## Potensi dan Kendala Kelembagaan dalam Pelaksanaan Program Penanggulangan HIV-AIDS di Kota Makassar
Shanti Riskiyani shantiriskiyani@gmail.com Universitas Hasanuddin

## Abstract
HIV-AIDS  program  in  Indonesia  until  now  cannot  be  separated  from  global  health initiatives  carried  out  through  various  program  and  funding  schemes.  Although  the financing of these global initiatives tends to decline over the years, funding for HIV-AIDS program  still  depends  on  bilateral  and  multilateral  grants.  This  article  examines institutional potency and constraints in the implementation of the HIV-AIDS prevention program  in  Makassar. Data  was  collected  using  in  depth-interviews  with  five stakeholders  and  also  a  focus  group  discussion  with  twelve  participants  represented their  institution  as  service  providers  and  some  beneficiaries.  T he  study  shows  that  the process  of  drafting  local  regulation  (Perda)  also  involved  NGOs  and  community organizations,  particularly  those  engaged  in  the  issue  of  HIV-AIDS  in  South  Sulawesi. However, the existence of this regulation needs to be supported by technical policies at the  regional  level.  Provincial  AIDS  Commission  as  a  non-structural  institution  had  poor power  to  encourage  other  instition  under  provincial  government. Central  government and  donors  still  the  main  funding  for  the  program.  A  financing  support  from  local government  is  more  on  prevention  activities.  Furthermore,  in  some  non-health institutions, they “wrap-up” HIV-AIDS issues with other activities that connected to their core business. According to their main task and function, HIV issues is not part of their business,  so  financial  support  for  this  activity  should  not  be  shown  on  their  program. Several  primary  health  cares  in Makassar  already  had  a  service  for  HIV-AIDS  program. Public  health  services  were  a  routine  program  for  health  institution,  while  non-health institutions only involved in prevention activities and is only implemented occasionally as a  part  of  national  health  ceremony.  Other  activities  for  HIV-AIDS  program  is implemented by NGOs through outreach program and community support. Meanwhile, the program still lacks of well-trained and skillful human resources since most of related training  is  held  by  central  government,  and  t his  creates  regional  dependence  on  the central  government. The  strength  of  personalization  in  HIV  program  in  Makassar  is  a leverage for the success of the program.  Those who care about  people living with HIV, will had a maximum effort in their  job.  However, this can be  a “double-edged knife” if the those person is no longer working on a HIV program.
Keyword: HIV-AIDS, Personalization, Stakeholders, and SKPD.

## Pendahuluan
Posisi  Kota  Makassar  sebagai  salah  satu pusat  industri  dan  perdagangan  serta  pintu gerbang kawasan timur Indonesia
mendatangkan  konsekuensi  negatif  berupa berkembangnya  industri  seks,  perilaku  seks menyimpang, maraknya peredaran dan penggunaan  narkotika.  Kondisi  itu  kemudian
menjadi  faktor  pemicu  bagi  muncul  dan berkembangnya  infeksi  HIV  di  Kota  Makassar (Ford  dkk,  1997;  Nasir  dan  Rosenthal,  2009). Komisi  Penanggulangan  AIDS  Kota  Makassar melaporkan  bahwa  hingga  Oktober  2015 terdapat 7016 kasus HIV-AIDS dengan peningkatan jumlah kasus rata-rata 25-30 kasus baru setiap tahunnya. Penularan lewat perilaku seksual  berisiko  maupun  penyuntikan  narkoba mendominasi infeksi HIV di kota ini.
Inisiatif  kesehatan  global  di  Indonesia sejak  awal permasalahan HIV-AIDS di Indonesia terbukti telah mampu meningkatkan pendanaan program dan sebagai konsekuensinya mampu meningkatkan cakupan layanan  terkait  dengan  HIV-AIDS.  Meski pembiayaan  dari  inisiatif  global  ini  cenderung menurun  dari  tahun  ke  tahun  tetapi  saat  ini, pembiayaan untuk penanggulangan AIDS masih bergantung  dari  hibah  bilateral  maupun multilateral.
Penanggulangan HIV-AIDS di Kota Makassar  dan  Indonesia  pada  umumnya bermula  dari  adanya  inisiatif  kesehatan  global sejak  awal  munculnya  permasalahan  HIV-AIDS di Indonesia.  Inisiatif kesehatan global tersebut terbukti telah mampu meningkatkan pendanaan program dan sebagai konsekuensinya mampu meningkatkan cakupan layanan  terkait  dengan  HIV-AIDS.  Meski pembiayaan  dari  inisiatif  global  ini  cenderung menurun  dari  tahun  ke  tahun  tetapi  saat  ini, pembiayaan untuk penanggulangan AIDS masih bergantung  dari  hibah  bilateral  maupun multilateral.
Namun  peran  kesehatan  global  yang demikian besar dalam penanggulangan AIDS itu memunculkan  berbagai  konsekuensi  negatif terhadap  sistem  kesehatan  (baca  Atun  dkk. 2010a;  2010b;  Conseil  dkk.  2010;  Desai  dkk. 2010).  Konsekuensi  negatif  yang  dimaksud: seperti  berkembangnya  sistem  ganda  yaitu sistem  penanggulangan  HIV-AIDS  dan  sistem kesehatan  pada  umumnya,  lemahnya  insentif dari sistem kesehatan untuk mendukung upaya
penanggulangan AIDS dan terbatasnya integrasi layanan  HIV-AIDS  dengan  layanan  kesehatan yang lain. Selain itu, koordinasi berbagai upaya kesehatan  dengan  mengembangkan  sistem perencanaan,  koordinasi  dan  monitoring  yang terpisah  dari  upaya  kesehatan  lain;  sementara ada  kekhawatiran  bahwa  situasi  ini  akan memperburuk  sistem  kesehatan  karena  akan menggerus  sarana  dan  prasarana  yang menunjang keberlangsungan program penanggulangan AIDS.
Sementara itu, hasil penelitian  Atun dkk. (2010),  Cash-Gibson  dan  Rosenmoller  (2014), Kawonga  (2013),  Kawonga  dkk.  (2012), Shigayeva dkk. (2010), Grepin dan Reich (2008) menunjukkan bahwa keberhasilan dan keberlanjutan  program  penanggulangan  HIV- AIDS  meniscayakan  adanya  integrasi  di  antara berbagai  lembaga  atau  organisasi  yang  terlibat dalam  penanggulangan  HIV-AIDS  ke  dalam sistem kesehatan.
Secara singkat berbagai penelitian tersebut  menunjukkan  bahwa  tingkat  integrasi yang lebih tinggi akan mengarahkan kemampuan sistem kesehatan untuk memperbaiki  status  kesehatan  dan  kepuasan penerima manfaat yang dilayani oleh intervensi tersebut.  Konsep  integrasi  sebenarnya  dalam operasionalisasinya didefinisikan secara berbeda-beda oleh para peneliti sesuai dengan konteks  penelitiannya  tetapi  secara  umum merujuk pada pengaturan secara organisasional dan manajemen yang ditujukan untuk membangun  kerja  sama,  kemitraan,  layanan yang  berkelanjutan  dan  terkoordinasi,  saling menyesuaikan,  dan  berjejaring  (Shigayeva  dkk. 2010;  Coker dkk. 2010).
Sebagaimana  halnya  di  tingkat  nasional dan  di  tempat-tempat  lain  di  Indonesia,  selain memberikan  dampak  positif  seperti  telah disebutkan  di  atas,  keberadaan  dan  inisiatif lembaga donor internasional dalam mendukung program-program HIV-AIDS di Sulawesi Selatan (Sulawesi  Selatan)  ini  telah  menghasilkan dampak-dampak  negatif  terhadap  sistem
kesehatan yang ada (Atun dkk. 2010; Desai dkk. 2010).  Dampak-dampak  negatif  antara  lain berkembangnya  sistem  ganda  yaitu  sistem penanggulangan HIV-AIDS yang belum terintegrasi dalam sistem kesehatan yang ada di daerah  tersebut  serta  lemahnya  dorongan sistem  kesehatan  yang  ada  untuk  mendukung pendanaan program-program HIV-AIDS.
Koordinasi antar berbagai lembaga pemerintah seperti Satuan Kerja Pemerintah Daerah (SKPD) maupun lembaga-lembaga non-pemerintah dan komunitas dan populasi kunci dalam mengembangkan sistem perencanaan, implementasi,  pelaporan,  monitoring  dan evaluasi  juga  masih  lemah.  Kondisi-kondisi  ini yang  memicu  munculnya  sejumlah  penelitian dan rekomendasi untuk meningkatkan integrasi program-program HIV-AIDS (pencegahan, Perawatan-Dukungan-Pengobatan/PDP dan mitigasi  dampak)  ke  dalam  sistem  kesehatan (Atun  dkk.  2010;  Coker  dkk.  2010;  Kawonga 2012).
Artikel ini memetakan berbagai kekuatan atau  potensi  dan  kendala  sistem  kesehatan  di Kota  Makassar  dalam  implementasi  program HIV-AIDS di Kota Makassar. Dengan menemukenali  potensi  dan  kendala  tersebut, maka  ini  dapat  dijadikan  sebagai  kerangka acuan untuk menyusun model penanggulangan HIV-AIDS  yang  terintegrasi  ke  dalam  sistem
kesehatan yang ada.

## Metode Penelitian
Penelitian ini dilakukan di Kota Makassar, dengan mempertimbangkan implementasi program  penanggulangan  HIV-AIDS  dan  situasi kasus  HIV  di  Sulawesi  Selatan.  Komisi Penanggulangan  AIDS  Provinsi  menyatakan hingga  bulan  Desember  2017,  terdapat  13.894 kasus  HIV-AIDS  di  Sulawesi  Selatan  yang  mana terdapat  penambahan  kasus  baru  sebanyak 3.839 dari tahun 2014 hingga November 2018.
Pengumpulan  data  dilakukan  melalui wawancara  mendalam  (WM)  dan  diskusi kelompok  terarah  (DKT)  terhadap  informan yang berasal dari berbagai lembaga pemerintah atau  Satuan  Kerja  Perangkat    Daerah  (SKPD) serta Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang memiliki atau terkait dengan program-program HIV-AIDS,  termasuk  mereka  yang  mewakili populasi kunci di Kota Makassar.
Informan  pada  penelitian  ini  adalah mereka  yang  memiliki  keterkaitan  maupun keterlibatan  pada  penanggulangan  HIV-AIDS  di Sulawesi  Selatan.  Sebelum  berpartisipasi, informan dimintai kesediaannya terlebih dahulu dengan  menjelaskan  tujuan  dari  penelitian. Adapun  persetujuan  akan  waktu  dan  tempat wawancara  merupakan  kesepakatan  bersama antara informan dan peneliti.
Tabel 1. Informan Penelitian No. Jabatan Instansi Metode WM DKT 1 Sekretaris KPA Provinsi Sulawesi Selatan x x 2 Staf Bappeda Sulawesi Selatan x x 3 Kepala Badan Pengelola Keuangan dan Aset Kota Makassar x 4 Pengelola Program HIV-AIDS  Dinas Kesehatan Provinsi Sulawesi Selatan x x 5 Staf Pokja HIV-AIDS RS Wahidin Sudirohusodo x x 6 Sekretaris KPA Kota Makassar x 7 Staf P2M Dinas Kesehatan Kota Makassar x 8 Staf Dinas Sosial Kota Makassar x 9 staf Dinas Sosial Prov Sulawesi Selatan x
No. Jabatan Instansi Metode WM DKT 10  Staf Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi x 11  Staf Puskesmas Andalas x 12  Direktur Yayasan Peduli Kelompok Dukungan Sebaya x 13  Direktur Yayasan Gaya Celebes x 14  Ketua Persaudaraan Korban Napza Makassar x 15  Direktur LSM YMH x
Selain  itu  juga  dilakukan  pertemuan validasi  yang  diikuti  oleh  KPAP,  KPAK,  Dinas Kesehatan  Provinsi,  Dinas  Kesehatan  Kota, Dinas  Sosial,  dan  Puskesmas.  Hal  ini  dilakukan dengan bertujuan untuk memperoleh klarifikasi maupun masukan atas data yang sudah berhasil dikumpulkan.
Selanjutnya, data yang telah dikumpulkan dianalisis  secara  tematik  ( thematic  analysis ) (Green  dan  Thorogood  2009).  Beberapa tahapan dalam analisis tematik tersebut adalah koding  ( coding )  untuk  menemukan  tema-tema yang  muncul  yakni;  formulasi  kebijakan, pembiayaan,  upaya  kesehatan,    dan  sumber daya  manusia.  Selanjutnya  dari  tema  yang  ada dilihat    interaksinya  antar  tema.  Lewat  analisis tematik ini ditemukan pola-pola interaksi antar pemangku  kepentingan  dan  tingkat  integrasi program-program  HIV-AIDS  dalam  sistem kesehatan nasional.

## Program-program HIV-AIDS di Kota Makassar
Kasus  HIV  pertama  di  Sulawesi  Selatan ditemukan  pada  tahun  1996,  dari  pasangan calon  pengantin  yang  sebelumnya  adalah  WPS (wanita  pekerja  seks).  Pada  saat  itu  muncul pemberitaan-pemberitaan sensasional di media-media  massa  lokal  (Harian  Fajar  dan Pedoman  Rakyat)  bahwa  ada  tiga  pasangan calon  pengantin  yang  berstatus  HIV  positif. Calon mempelai perempuan merupakan penghuni tempat rehabilitasi sosial penyandang masalah  kesejahteraan  sosial  (PMKS)  milik Provinsi  Sulawesi  Selatan.  Mereka  adalah mantan  WPS  yang  terjaring  operasi  “penyakit
masyarakat”  oleh  Satpol  PP  Sulawesi  Selatan. Pemberitaan  tiga  kasus  HIV  positif  pada populasi  WPS  ini  merupakan  kasus-kasus pertama  munculnya  kasus  HIV  di  Sulawesi Selatan. Pemberitaan-pemberitaan media massa  pada  saat  itu  masih  sangat  cenderung diskriminatif  dan  menghakimi  latar  belakang WPS yang terinfeksi virus HIV.
Program penanggulangan AIDS di Sulawesi  Selatan  mendapatkan  dukungan  dana dari Global Fund AIDS, Tuberculosis and Malaria (GF  ATM).  Dukungan  ini  berfokus  pada penyiapan  layanan  kesehatan  yang  terkait dengan  HIV-AIDS.  Pada  periode  ini  banyak pelayanan  tes  HIV,  pengobatan  ARV  dan Program  Terapi  Rumatan  Methadon  (PTRM) dibangun  dan  dikembangkan.  Semua  layanan tersebut  untuk  menambah  daya  dorong populasi kunci untuk mengakses layanan terkait HIV  yang  dianggap  masih  cukup  sulit.  Bahkan Pemerintah  Sulawesi  Selatan  tidak  hanya sekadar  merestui,  tapi  juga  memberikan dukungan  dengan  mengeluarkan  beberapa kebijakan  yang  memudahkan  populasi  kunci dapat mengakses layanan.
Sejumlah  SKPD  di  Sulawesi  Selatan  yang juga merupakan anggota dari KPA, seperti Dinas Kesehatan,  Dinas  Sosial,  Dinas  Tenaga  Kerja, Dinas  Pendidikan  dan  Kebudayaan,  juga  telah mulai melakukan program-program penanggulangan  HIV-AIDS  sejak  pertengahan 1990an  atas  dorongan  dari  AusAID  melalui IHPCP  (Indonesian  HIV-AIDS  Prevention  dan Care  ProjectAusAID).  Namun  KPAP  Provinsi Sulawesi  Selatan  menilai  dukungan  terhadap
upaya penanggulangan AIDS dari para pemangku  kepentingan  ( stakeholders )  masih minim.  Termasuk  masih  rendahnya  dukungan dari  para  kepala  daerah  di  Sulawesi  Selatan. Indikatornya  antara  lain  adalah  dari  27 kabupaten  dan  kota  di  Sulawesi  Selatan,  tak sampai setengahnya yang telah menganggarkan secara  khusus  dana  penanggulangan  AIDS dalam  APBD  mereka.  Kalau  pun  ada,  masih sangat  minim.  Indikator  lainnya  adalah  masih banyak daerah yang belum memiliki sekretariat KPA (Tribun Timur 2014).
Saat  ini  Provinsi  Sulawesi  Selatan  telah memiliki Peraturan Daerah (Perda) Pencegahan dan  Penanggulangan  HIV-AIDS  Nomor  4  tahun 2010.  Tiga  kabupaten  di  Provinsi  ini  juga  telah memiliki  Perda  serupa  yakni  kabupaten  Wajo, Bulukumba  dan  Luwu  Timur.  Tahun  ini, Kabupaten Luwu
Timur memeroleh penghargaan  dari  Komisi Penanggulangan  AIDS
Nasional (KPAN) atas keberhasilannya mendorong  dunia  usaha  berperan  aktif  dalam penanggulangan  HIV  di  wilayahnya.  PT.  Vale
telah konsisten untuk aktif dalam penanggulangan
HIV di Luwu Timur, diantaranya  dengan  menyediakan  sarana  dan prasarana test HIV.
Di  Kota  Makassar  saat  ini  terdapat  lima, Puskesmas yang merupakan Puskesmas
Layanan Komprehensif Berkesinambungan (LKB)  yakni  Kassi-Kassi,  Jumpandang  Baru, Makkasau,  Jongaya,  dan  Andalas.  Selain Puskesmas,  keberadaan  Rumah  Sakit  Wahidin Sudirohusodo  yang  merupakan  rumah  sakit rujukan  Indonesia  Timur  di  kota  ini  juga menjadikan  kota  ini  merupakan  tujuan  bagi masyarakat  dari  bagian  timur  Indonesia  untuk berobat.  Selain  itu,  sejumlah  rumah  sakit pemerintah  dan  klinik  telah  menyediakan layanan pengobatan pasien HIV,  baik itu terapi ARV  ( anti-retroviral )  maupun  penyakit  infeksi terkait  HIV. Tabel  2 di  bawah  ini  menunjukkan lembaga/instansi  yang  terlibat  dalam  program- program  penanggulangan  HIV-AIDS  di  Kota Makassar.
Tabel 2. Distribusi Instansi/Lembaga yang Terlibat dalam Penanggulangan
HIV-AIDS di Kota Makassar Kota Pencegahan PDP Mitigasi Dampak Makassar KPA Provinsi Biro Bina NAPZA dan HIV KPA  Kota Makassar Dinkes Provinsi Dinkes Kota Dinsos Provinsi, YPKDS Disnakertrans Provinsi Dinas Dikbud Provinsi RSWahidin SudiroHusodo, RSLabuang Baji, RS Daya RSKD Dadi Disnakertrans Kota Dinas Dikbud Kota PKBI Gaya Celebes KRA AIDS LSM YMH Puskesmas Kassi-Kassi, Jumpandang Baru, Makkasau, Andalas, Jongaya
Lapas Gunung Sari, Rutan Gunung Sari, Lapas narkotika, Lapas Perempuan, Balai
Pemasyarakat
Tabel  3 menggambarkan  hasil  analisis stakeholders yang  mengindikasikan  bahwa lembaga-lembaga atau instansi-instansi kesehatan,  seperti  Dinas  Kesehatan  (Dinkes),
Rumah Sakit dan Puskesmas maupun lembaga- lembaga  khusus  terkait  HIV-AIDS  seperti  KPA Provinsi  dan  KPA  Kota  dan  beberapa  LSM memiliki  kepentingan  kuat  dan  sumber  daya yang  cukup.  Hal  ini  dikarenakan  tugas  dan tanggung jawab  dari lembaga ini melekat pada keberlangsungan  dan  keberlanjutan  program HIV-AIDS.  Namun  dengan  posisi  lembaga  ini yang  tidak  berada  pada  struktur  pemerintahan (bukan lembaga struktural), menjadikan lembaga  ini  kurang  memiliki  kekuasaan  untuk mendorong  kebijakan  dan  arah  pembangunan di  daerah  yang  berpihak  pada  penurunan
prevalensi  kasus  HIV-AIDS  di  kota  ini.  Tugas pokok dan fungsi (tupoksi) lembaga-lembaga ini yang memang berfokus pada masalah kesehatan,  termasuk  HIV-AIDS,  membuat kepentingan  mereka  besar  dan  bersifat langsung.  Selain  itu,  lembaga-lembaga  ini memiliki  kepentingan  terhadap  pelatihan- pelatihan  (teknis  maupun  manajemen)  terkait HIV-AIDS.    Adapun  sumber  daya  yang  cukup ditunjukkan  dengan  tersedianya  sumber  daya manusia ( resources ) yang rata-rata lebih terlatih dibandingkan lembaga-lembaga non kesehatan.
Tabel 3. Peran Pemangku Kepentingan Dalam Program HIV di Makassar
Pemangku Kepentingan Peran Kepentingan Resources Tinggi  Sedang  Rendah Tinggi Sedang Rendah Bappeda Provinsi Sulawesi Selatan Koordinasi anggaran x x Biro Bina NAPZA/ HIV-AIDS Provinsi Sulawesi Selatan Melaksanakan program NAPZA serta HIV-AIDS x x Dinas Kesehatan Provinsi Sulawesi Selatan Penyediaan SDM serta alat kesehatan dan farmasi x x KPA Provinsi Sulawesi Selatan Koordinasi di tingkat Provinsi x x Dinas Kesehatan, Tenaga Kerja dan Transmigrasi Provinsi Sulawesi Selatan Pengawas norma kerja di perusahaan; Bimbingan teknis kesehatanan program penanggulangan HIV di tempat kerja x x Bappeda Kota Makassar Pengusulan anggaran dari SKPD x x Badan pengelola keuangan dan asset Kota Makassar Lembaga teknis dalam pengelolaan anggaran x x Dinas Kesehatan Kota Makassar Penyediaan layanan di tingkat kota x x
Pemangku Kepentingan Peran Kepentingan Resources Tinggi  Sedang  Rendah Tinggi Sedang Rendah KPA Kota Makassar Koordinasi dengan SKPD tingkat kota, Yankes tingkat kota dan melakukan monitoring x x Dinas Kesehatan Kota Makassar Dukungan bagi komunitas x x RS. Wahidin Sudirohusodo Penyedia layanan x x YPKDS Dukungan dan dampingan ODHA di Sulawesi Selatan x x YAPIN Dukungan dan pendampingan bagi WPSTL x x PKBI Sulawesi Selatan Pemberian informasi HIV pada masyarakat melalui community organizing x x YMH Dukungan dan pendampingan pada buruh x x Media Massa Pemberian informasi HIV- AIDS x x DPRD Kota Pendanaan dan regulasi x x Organisasi International Dukungan dana dan bantuan teknis x x Organisasi Keagamaan (NU, Muhammadiyah, IMMIM, Gerea) Pencegahan dan pemberian informasi x x Lembaga-lembaga atau SKPD non- kesehatan  di  kota  Makassar  rata-rata  memiliki kepentingan dan sumber daya yang cukup atau bahkan rendah.   Lembaga-lembaga yang cukup strategis dalam hal pendanaan seperti Bappeda dan  DPRD  Provinsi  Sulawesi  Selatan  maupun
Kota  Makassar  rata-rata  memiliki  kepentingan berkategori cukup dan sumber daya yang relatif rendah.  Tupoksi  mereka  yang  tidak  terkait langsung  dengan  kesehatan  dan  HIV-AIDS membuat  kepentingan  mereka  tidak  sebesar lembaga-lembaga atau SKPD kesehatan di atas.
Sementara  itu  akses  mereka  yang  lebih  sedikit pada  pelatihan  (teknis  maupun  manajemen) terkait HIV-AIDS membuat sumber daya mereka rata-rata  lebih  rendah  dibandingkan  lembaga- lembaga atau SKPD kesehatan.

## Kekuatan  dan  Kelemahan  Dalam  Pelaksanaan Program Penanggulangan HIV-AIDS
Dalam  mengatasi  pertambahan  kasus HIV-AIDS  di  Kota  Makassar,  maka  berbagai upaya  telah  dilakukan,  baik  itu  merupakan amanat  program  yang  berasal  dari  pusat, maupun  inisiatif  dari  pelaksana  dan  mereka yang menjadi penerima program HIV di kota ini. Hasil  studi  ini  merumuskan  temuan  yang  ada berdasarkan analisa terhadap sub-sistem dalam kerangka  Sistem  Kesehatan  Nasional  (SKN), yakni  formulasi  kebijakan,  pembiayaan,  upaya kesehatan,  dan  sumber  daya  manusia. Berdasarkan  analisa  ini  terlihat  adanya kekuatan  dan  kelemahan  dari  implementasi program HIV-AIDS di kota Makassar.

## Formulasi  Kebijakan:  “Anak  Tiri”  vs  “Anak Kandung”
Pada  tahap-tahap  awal  penyusunan regulasi  di  tingkat  Provinsi  Sulawesi  Selatan seperti  Peraturan  Daerah  (Perda)  Pemerintah Sulawesi  Selatan  No.  4  Tahun  2010  prosesnya melibatkan  lembaga-lembaga  lintas  sektor  di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota begitu pula  para  akademisi  dan  peneliti  dari perguruan-perguruan  tinggi.  Para  perwakilan populasi  kunci  dan  penerima  manfaat  seperti perwakilan  ODHA  (orang  dengan  HIV-AIDS), penasun  (pengguna  narkotika  suntik),  WPS (wanita pekerja seks), waria dan LSL (lelaki seks lelaki)  juga  dilibatkan  pada  tahap-tahap permulaan  ini.  Namun,  penyelesaian  akhir Perda  tersebut  lebih  banyak  melibatkan lembaga-lembaga yang terkait langsung dengan HIV  seperti  Dinas  Kesehatan,  KPA  Provinsi  dan kabupaten/kota  serta  individu-individu  yang telah terlibat lama dalam program penanggulangan HIV-AIDS di Sulawesi Selatan.
Pada  tahap-tahap  awal  penyusunan Perda  itu  kita  tentu  mengundang banyak pihak untuk berdiskusi. Pertemuan-pertemuan besar membahas mengapa Perda itu penting,  apa-apa  saja  yang  harus dimasukkan dalam Perda dan seterusnya,  namun  kan  ada  tenggat waktu  kapan  Perda  itu  harus  jadi sehingga  kita  harus  membuat  tim-tim inti.  Anggota  tim-tim  inti  yaa  orang- orang  yang  banyak  tahu  tentang teknis pencegahan dan penanggulangan  HIV.  Tentu  teman- teman  dari  Dinkes,  KPAD,  Unhas  dan juga  kawan-kawan  LSM.  Mereka- mereka  yang  memang  sudah  lama  di dunia  HIV...Prosesnya  seperti  itu. Namun  seperti  sudah  dikatakan  tadi, kelemahan  utamanya  regulasi  ini adalah  di  sosialisasinya.  Yang  cukup paham  mengenai  Perda  ini  saya  kira hanya  diketahui  kalangan-kalangan yang  saya  sebut  tadi  (Rasmah,  Dinas Kesehatan Provinsi Sulawesi Selatan, 2 Juni 2014).
Sosialisasi ada tapi cenderung sporadis. Minggu depan ini contohnya saya diundang Bupati Sinjai untuk beri sosialisasi  di  sana.  Kabupaten  Sinjai kan  memang  baru  tahun  lalu  selesai pemilihan  kepala  daerah  (Pilkada). Jadi  masih  terbilang  bupati  baru. Orang-orang  baru  seperti  ini  butuh advokasi supaya lebih punya komitmen  ke  masalah  HIV  (Saleh Rajab,  KPA  Provinsi  Sulawesi  Selatan, 2 Juni 2014).
Patut dicatat bahwa posisi KPA sendiri, di tingkat  provinsi  maupun  kabupaten/kota, seringkali problematis. Kekuatan dan wewenang  untuk  mengordinasikan  SKPD-SKPD yang  seharusnya  terlibat  dalam  program- program pananggulangan HIV-AIDS tidak optimal.  Ini  antara  lain  dikarenakan  KPA Provinsi dan kabupaten/kota bukanlah lembaga struktural  namun  tugas  dan  fungsinya  adalah mengordinasikan  SKPD-SKPD  yang  merupakan
lembaga-lembaga struktural. Situasi ini menempatkan  KPA  Provinsi  seperti  “anak  tiri” karena  bukan  lembaga  struktural  dibawah pemerintah provinsi Sulawesi Selatan.
Kita di KPA ini seperti "anak tiri" yang disuruh mengatur para "anak kandung"  (SKPD-SKPD).  Tidak  mudah, tapi  terus  kita  upayakan.  Untungnya seperti  sudah  menjadi  tradisi  sejak awal  terbentuknya,  sekretaris  KPA  itu selalu pamong atau pensiunan pegawai  senior,  seperti  saya...Ya,  jadi saya  cukup  kenal  banyak  orang  di SKPD-SKPD  dan  juga  pejabat-pejabat di  kabupaten.  Ini  berguna  untuk mengatasi  kendala-kendala  karena posisi  KPA  yang  bukan  lembaga struktural  itu  (Saleh  Rajab,  KPA Provinsi Sulawesi Selatan, 2 Juni 2014.
Posisi  sekretaris  KPA  Provinsi  Sulawesi Selatan  yang  selalu  diisi  oleh  pamong  atau pensiunan  pegawai  negeri  sipil  senior  juga memungkinkan  yang  bersangkutan  secara personal  atau  informal  mendekati  gubernur atau  wakil  gubernur.  Hal  ini  dianggap  penting dilakukan  untuk  mengadvokasi  kebijakan daerah  baik  itu  untuk  penganggaran  maupun dukungan sumber daya dalam penanggulangan HIV-AIDS di Sulsel.
Kalau  di  KPA  sendiri  selalu  kita menggunakan kewenangan Pak Wagub  (wakil  gubernur)  atau  Pak Gubernur  untuk  mendorong  para bupati atau pemerintah
kabupaten/kota  memberdayakan  itu KPA.  Nah  kalau  sudah  ada  KPA  nya, kita  dorong  supaya  dibentuk  Pokja (kelompok  kerja).  Kalau  kita  di  KPA Provinsi  sendiri  ada  6  Pokja  termasuk pokja pencegahan HIV di tempat kerja itu,  Pokja  media,  Pokja  Harm Reduction  dan  ada  Pokja  Agama,  ada Pokja  Perempuan  dan  Anak.  Kita  di KPA Provinsi tak henti-henti mendorong  walikota  atau  bupati, apalagi  walikota  atau  bupati  baru supaya  ada  kepedulian  terhadap  HIV
dan  KPA  (Saleh  Rajab,  KPA  Provinsi Sulawesi Selatan, 2 Juni 2014).
Khususnya  di  tingkat  KPA  Provinsi Sulawesi  Selatan,  peran  sentral  figur  sekretaris KPA  (personalisasi)  sangat  menonjol.  Posisi sekretaris  KPA  Provinsi  Sulawesi  Selatan  yang merupakan  pamong  atau  pensiunan  pegawai negeri  sipil  senior  memungkinkannya  memiliki "wibawa"  untuk  mengordinasikan  utusan- utusan SKPD-SKPD dalam pertemuan-
pertemuan koordinasi yang dilakukan oleh KPA Provinsi.
Posisi
tersebut juga memungkinkannya  memiliki  "wibawa"  untuk mengadvokasi para walikota atau bupati untuk meningkatkan  kepedulian  terhadap  program- program  HIV-AIDS  serta  keberadaan  KPA kabupaten/kota.
Posisi KPA Provinsi yang dianggap sebagai “anak  tiri”  tidak  menjadikannya  lembaga  yang tidak memiliki peran/wewenang ketika berhubungan dengan program penanggulangan HIV  di  Sulawesi  Selatan.  Meski  tidak  berada dalam  struktur  pemprov,  figur  dari  sekretaris KPAP  yang  merupakan  mantan  pejabat  senior dan  memiliki  hubungan  personal  cukup  baik dengan  pemangku  kepentingan  yang  sedang menjabat,  membantu  program  ini  untuk  dapat terlaksana dan diinisiasi oleh SKPD lain sebagai bagian dari anggota KPAP.
Peran  figur  (personal)  ini  kemungkinan merupakan strategi yang dipakai di tingkat KPA Provinsi  Sulawesi  Selatan  untuk  mengatasi kenyataan  bahwa  KPA  itu  bukan  lembaga struktural  namun  diharapkan  mengordinasikan lembaga-lembaga struktural (SKPD-SKPD) dalam program  penanggulangan  HIV-AIDS.  Nuansa personifikasi juga terasakan di tingkat KPA Kota Makassar.
Meskipun dalam sejumlah hal, strategi ini merupakan  sebuah  capaian  atau  upaya sementara untuk mengatasi hambatan- hambatan  yang  ada,  hal  ini  kurang  menjamin keberlangsungan program dalam jangka panjang.  Posisi  KPA  Provinsi  yang  problematis
ini  misalnya  yang  membuatnya  mendapatkan pendanaan  lebih  kecil  dibanding  SKPD,  seperti Biro Bina NAPZA dan HIV-AIDS  yang merupakan lembaga struktural.
Seperti  telah  dijelaskan  sebelumnya, konteks,  proses  dan  substansi  kebijakan  dan program  penanggulangan  HIV-AIDS  di  Kota Makassar sudah mengalami beberapa kemajuan seperti keberadaan Peraturan Daerah (Perda)  Pencegahan  dan  Penanggulangan  HIV- AIDS  No.  4  Tahun  2010.  Namun  dalam  aspek konsistensi    regulasi  dan  kebijakan  HIV-AIDS masih  terdapat  kesenjangan  karena  regulasi ataupun  kebijakan  tersebut  tidak  selamanya diketahui oleh para pemangku kepentingan.
Dari  aspek sinergi fungsi dan peran KPA, Dinas Kesehatan, lintas sektoral dan LSM dalam penanggulangan  HIV-AIDS  pada  tingkat  Kota Makassar telah ada koordinasi antara lembaga- lembaga  tersebut.  Namun,  koordinasi  ini  tidak selalu  berjalan  lancar  dan  lebih  sering merupakan hasil dari hubungan-hubungan baik dan personal
antar
individu-individu
(personalisasi) dalam
lembaga-lembaga tersebut.  Koordinasi  yang  terlembagakan (institusionalisasi)  belum  terbangun  secara memadai.
Pembiayaan: “ Terbungkus ” Dalam Tupoksi
APBD  Sulawesi  Selatan  melalui  Dinkes Provinsi telah memberikan dukungan pembiayaan  meskipun  dengan  jumlah  yang tidak  banyak,  Rp  50.000.000,-    (untuk  tahun 2014).  Anggaran  yang  ada  diperuntukkan  bagi kegiatan  pencegahan,  misalnya  sosialisasi  baik di tingkat masyarakat umum maupun komunitas.  Dana  ini  tidak  dialokasikan  bagi pengobatan,  misalnya,  untuk  penyimpanan distribusi  ARV.  Penyimpanan  ARV  masih menggunakan  gudang  swasta  yang  biaya penyewaannya dibiayai oleh Global Fund.
Dalam  aspek  pengelolaan  pembiayaan terhadap  program-program  penanggulangan HIV-AIDS  di  Kota  Makassar,  dana  Global  Fund diperoleh  dari  Kementrian  Kesehatan  yang
kemudian diteruskan ke Dinkes. Pengelolaannya  dilakukan  secara  mandiri  oleh
Dinkes berdasarkan pedoman laporan keuangan  Global  Fund.  Di  Provinsi  Sulawesi Selatan,  Global  Fund  mendanai  program  AIDS, Malaria  dan  TB,  sehingga  di  pengelolaan keuangannya  juga  dilakukan  secara  terpisah. Ada staf yang khusus ditunjuk untuk mengelola keuangan pada masing-masing program.
Untuk  kabupaten/kota  yang  belum mendapat  dukungan  dana,  baik  dari  APBD maupun  donor,  maka  staf  Dinkes  Provinsi menyiasatinya  dengan  menggunakan  biaya perjalanan  dinasnya.  Dana  tersebut  digunakan untuk  peningkatan  kapasitas  SDM  di  wilayah yang  belum  tersentuh  program  HIV.  Pada situasi  seperti  ini,  faktor  personalisasi  menjadi sangat signifikan. Pengelola program menyadari bahwa  saat  ini  seluruh  wilayah  di  Provinsi Sulawesi Selatan telah melaporkan keberadaan kasus  HIV  di  daerahnya.  Oleh  karena  itu,  SDM seharusnya telah siap ketika menghadapi kasus- kasus ini.
Pengelolaan  keuangan  bagi  program  ini juga  bergantung  pada  orang  yang  menjabat sebagai  pengelola.  Hal  ini  dikemukakan  oleh para petugas lapangan dan koordinator CST dari LSM.  Menurut  mereka  ketika  program  ini dikelola  oleh  orang  yang  peduli  dengan komunitas,  maka  sangat  banyak  kemudahan yang  diperoleh,  terutama  jika  ada  masalah birokrasi  di  tingkat  layanan,  rumah  sakit maupun  Puskesmas.  Pengelola  program  HIV- AIDS  di  Dinkes  Provinsi  saat  ini  cukup  terbuka menerima  masukan  maupun  “aduan”  dari tenaga lapangan (Lembaga Swadaya Masyarakat,  LSM).  Jika  dapat  diselesaikan segera,  maka  biasanya  pengelola  ini  akan langsung  menghubungi  pihak  layanan  yang dimaksud.  Selain  itu,  pertemuan  koordinasi  di tingkat  Dinkes,  juga  menjadi  sarana  untuk “urun rembuk” persoalan-persoalan yang ada di lapangan. Kepedulian pengelola ini juga terlihat dari kemampuannya menyiasati dana yang ada untuk  dapat  juga  dimanfaatkan  bagi  tenaga
kesehatan di luar wilayah Global Fund, sehingga walaupun  wilayahnya  belum  tersentuh  oleh program HIV, tenaga kesehatannya sudah dapat memeroleh  pengetahuan  dan  kemampuan dalam penanggulangan HIV.
Kepedulian daerah terhadap program HIV juga  telah  ditunjukkan  oleh  kabupaten  Barru dengan  menyelenggarakan  pelatihan  tes  HIV kepada  petugas  kesehatan,  khususnya  untuk pelaksanaan PITC ( provider-initiated testing and counselling ).  Kegiatan  ini  menggunakan  dana daerah  dengan  menggandeng  Dinkes  Provinsi sebagai narasumbernya.
Untungnya  meskipun  masih  kecil sekali,  mulai  ada  inisiatif  dari pemerintah  kabupaten.  Kabupaten Barru contohnya, baru-baru ini
mengundang  kami  untuk  melakukan pelatihan  sosialisasi  tes  HIV  inisiasi tenaga  kesehatan  (PITC)  dengan menggunakan  dana  APBD  mereka.
Memang masih kecil, tapi bagaimanapun harus diapresiasi
(Rasmah,  Dinkes  Provinsi  Sulawesi Selatan, 2 Juni 2014).
Dukungan  pembiayaan  terhadap  KPA Provinsi  Sulawesi  Selatan  dan  KPA  Kota Makassar  (begitupula  KPA  di  kabupaten- kabupaten  lainnya)  juga  masih  minim.  Hal  ini antara  lain  disebabkan  karena  dari  sisi kelembagaan KPA memang mengalami berbagai  kendala  untuk  dibiayai  secara  lebih bermakna oleh pemerintah daerah.
Dalam  sistem  penganggaran  ada namanya  tugas  dan  fungsi  pokok (tupoksi) jadi harus diproritaskan dulu yang  tugas  pokok,  yang  urusan  wajib. Jadi  ada  namanya  urusan  wajib.
Urusan  wajib  seperti  pertanian, peternakan,  perikanan,  perhubungan, pendidikan  itu  kan  masuk  urusan wajib  semua.  Baru  ini  kalau  ada sisanya  dibagi-bagi  lagi  untuk  urusan pilihan  termasuk  untuk  HIV  dan  KPA. Itu  dibicarakan  dalam  tim  anggaran pemerintah  daerah  (TAPD)  yang
ketuanya  adalah  Sekretaris  Daerah (Sekda). Di situlah digodok dan dibagi- bagi.  Tapi  yaa....itulah,  urusan  yang dianggap  pokok  atau  wajib  selalu didahulukan (Saleh Rajab, KPA Provinsi  Sulawesi  Selatan,  2  Juni 2014). Dalam dimensi
pendistribusian pembiayaan  untuk  program-program  HIV-AIDS, lagi-lagi  aspek  tupoksi  memainkan  peran penting.
Meskipun  memang  Dinkes  yang memiliki tupoksi khusus untuk kegiatan-kegiatan HIV-AIDS tetapi kita tidak  bisa  menutup  mata  bahwa  ada organisasi  SKPD  lain  yang  juga  harus terlibat.  Jadi  tinggal  pintar-pintarnya SKPD  memformulasikan  program  dan kegiatannya  tapi  tidak  menunjukkan bahwa  itu  secara  nomenklatur  nama kegiatan itu kegiatan  HIV-AIDS, tetapi "dibungkus"  dalam  tupoksi  mereka. Jadi tinggal bagaimana dalam pelaksanaan kegiatannya mencantumkan  hal  yang  berkaitan dengan  HIV-AIDS.  Misalnya  target yang ingin dicapai bahwa pemahaman  berkaitan  dengan  HIV- AIDS untuk Kesehatan dan Keselamatan Kerja (K3) (Erwin Syafruddin, Badan Pengelola
Keuangan dan Aset Kota Makassar, 14 Agustus 2014).
SKPD-SKPD  di  luar  institusi  kesehatan menyebutkan pengalaman-pengalaman mereka di  masa  lalu  di  mana  anggaran  yang  mereka usulkan untuk kegiatan-kegiatan penanggulangan  HIV  tidak  disetujui  oleh Bappeda  (Badan  Perencanaan  Pembangunan Daerah)  dan  DPRD  (Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah)  karena  dianggap  bukan  tupoksi mereka.  Untuk  menyiasati  kendala-kendala tersebut, maka mereka "membungkus" kegiatan-kegiatan pencegahan
HIV-AIDS
mereka  dalam  tupoksi  mereka.  Dinas  Tenaga Kerja  (Disnaker)  misalnya  "membungkus"
kegiatan-kegiatan  HIV-AIDS  mereka  dalam bidang  Keselamatan  dan  Keamanan  Kerja  (K3) yang memang menjadi tupoksinya.
Kami  di  Disnaker  "membungkus" kegiatan-kegiatan  HIV  dalam  bidang K3.  Ini  dimungkinkan  karena  ada Kepmen  68  tahun  2004  mengenai program P2 (Program Penanggulangan)  HIV-AIDS  di  tempat kerja  khususnya  di  bawah  Direktorat Jenderal  Pembinaan  dan  Pengawasan Ketenagakerjaan.  Ini  yang  membuat kami  bisa  sedikit  bergerak  memakai dana K3 sekaligus mendatangi perusahaan-perusahaan dan mengadvokasi mereka bahwa  mereka wajib  melaksanakan  kegiatan  itu karena termasuk dalam norma ketenagakerjaan.  Namun  yaa  ...  tetap saja  dana  itu  tidak  mencukupi.
Untungnya  kami  ada  bantuan  dari Balai  Besar  K3  yang  turun  langsung sama-sama pendampingan melakukan sosialisasi dan penyuluhan di perusahaan-perusahaan  (Muhammad Nasir,  staf  Dinas  Tenaga  Kerja  Kota Makassar, 2 Juni 2014).
Kalau untuk dianggarkan di APBD pasti selalu  dilihat  tupoksi.  Jadi  kita misalnya  di  Dinas  Sosial,  begitu mereka  lihat  ada  kata-kata  HIV, mereka  langsung  bilang  mengapa kalian  urusi  masalah  kesehatan  (yang bukan  tupoksi).  Jadi  ini  yang  susah karena  kalaupun  kita  tunjukkan bahwa  ini  ada  aturannya,  seperti Perpres  75  ada  Permendagri  2007  itu yang menyebutkan ada pasal-pasalnya untuk wajib dianggarkan, tapi Bappeda  dan  juga  DPRD  selalu mengatakan  penganggaran  berbasis tupoksi  (M.  Ihsan  Idrus,  Dinas  Sosial Kota Makassar, 2 Juni 2014).
Penganggaran,  prioritas  dan  pembiayaan dari  APBD  juga  sangat  dipengaruhi  oleh prioritas  tahunan  yang  ditetapkan  oleh pemerintah provinsi ataupun kota/kabupaten.
Proporsi pembiayaan itu relatif karena bisa  berubah  setiap  tahun  sesuai prioritas pemerintah … Artinya kondisional, bisa bervariasi tiap tahun tergantung prioritas pemerintah. Prioritas  itu  bisa  dilihat  di  rencana pembangunan jangka menengah daerah (RPJMD), rencana pembangunan  jangka  panjang  daerah
(RPJPD). Di situ ditentukan mana yang diprioritaskan  ... karena anggaran kan terbatas. Jadi yang paling menentukan itu  prioritas  pemerintah  seperti  yang terlihat  pada  janji-janji  kampanye pada  waktu  Pilkada.  Selain  itu  ya  lalu tupoksi SKPD-SKPD itu ... untuk bidang kesehatan,  selama  ini  yang  selalu masuk  menjadi  prioritas  itu  misalnya penanggulangan  gizi  buruk    (Erwin Syafruddin,  Bagian  Keuangan  Kota Makassar,14 Agustus 2014).
Terbatasnya  anggaran  dari  APBD  yang dialokasikan  untuk  penanggulangan  HIV-AIDS mengharuskan adanya kegiatan untuk mengadvokasi  kementrian-kementrian  terkait supaya  dapat  mengalokasikan  sebagian  Dana Alokasi  Khusus  (DAK)  atau  dana  dekonsentrasi dari  kementrian  bersangkutan  untuk  program- program  penanggulangan  HIV-AIDS  di  daerah- daerah.
Saya di tingkat nasional sering usulkan supaya kementrian-kementrian terkait itu memperbesar Dana Alokasi Khusus  atau  dana  dekonsentrasi untuk  membantu  juga  teman-teman di  daerah  ...  pengurus  KPA  Nasional itu  kan  ada  23  kementrian  yang terkait.  Kalau  semua  kementrian mengalokasikan  sebagian  DAK  untuk penanggulangan HIV dan didistribusikan ke daerah, ya saya kira cukup membantu sambil kita
berharap  ke  APBD  (Saleh  Rajab,  KPA Provinsi  Sulawesi  Selatan,  2  Juni 2014).
Masih banyaknya kendala-kendala dalam pembiayaan  program-program  HIV-AIDS  dari APBD itu juga belum diiringi dengan koordinasi yang kuat antar SKPD dan dalam membicarakan strategi  pengajuan  anggaran  dari  masing- masing
SKPD.
Masing-masing SKPD menganggarkan  sendiri-sendiri  (lewat  strategi "membungkus" seperti yang dijelaskan di atas). Namun,  belum ada koordinasi yang kuat untuk mensinergikan usulan-usulan tersebut.
Pelaksanaan kegiatan-kegiatan penanggulangan HIV-AIDS  di  masing-masing  SKPD  juga  belum dikoordinasikan  dengan  rapi.  Demikian  halnya dengan  pencatatan  dan  pelaporan  kegatan- kegiatan  tersebut  ke  KPA  Provinsi  dan Kabupaten/Kota.
Posisi KPA Provinsi sebagai lembaga yang keberadaannya berdasarkan peraturan presiden  dianggap  tidak  cukup  kuat  untuk menjadi “pengungkit” di instansi yang merupakan satuan kerja di daerah. Lembaga ini bukanlah  bagian  dari  struktur  organisasi pemerintah  daerah,  sehingga  sering  “dianak- tirikan”.    Sebagai  “anak  tiri”,  KPA  Provinsi merasa  sulit  ketika  hendak  mengkoordinisir instansi yang merupakan bagian dari organisasi pemerintah  daerah  (yang  dianalogikan  sebagai “anak kandung”) untuk penanggulangan AIDS di daerah.    Posisi  Komisi  Penanggulangan  AIDS sebagai  lembaga  non  kementrian  yang  hanya berdasarkan  peraturan  presiden,  dirasakan belum cukup kuat termasuk ketika berhubungan  dengan  pemanfaatan  dana  di daerah.
Namun di tengah-tengah banyak kendala dalam  hal  pembiayaan  terhadap  kegiatan- kegiatan penanggulangan HIV-AIDS seperti yang disebutkan  di  atas,  sudah  mulai  muncul meskipun  masih  dalam  jumlah  terbatas, sumbangan  dari  sektor  swasta  (perusahaan- perusahaan)  dalam  mendukung  program- program  HIV-AIDS.  Oleh  karenanya  upaya advokasi  maupun  negosiasi  terhadap  pihak swasta  masih  menjadi  upaya  yang  terus menerus  dilakukan  oleh  para  pelaku  program,
baik  di  tingkat  pemangku  kepentingan  dalam struktur  organisasi  daerah,  maupun  mereka yang berada pada organisasi berbasis komunitas.

## Upaya Kesehatan
Di  Kota  Makassar,  terdapat  beberapa layanan bagi penanggulangan HIV-AIDS;
diantaranya penjangkauan (outreach) , pencegahan,  pengobatan  infeksi  menular seksual (IMS), tes dan konseling (VCT dan PITC), perawatan, dukungan dan pengobatan (PDP/CST),  program  terapi  rumatan  metadon (PTRM/MMT),  layanan alat suntik steril (LASS), outlet kondom, pencegahan penularan dari ibu ke  anak  (PMTCT),  pemberian  ARV  maupun mitigasi dampak yang disediakan oleh berbagai SKPD maupun LSM di Kota Makassar.
Namun  terdapat  perbedaan  tingkat kerutinan  layanan-layanan  di  atas,  di  mana layanan  yang  beroperasi  paling  teratur  rutin adalah  layanan-layanan  pencegahan  yang dilakukan terutama oleh tenaga-tenaga penjangkau  dari  LSM-LSM  dan  layanan  PDP yang    dilakukan  oleh  sektor-sektor  kesehatan (Dinkes,  Rumah  Sakit,  Puskesmas)  di  Kota Makassar. Layanan-layanan pencegahan sebenarnya  juga  dilakukan  oleh  beberapa lembaga  atau  SKPD  di  luar  kesehatan,  seperti Dinas  Tenaga  Kerja  Kota  Makassar  dan  Dinas Pendidikan  dan  Kebudayaan  Kota  Makassar, namun  lebih  bersifat  sporadis  dibandingkan kegiatan pencegahan sehari-hari yang dilakukan LSM-LSM  dan  PDP  di  Rumah  Sakit  ataupun Puskesmas.
Saat  ini  Puskesmas  yang  menyediakan layanan narkoba serta HIV dapat diakses antara pukul 08.00 dan 14.00, sesuai dengan jam kerja pegawai  Puskesmas.  Di  kalangan  komunitas, waktu  pelayanan  seperti  ini  dianggap  kurang, terutama  jika  terjadi  situasi  darurat,  seperti kehabisan  obat  antiretroviral  (ARV)  atau mengalami  sakit  akibat  efek  samping  ketika
awal  terapi  ARV.  Pada  saat cultural  meeting 1 terungkap  bahwa  sebagian  besar  ODHA ataupun  pengguna  narkoba  merasa  lebih nyaman  menerima  pelayanan  di  Puskesmas dibandingkan di Rumah Sakit. Alasan utamanya adalah  bahwa  birokrasi  yang  tidak  terlalu berbelit-belit,  serta  perlakuan  petugas  yang lebih  bersahabat  (tidak  formal)  ketika  mereka ke Puskesmas.
Di  bidang  pencegahan  HIV-AIDS  di  Kota Makassar,  kegiatan-kegiatan  pencegahan  rutin lebih  banyak  dilakukan  oleh  tenaga-tenaga penjangkau  ( outreach  workers )  dari  LSM-LSM.
Selain itu, khusus di wilayah-wilayah Puskesmas LKB  (layanan  komprehensif  berkelanjutan) terdapat community  organisers yang  berfungsi
membentuk Pusat Informasi Kesehatan
Masyarakat (PIKM).
PIKM memiliki kader-kader dari masyarakat  dan  dari  populasi  kunci  yang  telah dilatih.  PIKM  ini  menyediakan  media-media komunikasi,  informasi  dan  edukasi  HIV-AIDS yang disebarkan oleh kader-kader ke masyarakat  dan  populasi  kunci.  Melalui  PIKM ini  para community  organisers dan  tenaga- tenaga  penjangkau  lapangan  serta  kader-kader mengadakan penyuluhan di masyarakat. Pemilihan  wilayah  berdasarkan  wilayah  LKB maupun  wilayah  yang  dianggap  rawan  seperti wilayah-wilayah
di
mana tingkat
penyalahgunaan narkotika lebih tinggi.
Kegiatan-kegiatan ini bertujuan untuk meningkatkan kesadaran masyarakat mengenai risiko  HIV  dan  untuk  melakukan  test  HIV. Kegiatan tes HIV dilakukan bekerjasama dengan Puskesmas,  ini  dilakukan  dalam  bentuk pelayanan  dalam  gedung  maupun  luar  gedung melalui " mobile VCT ".
Di  bawah  program  yang  dibiayai  oleh Global  Fund,  Perkumpulan  Keluarga  Berencana
1 Cultural meeting adalah pertemuan dengan tujuan untuk  berdiskusi  dengan  para  penerima  manfaat program  tentang  apa  yang  mereka  rasakan  dari layanan yang ada, dan harapan mereka terhadapnya.
Indonesia (PKBI) dengan programnya mengkoordinir  sejumlah  petugas  lapangan  dan pendamping  ODHA  ( buddies )  agar  berada  di beberapa  fasilitas  kesehatan  baik  rumah  sakit maupun puskesmas penyedia layanan HIV-AIDS. Hal  ini  dilakukan  sebagai  bentuk  sosialisasi keberadaan masyarakat sipil dalam pelaksanaan  layanan  kesehatan  terkait  HIV- AIDS.  Selain  itu  menjadi  upaya  pengenalan terapi psikososial bagi ODHA yang akan berobat jalan.  Terapi  psikososial  disediakan  oleh  LSM dengan memberikan dukungan bagi ODHA dan keluarganya  dalam  upaya  peningkatan  kualitas hidup ODHA.

## Sumber Daya Manusia
Pada  sub-sistem  sumber  daya  manusia (SDM) terkait program-program penanggulangan  HIV-AIDS,  ada  sejumlah  isu yang  menonjol,  seperti  SKPD  di  bidang kesehatan  (Dinkes)  di  Kota  Makassar  yang menganggap  jumlah  SDM  untuk  pelayanan  di Puskesmas  dan  Rumah  Sakit  tidak  mencukupi. Walaupun demikian, belum ada kebijakan yang mengatur  keberadaan  tenaga  kontrak  seperti konselor  ataupun  pekerja  sosial  lain  selain tenaga kesehatan.
Saya kira jumlah SDM untuk menjalankan  Pokja  di  Rumah  Sakit Wahidin  in  belum  cukup.  Masih kurang tenaga kita yang sudah dilatih. Mungkin  baru  seperempatnya.  Staf rumah  sakit  kan  banyak.  Yang  sudah dilatih  sebagian  besar  masih  tenaga medis,  karena  kita  belum  bergerak melatih  staf  non-medis.  Yang  bagian informasi  harus  diberi  pengetahuan sedikit. Itu belum tersentuh. Harusnya tambah  terutama  konselor.  Konselor sekarang  kan  sisa  3  orang  yang  aktif. Yang  tadinya  7  karena  namun  kan yang  empat  orang  dulu  residen  yang lagi  ikut  pendidikan.  Nah  begitu mereka selesai, mereka tak di sini lagi kan.  Berkurang  lagi.  Rata-rata  begitu ceritanya,  tinggal  3  yang  bertahan
sekarang. Yang “ full time ” di Pokja kan hanya  saya.  Saya  kan  akan  pensiun.
Tidak  mungkin  saya  di  sini  terus- menerus (Tesi, staf Pokja RS. Wahidin Sudirohusodo Makassar, 25 Juli 2014).
Kekurangan  jumlah  SDM  juga  terjadi pada pelayanan pendampingan terhadap ODHA (di  luar  Puskesmas  dan  Rumah  Sakit)  yang selama  ini  dilakukan  oleh  tenaga-tenaga pendamping  dari  LSM  yang  dinilai  masih  tidak mencukupi  dibandingkan  jumlah  ODHA  dan populasi kunci di kota ini. Sementara itu belum ada kebijakan dan inisiatif  yang memungkinkan SKPD  kesehatan  seperti  Dinas  Kesehatan, Rumah  sakit  dan  Puskesmas  untuk  merekrut dan  membiayai  staf  dari  luar  seperti  dari  LSM- LSM.
Masalah  lain  terkait  dengan  SDM  ini  ini adalah  masalah  rendahnya  komitmen  tenaga- tenaga  kesehatan  yang  telah  dilatih,  misalnya mereka yang telah dilatih mengenai penanganan infeksi oportunistik, tidak langsung menangani kasus di layanannya masing-masing melainkan  masih  mengirimkan  pasiennya  ke RSWS.
Menurut catatan kami itu sebenarnya tinggal  6  kabupaten  di  Sulawesi Selatan  tahun  ini  yang  mesti  dilatih mengenai penanganan infeksi oportunistik.  Alhamdulillah  ada  dana APBN untuk melatih 6 kabupaten yang terakhir  itu.  Namun  masalahnya banyak  kabupaten  yang  kita  sudah latih  tapi  kerjanya  hanya  merujuk  ke Rumah  Sakit  Wahidin.  Belum  lagi kalau  tenaga  yang  sudah  kita  latih tiba-tiba diganti, dimutasi atau pindah dan  melanjutkan  pendidikan.  Kalau sudah  begini,  kita  mesti  memberi pelatihan  lagi  untuk  staf  yang  baru. Masalah  pelatihan  SDM  ini  memang rumit  dan  seperti  tidak  ada  habisnya (Rasmah,  Pengelola  program  HIV Dinkes Provinsi, 23 Juni 2014).
Kita  tahu  di  Sulawesi  Selatan  ini semua  kabupaten  sudah  ada  ODHA
tapi  masih  banyak  SDM  kita  yang meragukan. Semestinya pasien-pasien ODHA  bisa  sebenarnya  ditangani  di kabupaten/kota  tapi  kenapa  selalu dikirim  ke  Rumah  `Sakit  Wahidin.  Ini yang  jadi  masalah  dari  dulu-dulu. Mungkin  pelatihan  SDM  tiap  daerah sudah semua, komitmen nya barangkali  ini  yang  tidak  ada  karena saya  tahu  Dinkes  sudah  melatih  itu sudah  berapa  angkatan  tapi  buktinya masih  begitu  (Mahmud,  Pokja  RS. Wahidin  Sudirohusodo  Makassar,  25 Juli 2014).
Adanya  pengembangan  SDM  terkait layanan  HIV  lewat  program  kolaborasi  untuk penanganan  ko-infeksi  TB-HIV,  program  untuk Pencegahan  Penularan  dari  Ibu  ke  Anak  (PPIA) serta  program  penguatan  Sistem  Informasi mengenai  HIV-AIDS  (SIHA),    mengakibatkan meningkatnya  jumlah  pelatihan  bagi  staf  di layanan kesehatan sekaligus memicu kolaborasi antar  bagian  atau  departemen  dalam  layanan kesehatan  tersebut.  Tuntutan  melakukan akreditasi  bagi  rumah-rumah  sakit  termasuk penguatan  kapasitas  staf  rumah  sakit  yang terkait dengan MDGs di mana penanganan HIV termasuk di dalamnya juga merupakan peluang untuk  penguatan  SDM  terkait  dengan  layanan PDP  bagi  ODHA  di  rumah  sakit-rumah  sakit. Tenaga kesehatan yang terlibat dalam penanggulangan  HIV-AIDS  sampai  saat  ini belum  memiliki  akreditasi  khusus.  Mereka hanya  diikutsertakan  dalam  pelatihan  sesuai dengan  posisi  mereka  di  program/layanan. Meskipun  sebagian  besar  pelatihan  untuk penguatan  SDM  masih  ditanggung  oleh lembaga vertikal seperti Kementrian Kesehatan dan lembaga donor (Global Fund), sudah mulai ada  peningkatan  pembiayaan  khususnya  dari rumah  sakit-rumah  sakit  (negeri  maupun swasta)  untuk  peningkatan  kapasitas  SDM terkait  layanan  PDP  bagi  ODHA  di  Kota Makassar.

## Personalisasi
Dalam  hal  upaya  koordinasi  layanan antar  pelaku  program  HIV-AIDS,  terdapat komunikasi  yang  teratur  dan  kedekatan personal  antara  tenaga-tenaga  penjangkau dengan tenaga-tenaga kesehatan di Puskesmas maupun  di  Rumah  Sakit.  Frekuensi  bertemu yang  tinggi  membuat  mereka  saling  kenal  dan saling  memahami  kelebihan  masing-masing, sebagaimana diungkapkan berikut ini:
Kita  sudah  tahu  kelebihan  masing- masing.  Teman-teman  LSM  fokus  di penjangkauan dan pencegahan. Kita di Rumah  Sakit  fokus  pada  CST.  Karena teman-teman  LSM  sering  ke  rumah sakit  juga  mendampingi  para  ODHA kita  jadi  saling  kenal.  Kita  di  Rumah Sakit  juga  sering  merujuk  kawan- kawan  ODHA  untuk  didampingi teman-teman  LSM  setelah  mereka keluar dari perawatan di sini (Mahmud,  Staf  Pokja  RS.  Wahidin Sudirohusodo  Makassar,  25  Juni 2014).
Penanggulangan  HIV-AIDS  seyogyanya tidak  hanya  menjadi  tanggung  jawab  bidang kesehatan, tapi merupakan usaha lintas sektor. Instansi/lembaga  yang  memiliki  fungsi  bidang kesehatan ataupun berkepentingan kuat dengan  program  HIV  memiliki  kepedulian  dan melaksanakan  upaya  maksimal  sesuai  dengan yang  diamanatkan  dalam  tupoksinya  dan program  yang  dijalankan.  Di  kota  Makassar, upaya  menumbuhkan  kepedulian  datang  dari mereka  yang  kesehariannya  berhubungan dengan ODHA maupun mereka dengan tupoksi yang  mendukung  penanggulangan  HIV  di  kota ini.  Dukungan  SDM  yang  peduli  seringkali mempermudah populasi kunci dalam memperoleh  manfaat  program.  Mekanisme yang terbangun baik di tingkat instansi maupun lintas  sektor  sangat  berpengaruh  dari  peran SDM  di  dalamnya.  Namun  situasi  ini  juga menimbulkan  hambatan  tersendiri  ketika terjadi rotasi jabatan, karena pejabat yang baru
biasanya  belum  terbiasa  dengan  rutinitas  yang ada.  Begitu  pula  di  tingkat  pelayanan kesehatan,  jika  hal  ini  terjadi  para  penerima manfaat program harus kembali mengenal dan ini  merupakan  proses  yang  tidak  mudah  bagi mereka karena oleh sebagian orang isu narkoba maupun  HIV  masih  berhadapan  dengan diskriminasi.
Menumbuhkan  kepedulian  bukanlah  hal yang mudah dan merupakan proses yang terjadi secara  subyektif  pada  seseorang.  Hal  ini merupakan  salah  satu  faktor  yang  mendukung upaya  penanggulangan  HIV-AIDS  di  kota Makassar. Eksistensi mereka yang peduli secara personal  telah  menjadi  penggerak  program, sehingga  ketidak  hadiran  mereka  menjadi penghambat terlaksananya program penanggulangan HIV di kota ini.
Rasa  kepedulian  dari  mereka  yang menjalankan  upaya penanggulangan HIV membuat  kinerja  program  berjalan  dengan baik, tetapi hal ini juga membuat para penerima manfaat  (populasi  kunci)  tergantung  pada person  yang  ada.  Jika  terjadi  pergantian ataupun  kealpaan  dari  person  tersebut,  maka ada  hambatan  yang  dirasakan  oleh  para penerima  manfaat.  Pelayanan  yang  ada  terasa tidak  maksimal  karena  “tidak  ada  rasa kepedulian”  dari  person  yang  baru,  ataupun mereka justru sungkan karena harus berhadapan dengan orang yang baru mengetahui  status  mereka  sebagai  orang dengan  HIV.      Situasi  seperti  inilah  menjadikan “ketergantungan”  tersendiri  bagi  program terhadap SDM yang ada, ibarat “pisau bermata dua”,  kepedulian  personal  menjadi  dukungan program tetapi juga hambatan bagi pelaksanaan penanggulangan HIV di kota ini.

## Kesimpulan
Keberadaan
kebijakan mengenai penanggulangan  HIV-AIDS  di  provinsi  Sulsel merupakan  upaya  bersama  dari  pemerintah dan  masyarakat  dalam  hal  ini  LSM    maupun organisasi  masyarakat  yang  bergerak  pada  isu
HIV-AIDS.  Peraturan  daerah  No.4  tahun  2010 sebagai  landasan  dan  bentuk  kepedulian daerah  terhadap  upaya  menanggulangi  HIV- AIDS di daerah ini. KPA Provinsi (KPAP) sebagai lembaga  koordinasi  bagi  instansi  di  provinsi pada  prakteknya  belum  mampu  mendorong implementasi  dalam  upaya  penanggulangan HIV-AIDS.  Hal  ini  dikarenakan  posisinya  yang bukan  merupakan  lembaga  struktural  di pemerintah  provinsi  sehingga  tidak  memiliki cukup  kekuatan  untuk  mendorong  SKPD  lain untuk  terlibat  dan  aktif  dalam  upaya penanggulangan  HIV  yang  terintegrasi  dalam sistem yang ada pada masing-masing instansi.
Pada  instansi  diluar  bidang  kesehatan, aktivitas yang berkaitan dengan penanggulangan  HIV  biasanya  tidak  tercantum secara  eksplisit.  Demikian  pula  dalam  hal pembiayaan,  karena  dianggap  tidak  memiliki tupoksi yang berhubungan langsung dengan isu HIV-AIDS,  maka  upaya  “membungkusnya” dengan  kegiatan  lain  dilakukan  agar  kegiatan yang  berbau  isu  ini  masih  dapat  terlaksana. Kembali  lagi  faktor  personal  menjadi  hal penting  dalam  strategi  ini,  karena  hanya mereka  peduli  dan  memiliki  kesadaran  untuk berperan  serta  yang  mau  melakukan  upaya kreatif seperti ini.
Upaya  kesehatan  yang  berkaitan  dengan perawatan,  dukungan    dan  pengobatan  bagi ODHA  ada  merupakan  rutinitas  dari  instansi kesehatan  maupun  LSM  yang  bergerak  di  issu penanggulangan  HIV-AIDS  di  kota  ini.  Waktu pelayanan  yang  mengikuti  jam  kerja  pada umumnya  dirasakan  perlu  lebih  fleksibel terutama  pada  kondisi  darurat.  Sedangkan  di instansi non-kesehatan, upaya penanggulangan HIV  lebih  banyak  berfokus  pada  kegiatan pencegahan, biasanya dalam bentuk sosialisasi/penyuluhan  dan  ini  juga  melibatkan dinkes ataupun LSM yang ada.
Ketergantungan program terhadap pemerintah  pusat  juga  terjadi  pada  upaya meningkatkan  keterampilan  petugas  ataupun berada  pada  program  HIV.  Penyelenggaraan
pelatihan  bagi  petugas  selama  ini  hanya dilakukan  oleh  kementrian  kesehatan.  Hal  ini karena  dikarenakan  masih  kurangnya  tenaga terlatih yang sudah tersertifikasi di provinsi  ini. Selain  itu  adanya  pemindahan  ataupun pergantian jabatan juga mengakibatkan mereka yang  sudah  dilatih  kemudian  berpindah  ke instansi ataupun kabupaten lain.
Menjadi  bagian  dari  “aktor”  pada program  HIV-AIDS  tidak  hanya  membutuhkan skill ataupun pengetahuan tetapi juga membutuhkan  kepedulian.  Namun,  kepedulian orang-orang  yang  berada  pada  program  HIV- AIDS  ini  terkadang  kemudian  juga  menjadi kelemahan, ibarat “pisau bermata dua”, karena ketika  ada  pergantian/rotasi  jabatan,  maka kinerja  layanan  ikut  terpengaruh.  Person  yang baru  belum  tentu  memiliki  kepedulian  yang sama  atau  para  penerima  manfaat  belum terbiasa  berhadapan  dengan  petugas  yang baru.  Ketakutan  akan  diskriminasi  menjadi  hal tersendiri  karena  untuk  membuka  status sebagai  orang  dengan  HIV  bukanlah  hal  yang mudah,  mengingat  penerimaan  seseorang terhadap  issu  ini  belumlah  sepenuhnya  bebas dari stigma diskriminasi. Beberapa anggota LSM dan  populasi  kunci  mengatakan  bahwa kemajuan-kemajuan  yang  ada  saat  ini  terkait dengan  layanan  kesehatan  masih  lebih  banyak karena kebaikan personal (personalisasi) orang- orang  tertentu  di  lembaga-lembaga  tersebut. Hubungan  kerja  yang  dekat,  spesifik  dan bersifat  sehari-hari  (rutin)  membuat  hubungan personal  antara  orang-orang  kunci  dari lembaga/instansi  pada  program  HIV-AIDS menjadi dekat (banyak di antara mereka adalah generasi  awal  aktivis  HIV-AIDS  di  Sulawesi Selatan).
Dengan  mencermati  fakta-fakta  di  atas, maka ke depannya diharapkan agar pemerintah daerah  dapat  mempertimbangkan  perlunya kebijakan  yang  mengatur  peran  dari  SKPD, terutama  pada  program  yang  menuntut keberlangsungan jangka panjang. Ketergantungan program terhadap pembiayaan
dari  pusat  maupun  donor  asing  perlu  disiasati juga  dengan  mulai  melibatkan  sektor  swasta dengan melalui dana CSR nya.
Penelitian ini merupakan bagian daripada studi yang dilakukan di Makassar dan Pare-pare tentang  Integrasi  Upaya  Penanggulangan  HIV- AIDS  dalam  Kerangka  Sistem  Kesehatan Nasional.  Adapun  anggota  dalam  penelitian  ini adalah Sudirman Nasir, Sitti Salmah, Hersumpana  dan  Ignatius  Praptoraharjo.  Studi ini  terselenggara  atas  kerja  sama  antara  Pusat Kajian Manajemen Kesehatan (PKMK)
Universitas  Gadjah  Mada  dan  Universitas Hasanuddin  serta  dukungan  dari  DFAT- Australia.

## Daftar Pustaka
Atun R.; de Jongh T.; Secci F.; dan Ohiri K., A. O. 2010.  “Integration  of  Targeted  Health Interventions  into  Health  Systems:  A Conceptual  Framework  for  Analysis”.
Health  Policy  and  Planning 25(2):104-
111.
Cash-Gibson,  L.  dan    Rosenmoller,  M.  2014.
“Project Integrate-A Common Methodological Approach to Understand  Integrated  Health  Care  in Europe”. International  Journal  of Integrated  Care ,  October-December:1- 11.
Coker, R.; Balen, J.;  Mounier, S.; Shigayeva, A.;
Lazarus, J.;  Rudge, J.; Naik, N. dan Atun,
R.  2010.  “A  Conceptual  and  Analytical
Approach  to  Comparative  Analysis  of
Country  Case  Studies:  HIV  and  TB Control Programmes and Health Systems Integration”. Health Policy and Planning , 25(1):i21–i31.
Conseil,  A.;  Mounier-Jack,  S.;  dan  Coker,  R. 2010.  “Integration  of  Health  Systems and  Priority  Health  Interventions:  a Case  Study  of  the  Integration  of  HIV and  TB  Control  Programmes  into  the
General  Health  System  in  Vietnam”. Health  Policy  and  Planning 25(1):  i32– i36.
Desai, M.;  Adisasmito, R.J.W., Mounier-Jack, S.;
dan Coker, R. 2010. “Critical Interactions  between  Global  Fund- Supported  Programmes  and  Health Systems:  a  Case  Study  in  Indonesia”. Health  Policy  and  Planning ,  25(1):i43– i47.
Ford, N .; Siregar, N.; Ngatimin, R. dan Maidin, A. 1997. “The Hidden Dimension: Sexuality and  Responding  to  Threat  of  HIV/AIDS in  South  Sulawesi”. Health  and  Place, 3(i4): 249-258.
Green,  J.,  dan  Thorogood,  N.  2009. Qualitative Methods in Health Research . USA: Sage Publications.
Grepin,  A.  K.  dan  Michael  R.R.  2008. “Conceptualizing
Integration: A
Framework  for  Analysis  Applied  to Neglacted  Tropical  Disease  Control Partnership”. PLOS  Neglated  Tropical Disease , 2(4):1-4.
Kawonga,  M.;  Blaauw,  D.;  dan  Fonn,  S.  2012. “Aligning  Vertical  Interventions  to Health  System:  A  Case  Study  of  HIV Monitoring  and  Evaluationa  System  in South  Africa”. Health  Research  Policy and System, 10(20):1-13.
Kawonga,  M.;  Fonn,  S.;  dan  Blaauw,  D.  2013. “Administrative  of  Vertical  Monitoring and Evaluation in to Health Study; Case Study  in  South  Africa”. Global  Health Action, 6(10):157-168.
Nasir,  S.  dan  Rosenthal.  D.  2009.  “The  Social Context  of  Initiation  Into  Injecting Drugs  in  the  Slums  of  Makassar, Indonesia”. International  Journal  of Drug Policy , 20(3): 237-243.
Shigayeva, A.;  Atun, R.; McKee, R. dan Coker, R.
2010.  “Health  Systems,  Communicable Diseases and Integration”. Health Policy and Planning , 25(1):i4–i2. Tribun Timur. 2014. “Setiap Hari Ada 2-3 Kasus Baru HIV Ditemukan di Sulawesi
Selatan”. Rubrik Kesehatan Sulawesi Selatan , 23 Juni.