## Pengadaan Tanah dalam Hutan Konservasi: Pengalaman Pembebasan Lahan Jalan Tol Balikpapan-Samarinda di Kawasan Taman Hutan Raya

## Land Acquisition in the Forests Conservation: Balikpapan-Samarinda Toll
Road Land Acquisition Experience in the Forest Park Area
Ilmadianti 1 , M. Nazir Salim 2
1 Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Kalimantan Timur, Indonesia
2 Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, Yogyakarta, Indonesia email: nazirsalim@stpn.ac.id
Submitted: June 4, 2023  Accepted: December 6, 2023  Publish: January 5, 2024
Abstract: The existence of the land acquisition object for the construction of the Balikpapan-Samarinda toll road, which has the status of the Bukit Soeharto Grand Forest Park (Tahura) area, raises problems, namely being forced to change the spatial layout and provide compensation to the community because at  the  Tahura location  there  is  land  control  by the  community. This  research aims  to  explain  the mechanism for changing the designation of some conservation forest areas to  Allocation for Other Uses (APL), look at  the consequences of changing the designation of forest areas, and explain the process of compensation to communities that control APL in the "former" Tahura area. The research method used is a socio-legal method with a document study and field study approach. The results of the research show that the change in the designation of some forest areas to APL is carried out through a mechanism for changing the designation of forest areas for provincial areas, the status of APL land in former forest areas is state land, and the provision of compensation for communities that control APL  in  former forest areas  only covers objects that  are  above the  ground. Changing conservation forests to APL is  a compromise effort, even though the solution seems forced. The compensation is considered unfair because the government relies more on normative arguments that do no t benefit the community.
Keywords: Forest Conservation, Tahura, Land Acquisition, compensation
Abstrak : Keberadaan obyek pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol Balikpapan-Samarinda yang berstatus Kawasan Taman Hutan Raya (Tahura) Bukit Soeharto menimbulkan persoalan, yakni terpaksa merubah tata  ruang  dan ganti  rugi  kepada masyarakat, karena di  lokasi  Tahura  terdapat penguasaan  tanah  oleh  masyarakat.  Penelitian  ini  ingin  menjelaskan  mekanisme  perubahan peruntukan sebagian  kawasan hutan  konservasi menjadi Alokasi  Penggunaan Lain  (APL), melihat konsekuensi  perubahan  peruntukan kawasan  hutan,  dan  menjelaskan proses  ganti  rugi  kepada masyarakat yang menguasai APL pada “bekas” kawasan Tahura. Metode penelitian yang digunakan adalah  metode sosio-legal dengan pendekatan studi dokumen dan studi lapangan. Hasil  penelitian menunjukkan bahwa, perubahan peruntukan sebagian kawasan hutan menjadi APL dilakukan melalui mekanisme perubahan peruntukan kawasan hutan untuk wilayah provinsi, status tanah  APL bekas kawasan hutan adalah Tanah Negara, dan pemberian ganti kerugian bagi masyarakat yang menguasai APL bekas kawasan hutan hanya meliputi benda-benda yang berada di atas tanah. Perubahan hutan konservasi menjadi APL adalah  upaya kompromi yang dilakukan sekalipun jalan keluarnya terkesan dipaksakan, ganti  rugi  yang dianggap tidak  adil, karena pemerintah lebih bersandar pad a  argumen normatif yang tidak menguntungkan masyarakat.
Kata Kunci : Hutan Konservasi, Tahura, Pengadaan Tanah, Ganti Rugi

## Pendahuluan
Infrastruktur  memiliki  peran  penting  dalam  pertumbuhan  ekonomi  maupun peningkatan  kualitas hidup.  Cavallo menyatakan  bahwa  secara ekonomi  makro, pelayanan infrastruktur  mempengaruhi  produktivitas  marjinal dari  modal  swasta  (Cavallo &  Daude, 2011; Lowe et al., 2019). Pada level ekonomi mikro, ketersediaan jasa pelayanan infrastruktur berpengaruh  terhadap  pengurangan  biaya  produksi.  Sementara  itu,  beberapa  peneliti menyatakan  pembangunan  infrastruktur  berpengaruh  penting  terhadap  peningkatan  nilai konsumsi,  produktivitas  tenaga kerja, akses  lapangan kerja, dan  peningkatan  kemakmuran masyarakat.  Juga  terwujudnya  stabilisasi  makro  ekonomi,  yakni  keberlanjutan  fiskal, berkembangnya pasar kredit, dan ikut berpengaruh terhadap pasar tenaga kerja (Azuwandri et al., 2019; Haris, 2009; Prasetyo, 2019; Rahayu & Soleh, 2017).
Argumen  tersebut  menjadi  salah  satu  pembenar  atas  pilihan  kebijakan  pemerintah terhadap  pembangunan  infrastruktur  di  berbagai  daerah.  Sekalipun  tidak  jarang menimbulkan  resiko dan  konflik  secara terbuka  (Bustam  et  al., 2020;  Dewi  & Salim, 2020; Listyawati & Sulastriyono,  2014), dan tarik menarik antar sektor  karena akibat infrastruktur membutuhkan  tanah baik dari kawasan hutan maupun non hutan. Faktanya, sering dijumpai pembangunan  untuk  berbagai  kepentingan  terhambat  oleh  ketersediaan  tanah,  karena ketersediaan  tanah  negara  yang  bebas  sulit  didapatkan.  Tepat  pada  posisi  itulah  konflik kepentingan sering terjadi sebagai konsekuensi  pembangunan  yang seringkali menimbulkan korban (Mutolib et al., 2015; Salim, 2022; Suntoro, 2019; Surono, 2017).
Pembangunan infrastruktur untuk  jalan tol Balikpapan-Samarinda merupakan jalan tol pertama di  Pulau  Kalimantan. Pembangunan  jalan tol  tersebut  pertama kali diinisiasi oleh Gubernur Provinsi Kalimantan Timur (Kaltim) Awang Faroek Ishak pada periode jabatan 2008- 2013. Pelaksanaannya  dimulai pada tahun  2009 yang ditandai dengan terbitnya  Keputusan Gubernur  Kaltim  No.  590/K.384/2009,  9  Juli  2009  tentang  Persetujuan  Penetapan  Lokasi Tanah  dan  Pembebasan  Tanah  untuk  Pembangunan  Jalan  Bebas  Hambatan  (Free  Way) Balikpapan – Samarinda. Lokasi  pembangunan  terletak  di  empat  kabupaten/kota  yaitu  Kota Balikpapan, Kabupaten  Kutai Kartanegara, Kota  Samarinda, dan  Kota  Bontang dengan  luas 25.654.500m².    Dari  lokasi  yang  ditetapkan,  trase  pembangunan  jalan  tol    Balikpapan- Samarinda sepanjang 24 kilometer berada pada kawasan Taman Hutan Raya (Tahura) Bukit Soeharto.
Menurut  UU  No.  5/1990  tentang  Konservasi  Sumber  Daya  Alam  Hayati  dan Ekosistemnya,  Tahura  adalah  kawasan  pelestarian  alam  untuk  tujuan  koleksi  tumbuhan dan/atau satwa yang alami atau buatan,  jenis asli dan atau bukan  asli. Pemanfaatan taman hutan raya terbatas bagi kepentingan penelitian, ilmu pengetahuan, pendidikan,  menunjang budidaya, budaya, pariwisata, dan rekreasi (Suryadi, Aipassa, Ruchaemi, 2017). Pada Pasal 29 UU tersebut menyebutkan Tahura merupakan bagian dari kawasan pelestarian alam. Artinya, Tahura Bukit Soeharto merupakan bagian dari kawasan hutan konservasi.
Apesnya,  UU  No.  2/2012  tentang  Pengadaan  Tanah  maupun  regulasi  tentang pengadaan  tanah  sebelumnya,  tidak  mengatur mengenai perolehan  atau  pelepasan  tanah
yang berada pada  kawasan  hutan.  Akibatnya,  apabila ada obyek  pengadaan tanah  berada pada  kawasan  hutan  maka perolehan  atau pelepasannya  dilaksanakan sesuai  dengan  tata cara  yang  ditentukan  dalam  peraturan  perundangan  di  bidang  kehutanan.  Ditinjau  dari perspektif  hukum  kehutanan,  penggunaan  kawasan  hutan  untuk  pembangunan  jalan  tol dikategorikan sebagai penggunaan kawasan hutan untuk  kepentingan pembangunan di luar kegiatan  kehutanan.  Pasal  38  ayat  (1)  UU  No.  41/1999  menentukan  bahwa  “penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan dapat dilakukan di dalam kawasan hutan produksi dan kawasan hutan lindung”.
Menurut  Prihatno  (2017),  terdapat  3  mekanisme penggunaan  tanah  kawasan  hutan untuk  kepentingan  pembangunan  di  luar  kegiatan  kehutanan  yaitu:  a)  tukar  menukar kawasan hutan;  b) pelepasan kawasan hutan produksi  yang dapat dikonversi;  dan c) pinjam pakai kawasan hutan. Saat lokasi pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol  Balikpapan- Samarinda ditetapkan  pada  tahun  2009,  tukar  menukar  kawasan  hutan  dapat  diterapkan pada hutan  produksi  dan atau hutan  produksi  terbatas (Pasal 1 butir 12 Peraturan Menteri Kehutanan No. P.32/Menhut-II/2010  jo P.97/MENLHK/SETJEN/KUM.1/11/  2018). Sementara itu, pelepasan kawasan hutan  dapat diterapkan pada hutan  produksi  yang dapat dikonversi (Pasal  1  butir  8  Peraturan  Menteri  Kehutanan  No.  P.33/Menhut-II/2010  jo  P.96/ MENLHK/SETJEN/KUM.1/11/2018).  Adapun  pinjam pakai  kawasan  hutan  dapat  diterapkan pada  hutan  produksi  dan  kawasan  hutan  lindung  (Pasal  7  Ayat  (1)  Peraturan  Menteri Kehutanan  No.  P.43/Menhut-II/2008  jo  P.7/MENLHK/  SETJEN/KUM.1/2/2019).  Ketiga mekanisme tersebut tidak dapat diterapkan pada kawasan hutan konservasi. Situasi tersebut menjadi  penyebab  pelaksanaan  pembangunan  jalan  tol  Balikpapan-Samarinda  sempat terkendala karena status Kawasan Tahura Bukit Soeharto.
Direktur  Jenderal Perlindungan  Hutan  dan  Konservasi  Alam  Kementerian  Kehutanan menyebutkan  bahwa  Menteri  Kehutanan  menolak  rencana  proyek  jalan  tol    Balikpapan- Samarinda karena trase sepanjang 24 kilometer membelah Kawasan Tahura Bukit Soeharto (Hen,  2011).  Penggunaan  kawasan  konservasi  kepentingan  non  kehutanan  sangat  tidak mungkin  kecuali  ada  kebijakan  dari Menteri  Kehutanan  yang  mengeluarkan  izin  terhadap penggunaan kawasan hutan  konservasi  (Timor, 2015). Di sisi lain, lahan dimaksud  sebagian terdapat  penguasaan  masyarakat, ditandai  dengan  keberadaan  tanam  tumbuh,  bangunan, dan kolam. Tentu saja menambah kerumitan penyelesaiannya.
Meski sempat  terhambat  izin  penggunaan Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto,  faktanya pembangunan  jalan  tol  Balikpapan-Samarinda  dapat  diselesaikan.  Jalan  tol  Balikpapan- Samarinda telah diresmikan oleh Presiden Joko  Widodo  pada 17 Desember 2019 (Egeham, 2019)  dan  resmi beroperasi  sejak    19  Desember  2019  (Amanda,  2019).  Artinya,  sebagian Kawasan Tahura Bukit Soeharto telah dirubah peruntukannya menjadi Areal Penggunaan Lain (APL).
Pertanyaannya, bagaimana proses  perubahan  hutan  konservasi menjadi APL, padahal sebelumnya  KLHK sempat menolaknya.  Kemudian bagaimana proses  pengadaan tanah  dan penyelesaian proses ganti rugi terhadap masyarakat yang menduduki sebagian Tahura Bukit
Soeharto?  Berangkat  dari  persoalan  tersebut,  paper  ini  ingin  lebih  jauh  mengetahui mekanisme  perubahan  peruntukan  kawasan  hutan  Tahura  Bukit  Soeharto  menjadi  APL; kemudian ingin juga menjelaskan proses penyelesaian dan ganti ruginya kepada masyarakat.
Studi  terkait pengadaan  tanah  bagi pembangunan  untuk  kepentingan  umum  banyak dilakukan dengan berbagai objek  dan pendekatan.  Akan  tetapi studi  pengadaan tanah bagi pembangunan  untuk  kepentingan  umum pada kawasan hutan  konservasi merupakan suatu yang jarang. Beberapa  studi  terkait  misalnya  penelitian  Purwandhani,  dkk.,  (Purwandhani, 2015) dan Istijono  (Istijono, 2014) yang melibatkan kawasan non hutan maupun hutan Ruas Ungaran – Bawen, Jawa Tengah dan jalur lintas selatan. Hal serupa juga dilakukan dalam studi Timor (Timor, 2015) terkait pengadaan tanah yang berstatus hutan konservasi. Namun studi - studi  tersebut  fokus  pada  analisis penentuan  ganti  ruginya untuk  masyarakat. Sementara studi ini fokus pada pembebasan lahan di atas hutan konservasi dan skema penyelesaiannya dengan  masyarakat. Studi  ini membuka  ruang dan  kemungkinan  penyelesaian  atas kasus- kasus yang terjadi di Indonesia, khususnya pengadaan tanah yang melibatkan kawasan hutan konservasi.

## Metode Penelitian
Penelitian ini menggunakan metode socio-legal research yang bersifat kualitatif. Studi socio-legal  merupakan  kombinasi  antara  metode  penelitian  hukum  doctrinal  (normatif) dengan  metode  penelitian non-doctrinal (berdasarkan  fenomena/prilaku  yang  ada  di masyarakat) yang berdasarkan pada metode ilmu sosial (Benuf & Azhar, 2020; Deakin, 2018; Irianto  &  Shidarta,  2009;  Sonata,  2015).  Pendekatan  yang digunakan  dalam penelitian  ini adalah pendekatan studi dokumen dan studi lapangan.
Lokasi penelitian dalam studi ini adalah sebagian Kawasan Tahura Bukit Soeharto yang berubah  menjadi  APL  dalam rangka pembangunan  jalan tol  Balikpapan-Samarinda. Secara administratif, lokasi  tersebut  berada di 3 kelurahan yaitu:  Kelurahan Sungai Merdeka, Kec. Samboja; Kelurahan Bukit Merdeka, dan Kelurahan Teluk Dalam, Kec. Muara Jawa, Kabupaten Kutai Kartanegara. Proses pengumpulan data lapangan penulis lakukan sekitar 1 bulan, yakni Mei-Juni 2020.

## Hasil dan Pembahasan

## Perubahan Kawasan Tahura Bukit Soeharto
1. Alasan perubahan sebagian hutan konservasi
Pelaksanaan  pengadaan  tanah  untuk  pembangunan  jalan tol    Balikpapan-Samarinda dimulai  pada  tahun  2009.  Saat  itu  setidaknya  ada  3  regulasi  pengadaan  tanah  untuk kepentingan  umum  yang  berlaku:  Peraturan  Presiden  (Perpres)  No.  36/2005  tentang Pengadaan Tanah  bagi Pelaksanaan  Pembangunan  untuk  Kepentingan  Umum;  Perpres  No. 65/2006  tentang  Perubahan  atas  Perpres  No.  36/2005;  dan  Peraturan  Kepala  Badan Pertanahan Nasional  No. 3/2007  yang merupakan ketentuan  pelaksanaan dari Perpres No. 36/2005 sebagaimana telah diubah dengan Perpres No. 65/2006.
Ketiga regulasi tersebut tidak mengatur mengenai perolehan obyek pengadaan tanah yang berada pada kawasan hutan. Kekosongan hukum mengenai perolehan obyek pengadaan tanah yang berada pada kawasan hutan bahkan terus berlanjut hingga ditetapkannya UU No. 2/2012  tentang  Pengadaan  Tanah.  Akibatnya,  apabila  ada  obyek  pengadaan  tanah  pada kawasan  hutan  maka perolehannya  dilaksanakan  dengan  tata cara yang  ditentukan  dalam peraturan perundangan di bidang kehutanan.
Muatan dalam UU No.  5/1960  (UUPA)  belum  mengatur seluruh bidang  sumber daya alam. Pasal-pasal dari UUPA didominasi oleh pengaturan bidang pertanahan. Hanya terdapat 1 pasal dalam UUPA yang secara eksplisit mengatur tentang Sumber Daya Alam selain tanah yaitu Pasal 8. Akibat  kekosongan  dalam UUPA,  pengaturan  bidang sumber daya alam yang belum diatur diambil alih oleh undang-undang  sektoral. Bidang kehutanan  diatur dalam UU No. 5/1967 yang saat ini telah diganti dengan UU No. 41/1999. UU Kehutanan  tidak merujuk UUPA melainkan langsung merujuk Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945. Sektoralisasi tersebut menim- bulkan pembagian kewenangan pengelolaan dan atau penguasaan pada kawasan hutan  dan bukan  kawasan  hutan.  Akibat  sektoralisasi  tersebut  maka  regulasi pengadaan  tanah  yang berdasarkan pada UUPA tidak dapat diterapkan pada kawasan hutan yang berdasarkan pada UU Kehutanan.
Ditinjau  dari  perspektif  hukum  kehutanan,  penggunaan  kawasan  hutan  untuk pembangunan  jalan  tol  disebut  dengan  penggunaan  kawasan  hutan  untuk  kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan. Merujuk pada ketentuan Pasal 38 UU No. 41/1999 maka  penggunaan  kawasan  hutan  untuk  kepentingan  pembangunan  di  luar  kegiatan kehutanan  hanya  dapat  dilaksanakan  pada  kawasan  hutan  produksi  dan  kawasan  hutan lindung. Sementara itu, Tahura Bukit Soeharto  merupakan kawasan pelestarian alam  yang merupakan  bagian  dari  kawasan  hutan  konservasi.  Penggunaan  Kawasan  Tahura  Bukit Soeharto  untuk  pembangunan  jalan tol  Balikpapan-Samarinda tidak  mungkin dilaksanakan menurut ketentuan Pasal 38 UU No. 41/1999.
Menurut  Kepala  Balai Pemantapan  Kawasan  Hutan  (BPKH)  Wilayah  IV  Samarinda, bahwa  jalan  tol  Balikpapan-Samarinda  memiliki  nilai  strategis  sehingga  pemerintah memandang pembangunannya harus diselesaikan dengan sebaik-baiknya, tak terkecuali yang berada pada Kawasan Tahura Bukit Soeharto  (wawancara dengan Tarticius Kustanto,  30 Juni 2020).  Mengakomodir  kebutuhan  tersebut  maka  dilaksanakan  mekanisme  perubahan peruntukan  kawasan  hutan  dengan  dasar Pasal 19  UU  No.  41/1999.  Secara lebih  spesifik, mekanisme yang ditempuh adalah mekanisme perubahan peruntukan  kawasan hutan untuk wilayah provinsi yaitu perubahan peruntukan  kawasan hutan yang dilakukan sebagai akibat dari evaluasi dan revisi terhadap Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Provinsi Kaltim.
Berdasarkan penjelasan tersebut, setidaknya ada dua alasan ditempuhnya mekanisme perubahan  peruntukan  kawasan  hutan  pada  sebagian  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto meskipun  fungsinya  merupakan kawasan  hutan  konservasi: Pertama , jalan tol  Balikpapan- Samarinda memiliki nilai strategis. Jalan tol tersebut merupakan salah satu infrastruktur yang diperlukan  untuk  mendukung  keberadaan  kawasan  industri  di  Provinsi  Kaltim,  utamanya
kawasan industri yang ada di Kota Balikpapan, Kota  Samarinda, dan Kota Bontang  (Rachim, 2015). Sejalan dengan Rachim, Komite Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas  (KPPI, 2019)  menyebutkan  bahwa pembangunan  jalan  tol  akan  mendorong  pengembangan kawasan-kawasan  industri  berbasis  kelapa sawit,  batubara,  migas, dan  pertanian  di  kedua kota  dan  di  sepanjang  jalan  tol. Jalan  tol  Balikpapan-Samarinda juga  akan  meningkatkan konektivitas  serta mengurangi biaya logistik dan waktu  tempuh  antara Kota  Samarinda dan Kota Balikpapan.
Kedua , penggunaan Kawasan Tahura Bukit Soeharto untuk pembangunan jalan tol  tidak mungkin  dilaksanakan  dengan  dasar  ketentuan  Pasal  38  UU  No.  41/1999.  Sementara  itu dalam  Pasal  19  UU  yang  sama  terdapat  suatu  mekanisme  yang  memungkinkan  untuk ditempuh  yaitu mekanisme perubahan  peruntukan  kawasan hutan.  Ketentuan  pelaksanaan dari Pasal 19  UU  tersebut  yaitu  PP No.  10/2010  sebagaimana telah  diubah  dengan  PP  No. 60/2012  (saat  ini  sudah  dicabut  dan  dinyatakan  tidak  berlaku  melalui  PP  No.  104/2015) menentukan  bahwa  mekanisme  perubahan  peruntukan  kawasan  hutan  dapat  diterapkan pada  semua fungsi  hutan,  tak  terkecuali kawasan  hutan  konservasi.  Dengan  dua  argumen tersebut, projek perubahan peruntukan kawasan Tahura Bukit Soeharto kemudian dijalankan dan sebagian kawasan hutan konservasi dikeluarkan menjadi APL.

## 2. Tahapan perubahan kawasan Tahura Bukit Soeharto
Secara umum  gambaran berikut  adalah  proses  dan  tahapan  perubahan  peruntukan sebagian Kawasan Tahura Bukit  Soeharto.  Gambaran ini diperoleh dari wawancara penulis dengan Kepala BPKH Wilayah IV Samarinda dan dokumen yang didapatkan di lapangan serta data sekunder  lainnya. Secara ringkas, proses  perubahan  diusulkan  oleh  Gubernur  Provinsi Kaltim kepada Menteri LHK yang kemudian  ditindaklanjuti sampai dikeluarkannya  sebagian kawasan  hutan  Bukit  Soeharto  menjadi  APL.  Usulan  tersebut  sejak  pertama kali  diajukan tahun 2006 dan SK Tata Batas dikeluarkan tahun 2017. Secara keseluruhan, proses perubahan peruntukan  kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  menjadi  APL  tampaknya  tidak  mengalami persoalan,  karena  semua  stakehoder  sepakat  dan  mendukung  agenda  strategis  tersebut. Walaupun prosesnya sempat berhenti lama karena jalan buntu, tidak menemukan titik temu bagaimana cara  menyelesaikan  problem  tersebut.  Apa  yang  dihasilkan  dari  kesepakatan tersebut  merupakan  kompromi  sekaligus  penyelesaian  jalan  baru  dalam  mengatasi kekosongan  hukum  pengadaan  tanah dalam kawasan hutan  konservasi  untuk  kepentingan strategis.  Walaupun  tetap  muncul  pertanyaan  kritis,  jalan  tol  strategis  untuk  siapa  dan mengapa harus jalan tol bukan  jalan yang bisa dimanfaatkan oleh semua pihak. Pertanyaan tersebut wajar karena perdebatan tentang kepentingan strategis tidak pernah selesai.
Tabel 1. Proses dan tahapan usulan perubahan sebagian Kawasan Bukit Soeharto menjadi APL
No. Stakeholder Tahapan  dan Proses Tahun Keterangan 1 Pemprov Kaltim/Gubernur Kaltim Menyampaikan  usulan perubahan peruntukan dan fungsi kawasan  hutan dalam rangka revisi RTRW Provinsi Kalimantan  Timur kepada Menteri Kehutanan Usulan pertama tahun 2006 dan terakhir tahun 2010 Jumlah 5 kali revisi usulan 2 Menteri Kehutanan Membentuk Tim Terpadu untuk pengkajian perubahan peruntukan kawasan  hutan dalam  usulan revisi RTRW Provinsi Kaltim  melalui SK.274/Menhut-VII/2009 tanggal  12 Mei 2009, terakhir diubah dengan Keputusan Menteri Kehutanan Nomor SK.520/Menhut-VII/2011 tanggal  8 September 2011 2009 dan 2011 Terjadi dua kali perubahan Tim Terpadu, sejak 2009-2011 3 Tim Terpadu (KLHK) Laporan Tim Terpadu merekomendasikan: a. Perubahan peruntukan kawasan  hutan menjadi bukan kawasan  hutan seluas ± 470.285 hektar; b. Perubahan peruntukan fungsi kawasan  hutan seluas ± 377.000 hektar; c. Penunjukan bukan kawasan hutan menjadi kawasan hutan seluas ± 11.732 hektar; 2013 Melaksanakan  penelitian terpadu terhadap aspek biofisik, sosial, ekonomi dan budaya serta hukum dan kelembagaan 4 Direktur Jenderal Planologi Kehutanan Menyetujui: 1. Perubahan peruntukan kawasan  hutan menjadi bukan kawasan  hutan seluas ± 469.352 hektar. 2. Perubahan fungsi kawasan hutan seluas ± 276.240 hektar. 3. Penunjukan bukan kawasan hutan menjadi kawasan hutan seluas ± 11.732 hektar. 2013 Berdasarkan Surat Direktur Jenderal Planologi Kehutanan Nomor S.909/VIII-REN/2013 5 Menteri Kehutanan Menetapkan Perubahan Peruntukan Kawasan  Hutan Menjadi Bukan Kawasan Hutan Seluas ± 395.621 Hektar, Perubahan Fungsi Kawasan  Hutan Seluas ± 276.240 Hektar dan Penunjukan Bukan Kawasan Hutan Menjadi Kawasan Hutan Seluas ± 11.732 Hektar di Provinsi Kalimantan  Timur. 2013 Keputusan Nomor SK.554/Menhut- II/2013 Tanggal  2 Agustus 2013.
Keputusan tersebut menjadi dasar hukum direvisinya RTRW Provinsi
Kalimantan  Timur.
6 Menteri Kehutanan Kawasan  hutan yang berdampak penting dengan cakupan yang luas serta bernilai strategis di Provinsi Kaltim  seluas ± 73.731 hektar disampaikan  kepada DPR RI untuk mendapat persetujuan. 2013 Surat Nomor S.469/Menhut-II-2013 tanggal  2 Agustus 2013 (Humas Pemerintah Provinsi Kaltim,  2013). 7 DPR RI Memberikan persetujuan perubahan peruntukan kawasan  hutan menjadi bukan kawasan  hutan yang berdampak penting dan cakupan yang luas (DPCLS) seluas ± 73.731 hektar 2014 Surat Wakil Ketua DPR RI/Koordinator Bidang Industri dan Pembangunan No. PW/05433/DPR RI/VI/2014 tanggal  19 Juni 2014 8 Menteri Kehutanan Menetapkan Kawasan  Hutan Provinsi Kalimantan  Timur dan Provinsi Kalimantan  Utara. Lokasi yang mendapat persetujuan perubahan peruntukan kawasan  hutan dari DPR RI telah berubah menjadi APL. Kawasan yang berubah menjadi APL adalah sebagian kawasan  Tahura
Bukit Soeharto seluas ± 763,30 hektar, di antaranya seluas ± 150,49 hektar untuk
pembangunan jalan tol
Balikpapan-Samarinda  dan
selebihnya untuk pengembalian areal transmigrasi  Sepaku Semoi. 2014 Keputusan Nomor SK.718/Menhut- II/2014 Tanggal  29 Agustus 2014 9 Pemprov Kaltim Mengintegrasikan  hasil perubahan peruntukan kawasan  hutan untuk wilayah provinsi dalam  revisi RTRW Prov. Kaltim  Tahun 2016-2036 2016 Peraturan Daerah Provinsi Kaltim No. 1/2016 10 Direktur Jenderal Planologi Kehutanan Memerintahkan BPKH Kawasan  IV Samarinda  untuk melaksanakan  tata  batas  di sebagian Kawasan  Tahura Bukit Soeharto 2016 Surat Nomor S.218/PKTL/KUH/PKTL.1/3/2016 tanggal  16 Maret 2016. Berita Acara Tata  Batas  tanggal  28
Juli 2016.
Peta tata  batas  disahkan Direktur Jenderal Planologi  Kehutanan dan Tata  Lingkungan atas  nama Menteri LHK Tanggal  18 November 2016. 11 Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Menetapkan Taman  Hutan Raya Bukit Soeharto yang terletak di Kabupaten Kutai Kartanegara dan Kabupaten Penajam Paser Utara,  Prov. Kaltim  seluas 67.766 hektar. 2017 Keputusan Nomor 1231/MENLHK- PKTL/KUH/PLA-2/3/2017 Tanggal 16 Maret 2017

## Konsekuensi Perubahan Tanah Bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto
Identifikasi status  tanah merupakan hal penting dalam pelaksanaan pengadaan tanah. Tujuannya adalah untuk mengetahui apakah obyek pengadaan tanah berstatus tanah negara, tanah hak perorangan, tanah masyarakat hukum adat, tanah instansi pemerintah atau tana h badan hukum swasta. Hal ini mengingat status tanah akan berpengaruh terhadap obyek yang dapat  diberikan  ganti  kerugian,  bentuk  ganti  kerugian  bahkan  cara  pelepasan  atau penyerahan haknya.
Fokus  pembahasan  ini adalah memperjelas status  tanah  APL  bekas  Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto  dalam  rangka  pemberian  ganti  kerugian  bagi  masyarakat.  Pembahasan difokuskan  untuk  menjawab  pertanyaan  apakah  status  APL  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit Soeharto  merupakan  Tanah Negara atau  Tanah Instansi  Pemerintah. Bagian ini  difokuskan pada  dua  status  tanah  tersebut  mengingat  Tanah  Negara  sering  disalahartikan  dan disalahtafsirkan sebagai Tanah Instansi Pemerintah. Sementara itu, Pasal 46 UU No. 2/2012 telah  menyatakan  secara  tegas  bahwa  Tanah  Instansi  Pemerintah  tidak  diberikan  ganti kerugian  kecuali  telah  berdiri  bangunan  yang  dipergunakan  secara  aktif  untuk penyelenggaraan tugas  pemerintahan dan/atau  obyek  pengadaan tanah  merupakan  tanah kas desa.
Sebelum  menjawab  status  tanah  APL  bekas  Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto,  penulis sedikit mundur ke belakang sebelum Kawasan Tahura Bukit Soeharto  berubah menjadi APL. Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto  ditetapkan  melalui Keputusan  Menteri Kehutanan  Nomor SK.419/Menhut-II/2004  Tanggal 19 Oktober 2004. Penetapan  tersebut selain mengukuhkan status  hukum  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto,  juga  menimbulkan  konsekuensi  terhadap kewenangan penguasaan dan pengelolaannya (Rahmadi, 2017; Syaprillah & Sapriani, 2014). Merujuk pada ketentuan Pasal 4 Ayat (1) UU No. 41/1999 maka penguasaan dan pengelolaan Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto,  sebagai bagian dari  hutan  di  wilayah  Republik  Indonesia, menjadi  kewenangan  negara  (Ekawati,  2013).  Penguasaan  dan  pengelolaan  hutan  oleh negara bersumber dari ideologi penguasaan dan pemanfaatan sumber daya alam Indonesia, yaitu Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945.
Hak Menguasai Negara atas hutan (A. Safitri, 2014; Kusumadara, 2013) merupakan hak yang bersifat publik  dan bukan  bersifat keperdataan, artinya hutan  “dikuasai” oleh negara, bukan bermakna “dimiliki” oleh negara (Achmad et al., 2020; Sembiring, 2016). Penguasaan hutan oleh negara merupakan suatu pengertian yang mengandung kewajiban-kewajiban dan wewenang-wewenang  sebagaimana  ditentukan  dalam  Pasal  4  Ayat  (2)  UU  No.  41/1999. Dalam pelaksanaannya,  wewenang  Hak  Menguasai  Negara atas  hutan  dilaksanakan  oleh Pemerintah.  Representasi  dari  Pemerintah  adalah  Presiden  sebagai  pemegang kekuasaan tertinggi  dalam  pemerintahan.  Selanjutnya,  dalam  menjalankan  pemerintahan  presiden memberikan kewenangan di bidang tertentu melalui delegasi.
Kawasan Hutan Wisata Alam Bukit Soeharto  sebelum berstatus  sebagai Taman Hutan Raya Bukit Soeharto dikelola oleh Pemerintah Pusat melalui Unit Pelaksana Teknis Direktorat Jendral Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam (PHKA), yaitu Balai Konservasi Sumber Daya
Alam (BKSDA) Kalimantan Timur. Setelah terjadi perubahan fungsi menjadi Taman Hutan Raya dan pasca berlakunya kebijakan otonomi daerah maka kewenangan pengelolaan Tahura Bukit Soeharto  beralih  pada  Pemerintah  Provinsi  Kalimantan  Timur  melalui  Dinas  Kehutanan Provinsi  Kalimantan  Timur.  Saat  penelitian  ini  dilaksanakan,  pengelolaan  Tahura  Bukit Soeharto  telah beralih pada Unit Pelaksana Teknis Daerah (UPTD) Taman Hutan  Raya Bukit Soeharto berdasarkan Peraturan Gubernur Provinsi Kalimantan Timur No. 101/2016.
Berdasarkan penjelasan  di  atas  jelas  bahwa  meskipun  penguasaan  Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto  ada  pada  Kementerian  Kehutanan,  Dinas  Kehutanan  Provinsi  Kalimantan Timur maupun  UPTD Tahura Bukit Soeharto,  namun tidak dapat dikatakan bahwa  Kawasan Taman  Hutan  Raya  Bukit  Soeharto  merupakan  tanah  milik  pemerintah  dengan  bentuk hubungan hukum keperdataan. Hubungan penguasaan dan atau pengelolaan ketiga lembaga tersebut  atas  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  merupakan  hubungan  hukum  yang bersifat publik.  Hal ini mengingat penguasaan  ketiga lembaga tersebut  atas Kawasan  Tahura Bukit Soeharto bersumber dari Hak Menguasai Negara (Sembiring, 2016).
Pertanyaan  selanjutnya,  pasca  sebagian  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  berubah menjadi APL apakah APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto dapat dikategorikan sebagai Tanah Instansi Pemerintah mengingat perubahan  peruntukan  kawasan hutan  dimohon  oleh Pemerintah Provinsi Kalimantan Timur? Sebenarnya, pemerintah dapat mempunyai hak milik keperdataan untuk melaksanakan kedaulatan hukum negara dalam pelayanan publik kepada warga negara (Sembiring, 2018). Pemerintah berhak memiliki tanah yang tidak terlalu luas, sekedar cukup untuk melaksanakan tugas kewajiban pemerintah dalam melakukan pelayanan publik (public service).
Tanah  yang  dimiliki pemerintah  merupakan  bagian  dari  aset  pemerintah  yang  juga dikenal  dengan  istilah Barang Milik Negara/Daerah. Barang Milik Negara/Daerah (BMN/D) adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh  atas  beban  APBN/APBD  atau berasal dari perolehan lainnya yang sah.
Sembiring (2018) menyatakan bahwa salah satu cara untuk memastikan bahwa tanah- tanah pemerintah pusat atau pemerintah daerah merupakan tanah pemerintah (bukan tanah negara) adalah  dengan  melihat pada  subyek  hak  yang  tertera dalam  sertifikat.  Pendapat tersebut  didasarkan pada ketentuan  Pasal 49 Ayat  (1) UU  No.  1/2004  yang mengharuskan BMN/D mensertifikatkan tanah  “miliknya”. Faktanya, tidak  semua aset pemerintah  berupa tanah telah disertifikatkan.
Berdasarkan argumen tersebut,  penulis mencoba menyusun  tabel analisis pada kasus APL bekas kawasan hutan  di Bukit Soeharto  untuk  membandingkan antara kriteria, regulasi dan kondisi eksisting tanah sebagai berikut:
Tabel 2. Analisis Status  Tanah APL Bekas Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto  terhadap Kriteria Tanah Aset Pemerintah
No Kriteria Regulasi Kondisi pada APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto Keterangan: Sesuai/Tidak Sesuai 1 Dibeli atau diperoleh atas beban APBD atau berasal dari perolehan lainnya yang sah Pasal 1 Angka 10 UU Nomor 1 Tahun 2004 Berubah menjadi APL melalui mekanisme perubahan peruntukan kawasan hutan untuk wilayah provinsi. Tidak Sesuai 2 Disertipikatkan atas nama Pemerintah Republik Indonesia/Pemerintah Daerah yang bersangkutan Pasal 49 Ayat (1) UU Nomor 1 Tahun 2004 Tidak terdaftar sertipikat atas nama Pemerintah Provinsi Kalimantan Timur maupun Pemerintah Pusat Tidak Sesuai 3 Telah dikuasai secara fisik oleh instansi pemerintah Surat Edaran Nomor 500-468 tanggal 12 Februari 1996 Secara fisik dikuasai oleh masyarakat sejak masih berstatus sebagai Kawasan Taman Hutan Raya Bukit Soeharto yang ditandai dengan keberadaan tanam tumbuh, bangunan dan kolam Tidak Sesuai 4 Telah terdaftar dalam Daftar Inventaris Instansi Pemerintah yang bersangkutan Surat Edaran Nomor 500-468 tanggal 12 Februari 1996 Tidak terdaftar dalam Daftar Inventaris Pemerintah Provinsi Kalimantan Timur maupun Pemerintah Pusat Tidak Sesuai 5 Sudah ada sertipikatnya maupun belum ada sertipikat tanahnya
Surat
Edaran Nomor 500-468 tanggal 12 Februari 1996 Belum ada sertipikat hak atas tanah - 6 Secara fisik dikuasai atau digunakan/ dimanfaatkan oleh pihak lain berdasarkan hubungan hukum yang dibuat antara pihak lain berdasarkan hubungan hukum yang dibuat antara pihak lain dan instansi pemerintah dimaksud Surat Edaran Nomor 500-468 tanggal 12 Februari 1996 Secara fisik dikuasai oleh masyarakat tanpa didasari hubungan hukum antara masyarakat dengan Pemerintah Provinsi Kalimantan Timur Tidak Sesuai
Sumber: Hasil Analisis Penulis, 2020.
Tabel  2  menunjukkan  bahwa  APL  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  tidak memenuhi  lima kriteria tanah  aset  pemerintah  dan  satu  kriteria tidak  dapat  disimpulkan kesesuaiannya.  Menurut  penulis,  APL  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  tidak  dapat dikategorikan sebagai tanah aset pemerintah. Meski demikian, sangat dimungkinkan apabila di kemudian  hari setelah  pekerjaan pengadaan tanah  dan konstruksi  jalan tol   Balikpapan- Samarinda selesai, APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto (bersama-sama dengan tanah obyek  pengadaan  tanah  untuk  pembangunan  jalan  tol  Balikpapan-Samarinda  lainnya) disertifikatkan  atas  nama  pemerintah  dan  didaftar  dalam  daftar  inventaris  instansi pemerintah sehingga statusnya berubah menjadi  tanah aset pemerintah.
Tanah  APL  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  lebih  mendekati  kriteria  Tanah Negara. Kriteria Tanah Negara yang  dimaksud  merujuk  pada pendapat  ahli hukum  agraria Sumardjono.  Menurutnya,  “Tanah  Negara  adalah  tanah  yang  tidak  dilekati  sesuatu  hak kepada pihak lain, baik hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, tanah hak pengelolaan , tanah ulayat, dan tanah wakaf” (Sumardjono, 2018).
Sementara itu, berdasarkan hasil studi lapangan terkait penguasaan lahan oleh masya- rakat, beberapa konfirmasi dan wawancara kepada pimpinan Kantor Pertanahan Kabupaten Kutai Kartanegara dan pihak-pihak yang berwenang menjelaskan:
a) Sebagian masyarakat menguasai APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto tanpa dilandasi sertipikat hak atas tanah sehingga APL bekas Kawasan Taman Hutan Raya Bukit tidak termasuk dalam kategori tanah yang dilekati dengan sesuatu hak atas tanah seperti hak milik, hak guna usaha maupun hak guna bangunan;
b) Pada APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto  tidak ada tanah  wakaf dan tidak terdapat  bangunan  yang  difungsikan  untuk  masjid  maupun  rumah  peribadatan lainnya;
c) Pada APL bekas Kawasan Taman Hutan Raya Bukit Soeharto tidak terdapat sertifi- kat hak pengelolaan;
d) Masyarakat yang menguasai APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto bukanlah masyarakat hukum adat baik teritorial maupun genealogis sehingga APL bekas Ka- wasan Taman Hutan Raya tidak termasuk dalam kategori tanah hak ulayat maupun tanah kaum;
e) APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto sudah bukan lagi kawasan hutan berda- sarkan Keputusan Menteri Kehutanan No. 1231/MENLHK-PKTL/KUH/PLA-2/3/2017 tanggal 16 Maret 2017.
Kesimpulan  dari penjelasan  di  atas  menunjukkan  bahwa  APL  bekas  Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto  memenuhi kriteria Tanah Negara, sehingga seharusnya  tidak ada ganti rugi atas tanah tersebut kepada instansi pemerintah, karena tidak memenuhi unsur atau kriteria sebagaimana  penjelasan  Tabel  2.  Akan  tetapi,  akhirnya  terjadi  proses  ganti  rugi  untuk masyarakat yang menguasai. Poin berikut akan menjelaskan secara detail bagaimana proses ganti rugi kepada masyarakat dan apa saja yang diganti rugi oleh pemerintah.

## Pemberian  Ganti  Kerugian  bagi  yang  Menguasai  Lahan  Bekas  Kawasan  Tahura  Bukit Soeharto
Proses pemberian ganti kerugian bagi masyarakat yang menguasai APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto  dilaksanakan pada tahun 2017  setelah status  tanah  kawasan Tahura Bukti Soeharto beralih status menjadi APL. Sebelum melaksanakan pemberian ganti kerugian Kementerian Pekerjaan Umum  dan Perumahan Rakyat mengajukan permohonan  pendapat hukum (legal opinion) dan pendampingan kepada Kejaksaan Tinggi Kalimantan Timur selaku Jaksa  Pengacara  Negara.  Permohonan  tersebut  disampaikan  melalui  Surat  No. HK.0202/Bb12/86/II/2017  Tanggal 01 Febru ari 2017. Inti dari surat menyampaikan “apa kah dapat dilakukan ganti kerugian terhadap bangunan rumah dan tanam tumbuh serta kerugian lain  yang  dapat  dinilai  milik  masyarakat  yang  berada  dalam  APL  kawasan  Tahura  Bukit Soeharto yang dilalui trase pembangunan jalan tol Balikpapan-Samarin da?”
Kejaksaan Tinggi Kalimantan Timur kemudian memberikan jawaban melalui Surat No. B - 082/Q.4/Gs.1/03/2017  Tanggal 29 Maret 2017.  Beberapa poin penting  yang disampaikan antara lain:
a) Trase pembangunan jalan tol Balikpapan-Samarinda adalah sebagian dari Kawasan Tahura  Bukit  Soeharto  yang  telah  dikeluarkan  dari  kawasan  hutan  dan  telah ditetapkan  sebagai  APL  berdasarkan  Keputusan  Menteri  Kehutanan  No. 554/Menhut-II/2013  Tanggal 2 Agustus 2013;
b) Trase pembangunan  jalan tol Balikpapan-Samarinda tergambar secara jelas tidak lagi berada pada  kawasan  hutan  melainkan  berada  pada  kawasan  bukan  hutan yang telah ditetapkan menjadi APL berdasarkan peta lampiran Keputusan  Menteri Kehutanan  No.  SK.718/Menhut-II/2014  tentang  Kawasan  Hutan  Provinsi Kalimantan Timur dan Kalimantan Utara;
c) Oleh  karena  lokasi trase pembangunan  jalan  tol  Balikpapan-Samarinda  telah berada pada kawasan bukan  hutan  dan ditetapkan  sebagai APL maka pemberian ganti  kerugian  terhadap  bangunan,  tanam  tumbuh  tanaman  masyarakat  serta kerugian lain yang dapat dinilai di atas lahan yang dikuasai masyarakat tidak lagi bertentangan  dengan  ketentuan  Pasal  1 Ayat  (15)  dan  Pasal 5  huruf  (b)  UU  No. 5/1990 tentang Konservasi sehingga dapat dilakukan ganti kerugian.
Pemberian ganti kerugian tanam tumbuh,  bangunan dan benda-benda  lain yang dapat dinilai dapat mengacu pada UU No. 2/2012 dan Perpres No. 71/2012 mengingat belum ada aturan/regulasi yang  secara  khusus  mengatur  tentang  ganti  kerugian tanam  tumbuh  dan benda-benda di atas tanah.
Pendapat hukum tersebut kemudian diimplementasikan dalam pelaksanaan pemberian ganti kerugian bagi masyarakat yang menguasai APL bekas kawasan Tahura Bukit Soeharto. Dua hal yang dipedomani yaitu: (a) obyek yang diberikan ganti kerugian, yaitu hanya meliputi tanam  tumbuh,  bangunan  serta  kerugian  lain  yang  dapat  dinilai;  dan  (b)  dasar   hukum
pemberian ganti kerugian tanam tumbuh,  bangunan  serta kerugian lain yang dapat  dinilai mengacu pada ketentuan UU No. 2/2012 dan Perpres No. 71/2012.
Selain itu,  pemberian ganti  kerugian bagi masyarakat juga mengacu pada    pendapat hukum Kejaksaan Tinggi Kalimantan Timur No. B-65/Q.4.6/Gs.2/08/2017 Tanggal 16 Agustus 2017.  Poin  penting  dalam  pendapat  hukum  tersebut  adalah  bahwa  tanaman  yang  dapat diberikan ganti kerugian adalah tanaman yang ditanam (telah ada) sebelum lokasi ditetapkan sebagai  Area  Penggunaan  Lain  (APL).  Pendapat  hukum  tersebut  menjadi  dasar  kriteria tanaman yang dapat diberikan ganti kerugian.
Pemberian ganti kerugian yang berpedoman pada pendapat hukum merupakan suatu kebijakan yang disebut  dengan diskresi. Pasal 1 butir 9 UU No. 30/2014 tentang Administrasi Pemerintahan mendefinisikan diskresi sebagai berikut:
“Diskresi adalah keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh pejabat  pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan  konkret  yang  dihadapi  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  hal  peraturan  perundang-undangan  yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.”
Kebijakan  diskresi  ditempuh  sebagai  solusi  atas  ketiadaan  hukum  yang  mengatur pemberian  ganti  kerugian  tanam  tumbuh  dan  benda-benda  di  atas  Tanah  Negara  bekas kawasan  hutan  yang  secara fisik telah  dikuasai  oleh  masyarakat. Berbeda dengan  saat ini dimana pemberian santunan bagi masyarakat yang menguasai Tanah Negara atau tanah yang dimiliki oleh pemerintah, pemerintah daerah, BUMN dan BUMD telah diatur dalam Perpres No. 62/2018 tentang Penanganan Dampak Sosial Kemasyarakatan dalam Rangka Penyediaan Tanah untuk Pembangunan Nasional.
Secara umum tahapan pemberian ganti kerugian bagi masyarakat yang menguasai APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan dalam UU No.  2/2012  beserta  peraturan  turunannya,  yaitu  melalui  tahapan:  (a)  inventarisasi  dan identifikasi;  (b)  penilaian  ganti  kerugian;  (c)  musyawarah  pemberian  ganti  kerugian;  (d) pemberian ganti kerugian; dan (e) pelepasan tanah.
Mencermati pelaksanaan pemberian ganti kerugian bagi masyarakat yang menguasai APL  bekas  Kawasan  Tahura Bukit  Soeharto,  dapat  disimpulkan  bahwa  persepsi  pelaksana pengadaan tanah terhadap  penguasaan masyarakat adalah berbentuk  penggarapan di atas tanah yang bukan miliknya sehingga tidak diberikan ganti kerugian atas tanah. Pada dasarnya, ketentuan  dalam UU  No.  2/2012  mengakui  kepemilikan  benda-benda  di  atas  tanah  yang bukan miliknya sebagaimana tercermin dalam penjelasan Pasal 40 UU No. 2/2012:
“Untuk  hak  guna  bangunan  atau  hak  pakai  yang  berada  di  atas  tanah  yang  bukan miliknya, ganti kerugian diberikan kepada pemegang hak guna bangunan atau hak pakai atas bangunan,  tanaman, atau  benda  lain yang berkaitan dengan  tanah yang dimiliki atau dipunyainya, sedangkan ganti kerugian atas tanahnya diberikan kepada pemegang hak milik atau hak pengelolaan.”
Penjelasan  tersebut  menegaskan  bahwa  UU  No.  2/2012  tidak  hanya  mengakui kepemilikan atas tanah saja namun juga kepemilikan benda-benda  di atas tanah yang bukan
miliknya. Namun penjelasan Pasal 40 UU  No. 2/2012 hanya menyinggung pemilikan benda- benda  di atas tanah yang dilandasi dengan Hak Guna  Bangunan dan  Hak Pakai di atas Hak Milik  atau  Hak  Pengelolaan.  Sementara  itu,  berdasarkan  studi  dokumen  pelaksanaan pemberian ganti kerugian diketahui bahwa penguasaan masyarakat pada APL bekas Kawasan Tahura  Bukit  Soeharto  tidak  dilandasi  dengan  bukti  yuridis  melainkan  dibuktikan  dengan keberadaan tanam tumbuh dan benda-benda yang ada di atas tanah.
Selanjutnya  terkait  dengan  pemberian ganti kerugian atas Tanah  Negara, penjelasan Pasal 40  UU  No.  2/2012  menyebutkan  bahwa  salah satu  pihak  yang berhak  mendapatkan ganti  kerugian  adalah  pihak  yang  menguasai  Tanah  Negara  dengan  itikad  baik. Pertanyaannya,  “ apakah  penguasaan  masyarakat  atas  APL  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit Soeharto  dapat  dikategorikan  sebagai  penguasaan  yang  beritikad  baik?”  Jawaban  dari pertanyaan tersebut dapat bervariasi tergantung pada perspektif yang digunakan.
Ditinjau  dari  perspektif  hukum  normatif  maka  kriteria  penguasaan  Tanah  Negara dengan itikad baik yang dapat diberikan ganti kerugian tercantum pada penjelasan Pasal 40 UU No. 2/2012 yaitu:
“Pihak  yang  menguasai  tanah  negara  yang  dapat  diberikan  ganti  kerugian  adalah pemakai tanah negara yang sesuai dengan atau tidak melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan.  Misalnya,  bekas  pemegang  hak  yang  telah  habis  jangka waktunya  yang  masih  menggunakan  atau  memanfaatkan tanah  yang  bersangkutan, pihak yang menguasai tanah negara berdasarkan sewa-menyewa, atau pihak lain yang menggunakan  atau  memanfaatkan  tanah  negara  bebas  dengan  tidak  melanggar ketentuan peraturan perundang- undangan.”
Berdasarkan  penjelasan  di  atas,  penulis  mencoba  membuat  tabel  analisis  sebagai berikut:
Tabel 3. Analisis penguasaan oleh masyarakat terhadap kriteria penguasaan yang beritikad baik menurut penjelasan Pasal 40 UU No. 2/2012
No.  Kriteria  penguasaan  yang beritikad baik Penguasaan  Masyarakat  pada  APL  bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto Keterangan 1 Bekas  pemegang hak  yang telah habis jangka waktunya yang  masih  menggunakan atau  memanfaatkan  tanah yang bersangkutan. Masyarakat  yang  menguasai  APL  bekas Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  bukan merupakan bekas pemegang hak atas tanah. APL  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto bukan merupakan Tanah Negara yang berasal dari  tanah  hak  yang  telah  berakhir  jangka waktunya dan tidak diperpanjang lagi. Tidak Memenuhi Kriteria Pihak yang menguasai tanah negara  berdasarkan  sewa- menyewa. Penguasaan  masyarakat  pada  APL  bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto tidak dilandasi dengan  sewa  menyewa  dengan  pihak  yang berwenang. Tidak Memenuhi Kriteria 3 Pihak lain yang menggunakan atau memanfaatkan tanah negara  bebas dengan tidak melanggar ketentuan APL  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto bukan merupakan Tanah Negara bebas karena pasca  penetapan  sebagai  APL  wewenang pengelolaannya  ada  pada  Kementerian
Pekerjaan  Umum  dan  Perumahan  Rakyat
Tidak Memenuhi Kriteria
peraturan perundang- undangan. dalam  rangka  pembangunan  jalan  tol Balikpapan-Samarinda. Bahkan  apabila  ditarik  mundur  ke  belakang ketika  APL  masih  berstatus sebagai  Kawasan Tahura Bukit Soeharto, penguasaan masyarakat dapat dikategorikan ilegal karena dilakukan  tanpa  ijin  dari  pejabat  yang berwenang  sebagaimana  ditentukan  dalam Pasal  38  Peraturan  Pemerintah  Nomor  28 Tahun 2011
Sumber: Hasil Analisis Peneliti, 2020.
Berdasarkan Tabel 3 dapat disimpulkan bahwa penguasaan tanah oleh masyarakat pada APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto  tidak memenuhi kriteria penguasaan tanah yang beritikad baik. Akan  tetapi,  jika ditinjau dari perspektif  sosial, tentunya  penilaian terhadap itikad penguasaan masyarakat tidak dapat didasarkan pada hukum normatif saja namun perlu dilakukan kajian yang lebih mendalam khususnya mengenai sejarah penguasaan masyarakat.
Kajian mengenai sejarah penguasaan tanah di Tahura Bukit Soeharto oleh masyarakat perlu dilakukan mengingat beberapa hal di antaranya:
a) Komplek  Hutan  Bukit  Soeharto  pertama kali ditetapkan  sebagai Kawasan  Hutan Lindung  pada  tahun  1982  melalui  penunjukan  berdasarkan  Surat  Keputusan Menteri  Pertanian  No.  818/Kpts/Um/II/1982  Tanggal  10  November  1982. Kebijakan yang berlaku pada saat itu adalah suatu kawasan dapat dikatakan sebagai kawasan  hutan  hanya  dengan  penunjukan  tanpa  terlebih  dahulu  dilakukan  tata batas;
b) Komplek  Hutan  Bukit  Soeharto  dalam  perjalanannya  mengalami beberapa  kali perubahan fungsi hutan dan luas. Pada tahun 1982 dilakukan penunjukan Kawasan Hutan Lindung Bukit Soeharto  seluas 27.000 hektar. Selanjutnya pada tahun 1987 terjadi perubahan  fungsi  Kawasan  Hutan  Lindung  Bukit  Soeharto  menjadi Hutan Wisata Alam Bukit Soeharto seluas ±23.800 hektar sekaligus penunjukan perluasan- nya  dengan  kawasan  hutan  di  sekitarnya  kurang lebih  ±41.050  hektar,  sehingga Kawasan Hutan Wisata Bukit Soeharto menjadi seluas 64.850 hektar. Penambahan luas kawasan yang signifikan melalui penunjukan  membuka kemungkinan adanya hak penguasaan masyarakat dalam lokasi yang ditunjuk sebagai kawasan hutan;
c) Informasi mengenai penguasaan masyarakat merupakan kunci untuk melihat itikad penguasaan masyarakat. Apabila masyarakat lebih dulu menguasai Kawasan Hutan Bukit  Soeharto  daripada penunjukan  dan  atau  penetapan  kawasan  hutan  maka kurang tepat  apabila penguasaan masyarakat dikatakan ilegal hanya karena tidak dilandasi izin dari pejabat yang berwenang. Bahkan pemberian ganti kerugian yang hanya meliputi tanaman, bangunan,  dan kolam dapat dikatakan tidak  memenuhi rasa keadilan.
Untuk  mengkonfirmasi hal-hal di atas  tentunya  diperlukan  penelitian  yang dilakukan secara cermat dan membutuhkan  waktu yang tidak singkat. Hal tersebut  menjadi salah satu
kekurangan dari penelitian ini karena keterbatasan yang peneliti miliki. Keterbatasan waktu penelitian dan penutupan akses menuju kelurahan karena pandemi Covid-19 menjadi kendala untuk melaksanakan kajian tersebut.
Sementara itu, untuk  melihat respons masyarakat terhadap pemberian ganti kerugian yang hanya  meliputi  benda-benda  di  atas tanah  dapat  dilihat pada  dokumen  pelaksanaan pemberian ganti kerugian. Beberapa dokumen yang dapat dijadikan indikator untuk  melihat respons  masyarakat  antara  lain:  (a)  pengumuman  hasil  inventarisasi  dan  identifikasi;  (b) berita acara kesepakatan; dan (c) surat keberatan hasil musyawarah penetapan bentuk ganti kerugian yang disampaikan kepada Pengadilan Negeri. Berdasarkan hasil studi dokumen Surat Lurah Sungai Merdeka No. 593/72/1006/VII/2017  Tanggal 10 Juli 2017 Perihal Pengumuman Hasil  Inventarisasi  diperoleh  informasi  bahwa  terdapat  keberatan  masyarakat  atas  hasil inventarisasi dan  identifikasi. Selanjutnya  pada tahap  musyawarah penetapan  bentuk  ganti kerugian terdapat keberatan dengan rincian sebagai berikut:
Tabel  4.  Rincian  data  berita  acara  kesepakatan  pada  APL  bekas  kawasan  Tahura  Bukit Soeharto
No. Berita Acara (Nomor dan Tanggal) Kelurahan Jumlah Setuju Tidak Setuju Tidak Hadir 1 Nomor.425/64.02/500.01/X/2017  Tanggal 2-10 2017 Sungai Merdeka 44 5 0 2 Nomor.436/64.02/500.01/X/2017  Tanggal 5-10 2017 Bukit Merdeka 40 30 5 3 Nomor.427/64.02/500.01/X/2017  Tanggal 3-10 2017 Teluk Dalam 31 3 2
Sumber: Olahan data sekunder oleh penulis, 2020.
Mencermati Surat  Lurah  Sungai  Merdeka  No.  593/72/1006/VII/2017  Tanggal 10  Juli 2017 diketahui bahwa keberatan masyarakat disebabkan karena jumlah tanaman, bangunan, kolam  dan  ikan  pada  daftar  nominatif  tidak  sesuai  dengan  jumlah  yang  diakui  oleh masyarakat.  Tabel  berikut  menyajikan  beberapa  contoh  perbedaan  jumlah  tanaman, bangunan, kolam dan ikan yang menjadi keberatan masyarakat.
Tabel 5.  Perbedaan  jumlah  tanaman, bangunan,  kolam  dan  ikan  yang menjadi  keberatan masyarakat
No Nama Jumlah pada Daftar Nominatif Jumlah yang Diakui Masyarakat 1 Noktah Aryadi Tanaman Rambutan a. Produktif = 10 b. Kecil = 18 Tanaman Rambutan a. Produktif = 18 b. Kecil = 10 2 Sukir Ansori Tanaman Karet Kecil = 21 Tanaman Karet Kecil = 221 3 Saswoko Bangunan Sementara = 1 2 unit rumah belum terdata sehingga seharusnya terdapat 3 bangunan 4 Desy 1 Kolam Tanah, rincian: Luas kolam 10,58  m3 1 Kolam Tanah, rincian: Luas kolam 3.600  m3
Ikan Nila = 100 ekor
Ikan Mas = 100 ekor
Benih Ikan Nila = 150 ekor
Benih Ikan Lele = 1.000  ekor
Ikan Nila = 500 ekor Ikan Mas = 500 ekor Benih Ikan Nila = 20.000 ekor Benih Ikan Lele = 1.000 ekor
Sumber: Olahan data sekunder oleh penulis, 2020.
Berdasarkan Tabel 5, dapat  disimpulkan  bahwa  keberatan masyarakat bukan  karena tanah tidak diberikan ganti kerugian. Hal ini sejalan dengan informasi dari wawancara dengan Seksi Pengadaan Tanah Kabupaten  Kutai Kartanegara yang menyatakan bahwa  masyarakat keberatan karena nilai ganti kerugian dianggap terlalu kecil. Masyarakat keberatan dengan kriteria  umur  tanaman  yang  dapat  diberikan  ganti  kerugian  karena  kriteria  tersebut menyebabkan tidak semua tanaman dapat diberikan ganti kerugian. Pada dasarnya keberatan masyarakat bukan karena tanah yang tidak diberikan ganti kerugian karena masyarakat sudah memahami bahwa garapannya berada dalam Kawasan Tahura Bukit Soeharto.

## Penutup
Perubahan peruntukan  sebagian Kawasan Tahura Bukit Soeharto dilaksanakan melalui mekanisme perubahan peruntukan kawasan hutan untuk  wilayah provinsi, yaitu mekanisme perubahan peruntukan kawasan hutan  yang dilakukan sebagai akibat dari evaluasi dan revisi terhadap  RTRW  Provinsi.  Argumen  untuk  kepentingan  pembangunan  strategis  nasional menjadi kata kunci merubah/mengeluarkan kawasan hutan konservasi menjadi APL.
Setelah  berstatus  tanah  APL,  tanah  bekas  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto  yang dipergunakan  untuk  pembangunan  jalan  tol  Balikpapan-Samarinda adalah  Tanah  Negara. Sementara pemberian ganti kerugian bagi masyarakat yang menguasai APL bekas Kawasan Tahura Bukit Soeharto berpedoman pada pendapat hukum dari Kejaksaan Tinggi Kalimantan Timur. Obyek yang diberikan ganti kerugian adalah benda-benda di atas tanah yang meliputi tanam tumbuh,  bangunan, dan kolam. Kriteria tanam tumbuh  yang diberikan ganti kerugian adalah  tanam  tumbuh  yang  telah  ada  sebelum  sebagian  Kawasan  Tahura  Bukit  Soeharto berubah  menjadi  APL.  Sementara tanah  yang  dikuasai oleh  masyarakat yang  sudah  relatif lama  tidak  bisa  diberikan  ganti  kerugian  akibat  hukum  formal  tidak  memberikan  ruang “keadilan” tersebut kepada masyarakat. Protes yang dilakukan oleh masyarakat secara resmi tidak mendapatkan respons yang memadai, dan semua proses akhirnya dianggap selesai. Sisi keadilan yang diperjuangkan oleh masyarakat menemukan jalan buntu.

## Daftar  Pustaka
A.  Safitri, M. (2014). Hak  menguasai negara di  kawasan hutan:  beberapa indikator  menilai pelaksanaannya.
Jurnal Hukum Lingkungan Indonesia , 1 (2).
https://doi.org/10.38011/jhli.v1i2.13
Achmad, I. A., Risdiwanto,  G., & Rezandy, J. G. (2020). Kewenangan Hak Menguasai Negara Atas  Hak  Ulayat Pada  Kawasan  Hutan  Lindung. Journal  of  Chemical Information  and Modeling , 53 (9).
Amanda,  G.  (2019,  December  17). Besok,  tol  balikpapan-samarinda  resmi  dibuka  untuk umum . Republika. https://www.republika.co.id/berita/q2psyc423/besok-t ol- balikpapan-samarinda-resmi-dibuka-untuk-umum
Azuwandri,  A.,  Ekaputri,  R. A.,  & Sunoto,  S.  (2019).  Pengaruh  pembangunan  infrastruktur terhadap pertumbuhan  ekonomi di Provinsi Bengkulu. EKOMBIS REVIEW: Jurnal Ilmiah Ekonomi Dan Bisnis , 7 (2). https://doi.org/10.37676/ekombis.v7i2.834
Benuf,  K.,  & Azhar,  M. (2020).  Metodologi  Penelitian Hukum  sebagai Instrumen  Mengurai Permasalahan Hukum Kontemporer. Jurnal Gema Keadilan , 7 (1).
Bustam, B., Nawi, S., & Baharuddin, H. (2020). Konflik Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum Di Kabupaten Maros. Journal of Lex Theory (JLT) , 1 (1). https://doi.org/10.52103/jlt.v1i1.206
Cavallo, E., &  Daude, C. (2011).  Public investment  in developing  countries:  A  blessing or a curse?
Journal of Comparative Economics , 39 (1).
https://doi.org/10.1016/j.jce.2010.10.001
Deakin, S. (2018). The Use of Quantitative Methods  in Labour Law Research: An Assessment and
Reformulation. Social and Legal Studies , 27 (4). https://doi.org/10.1177/0964663918760385
Dewi, N. L. G. M. P., & Salim, M. N. (2020). Berakhir di Temon: Perdebatan Panjang Pengadaan Tanah untuk [New] Yogyakarta International Airport (YIA) . STPN Press.
Egeham, L. (2019, December 17). Jokowi: tol pertama di kalimantan hemat 2 jam perjalanan balikpapan-samarinda . Liputan6.Com. https://www.liputan6.com/news/read/4136269/jokowi-tol-pertama-di-kalimantan- hemat-2-jam-perjalanan-balikpapan-samarinda
Ekawati,  S.  (2013).  Evaluasi  Implementasi  Kebijakan  Desentralisasi  Pengelolaan  Hutan Produksi. Jurnal Analisis Kebijakan Kehutanan , 10 (3).
Haris,  A.  (2009).  Pengaruh  penatagunaan  tanah  terhadap  keberhasilan  pembangunan infrastruktur dan ekonomi. Bappenas .
Irianto, S., & Shidarta. (2009). Metode Peneltian Hukum: Konstelasi dan Refleksi (Irianto, S.).
Yayasan Pustaka Obor Indonesia.
Istijono,  B.  (2014).  Lahan  menjadi  faktor  penghambat  dalam  pelaksanaan  pembangunan untuk  kepentingan  umum. Jurnal  Rekayasa  Sipil  (JRS-Unand) , 10 (2),  52. https://doi.org/10.25077/jrs.10.2.52-59.2014
KPPI. (2019). Proyek Strategis Nasional. Komite Perpecepatan Penyedia Infrastruktur Prioritas . Kusumadara,  A. (2013).  Perkembangan Hak Negara Atas Tanah:  Hak Menguasai Atau  Hak. Fakultas Hukum Brawijaya , 20 (2).
Listyawati,  H.,  &  Sulastriyono,  M.  (2014).  Kajian  konflik  dalam  pengadaan  tanah  untuk pembangunan  jalur evakuasi  tsunami  Alai-by  pass  di  Kota  Padang. Mimbar Hukum  - Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada , 26 (1). https://doi.org/10.22146/jmh.16064
Lowe,  M., Papageorgiou, C., & Perez-Sebastian,  F.  (2019). The  Public and  Private Marginal Product of Capital. Economica , 86 (342). https://doi.org/10.1111/ecca.12268
Mutolib, A., Yonariza, Y., Mahdi, M., & Ismono, H. (2015). Konflik agraria dan pelepasan tanah ulayat  (studi  kasus  pada  masyarakat  Suku  Melayu  di  Kesatuan  Pemangkuan  Hutan Dharmasraya, Sumatera Barat). Jurnal Penelitian Sosial Dan Ekonomi Kehutanan , 12 (3). https://doi.org/10.20886/jsek.2015.12.3.213-225
Prasetyo,  G.  adi.  (2019).  Pengaruh  pembangunan  infrastruktur  telekomunikasi  terhadap pertumbuhan ekonomi  di  ASEAN. Jurnal  Ilmu  Ekonomi  Terapan , 4 (1). https://doi.org/10.20473/jiet.v4i1.13941
Prihatno,  K.  (2017). Dukungan  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  untuk Pembangunan  di  Luar  Bidang  Kehutanan:  Materi  pada  Pelatihan  Perencanaan Pengadaan Tanah bagi Pembangunan  Untuk Kepentingan Umum .
Purwandhani, D. G., B. M., K. E. S. (2015). Implementasi pengadaan tanah untuk jalan di Jalan Lintas  Selatan  (JLS)  yang  melewati  kawasan  hutan  di  Desa  Sindurejo,  Kecamatan Gedangan, Kabupaten Malang. Kumpulan Jurnal Mahasiswa Fakultas Hukum .
Rachim, A. (2015). Ekonomi Pembangunan . Penerbit Andi.
Rahayu, Y., & Soleh, A. (2017). Pengaruh pembangunan infrastruktur terhadap pertumbuhan ekonomi Provinsi Jambi (pendekatan fungsi Cobb Douglas). Journal Development , 5 (2). https://doi.org/10.53978/jd.v5i2.52
Rahmadi,  T.  (2017).  Pengelolaan  sumberdaya  hutan:  Pembagian  kewenangan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah. Jurnal  Hukum  &  Pembangunan , 32 (3). https://doi.org/10.21143/jhp.vol32.no3.1347
Salim, M.  N. (2022).  Orang-orang Kalah dalam Pengadaan Tanah  yang Meniadakan Tanah: Catatan untuk  YIA. In Pergulatan intelektual mewujudkan tata kelola agraria yang adil, demokratis dan mensejahterakan, 15. (pp. 255 – 273). STPN Press.
Sembiring, J. (2016). Hak Menguasai Negara Atas Sumber Daya Agraria. BHUMI: Jurnal Agraria Dan Pertanahan , 2 (2). https://doi.org/10.31292/jb.v2i2.65
Sembiring, J. (2018). Pengertian, Pengaturan, dan Permasalahan Tanah Negara . Kencana. Sonata, D. L. (2015). Metode penelitian hukum normatif dan empiris: Karakteristik khas dari metode meneliti hukum. FIAT JUSTISIA:Jurnal
Ilmu Hukum , 8 (1). https://doi.org/10.25041/fiatjustisia.v8no1.283
Sumardjono,  M. S.  W.  (2018). Regulasi Pertanahan  dan  Semangat  Keadilan  Agraria . STPN Press.
Suntoro,  A.  (2019).  Penilaian Ganti  Kerugian Dalam Pengadaan Tanah  Untuk  Kepentingan Umum:  Perspektif  Ham  Assessment  of  Compensation  in  Land  Acquisition  for  Public Interest: Human Rights Perspective *. BHUMI: Jurnal Agraria Dan Pertanahan , 5 (1).
Surono, A. (2017). Perlindungan Hak Korban Pengadaan Tanah untuk Pembangunan Jalan Tol di Kabupaten
Kendal. Jurnal Penelitian Hukum De Jure , 17 (4). https://doi.org/10.30641/dejure.2017.v17.391-409
Suryadi,  Aipassa, Ruchaemi, M. (2017).  No  Title. Jurnal  Penelitian Ekosistem Dipterokarpa ,
3 (1), 43 – 48. https://doi.org/10.20886/jped.2017.3.1.43-48
Syaprillah, A., & Sapriani, S. (2014). Pengelolaan Hutan Lindung Kota Tarakan dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan. PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum (Journal of Law) , 1 (3). https://doi.org/10.22304/pjih.v1n3.a10
Timor, A. P. (2015). Pengadaan  tanah  bagi pembangunan  untuk  kepentingan umum di atas tanah berstatus hutan konservasi’ .