## DILEMATIKA  DISKRESI  KEUANGAN,  KEBIJAKAN YANG DIANGGAP TABU

## DILEMATICS  OF  FINANCIAL  DISCRETION,  POLICIES CONSIDERED TABOO
Amelia Cahyadini; a Chyntia Pinky Jullianti; b

## ABSTRAK
Diskresi  merupakan  hal  yang  umum  dalam  penyelenggaraan  negara, terkecuali yang berkaitan dengan keuangan negara. Diskresi keuangan sangat dibatasi pelaksanaannya di Indonesia dan bahkan dikhawatirkan rentan  terjadi  korupsi  menjadi  kondisi  yang  mengintai  pejabat administrasi  negara.  Dalam  praktiknya,  diskresi  keuangan  justru dimaksudkan  untuk  memecahkan  permasalahan,  stagnasi,  serta menyiasati  agar  suatu  program  berjalan  atau  agar  tujuan  yang diinginkan  cepat  tercapai  dengan  memperhatikan  kepentingan masyarakat umum. Sehingga, ada beberapa hal terkait diskresi keuangan yang  menjadi  pertanyaan,  pertama,  bagaimana  kedudukan  diskresi keuangan sebagai salah satu bentuk kebijakan publik dalam pandangan normatif?  Kedua,  bagaimana  batasan-batasan  diskresi  keuangan  yang seharusnya diterapkan agar tercapai tujuan dari kebijakan publik yang dirumuskan?  Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah  metode penelitian normatif dengan hasil dari penelitian mengedepankan prinsip money follow program berdasarkan ketentuan-ketentuan diskresi sebagai berikut: dilakukan oleh pejabat struktural merangkap politik, tidak dapat dilakukan  terhadap  program  rutin,  dapat  dipertanggungjawabkan terhadap APBN dan APBD secara wajar, dan tidak boleh melebihi 0.1% dari total keseluruhan anggaran tahunan kementerian/lembaga/daerah.
Kata kunci: diskresi keuangan; money follow program; penyelenggaraan negara.

## ABSTRACT
Discretion  is  common  in  administration  of  state,  with  the  exception  matters relating to financial state. Financial discretion is severely restricted in Indonesia and there are close to corruption lurks state administration officials. In practice, financial discretion is precisely intended to solve problems, stagnate, and find shortcuts so that a program can work or get around something so that the desired goals  are  quickly  achieved  by  paying  attention  to  the  interests  of  the  general public.  So,  there  are  several  things  related  to  financial  discretion  which  are questions, first, how is the position of financial discretion as a form of public policy in the normative view? Second, how are the limits of financial discretion that should be applied in order to achieve the objectives of the formulated public policy? The research method used is a normative research method with the results
a Fakultas  Hukum  Universitas  Padjadjaran,  Jalan  Raya  Bandung  Sumedang  KM.  21  Jatinangor,  email: amelia.cahyadini@unpad.ac.id
b SIP Law Firm, No.7 building, Jl. Warung Buncit Raya No.7 Jakarta Selatan, email: chyntiapinky0@gmail.com

## JURNAL POROS HUKUM PADJADJARAN
P-ISSN: 2715-7202 E-ISSN: 2715-9418 Artikel diterbitkan: 30 November 2020 DOI: https://doi.org/10.23920/jphp .v2i1.332 Halaman Publikasi: http://jurnal.fh.unpad.ac.id/i ndex.php/jphp/issue/archive
Diterbitkan oleh: Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran
of the research prioritizing the principle of money follow programs based on the provisions of discretion as follows:  carried  out  by  structural  and  concurrent  political  officials,  cannot  be  carried  out  in  routine programs, accounted for the APBN and APBD fairly, and may not be exceeds 0.1% of the total annual ministry/agency/ regional annual budget.
Keywords: financial discretion; money follow program; administration of state.

## PENDAHULUAN
Indonesia sebagai negara hukum memiliki arti bahwa dalam melaksanakan tugas dan  kewajibannya,  pemerintah  harus  berdasarkan  hukum  atau  dikenal  dengan  asas legalitas.  Lebih  lanjut  diuraikan  dalam  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  (selanjutnya  disebut  UUD  1945)  bahwa  sistem  pemerintahan negara didasarkan atas kedaulatan rakyat. 1 Hal ini diwujudkan dengan adanya peran yang nyata dari rakyat untuk turut mengawasi perbuatan dan pelaksanakan peraturan perundang-undangan serta kebijaksanaan yang dilakukan oleh Pemerintah. Tujuannya adalah  untuk  mewujudkan  masyarakat  Indonesia  yang  adil  dan  makmur,  serta sejahtera,  berdasarkan  Pancasila  dalam  wadah  Negara  Republik  Indonesia  yang merdeka dan berdaulat, sebagaimana tercantum dalam pembukaan UUD 1945. Salah satu perwujudan nyata dari upaya ini adalah melalui pembangunan. 2
Saat  ini  Indonesia  telah  mencapai  era  baru  dalam  pembangunan  nasional berkelanjutan,  yang  mana  tercantum  dalam  Sustainable  Development  Goals  (SDG’s). Permasalahan yang dihadapi bukan lagi perihal ada atau tidaknya anggaran, melainkan bagaimana  mengoptimalkan  pengelolaan  dana  yang  tersedia  untuk  mencapai  hasil yang  maksimal.  Hal  ini  disampaikan  oleh  Sri  Mulyani  yang  menyatakan  bahwa permasalahan  pembangunan  di  Indonesia  bukanlah  pada  ada  atau  tidaknya ketersediaan  dana  melainkan  berfokus  mengenai  bagaimana  cara  penyerapan  dana yang tepat sehingga dapat menyelesaikan permasalahan yang dihadapi. 3
Seringkali dalam pengunaan anggaran negara untuk pembangunan dihadapkan pada  permasalahan  yang  tidak  terprediksi  dan  tidak  dapat  dikontrol.  Kerumitan permasalahan  ini  dipengaruhi  oleh  bermacam-macam  kepentingan,  konflik, keterlambatan,  kondisi  alam,  serta  adanya  golongan  oposisi  yang  tidak  terprediksi sebelumnya dalam menjadi tantangan dalam perumusan kebijakan publik. Efek domino
1 Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945.
2 Soemitro, Rochmat. (1988). Pajak dan Pembangunan. Bandung: Eresco. hlm. 100.
3 Uly, Yohana Artha. (2018). Sri Mulyani: Permasalahan Pembangunan Indonesia Bukan Lagi Soal Anggaran. Available online from: https://economy.okezone.com/read/2018/11/18/20/1979451/sri-mulyani-permasalahan- pembangunan-indonesia-bukan-lagi-soal-anggaran. [Accessed December 23, 2019].
yang kemudian muncul adalah permasalahan berkaitan dengan pertanggungjawaban keuangan negara. Pemerintah dihadapkan pada pilihan dilematis untuk melaksanakan kebijakan sesuai rencana namun tidak efektif dan efisien atau mencapai tujuan kebijakan lebih cepat dengan melakukan improvisasi praktikal yang dapat disebut pula dengan diskresi.
Diskresi dalam Hukum Administrasi Negara dikenal sebagai bentuk pemecahan masalah  yang  dinamis  saat  administrasi  publik  terlalu  patuh  pada  hukum  yang cenderung statis. 4 Dengan kata lain, diskresi muncul sebagai alternatif untuk mengisi kelemahan dan kekurangan di dalam penerapan asas legalitas. Namun, saat ini Diskresi yang berkaitan dengan keuangan cenderung menjadi hal yang tidak boleh dilakukan oleh  Pemerintah.  Seperti  contoh,  banyak  ahli  yang  menyatakan  bahwa  dalam pengelolaan  keuangan  negara  tidak  boleh  atau  bahkan  tabu  dilakukan  diskresi  yang bersifat administrasi. 5 Padahal faktanya, baik di tingkat negara, provinsi, atau bahkan kota sering melakukan transfer funds, cut budget, atau relokasi dana karena adanya situasi yang tidak terduga. 6 Hal-hal seperti diskresi keuangan tersebut dianggap perlu untuk mencapai  tujuan  yang  semula  dicanangkan  dalam  suatu  kebijakan  publik  agar terlaksana secara efektif dan efisien.
Namun,  diskresi  keuangan  semacam  ini  sangat  dibatasi  pelaksanaannya  di Indonesia atau bahkan cenderung tidak diperbolehkan dalam hal mengubah anggaran dasar yang telah ditetapkan karena adanya alasan-alasan teknis. 7 Ini berarti Pemerintah yang melakukan pelaksaan kebijakan tidak cukup mampu mengubah atau menyeleksi bagian  penting  dalam  anggaran  dengan  hanya  bermodalkan  alasan  praktis. Kekhawatiran  akan  terjadinya  korupsi  dan  terkena  tuduhan  merugikan  keuangan negara  menjadi  kondisi  yang  mengintai  Pemerintah  untuk  dapat  berkreasi  dalam membuat “jalan pintas” agar program pembangunan lebih cepat terealisasi. 8 Padahal, Pemerintah  melakukan  diskresi  terkait  dengan  keuangan  dimaksudkan  untuk
4 Ansori, Lutfi. (2015). Diskresi dan Pertanggungjawaban Pemerintah dalam Penyelenggaraan Pemerintah. Jurnal Yuridis , 2(1) Juni 2015, 134-150.
5 Dougherty, Michael John and Klase, Ken and Song, Soo Geun. (2003). The Needs and Financial Problems of Small and Rural Localities: The Case of West Virginia. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=468277 . [Accessed June 18, 2020].
6 Goodisman, Leonard D. (1983). Budgeting and Field Discretion in Disaster Relief. Public Budgeting & Finance, 3(1), 89.
7 Forrester, Duncan B. (1992). The Gospel and Society. The Expository Times, 103(10), 313.
8 MYS. (2016). Bahasa Hukum: ‘Diskresi’ Pejabat Pemerintahan. Available online fr om:
https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt57b510afc8b68/bahasa-hukum-diskresi-pejabat-Pemerintahan
.
[Accessed January 20, 2020].
memecahkan  permasalahan,  stagnasi,  mencari  alternatif  agar  suatu  program  berjalan atau menyiasati sesuatu agar tujuan yang diinginkan cepat tercapai. 9
Sebagai contoh, pembangunan bendungan sebagai salah satu program prioritas yang termasuk salah satu Proyek Strategis Nasional yang perlu dilaksanakan sebagai bentuk penyediaan kebutuhan pokok masyarahat berupa sarana dan prasarana jaringan irigasi  untuk  menunjang  Program  Ketahanan  Pangan  Nasional,  untuk  kebutuhan  air baku,  pengendalian  banjir,  pembangkit  listrik  serta  pariwisata  yang  direncanakan selesai pada tahun 2021 terhambat karena adanya perbedaan kondisi yang terjadi pada pelaksanaan  saat  pengerjaan  projek  dengan  gambar  atau  spesifikasi  teknis  yang ditentukan dalam dokumen kontrak. Dalam hal ini, pejabat pembuat komitmen bersama dengan  penyedia  barang/jasa  dapat  melakukan  perubahan  kontrak  yang  meliputi menambah  atau  mengurangi  volume  pekerjaan  yang  tercantum  dalam  kontrak; menambah  dan/atau  mengurangi  jenis  pekerjaan;  mengubah  spesifikasi  teknis pekerjaan  sesuai  dengan  kebutuhan  lapangan;  atau  mengubah  jadwal  pelaksanaan, 10 sepanjang  pekerjaan  tambahan  tersebut  dilaksanakan  dengan  ketentuan  tidak  boleh melebihi  10%  (sepuluh  perseratus)  dari  harga  yang  tercantum  dalam  perjanjian  atau kontrak  awal.  Selain  itu,  tambahan  pekerjaan  tersebut  semata-mata  hanya  dapat dilakukan apabila tersedianya anggaran. Namun setelah dilakukan perhitungan lebih lanjut  nilai  peralihan  presentase  pekerjaan  tambahan  melebihi  10%  dari  harga  yang tercantum  dalam  perjanjian  atau  kontrak  awal,  sehingga  persyaratan  untuk  dapat dilakukan addendum tidak terpenuhi yang menyebabkan pengerjaan proyek tersebut menjadi ditunda.
Hal ini adalah implikasi dari hukum positif Indonesia yang tidak secara terang- terangan mengatur mengenai tata cara pelaksanan diskresi keuangan terhadap APBN dan  APBD  yang  telah  ditetapkan.  Bahkan  terhadap  setiap  diskresi  yang  berkaitan dengan beban keuangan harus melalui prosedur administasi yang rumit dan berbelit untuk  dapat  dilaksanakannya  diskresi  keuangan,  termasuk  dalam  keadaan  darurat sekalipun. 11 Keadaan  ini  kemudian  dapat  mematikan  kreativitas  dan  menghambat pengoptimalan kinerja Pemerintah untuk menyelesaikan permasalahan riil di lapangan.
9 Ibid .
10 Pasal 87 ayat (1) dan (2) Peraturan Presiden Nomor 70 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
11 Pasal 23 sampai dengan Pasal 29 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Adminsitrasi Pemerintahan.
Oleh  karena  itu,  Presiden  Jokowi  pada  tahun  2015  memberikan  lima  instruksi untuk  menggenjot  penyerapan  anggaran  yang  salah  satunya  menyatakan  bahwa diskresi  keuangan  tidak  dapat  dipidana.  Instruksi  Presiden  tersebut  dikarenakan banyaknya  pejabat  daerah  yang  takut  melakukan  terobosan  dan  pembaharuan  di daerahnya  karena  terhalang  oleh  adanya  anggaran  dasar  yang  telah  ditetapkan. 12
Sejalan dengan instruksi tersebut, Prof. Jimly Asshiddiqie secara implisit menjelaskan bahwa diskresi keuangan pada dasarnya tidak dapat dipersalahkan, kita tidak mengadili kebijakannya,  tapi  motifnya .  Ini  artinya,  kebijakan  diskresi  keuangan  sesungguhnya tidaklah dapat dipersalahkan dengan tujuan mencapai suatu kemanfaatan lebih besar, namun pelaksanaan diskresi inilah yang perlu dimaksimalkan dan diatur sedemikian rupa agar tidak menjurus kepada suatu motif kejahatan.
Berdasarkan penjelasan tersebut, ada beberapa hal terkait diskresi keuangan yang menjadi pertanyaan, pertama, bagaimana kedudukan diskresi keuangan sebagai salah satu bentuk kebijakan publik dalam pandangan normatif? Kedua, bagaimana batasan- batasan  diskresi  keuangan  yang  seharusnya  diterapkan  agar  tercapai  tujuan  dari kebijakan publik yang dirumuskan?

## METODE PENELITIAN
Tulisan  ini  akan  membahas  mengenai  diskresi  keuangan  dari  sudut  pandang kebijakan publik secara menyeluruh dengan menggunakan metode penelitian normatif. Selain membahas mengenai diskresi keuangan berdasarkan hukum positif Indonesia, tulisan ini juga akan membahas mengenai sudut pandang ahli berkaitan dengan diskresi keuangan  sehingga  menghasilkan  batasan-batasan  apa  saja  yang  perlu  diatur  demi melancarkan  Pemerintahan  yang  berkaitan  dengan  pelaksanaan  diskresi  keuangan. Hingga  saat  ini  masih  sangat  minim  penelitian  berkaitan  dengan  topik  ini  yang diindikasi  karena  sulitnya  menarik  dari  sudut  pandang  mana  diskresi  keuangan  ini akan dibahas. Maka dalam tulisan ini, Penulis akan menggunakan hasil penelitian yang telah  dilakukan  oleh  berbagai  negara  dan  melakukan  perbandingan  praktik  diskresi keuangan dengan negara lain. Metode penelitian seperti ini merupakan metode yang efektif untuk dilakukan dalam ranah hukum administrasi negara karena menurut Hale
12 Tempo.co.  (2015).  Diskresi  Keuangan  Tak  Dipidana,  Ini  Komentar  Jimly.  Available  online  from: https://nasional.tempo.co/read/694842/diskresi-keuangan-tak-dipidana-ini-komentar-jimly  .  [Accessed  March  15, 2020].
& Scott pelaksanaan kebijakan publik yang sama dalam suatu negara dengan negara lain akan memberikan efek yang sama terhadap kedua negara tersebut.

## PEMBAHASAN

## Diskresi dalam Pandangan Normatif
Kewenangan atau wewenang ( authority atau bevoegdheid ) merupakan konsep inti dari  hukum  administrasi  negara. 13 Menurut  Black’s  Law  Dictionary  yang  dimaksud dengan authority adalah kekuasaan hukum, hak untuk memerintah atau bertindak, hak atau  kekuasaan  pejabat  publik  untuk  mematuhi  aturan  hukum  dalam  lingkup melaksanakan kewajiban publik. 14
Di Indonesia, wewenang yang diberikan kepada Pemerintah berlandaskan pada peraturan perundang-undangan. Hal ini merupakan implikasi Indonesia sebagai negara hukum yang mengedepankan asas legalitas ( legaliteits beginselen atau wetmatigheid van bestuur ).  Setidaknya  terdapat  tiga  cara  memperoleh  kewenangan,  yaitu pertama , kewenangan atribusi merupakan kewenangan yang diberikan langsung oleh peraturan perundang-undangan  kepada  pejabat  atau  suatu badan; kedua ,  kewenangan  delegatif merupakan  pelimpahan  kewenangan  suatu  organ  Pemerintah  kepada  organ  lain dengan berdasarkan pada peraturan perundang-undangan; dan ketiga adalah mandat merupakan pelimpahan kewenangan dari pejabat atau badan yang lebih tinggi kepada badan atau pejabat yang lebih rendah. 15 Ketiga cara mendapatkan kewenangan tersebut tidak terlepas dari penerapan hukum serta tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Inilah yang disebut dengan dat het bestuur aan wet is onderporpnen , yakni  pemerintah  tunduk  kepada  undang-undang.  Konsep  ini  merupakan  bentuk positif  dari  adanya  teori  kontrak  sosial  (John  Locke),  yang  mana  masyarakat menyerahkan  sebagian  hak  kekuasaan  hukum  yang  dimilikinya  kepada  Pemerintah, sehingga segala tindakan yang dilakukan Pemerintah harus berdasarkan kepada hukum positif  sebagai  manifestasi  kontrak  antara  Pemerintah  dengan  mayarakat  agar  tidak terjadi kesewenang-wenangan.
13 Winarno, Nur Basuki. (2008). Penyalahgunaan Wewenang dan Tindak Pidana Korupsi. Yogyakarta: Laksbang Mediatama. hlm. 65.
14 Black’s Law Dictionary “…. In Governmental Law. Legal power; a right to command or to act; to the right and power of public officers to require obedience to their orders lawfully issed in the scope of their public duties…” .
15 Winarno, Nur Basuki. Op.Cit. hlm. 74.
Meskipun begitu, saat ini peran Pemerintah tidak hanya sekedar untuk tunduk dan menjalankan peraturan perundang-undangan saja, namun Pemerintah juga diberi tugas untuk membangun kesejahteraan dalam suatu negara. Konsep ini tertuang dalam Pembukaan  UUD  1945  bahwa  tujuan  dari  Negara  Indonesia  adalah  untuk  mencapai kesejahteraan atau menjadikan Indonesia sebagai welfare state (negara kesejahteraan). 16
Konsep  negara  kesejahteraan  ini  merupakan  penjabaran  dari  negara  hukum  modern yang artinya Pemerintah dapat bertindak lebih luas melampaui batas-batas yang diatur dalam konsep negara hukum klasik dan negara tidak hanya berperan sebagai penjaga malam ( nachtwachterstaat ), melainkan negara melalui Pemerintah juga dapat melakukan tindakan-tindakan penting lainnya untuk mencapai kesejahteraan sebagai tujuan negara tersebut.
Konsep  negara  hukum  modern  ini  merupakan  perkembangan  dari  konsep nergara hukum klasik. Lembaga eksekutif dalam negara hukum modern tidak hanya berperan  melaksanakan  suatu  peraturan  namun  dapat  pula  memiliki  peran  legislatif untuk membentuk hukum antara lain: pertama, mengajukan rancangan undang-undang dan membuat peraturan perundang-undangan yang sederajat dengan undang-undang (peraturan Pemerintah) tanpa terlebih dahulu meminta persetujuan lembaga legislatif; kedua, membuat peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang; dan ketiga melakukan freies ermessen atau menafsirkan sendiri aturan-aturan yang tidak jelas atau bersifat umum.
Freies ermessen berasal dari kata frei atau dapat juga free yang berarti bebas, lepas, tidak  terikat,  dan  merdeka.  Sementara ermessen artinya  mempertimbangkan,  menilai, menduga,  dan  memperkirakan.  Sehingga freies  ermessen artinya  orang  yang  memiliki kebebasan untuk menilai, menduga, dan mempertimpangkan sesuatu. 17 Dalam hukum administrasi negara, istilah freies ermessen lebih dikenal dengan diskresionare atau diskresi yang diartikan sebagai suatu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi Pemerintah untuk  melakukan  tindakan  tanpa  harus  terikat  sepenuhnya  pada  undang-undang dengan mengutamakan keefektifan untuk mencapai tujuan demi kepentingan umum. 18
16 Pembukaan Undang-Undang Da sar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan “ …Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintahan Negara Indonesia dan segenap Bangsa Indoneia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum , mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia…” .
17 Lukman, Marcus. (1996). Eksistensi Peraturan Kebijakan dalam Bidang Perencanaan dan Pelaksanaan Rencana Pembangunan di Daerah Serta Dampaknya Terhadap Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional. Bandung: Universitas Padjadjaran. hlm. 205.
18 Saputra, Nana. (1988). Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Rajawali. hlm. 15.
Meskipun dengan diberinya kewenangan melakukan diskresi kepada Pemerintah sebagai bentuk konsekuensi logis dari konsep negara hukum modern dalam mencapai welfare  state ,  menurut  Sjachran  Basah  terdapat  hal-hal  yang  harus  diperhatikan  atau dijadikan pedoman dalam melakukan diskresi, yaitu a) ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas pelayanan publik; b) merupakan tindakan aktif dari administrasi negara; c) yang mana tindakan itu tidak terdapat dalam hukum yang ada; d) tindakan tersebut diambil atas inisiatif sendiri; e) tindakan tersebut dimaksudkan untuk menyelesaikan permasalahan  penting  yang  muncul  secara  tiba-tiba;  f)  tindakan  tersebut  dapat dipertanggung  jawabkan  secara  hukum  dan  secara  moral  kepada  Ketuhanan  Yang Maha Esa. 19
Diskresi  dipandang  sebagai  bentuk  alternatif  untuk  mengisi  kekurangan  dan kelemahan dalam penerapan asas legalitas ( wetmatigheid van bestuur ). Sehingga di dalam konsep  negara  hukum  modern  untuk  mencapai welfare  state, asas  legalitas  saja dipandang  tidak  cukup  untuk  dapat  berperan  secara  maksimal  dalam  melayani kepentingan masyarakat yang berkembang pesat seiring dengan perkembangan ilmu pengetahuan  dan  teknologi  yang  semakin  kompleks. 20 Hal  yang  sama  juga dikemukakan oleh Satjipto Rahardjo yang menyatakan bahwa seorang pejabat publik tidak melaksanakan peraturan tertulis secara “hitam dan putih” saja, melainkan selalu mempertanyakan,  apakah  yang  dilakukannya  sudah  baik  untuk  masyarakat.  Pejabat publik memiliki peran tidak hanya sebagai penegak hukum yang berkerja bagai mesin otomatis  peraturan  perundang-undangan  dan  prosedur,  melainkan  selalu  diikuti dengan keinginan untuk memberikan keadilan kepada masyarkat ( bringing justice to the people ) sehingga keadilan menjadi sesuatu yang murni dan memiliki hati nurani oleh orang-orang  yang  memiliki  kewenangan  untuk  membantu  masyarakat  mencapai keadilan tersebut. 21
Marcus Lukman menyatakan bahwa diskresi harus difungsikan tepat guna dan berdaya guna, artinya, pertama, tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana peraturan yang  melengkapi,  menyempurnakan,  dan  mengisi  kekurangan-kekurangan  yang  ada pada  peraturan  perundang-undangan; kedua ,  tepat  guna  dan  berdaya  guna  sebagai
19 Basah, Sjachran. (1992). Perlindungan Hukum Atas Sikap Tindak Administrasi Negara. Bandung: Alumni. hlm. 23.
20 Marzuki, Laica. (1996). Peraturan Kebijaksanaan (Bleidsregel) Hakikat Serta Fungsinya Suatu Sarana Hukum Pemerintahan. Makalah Penataran Nasional Hukum Acara dan Hukum Administrasi Negara . Ujung Pandang: Universitas Hasanuddin. hlm.
7.
21 Rahardjo, Satjipto. (2008). Membedah Hukum Progresif, Cetakan Ketiga. Jakarta: Kompas Media Nusantara. hlm. 38.

## JURNAL POROS HUKUM PADJADJARAN Volume 2, Nomor 1, November 2020
sarana pengaturan bagi keadaan vakum peraturan perundang-undangan; ketiga, tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi kepentingan-kepentingan yang belum terakomodasi secara patut, layak, benar dan adil dalam peraturan perundang- undangan; keempat tepat  guna  dan  berdaya  guna  sebagi  sarana  pengaturan  untuk mengatasi  kondisi  peraturan  perundang-undangan  yang  sudah  ketinggalan  zaman; kelima ,  tepat  guna  dan  berdaya  guna  bagi  kelancaran  pelaksanaan  tugas  dan  fungsi administrasi  di bidang Pemerintahan  dan  pembangunan  yang  bersifat  cepat  berubah atau memerlukan pembangunan sesuai dengan situasi dan kondisi yang dihadapi. 22
Pemahaman  mengenai  diskresi  ini  sejalan  dengan  panca  fungsi  hukum  yang dikemukakan  oleh  Sajchran  Basah,  yaitu  fungsi  direktif  (pengarah),  fungsi  integratif, fungsi stabilitatif, fungsi perpektif, dan fungsi korektif. Fungsi direktif tidak dilepaskan dari disertasi Sjachran Basah yang berisi:
“Pembangunan yang dilakukan di negara kita dan diidentifikasi oleh konsep Pak  Mochtar  sebagai  upaya  merubah  masyarakat  dari  tradisional  menjadi modern, maka peran hukum mau tidak mau harus menjadi pengarah. Adapun arti  dari  pada  sarana  pembangunannya,  tidak  bisa  dilepaskan  dengan pembentukan  masyarakat  modern,  maka  pendekatan  kekuasaan  dengan sistem  sangat  berperan  dalam  mewujudkan  fungsi  ini,  kekuasaan  itu  selalu berkonotasi dengan sanksi.
Akan  tetapi  pendekatan  sanksi  dapat  dikurangi  maknanya  dengan pembentukan  sistem.  Sistem  di  sini  sangat  rapuh  apabila  dilakukan  dengan upaya  penelitian  yang  cermat  pada  bangunan  struktur  yang  mengikat masyarakat  itu  sendiri.  Prof  Mochtar  dalam  memberikan  definisi  tentang hukum  memberikan  dua  hal  yang  relevan  tentang  hal  ini,  yaitu  proses  dan kelembagaan.”
Fungsi integratif menempatkan hukum sebagai pembina kesatuan bangsa, yaitu mengupayakan  persamaan  pada  kondisi  perbedaan-perbedaan  yang  sangat  ekstrim. Fungsi  stabilitatif  diuraikan  dalam  beberapa  ukuran  yaitu  sebagai  pemelihara  dalam menjaga keselarasan, keserasian, dan keseimbangan dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat. Pada konteks fungsi stabilitatif terpikirkan untuk menciptakan metodis
22 Lukman, Marcus. Op.Cit . hlm. 467-468.

## JURNAL POROS HUKUM PADJADJARAN Volume 1, Nomor 2, Mei 2020
suatu  undang-undang  sebagai  payung  ( umbrella  act ),  yang  pada  praktiknya  dua  hal pokok, yaitu masa penetapan dan sifat dari pada pengaturan.
Fungsi perpektif berkaitan dengan ciri khas dalam pengaturan penyelenggaraan negara,  yaitu  adanya  undang-undang  dasar  dan  undang-undang  yang  dibutuhkan sebagai  pengaturan  lebih  lanjut  bersifat  operasional.  Oleh  karenanya,  asas  sebagai penyempurna tindakan para pejabat atau administrasi negara dan sikap tindak warga dalam  kehidupan  bernegara  dan  bermasyarakat  terkandung  dalam  pemahaman perfektif.
Fungsi  korektif  bermanfaat  untuk  mencegah  terjadinya  perselisihan  antara Pemerintah dan masyarakat, atau apabila terjadi pertentangan antara Pemerintah dan masyarakat.  Pada  fungsi  ini,  disampaikan  bahwa  perselisihan  tersebut  dapat diselesaikan  dengan  suatu  mekanisnme  tanpa  harus  diselesaikan  pada  tingkat pengadilan.  Korektif  juga  berarti  bahwa  Pemerintah  dimungkinkan  untuk menyelenggarakan kekuasaan yang disebut dengan kebijakan atau kebijaksanaan yang tersusun  dalam  asas-asas  umum  Pemerintahan  yang  baik  (AAUPB).  Fungsi  korektif menunjukkan juga adanya tuntutan dinamisasi pada para administrasi negara dalam menjalankan  tugas  dan  kewenangannya,  melaksanakan  undang-undang  demi kepentingan  terselenggaranya  kaidah-kaidah  norma-norma  sesuai  dengan  tujuan kepentingannya.
Selain  itu  kelima  fungsi  di  atas,  diskresi  sebagai  suatu  bentuk  kewenangan terdapat  dalam  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan (selanjutnya disebut Undang-Undang Administrasi Pemerintahan), yang diuraikan dalam Pasal 1 Angka 9, yaitu diskresi adalah keputusan dan/atau dilakukan oleh  pejabat  Pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan  konkret  yang  dihadapi  dalam penyelenggaraan  Pemerintahan  dalam  hal  peraturan  perundang-undangan  yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnansi  Pemerintahan.  Bahkan  berdasarkan  Pasal  6  ayat  (2)  huruf  e jo. ayat  (1) Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan,  diskresi  merupakan  hak  yang  dimiliki oleh  pejabat  Pemerintahan  dengan  mengedepankan  kepentingan  dan  kesejahteraan umum. Diskresi yang diberikan oleh hukum tersebut haruslah mengedepankan prinsip tidak ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban.
Di  negara  lain  seperti  Amerika  Serikat,  dengan  sistem  hukum  Anglo  Saxon, diskresi  merupakan  suatu  proses  biasa  yang  dapat  dilakukan  tanpa  adanya  nilai
ketabuan.  Negara-negara  federal  diberikan  kewenangan  untuk  melakukan  diskresi terhadap hukum yang dibentuk oleh rulemaking demi mendapatkan kebijakan publik yang sesuai dengan negara bagiannya. 23 Hal ini dikarenakan adanya pemikiran bahwa penerapan  hukum  tidak  selalu  seperti  apa  yang  diharapkan  oleh  hukum.  Maka pengalaman dari Pemerintah Federal dalam melakukan tindakan administratif untuk membentuk  atau  tidak  membentuk  kebijakan  merupakan  pengertian  diskresi  yang dianut. Sehingga dalam pelaksanaan diskresi harus memperhatikan nilai guna sesuai dengan kebutuhan masyarakat yang berbeda-beda.

## Batasan-Batasan  Diskresi  Keuangan  yang  Harus  Diterapkan  agar  Tercapai  Tujuan dari Kebijakan Publik yang Dirumuskan
Berdasarkan  Pasal  22  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  Undang-Undang  Administrasi Pemerintahan  menerangkan  bahwa  diskresi  hanya  dapat  dilakukan  oleh  Pejabat Pemerintahan  yang  berwenang  dan  setiap  penggunaan  diskresi  bertujuan  untuk melancarkan  penyelenggaraan  Pemerintahan,  mengisi  kekosongan  hukum, memberikan  kepastian  hukum,  mengatasi  stagnansi  Pemerintahan  dalam  keadaan tertentu  guna  kemanfaatan  dan  kepentingan  umum.  Syarat-syarat  dilakukannya diskresi  tersebut  berdasarkan  Pasal  24  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan, yaitu:  (a)  sesuai  dengan  tujuan  diskresi  sebagaimana  dimaksud  di  atas;  (b)  tidak bertentangan  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan;  (c)  sesuai  dengan AAUPB;  (d)  berdasarkan  alasan  yang  objektif;  (e)  tidak  menimbulkan  konflik kepentingan; dan (f) dilakukan dengan itikad baik.
Setiap  diskresi  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah  tidak  boleh  menyebabkan kerugian  terhadap  keuangan  negara.  Oleh  karenanya,  setiap  diskresi  yang membebankan  keuangan  negara  harus  mendapatkan  persetujuan  secara  tertulis  dari atasan  pejabat  yang  melakukan  diskresi.  Hal  ini  juga  berlaku  terhadap diskresi  yang dilakukan untuk mengubah alokasi anggaran berdasarkan Pasal 25 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan.  Lebih  lanjut  dalam  penjelasan  Pasal  25 ayat  (1)  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  dinyatakan  bahwa  sistem
23 Administrative Discreation in Public Policy : “Agencies have the freedom to choose the part of the law about which they want to receive external inputs and make the last decision as to what the rule should be. As for adjudication, it is a quasi-judicial process that replace the formal application of the law, and it allows administrators to use due process to expose the law’s violations by an agency and make decisions as a result”.
penalokasian anggaran sebagai dampak dari persetujuan diskresi dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Alokasi anggaran yang dimaksud dapat berhubungan dengan Pasal 3 ayat (1) dan ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2004  tentang  Perbendaharaan  Negara (selanjutnya  disebut  Undang-Undang  Perbendaharaan  Negara)  yang  mana  terdapat perbedaan  dasar  bagi  penerimaan  dan  pengeluaran  negara  dan  daerah.  Pengaturan mengenai penerimaan dan pengeluaran negara diatur dalam Undang-Undang tentang APBN,  sedangkan  untuk  penerimaan  dan  pengeluaran  daerah  diatur  oleh  Peraturan Daerah tentang APBD. Peraturan-peraturan tersebut mengatur dan merinci secara tegas mengenai  pengelolaan  keuangan,  baik  negara  maupun  daerah.  Sehingga  ketentuan mengenai pengelolaan keuangan di luar peraturan APBN dan APBD yang tidak diatur dengan peraturan perundang-undangan lain dapat disebut sebagai diskresi keuangan.
Seperti contoh, ketentuan mengenai kewenangan Pemerintah untuk melakukan diskresi dalam bidang keuangan tedapat dalam beberapa pasal dalam Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2018  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara  Tahun Anggaran  2019  (selanjutnya  disebut  Undang-Undang  APBN  Tahun  Anggaran  2019). Pasal  12  ayat  (2)  Undang-Undang  APBD  Tahun  Anggaran  2019  menyatakan  bahwa Dana  Alokasi  Khusus  (DAK)  ditetapkan  berdasarkan  usulan  Pemerintah  Daerah dengan  memperhatikan  prioritas  nasional,  kemampuan  keuangan  negara,  dan  tata kelola keuangan negara yang baik.
Pengalokasian  DAK  tersebut  memiliki  tujuan  membantu  daerah  tertentu, mendanai  kebutuhan  sarana  dan  prasarana  pelayaran  dasar  masyarakat,  dan percepatan  pembangunan  daerah  serta  pecapaian  sasaran  prioritas  naional sebagaimana yang terdapat dalam Penjelasan Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang APBN Tahun  Anggaran  2019.  Pengalokasian  DAK  fisik  ini  dapat  disebut  sebagai  diskresi Pemerintah secara kuantitas maupun bidang yang dituju karena dalam Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang APBD Tahun Anggaran 2019 dan penjelasannya tidak secara rinci dan tegas  mengatur  mengenai  DAK  fisik.  Tersedianya  DAK  ini  dalam  Undang-Undang APBN  Tahun  Anggaran  2019  menjadi  contoh  bahwa  diskresi  untuk  mengelola keuangan secara implisit dapat dilakukan oleh Pemerintah dengan tujuan sebagaimana yang dimuat dalam undang-undang tersebut.
Contoh lain mengenai diskresi keuangan tercantum pula dalam Pasal 23 ayat (1) Undang-Undang APBN Tahun Anggaran 2019 yang menyatakan bahwa jika anggaran
defisit, maka Pemerintah mendapatkan pilihan untuk meggunakan saldo anggaran awal (SAL),  penarikan  pinjaman  tunai,  dan/atau  penerbitan  surat  berharga  negara  (SBN). Negara mendapatkan pilihan untuk melaksanakan upaya tersebut secara keseluruhan maupun sebagian tertentu saja.
Diperbolehkannya Pejabat Publik untuk melakukan diskresi harus tunduk pada persyaratan sebagaimana yang dijelaskan dalam Pasal 24 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan.  Persyaratan  dalam  pasal  tersebut  juga  dimaknai  dengan  larangan penyalahgunaan  wewenang  yang  tercantum  dalam  Pasal  17  ayat  (1)  dan  ayat  (2) Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  berupa:  (a)  larangan  melampaui wewenang;  (b)  larangan  mencampuradukkan  wewenang;  dan/atau  (c)  larangan bertindak sewenang-wenang.
Selain  terdapat  dalam  undang-undang,  dalam  peraturan  lain  terdapat  Pasal  87 ayat  (1)  Peraturan  Presiden  Nomor  70  Tahun  2012  tentang  Perubahan  Kedua  atas Peraturan  Presiden  Nomor  54  Tahun  2010  tentang  Pengadaan  Barang  dan  Jasa (selanjutnya disebut Peraturan Presiden Pengadaan Barang dan Jasa) yang juga secara implisit  memperbolehkan  dilakukannya  diskresi  keuangan. 24 Pasal  ini  memaparkan bahwa Pemerintah dalam melakukan kontrak Penyedia Barang/Jasa dapat melakukan perubahan-perubahan  terhadap  kontrak  tersebut  yang  dirasa  perlu  sesuai  dengan kebutuhan dan praktik di lapangan. Misal, dalam kontak dengan Penyedia Barang/Jasa, Pemerintah dapat menambah mengurangi pekerjaan, mengubah jadwal pelaksanaan, atau bahkan Pemerintah dapat mengubah spesifikasi teknis pekerjaan sepanjang kontak tersebut  dalam  bentuk  harga  satuan.  Oleh  karena  perubahan  suatu  kontak  yang berkaitan  dengan  Penyedia  Barang/Jasa  ini  berkaitan  erat  terhadap  penggunaan anggaran, maka perlu diperhatikan beberapa ketentuan dalam melakukan perubahan kontrak  tersebut,  seperti  perubahan  yang  dilakukan  tidak  melebihi  10%  (satu  per seratus)  dari  harga  awal  kontrak  serta  tersedianya  anggaran  yang  akan  digunakan dalam perubahan tersebut. 25
Diskresi semacam ini diperlukan terkhususnya bagi menteri/kepala lembaga dan kepala  daerah  untuk  menyelesaikan  hambatan-hambatan  di  bidang  pembangunan. Bahkan melalui Pasal 28 ayat (1) hingga ayat (4) Peraturan Presiden Nomor 3 Tahun
24 Pasal 87 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 70 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
25 Pasal 87 ayat (3) Peraturan Presiden Nomor 70 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
2016  tentang  Percepatan  Pelaksanaan  Proyek  Strategis  Nasional,  hambatan  yang berkaitan  dengan  Proyek  Strategis  Nasional  harus  diselesaikan  demi  kemanfaatan umum  serta  pelayanan  publik.  Diskresi  yang  diambil  harus  mempertimbangkan dampak sosial yang mungkin ditimbulkan.
Berdasarkan  ketentuan-ketentuan  tersebut,  diskresi  dalam  bidang  keuangan dapat  dilakukan  meskipun  peraturan  perundang-undangan  tidak  secara  eksplisit memberikan  kewenangan  dan/atau  mengisyaratkan  untuk  dilakukannya  diskresi keuangan terhadap praktik administrasi negara. Namun, melihat kondisi yuridis dan empirisnya, diskresi keuangan memang diperlukan karena adanya pemisahan proses perencanaan dan penganggaran di Indonesia. Jika perencanaan dilakukan berdasarkan Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2004  tetang  Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional  (selanjutnya  disebut  Undang-Undang  Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional), maka penganggarannya dilakukan berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (selanjutnya disebut Undang-Undang Keuangan Negara).  Konsep  pemisahan  ini  kemudian  menimbulkan  perselisihan  antara ketidaksesuaian  anggaran  yang  direncakan  dengan  pelaksanaan  program  di  dalam praktik  seperti  ketidakjelasan  informasi  besaran  anggaran;  kegiatan  Musyawarah Perencanaan Pembangunan masih bersifat menyusun daftar belanja kegiatan; banyak pihak  yang  seringkali  membuat  banyak  usulan  hanya  agar  probabilitas  diterimanya usulan  semakin  tinggi  berdasarkan  anggaran;  serta  rincian  Rencana  Pembangunan Jangka  Pendek,  Jangka  Menengah  dan  Jangka  Panjang,  dan  Rencana  Kerja Pembangunan  cenderung  tidak  singkron  antara  satu  dengan  yang  lain.  Bahkan seringkali keadaan terpisahnya perencanaan dengan penganggaran ini berdampak pada dana yang tersedia tidak tepat waktu sehingga menyebabkan keterlambatan atau tidak efektifnya pembangunan dan memperbesar peluang adanya korupsi dari sisa dana yang tersedia kemudian setelah pembangunan selesai.
Permasalahan-permasalahan  yang  timbul  tersebut  mendorong  pejabat administrasi negara sering kali melakukan diskresi keuangan yang ketentuannya sangat minim  dirinci  dalam  peraturan  perundang-undangan.  Proses  diskresi  dan  rumusan pengelolaan  keuangan  yang  saat  ini  muncul  dilakukan  dengan  sangat  tertutup  dan tersembunyi  dalam  kelompok  yang  kecil  sehingga  sulit  untuk  dilakukannya transparansi  pengelolaan  keuangan.  Bahkan  di  dalam  Pasal  29  Undang-Undang Administrasi  Pemerintah,  pejabat administrasi negara  yang melakukan diskresi  yang
menimbulkan  dampak  bagi  keuangan  negara  dikecualikan  dari  ketentuan memberitahukan kepada masyarakat. Sehingga keadaan diskresi keuangan yang seperti ini  dapat  menimbulkan  dua  permasalahan  dalam  bidang  administrasi  negara,  yaitu: pertama , pejabat administrasi negara berpendapat bahwa diskresi keuangan ilegal untuk dilakukan;  atau kedua ,  karena  diskresi  keuangan  dilakukan  dengan  tidak memberitahukan  kepada  masyarakat  maka  pertanggungjawaban  terhadap  diskresi keuangan ini menjadi tertutup sehingga masyarakat tidak dapat ikut mengontrol dan turut serta dalam kebijakan pejabat administrasi negara tersebut.
Melihat  permasalahan  ini,  Indonesia  memerlukan  suatu  pengelolaan  keuangan yang dapat meminimalisir dampak yang ditimbulkan dari ketidaksesuaian perencanaan dengan  realisasi  di  lapangan  tersebut  agar  mendorong  percepatan  meresapnya anggaran secara efektif dan efisien. Melihat dari aturannya, diskresi keuangan dalam pengadaan barang dan/atau jasa hanya dapat dilakukan dengan nominal tidak lebih dari  10%  jumlah  keseluruhan  nilai  kontrak  berdasarkan  Pasal  87  ayat  (2)  Peraturan Presiden  Pengadaan  Barang  dan  Jasa.  Ketentuan  ini  secara  kasat  mata  tentu  dapat dikategorikan sebagai tindakan preventif agar tidak adanya tindak korupsi, atau bahkan peraturan  ini  merupakan  sikap  sakarstik  terhadap  Pemerintah  dalam  melakukan tugasnya.  Bagaimanapun  nyatanya  kententuan  semacam  ini  tidak  dapat  menjadi penyelesaian  permasalahan  sebagaimana  yang  terdapat  dalam  Proyek  Strategis Nasional  Program  Ketahanan  Pangan  Nasional,  untuk  kebutuhan  air  baku, pengendalian banjir, pembangkit listrik serta pariwisata yang direncanakan selesai pada tahun  2021  yang  terhambat  karena  diperlukannya  revisi  kontrak  secara  teknis  yang menyebabkan anggaran bergeser lebih besar dari 10% total nilai kontrak. Pemerintah merasa takut untuk melakukan tindakan lebih lanjut karena bersinggungan erat dengan urusan  anggaran  yang  sejauh  ini  bersifat  sangat  sensitif  sementara  program  tersebut akhirnya tertunda dan tidak mencapai tujuannya sebagaimana yang direncanakan.
Berkaca  dari  konsep  diskresi  keuangan  di  Amerika  Serikat,  Pemerintah  negara federal  dapat  melakukan  penyesuaian  anggaran  dalam  program  negara  sepanjang penyesuaian anggaran tersebut tidak lebih dari 0,1% total pendapatan negara tersebut secara keseluruhan. 26 Bahkan Amerika Serikat telah melaksankaan sistem money follow
26 M. O’Regan, Katherine dan John M. Quigley. Federal Policy and the Rise of Nonprofit Housing Providers . Journal of Housing Research, 11(2) 2000, 301-302. Lihat juga L. Edson, Charles. Afforable Housing an Intimate History. Journal of Affordable and Community Development, 20(2) 2011, 193-213.
program sejah  tahun  1970an  dan  tahun  1980an  awal.  Pendekatan  ini  mengedepankan pembiayaan berdasarkan kemanfaatan tertinggi, dimana Pemerintah Federal Amerika Serikat dalam program perumahan yang terjangkau menggeser teknis pendanaannya dari pendanaan terhadap uang muka pembangunan unit yang disubsidi publik berubah menjadi pendanaan tahunan subsidi sewa bagi rumah tangga berpenghasilan rendah 27 . Perubahan  teknis  ini  didasari  atas  program  mana  yang  lebih  cepat  dilakukan  demi mencapai tujuan awal yang ditetapkan.
Meskipun dengan sistem hukum berbeda, Indonesia menerapkan konsep money follow program sejak  tahun  2017  melalui Peraturan  Pemerintah  Nomor 17  Tahun  2017 tentang  Sinkronasi  Proses  Perencanaan  dan  Penganggaran  Pembangunan  Nasional (selanjutnya disebut Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2017) menggantikan sistem money  follow  function yang  diberlakukan  sebelumnya.  Melalui  sistem money  follow program konsep  yang  dikedepankan  adalah  tindakan  holistik,  integratif,  tematik  dan parsial  dalam  pelaksanaan  program  Presiden.  Tujuannya  adalah  demi  mewujudkan hasil pelaksanaan pembangunan yang langsung cepat dan dapat dirasakan manfaatnya oleh masyarakat luas secara langsung. Adanya Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2017 ini juga memberikan pembaharuan yang menjembatani proses perencanaan dan penganggaran yang semula terpisah menjadi dapat dilakukan bersamaan, tujuan yaitu untuk optimalisasi perencanaan dan penganggaran pembangunan nasional dan sesuai ketentuan  Pasal 14  ayat (6)  Undang-Undang  Keuangan  Negara  dan  Pasal  27  ayat  (1) Undang-Undang  Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional,  perlu  dilakukan sinkronisasi  terhadap  proses  perencanaan  dan  penganggaran  pembangunan  nasional yang  berkualitas,  efektif,  dan  elisien.  Apabila  proses  perencanaan  dan  penganggaran sebelumnya  dilakukan  secara  terpisah  dan  bertitik  berat  pada  pembiayaan  program yang dicanangkan untuk melaksanakan fungsi masing-masing kementerian dan/atau lembaga  negara,  pada  konsep money  follow  program sebagaimana  terdapat  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  17  Tahun  2017  lebih  mengedepankan  kemampuan kementerian dan/atau lembaga negara dalam mengelola keuangannya demi mencapai tujuan  kesejahteraan  rakyat,  bukan  berfokus  terhadap  banyaknya  program  yang dijalankan.  Kementerian  Keuangan  dan  Kementerian  Perencanaan  Pembangunan
27 U.S. Department of Health and Human Services, National Institutes of Health Office of Legislative Policy and Analysis. Doubling the NIH Budget in the 107 th Congress. Available online from:
https://olpa.od.nih.gov/legislation/107/pendinglegislation/doubledec.asp . [Accessed May 16, 2019].
Nasional  akan  menerapkan  anggaran  kementerian  dan/atau  lembaga  berdasarkan kinerja  tahun  sebelumnya  dalam  mengejar  tujuan  yang  hendak  dicapai.  Sehingga semakin  banyaknya  tujuan  Pemerintah  yang  tercapai,  maka  pagu  yang  diterapkan terhadap  suatu  kementerian  dan/atau  lembaga  tersebut  semakin  tinggi  pada  tahun berikutnya.  Artinya,  melalui  konsep money  follow  program ini  menuntut  kementerian dan/atau lembaga untuk melakukan sinkronasi perencanaan dan penganggaran antara Pemerintah  pusat,  Pemerintah  daerah,  dan/atau  swasta  demi  menjamin  tetap tersedianya  anggaran  bagi  kementerian  dan/atau  lembaga  tersebut  pada  tahun berikutnya.
Berdasarkan  Pasal  31  ayat  (2)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  17  Tahun  2017, kementerian  dan/atau  lembaga  negara  dapat  melakukan  perubahan  terhadap  Daftar Isian  Pelaksanaan  Anggaran  (DIPA)  yang  merupakan  acuan  terhadap  penggunaan anggaran  dalam  melaksanakan  kegiatan  Pemerintahan.  Perubahan  tersebut  dapat meliputi berbagai aspek termasuk dan tidak terbatas pada program, kegiatan, proyek prioritas, output, dan lokasi dengan berdasarkan persetujuan dari Menteri Keuangan dan  Menteri  Perencanaan  Pembangunan  Nasional.  Apabila  perubahan  tersebut mengakibatkan  perubahan  pagu  yang  telah  ditetapkan,  maka  harus  berdasarkan persetujuan Presiden.
Pengaturan mengenai konsep money follow program sebagaimana dalam Peraturan Pemerintah  Nomor  17  Tahun  2017  belum  secara  rinci  menjelaskan  mengenai  konsep pertanggung  jawaban  Pemerintah  dalam  menggunakan  anggaran.  Sehingga pertanggung jawaban keuangan atas perbuatan yang dilakukan masih mengacu kepada Undang-Undang  Keuangan  Negara.  Berdasarkan  Pasal  30  ayat  (1)  Undang-Undang Keuangan  Negara  menyatakan  bahwa  Presiden  menyampaikan  rancangan  undang- undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN kepada DPR berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan, selambat-lambatnya enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. Selain itu dalam Pasal 31 ayat (1) Undang- Undang  Keuangan  Negara  menjelaskan  bahwa  Gubernur/Bupati/Walikota menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD  kepada  DPRD  berupa  laporan  keuangan  yang  telah  diperiksa  oleh  Badan Pemeriksa  Keuangan,  selambat-lambatnya  enam  bulan  setelah  tahun  anggaran berakhir.
Sehingga berdasarkan kedua ketentuan tersebut, pertangggungjawaban terhadap diskresi  yang  mungkin  dilakukan  dalam  bidang  keuangan  dilakukan  sesuai  dengan laporan pertanggungjawaban terhadap APBN atau APBD yang diberikan kepada DPR.
Pertanggungjawaban diskresi keuangan ini sangat diperlukan demi menghindari kerancuan penggunaan uang negara. Layaknya merumuskan suatu pertanggunjawaban kebijakan, maka harus terdapat pertanggungjawaban baik secara yuridis, sosiologis, dan filosofis  yang  melatarbelakangi  dilakukannya  diskresi.  Artinya,  suatu  laporan pertanggungjawaban diskresi haruslah dilakukan dengan suatu penjelasan terperinci, terlebih diskresi ini tidak pernah masuk dalam perencanaan dan penganggaran negara sebelumnya.  Yang  dimaksud  dengan  pertimbangan  yuridis  artinya  adanya  dasar kewenangan  dan  dasar  hukum  yang  kemudian  berkembang  ke  arah  pertimbangan sosiologis  mengenai  manfaat  yang  akan  diterima  oleh  masyarakat,  dan  kemudian kebijakan tersebut haruslah ada pertimbangan filosofis untuk menilik kebijakan yang dibuat dengan tujuan yang hendak dicapai.
Sehingga  berdasarkan  hal  tersebut  di  atas,  diskresi  keuangan  dapat  dilakukan dengan teknis pelaksanaan berdasarkan pada peraturan perundang-undangan, namun dikarenakan  peraturan  tersebut  belum  mengatur  secara  rinci  terkait  diskresi  dalam pengelolaan keuangan berbasis konsep money follow program maka diperlukan adanya pengaturan  tambahan  terkait  hal  ini,  atau  pengaturan  lebih  lanjut  mengenai  diskresi keuangan itu sendiri.
Hal-hal yang perlu diatur dalam pengaturan lanjutan terkait diskresi keuangan ini adalah berkaitan dengan subjek, objek, ruang lingkup, kewenangan, batasan-batasan, serta  teknis  pertanggungjawaban  diskresi  keuangan  yang  semula  terpisah-pisah menjadi  terintegrasi  dengan  asas  dan  kaidah  tersendiri.  Termasuk  ke  dalamnya penyederhanaan  proses  administrasi  dilakukannya  diskresi.  Hal  ini  mengingat perencanaan  dan  penganggaran  diskresi  keuangan  ini  bersifat  represif  daripada preventif  terhadap  suatu  permasalahan  nyata  dalam  administrasi  negara,  sehingga proses administrasi dilakukannya diskresi haruslah merupakan suatu proses yang tidak memakan waktu lama namun terukur dan terarah dengan pasti.
Hal-hal  yang  perlu  diatur  tersebut  antara  lain, pertama, yang  berwenang  untuk melakukan  diskresi  keuangan  hanya  pejabat  administrasi  negara  yang  merangkap pejabat  struktural  dan  juga  pejabat  politik.  Sehingga  diskresi  keuangan  tidak  dapat dilakukan  oleh  sembarang  orang  mengingat  bahwa  ketentuan  mengenai  diskresi
keuangan  ini  berimplikasi  pada  kepentingan  publik,  maka  yang  dapat  melakukan diskresi keuangan ini hanyalah jabatan yang memiliki pertanggungjawaban langsung kepada  publik.  Pejabat  yang  diberikan  kewenangan  untuk  melakukan  diskresi keuangan antara lain: a) Menteri dalam lingkup tugas pokok dan fungsinya; b) Kepala Lembaga berdasarkan tugas pokok dan fungsinya; dan c) Kepala Pemerintahan baik di daerah maupun pusat. Sehingga diskresi keuangan yang dilakukan oleh pejabat selain dari  ketiga  ketentuan  tersebut,  harus  meminta  persetujuan  dari  atasannya  sesuai kewenangan yang telah diberikan atas dasar delegasi kewenangan.
Kedua, diskresi  tersebut  hanya  boleh  dilakukan  terhadap  bidang-bidang  yang bukan  merupakan  program  rutin  tahunan  dan/atau  bukan  merupakan  sektor-sektor kekhasan  daerah.  Hal  ini  didasari  atas  pertimbangan  bahwa  program-program  rutin ataupun program-program dalam sektor kekhasan daerah tersebut sudah merupakan program  ajeg  yang  penganggarannya  telah  direncanakan  secara  matang  karena merupakan kegiatan rutin yang sangat minim adanya kekeliruan penganggaran yang tidak  perlu  diberikan  kemungkinan  dilakukannya  diskresi  keuangan  dalam  sektor tersebut.
Ketiga, dengan  mengedepankan  konsep money  follow  program yang  telah diterapkan  terhadap  Indonesia,  maka  kewenangan  diskresi  yang  diberikan  terhadap ketiga pejabat sebagaimana yang tercantum dalam poin pertama tidak perlu meminta persetujuan  dari  atasan.  Sehingga  pertanggungjawaban  terhadap  diskresi  keuangan akan dilakukan sebagaimana pertanggungjawaban terhadap APBN dan APBD secara wajar.  Hal  ini  dikarenakan  diskresi  merupakan  bentuk  yang  tidak  bisa  dinilai bertentangan  atau  tidaknya  dengan  peraturan  perundang-undangan  hingga pertanggungjawaban  diskresi  tersebut  dilakukan  secara  penuh  dan  utuh  terhadap masyarakat  melalui  DPR  atau  DPRD.  Ketentuan  ini  dilakukan  dengan  syarat  bahwa diskresi  keuangan  tidak  mempengaruhi  pagu  anggaran  kementerian  dan/lembaga dan/atau daerah yang telah dianggarkan sebelumnya.
Keempat , diskresi yang dilakukan tidak boleh melebihi 0,1% dari total keseluruhan anggaran kementerian/lembaga/daerah yang telah ditetapkan. Apabila diskresi yang hendak dilakukan melebihi 0,1% dari total keseluruhan anggaran kementerian/lembaga/daerah  yang  telah  ditetapkan,  maka  harus  berdasarkan persetujuan dari atasan pejabat. Hal-hal yang perlu diatur lebih lanjut tersebut dapat termuat  dalam  ketentuan  Undang-Undang  APBN  demi  terintegrasinya  pengaturan
mengenai pengelolaan keuangan negara sehingga menghindari adanya benturan norma hukum  lainnya.  Selain  itu  dimuatnya  ketentuan  ini  dalam  Undang-Undang  APBN nantinya akan merunut terhadap peraturan perundang-undangan di bawahnya sebagai implementasi  asas lex  superiori  derogat  legi inferior  yang  akan  meminimalisir pembengkakan  jumlah  peraturan  perundang-undangan,  yang  akan  sejalan  dengan rencana penyederhanaan peraturan perundangan-undangan dengan omnibus law .

## PENUTUP

## Kesimpulan
Indonesia sebagai negara hukum berimplikasi bahwa segala tindakan Pemerintah harus berdasarkan pada hukum positif yang berlaku di Indonesia, namun praktiknya sering terjadi hambatan yang menyebabkan terhambatnya pembangunan nasional. Hal inilah yang mendorong pemerintah melakukan diskresi untuk mengatasi permasalahan nyata yang terjadi dalam praktik. Diskresi di bidang keuangan saat ini menjadi sangat diperlukan  berkaitan  terpisahnya  perancangan  dan  penganggaran  pembangunan nasional. Perubahan sistem pengelolaan keuangan negara menjadi sistem money follow program melalui Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2017 masih belum secara rinci mengatur  mengenai  penerapan  diskresi  keuangan  seperti  apa  yang  diperbolehkan dan/atau  tidak  diperbolehkan  dalam  batasan-batasan  hukumnya.  Meskipun  dalam Pasal  31  ayat  (2)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  17  Tahun  2017  menjelaskan  bahwa kementerian  dan/atau  lembaga  negara  dapat  melakukan  perubahan  terhadap  DIPA meliputi berbagai aspek seperti perubahan pada program, kegiatan, proyek prioritas, output,  dan  lokasi,  namun  hal  tersebut  harus  melalui  persetujuan  dari  Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional sebelumnya. Hal ini tentu tidak efektif mengingat bahwa diskresi bersifat represif terhadap permasalahan yang telah terjadi dan perlu secara mendesak diperbaiki.
Atas  permasalahan  tersebut,  pengaturan  mengenai  diskresi  keuangan  harus diperjelas  dengan  mengatur  lebih  rinci  mengenai  perihal  berikut: pertama, yang berwenang  untuk  melakukan  diskresi  keuangan  hanya  pejabat  administrasi  negara yang  merangkap  pejabat  struktural  dan  juga  pejabat  politik. Kedua, diskresi  tersebut hanya boleh dilakukan terhadap bidang-bidang yang bukan merupakan program rutin tahunan  dan/atau  bukan  merupakan  sektor-sektor  kekhasan  daerah. Ketiga, kewenangan  diskresi  yang  diberikan  terhadap  ketiga  pejabat  sebagaimana  yang

## JURNAL POROS HUKUM PADJADJARAN Volume 2, Nomor 1, November 2020
tercantum  dalam  poin pertama tidak  perlu  meminta  persetujuan  dari  atasan,  namun pertanggungjawabannya dilakukan terhadap APBN dan APBD secara wajar. Keempat , diskresi  yang  dilakukan  tidak  boleh  melebihi  0,1%  dari  total  keseluruhan  anggaran kementerian/lembaga/daerah  yang  telah  ditetapkan.  Apabila  diskresi  yang  hendak dilakukan melebihi 0,1% dari total keseluruhan anggaran
kementerian/lembaga/daerah  yang  telah  ditetapkan,  maka  harus  berdasarkan persetujuan dari atasan pejabat.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Basah,  Sjachran.  (1992). Perlindungan  Hukum  Atas  Sikap  Tindak  Administrasi  Negara.
Bandung: Alumni.
Black’s Law Dictionary.
Lukman,  Marcus.  (1996). Eksistensi  Peraturan  Kebijakan  dalam  Bidang  Perencanaan  dan Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan  di  Daerah  Serta  Dampaknya  Terhadap Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional. Bandung: Universitas Padjadjaran. Marzuki, Laica. (1996). Peraturan Kebijaksanaan (Bleidsregel) Hakikat Serta Fungsinya Suatu Sarana Hukum Pemerintahan. Makalah Penataran Nasional Hukum Acara dan Hukum Administrasi Negara. Ujung Pandang: Universitas Hasanuddin.
Rahardjo, Satjipto. (2008). Membedah Hukum Progresif, Cetakan Ketiga. Jakarta: Kompas
Media Nusantara.
Saputra, Nana. (1988). Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Rajawali.
Soemitro, Rochmat. (1988). Pajak dan Pembangunan. Bandung: Eresco.
Winarno,  Nur  Basuki.  (2008). Penyalahgunaan  Wewenang  dan  Tindak  Pidana  Korupsi.
Yogyakarta: Laksbang Mediatama.

## Jurnal
Ansori,  Lutfi.  (2015). “ Diskresi  dan  Pertanggungjawaban  Pemerintah  dalam Penyelenggaraan Pemerintah ” . Jurnal Yuridis, 2(1) Juni 2015, 134-150.
Forrester, Duncan B. (1992). “ The Gospel and Society ” . The Expository Times, 103(10), 313. Goodisman,  Leonard  D.  (1983). “ Budgeting  and  Field  Discretion  in  Disaster  Relief ” .
Public Budgeting & Finance, 3(1), 89.

## JURNAL POROS HUKUM PADJADJARAN Volume 1, Nomor 2, Mei 2020
L.  Edson,  Charles. “ Afforable  Housing  an  Intimate  History ” . Journal  of  Affordable  and Community Development, 20(2) 2011, 193-213.
M. O’Regan, Katherine dan John M. Quigley. “ Federal Policy and the Rise of Nonprofit Housing Providers ” . Journal of Housing Research, 11(2) 2000, 301-302.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2004  tetang  Sistem  Perencanaan  Pembangunan
Nasional.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Adminsitrasi Pemerintahan.
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2018  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Negara Tahun Anggaran 2019.
Peraturan  Presiden  Nomor  70  Tahun  2012  tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa.

## Sumber Lain
Dougherty, Michael John and Klase, Ken and Song, Soo Geun. (2003). The Needs and Financial  Problems  of  Small  and  Rural  Localities:  The  Case  of  West  Virginia. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=468277. [Accessed June 18, 2020].
MYS. (2016). Bahasa Hukum: ‘Diskresi’ Pejabat Pemerintahan. Available online from: https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt57b510afc8b68/bahasa-hukum- diskresi-pejabat-Pemerintahan. [Accessed January 20, 2020].
Tempo.co.  (2015).  Diskresi  Keuangan  Tak  Dipidana,  Ini  Komentar  Jimly.  Available online  from:  https://nasional.tempo.co/read/694842/diskresi-keuangan-tak- dipidana-ini-komentar-jimly. [Accessed March 15, 2020].
U.S. Department of Health and Human Services, National Institutes of Health Office of Legislative Policy and Analysis. Doubling the NIH Budget in the 107 th Congress. Available online from:
https://olpa.od.nih.gov/legislation/107/pendinglegislation/doubledec.asp. [Accessed May 16, 2019].
Uly, Yohana Artha. (2018). Sri Mulyani: Permasalahan Pembangunan Indonesia Bukan Lagi Soal Anggaran. Available online from: https://economy.okezone.com/read/2018/11/18/20/1979451/sri-mulyani- permasalahan-pembangunan-indonesia-bukan-lagi-soal-anggaran. [Accessed
December 23, 2019].