## RESTATEMENT TENTANG YURIDIKSI PERADILAN MENGADILI PERBUATAN MELAWAN HUKUM PEMERINTAH (RESTATEMENT ON JUDICIAL JURISDICTION IN ADMINISTRATIVE TORT)

## Enrico Simanjuntak
Hakim Yustisial Ditjenbadilmiltun Mahkamah Agung Jl. Ahmad Yani No. 10, Kav. 58, Jakpus, 10510 enrico_simanjuntak@yahoo.com

## Abstract
One of the crucial problems after enactment of Government Administration Act (UUAP) concerns the  extent  to  which  the  scope  of  court  jurisdiction  relating  administrative  torts  (onrechtmatige overheidsdaad)  or OOD ,  as  intended  in  Article  1365  of  the  Civil  Code.  There  are  at  least  two different views on the issue. First, administrative court mutatis mutandis has power to resolve the case relating onrechtmatige overheidsdaad, this view is represented by Supreme Court Circular or Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) No. 4/2016. A different view holds that the OOD act is a genus whereas the factual act as referred to UUAP is a species. This second view is not mutatis mutandis totally transferring the authority of civil judges to administrative court try the OOD case. This difference of opinion is important to be studied more thoroughly in order to know the real issue of the different views.
Keywords: Administrative court; Government Administration Act; administrative torts

## Abstrak
Salah satu persoalan krusial pasca diberlakukannya Undang-Undang Administrasi Pemerintahan (UUAP)  adalah  menyangkut  sejauh  mana  implikasi  perubahan  yuridiksi  peradilan  mengadili perbuatan melawan hukum pemerintah dalam perkara OOD ( onrechtmatige overheidsdaad) vide pasal 1365 KUHPerdata. Setidaknya terdapat dua pandangan sikap berbeda terkait isu  tersebut. Pertama , pandangan yang menilai bahwa kini secara mutatis mutandis kewenangan Peradilan Tata Usaha  Negara  (Peratun)  meliputi  perkara-perkara  OOD,  sebagaimana  dituangkan  dalam  Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) No. 4/2016. Kedua , pandangan berbeda menyatakan bahwa perbuatan  OOD  merupakan genus sedangkan  tindakan  faktual  dalam  UUAP  sebagai spesies . Konsekuensinya,    tidak  secara mutatis  mutandis Peratun  berwenang  mengadili  secara  total perkara-perkara yang dimaksud sebagai OOD. Perbedaan pendapat ini penting untuk dikaji lebih seksama guna mengetahui permasalahan sebenarnya dari perbedaan pandangan tersebut.
Kata Kunci: Peratun; UU Administrasi Pemerintahan; Perbuatan Melawan Hukum

## A. Pendahuluan
Mengapa  negara  atau  pemerintah  dapat digugat  oleh  warga  masyarakat  tidak  bisa dilepaskan dari paham ajaran negara hukum baik  yang  dikenal  dalam  paham rule  of  law atau rechtstaats .  Ajaran  negara  hukum tersebut pada dasarnya mendasari pembatasan  kekuasaan  organ  negara.  Agar kekuasaan  negara  dapat  dibatasi  dan dikendalikan,  maka  berkembang  ajaran tentang  perlindungan  hukum  bagi  warga masyarakat, beberapa pendekatannya berkembang  dalam  konsep  hak  asasi manusia, administrative  justice dan  lain sebagainya.  Sejalan  dengan  itu,  paham konstitusionalisme adalah paham atau aliran yang  menghendaki  pembatasan  kekuasaan negara (limitation  of  state  power) atau pembatasan kekuasaan pemerintahan (limited government) 1 .
Implementasi teori negara hukum dapat dilihat  secara  khas  dan  spesifik  dari dimungkinkannya  pengawasan  yudisial  atas tindakan  pemerintah  yakni  melalui  berbagai sarana  hukum  yang  berkembang  dalam
1 Bagir  Manan. Menjaga  Kemerdekaan  Pers  di Pusaran  Hukum ,  Jakarta:  Dewan  Pers,  2010.  h.  180.
Tanggung-gugat  pejabat    pemerintahan  akan  terkait dengan pelaksanaan pemerintahan. Pemerintah dalam menjalankan aktivitasnya terutama dalam mewujudkan tujuan-tujuan negara melalui pembangunan (atau mengupayakan bestuurzorg ) tidak berarti  pemerintah  dapat  bertindak  semena-mena, melainkan  sikap  tindak  itu  haruslah  dipertanggung- jawabkan.  Sjachran  Basah,    “ Perlindungan  Hukum Terhadap  Sikap  Tindak  Administrasi  Negara, Orasi Ilmiah,  Dies  Natalis  XXIX  UNPAD  Bandung, Tanggal  24  September  1986,  h.  3.  Oleh    karena    itu tanggung-jawab  pemerintahan  melahirkan  tanggung- gugat (liable) terhadap negara. Menurut Toshiro Fuke, yang dimaksud dengan tanggung gugat negara dalam pengertiannya yang luas adalah: “ state liability means that the state should make compensation for whatever loss  and  or  injury  it  has  or  is  has  deemed  to  have caused  directly  and or  indirectly  and  materially  and or  mentally  to  citizen”. Toshiro Fuke .  Historical phases  of  State  Liability  as  Law  of  Remedies-Some Introductory  Remarks ,  dalam  Yong  Zhang  (ed), Comperative  Studies  on  Governmental  Liability  in East And Southeast Asia , Vol. 3, The Hague/London/Boston:  Kluwer  Law  International, 1997. h. 10
berbagai model dan mekanisme  yang  antara lain  seperti  upaya  administratif, judicial review , constitutional complaint , constitutional  review dsb, termasuk gugatan melalui  hukum  perdata 2 .  Terkait  sarana pengawasan  melalui  hukum  perdata  inilah gugatan  atas  dasar  perbuatan  melawan hukum pemerintah (onrechtmatige overheidsdaad— selanjutnya disingkat OOD ) sangat  dikenal  dalam  literatur  hukum sekaligus paling rendah intensitasnya ditemukan  dalam  praktek,  terkecuali  kini dalam perkara-perkara yang
mengatasnamakan kepentingan publik seperti gugatan class action atau citizen law suit .
Peran  hukum  perdata  sebagai  sarana kontrol  yuridis  bagi  pemerintah  sebenarnya akan  bergeser  dan  berangsur-angsur  menepi apabila  paham  konstitusionalisme  yang dikonkritkan dalam rezim hukum administrasi  berkembang  secara  mapan  dan signifikan dalam sistem hukum suatu negara, administrative law is concretized of constitutional law seperti ditegaskan sebuah
2 Berbagai  model  variasi  pengawasan  terhadap pemerintah  terus  berkembang.  Dalam  beberapa  hal pengawasan  dibedakan  antara  pengawasan  internal dan eksternal, pengawasan posteriori dan pengawasan aposteriori .  Selain  itu  sering  dibedakan  juga  subyek pengawasan  seperti  pengawasan  sosial,  pengawasan politik, pengawasan publik. seiring dengan fenomena judicializiation yang  semakin  intens  di  berbagai belahan bumi. Kini dikenal sarana hukum pengaduan konstitusional (constitutional complaint) . Dalil pengabaian  pemerintah/negara  terhadap  pemenuhan kewajiban  publiknya  kepada  warga  masyarakat  juga merupakan  alasan  pokok  yang  digunakan  dalam perkara-perkara  seperti citizen  law  suit atau actio popularis .  Dalam ratio  deciendi Majelis  Hakim  PN Jaksel dalam perkara No. 40/Pdt.G/2008/PN.JKT.Sel dikemukakan  bahwa  sifat  gugatan citizen  lawsuit adalah memperjuangkan kepentingan publik atau hajat hidup  orang  banyak  dalam  hal  negara  tidak melaksananakan  kewajibannya  untuk  melindungi, menghormati,  menegakkan  dan  memajukan  hak-hak dan hak asasi warga negara sehingga merugikan warga negaranya  sedangkan  wakil-wakil  dari  warga  negara tersebut  yang  duduk  di  lembaga  negara  diam  atau tidak mampu memperjuangkan kepentingan- kepentingan  atau  persoalan  yang  merugikan  warga negaranya,  maka  Majelis  berdasarkan  ketentuan mewajibkan pertanggung-jawaban negara atas kelalainya melaksanakan kewajibannya
ungkapan  hukum  di  Jerman.  Dibandingkan dengan  hukum  perdata,  hukum  administrasi memiliki  objek  yang  lebih  spesifik,  yakni fokus  kepada  kekuasaan  pemerintahan, khususnya menyangkut relasi antara pemerintah dengan warga masyarakat (publiekrechtelijking) , bukan privaatrechtelijke rechtbetreking antara pemerintah  dengan  warga  masyarakat. Namun di Indonesia, warisan hukum perdata masih membayang-bayangi hukum administrasi.
Sejalan  dengan  itu,  terdapat  pandangan dari  para  hakim  perdata  yang  cenderung menghindari  gugatan  terhadap  pemerintah. Hal  ini  didasarkan  kepada  pandangan beberapa doktrin pada waktu itu seperti Prof. R.  Sardjono  yang  menyatakan  jika  tindakan penguasa  berdasarkan  hukum  tata  negara atau  hukum  administrasi,  maka  hakim perdata  tidak  berwenang  untuk  menghukum penguasa melakukan tindakan-tindakan yang dimaksud,  dalam  hal  itu  hakim  harus menyatakan  gugatan  tidak  dapat  diterima.
Demikian pula pendapat Wirjono Prodjodikoro mengenai pertanggung- jawaban  negara  atas  perbuatan  pemerintah dalam  bukunya  “Perbuatan  Melanggar Hukum”  menggangap  tabu  bagi  pengadilan perdata  untuk  mengadili  gugatan  terhadap pemerintah  (regeringsbeleid) “karena  MPR berhak  untuk  mengawasi  dan  menegor pemerintah atas kebijaksanaannya ” 3
Kehadiran  UU  No.  30  Tahun  2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP) 4 membawa  implikasi  perluasan  kompetensi absolut  Peradilan  Tata  Usaha  Negara (Peratun).  Implikasi  perluasan  kewenangan tersebut  menimbulkan  beragam  penafsiran menyangkut perubahan ruang lingkup kompetensi absolut, sebagian pihak berpendapat bahwa kini hakim perdata tidak
3 A.K  Ruslan, “Onrechtmatige  Overheidsdaad (Perbuatan Melawan Hukum oleh Pihak Penguasa)” dalam  Binacipta, Kumpulan  Tulisan  Hakim-Hakim Tinggi Pengadilan Tinggi Bandung Beserta Tangapan-Tanggapannya ,  (Bandung:  PT.  Rindang Mukti, 1977), hal. 70
4 Indonesia,  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun 2014 Tentang  Administrasi Pemerintahan,  Lembaran
berwenang lagi mengadili perbuatan melawan  hukum  pemerintah,  karena  kini kewenangan  Peratun  termasuk  mengadili OOD  sebagaimana  dimaksud  oleh  SEMA No. 4/2016. Namun pihak lain menilai bahwa kehadiran  UUAP  tidak  dengan  sendirinya menghapuskan  kewenangan  hakim  perdata mengadili  OOD,  dengan  alasan  pengertian tindakan  faktual  dalam  UUAP  hanya merupakan spesies dari genus perbuatan OOD, disamping  perbedaan  alat  uji  OOD yang selama ini mengacu kepada yurisprudensi  OOD  sedangkan  alat  uji keabsahan tindakan faktual adalah peraturan perundang-undangan dan AAUPB.

## B. Pembahasan

## 1. Akar Sejarah Pertanggung-Jawaban Hukum Pemerintah
Secara historis gugatan terhadap Negara c.q.  pemerintah  di  negara-negara common law tidak  bisa  dilepaskan  dari  doktrin kekebalan kedaulatan negara (the doctrine of sovereign immunity) . Pada pokoknya doktrin ini,  berasal  dari  era  kekuasaan  absolut pemerintahan monarki yang menganut ajaran Raja tidak dapat berbuat salah (The King can do  no  wrong), sehingga  dipahami  kepala negara  atau  kepala  pemerintah  sebagai representasi kekuasaan tertinggi negara tidak dapat  digugat  oleh  warga  negaranya  di pengadilan. 5 Dalam perkembangannya seperti  di  Inggris,  Amerika  Serikat,  Jerman dan  Prancis,  variasi  teori  kedaulatan  negara terkait dengan pandangan menyangkut fungsi negara  dan  subdivisinya,  yakni  pembedaan tanggung-jawab harus dibuat antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah (badan-badan  pemerintahan  lokal).  Alasan lain menyebutkan negara tidak dapat berbuat salah,  adalah  karena  jika  kesalahan  terjadi, semata-mata  karena  kesalahan  aparatur
Negara  Republik  Indonesia  (LNRI)  tahun  2014 Nomor  292,  Tambahan  Lembaran  Negara  Nomor 5601
5 Lihat selengkapnya George W. Pugh, “ Historical Approach to the Doctrine of Sovereign Immunity” , 13
La. L. Rev.
(1953). Available at:
http://digitalcommons.law.lsu.edu/lalrev/vol13/iss3/5
Diakses 14 Oktober 2017
pemerintah, suatu badan yang berdaulat tidak dapat dituntut tanpa persetujuannya. Disamping  itu,  disebutkan  bahwa  harus dibedakan  masing-masing  antara  tindakan publik  dan  tindakan  pribadi,  antara  negara sebagai fiscus dan negara sebagai penguasa, antara  tindakan “emanasi  mahkota” dan tindakan otoritas biasa 6 .
Berbagai  argumentasi  yuridis  yang berkembang  pada  zaman  itu  sehingga negara/pemerintah  tidak  dapat  atau  sulit digugat di pengadilan adalah terkait: apakah kesalahan  harus  menjadi  dasar  tanggung jawab; apakah semua kasus terhadap petugas harus  dibawa  ke  pengadilan  reguler  atau  ke pengadilan  administratif  khusus;  dalam kondisi  apa  doktrin  tuan  dan  pelayan  atau doktrin  tanggapan  yang  lebih  tinggi  harus diterapkan;  perbedaan  antara nonfeasance dan misfeasance ;  lokasi  tanggung  jawab untuk  tindakan ultra  vires ,  termasuk  di Amerika  Serikat  pertanyaan  pertanggung- jawaban  atas  tindakan  inkonstitusional; perbedaan  antara  tindakan  menteri  dan tindakan wajib; tanggung jawab atasan untuk tindakan inferior, dan sebagainya. Akhirnya, tanggung  jawab  semua  unit  pemerintahan harus didasarkan pada asas jaminan 7 .
Berakhirnya  kekuatan  teori  kedaulatan negara  digantikan  oleh  teori  kedaulatan hukum membawa babak baru bagi pandangan  negara/pemerintah  untuk  dapat digugat.
Revolusi Prancis memberi sumbangan terbesar karena mampu membuka  cakrawala  baru  hubungan  antara warga
masyarakat dengan negara/pemerintah.  Sejak  saat  itu,  sistem  di
6 Ibid .
7 Ibid
8 L.  Neville  Brown  &  John  S  Bell, French Administrative  Law ,  Fifth  Edition,  Oxford:  Oxford University Press, 1998., h. 85-90
9 Ibid .  Akhirnya  dikenal  secara  umum  bahwa tujuan utama dari hukum administrasi adalah menjaga agar kewenangan pemerintah senantiasa berada dalam batas-batas  kekuasaannya (intra  vires) ,  sehingga warga masyarakat terlindung dari (potensi) penyimpangan  mereka.  W.R.  Wade  &  C.F.  Forsyth, sebagaimana  dikutip  oleh  Anna  Erliyana  dalam Erliyana, S., Keputusan Presiden: Analisis Keppres RI 1987—1998 ,  Jakarta:  Program  Pascasarjana  Fakultas Hukum  Universitas  Indonesia,  2005,  h.  11.  Dalam
Prancis,  memberi  dasar-dasar  tumbuhnya hukum baru yakni hukum administrasi, yang membedakan dirinya dengan hukum perdata. Fundamental  hukum  administrasi  tersebut terdiri  dari  prinsip  pertanggung-jawaban pemerintah (administrasi) dan prinsip legalitas. Prinsip pertanggung-jawaban administrasi ini merupakan sarana penyeimbang
besarnya keistimewaan (privilège) yang dimiliki administrasi pemerintahan  yang  tercermin  antara  lain dalam  kekuasaan  untuk melaksanakan keputusan (décision exécutoire) yang melahirkan  hak  dan  kewajiban  secara unilateral  yang  akan  mengikat  pihak  ketiga (warga masyarakat) tanpa persetujuan mereka 8 . Keistimewaan kedua adalah adanya kekhususan yuridiksi (privilège de juridiction) yakni  berkaitan  kedudukan pengadilan  administrasi  untuk  mengadili keputusan/tindakan administrasi dalam sistem  peradilan  tersendiri,  diluar  yuridiksi Peradilan Umum (ordinary courts) .
Kekuasaan  Peradilan  Umum  sesuai  ajaran pemisahan  kekuasaan  tidak  berwenang mengadili legalitas keputusan/tindakan administrasi. Kewenangan Peradilan Administrasi  di  Prancis  selain  mengadili legalitas  tindakan/keputusan  administrasi juga berwenang mengadili tuntutan ganti rugi terhadap pemerintah oleh warga masyarakat 9 . Lebih lanjut, istilah responsabilité dalam hukum Prancis harus dilihat tanpa mengakualifikasikan  tanggung-jawab  delik dan  quasi  delik,  artinya  pertanggung- jawaban pemerintah/administrasi tidak terkait apakah perbuatan yang
sistem hukum common law dikenal doktrin ultra vires , dimana berdasarkan doktrin ini, tindakan administrasi yang  tidak  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  yang mendasarinya, akan dinyatakan ultra vires. Konsekuensi  hukum  atas  tindakan  hukum  yang dinyatakan ultra  vires akan  batal  demi  hukum (null and void) dan dianggap tak pernah ada. Sebagaimana dikemukakan  oleh  Neil  Hawke  &  Neil  Parpworth: “Where it is found that an administrative agency has acted  outside  or  beyond  its  statutory  powers,  any resulting decision or other act may be recognised as ultra vires, that is, null and void so that in law it has never  existed” .  Neil  Hawke  &  Neil  Parpworth, Introduction  To  Administrative  Law ,  London: Cavendish Publishing Limited, 1995, h. 1.
membahayakan  dan  perbuatan  yang  tidak dimaksudkan  menimbulkan  kerugian  yang berasal  dari  kelalaian (negligence) atau tindakan  atau  kondisi  yang  rentan  beresiko (risk) .  Keduanya  saling  berkorespondensi secara  luas  dan  meliputi  bidang torts sebagaimana  dimaksudkan  dalam  hukum Inggris.  Sehingga  di  Prancis,  administrasi dapat liable dalam  situasi  tertentu  tanpa adanya  suatu  kesalahan,  manakala  kerugian (harm) dialami  oleh  individu  dalam  rangka kepentingan  publik (public  good) .  Oleh karena  itu,  beberapa  penulis  berpendapat tanggung-jawab administrasi (administrative liability) tidak  harus  didasarkan  adanya perbuatan  yang  merugikan  orang  lain (sebagaimana  dimaksud  Pasal  4  Deklarasi Hak-Hak  Manusia  tahun  1789)  namun berdasarkan  prinsip  ‘kesetaraan  atas  beban publik’ (equality  before  public  burdens; égalitè  devant  les  charges  publiques) sebagaimana  dinyatakan  dalam  Pasal  13 Deklarasi  tersebut 10 .  Sedangkan,  istilah kesalahan (torts) dalam  konteks  hukum administrasi  Prancis  merupakan  sebuah konsep yang terbuka dan merupakan prinsip umum,  sebagaimana  konsep égalitè  devant les  charges  publiques, yang  pengertiannya mengacu  kepada  situasi  tertentu  namun batasan defenisinya bersifat fleksibel disesuaikan dengan permasalahan- permasalahan  baru  yang  berkembang.  Oleh karena itu, ketika seorang bocah berumur 15 tahun  mengalami paraplegia sebagai  akibat teknik  pembedahan  baru  di  rumah  sakit pemerintah,  dia  mendapat  kompensasi kerugian  tanpa  harus  membuktikan  adanya kelalaian medis (medical negligence) , dengan dasar resiko teknik bedah baru yang sama  sekali  tidak  diketahui  memiliki  efek- samping (Putusan Conseil  d’Etat 3 November  1997  dalam  perkara  Hôpital Joseph-Imbert  D’arles).  Dalam  putusan landmark Blanco,  Tribunal  des  Conflicts menyatakan: “negara  bertanggung-jawab namun  tidak  dapat  dikenakan  pertanggung-
10 Ibid .
jawaban  mutlak  sebagaimana  individu subyek perdata” .
Sedangkan sistem penyelesaian sengketa antara warga masyarakat dengan pemerintah di Belanda berbeda dengan sistem di negara- negara common  law dengan  model unity  of jurisdiction atau  sistem  di  Prancis  dengan konsepsi dual-jurisdiction —yang  menjadi model  rujukan  bagi  sebagian  besar  sistem penyelesaian  sengketa  administrasi  dalam tradisi  hukum civil  law termasuk  di Indonesia,  yakni  pasca  berlakunya  UUAP. Sistem penyelesaian sengketa administrasi di Belanda  berkembang  melalui  karakteristik tersendiri, berdasarkan konsolidasi pembagian peran antara  badan peradilan ( in casu pengadilan  negeri  melalui  kamar sengketa administrasi) dengan badan Peradilan  Administrasi  semu  (organ  kuasi yudisial).  Kombinasi  antara  penyelesaian yudisial dengan upaya administratif sebagaimana  terlihat  dalam  sistem  Belanda ini  mencerminkan  kuatnya  akar  warisan hukum  berusia  ratusan    yakni  sarana  upaya administratif (internal  review) sekaligus usaha untuk menerima dinamika perkembangan  modernisasi  yang  tercermin dalam sarana judicial
review . Konsekuensinya,  tidak  seperti  di  Prancis, Belanda dalam skala tertentu masih merujuk kitab hukum perdata warisan Napoleon untuk menjaring  hal-hal  yang  tidak  diatur  dalam Algemene wet bestuurecht (Awb) —semacam UUAP  jika  dipadankan  kini  di  Indonesia. Dalam  sistem  di  Belanda,  kewenangan Peradilan  Biasa  (hakim  perdata)  mengadili perbuatan  melawan  hukum  pemerintah adalah  bersifat  residual  dari  kewenangan orisinal  ‘hakim  administrasi’  yang  hanya berwenang mengadili keputusan yang bersifat individual, tidak termasuk keputusan yang  bersifat  umum  atau  tindakan-tindakan riil dalam
rangka pelaksanaan bestuurdwang . 11 Sistem  di  Belanda  tidak pernah  secara  formal  mengenal  kekuasaan peradilan  administrasi  yang  terpisah  dari kekuasaan  peradilan  umum.  Sistem  di
11 Seerden, René & Frits Stroink . Op. Cit., hal. 208- 209
Belanda yang berlaku sekarang persis seperti sistem  hukum  yang  berlaku  sebelum Indonesia mengenal Peratun.
Sebelum  lahir  Peratun  sebagai  suatu lingkungan Peradilan tersendiri dalam sistem hukum di Indonesia, dikaitkan dengan pasal 2  RO,  praktis  gugatan  terhadap  pemerintah diadili  berdasarkan  ketentuan  pasal  1365 KUHPer.  Bahkan  ketika  Peratun  sudah berdiri pun, keterbatasan ruang lingkup objek sengketa TUN dalam UU Peratun, membuat ketentuan  pasal  1365  KUHPer  masih  terus digunakan  sebagai  dasar  hukum  menggugat pemerintah,  menggugat  hal-hal  yang  tidak terjangkau oleh UU Peratun. Ketentuan 1365 KUHPer ibarat pasal ‘sapu jagad’, senantiasa digunakan  untuk  menjaring  perbuatan- perbuatan  yang dianggap merugikan kepada warga  masyarakat,  jika  tidak  diatur  khusus oleh  peraturan  hukum  sektoral.  Namun persoalannya  menjadi  lain  ketika  kini kewenangan Peratun tidak hanya berdasarkan  UU  Peratun,  kehadiran  UUAP memperluas  kewenangan  Peratun,  dan persoalannya  sebagaimana  topik  tulisan  ini adalah  seberapa  luas  implikasi  UUAP mengurangi  kewenangan  hakim  perdata dalam  menggunakan  pasal  1365  KUHPer 12 . Pertanyaan  akhirnya  adalah  apakah  sistem perlindungan hukum administrasi di Indonesia  kini  konsisten  dengan  rezim duality  of  jurisdiction yang  khas  hukum Prancis, yang berdasarkan pendekatan sistem tidak  mengenal  kekuasaan  residual  hakim perdata dalam sengketa administrasi.

## 2. Problematik Hukum Perdata Sebagai Sarana  Kontrol  Hukum  Terhadap Pemerintah.
Ruang  lingkup  pengertian  perbuatan melawan  hukum  pemerintah  di  Indonesia berasal  dari  perbuatan  melawan  hukum dalam kitab hukum perdata di Belanda. Akar sejarah  pengertian  perbuatan  melawan
12 Meskipun secara statistik perkara OOD jumlahnya  tidak  banyak  atau  jarang  diajukan  namun secara  esensi  perkara  jenis  ini  sesungguhnya  ibarat perkara  pukat  harimau  karena  ruang  lingkup permasalahan hukum yang dapat dikategorikan objek perkara jenis sangat banyak dan bervariasi.
hukum  di  Belanda  berasal  dari code  civil warisan Prancis. Rumusan perbuatan
melawan  hukum  dalam  ketentuan  6:162 Perdata  Belanda  yang  pararel  dengan  Pasal 1365  KUHPerdt  di  Indonesia  berasal  dari artikel 1382, 1383, 1384 Code Civil Perancis dari  Code  Napoleon.  Ironisnya,  ajaran perbuatan  melawan  hukum  pemerintah  di Prancis  sudah  sekian  ratus  tahun  tidak mengadopsi  kitab  hukum  perdata  karena mereka
mengembangkan konsep administrative torts diluar kaidah code civil . Kitab perdata Belanda pun terus mengalami pembaharuan,  sedangkan  Indonesia  masih mengacu  pada  kitab  perdata  yang  lama. Rumusan  perbuatan  melawan  hukum  dalam kitab perdata di  Belanda  sudah berkembang sangat  luas,  berbeda  dengan  pasal  1365 KUHPer Indonesia. Pada pokoknya rumusan perbuatan  melawan  hukum  dalam  kitab Perdata  Belanda  sekarang  sebagaimana dimaksud  Pasal  6:162  Perdata  Belanda 13 adalah terdiri dari: (a) pelanggaran atas hak; (b) pelanggaran atas suatu kewajiban hukum; (c) pelanggaran terhadap aturan hukum tidak tertulis tentang perilaku sosial yang tepat.
Secara  substansi,  konsep  atau  istilah “Perbuatan  Melawan  Hukum” dalam  pasal 1365 KUHPer lebih merupakan sebagai suatu konsep hukum umum (general law concept) dibandingkan sebagai sebuah defenisi normatif  kaidah  hukum.  Dalam  hal  itu, makna  ‘perbuatan  melawan  hukum’  dalam rumusan  pasal  1365  KUHPer  tersebut merupakan kaidah yang sebenarnya mengacu kepada ajaran hukum yang berlaku universal (natural  rights) yakni  bahwa  setiap  subyek hukum  yang  melakukan  perbuatan  hukum dan  menimbulkan  kerugian  bagi  pihak  lain harus mempertanggung-jawabkan
perbuatannya  kepada  pihak  yang  dirugikan, baik  subyek  hukum  itu  manusia (natuurlijk persoon) ,  badan  hukum (rechtspersoon) , maupun  jabatan (ambt) .  Dengan  kata  lain,
13 Hans  Nieuwenhuis,  dalam  Rosa  Agustina  dkk, Perbuatan Melawan Hukum, Jakarta: Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2003, h. 26. .
rumusan  pasal  1365  merupakan  doktrinal hukum umum.
Sejalan dengan hal ini, Rosa Agustina 14 menyatakan  bahwa  pengertian  perbuatan melawan hukum dalam pasal 1365 KUHPer merupakan  rumusan  yang  sangat  terbuka untuk  dikembangkan (open-ended) ,  karena pasal  itu  merupakan  kerangka  normatif. Menurutnya perumusan yang demikian akan memberikan  keleluasaan  pada  hakim  untuk menemukan hukum. Meskipun kini terdapat beberapa undang-undang yang secara sektoral mengatur perbuatan melawan hukum,  bagi  Rosa  Agustina  termasuk  UU Peratun, tetapi ketentuan-ketentuan itu tidak perlu menggantikan rumusan normatif pasal 1365  KUHPer.  Sebab  pasal  1365  KUHPer pada  saat  yang  sama  dapat  dikatakan merupakan  ketentuan  yang  bersifat genus terhadap ketentuan-ketentuan yang lain yang juga mengatur mengenai perbuatan melawan hukum secara lebih khusus. 15
Perumusan  kaidah  hukum  yang  terlalu luas  dan  umum  akan  rentan  menimbulkan ketidakpastian hukum. Hal ini terbukti dalam praktek  penerapan  pasal  1365  untuk digunakan  menggugat  pemerintah/negara. Disamping  itu,  setidaknya  terdapat  2 (dua) alasan pokok mengapa penggunaan ketentuan pasal tersebut menjadi problematis untuk  digunakan  dalam  kondisi  sekarang sebagai dasar menggugat perbuatan melawan hukum  pemerintah.  Beberapa  alasannya adalah sbb:
a. Over-generalisasi Sifat Melawan Hukum Ketentuan Pasal 1365.
Semakin spesifik rumusan suatu norma, maka semakin jelas kriteria sasaran perbuatan  hukum  maupun  subyek  hukum yang diatur. Demikian pula sebaliknya. Inilah salah  satu  penjelasan  mengapa  kaidah  pasal 1365 KUHPer mampu ditafsirkan secara luas
14 Rosa  Agustina. Perbuatan  Melawan  Hukum, Jakarta:  Program  Pasca  Sarjana  Fakultas  Hukum Universitas Indonesia, 2003. h. 242-243.
15 Ibid .
16 Frank  J.  van  Ommeren,  “ Governance  and  the Public-Private Law Divide in the Netherlands” , p. 5. http://dare.ubvu.vu.nl/handle/1871/41255?show=full, Cambridge Law Journal, diakses 12 Oktober 2014.
dalam  berbagai  peristiwa  hukum  yang berkaitan  dengannya.  Dalam  beberapa  hal mengandung irisan (legal grey area) dengan ruang  lingkup  pengertian  melawan  hukum secara pidana ( wederrechtelijkheid) , “delictenrecht” dalam  hukum  adat,  dan terutama dengan konsepsi legalitas perbuatan administrasi, dengan atau tanpa maladministrasi dalam ranah hukum administrasi.
Dalam doktrin hukum umum (general law doctrine) sebagaimana dikemukakan  Frank  J.  van  Ommeren 16 , hukum  administrasi  secara  fundamental dipandang  tidak  berbeda  dengan  hukum perdata.  Sehingga  dalam  pandangan  ini, terlepas  dari  ada  tidak  adanya  perbedaan, hukum  perdata  merupakan  bagian  dari hukum umum dan hukum administrasi adalah hukum  khusus.  Konsekuensinya,  hukum perdata  dapat  bekerja  sepanjang  kaidah hukum  administrasi  tidak  ada  mengatur sebaliknya.  Refleksi  pendapat  seperti  ini terlihat dari praktek yang berlaku sekarang di negara  Belanda,  Jerman  dsb.  Artinya, keberlakuan ajaran onrechtmatige overheisdaad hanya  berlaku  sepanjang perbuatan  melawan  hukum  administrasi (administrative  torts) tidak  dikenal  sebagai suatu rezim hukum positif.
Catatan  berbagai  ahli  hukum  seperti Kranenburg,  Oemar  Seno  Haji,  Sudikno Mertokusomo  menunjukan  bahwa  dalam praktek, over-generalisasi pengertian perbuatan  melawan  hukum  menimbulkan inkonsistensi  dan  ketidakpastian  hukum  di masa lalu baik di negeri Belanda maupun di Hindia-Belanda  atau  di  Indonesia  pasca kemerdekaan,  dengan  asas  konkordansi menerapkan  pasal  1365  KUHPer 17 .  Kondisi ini  menurut  Sudikno  tidak  terlepas  dari sulitnya  menentukan  batasan  kebebasan
17 Kranenburg, Perkembangan  Peradilan  Tentang Pertanggungan-Jawan  Negara ,  judul  asli 'de ontwikkeling der reschtspraak betreffnde de staatsaansprakelijkheid’ ,  diterjemahkan  ole  R.H. Kasman  Singodimejo  dan  Mohamad  Saleh,  Jakarta: Penerbit  Permata,  1973.  Sudikno  Mertokusomo. Op. Cit. Ali,  C. Yurisprudensi  Indonesia  Tentang Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa , Bandung: Binacipta, 1978, h. 15-19
bertindak  pemerintah  dikaitkan  dengan kebutuhan perlindungan hukum masyarakat. Ketidakjelasan  seperti  ini  dikaitkan  dengan sifat umum dari rumusan perbuatan melawan hukum,  sehingga  setiap  peristiwa  harus dilihat secara kasuistis, dilihat secara sendiri- sendiri. 18 b. Ketidakjelasan pertanggung-jawaban pribadi atau jabatan.
Sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya  di  atas  kaidah  pasal  1365 KUHPer  tidak  membedakan  apakah  pelaku perbuatan  melawan  hukum  subyek  hukum manusia  atau  badan  hukum  perdata,  apakah pelanggaran dalam lapangan hukum perdata atau  hukum  publik 19 .  Dalam  sudut  pandang pasal  1365  KUHPer  ini,  pemerintah  selaku pihak  tergugat  diposisikan  sebagai  badan hukum  perdata,  dan  direpresentasikan  oleh masing-masing  pejabat  puncak  organisasi seperti : Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota dan seterusnya. Oleh karena pejabat puncak tersebut sekadar representasi organisasi,  hubungan  hukum  antara  pejabat yang  digugat  dengan  peristiwa  hukum  yang dipersoalkan sering tidak jelas atau memiliki korelasi.  Misalnya  ketika  Presiden  digugat dalam kasus penyelenggaraan ujian nasional, hubungan Presiden dengan penyelenggaraan ujian  nasional  adalah  semata-mata  karena
18 Sudikno Mertokusomo, Ibid . h. 72 19 Pada  awal  mula  perkembangannya,  Mahkamah Agung Belanda (Hoge Raad) berpendirian bahwa sifat melanggar hukum perbuatan pemerintah hanya dapat dinilai menurut hukum publik dan tidak dapat dinilai menurut  ukuran  hukum  perdata.  Artinya,  dalam menjalankan  kewajiban  hukumnya,  pemerintah  tidak bisa dinilai telah melanggar hak subyektif orang lain. Putusan  seperti  ini  tercermin  dalam  putusan  Hoge Raad tanggal 21 April1898 dalam perkara Rhendense Koe.  Dalam  perkara  ini  seekor  sapi  lepas  dari kandangnya,  lalu  karena  sapi  itu  mengamuk  di  jalan atas perintah walikota Rheden, sapi tersebut ditembak, dibakar  dan  dikuburkan.  Si  pemilik  sapi  diberi  uang f.2.43  sebagai  ganti  rugi  namun  ia  menolak  dan menggugat  walikota ke pengadilan. Tetapi kemudian pengadilan  menolak  gugatan  si  pemilik  sapi  dengan alasan  walikota  dalam  kasus  tsb  adalah  sedang menjalankan kewajiban hukumnya. Perkara Osterman (20  Nopember  1924)  menandai  perubahan  sikap peradilan di Belanda yang menilai pelanggaran hukum pemerintah  tidak  hanya  dapat  dinilai  berdasarkan kaidah  hukum  publik.  Sejak  putusan  Osterman  tsb,
Menteri  Pendidikan,  yang  bertanggung- jawab  langsung  dalam  masalah  urusan penyelengaraan  pendidikan,  bertanggung- jawab  kepada  Presiden.  Jika  ditelisik  lebih jauh unsur-unsur pasal 1365 yang terdiri dari :  (a)  perbuatan (daad) ;  (b)  kesalahan (schuld) ; (c) kerugian (schade) ; (d) hubungan sebab-akibat
(causalitet) , sering
mengandung  kontradiksi  dalam  praktek penerapan kaidah OOD. Seperti dalam kasus ujian  nasional  tersebut  di  atas,  unsur kesalahan dari subyek hukum Presiden tidak jelas, tidak spesifik, sehingga unsur hubungan  sebab-akibat  dari  pasal  tersebut pun  tidak  terpenuhi  atau  sulit  untuk diterapkan. Hal  ini  tidak  bisa  dilepaskan  dari ketidakmampuan pasal 1365,
mengindentifikasi  secara  spesifik  hubungan antara  subyek  hukum  yang  digugat  dengan peristiwa hukum yang dipersoalkan. Sederhananya,  pasal  1365  KUHPer  tidak melihat syarat “siapa  berbuat,  dia bertanggung-jawab” ,  sebagaimana  dikenal dalam  hukum  publik.  Ketentuan  pasal  1365 KUHPer  seolah-olah  menggunakan  logika pertanggung-jawaban mutlak ( strict liability) atau pertanggung-jawaban pengganti (vicarious  liability) ,  fokus menyasar subyek hukum  yang  merepresentasikan  kedudukan
perbuatan  pemerintah  yang  melanggar  hak  subyektif orang lain dianggap juga sebagai perbuatan melanggar hukum.  Dalam  perkara  Baron  van  der  Verwolde (Hoge  Raad  9  Mei  1902)  terdapat  dua  pertimbangan hukum: (1) Negara dan alat perlengkapannya, selaku penguasa, juga dapat melakukan perbuatan melanggar hukum  dan  dapat  dipertanggung-jawabkan  menurut hukum terhadap perbuatan-perbuatannya; (2) Pasal 2 RO tidak membedakan pembatasan sengketa keperdataan  antara bijzondere  personen sehingga semua  sengketa  tentang  hak  milik  dan  hak-hak  yang timbul  daripadanya  menjadi  kewenangan  kekuasaan kehakiman,  termasuk  dengan  penguasa  yang  timbul karena  pelanggaran  hak  subjektif  orang  lain.  Baron van  der  Borch  van  Verwolde  mengajukan  gugatan karena pihak kotamadya membuat saluran air tepat di atas  balok  penyangga  (fondasi)  rumahnya.  Setiawan, Contoh-Contoh  Kasus  Perbuatan  Melanggar  Hukum Oleh Penguasa Perkembangannya Dalam Yurisprudensi  di  Negeri  Belanda ,  dalam  P.J.J. Sipayung  (ed), Pejabat  Sebagai  Calon  Tergugat dalam  Peradilan  Tata  Usaha  Negara ,  Buku  Kedua, Jakarta: C.V. Sri Rahayu, 1989. h. 102-106
suatu  badan  hukum  perdata,  sehingga organisasi  publik  sekompleks  pemerintah pun hanya dipandang dari sudut antara kuasa dan  prinsipal  organisasi.  Sementara  dalam aturan  hukum  publik,  tindakan  hukum organisasi pemerintah dilakukan oleh pejabat yang  berwenang.  Dalam  konsep  hukum publik,  pertanggung-jawaban  hukum  itu berkaitan erat dengan pengunaan kewenangan,  yang  kemudian  melahirkan prinsip
“geen bevoegdheid zonder verantwoor-delijkheid,  there  is  no  authority without  responsibility” ,  yakni  tidak  ada kewenangan  tanpa  pertanggung-jawaban. 20
Belifante menyatakan: “ Niemand kan bevoegheid
uitoefenen
zonder
verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening  controle bestaan” (Tiada seorang  pun  dapat  melakukan  kewenangan tanpa  memikul  kewajiban  tanggung-jawab atau tanpa ada pelaksanaan pengawasan) 21 . Oleh karena basis tindakan administrasi
pemerintahan adalah kewenangan  (baik  kewenangan  terikat  atau kewenangan diskresioner) maka sesuai  asas legalitas, identifikasi pertangggung-jawaban
20 Ridwan, Tiga  Dimensi  Hukum  Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi Negara , Yogyakarta: FH UII Press, 2009, h. 51. Lihat juga Yos Johan  Utama,  “ Membangun  Peradilan  TUN  yang Berwibawa”, Disampaikan pada Upacara Penerimaan Jabatan  Guru  Besar    Dalam  Ilmu  Hukum  pada Fakultas Hukum Universitas Diponegoro Semarang, 4 Februari 2010, h. 41 21 Ridwan  HR, Hukum  Administrasi  Negara , Jakarta: Rajawali Pers, 2011, h. 352.
22 Dalam  kasus  tersebut,  Agnes  Blanco  tertabrak oleh truk yang sedang melintas jalanan pada kawasan pabrik tembakau  milik negara di kawasan Bordeaux, Tribunal  des  Conflicts pada  tahun  1873  menetapkan tiga prinsip. Pertama , negara bertanggung-jawab atas kesalahan  para  pegawainya. Kedua ,  pertanggung- jawaban  administrasi  berbeda  dengan  pertanggung- jawaban sebagaimana dimaksud kitab hukum perdata dan ketiga pertanggung-jawaban administrasi merupakan kompetensi absolut Peradilan Administrasi.  Dalam  perkara  Feutry  (Tribunal  Court 29  Februari  1908)  prinsip  pertanggung-jawaban umum  sebagaimana  ditetapkan  dalam  kasus  Blanco tidak  diterapkan  lagi  kepada  semua  otoritas  publik. Dalam  kasus  ini  seorang  yang  mengalami  gangguan kejiwaan melarikan diri dari rumah sakit yang dikelola oleh  sebuah  departemen  kemudian  membakar  rumah milik Penggugat, departemen bertanggung-jawab atas
hukum para pengemban kewenangan itu pun harus memperhatikan differensiasi kewenangan,  yakni  kewenangan  atribusi, delegasi  dan  mandat.  Impelementasi  ketiga jenis kewenangan tersebut memiliki perbedaan  tanggung-gugat  dalam  ajaran hukum administrasi sedangkan dalam pengujian OOD berlaku sebaliknya, sehingga sangat  lazim  dalam  perkara  perbuatan melawan  hukum  misalnya  terhadap  Kepala Kantor  Pertanahan  di  Kabupaten  X,  namun Kepala  BPN  di  pusat  dimasukan  sebagai Turut Tergugat atas kesalahan kedinasan dari pejabat  lain  yang  berada  jauh  di  bawah hirarki strukturalnya. Parameter kewenangan menjadi  dasar  dan  syarat  pertanggung- jawaban hukum  publik, maka dalam hukum publik,  dimana  hukum  perdata  tidak mengenalnya, dibedakan pertanggung- jawaban jabatan (institusi) dan pertanggung- jawaban  pribadi  dari  si  pejabat.  Ajaran hukum  publik  ini  bersumber  dari  hukum administrasi  Prancis,  dalam  putusan  Blanco (Blanco  Arrest) yang  dikenal  sebagai landmark decision 22 .
ganti  rugi.  Dikatakan  sebagai faute  personnelle apabila  terdapat  kesalahan  personal  dalam  sebagian pelayanan,  yakni,  sebuah  kesalahan  ‘tidak  dikaitkan dengan  pelayanan  publik  namun  mengungkapkan kelemahan, sikap, ketidakcermatan’. Ketika kesalahan personal  terjadi,  pegawai  dapat  dituntut  di  Peradilan Umum. Sebaliknya, manakala terjadi kesalahan dinas (a  faute  de  service) ,  pegawai  memiliki  kekebalan dengan  alasan  prinsip  pemisahan  kekuasaan  yang melarang  Peradilan  Umum  mengadili  tindakan administrasi. Dengan demikian, pihak yang dirugikan harus  menggugat  di  pengadilan  administrasi.  Baik faute  personnelle dan faute  de  service dapat  bersifat kumulatif (cumul) .  Putusan Conseil  d’Etat tgl.  3 Februari 1911 menyatakan dua kesalahan dalam suatu peristiwa  penyerangan  pengunjung  kantor  pos  oleh pegawai  kantor  pos.  Penyerangan  terjadi  karena pengujung  memasuki  kantor  pos  yang  sudah  sudah ditutup secara prematur. Penutupan kantor pos secara prematur  merupakan faute  de  service sedangkan penyerangan  oleh  pegawai  kantor  pos  merupakan faute personnelle. Conseil d’Etat menyatakan negara bertanggung-jawab  atas  penutupan  secara  prematur sedangkan  atas  penyerangan  yang  terjadi  diluar tanggung-jawab  negara.  Namun  meskipun  terdapat dua kesalahan bukan berarti doktrin cumul membenarkan  korban  mendapatkan  kompensasi  dua kali, yakni menggugat di Peradilan Administrasi atau
Sebelum tahun 1919, OOD dimaknai sebagai sebagai onwetmatige daad sehingga sumber  hukum  satu-satunya  adalah  undang- undang. 23 Sesudah tanggal 31 Januari 1919, Hoge  Raad  dalam  perkara  Lindenbaum  dan Cohen  menafsirkan  secara  luas  pengertian pasal 1365 BW yang berbunyi:
“Een  onrechtmatige  daad is een hendelen of natalen, dat  of  inbreuk  maakt  op eens  anders  recht,  of  in strijd  is  met  des  daders recht  plict,  of  indruist,
hetzy tegen de goede zeden, hetzy tegen de zorgvuldigheid,  walke  in het maatschappelyk verkeer betaamt ten aazien van eens anders persoon of goed (suatu perbuatan melawan hukum ialah suatu perbuatan atas kelalaian  yang  melawan hak-hak  orang  lain,  atau bertentangan dengan kewajiban  hukum  sendiri, atau  berlawanan  dengan kesusilaan  yang  baik,  atau sikap  berhati-hati yang selayaknya dalam pergaulan masyarakat
di  peradilan  biasa.  Dalam  kasus-kasus cumul seperti ini, Conseil d’Etat pada akhirnya membebankan ganti rugi  melalui  Peradilan  Administrasi.  Doktrin faute personnelle dan faute  de  service digunakan  untuk menentukan besaran ganti rugi kolektif yang dihitung berdasarkan  beban  pertanggung-jawaban  pribadi  dan beban  pertanggung-jawaban  jabatan  (institusional) . Dalam konsepsi perbuatan melawan hukum administrasi (adminstrative  torts) di  Prancis  juga dibedakan  dua  derajat  kesalahan  yakni  kesalahan sederhana (simple  fault,  faute  simple) yang  dapat diartikan  sebagai  jenis  kesalahan  yang  mudah diidentifikasi dan ‘kesalahan kotor’ (gross fault, faute lourde) . Gross  fault adalah  kesalahan  yang  tidak mudah  untuk  diukur,  diterapkan  dalam  kasus-kasus pelayanan publik yang bersifat kompleks dan sensitif, seperti  menyangkut  pelaksanaan  diskresi  kepolisian, pajak dan beberapa kasus dalam regulatory controls . 22 Terkait  namun  tidak  hanya  terbatas  dengan  konsep simple  fault  (faute  simple) dan gross  fault  (faute lourde) , sejak tahun 1944, Conseil d’Etat membangun prinsip  umum  mengenai  tanggung-jawab  tanpa
terhadap pribadi atau benda orang lain) 24 .
Prof. Oemar Seno Adji dalam kapasitas sebagai  Ketua  MA  pernah  mengeluarkan surat  edaran  terkait  perbuatan  melanggar hukum  penguasa.  Salah  satu  point  dalam surat  edaran  tersebut  menyinggung  bahwa perumusan pengertian OOD dalam yurisprundensi  Indonesia  terhenti  dalam perumusan Ostermann  Arrest tanggal  20 Nopember  1924.  Dijelaskan  lebih  lanjut dalam surat tersebut bahwa 4 (empat) unsur pengertian perbuatan  melawan  hukum sesudah  tahun  1919  yakni  :  1)  Pelanggaran terhadap  hak  subyektif  dari  orang  lain;  2) Bertentangan  dengan  kewajiban  hukum sendiri;  3)  Bertentangan  dengan  kesusilaan yang baik; 4) Bertentangan dengan kepatutan yang  ada  dalam  masyarakat.  Unsur  terakhir yakni unsur bertentangan dengan kesusilaan yang baik dan bertentangan dengan kepatutan yang  ada  dalam  masyarakat,  menurut  Prof. Oemar  Seno  Adji,  dengan  merujuk  putusan Strooppot,  adalah  tidak  dapat  diterapkan terhadap perbuatan-perbuatan yang dilakukan oleh penguasa/pemerintah. Dicontohkan  olehnya  bahwa  putusan  MA No.  838  K/Sip/1970  yang  senafas  dengan Ostermann Arrest
diangap terlalu menekankan perlindungan individu terhadap
kesalahan (liability  without  fault) berdasarkan  teori resiko (theory  of  risk) .  Aktivitas  pemerintahan, meskipun  dilaksanakan  tanpa  adanya  kesalahan, dalam beberapa situasi kerap mengandung resiko; jika resiko  bersifat  material  dan  individual  yang menyebabkan kerugian atau potensi kerugian, negara wajib  memberikan  ganti  rugi.  Prinsip  ini  berkaitan dengan égalitè  devant  les  charges  publiques yang tertera dalam Pasal 13 Deklarasi Hak  Asasi Manusia Prancis. L. Neville Brown & John S Bell. Loc. Cit. h. 181-182 23 T.  Boestomi, “Onrectmatige    Overheidsdaad (Perbuatan  Melawan  Hukum  Oleh  Pihak  Penguasa) Sebagai Dasar Pengaduan dan Gugatan Ganti Rugi” , dalam  Binacipta, Kumpulan  Tulisan  Hakim-Hakim Tinggi Pengadilan Tinggi Bandung Beserta Tangapan-Tanggapannya ,  (Bandung:  PT.  Rindang Mukti, 1977) hal. 44
24 Ibid.
penguasa,  sehingga  kurang  sesuai  dengan alam  pikiran  Indonesia  yang    hendak mengadakan
keseimbangan antara
perlindungan terhadap perseorangan (individu) dan terhadap ‘kepentingan persekutuan  seperti  penguasa’ sehingga yurisprudensi tersebut harus disempurnakan. MA  menyarankan  agar  tidak  hanya  melihat pada  perbuatan  materil  (tindakan  faktual) yang  dilakukan  pemerintah  tetapi  terutama juga harus melihat keadaan dimana perbuatan tersebut  terjadi,  mempunyai  sifat  hukum publik tertentu 25 . Kriteria pelanggaran hukum  seperti  ini  sebelumnya  dikritik  oleh Kranenburg.  Kranenburg menilai tolak ukur penilaian pengadilan, dalam hal ini putusan- putusan Hoge Raad , cenderung berdasarkan sifat hak yang telah dilanggar oleh perbuatan itu,  bukan  berdasarkan  sifat  perbuatan  yang dilakukan  (maksudnya  apakah  berdasarkan hukum publik atau hukum perdata)
Persolaan berikutnya dibalik pengunaan kriteria  hukum  tersebut  di  atas  adalah penggunaan  keempat  unsur  tadi  apakah bersifat  kumulatif  atau  alternatif.  Sifat kumulatif  artinya  jika  satu  unsur  saja  tidak terpenuhi  dari  keempat  kriteria  OOD  tidak terpenuhi,  maka  dengan  sendirinya  OOD tidak terpenuhi. Sebaliknya, terdapat pandangan lain yang menilai bahwa keempat unsur  tadi  tidak  harus  terpenuhi  secara kumulatif. Terdapat pandangan yang menilai bahwa  unsur “kesalahan” (schuld) bukanlah unsur  utama  dalam  terpenuhinya  perbuatan melawan  hukum,  melainkan  bagaimana memulihkan  kerugian (restitiu  in  integrum) suatu  keadaan  yang  diakibatkan  oleh kesalahan, artinya yang utama apakah terjadi
25 Surat  Edaran  Ketua  Mahkamah  Agung  No. M.A./Pemb/0159/77  Tanggal  25  Februari  1977.  Ali, C., Op. Cit. h. 15-19.
26 Hal  ini  tidak  terlepas  dari  sepak  terjang Conseil d’Etat mengembangkan  dua  prinsip  utama  yakni legalitas (légalité) .  Ini  artinya  setiap  tindakan administrasi  harus  berdasarkan  hukum  jika  tidak keputusannya  akan  dibatalkan  oleh  pengadilan administrasi.  Dalam  bahasa  Dicey  prinsip  ini menjamin administrasi mematuhi Rule of Law . Sejalan dengan hal ini, prinsip ini menjadi justifikasi bagi para ahli hukum konstitusi Prancis untuk menggambarkan Etat de droit , negara berdasarkan hukum,
kerugian  kepada  penggugat  atau  tidak.  Jika pandangan  seperti  ini  diterima  sepenuhnya menjadi kontradiktif istilah perbuatan melawan  hukum  karena  unsur  kesalahan yang merupakan dasar ada tidaknya perbuatan  melawan  hukum  tidak  terpenuhi. Pandangan  kedua  ini  berbeda  dengan pandangan sebelumnya yang bersifat konvensional  yang  selalu  menyaratkan adanya  kesalahan (schuld,  fault) serta hubungan kausalitas antara kesalahan dengan kerugian (schade,  damage) .  Pandangan kedua ini, identik dengan prinsip responsabiliie  de  l'administration dalam hukum  publik , artinya  dalam  prinsip pertanggung-jawaban pemerintah dalam hukum  administrasi,  pemerintah  senantiasa wajib  bertanggung-jawab  atas  tindakannya yang  merugikan  (maupun  tidak  merugikan) rakyat, meskipun pemerintah tidak melakukan kesalahan hukum 26 .
3. Kewenangan Peratun Dalam Mengadili Perbuatan Melawan Hukum Pemerintah Pasca  berlakunya  UUAP  telah  terjadi ledakan  besar (big  bang) seiring  dengan perubahan  pemaknaan  keputusan  sebagai objek sengketa TUN. Dani Elfah 27 menyatakan  bahwa  konsep  keputusan  di dalam  Pasal  1  angka  7  UUAP  telah mendekonstruksi atau sebagaimana ia istilahkan telah ‘menjungkirbalikkan’ konsep KTUN  sebagaimana  dimaksud  selama  ini dalam  Pasal  1  angka  9  UU  Peratun.  Objek sengketa  TUN  kini  tidak  sebatas  keputusan berkarakter  konkrit,  individual,  akan  tetapi multi karakter yaitu abstrak – individual, dan
sebagaimana  dapat  dibandingkan  dengan  negara  di atas hukum atau Etat de police . Prinsip kedua adalah pertanggung-jawaban (responsabilité) .  Prinsip  ini menunjukan  bahwa  administrasi  akan  bertanggung- jawab (responsible) memberikan  kompensasi  bagi pihak  yang  dirugikan  oleh  keputusan  atau  tindakan administrasi,  yang  mungkin  tidak  sah  dalam  semua peristiwa. L. Neville Brown & John S Bell. Op. Cit. h. 181-182
27 Dani Elfah, “ Keputusan dan Tindakan Administrasi Pemerintahan” , Makalah Tidak Diterbitkan, h. 54
konkrit  umum 28 .  Melalui  Pasal  1  angka  7 UUAP telah menjadikan sistem Peratun yang semula  Peratun  super  khusus  telah  bergeser menjadi sistem Peratun yang dapat memeriksa  dan  menguji  semua  tindakan Badan dan/atau Pejabat Pemerintah termasuk tindakan  konkret/faktual-abstrak  individual, dan umum konkrit 29 .  Sejalan dengan itu, MA menegaskan  bahwa  konsekuensi  kehadiran UUAP  membawa  perubahan  paradigma beracara di Peratun sebagaimana ditegaskan oleh kebijakan MA pasca berlakunya UUAP, kini kompetensi Peratun meliputi: (a) perkara berupa gugatan dan permohonan; (b) perkara perbuatan melawan hukum oleh pemerintah, yang biasa dikenal sebagai OOD; (c) perkara yang sebelumnya telah diperiksa dan diputus melalui upaya banding administrasi menjadi kewenangan PTUN 30 .
Namun  kiranya  perlu  dilihat  beberapa hal  secara  lebih  seksama.  Pertama,  perlu dipahami bahwa pengertian perbuatan (daad, action) dalam pasal 1365 adalah mengandung  makna  ganda  yakni  baik berbuat (action) atau tidak berbuat (inaction) . Dengan  kata  lain  pengertian daad dalam pasal  1365  ini  pararel  dengan  pengertian perbuatan  melawan  hukum (torts) dalam sistem common  law yang  mencakup pengertian  antara  berbuat  dan  tidak  berbuat (action and inaction) . Perbuatan dapat berarti tindakan  konkrit  (tindakan  faktual)  seperti menertibkan  bangunan  liar  oleh  Satpol  PP. Perbuatan  dapat  berarti  melakukan  sesuatu sebagaimana apa yang menjadi kewenangannya dalam konteks
penyelenggaraan urusan pemerintahan: penyusunan kebijakan, pembuatan peraturan, pembuatan  keputusan  dll.  Tidak  berbuat dapat  mengandung  beragam  makna  antara lain  pengabaian  kewajiban  hukum,  tidak melaksanakan sesuatu dsb. Kesulitan menentukan  apakah  dengan  sendirinya hakim perdata tidak berwenang lagi
28 Ibid, h. 56
29 Ibid.
30 SEMA No. 4 Tahun 2016 Tentang Pemberlakuan Rumusan Hasil Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun  2016  Sebagai  Pedoman  Pelaksanaan  Tugas Bagi Pengadilan.
mengadili  OOD  pasca  berlakunya  UUAP adalah  disebabkan  UUAP  sendiri.  UUAP membuka  perluasan  kewenangan  Peratun namun UUAP tidak secara spesifik, sistematis  dan  memadai  mengatur  peralihan yuridiksi  peradilan  umum  dalam  perkara OOD  kepada  yuridiksi  Peratun  dalam perkara-perkara menyangkut tindakan administrasi  pemerintahan.  UUAP  tidak menjelaskan  sama  sekali  makna  frasa “penetapan tertulis yang mencakup tindakan faktual” vide Pasal 87 huruf (a) UUAP.
a. Problematik Pengertian Tindakan Faktual
Ketiadaan  penjelasan  tentang  frasa “penetapan tertulis yang mencakup tindakan faktual” vide Pasal  87  huruf  (a)  UUAP menimbulkan pertanyaan tentang persamaan atau perbedaan secara yuridis dari karakteristik tindakan faktual dengan pengertian  tindakan  hukum  publik  tidak tertulis  ( unwritten  public  law  juridical  acts atau ongeschreven publiekrechtelijke rechtshandelingen— lawan  katanya  adalah written public law juridical acts = decisions (geschreven publiekrechtelijke rechtshandelingen  =  besluiten )  yang  terdiri dari individual decision dan decisions with a general application (besluiten van algemene strekking). Sebelum berlaku UUAP pun telah terlihat  keragamaan  penafsiran  terhadap pengertian  tindakan  faktual,  keragaman tersebut tidak bisa dilepaskan dari kompleksitas  sekaligus  ambiguitas  makna tindakan faktual, istilah ini sering diasosiasikan sebagai tindakan pemerintahan yang tidak mengandung konsekuensi yuridis namun  dari  beberapa  ilustrasi  kasus  justru terdapat  kontradiksi  antara  defenisi  dengan contoh-contohnya.  Philiphus  M.  Hadjon 31 mensejajarkan istilah tindakan faktual (feitelijke  handeling) dengan  perbuatan materil; Kuntjoro Purbopranoto 32
menyebutnya “tindakan pemerintahan yang
31 Hadjon,  Philipus  M.  Hadjon, et  al , Pengantar Hukum  Administrasi  Indonesia (Introduction  to  the Indonesian  Administrative  Law),  Cet-1,  Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 1993, h. 176
32 Ibid .
berdasarkan fakta” ; Djenal
Hoesen Koesoemahatmadja 33 menggunakan  istilah “tindakan  bukan  yang  tindakan  hukum” . Meskipun  tindakan  faktual  secara  teoritis dikategorikan sebagai bukan tindakan hukum namun dalam praktik tidak mudah mengatakannya  tidak  termasuk  sebagai tindakan hukum.
Sehubungan  dengan  hal  tersebut,  P  De Haan,  sebagaimana  dikutip  oleh  Prof. Philiphus  M.  Hadjon 34 mengemukakan bahwa  tindakan  nyata  tidak  melahirkan akibat  hukum (rechtgevolg) dari  perbuatan pemerintah  sedangkan  tindakan  hukum (rechthandelings) dimaksudkan untuk melahirkan  akibat  hukum.  Dan  memang mengacu  kepada  klasifikasi instrumen pemerintahan di Belanda seperti yang dibuat oleh Rene Seerden & Frits Stroink 35 tampak bahwa tindakan faktual (feitelijke handeling) bukan  bagian  dari  instrumen  pemerintahan, bukan bagian dari tindakan hukum pemerintah (rechthandelings) .  Pengertian tindakan  faktual  dalam  literatur  hukum administrasi Jerman sebagaimana dipaparkan oleh Meinhard Schröder 36 , mengandung arti sebagai  tindakan  mandiri  ( realakt/schlichte verwaltungshandeln;  real  act  or  simple sovereign  action), artinya  tindakan  mandiri adalah tindakan  yang bukan menjadi  bagian langsung  dari  skema  instrumen  hukum pemerintahan,  sekalipun  demikian  tindakan mandiri  harus  dipahami  sebagai  bagian inheren dari implementasi wewenang hukum publik.
Lebih lanjut Meinhard Schröder menyebutkan  meskipun  tindakan  faktual dipahami  sebagai  tindakan  non  hukum namun tetapi tindakan faktual tersebut harus memperhatikan kesesuaiannya dengan hukum,  sehingga  apabila  tindakan  faktual membawa  kerugian  bagi  pihak  tertentu, sebagaimana  halnya  jika  terjadi  dalam
33 Ibid .
34 Ibid , h. 78.
35 René  Seerden  &  Frits  Stroink, Administrative Law of the European Union, its Member States and the United  States,  A  Comprative  Analysis ,  Intersentia, Antwerpen-Oxford, 2007, h. 162-172
36 Ibid. h. 109
tindakan  administrasi,  maka  pertanggung- jawaban  hukum  berupa  gugatan  ganti  rugi tidak  bisa  dilepaskan  dari  pelaku  tindakan faktual  tersebut.  Memang  dalam  literatur hukum  administrasi  sendiri  tidak  mudah menentukan batas yang tegas antara kategori tindakan faktual dengan tindakan administrasi. Sebagai pedoman kiranya dapat disepakati  bahwa  tindakan  administratif selalu berada di dalam wilayah hukum publik atau  yang  melaksanakan  fungsi-fungsi  yang dialokasikan  ke  hukum  publik.  Tindakan administrasi  misalnya  tindakan  riil  publik berupa  pemberian  penjelasan (explanatory act-Willenserklarungen) , termasuk pemaparan  informasi,  peringatan  publik, pelaporan,  susunan  atau  opini  para  ahli. Tindakan  yang  memiliki  fungsi  faktual ( Verrichtungen ), misalnya pembayaran uang, patroli  polisi,  atau  perjalanan  menggunakan kendaraan dinas 37 .
Kekeliruan  Pasal  87  huruf  (a)  UUAP adalah menyamakan tindakan hukum hukum administrasi (bestuurhandeling, administrative  action) dengan  tindakan  non hukum (feitelijke handelingen, non-legal act) penetapan tertulis meliputi  tindakan faktual, mungkin  maksud  pembuat  undang-undang merujuk  pengertian  tindakan  tidak  tertulis berdasarkan hukum publik (unwritten public law juridical acts; ongeschreven publiekrechtelijke  rechtshandelingen) yang maknanya  lebih  dekat  dengan  pengertian tindakan  administrasi  pemerintahan  yakni perbuatan pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan
konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan 38 .

## b. Rekonstruksi Makna
Ruang  lingkup  kewenangan  Peratun mengadili pekara-perkara yang masuk dalam
37 Ibid . h.116.
38 UU Administrasi Pemerintahan.  Ps. 1 angka (8). Dalam  literatur common  law , administrative  action didefenisikan  sebagai: “the  acts  of  administrative agencies, covering any of their administrative, judicial or (limited) legislative functions” . Neil Hawke & Neil Parpworth, Op. Cit ., h. xlv.
kategori  OOD  akan  lebih  mudah  dipahami jika  pengertian  tindakan  faktual  merupakan bagian dari tindakan administrasi pemerintahan,  tidak  perlu  dilihat  secara dikotomis  pengertian  tindakan  administrasi dengan  tindakan  faktual.  Alasannya  adalah dari  rumusan  ketentuan  Pasal  75  dan  76 UUAP pada pokoknya mengandung gagasan bahwa  warga  masyarakat  yang  dirugikan terhadap  keputusan  dan/atau  tindakan  dapat mengajukan  upaya  administratif  kepada pejabat  pemerintahan  atau  atasan  pejabat yang  menetapkan  dan/atau  melakukan keputusan dan/atau tindakan. Upaya administratif  terdiri  atas:  keberatan  dan banding 39 . Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan  berwenang  menyelesaikan keberatan  atas  keputusan  dan/atau  tindakan yang  ditetapkan  dan/atau  dilakukan  yang diajukan oleh warga masyarakat.  Dalam hal warga  masyarakat  tidak  menerima  atas penyelesaian  keberatan  oleh  badan  dan/atau pejabat  pemerintahan,  warga  masyarakat dapat  mengajukan  banding  kepada  atasan pejabat.  Dalam  hal  warga  masyarakat  tidak menerima  atas  penyelesaian  banding  oleh atasan  pejabat,  warga  masyarakat  dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan. Pengadilan  yang  dimaksud  adalah  PTUN 40 . Artinya terlepas ketentuan Pasal 87 huruf (a) UUAP yang menggunakan istilah “tindakan faktual” ,  namun  konstruksi  ketentuan  Pasal 75  dan  76  UUAP  dikaitkan  dengan  Pasal  1 angka  18  UUAP  memberikan  dasar  kepada Peratun  mengadili  objek  sengketa  di  luar keputusan tertulis yakni tindakan administrasi. Dengan demikian istilah “tindakan faktual” dalam ketentuan Pasal 87 huruf  (a)  UUAP  seyogianya  dibaca  sebagai “tindakan  administrasi” sebagai  padanan dari istilah administratitieve rechtshandeling 41 ,  pembacaan  seperti  ini selain akan konsisten dengan Pasal 75 dan 76 UUAP, juga akan sejalan dengan tujuan dari UUAP sendiri yang salah satunya merevitalisasi eksistensi Peratun.
39 Undang-Undang  Administrasi Pemerintahan,  Ps. 75 ayat (1)
40 UU Administrasi Pemerintahan. Ps. 1 angka (18).
Jika  pemaknaan  Pasal  87  huruf  (a) UUAP  tidak  dikaitkan  dengan  Pasal-Pasal sebelumnya  maka  esensi  UUAP  untuk merevitalisi  Peratun  tidak  akan  tersingkap, sebab  istilah  tindakan  faktual  dalam  kajian hukum administrasi tidak memiliki signifikansi  dibandingkan  konsep  tindakan administrasi  yang  mencakup  pengertian tindakan  hukum  publik  diluar  pembuatan keputusan tertulis. Intinya, tindakan administrasi  dapat  terkait  atau  tidak  terkait dengan pelaksanaan keputusan administrasi. Barangkali  salah  satu  penjelasan  mengapa dalam  pandangan  klasik,  tindakan  faktual dipahami sebagai tindakan biasa atau sebagai tindakan  non-hukum (non  legal-act) adalah persfektif hukum administratif yang senantiasa berhubungan dengan surat, beorientasi  keputusan  tertulis (schriftelijke beslissingen, written decision) . Sebagaimana sudah  disinggung  sebelumnya  di  awal,  kini kewenangan  Peratun  mengadili  tindakan administrasi  membawa  Peratun  Indonesia mendekati  model  Peradilan  Administrasi  di Prancis,  dengan  dua  kewenangan  utama yakni  dalam recours  objectif dan subjectif recours. Disamping  itu,  maksud  dan  tujuan dari kehadiran UUAP adalah sebaagi perisai perlindungan  hukum  administrasi  bagi pemerintah  dan  penduduk.  Pengadilan dituntut  lebih  berkeadilan  menjembatani berbagai persinggungan hubungan pemerintah  dan  penduduk  yang  terkadang tidak sejalan tapi selamanya selalu berpasangan  dalam  entitas  kebangsaan dan/atau  kenegaraan.  Tantangan  perubahan yang  akan  dihadapi  Peratun  sangat  radikal dan  fundamental,  semua stakeholder terkait perlu memberikan perhatian yang intens dan konstruktif.
Terlepas dari segala kontroversi Pasal 87 huruf (a) UUAP dikaitkan dengan SEMA No. 4/2016  tersebut  di  atas,  hukum  administrasi Indonesia  kontemporer  kini  dihadapkan kepada  berbagai  pertanyaan  fundamental menyangkut konsepsi tanggung-jawab administrasi (administrative  liability) dan
41 Indroharto. Usaha  Memahami  Undang-Undang Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara ,  Buku  I, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2000, h. 146-147
perlindungan hukum atas tindakan administrasi  pemerintahan (law  protection upon  administrative  action) .  Perluasan kewenangan absolut Peratun untuk mengadili tindakan administrasi pemerintahan (administrative  torts) ,  yang  secara  drastis mengurangi  kewenangan  hakim  perdata dalam  menerapkan  pasal  1365  KUHPer, sebaiknya dilihat dari persfektif optimalisasi penguatan  rezim  hukum  publik  melakukan kontrol yuridis terhadap pemerintah. Penguatan rezim hukum publik dalam UUAP telah membawa babak baru hukum administrasi  Indonesia  dalam  mewujudkan perlindungan  hukum  baik  kepada  warga maupun  para  administrasi.  Oleh  karena pengertian pasal 1365 KUHPer lebih bersifat sebagai  asas  hukum  dibandingkan  dengan rumusan normatif suatu aturan, maka dengan sendirinya tidak akan otomatis semua perkara yang potensial diajukan berdasarkan perkara OOD  akan  beralih  secara  total  kepada Peratun. Ketentuan pasal 1365 KUHPer akan dapat  tetap  berlaku  sepanjang  tidak  diatur tersendiri  oleh  peraturan  hukum  lain, sehingga ketentuan pasal 1365 KUHPer akan menjadi sarana  hukum terakhir  bagi masyarakat (ultimum  remedium,  the  last ressort) untuk  mempersoalkan  perbuatan hukum  pemerintah  apabila  sarana  hukum berdasarkan  ketentuan  hukum  administrasi telah  habis  digunakan.  Dengan  semakin menguatnya rezim hukum administrasi  pasca keluarnya UUAP, Peratun merupakan lembaga  hukum  utama  dalam  mengadili perbuatan hukum pemerintah, peran peradilan  umum  akan  lebih  merupakan sebagai  pelengkap  sistem  perlindungan hukum.  Dalam  jangka  panjang  perlu dikonsolidasikan  kelembagaan  hukum  dan sistem  yang  menopang  jalannya  sistem duality  of  jurisdiction sebagai  sarana perlindungan hukum masyarakat atas perbuatan  melawan  hukum  pemerintah dalam persfektif administrative torts .

## C. Simpulan
Kehadiran UUAP memperluas kewenangan Peratun mengadili
keputusan/tindakan  pemerintah.  Perluasan
ini sangat progresif, melebihi proyeksi target perluasan  kompetensi  absolut  Peratun. Namun  demikian  perluasan  tersebut  tidak secara  serta  merta  mengalihkan  secara  total kewenangan hakim perdata, meski peluangnya menjadi sangat kecil kini, untuk menerapkan  pasal  1365  KUHPer  dalam dalam  perkara-perkara  yang  selama  ini dikenal  sebagai  perkara  OOD.  Dalam  sudut pandang  pemahaman  seperti  ini  kiranya pemaknaan  terhadap  SEMA  No.  4/2016, yang  menegaskan  kewenangan  Peratun adalah termasuk mengadili perbuatan melanggar hukum oleh pemerintah dalam arti perkara  OOD,  harus  secara  lebih  seksama diperhatikan  dan  diterapkan.  Keterbatasan rumusan normatif pasal 1365 dalam beberapa hal justru sekaligus merupakan kelebihannya,  rumusan  tersebut  akan  selalu terbuka digunakan untuk menjerat perbuatan- perbuatan hukum pemerintah yang merugikan  warga  masyarakat  sepanjang tidak diatur secara khusus dan lebih spesifik oleh  ketentuan  lain  di  bidang  hukum administrasi.  Pada  titik  inilah  dibutuhkan kebijakan hukum lebih lanjut dari Mahkamah Agung  agar  dapat  mengatur  secara  lebih teknis  peralihan  yuridiksi  Peradilan  Umum ke  Peratun  dalam  mengadili  perkara  OOD. Dalam  hal  ini,  sangat  diperlukan  kerangka aturan  sebagaimana  pernah  diatur  dalam SEMA  No.  1/1991  yang  mengatur  petunjuk teknis  pelaksanaan  UU  5/1986  Tentang Peratun  dikaitkan  dengan  pasal  142  UU Peratun.

## DAFTAR PUSTAKA

## A. Buku
Erliyana,  S.,  2005, Keputusan  Presiden: Analisis  Keppres  RI  1987—1998 , Jakarta: Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia Rosa, A., 2003, Perbuatan Melawan Hukum, Jakarta:  Program  Pasca  Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia
Manan,  B.,  2010, Menjaga  Kemerdekaan Pers  di  Pusaran  Hukum ,  Jakarta: Dewan Pers
Brown,  L.  Neville  &  John  S  Bell,  1998,
French  Administrative  Law ,  Fifth Edition,  (Oxford:  Oxford  University Press Ali,  C.,  1978, Yurisprudensi  Indonesia Tentang Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa , Bandung: Binacipta Simanjuntak,  E.,  2014, Beberapa  Anotasi
Terhadap  Pergeseran  Kompetensi Absolut Peradilan  Umum  Kepada Peradilan Administrasi Pasca Pengesahan UU. No. 30 Tahun 2014 dalam  Subur  MS  dkk  (eds), Bunga
Rampai Peradilan Administrasi Kontemporer ,  Yogyakarta:  Genta
Press
Hawke,  Neil  &  Neil  Parpworth,  1995,
Introduction  To  Administrative  Law , London: Cavendish Publishing Limited Hadjon,  P.M.,  1987, Perlindungan    Hukum
Bagi  Rakyat  di  Indonesia;  Sebuah
Studi    Tentang  Prinsip-prinsipnya,
Penerapannya oleh Pengadilan Dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara , Surabaya: Bina Ilmu.
Hadjon,  P.M.,  1993, Pengantar  Hukum Administrasi Indonesia (Introduction
to  the  Indonesian  Administrative Law),  Cet-1,  Yogyakarta:  Gajah
Mada University Press.
Indroharto, 2000, Usaha Memahami
Undang-Undang  Tentang  Peradilan
Tata Usaha Negara , Buku I, Jakarta:
Pustaka Sinar Harapan
Kranenburg, 1973, Perkembangan Peradilan Tentang Pertanggungan-Jawan
Negara ,  judul  asli 'de  ontwikkeling der reschtspraak betreffnde de staatsaansprakelijkheid’ ,
diterjemahkan  ole  R.H.  Kasman Singodimejo  dan  Mohamad  Saleh, Jakarta: Penerbit Permata Konijnenbelt, W., 2013, The Coming of Age of Review of Administrative Action in
the  Netherlands ,  hlm.  48,  dalam Comtois, S., & de Graaf, K. J. (Eds.), On  Judicial  and  Quasi-Judicial Independence , (Governance & Recht;
No. 7), Den Haag: Eleven International Publishing Abdoellah, P., 2016, Revitalisasi Kewenangan PTUN, Gagasan Perluasan  Kompetensi  Peradilan
Tata  Usaha  Negara, Yogyakarta: Cahaya Atma Pustaka. Lotulung,  P.E.,  1993, Penegakan  Hukum Lingkungan  Oleh  Hakim  Perdata , Bandung: Citra Aditya Bhakti, 1993 Ridwan,  2009, Tiga  Dimensi  Hukum Administrasi  Negara  dan  Peradilan Administrasi  Negara ,  Yogyakarta: FH UII Press Ridwan  HR,  2011, Hukum  Administrasi Negara , Jakarta: Rajawali Pers Seerden,  René  &  Frits  Stroink,  2007,
Administrative  Law  of  the  European Union,  its  Member  States  and  the
United States, A Comprative Analysis ,  Intersentia,  Antwerpen- Oxford Stroink, F. & E. van der Linden (Eds), 2005, Judicial Lawmaking and Administrative Law , Antwerpen- Oxford: Intersentia
Setiawan,  1989, Contoh-Contoh  Kasus Perbuatan  Melanggar  Hukum  Oleh Penguasa  Perkembangannya  Dalam Yurisprudensi  di  Negeri  Belanda , dalam  P.J.J.  Sipayung  (ed), Pejabat Sebagai  Calon  Tergugat  dalam Peradilan Tata Usaha Negara , Buku Kedua, Jakarta: C.V. Sri Rahayu. Boestomi,  T.  1994, Hukum  Perdata  dan Hukum  Tata  Usaha  Negara  Dalam Teori dan Praktek , Bandung: Alumni Yuke,  T. , 1997 ,  Historical  phases  of  State Liability  as  Law  of  Remedies-Some Introductory  Remarks ,  dalam  Yong Zhang  (ed), Comperative  Studies  on Governmental  Liability  in  East  And
Southeast Asia , Vol. 3, (The
Hague/London/Boston:  Kluwer  Law International

## B. Jurnal & Internet
Bressman,  L.  S.,  2004,  “ Judicial  Review  of Agency  Inaction:  An  Arbitrariness Approach” ,  New  York  University Law Review, November Barkhuysen,  Tom.  Willemien  Ouden  dan Ymre  E.  Schuurmans,  2012,  “ The Law  on  Administrative  rocedures  in the Netherlands” , NALL, April-Juni,
DOI:10.5553/NALL/.000005
Blachly,  Frederick  F.,  and  Miriam  E. Oatman.  1942, “Approaches  to Governmental  Liability  in  Tort:  A Comparative  Survey” .  Law  and Contemporary  Problems,  vol.  9,  no. 2,  1942,  pp.  181–213.  JSTOR, JSTOR, www.jstor.org/stable/1189497 Diaskes 14 Oktober 2017 Pugh, George W. Historical Approach to the Doctrine  of  Sovereign  Immunity , 1953,  13  La.  L.  Rev.  Available  at: http://digitalcommons.law.lsu.edu/lal rev/vol13/iss3/5 Diakses 14 Oktober
2017

## C. Makalah, Artikel, Orasi Ilmiah dsb
Yos  Johan  Utama,  2010,  “ Membangun Peradilan  TUN  yang  Berwibawa”,
Disampaikan pada Upacara Penerimaan  Jabatan  Guru  Besar Dalam  Ilmu  Hukum  pada  Fakultas Hukum Universitas Diponegoro
Semarang, 4 Februari
Dani  Elfah.    “ Keputusan  dan  Tindakan Administrasi Pemerintahan” , Makalah Tidak Diterbitkan

## D. Dokumen Lain
Naskah  Akademik  Rancangan  Undang Undang Tentang Administrasi Pemerintahan, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi SEMA  No.  4  Tahun  2016  Tentang Pemberlakuan  Rumusan  Hasil  Rapat Pleno  Kamar  Mahkamah  Agung Tahun 2016 Sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan. SEMA  No.  1  Tahun  2017  Tentang Pemberlakuan  Rumusan  Hasil  Rapat
Pleno  Kamar    Mahkamah  Agung Tahun 2017 Sebagai Pedoman
Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan E. Peraturan Perundang-Undangan Indonesia, Undang-Undang Tentang Perubahan Tentang Perubahan Kedua  No.  5  Tahun  1986  Tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara ,  UU. No.  51  Tahun  2009  (LNRI  tahun 2009 No. 160, TLN No. 5079) Indonesia, Undang-Undang
Tentang
Administrasi Pemerintahan , Undang- Undang.  No.  30  Tahun  2014  (LNRI tahun  2014  Nomor  292,  TLN  No. 5601).