yaitu “pembagian” dan “kekuasaan”.  Pembagian  memiliki pengertian proses mencairkan menjadi beberapa bagian atau memecahkan (sesuatu) lalu memberikannya  kepada  pihak  lain sedangkan kekuasaan adalah wewenang  atas  sesuatu  atau  untuk menentukan  (memerintah,  mewakili, mengurus,  dsb)  menjadi  beberapa bagian  (legislatif,  eksekutif,  dan yudikatif)  untuk  diberikan  kepada beberapa  lembaga  negara  untuk menghindari  pemusatan  kekuasaan pada satu pihak/lembaga. 19
Legislasi  atau  undang-undang adalah  hukum  yang  telah  disahkan oleh  badan  legislatif  atau  unsur pemerintahan lainnya.
Sebelum 18 .  Moh  Kusnadi  Bintar  R.  Saragih,
Susunan  Pembagian  Kekuasaan  Menurut Sistem Undang-Undang Dasar 1945,
PT.Gramedia  Pustaka  Utama,  Jakarta  1978, hlm 30-31.
19 .  Artur  prapturo, Teori  pembagian kekuasaan, http://clickgtg.blogspot.com/
2008/11, diakses pada hari minggu tanggal 26 maret 2017 pukul 12.30.
disahkan undang-undang disebut rancangan  undang-undang.  Undang- undang  berfungsi  untuk  digunakan sebagai  otoritas,  untuk  mengatur, untuk menganjurkan,
untuk menyediakan  (dana),  untuk  meng- hukum,  untuk  memberikan,  untuk mendeklarasikan  atau  untuk  mem- batasi sesuatu.
Suatu rancangan undang- undang diusulkan oleh anggota badan legislatif yaitu DPR sebagai
legislator,  eksekutif  yaitu  Presiden sebagai  kolegislator  dan  selanjutnya dibahas  bersama.  Undang-undang dipandang sebagai salah satu dari tiga fungsi  utama  pemerintahan  yang berasal dari doktrin pemisahan kekuasaan.  Kelompok  yang  memiliki kekuasaan  formal  untuk  membuat legislasi  disebut  legislator  (pembuat undang-undang). Proses dalam pembuatan undang-undang,  keberadaan  lembaga legislatif  begitu  berperan  mengingat kewenangan  yang  dimandatkannya sebagai  legislator.  Di  Indonesia, lembaga  tersebut  dimiliki  oleh  MPR, DPR,  DPD.  Walaupun  Presiden memiliki sedikit kewenangan legislasi juga,  akan  tetapi  Presiden  bukan sebagai  lembaga  legislatif,  melainkan lembaga eksekutif. 20
Lembaga  legislatif  daerah  yaitu DPRD berwenang membentuk produk hukum daerah. Produk hukum daerah  adalah  produk  hukum  yang berbentuk  peraturan  meliputi  perda atau nama lainnya, perkada, PB KDH, peraturan  DPRD  dan  berbentuk keputusan  meliputi  keputusan  kepala daerah,  keputusan  DPRD,  keputusan
20 .  Wikipedia, Legislasi ,  https://id .wikipedia.org/wiki,  diakses  pada  tanggal  7 april 2017.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
pimpinan DPRD dan keputusan badan kehormatan DPRD. 21
Dalam  pembentukan  peraturan daerah harus disertai naskah akademik agar tercapainya tujuan dari pembentukan peraturan daerah tersebut.  Naskah  akademik  adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian  lainnya  terhadap  peraturan daerah tersebut masalah tertentu yang dapat  dipertanggungjawabkan  secara ilmiah  mengenai  pengaturan  masalah tersebut  dalam  rancangan  perda provinsi  atau  perda  kabupaten/kota sebagai  solusi  terhadap  permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat. 22
E. Metode Penelitian 1. Spesifikasi penelitian Penelitian ini menggunakan metode  penelitian  deskriptif  karena dalam  pelaksanaannya  meliputi  data,
analisis  dan  interprestasi  tentang  arti dan  data  yang  diperoleh.  Penelitian deskriptif  merupakan  penelitian  yang berusaha mendeskripsikan dan menginterprestasikan sesuatu, misalnya kondisi atau hubungan yang ada,  pendapat  yang  berkembang,
proses  yang  sedang  berlangsung, akibat  atau  efek  yang  terjadi,  atau tentang  kecenderungan  yang  sedang berlangsung. Fenomena disajikan secara  apa  adanya  hasil  penelitian diuraikan  secara  gamblang  oleh karena  itu  penelitian  ini  tidak  adanya hipotesis  tetapi  adalah  pernyataan
21 .  Republik  Indonesia, permendagri Nomor  80  Tahun  2015 tentang  Pembentukan Produk Hukum Daerah.
22 .  Republik  Indonesia, Undang- Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang
Peraturan
Pembentukan
Perundang- undangan, Pasal 1 angka 11.
penelitian.
Berdasarkan  sifatnya  penelitian ini  merupakan  penelitian  deskriptif kualitatif.  Penelitian  ini  bersifat deskriptif karena penelitian ini dimaksudkan  untuk  memberi  data tentang proses pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Majalengka  menurut  permendagri serta  pentingnya  naskah  akademik dalam pembentukan peraturan daerah.
2. Metode Pendekatan Pendekatan yang dilakukan dalam penelitian ini, dengan menggunakan dua metode: a. Pendekatan  yuridis  normatif,  yaitu pendekatan yang dilakukan dengan menganalisis  teori-teori,  konsep- konsep,  pandangan,  literatur  serta peraturan perundang-undangan yang berhubungan dengan permasalahan  yang  dibahas  dalam penelitian ini.
b. Pendekatan  yuridis  empiris,  yaitu dengan  menganalisis  mengenai pengaturan dan implementasi proses peren-canaan peraturan daerah di Kabupaten Majalengka. 3. Tahap penelitian Tahap penelitian dilakukan secara normatif karena dalam penelitian  kasus  tidak  adanya  naskah akademik  dalam  peraturan  daerah penyertaan modal pemerintah kabupaten majalengka kepada PDAM Kabupaten  Majalengka  ini  karena data  utamanya  adalah  data  sekunder (data  yang  sudah  jadi)  sehingga penelitian  kepustakaan  merupakan tahap  penelitian  utama,  sedangkan tahapan  lapangan  hanya  bersifat penunjang  terhadap  data  kepustakaan tersebut di atas.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
4. Teknik pengumpulan data
a. Teknik observasi (pengamatan langsung) yaitu penulis mengadakan pengamatan, pemantauan, dan pencatatan lansung  ke  lokasi  penelitian  yaitu Sekretariat Daerah Kabupaten
Majalengka (Bagian Hukum). b. Teknik interview (wawancara)
adalah  cara  yang  digunakan  untuk mendapatkan data-data yang diperlukan  sehubungan  dengan obyek penelitian dengan cara tanya jawab  langsung  dengan  pihak- pihak yang berkepentingan.
c. Studi  Kepustakaan  yaitu  dengan mencari  buku-buku  dan  peraturan- peraturan yang berhubungan dengan laporan ini.
5. Alat pengumpulan data
a. Untuk observasi digunakan catatan
lapangan (catatan berkala), anecdotal  record (daftar  riwayat),
rating  scale,  mechanical  devices, atau  studi  kasus  terhadap  tidak adanya  naskah  akademik  dalam pembentukan peraturan daerah penyertaan modal pemerintah daerah kabupaten Majalengka kepada PDAM kabupaten Majalengka. b. Untuk interview menggunakan metode nondirektive interview (pedoman wawancara bebas) dengan menggunakan alat perekam.
c. Untuk  kepustakaan  alatnya  buku literatur, undang-undang, dan sumber lain.
6. Analisis data Pengelolaan data dilakukan setelah  data  terkumpul  kemudian penulis  melakukan  analisis  data,  dan hipotesis yang diajukan diuji
kebenarannya melalui analisis tersebut  jika  data  yang  dikumpulkan berupa data kualitatif, maka pengolahan  data  dilakukan  dengan cara menarik suatu kesimpulan deduktif-induktif,  namun  jika  data yang  dikumpulkan  berupa  jenis  data kualitatif  atau  berupa  angka-angka maka  analisis  data  yang  digunakan analisis  data  sistematis  sebelum menarik kesimpulan secara kuantitatif. 7. Lokasi penelitian Penelitian dilaksanakan di Sekretariat Daerah Kabupaten Majalengka  yang  beralamatkan  di Jalan  Jenderal  Achmad  yani  Nomor 01  Telp  :  (0233)  281002/281217 Kabupaten  Majalengka  Kode  Pos 45418.
F.  Pembahasan  Naskah  Akademik Dalam Pembentukan Perda Nomor  15  Tahun  2016  Tentang Penyertaan  Modal  Pemerintah
Kabupaten  Majalengka  Kepada Perusahaan  Daerah  Air  Minum Kabupaten Majalengka.
1. Proses  Pembentukan  Peraturan Daerah Di Pemerintahan Kabupaten Majalengka Secara Formil Penyusunan produk  hukum  daerah  yang  berupa peraturan yaitu disebut dengan peraturan daerah diatur dalam Permendagri  Nomor  80  Tahun  2015 tentang  Pembentukan  Produk  Hukum Daerah.  Lebih  tepatnya  bisa  dilihat pada Bab IV, telah dijelaskan sebelumnya  bahwa  tahapan  dalam pembentukan peraturan daerah
dimulai  dari  tahap  perencanaan, penyusunan,  pembahasan,pengesahan atau  penetapan,  pengundangan,  dan
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
penyebarluasan.
Tahap  perencanaan  menurut Permendagri  Nomor  80  Tahun  2015 tentang  Pembentukan  Produk  Hukum Daerah  diwujudkan  dalam  program legislasi  daerah.  Prolegda  merupakan wujud  perencanaan  dari  peraturan daerah. Perencanaan merupakan unsur  dalam  manajemen,  langkah awal  sebelum  melakukan  sesuatu. Dari  perencanaan  akan  tergambar tujuan  yang  hendak  dicapai  dan bagaimana setiap unsur terkait diorganisasikan  dan  bekerja  untuk mencapai  tujuan  yang  dikehendaki. Oleh karna itu, perencanaan mempunyai  peran  penting  dalam pengelolaan  kegiatan  atau  program. Prolegda sebagai bagian dari perencanaan  pembangunan  daerah dari  sudut  pandang  perencanaan hendaknya juga mampu menggambarkan  arah  pembangunan hukum  dalam  kurun  waktu  tertentu, selain  itu  prolegda  juga  menjadi sarana  untuk  mengatur  jalannya pembangunan  daerah  itu  sendiri.
Program pembentukan petaturan daerah atau yang disebut Propemperda Kabupaten disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis  dalam  program  legislasi daerah (Prolegda) Kabupaten. Prolegda  Kabupaten ditetapkan untuk jangka  waktu  1  tahun  berdasarkan skala  prioritas,  namun  ada  juga peraturan  daerah  yang  dibuat  diluar prolegda  jika  dalam  keadaan-keadan tertentu  seperti  mengatasi  keadaan luar  biasa,  keadaan  konplik,  atau bencana,  menindaklanjuti  kerjasama dengan pihak lain, mengatasi keadaan tertentu  lainnya  yang  memastikan adanya  urgensi  atas  suatu  rancangan perda  yang  dapat  disetujui  bersama oleh  alat  kelengkapan  DPRD  yang
khusus menangani bidang pembentukan  perda  dan  unit  yang menangani bidang hukum pada pemerintah daerah, akibat pembatalan oleh Menteri dalan negeri untuk perda propinsi  dan  oleh  Gubernur  sebagai wakil  pemerintah  pusat  untuk  perda Kabupaten/Kota, perintah dari ketentuan peraturan perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  setelah Propemperda  ditetapkan.  Hal  ini ditegaskan dalam Permendagri Nomor  80  Tahun  2015  Pasal  16  ayat (5). Prolegda Kabupaten Majalengka  tahun  2016  progran penyusunan Peraturan Daerah  Nomor 15  Tahun  2016  tentang  Penyertaan Modal Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada Perusahaan Daerah Air Minun Kabupaten Majalengka  tidak  tercantun,  namun dengan  adanya  program  pemerintah yaitu penghapuskan hutang perusahaan daerah air minum
terhadap  pemerintah  pusat  melalui hibah pemerintah pusat kepada pemerintah  daerah  yang  disertai Permen Nomor 48 Tahun 2016 tetang Hibah  Pemerintah  Pusat  Kepada Pemerintah  Daerah  mengharuskan adanya  pembuatan  perda  di  luar prolegda  yaitu  Peraturan  Daerah Nomor  15  Tahun  2016  tentang Penyertaan Modal Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada Perusahaan Daerah Air Minun Kabupaten  Majalengka.  Peraturan daerah  ini  dibuat  dikarnakan  Permen Nomor  48  Tahun  2016  tetang  Hibah Pemerintah Pusat  Kepada Pemerintah Daerah ada setelah Prolegda ditetapkan. Sehingga Peraturan Daerah  Nomor  15  Tahun  2016 tentang Penyertaan Modal Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten  Majalengka  dibuat  di  luar Prolegda. 23
Untuk  menyehatkan  keuangan PDAM  dalam  rangka  mendorong pencapaian target RPJMN 2015-2019 diantaranya  100%  akses  aman  air minum,  0%  kawasan  pemukiman kumuh  serta  100%  akses  sanitasi layak, Pemerintah pusat mengeluarkan kebijakan program penghapusan  piutang  negara  atas
PDAM  melalui  mekanisme  hibah kepada  pemerintahan  daerah  yang diteruskan  dengan  penyertaan  modal daerah  (PMD)  kepada  PDAM.  Rapat awal  rencana  program  dimaksud dihadiri  langsung  oleh  Bapak  Bupati dan  Bapak  Ketua  DPRD  Kabupaten Majalengka  pada  tanggal  17  sampai dengan 18 Februari 2016 bertempat di
Hotel Grand Sahid Jakarta. Anggaran dan peruntukan belanja hibah pemerintah pusat sebesar Rp.3.912.436.373.000,00 kepada  107  Pemda  sebagai  pemilik PDAM yang harus diteruskan dengan PMD kepada PDAM telah ditetapkan dalam  Pasal  20A  Undang-Undang
Nomor  12  Tahun  2016  tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor  14  Tahun  2015  Tentang Anggaran  Pendapatan  Negara  Tahun Angaran  2016  (telah  dianggarkan dalam APBNP 2016). Dirjen perimbangan  keuangan,  kementrian keuangan  telah  menetapkan  daftar daerah  penerima  dan  alokasi  hibah untuk  penyeleseian  piutang  PDAM Pada negara tahun 2016 melalui surat S-36/MK.7/2016  perihal  penetapan
23 .  Wawancara  dengan    Entang sukarna ,  Kepala  Sub  Bagian  perundang- undangan  sekertariat  daerah  Kabupaten Majalengka bagian hukum , 15 Mei 2017.
pemberian  hibah  dalam  bentuk  non cash  kepada  pemerinta  daerah  dalam rangka menyelesaikan piutang negara pada  PDAM,  dimana  Kabupaten Majalengka  masuk  dalam  daftar tersebut dengan besaran alokasi hibah sebesar Rp.2.353.620.000,00. 24
Masih dalam tahap perencanaan Rancangan peraturan daerah diusulkan oleh satuan kerja perangkat daerah (SKPD) Kabupaten Majalengka  kepada  Bupati  melalui sekertariat  daerah  bagian  hukum. Rancangan  peraturan  daerah  yang diusulkan  oleh  SKPD  telah  melalui kajian  intern  SKPD  dan  dapat melibatkan SKPD atau Instansi terkait dengan membentuk tim yang ditetapkan  oleh  Bupati.  Rancangan peraturan  daerah  Nomor  15  Tahun 2016  tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah  Kabupaten  Majalengka Kepada Perusahaan Daerah  Air Minun Kabupaten Majalengka dilengkapi dengan : a. Aturan  yang  melandasi  pengajuan Rancangan Peraturan Daerah; Yaitu  Permendagri  Nomor  48 Tahun  2016  tentang  Pedoman Penetimaan Hibah Dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintahan Daerah, dan Penyertaan Modal Pemerintah
Daerah Kepada PDAM.
b. File Rancangan Peraturan Daerah
c. Nota Dinas
Dalam  daftar  lampiran  di  atas ada  lampiran  yang  cukup  penting
24 .  Nota  dinas  dari  Sekertariat  Daerah Majalengka  Bagian  Ekonomi  kepada  Bupati Kabupaten  Majalengka, perihal  permohonan penganggaran  penerimaan  hibah  non  kas dan PMD non kas kepada PDAM Kabupaten Majalengka, 9 September 2016.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
yang  tidak  disertakan  yaitu  naskah akademik.  Naskah  akademik  tidak disertakan dikarenakan memang tidak dibuat  dalam  rancangan  peraturan daerah Nomor 15 Tahun 2016 tentang Penyertaan Modal Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada Perusahaan Daerah Air Minun Kabupaten Majalengka. Di dalam Ilmu Peraturan Perundang-undangan, Naskah Akademik merupakan prasyarat untuk menyusun rancangan peraturan perundang-undangan.Naskah  akade- mik  adalah  naskah  yang  dapat dipertanggungjawabkan  secara ilmiah mengenai  konsepsi  yang  berisi  latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang  ingin  diwujudkan  dan  lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan rancangan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, naskah akademik merupakan konsepsi pengaturan  suatu  masalah  (jenis peraturan  perundang-undangan)  yang dikaji  secara  teoritis  dan  sosiologis. Secara  teoritik  dikaji  dasar  filosofis, dasar  yuridis  dan  dasar  politis  suatu masalah  yang  akan  diatur  sehingga mempunyai landasan pengaturan yang kuat.  Dasar filosofis  merupakan landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan  suatu  masalah  ke  dalam peraturan perundang-undangan. Dasar filosofis sangat penting untuk menghindari  pertentangan  peraturan perundang-undangan  yang  disusun dengan  nilai-nilai  yang  hakiki  dan luhur  ditengah-tengah  masyarakat, misalnya  nilai  etika,  adat,  agama  dan lainnya.
Dasar  yuridis  ialah  ketentuan hukum  yang  menjadi  dasar  hukum ( rechtsgrond )
bagi pembuatan
peraturan perundang-undangan. Dasar yuridis  ini  terdiri  dari  dasar  yuridis dari  segi  formil  dan  dasar  yuris  dari segi  materiil.  Dasar  yuridis  dari  segi formil  adalah  landasan  yang  berasal dari  peraturan  perundang-undangan lain  untuk  memberi  kewenangan ( bevoegdheid )  bagi  suatu  instansi membuat  aturan  tertentu.  Sedangkan dasar  yuridis  dari  segi  materiil  yaitu dasar hukum untuk mengatur permasalahan  (objek)  yang  akan diatur. Dengan demikian dasar yuridis ini  sangat  penting  untuk  memberikan pijakan  pengaturan  suatu  peraturan perundang-undangan agar tidak terjadi konflik hukum atau pertentangan hukum dengan peraturan perundang-undangan di atasnya. Dasar politis merupakan
kebijaksanaan  politik  yang  menjadi dasar  selanjutnya  bagi  kebijakan- kebijakan  dan  pengarahan  ketata- laksanaan  pemerintahan  .  Diharapkan dengan  adanya  dasar  politis  ini  maka produk hukum  yang diterbitkan dapat berjalan  sesuai  dengan  tujuan  tanpa menimbulkan  gejolak  di tengah masyarakat.  Secara  sosiologis  naskah akademik  disusun  dengan  mengkaji realitas  masyarakat  yang  meliputi kebutuhan  hukum  masyarakat,  aspek sosial  ekonomidan  nilai-nilai  yang hidup  dan berkembang (rasa keadilan masyarakat). Tujuan kajian sosiologis ini adalah untuk menghindari tercerabutnya  peraturan  perundang- undangan  yang  dibuat  dari  akar-akar sosialnya  di  masyarakat.  Banyaknya peraturan  perundang-undangan  yang setelah diundangkan kemudian ditolak  oleh  masyarakat  lewat  aksi- aksi demonstrasi merupakan cerminan peraturan perundang-
undangan  yang  tidak  memiliki  akar
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
sosial  kuat.  Dengan  demikian  naskah akademik  memegang  peranan  yang sangat  penting  dalam  pembentukan peraturan
perundang-undangan karena  didalamnya  terdapat  kajian yang  mendalam  mengenai  substansi masalah  yang  akan  diatur.  Dalam rangka  melakukan  kajian  teoritis tersebut maka metode yang digunakan  harus  ilmiah  sehingga dapat dipertanggungjawabkan validitasnya.  Dalam  konteks  inilah metode  penelitian  hukum  sangat penting  peranannya  sebagai  cara menggali  dan  menganalisis  bahan hukum  primer  maupun  sekunder dalam  sebuah  penelitian  hukum normatif dan/atau empiris.
Dengan  demikian  dalam  proses penyusunan  peraturan  perundang- undangan  tidak  boleh  dilakukan secara  pragmatis  dengan  langsung menuju  pada  penyusunan  pasal  per pasal  tanpa  kajian  atau  penelitian yang  mendalam  terlebih  dahulu.
Peraturan perundangan-undangan yang  dibentuk  tanpa  pengkajian teoritis dan sosiologis yang mendalam akan cenderung mewakili kepentingan-kepentingan pihak berwenang pembentuk peraturan sehingga ketika diterapkan ke masyarakat yang terjadi adalah penolakan-penolakan. Masyarakat merasa  tidak  memiliki  (tidak  ada sense  of  belonging )  atas  suatu peraturan perundang-undangan akibat proses pembentukannya tidak partisipatif  dengan  mengikutkan  dan meminta pendapat mereka. Keberadaan  naskah  akademik  yang sangat  penting  tersebut  didukung dengan aturan hukum yang mengharuskan setiap penyusun peraturan  perundang-undangan  untuk menyusun naskah akademik.
Penyusunan  naskah  akademik dalam  proses  pembentukan  peraturan perundang-undangan  di  Indonesia dahulu masih bersifat fakultatif (bukan keharusan). Keputusan Presiden  Nomor  188  Tahun  1998 Pasal 3 ayat (1) yang menyebut istilah naskah  akademik  dengan  istilah rancangan akademik untuk penyusunan  undang-undang  menen- tukan bahwa: “Menteri atau pimpinan lembaga pemrakarsa penyusunan rancangan  undang-undang  dapat  pula terlebih  dahulu  menyusun  rancangan akademik mengenai
rancangan undang-undang  yang  akan  disusun”.
Penggunaan  rumusan  frase  “dapat pula”  tersebut  mengandung  makna tidak  harus  sehingga  Menteri  atau
Pimpinan lembaga pemrakarsa penyusunan rancangan undang- undang dapat  tidak menyusun naskah akademik.  Selain  itu  dalam  Pasal  3 ayat (1) tersebut hanya diatur penyusunan  naskah  akademik  untuk rancangan  undang-undang  sehingga beberapa  jenis  peraturan  perundang- undangan yang lain seperti Perda, PP, Perpresdan Perpu, tidak terikat ketentuan  pasal  tersebut.  Dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia  Nomor  61  Tahun  2005 tentang  Tata  Cara  Penyusunan  dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional  Pasal  13  diatur  bahwa naskah  akademik  wajib  disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan rancangan undang- undang  dalam  hal  Menteri  lain  atau Pimpinan  lembaga  Pemerintah  non departemen  telah  menyusun  naskah akademik  rancangan  undang-undang. Pengaturan ini membawa konsekuensi  yuridis  bahwasannya apabila  Menteri  lain  atau  Pimpinan pembaga Pemerintah non departemen
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
tidak  atau  belum  menyusun  naskah akademik  rancangan  undang-undang maka  naskah  akademik  tidak  wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan  pembentukan  rancangan undang-undang.  Pengaturan  Pasal  13 tersebut  lebih  lanjut  selaras  dengan
Pasal  16  ayat  (2)  yang  menentukan dalam hal konsepsi rancangan undang-undang tersebut disertai dengan  naskah  akademik,  maka naskah  akademik  dijadikan  bahan pembahasan  dalam  forum  konsultasi. Konsekuensi yuridis Pasal 16 ayat (2) ini  juga  berupa  tiadanya  kewajiban menyertakan  naskah  akademik  dalam pembahasan  di  forum  konsultasi. Sedangkan  dalam  Peraturan  Presiden Republik  Indonesia  Nomor  68  Tahun 2005  tentang  Tata  Cara  Memper- siapkan  Rancangan  Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang, Rancangan  Peraturan  Pemerintah  dan Rancangan  Peraturan  Presiden  juga tidak mewajibkan dibentuknya naskah akademik dalam pembentukan peraturan  perundang-undangan.  Pasal
5 ayat (1) Pemrakarsa dalam menyusun  rancangan  undang-undang dapat  terlebih  dahulu  menyusun naskah  akademik  mengenai  materi yang  akan  diatur  dalam  rancangan undang-undang.  Namun  dengan  ada- nya  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  Pasal 56  ayat  (2)  yang  menentukan  bahwa rancangan  peraturan  daerah  Provinsi sebagaimana dimaksud  pada ayat  (1) disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau naskah akademik. 25 Dalam Permendagri
25 .  Republik  Indonesia, Undang- Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang
Nomor  80  tahun  2015  tentang Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah ketentuan  tentang  adanya  naskah akademik  dalam  rancangan  peraturan daerah  dapat  dilihat  dalam  Pasal  5 ayat  (1).  Menyebutkan  pemrakarsa dalam  menyusun  rancangan  undang- undang dapat terlebih dahulu menyusun naskah akademik mengenai  materi  yang  aakan  diatur dalam  rancangan  undang-undang. 26 Perpres  Nomor  87  Tahun  2014 tentang peraturan pelaksanaan Undang-Undang  Nomor  12  tahun 2011  tentang  Peraturan  Pembentukan Perundang-undangan Pasal 8 Ayat (1) Menyebutkan naskah akademik disusun  dalam  rangka  penyusunan rancangan undang-undang. 27
Keberadaan  naskah  akademik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan sebenarnya sangat strategis dan merupakan kebutuhan yang tidak dapat dihindarkan apabila membentuk peraturan  perundang-undangan  yang baik.  Hal  ini  disebabkan  dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia  yang  sedang  dalam  masa transisi  demokrasi  secara  yuridis masih  belum  banyak  aturan  hukum yang  lengkap  untuk  mengatur  segala hal.  Sementara  itu  arus  perubahan yang  diinginkan  oleh  masyarakat sangat kuat terutama terhadap produk peraturan  perundang-undangan  yang
Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, Pasal 56 ayat (2). 26 .  Rebuplik  Indonesia, Permendagri Nomor  80  Tahun  2015 tentang  Pembentukan Produk hukum daerah, Pasal 5 ayat (1).
27 . Republik Indonesia, Perpres
Nomor  87  Tahun  2014 tentang  peraturan Pelaksanaan Pearaturan Pelaksanaan Undang-Undang  Nomor  12  tahun  2011 tentang  pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan, Pasal 8 ayat (1).
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
responsif  dan  aspiratif.  Masyarakat lebih  banyak  menuntut  keberadaan suatu  peraturan  perundang-undangan bukanlah kehendak penguasa (legislatif  dan/atau  eksekutif)  belaka. Namun  perlu  adanya  ruang-ruang publik  yang  memungkinkan  suara rakyat  tertampung  dalam  penyusunan substansi peraturan perundang- undangan.  Dengan  adanya  naskah akademik  maka  ruang-ruang  publik tersebut sangat terbuka dan masyarakat bebas mengeluarkan aspirasi  serta  melakukan  apresiasi terhadap substansi peraturan perundang-undangan  yang  sedang diatur.  Sedangkan  dalam  konteks otonomi  daerah,  amandemen  UUD 1945  juga  memberikan  peluang yuridis bagi daerah untuk menetapkan peraturan  daerah  dan  peraturan- peraturan  lain  untuk  melaksanakan otonomi  dan  tugas  pembantuan. Undang-Undang  Nomor  32  Tahun 2004  tentang  Pemerintahan  Daerah juga  menentukan  keleluasaan  yang besar  bagi  daerah  untuk  mengatur rumah tangganya sendiri. Kewenangan yang  luas  tersebut tentunya harus dipahami untuk menuju  kesejahteraan  dan  keadilan sosial  bersama  sehingga  produk perundang-undangan  daerah yang dihasilkan  adalah  produk  perundang- undangan  yang  berorientasi  pada kepentingan masyarakat. Dengan demikian, untuk kepentingan masyarakat  maka  masyarakat  harus diajak bersama-sama dalam
merumuskan  rancangan  perundang- undangan  di  daerah.  Hal  ini  tentunya tidak mengenyampingkan keberadaan wakil-wakil  rakyat  di  DPRD.  Perlu adanya  kesinambungan  peran  antara masyarakat  dengan  DPRD  karena pada kenyataannya wakil-wakil
rakyat  yang  berada  di  dewan  tidak mampu  mewakili  seluruh  aspirasi masyarakat  yang  sangat  dinamis  itu.
Disinilah dibutuhkan kearifan
bersama  antara  Pemerintah  Daerah,
DPRD dan masyarakat dalam membuat peraturan perundang- undangan di daerah dengan menyusun naskah akademik sebelum merancang peraturan  daerah.  Apalagi  dengan adanya dasar hukum yang mengharuskan pembuatan naskah akademik dalam penyusunan rancangan  peraturan  daerah  maka harusnya naskah akademik tidak akan terlewatkan lagi.
2.  Faktor–faktor  apa  saja  yang menyebabkan tidak adanya naskah  akademik  dalam  proses pembentukan  peraturan  daerah tentang penyertaan modal pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada Perusahaan Daerah  Air  Minum  Kabupaten
Majalengka
Faktor  pertama  tidak  adanya naskah  akademik  dalam  pembuatan Peraturan  Daerah  Nomor  15  Tahun 2016  tentang  Penyertaan  Modal
Pemerintah  Kabupaten  Majalengka Kepada Perusahaan Daerah  Air Minum Kabupaten Majalengka adalah karna peraturan daerah tentang penyertaan  modal  pemerintah  daerah kabupaten Majalengka kepada perusahaan daerah air minum Majalengka  ini  dianggap  peraturan yang ringan yang tidak membutuhkan kajian  lebih  dalam  sehingga  dirasa cukup  tanpa  mencantumkan  naskah akademik. 28
28 .  Wawancara  dengan    Entang sukarna, Kepala  Sub  Bagian  Perundang- undangan  sekertariat  daerah  Kabupaten
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
Faktor  kedua  karna  tidak  ada alokasi  dana  untuk  membuat  naskah akademik,  jika  adapun  lebih  baik dialokasikan ke proses lain.
Faktor  yang  ketiga  Alasan kenapa naskah akademik tidak dibuat karena untuk membuat naskah akademik  memerlukan  waktu  dan biaya  yang  tidak  sedikit,  sedangkan pada saat ini pemerintahan Kabupaten Majalengka dituntut untuk secepatnya membut Peraturan daerah yang mengatur  tentang  penyertaan  modal seperti  yang  dimandatkan  dalam Permen  Nomor  48  Tahun  2016  Pasal
3 ayat (2) dan (3). Pemerintah daerah diberi waktu paling lambat satu bulan setelah hibah pemerintah pusat kepada  pemerintah  daerah  hal  ini ditegaskan  dalam  Permen  Nomor  48
Tahun 2016 Pasal 4 ayat (2). 29
Faktor  selanjurtnya  adalah  staf yang  ada  kurang  memiliki  keahlian dalam penyusunan naskah akademik dikarenakan  latar  belakang  dari  staf ahli pemerintahan daerah yang berbeda-beda

## G. Kesimpulan
1. Peraturan Daerah Nomor 15 Tahun 2016  tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada  Perusahaan  Daerah  Air Minum  Kabupaten  Majalengka dibuat di luar Prolegda.
2. Dalam  pembentukan  Rancangan Peraturan Daerah Nomor 15 Tahun 2016  tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada  Perusahaan  Daerah  Air
Majalengka , 15 Mei 2017.
29 .  Wawancara  dengan  Teguh ,  Kepala Sub  Bagian  Ekonomi  sekertariat  daerah
Kabupaten Majalengka, 15 Mei 2017.
Minum  Kabupaten  Majalengka tidak disertai dengan naskah akademik.  Hal  ini  adalah  suatu kemunduran dalam pembuatan Peraturan Daerah dikarenakan Peraturan Daerah Nomor 15 Tahun 2016  tentang  Penyertaan  Modal
Pemerintah Kabupaten Majalengka Kepada  Perusahaan  Daerah  Air Minum  Kabupaten  Majalengka disahkan  walaupun  dalam  proses pembentukannya  telah  melanggar amanat Undang-Undang Nomor 12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan Perundang-undangan Pasal 56 ayat (2)  dan  Permendagri  Nomor  80 tahun  2015  tentang  Pembentukan Produk  Hukum  Daerah  Pasal  5 ayat  (1)  yang  menyebutkan  dalam Rancangan Peraturan Daerah harus (wajib) disertai naskah akademik.

## Saran
1. Pemerintah Kabupaten Majalengka hendaknya  lebih  selektif  dalam menyusun  prolegda  agar  tidak banyak atau tidak ada lagi peraturan daerah yang dibuat diluar prolegda. 2. Agar  dalam  proses  pembentukan peraturan daerah Kabupaten Majalengka tidak mengalami kemunduran serta Pemerintah Kabupaten Majalengka tidak melanggar yang diamanatkan Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011 tentang Pembentukan Perundang-undangan Pasal 56 ayat (2)  dan  Permendagri  Nomor  80 tahun  2015  tentang  Pembentukan Produk  Hukum  Daerah  Pasal  5 ayat  (1)  yang  menyebutkan  dalam Rancangan Peraturan Daerah harus (wajib)  disertai  naskah  akademik hendaknya  Pemerintah  Kabupaten Majalengka  selalu  menyertakan
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019
naskah akademik dalam pembentukan peraturan daerah Kabupaten  Majalengka  dan  tidak ada  lagi  faktor  apapun  yang menjadi alasan tidak disertakannya naskah akademik dalam pembentukan peraturan daerah Kabupaten  Majalengka.  Karena sudah  selayaknya  sebagai  warga negara  yang  sadar  hukum  kita harus  selalu  mentaati  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku di  Negara  Kesatuan    Republik Indonesia.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku:
Indawati, “Mekanisme  Penyusunan dan Penetapan PERDA di Kabupaten Pangandaran” Yogyakarta :  Fakultas  Syari’ah dan  Hukum  Universitas  Islam Negeri Sunan Kalijaga, Penelitian Tahun 2016 Irwan Soejito, Teknik Membuat
Peraturan  Daerah, Jakarta  :  PT.
Bina Aksara, 1989 Moh  Kusnadi  Bintar  R.  Saragih, Susunan  Pembagian  Kekuasaan Menurut  Sistem  Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta : PT.Gramedia  Pustaka  Utama, 1978 Ni’matul  Huda, Hukum  Tata  Negara Indonesia, Jakarta  :  Rajawali, 2011
Soehino, Hukum  Tata  Negara  : Sumber-Sumber Hukum Tata Negara Indonesia, Yogyakarta  :
Liberty,  1985  Supervisor  PT  Gistex Indonesia
Utang  Rosidin, Otonomi  Daerah  dan Desentralisasi, Bandung : Pustaka setia, 2010
Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Rebuplik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011 tentang peraturan pembentukan perundang- undangan
Perpres  Nomor  87  Tahun  2014 tentang  peraturan  Pelaksanaan Pearaturan  Pelaksanaan Undang- Undang  Nomor  12  tahun  2011 tentang  pembentukan  Peraturan Perundang-undangan
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri
Republik  Indonesia  Nomor  80 Tahun 2015 tentang Pembentukan  Produk  Hukum Daerah
Sumber Lain:

## 1. Makalah
Nota dinas dari Sekertariat Daerah Majalengka Bagian Ekonomi kepada Bupati Kabupaten Majalengka, perihal  permohonan penganggaran  penerimaan  hibah non kas dan PMD non kas kepada PDAM  Kabupaten  Majalengka, 9 September 2016.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 1 Nomor 1 April 2019

## 2. Internet :
Artur  prapturo, Teori  Pembagian kekuasaan http://clickgtg.blogspot.com/2 008/11 Gusman, Urgensi naskah akademik  dalam  pembentukan perundang-undangan yang baik https://www.google.co.id/uri? q=http://ejournal.undip.ac.id/i ndex.
Portal  hukum  Indonesia, Hukum murni dalam pandangan Hans
Kelsen,
www.suduthukum.com. Wikipedia, Legislasi , https://id.wikipedia.org/wiki. 3. Wawancara Wawancara dengan Entang sukarna ,  Kepala  Sub  Bagian perundang-undangan sekertariat  daerah  Kabupaten
Majalengka bagian hukum , 15 Mei 2017. Wawancara dengan Entang sukarna, Kepala  Sub  Bagian Perundang-undangan sekertariat  daerah  Kabupaten
Majalengka , 15 Mei 2017. Wawancara  dengan Teguh ,  Kepala Sub Bagian Ekonomi sekertariat  daerah  Kabupaten Majalengka, 15 Mei 2017