Pengembangan Institusi untuk Membangun Aksi Kolektif Lokal dalam Pengelolaan Hutan Kawasan Lindung SWP DAS Arau, Sumatera Barat
Institutional Development to Build a Succesfull Local Collective Action in  Forest  Management  from Arau  Watershed  Unit  Management  Area,  West  Sumatera
Nursidah 1 *,  Bramasto  Nugroho 2 ,  Dudung  Darusman 2 ,  Omo  Rusdiana 3 ,  dan  Yuzirwan  Rasyid 4
1 Sekolah Pascasarjana, Institut Pertanian Bogor, Jalan Raya Dramaga, Kampus IPB Dramaga, Bogor 16680
2 Departemen Manajemen Hutan, Institut Pertanian Bogor, Jalan Raya Dramaga, Kampus IPB Dramaga, Bogor 16680
3 Departemen Silvikultur, Institut Pertanian Bogor, Jalan Raya Dramaga, Kampus IPB Dramaga, Bogor 16680
4 Program Pascasarjana, Universitas Andalas, Jalan Kampus Limau Manis Padang, Padang 25163
Diterima 12 Oktober 2011/Disetujui 1 Maret 2012

## Abstract
The study was aimed to build institution model of sustainable forest management, through analysis of action arena, community attributes and forest management rules in Arau Watershed Unit Management Area. To achieve sustainable forest management, recognition and incorporation of local institutions in forest policy formulation is very important because it had great potential for collective action and had characteristics of common pools resources sustainable management needed.  To achieve a successful local collective action, the institution must be had: the rules in use suitable with local community norms; the organization has power to give reward and punishment as well as recognized and respected by society; specific management according location; rules of the game was made participatory; there are economic incentives for owners and users; there is an instrument for controlling sustainable use; and conflict resolution through negotiations to reach an concencus agreement. The finding  of  institutional  models  analysis  show  that  co-management  model  between  government  and  local communities, called Nagari Forest Management Model is more suitable, because it gives greater opportunities for indigenous rights recognition to communal forest, until the capacity of villages get better, then the choice of forest management can be shifted into Nagari Community Based Forest Management Model.
Keywords:  sustainable forest management, institution, collective action, nagari

## Abstrak
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  membangun  model  kelembagaan  pengelolaan  hutan  berkelanjutan  melalui analisis arena aksi, atribut komunitas, dan aturan pengelolaan hutan di Satuan Manajemen Kawasan Daerah Aliran Sungai Arau. Untuk mencapai pengelolaan hutan berkelanjutan, pengakuan dan penggabungan lembaga- lembaga lokal dalam perumusan kebijakan hutan sangat penting karena memiliki potensi besar untuk tindakan kolektif  dan  memiliki  karakteristik  sumber  daya  umum  yang  diperlukan  dalam  pengelolaan  berkelanjutan. Untuk  mencapai  sukses  aksi  kolektif  lokal,  institusi  harus  memiliki  aturan  dalam  penggunaan  yang  sesuai dengan  norma-norma  masyarakat  setempat,  organisasi  memiliki  kekuatan  untuk  memberikan  penghargaan dan hukuman serta diakui dan dihormati oleh masyarakat, lokasi tertentu sesuai manajemen, aturan permainan dibuat  partisipatif, ada  insentif ekonomi  bagi pemilik  dan  pengguna,  ada  sebuah  alat untuk  mengendalikan pemanfaatan  secara  berkelanjutan,  dan  resolusi  konflik  melalui  negosiasi  untuk  mencapai  kesepakatan konsencus. Temuan analisis menunjukkan bahwa model kelembagaan co-management antara pemerintah dan masyarakat lokal yang disebut model pengelolaan hutan nagari lebih cocok, karena memberikan kesempatan yang lebih  besar  untuk  pengakuan hak masyarakat  adat atas hutan  kemasyarakatan, sampai  kapasitas desa menjadi lebih baik, maka pilihan pengelolaan hutan dapat digeser ke dalam hutan nagari model manajemen berbasis masyarakat.
Kata kunci:  pengelolaan hutan lestari, institusi, tindakan kolektif, nagari
*Penulis untuk korespondensi, email:  nursidah_bpdas@yahoo.com, telp. +62-8126621206
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18

## Pendahuluan
Tidak seperti kota pada umumnya yang kawasannya lebih banyak digunakan  untuk kegiatan  nonpertanian, pola  tata guna  lahan  di  Kota  Padang  didominasi  oleh  penggunaan kawasan hutan 51,01%, diikuti oleh kawasan pertanian 33,78%, dan kawasan terbangun 12,22% dari luas wilayah kota (BPS 2010).  Hal  ini  sangat  dipengaruhi  oleh  faktor  fisik  dasar (topografi,  kemiringan  lahan, hidrologi,  dan  geologi)  dan tingkat kerawanan terhadap bencana. Mengingat karakteristik demikian, keberadaan kawasan lindung sangat penting untuk dijaga keberlanjutannya dalam pembangunan Kota Padang. Oleh sebab itu, langkah-langkah untuk mempertahankan lahan yang berfungsi lindung, terutama lahan dengan tutupan hutan, harus  terus  dilakukan  karena  tingginya  tuntutan  untuk melakukan alih fungsi kawasan lindung menjadi kawasan lain, terutama sejak merebaknya isu akan terjadi tsunami pada tahun 2004.
Satuan wilayah pengelolaan (SWP) daerah aliran sungai (DAS)  Arau  yang  meliputi  78%  wilayah  Kota  Padang merupakan SWP DAS prioritas dan sangat strategis karena memiliki banyak proyek vital dan merupakan sumber air Kota Padang. Selama tahun 1990–2009, kawasan lindung SWP DAS Arau, telah mengalami degradasi hutan seluas 1.230 ha menjadi semak belukar dan pertanian lahan kering yang menimbulkan lahan  kritis.  Pengelolaan  hutan  lestari  dan  pemulihan kerusakan hutan terkendala oleh tidak efektif dan efisiennya institusi  pengelola  hutan  yang  ada  akibat  dari  model pengelolaan hutan yang diterapkan Pemerintah Kota Padang tidak mendapat dukungan masyarakat (partisipasi masyarakat rendah)  dan  terus  meningkatnya  kerusakan  hutan  yang disebabkan oleh pemanfaatan hutan tidak terkontrol.  Pada sisi lain, pemilik atau pengelola kawasan hutan tidak mampu melarang pihak lain untuk menikmati manfaatnya ( non exclud- able )  ditunjukkan  oleh  adanya  ladang-ladang  masyarakat dalam  kawasan  hutan,  terus  berlangsungnya  penebangan liar dan pengambilan hasil hutan secara ilegal, dan adanya konflik tumpang tindih hutan ulayat dan hutan negara.  Tidak adanya pengakuan pemerintah terhadap hutan ulayat yang berada dalam kawasan hutan negara menyebabkan jaminan h ak  kepemilikan   atas  kawasan   hutan  r endah   dan mengakibatkan rendahnya minat investasi dalam pengelolaan hutan lestari (North 1990).  Kondisi ini diyakini sebagai salah satu penyebab perambahan hutan dan kemiskinan masyarakat sekitar hutan. Menurut Distannakhutbun Kota Padang (2010), luas kerusakan hutan Kota Padang tahun 2009 sebesar 514 ha yang disebabkan oleh kebakaran hutan (12 ha), perladangan berpindah (122 ha), penebangan liar (30 ha), dan perambahan hutan (350 ha). Hal ini menunjukkan bahwa pengelolaan hutan pada SWP DAS Arau belum berkelanjutan.
Hutan merupakan sumber daya milik bersama ( common pool  resources, CPR)  yang  rentan  terhadap  eksploitasi berlebihan  sehingga  akan  mengancam  kelestariannya (McKean 2000). Dalam pengelolaan CPR ada 2 pendapat yang berbeda. Pertama , solusi untuk mengontrol eksploitasi CPR yang berlebihan  dilakukan dengan  privatisasi dan  kontrol
pemerintah.  Eksploitasi CPR secara berlebihan oleh individu untuk  memaksimumkan  kepuasan  akan  mengakibatkan hancurnya sumber daya hutan akibat tidak adanya pihak yang bertanggung jawab melestarikan hutan (Hardin 1968; 1991). Kedua , pengawasan dan pengelolaan CPR dilakukan oleh masyarakat pengguna, sesuai dengan bukti bahwa pengguna CPR dapat menciptakan institusi yang membentuk interaksi antara sumber daya dan masyarakat yang membantu mereka melindungi sumber daya dan mengalokasikan manfaat secara adil, dan efisien secara lestari serta diimplementasikan dalam aksi kolektif (Brommley 1992; McGinnis & Ostrom 1996; Agrawal & Gibson 1999).
Tidak  semua  pengguna  CPR  berhasil  melindungi  dan mengelola sumber daya yang dimiliki secara berkelanjutan. Keberhasilan pengelolaan CPR dipengaruhi oleh beberapa faktor  penting  yang  berkaitan  dengan  keberhasilan  aksi kolektif seperti yang dilaporkan para peneliti, yaitu kelangkaan dan  arti  penting  hutan  (Gibson  1999);  kebijakan  negara, perubahan  demografis,  teknologi,  pasar,  karakteristik masyarakat lokal, kelembagaan, dan sumber daya (Agrawal 2001).  Ostrom (1990) mengusulkan 8 prinsip desain yang ditemui secara konsisten dalam lembaga pengelola CPR yang efektif  dan  lestari,  yaitu  adanya  batas  sumber  daya  dan pengguna  yang  jelas,  kesesuaian  biaya  dan  manfaat  bagi pengguna, pengaturan pilihan kolektif, sistem pengawasan memadai, penerapan sanksi bertingkat, mekanisme resolusi konflik efektif, hak merancang kelembagaan, dan pengelola inti (CPR menjadi bagian sistem yang lebih besar).
Beberapa  analis  kelembagaan  masih  mempertanyakan penerapan prinsip desain Ostrom untuk sistem sumber daya alam yang lebih kompleks seperti kehutanan (Morrow & Hull 1996; Stein & Edward 1999; Agrawal 2002).  Ghautam dan Shivakoti  (2005)  melakukan  penelitian  terhadap  institusi pengelolaan hutan di Nepal untuk menguji penerapan prinsip desain Ostrom dan merekomendasikan bahwa prinsip desain Ostrom dapat diterapkan dalam kegiatan pengelolaan hutan dengan  penyempurnaan  pada  prinsip  ke-2,  distribusi keuntungan  proporsional  dengan  penerapan  biaya  serta pengaturan pengelolaan harus mempertimbangkan kondisi lingkungan, sosial budaya, dan ekonomi lokal; prinsip ke-4, pengawas  CPR  berasal  dan  bertanggung  jawab  kepada pengguna CPR dan tidak ada tekanan eksternal yang dapat mengintervensi upaya pemantauan lokal; dan prinsip ke-7, hak pengguna merancang kelembagaan tidak dihambat oleh faktor eksternal atau otoritas yang mempunyai kemampuan dalam mengendalikan kelembagaan pengguna serta tidak ada kekuatan tunggal kelompok pengguna yang dapat mencegah kelompok pengguna lainnya untuk merancang kelembagaan.
Keberhasilan  pengelolaan  suatu  kegiatan,  termasuk pengelolaan hutan sebagai sumber daya milik bersama, sangat ditentukan  oleh  aspek  kelembagaan  karena  kelembagaan berfungsi mengatur dan  mengendalikan perilaku individu dalam masyarakat atau organisasi (North 1990; Rodgers 1994). Kelembagaan juga dapat menghambat munculnya perilaku oportunistik dan saling merugikan sehingga perilaku manusia dalam  memaksimumkan  kesejahteraannya  lebih  dapat
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
diprediksi (Kasper & Streit 1998).  Keberadaan kebijakan for- mal tidak dapat menjamin kinerja yang baik, jika kelembagaan yang  diterapkan  tidak  sesuai  dengan  situasi  yang  ada. Pengembangan kelembagaan pengelolaan hutan yang tepat akan mewujudkan performa pengelolaan hutan yang baik dan dapat dirancang melalui  pengembangan insentif secara tepat (Ostrom 1993; Guy Peters 2000) atau melalui penelusuran faktor-faktor  yang  mempengaruhi  perilaku  aktor  dalam pengelolaan  hutan  sehingga  institusi  yang  dikembangkan sesuai dengan karakter pengelolaan hutan sebagai CPR dan memenuhi kriteria institusi pengelolaan hutan berkelanjutan (Ostrom 2008).
Berdasarkan  kerangka  teoritis  di  atas,  diperlukan pengembangan  model  pengelolaan  hutan  dan  pengaturan institusi  yang  tepat  untuk  dapat  memperbaiki  performa pengelolaan  hutan  pada  SWP  DAS  Arau.  Penelitian  ini bertujuan  mengembangkan  institusi  pengelolaan  hutan berkelanjutan pada SWP DAS Arau yang melibatkan aksi kolektif masyarakat lokal melalui analisis hak kepemilikan ( property  right )  dan  faktor-faktor  yang  mempengaruhi keberhasilan aksi kolektif lokal dalam pengelolaan hutan pada institusi  pengelolaan  hutan  yang  ada.  Hasil  analisis
Gambar 1  Wilayah penelitian SWP DAS Arau Sumatera Barat.
diharapkan  juga  dapat  digunakan   untuk  mengatasi permasalahan institusi dalam pengelolaan hutan pada SWP DAS Arau.

## Metode
Komunitas masyarakat adat yang berada pada SWP DAS Arau terpilih sebagai objek penelitian termasuk dalam wilayah Nagari Koto Tangah, Nagari Limau Manih, dan Nagari Lubuk Kilangan di Kota Padang, Sumatera Barat.  Kegiatan penelitian dilaksanakan pada Agustus  Desember 2010.
Penelitian  dilakukan  melalui  pendekatan  kualitatif menggunakan data primer dan sekunder, meliputi kondisi biofisik, atribut komunitas, dan aturan dalam pengelolaan hutan.    Pengumpulan  data  dilakukan  melalui  observasi, wawancara  menggunakan  kuesioner, dan  wawancara mendalam terhadap responden terpilih, antara lain masyarakat pemilik lahan dan institusi pengelola lahan pada kawasan lindung di hulu DAS, anggota dan pimpinan komunitas adat (penghulu kaum dan suku) yang tergabung dalam Kerapatan Adat Nagari (KAN) dan Lembaga Kerapatan Adat Alam Minangkabau (LKAAM).  Pengolahan dan analisis data dilakukan secara kualitatif melalui metode tabulasi dan
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah
EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
deskripsi.
Pengembangan institusi pengelolaan hutan berkelanjutan menggunakan  kerangka  analisis  pengembangan  institusi ( instituion  analysis  development, IAD).  Ostrom  (2008) menyatakan performa pengelolaan hutan akan ditentukan oleh arena  aksi  (situasi  aksi  dan  aktor),  sedangkan  arena  aksi dipengaruhi oleh faktor eksogen yang terdiri dari aspek fisik dan  material,  atribut  komunitas,  dan  aturan  main  yang digunakan dalam pengelolaan hutan seperti disajikan pada Gambar  2.  Oleh  karena  itu,  untuk  mengetahui  peta permasalahan pengelolaan hutan, khususnya masalah prop- erty right dan aksi kolektif dalam pengelolaan hutan dilakukan analisis  terhadap:  arena  aksi  dalam  pengelolaan  kawasan lindung; atribut komunitas; aturan main yang digunakan dalam pengelolaan  hutan,  baik  aturan  formal  dan  norma  adat setempat;  dan property  right .    Potensi  keberhasilan  aksi kolektif pada institusi pengelola hutan yang ada, yaitu institusi pengelolaan  hutan  formal  oleh  pemerintah  dan  institusi pengelolaan  hutan  berdasarkan  norma  adat  dievalusi menggunakan modifikasi prinsip desain Ostrom (1990) oleh Gautam  dan  Shivakoti  (2005).    Pengembangan  institusi dirancang dengan mengacu pada hasil analisis faktor eksogen yang  mempengaruhi  arena  aksi,  potensi  aksi  kolektif, pertimbangan kondisi kekinian, kemungkinan penerapan, dan peraturan perundangan terkait dalam pengelolaan hutan.

## Hasil  dan  Pembahasan
Arena aksi dibatasi pada pengelolaan hutan di hulu SWP DAS Arau seperti disajikan pada Gambar 3. Terdapat 4 karakter yang menjadi perhatian dalam arena aksi dalam pengembangan institusi pengelolaan hutan  berkelanjutan. Pertama, aspek ruang dalam pengelolaan kawasan hutan pada areal yang luas

## Fakt or eksogen
Kondi sis fisi k/mat eri al
At ri but komuni tas At uran ma in/ kebij akan formal  dan norma adat A re na aksi Sit uasi aksi Akt or Performa pengelol aan hutan

## O utcom es
1 H uta n l esta ri
2 K ese jaht eraan meningkat
3 K el embaga an efekti f
da n l esta ri K rit eri a e valuasi 1 Efisiensi 2 Equi ty 3 Sustai nabili ty Lesson l earn Ti dak t erc apai Tercapai Perlu perbai kan

## U p scall ing
Gambar 2  Kerangka pemikiran a nalisis pengembangan institusi untuk membangun aksi kolektif lokal dalam pengelolaan hutan (modifika si dari Ostrom 2008).
dalam konteks wilayah pengelolaan sehingga memerlukan kapasitas  sumber  daya  manusia  (SDM),  waktu,  dan  dana besar  dalam  proses  pengawasan  pengelolaan  hutan. Berdasarkan  hasil  observasi  dan  wawancara  dengan responden  dan  informan  kunci,  kapasitas  pengawasan, pendanaan, dan SDM dalam pengelolaan hutan pada SWP DAS Arau oleh Pemerintah Kota Padang masih lemah dan tidak memadai.  Hanya terdapat 15 orang tenaga polisi hutan untuk  mengawasi  hutan  seluas  hampir  30.000  ha  dengan fasilitas pendanaan yang terbatas, sehingga aliran manfaat hutan tidak terkontrol (North 1990).  Hal ini terlihat dengan adanya  ladang-ladang  masyarakat  dalam  kawasan  hutan lindung (HL), hutan suaka alam dan wisata (HSAW), terus berlangsungnya  penebangan  liar,  dan  pengambilan  hasil hutan oleh masyarakat sekitar dan masyarakat dari luar.
Kedua, aspek waktu dalam kegiatan pengelolaan hutan yang berorientasi jangka panjang.  Hal ini disebabkan oleh lamanya  waktu  yang  diperlukan  dalam  berproduksi  dan lamanya  pencapaian break  event  point dalam  perolehan keuntungan.  Oleh karena itu, harus ada insentif bagi pengelola untuk melaksanakan pengelolaan hutan berkelanjutan (Ostrom et al . 1993).  Faktanya, saat ini, tidak ada insentif yang memadai bagi pemilik lahan kawasan lindung pada SWP DAS Arau untuk mengelola lahan bertutupan hutan secara berkelanjutan. Responden  menganggap  pengelolaan  lahan  untuk  usaha kehutanan tidak menguntungkan karena biaya transaksi yang tinggi,  prosedur  perizinan  yang  rumit  dalam  kegiatan pemanenan dan pemasaran hasil hutan kayu sekalipun berasal dari lahan masyarakat, dan jangka waktu panen yang lama. Sementara itu, pemerintah kota mengeluarkan himbauan tidak menerbitkan surat keterangan asal usul (SKAU) bagi kayu rakyat karena dikhawatirkan akan memicu perambahan HL.
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
Himbauan ini tertuang dalam bentuk instruksi lisan kepada Dinas  Pertanian  Peternakan  Kehutanan  dan  Perkebunan (Distannakhutbun)  Kota  Padang.  Kondisi  ini  kontradiktif dengan upaya pengembangan hutan rakyat untuk memenuhi kebutuhan kayu yang kian meningkat.
Ketiga, aspek jaminan hak kepemilikan ( tenure security ) lahan kawasan hutan harus tinggi sehingga aliran manfaatnya terkontrol dan biaya penegakan hak rendah.  Kepastian hak mendorong seseorang untuk meningkatkan sediaan ( stock ) barang modalnya karena adanya jaminan dan rasa aman untuk berinvestasi  dalam  jangka  panjang  (Eggertsson  1990). Faktanya, saat ini, pada kawasan lindung SWP DAS Arau terjadi konflik tumpang tindih kawasan hutan ulayat dan hutan negara serta tidak diakuinya hak ulayat dalam kawasan hutan negara.   Kondisi ini mengakibatkan biaya  penegakan hak menjadi  sangat  tinggi.    Penetapan  HL  dan  HSAW  yang tumpang  tindih  dengan  hutan  ulayat,  dalam  praktiknya mendapat penolakan  masyarakat nagari .  Hal ini diwujudkan melalui aksi sebagian masyarakat mencabut patok batas HL dan HSAW sehingga saat ini banyak patok batas yang hilang. Akibatnya, batas kawasan hutan tidak jelas dan masih ada masyarakat yang berladangnya dalam kawasan yang telah ditetapkan  sebagai  HL  dan  menganggap  sebagai  kawasan hutan merupakan tanah ulayat. Keempat, aksi kolektif yang tinggi sebagai konsekuensi hutan merupakan sumber daya milik bersama (CPR) yang cenderung bersifat non excludable dan rivalry ,  jika  tidak  ada  kesepakatan  bersama  dalam pengelolaan yang berkelanjutan (Brommley 1992).  Faktanya, saat ini, tidak ada kesepakatan bersama antara para pihak yang
A re na aksi
Situ asi aksi
D ampa k Renda h Tinggi Tingg i Jangk a pa nja ng Jangk a p endek Plo t W ilayah A k si k o le kt if Re ndah A kt or R u a n g Iriga si Pe ngelolaan D A S K ehutana n D rainase Ke subu ran  tana h Terase ring Agro forestry Jamina n hak kep emilika n W aktu
Gambar 3  Arena aksi kehutanan pada SWP DAS Arau dan kaitannya dengan aksi kolektif dan hak kepemilikan ( property right ).
ber kepentin gan  dengan   hutan  (masyarakat nagari , pemerintah,  dan  pemerintah  Kota  Padang).    Pengelolaan kawasan  hutan  oleh  pemerintah  yang  dilaksanakan  oleh distannakhutbun pada kawasan HL dan oleh BKSDA pada kawasan HSAW, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasannya tanpa melibatkan masyarakat secara nyata. Sistem  perizinan pemanfaatan hutan sangat prosedural dan bertumpu pada kebijakan walikota atau menteri kehutanan sebagai subjek pengelola hutan.  Institusi adat atau nagari tidak dikenal lagi dalam subjek  pemanfaatan  hasil  hutan. Padahal, hutan bagi masyarakat adat tidak hanya berfungsi ekonomis  belaka,  tapi  juga  memiliki  fungsi  lingkungan (pelindung dari bencana), fungsi sosial (pengikat kekerabatan kaum/suku ),  dan  fungsi  budaya  (pengikat sako  pusako , pengikat generasi).
Tidak terpenuhinya empat karakter tersebut, khususnya pada aspek jaminan hak kepemilikan dan aksi kolektif dapat mengakibatkan tidak adanya pengakuan terhadap property right masyarakat  adat (hutan ulayat) pada  kawasan hutan yang diklaim sebagai kawasan hutan negara sehingga jaminan hak  kepemilikan   rendah  ( low  security  tenure )  dan berkurangnya  partisipasi  masyarakat  disebabkan  oleh tertutupnya  akses  masyarakat  dalam  pengelolaan  hutan. Kondisi ini menimbulkan efek domino berupa lunturnya aksi kolektif  dalam  perlindungan  hutan  akibat  dari  hilangnya kontrol  masyarakat  terhadap  hutan.    Konsekuensinya, perambahan hutan dan penebangan  liar   di luar  kendali institusi nagari (kerapatan  adat nagari ,  KAN).    Konflik semakin meruncing seiring dengan pelarangan pemanfaatan
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah
EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
kawasan  hutan  lindung  oleh  Pemerintah  Kota  Padang, walaupun   UU  No.  41/1999  ten tang  keh utan an membolehkannya.  Hal  ini  terlihat  dari  adanya  larangan pemungutan hasil hutan  nonkayu dan tidak adanya izin yang diberikan untuk pemungutan hasil hutan nonkayu pada HL. Bahkan ada himbauan (instruksi lisan) dari Walikota Padang agar distannakhutbun tidak mengeluarkan izin pemungutan hasil  hutan  pada  HL  karena  dikhawatirkan  akan  memicu perambahan HL. Kondisi ini berpengaruh terhadap ekonomi masyarakat dengan indikasi rendahnya taraf perekonomian masyarakat sekitar hutan (rata-rata pendapatan rumah tangga responden  <  Rp1.000.000)  dan  tidak  adanya  pengakuan terhadap hutan ulayat yang berada dalam hutan negara.  Hal ini mengakibatkan terjadinya ekstraksi hutan negara secara “liar” dan degradasi hutan meluas memasuki wilayah hutan konservasi.
Atribut komunitas Masyarakat SWP DAS Arau merupakan bagian  dari  komunitas  adat  Minangkabau  yang  memiliki filosofi “ alam takambang jadikan guru ” yang berarti bahwa fenomena  alam  sebagai  tuntunan  kehidupan  masyarakat Minangkabau.  Susunan komunitas adat terkecil berbentuk kaum (komunitas dengan pertalian darah).  Kumpulan kaum membentuk suku dan sebanyak minimal 4 suku membentuk komunitas nagari .  Setiap tingkatan komunitas mempunyai pimpinan sendiri. Nagari mempunyai rakyat dan pemerintahan sendiri yang dipimpin wali nagari serta mempunyai kekayaan dalam  bentuk  ulayat nagari .    Pemerintahan nagari menyatukan kekuasaan pemerintahan dan pengaturan adat. Penghulu suku berkumpul dalam kerapatan nagari (badan permusyawaratan nagari )  yang melembaga menjadi kerapatan adat nagari (KAN).  Konstitusi berdasarkan hukum “ adat basandi  syara’,  syara’  basandi  Kitabullah ”  yan g dikompilasikan dalam 4 tingkatan hukum adat (tata peraturan perundangan).      Hukum  tertinggi  bersifat  mutlak,  berupa fenomena  alam  yang  sudah  seperti  apa  adanya  ( given ). Aturan di bawahnya dimanifestasikan dari aturan tertinggi dan hanya mengatur aturan umum. Aturan operasional yang mengatur tata kehidupan masyarakat bersifat spesifik dan hanya berlaku pada nagari yang bersangkutan disusun oleh para pemangku adat dalam nagari ( adat salingka nagari ). Pola  pengambilan  keputusan  dalam  adat  dilandasi  cara musyawarah untuk mencapai kesepakatan ( bulek kato dek mufakat ).    Pengambilan  keputusan  dan  penyelesaian sengketa  dilakukan  secara  bertingkat  ( bajanjang  naiak, batanggo turun ) dimulai dari lembaga adat terendah sampai ke lembaga adat tertinggi.  Penyelesaian sengketa dilakukan dengan  perundingan  sampai  tercapai  kata  mufakat  atau kesepakatan ( sakato , satu kata sepakat).
Tanah ulayat  sebagai aset nagari berfungsi  memenuhi kebutuhan anggota komunitas.  Kepemilikan tanah ulayat bersifat  kolektif  dan  tidak  boleh  diperjualbelikan,  tetapi anggota  komunitas  dapat  meman faatkan   h asiln ya. Pemanfaatan tanah ulayat bersifat akomodatif, berlandaskan asas keadilan dan pemerataan penggunaan aset serta harus memperh atikan  beberapa  pr insip.  Pertama,  prinsip
keseimbangan  dan keadilan  (bagi  hasil  secara adil  antara pemilik dan pemanfaat; urang mandapek, awak indak rugi ). Kedua,  pr oses  peman faatan nya  har us  tr an spar an ( bagalanggang  di  mato  rang  banyak ).  Ketiga,  jika  tidak dimanfaatkan  lagi  maka  tanah  tersebut  kembali  kepada penguasa  ulayat  ( kabau  tagak,  kubangan  tingga,  pusako baliak ka nan punyo, kerbau pergi, tinggal kubangan, pusaka kembali  kepada  pemiliknya).    Keempat,  ada  sanksi  bagi penguasa ulayat yang melanggar prinsip pemanfatan tanah ulayat,  yaitu  terkena  sumpah pasatiran  (ka  ateh  indak bapucuak,  ka  bawah  indak  ba  urek,  di  tangah  digiriak kumbang, seperti tanaman yang tidak berpucuk, tidak berakar, dan di  tengahnya dimakan  kumbang yang  akan membuat hidupnya merana sepanjang masa.
Hutan dalam aturan adat mempunyai fungsi lingkungan, ekonomi,  sosial,  dan  budaya.  Dalam  pengelolaan  hutan, berlaku  azas:  (a)  kelestarian  (pengaturan  tata  ruang, pembagian ruang bertingkat, bagian hulu dijadikan hutan larangan  dan  di  bawahnya  menjadi  hutan  cadangan);  (b) keadilan ekonomi (ada sistem bagi hasil, penerapan aturan bungo) . Bungo adalah  semacam  bea  atau  pajak  atas pemanfaatan sumber daya alam (SDA) milik nagari yang berfungsi sebagai instrumen pengendali pengelolaan SDA berkelanjutan  dan  merupakan  bentuk  kompensasi  kepada masyarakat nagari atas pemanfaatan SDA yang diperniagakan dan  kompensasi  bagi  pemulihan  alam;  dan  (c)  kepatutan pemanfaatan hutan (pengaturan tebang pilih hasil hutan). Petugas  kehutanan  adat  ( tuo  rimbo )  ditunjuk  untuk mengawasi  pemanfaatan  hutan.    Bagi  pengguna  yang melanggar aturan dikenakan sanksi sesuai kesepakatan adat dan  tingkat  kepatuhannya  tinggi  karena  aturan  dibuat berdasarkan kesepakatan bersama dalam KAN dan diawasi pelaksanaannya  oleh  penghulu  pada  komunitas  masing- masing.
Dari  analisis  atribut  komunitas  dan  aturan  main  yang digunakan  masyarakat  adat,  tergambar  suatu  pola  bahwa dalam pengelolaan SDA berkelanjutan yang menyejahterakan masyarakat maka institusi pengelolaan SDA, paling tidak harus memiliki prinsip-prinsip:
1  Pengaturan pemanfaatan SDA (aturan main) berlandaskan pada tuntunan moral (etika) yang sesuai dengan kondisi setempat  (adat)  dan   men gutamakan   fun gsi  fisik (lingkungan),  sosial,  dan  ekonomi  SDA  tersebut  bagi masyarakat sekitar.
2  Lembaga  pengelola  SDA  (organisasi)  harus  memiliki kekuatan  atau  kekuasaan  ( power )  untuk  memberikan penghargaan  dan  sanksi  kepada  para  pengguna  SDA tersebut yang dijalankan oleh pemangku kekuasaan yang diakui dan dihormati masyarakat.
3  Pengaturan  pengelolaan  SDA  bersifat  spesifik  lokasi. Institusi yang lebih tinggi dengan cakupan wilayah yang lebih  luas  hanya  mengatur  aturan/hal-hal  yang  bersifat umum atau rambu-rambu umum, sedangkan untuk aturan operasionalnya (aturan yang lebih rinci atau detail) diatur oleh institusi pengelola lebih rendah yang lebih mengetahui kondisi real dan kesesuaian serta kemungkinan keberhasilan
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
penerapan peraturan.
4 Aturan main dibuat secara partisipatif, mengikutsertakan pihak-pihak terkait yang berkepentingan dengan keberadaan SDA tersebut.
5  Ada  insentif  ekonomi  bagi  pemilik/penguasa  dan  bagi pengguna dalam pemanfaatan SDA.
6  Ada instrumen pengendali penggunaan berkelanjutan yang disepakati  oleh  pihak  yang  berkepentingan  dengan keberadaan SDA tersebut.
7  Resolusi  konflik  dilakukan  melalui  perundingan  untuk mencapai kesepakatan.
Berdasarkan ketujuh prinsip di atas, dalam mewujudkan pengelolaan  SDA  lestari  diperlukan  aturan  formal  dari pemangku kekuasaan atau institusi pengelola SDA ( de jure ) yang sejalan dengan tuntunan moral (etika) atau adat istiadat yang  berlaku  pada  masyarakat  setempat  sehingga  akan mendapat pengakuan  masyarakat setempat  ( de facto )  dan spesifik  lokasi.    Ini  berarti  dalam  pengaturan  institusi pengelola  SDA,  kekuasaan  institusi  formal  (pemerintah, power )  harus  sejalan  dengan  kekuatan  tuntunan  moral masyarakat  setempat  (adat,  etika),  misalnya  melalui penyusunan aturan pengelolaan hutan secara partisipatif dan mengadopsi norma kearifan lokal yang sudah berakar dalam masyarakat.    Dengan  demikian,  aturan  yang  dijalankan terinternalisasi  dan  mendapat  pengakuan  masyarakat setempat.  Adanya dukungan kekuasaan (pemerintah, power ) akan   men jamin   pen egakan   atur an  dan  kepatuhan penggunanya.    Hal  ini  sejalan  dengan  pernyataan  Kasper dan  Streit (1998)  bahwa institusi  tanpa  sanksi tidak  akan bermanfaat.
Property  right  dan  pengelolaan  hutan  sebagai  CPR Property  right merupakan  institusi  yang  didalamnya mengandung norma-norma dan aturan main pemanfaatannya serta merupakan alat pengatur hubungan antarindividu (North 1990).  Konsep hak kepemilikan memiliki implikasi terhadap konsep hak ( right ) dan kewajiban ( obligation ) yang diatur oleh hukum, adat, dan tradisi atau konsensus yang mengatur h ubun gan   antar an ggota  masyar akat  dalam  h al kepentingannya terhadap sumber daya.  Dalam banyak hal, property right merupakan hasil dari tradisi atau adat kebiasaan dalam  masyarakat  sehingga  tidak  seorangpun  dapat menyatakan hak milik tanpa pengakuan dari masyarakat dan negara. Implikasinya, hak seseorang adalah kewajiban orang lain dan hak menjadi sumber kekuatan untuk akses dan kontrol
T abel 1  Evolusi property right kawa san huta n pada  SWP DA S A ra u
Periode Status huta n Penguas aan/pe nge lola Sebelum 1916 H utan ulayat Penghulu se suai a turan adat 1916  1945 A da  kese pa katan Belanda  dan tokoh a da t; hutan regis ter (HR) da n huta n  ulayat (HU) HR dan pemerintah Belanda HU , pe nghulu, dan at uran ada t 1945  1983 H utan register (HR) dan hutan ula ya t (HU ) HR, pemerint ah, HU, dan penghulu 1983  sekara ng H SAW, HL (negara ) dan A PL  (ma syara ka t); ada tumpa ng tindi h lokasi hutan nagari dengan hutan ula yat
Hutan negara , pe merintah (formal) AP L, masya rakat, dan atura n a da t
terhadap sumber daya.
Berdasarkan aturan formal, kawasan lindung pada daerah hulu SWP DAS Arau terdiri dari hutan negara ( state prop- erty ) yang meliputi kawasan suaka alam (KSA), hutan lindung (HL), dan areal penggunaan lain (APL).  Menurut aturan adat, nagari di sekitar hutan mempunyai hak kepemilikan terhadap hutan dalam bentuk hutan ulayat ( common property ).  Hutan milik nagari terdiri dari hutan larangan yang berfungsi sebagai daerah  perlindungan  dan  sumber  air nagari dan  hutan cadangan  yang  dimanfaatkan  masyarakat nagari untuk memenuhi kebutuhan ekonomi melalui kegiatan pemungutan hasil hutan atau perluasan lahan garapan.   Evolusi property right kawasan hutan SWP DAS Arau terlihat pada Tabel 1. Dengan terbitnya UU No. 5/1967 tentang Pokok-Pokok Kehutanan, dilakukan pembagian fungsi kawasan menjadi hutan konservasi, hutan lindung, dan areal penggunaan lain melalui kegiatan penataan batas kawasan hutan.  Kegiatan pembagian fungsi kawasan ini diterapkan di Sumatera Barat tahun 1983.  Meskipun dalam prosedurnya penataan batas dilakukan  melalui  konsultasi  dan  koordinasi  dengan masyarakat sekitar hutan,  namun dalam implementasinya sering tanpa melibatkan masyarakat dan tokoh adat sebagai penguasa  hutan  ulayat.    Penetapan  kawasan  hutan  secara “sepihak”  oleh  pemerintah  menyebabkan  sebagian  besar hutan nagari telah ditetapkan sebagai HL dan KSA sehingga terjadi tumpang tindih hutan ulayat dengan HL dan KSA. Hutan ulayat tidak diakui dan hak ulayat dinafikan sehingga timbul penolakan dan kekecewaan dari masyarakat adat serta berujung  konflik  yang  dimanifestasikan  dalam  bentuk pencabutan patok batas dan pengabaian larangan berladang di kawasan hutan negara yang diakui sebagai hutan ulayat nagari .
Konflik tumpang tindih lokasi hutan ulayat yang dikuasai masyarakat adat dan hutan negara yang dikuasai pemerintah menunjukkan tidak ada pengakuan hak kepemilikan hutan dari masing-masing pihak terhadap yang lain.  Akibatnya pro- perty right HL tidak terkukuhkan dengan jelas ( ill defined property right ) . Kondisi ini merugikan kedua pihak karena menimbulkan biaya eksklusi tinggi untuk penegakan hak dan kelestarian  hutan  terancam.  Pemerintah  menjadi  tidak berwibawa karena tidak mampu menjaga HL dan masyarakat juga  tidak  dapat  berladang  dengan  tenang  karena  selalu dituding sebagai perambah hutan.  Tudingan ini memuncul- kan penolakan dari masyarakat yang merasa berhak melakukan
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012
Artikel Ilmiah
EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
perladangan dalam tanah ulayat mereka.  Ketidakpastian dalam penguasaan lahan dan kepemilikannya menyebabkan kondisi hutan semakin rusak sehingga diperlukan solusi terhadap masalah property right seperti disajikan pada Tabel 2.
Pada  kondisi  saat  ini,  alternatif  ketiga  untuk  tetap mempertahankan kawasan hutan sebagai hutan negara dan memberikan  hak  pengelolaan  kepada  masyarakat  adat dipandang  lebih  sesuai.   Alternatif  ini  diambil  atas  dasar pertimbangan kondisi setempat dan agar dapat mengakomodir kepentingan kedua belah pihak.  Pengakuan hak kepemilikan dari kedua belah pihak diharapkan dapat menurunkan biaya penegakan  hak  sehingga  pengelolaan  hutan  akan  lebih efisien.  Solusi ini mungkin tidak sulit diterapkan karena ada ruang  dalam  peraturan  perundangan  untuk  pemindahan sebagian hak pemerintah kepada masyarakat dan pengakuan hak  masyarakat  adat  tersebut,  serta  adanya  norma-norma kearifan pengelolaan hutan pada masyarakat adat.  Pemerintah telah mengakui keberadaan hutan adat dalam hutan negara dan pada kawasan hutan lindung sehingga dapat diberikan izin  pemanfaatan  kawasan,  pemungutan  hasil  hutan,  dan pemanfaatan  jasa  lingkungan  kepada  masyarakat  untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui UU No. 41/ 1999.    Pemanfaatan  tersebut  dimungkinkan  selama  tidak mengubah fungsi kawasan hutan lindung (hutan desa dan hutan kemasyarakatan) sehingga dapat meminimalkan konflik. Pelaksanaannya  hanya  perlu good  will dari  pemerintah (pemerintah berlapang dada) untuk menyerahkan sebagian hak pengelolaan hutan kepada masyarakat adat.
Degradasi kawasan hutan SWP DAS Arau menunjukkan telah  terjadi  kegagalan  pengelolaan  hutan  karena  aliran manfaat hutan tidak terkontrol dan tidak ada pengecualian ( non excludable) dengan model institusi pengelolaan hutan berbasis pemerintah yang diterapkan saat ini.  Solusi yang ditawarkan Hardin (1968) untuk mengatasi masalah non ex- cludability dengan  mengubah  rezim common  property menjadi private  property tidak  dapat  dilakukan  karena peraturan  perundangan  tidak  memberikan  peluang  untuk menjadikan  HL  sebagai private  property. Kalaupun  itu memungkinkan, tetap belum memecahkan masalah karena memerlukan  proses  yang  rumit  dan  lama,  berpotensi menimbulkan fragmentasi lahan dan masyarakat yang miskin lahan.  Solusi lain dari institusionalist (Dietz et al . 2003) melalui
Tabel 2  Alternatif solusi masalah property right pada HL SWP DAS Arau
Masalah Alternatif Implikasinya Tumpang tindih hutan ulayat dan hutan negara akibat tidak ada pengakuan hak ulayat dalam kawasan hutan negara (dalam UU 41 tahun 1999 diakui, namun dalam tataran implementasi tidak).
Mempertahankan sebagai hutan negara ( state property ) dan melarang total pemanfaatan HL.
Biaya ekslusi mahal, kemampuan pemerintah  menjaga hutan terbatas, aliran manfaat hutan tidak terkontrol, gagal menegakkan hak, hutan rusak, dan konflik berlanjut.
Menyerahkan hak kepemilikan hutan kepada masyarakat adat ( state property menjadi common property ).
Tidak diakomodasi peraturan perundangan, kalaupun memungkinkan butuh proses panjang dan lama, dan berpotensi menimbulkan fragmentasi lahan. Mempertahankan sebagai hutan negara
( state property ) tapi memberikan hak pengelolaan kepada masyarakat adat.
Ada pengakuan hak, biaya ekslusi rendah, lebih efisien, aliran manfaat terkontrol, diakomodasi Peraturan perundangan (hutan desa/hutan kemasyarakatan), dan meminimalkan konflik.
pengelolaan  HL  pada  kawasan  lindung  SWP  DAS  Arau dilakukan dengan membuat keputusan bersama antarpihak berkepentingan.  Solusi ini lebih sesuai karena pengelolaan hutan bersama antara masyarakat dan pemerintah bisa jadi instrumen penanggulangan kemiskinan masyarakat sekitar hutan dan dapat mempertahankan kelestarian hutan SWP DAS Arau.  Pilihan ini merujuk pada cerita sukses pengelolaan CPR (Brommley 1992; Gautam & Shivakoti 2005) dan penelitian Hobley et al . (1996) di India dan Nepal yang menyimpulkan pergeseran pola pengelolaan SDA dari negara-swasta menuju kolaborasi antara pemerintah dengan masyarakat merupakan kebutuhan. Penerapan partisipasi masyarakat secara luas di kedua  negara  ternyata  menunjukkan  hasil  yang  baik, produktivitas  tercapai  tanpa  mengabaikan  kelestarian lingkungan dan keberadaan masyarakat lokal.

## Aksi kolektif dan aturan main dalam pengelolaan hutan
Aturan pengelolaan hutan yang teridentifikasi pada lokasi penelitian berupa: (1) aturan formal, diimplementasikan dalam model pengelolaan hutan pemerintah (MPHP).  Pengelolaan hutan berbasis pemerintah tanpa melibatkan masyarakat. Tidak ada  kesepakatan  bersama  untuk  pemanfaatan  hutan, perencanaan, pemantauan, pemeliharaan, atau pengembangan aturan  antara  pemerintah  dan  masyarakat  sekitar  hutan. Pemerintah  Kota  Padang  memberlakukan  larangan  total pemanenan  hasil  hutan  yang  bertentangan  dengan  aturan adat setempat dan undang-undang kehutanan.  Fungsi polisi hutan untuk memonitor hutan secara rutin tidak berjalan efektif dan kepatuhan pengguna terhadap aturan juga sangat rendah. Hal ini didasarkan pada fakta terjadi pemanenan hasil hutan ‘ilegal’ oleh masyarakat setempat dan dari luar.  Institusi adat nagari (kerapatan adat nagari , KAN) tidak lagi diberikan ruang dalam pengelolaan hutan sehingga melemahkan nilai- nilai pengelolaan hutan berbasis kearifan lokal dan kehilangan fungsi terhadap perambahan hutan maupun penebangan liar. (2) aturan berdasarkan norma adat, diimplementasikan dalam model pengelolaan hutan ulayat (MPHU).  Pengelolaan hutan dilakukan   oleh   in stitusi  adat  (KAN).  Hutan   dapat dimanfaatkan untuk pemanenan hasil hutan dan perluasan lahan garapan, dikendalikan dengan instrumen bungo dan membatasi  pemanfaatan  dan  pemanenan  hasil  sesuai kemampuan  alam  dengan  diawasi tuo  rimbo (petugas
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
kehutanan  adat).    Pengelolan  hutan  juga  diawasi  para penghulu yang tergabung dalam KAN. Efektivitas penegakan aturan dan kepatuhan tinggi.  Perbandingan kedua model institusi  pengelolaan  hutan  yang  ada  pada  lokasi  kajian disajikan pada Tabel 3.
Evaluasi  terhadap  institusi  pengelola  hutan  seperti disajikan pada Tabel 3 menunjukkan bahwa institusi pengelola hutan berdasarkan  norma adat  Minangkabau relatif  lebih unggul  dibandingkan  institusi  pengelola  hutan  yang diterapkan pemerintah Kota Padang saat ini.  Semua faktor yang diperkirakan berpengaruh positif terhadap keberlanjutan institusi  pen gelola  h utan   yan g  efektif  ditemukan dalam  pengaturan  pengelolaan  hutan  berdasarkan  adat Minangkabau,  sedangkan  pada  pengaturan  pengelolaan hutan yang  dijalankan pemerintah Kota  Padang sebagian
Tabel 3  Pemenuhan prinsip desain Ostrom (1990), Gautam dan Shivakoti (2005) pada kedua model pengelolaan hutan pada SWP DAS Arau
Prinsip desain MPHU MPHP Batas terdefinsi dengan jelas (a) Sumber daya (b) Pengguna Batas jelas, diketahui, dan disepakati bersama (ya) Terdaftar pada KAN (ya) Sudah tata batas, patok batas banyak yang hilang (sebagian ya) Tidak ada ijin pengguna hutan, terjadi ektraksi liar (tidak) Kesesuaian (a) Distribusi keuntungan dan biaya proporsional (b) Aturan membatasi waktu dan aspek fisik  yang terkait kondisi lingkungan local, dan sosekbud Ada bagi hasil yang disepakati dengan pengenaan bungo (ya) Dapat dilakukan pemanfaatan hutan sesuai kemampuan hutan (hutan  multifungsi) (ya) Tidak ada bagi hasil atau kontribusi dari pengguna liar (tidak) Ada larangan total terhadap pemanfaatan hasil hutan terhadap masyarakat lokal (tidak) Pengaturan pilihan kolektif Aturan dibuat oleh wakil komunitas dengan musyawarah (partisipatif) dalam KAN (ya) Aturan ditetapkan pemerintah,  tidak partispatif, topdown, tidak melibatkan masyarakat (tidak)
Monitoring
(a) Pengawas aktif mengaudit CPR,
bertanggungjawab pada pengguna
(b) Tidak ada tekanan eksternal yang mengendalikan pemantauan local
Diawasi tuo rimbo yang dipilih dari komunitas lokal (ya)
Nagari memiliki otoritas independen terhadap hutan (ya) Diawasi polisi hutan dari luar komunitas (sebagian ya) Pembukaan hutan bagi pembuatan jalan atau penggunaan hutan oleh sektor lain (sebagian ya) Penerapan sanksi Sanksi bertingkat dan dipatuhi (ya) Sanksi dalam aturan ada tapi minim penerapan (sebagian ya) Mekanisme resolusi konflik Perundingan (ya) Legal formal (pengadilan), biaya mahal, tidak efektif (sebagian ya) Pengakuan  hak berorganisasi (a) Hak pengguna merancang kelembagaan  tidak dihambat oleh faktor eksternal atau otoritas lokal (b) Tidak ada kelompok pengguna yang dapat mencegah pengguna lain  mengorganisasi diri melembaga Setiap suku punya hak sama untuk berkelompok (ya) Prinsip pemerataan aset, keadilan pemanfaatan dan berkelompok ( ya) Tidak ada kelompok pengguna hutan, tapi kelompok pekerja proyek (sebagian ya) Tidak ada kelompok pengguna, kelompok pekerja top down , tidak independent (tidak)
keterangan: MPHU  =  model pengelolaan hutan ulayat MPHP  =  model pengelolaan hutan oleh pemerintah Kota Padang pada hutan lindung SWP DAS Arau “ya” = sebagian ya
“tidak”   =  menunjukkan kondisi pemenuhan prinsip desain oleh masing-masing bentuk pengelolaan
besar tidak dipenuhi.  Institusi adat memiliki potensi aksi kolektif yang lebih besar dari institusi pemerintah sehingga lebih  cocok  dengan  karakteristik  pengelolaan  CPR  yang membutuhkan pengelolaan bersama dalam bentuk aksi kolektif (Ostrom 1993). Hal ini sudah dibuktikan masyarakat Nagari Balai Gadang Kecamatan Sangir Kabupaten Solok Selatan, Nagari Situjuh Gadang Kabupaten Lima Puluh Kota, dan Nagari Koto Malintang Kabupaten Agam.  Kondisi hutan yang dikelola masyarakat tersebut tetap lestari karena adanya aksi kolektif masyarakat dalam mengelola dan menjaga hutan (komunikasi pribadi dengan Wali Nagari Koto Malintang, Wali Nagari Situjuah Gadang, dan Wali Nagari Sangir pada September 2010).
Kelestarian hutan SWPDAS Arau akan sangat tergantung pada kemampuan institusi pengelola hutan dalam mengatur
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah
EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
pemanfaatan,  pemantauan,  dan  pemeliharaan  hutan  bagi masyarakat sekitar hutan (Darusman & Widada 2004; Ghautam & Shivakoti 2005).  Pengakuan dan penggabungan institusi lokal dalam perumusan kebijakan pengelolaan hutan sangat penting untuk meningkatkan tata kelola hutan berkelanjutan pada SWP DAS Arau.
Pengembangan institusi pengelolaan hutan Secara umum model pengelolaan hutan dapat dibagi 3, yaitu: (1) pengelolaan hutan berbasis pemerintah (PHBP), (2) pengelolaan hutan berbasis masyarakat ( nagari ) (PHBN), dan (3) pengelolaan hutan bersama antara pemerintah dan masyarakat atau co- manajemen (PH Co-M).  Analisis model pengelolaan hutan dilakukan dengan cara mengukur potensi kekuatan (rendah, sedang, dan tinggi) pada setiap komponen yang diperlukan dalam  pengelolaan  hutan  sebagai  CPR  berdasarkan  hasil observasi kelembagaan (Tabel 4).   Kondisi eksisting setiap komponen  tersebut  kemudian  dipetakan  pada  diagram kartesian  sehingga  dapat  dipilih  model  pengelolaan  yang paling sesuai untuk meminimalkan konflik pengelolaan hutan pada SWP DAS Arau.
Pelemahan fungsi nagari pada lokasi penelitian terjadi den gan   adanya  pen erapan   UU  No.  5/1979  tentan g Pemerintahan Desa.  Pendefinisian desa hanya sebatas unit pemerintahan bukan sebagai organisasi sosial telah melahirkan perubahan struktur pada komunitas lokal, melumpuhkan peran nagari , memudarkan dan menghancurkan struktur adat dalam masyarakat,  melemahkan  partisipasi  masyarakat,  dan melemahkan  kekuatan  lokal  sebagai  pengikat  masyarakat dalam pengelolaan hutan (Naim 1990; Dharmawan 2006).
Pola PHBN (misalnya dalam skema hutan desa atau hutan kemasyarakatan yang hampir setara dengan PHBN) belum dapat diterapkan karena masih memerlukan prasyarat yang harus  dipenuhi.  Penerapan  PHBN  memerlukan  tingkat pengetahuan masyarakat yang memadai dan setara, kapasitas pembiayaan, dan kapasitas kelembagaan nagari yang kuat. Masa transisi juga diperlukan untuk memperbaiki kelemahan- kelemahan nagari melalui  fasilitasi  pemerintah  untuk
Tabel 4  Analisis model pengelolaan hutan untuk pengembangan institusi
Uraian PHBP PHBN RK Partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan pengelolaan Rendah  Tinggi PHBN Kepatuhan terhadap aturan (internalisasi aturan) Rendah  Tinggi PHBN Kapasitas untuk perencanaan Tinggi Rendah  PFP Pelaksanaan pengelolaan Rendah  Sedang PFP Kapasitas pengawasan Rendah  Tinggi PHBN Kapasitas pembiayaan pengelolaan Tinggi Rendah  PFP Kapasitas aksi kolektif Rendah  Tinggi PHBN Koordinasi internal (aspek lokalitas) Rendah  Tinggi PHBN Koordinasi eksternal (jejaring kerja) Tinggi Rendah  PFP Modal sosial Rendah  Tinggi PHBN keterangan: PFP  = perlu fasilitasi pemerintah RK  = resolusi konflik yang disarankan atau pilihan untuk pengelolaan lestari
Pemerinta h (t ing gi) (re ndah ) M asya rak at nag ari Co-m an agem e nt PH B  Pmrth P H B Na gari Stat us q uo 7 5 9 1 0 8 4 6 3 8 4 6 3 2 1 1 1 Perlu fa si li ta s
Pmrth
pengembangan  kapasitas nagari yang  mencakup  tiga tingkatan, yaitu: (1) tingkat individu, peningkatan kemampuan individu  masyarakat nagari berupa  pengetahuan  dan kemampuan   dalam  melakukan   peman faatan   h utan berkelanjutan untuk peningkatan perekonomian masyarakat; (2)  tingkat  kelembagaan nagari ,  penguatan  struktur organisasi, proses pengambilan keputusan dalam organisasi, tata cara dan mekanisme kerja pengelolaan hutan, hubungan dan  jaringan  antar nagari dalam  melakukan  pengelolaan hutan; dan (3) tingkat sistem, pengembangan kapasitas dalam hal  peraturan,  kebijakan,  dan  kondisi  lingkungan  yang mendukung  pencapaian  tujuan  kelembagaan  pengelolaan hutan berkelanjutan.
Pengembangan  kapasitas nagari dilakukan  secara bertahap  dan  merupakan  suatu  proses  yang  saling  terkait antara lain: (1) pengkajian kebutuhan pengembangan kapasitas nagari dilakukan dengan melibatkan masyarakat nagari , (2) perumusan   program  pengemban gan  kapasitas  yang melibatkan berbagai pemangku kepentingan, (3) implementasi progr am  pen gemban gan   kapasitas nagari dengan menggunakan sumber daya nagari atau sumber daya yang disediakan oleh pihak lainnya, dan (4) evaluasi atas dampak- dampak kegiatan pengembangan kapasitas dilakukan agar manfaatnya dirasakan oleh masyarakat nagari .  Fasilitasi dan revitalisasi nagari dilakukan sampai kapasitas nagari membaik dan  memenuhi kriteria  yang  diperlukan dalam  penerapan PHBN murni. Alternatif yang mungkin dapat diterapkan pada kondisi  saat  ini  adalah  pengelolaan  kolaborasi,  yaitu pengelolaan  hutan  berbasis  masyarakat nagari tapi  tetap memerlukan peran pemerintah dalam bentuk co-manajemen. Pilihan ini lebih sesuai karena (1) memberi peluang dalam pengakuan  hak-hak  masyarakat adat;  (2)  mengakomodasi peraturan perundangan kehutanan; (3) memberi peluang dalam memperbaiki kelemahan kapasitas nagari ; dan (4) mengikuti norma adat Minangkabau.
Model  pengelolaan  hutan  co-manajemen  memadukan unsur masyarakat nagari dengan pemerintah dalam setiap proses  pengelolaan  melalui  kesepakatan  pembagian
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
kewenangan secara jelas.  Pemerintah berperan sebagai pengisi kelemahan nagari , yaitu fungsi koordinasi terkait berbagai aspek  pengelolaan  hutan  antarinstansi  atau  pemangku kepentingan  diluar  komunitas nagari ,  aspek  pembiayaan pengelolaan  hutan,  dan  pelaksanaan  pengembangan kapasitas kelembagaan nagari .  Pemerintah secara formal mengakui  aturan  informal  yang  ada  dalam nagari dan menyerahkan  pelaksanaan  aturan tersebut  kepada nagari . Keuntungan dari model ini adalah dapat mengurangi biaya transaksi pengelolaan hutan (Kasper & Streit 1998).  Biaya pengawasan  dan  biaya  informasi  makin  rendah  karena masyarakat ikut menjaga hutan dan mengetahui informasi yang sama serta biaya strategi, yaitu biaya para pengguna hutan liar kepada oknum pencari rente bisa diminimalkan (Nugroho  2003).  Keuntungan   lainn ya  adalah  dapat memberikan dampak ( outcomes ) berupa: (1) meningkatnya kesadar an   masyarakat  akan  pen tin gnya  h utan,  (2) meningkatnya partisipasi masyarakat dan aksi kolektif dalam pengelolaan  hutan,  dan  (3)  meningkatnya  pendapatan masyarakat. Model institusi pengelolaan hutan lestari yang dipilih  merupakan  bentuk  insititusi  yang  dibangun  dari penggabungan norma adat dalam pengelolaan hutan (hutan ulayat) dengan aturan pengelolaan hutan secara formal melalui substansi pengelolaan hutan bersama masyarakat.  Model ini sesuai dengan Permenhut No. P.49/Menhut-II/2008 tentang Hutan  Desa  sehingga  diharapkan  akan  terbentuk  model institusi  pengelola  hutan  yang  sejalan  dengan  aturan pemerintah dan aturan adat, dapat diterima oleh semua pihak, dan bertahan lama.  Model co-management merupakan model institusi pengelolaan hutan bersama masyarakat yang dipilih dan dinamakan Model Pengelolaan Hutan Nagari (MPHN). Hutan nagari didefinisikan sebagai hutan negara yang belum dibebani izin/hak dan atau hutan milik nagari yang dikelola  oleh  masyarakat nagari dan  dimanfaatkan  untuk kesejahteraan nagari .  Hak Pengelolaan Hutan Nagari (HPHN) pada kawasan hutan negara merupakan hak pemanfaatan yang diberikan  kepada  masyarakat nagari yang  dibatasi  oleh teritori wilayah administrasi nagari dan sekaligus merupakan hutan adat.  Hutan nagari dikelola berdasarkan peraturan perundangan  dari  pemerintah  (UU  No.  41/1999  dan turunannya) yang sejiwa dengan adat Minangkabau (norma atau azas pengelolaan hutan adat) untuk meminimalkan konflik pengelolaan melalui internalisasi perbedaan aturan main dalam masyarakat  dan  penyesuaian  terhadap  kondisi  setempat (spesifik lokasi).  Lokasi HPHN pada kawasan hutan negara berada  pada  HL/HP.    Bentuk  HPHN  pada  kawasan  hutan negara dapat berupa pemanfaatan kawasan, jasa lingkungan dan pemungutan hasil hutan bukan kayu pada HL, ditambah hasil hutan kayu pada HP.  Hak Pengelolaan Hutan Nagari pada kawasan  hutan negara ditetapkan  dengan keputusan menteri  kehutanan  (didelegasikan  kepada  gubernur)  dan diusulkan oleh wali nagari atau lembaga berwenang. Fasilitasi pengembangan HPHN oleh pemerintah atau pihak lainnya dapat  berupa  pengembangan  kelembagaan,  pendidikan, pelatihan, bimbingan teknis, informasi pasar, dan modal kerja pengembangan  usaha.    Upaya  penyederhanaan  prosedur
penyelen ggar aan  HPHN  perlu  dilakukan  dengan mempertimbangkan kedekatan pengelola program dengan masyarakat  baik  secara  geografis  maupun  emosional  dan kegiatan  pelayanan  satu  atap  pada  instansi  kehutanan  di daerah.
Keyakinanan  tinggi  dari  responden  (90%)  terhadap pengelolaan  h utan   yan g  ber basiskan   pen galaman , pengetahuan, dan teknologi lokal akan dapat meningkatkan ekonomi masyarakat dengan tetap menjaga fungsi ekologi dan  tidak  eksploitatif.    Hal  ini  menunjukkan  bahwa  pada dasarnya  komunitas  lokal  memiliki  kearifan  tradisional yan g  ber n uan sa  ekon omis,  ekologis,  dan  mampu menyelenggarakan  pengelolaan  hutan  secara  lestari. Responden  juga  mengharapkan  pengelolaan  hutan  dapat memberikan  fungsi  bagi  masyarakat  sekitar  hutan  pada berbagai aspek  kehidupan (hutan multi fungsi)  dan upaya melindungi hutan bukan berarti tidak boleh memanfaatkan hutan seperti yang diterapkan pemerintah Kota Padang saat ini.

## Kesimpulan
Pengakuan  dan  penggabungan  institusi  lokal  dalam perumusan   kebijakan  h utan   san gat  pen ting  untuk mewujudkan pengelolaan hutan lestari pada SWP DAS karena institusi lokal mempunyai potensi aksi kolektif yang besar dan memenuhi karakteristik pengelolaan CPR lestari.  Kegiatan pengelolaan hutan bersama antara pemerintah dan masyarakat lokal (adat) merupakan solusi terhadap masalah non exclud- ability dan property right .  Pengelolaan hutan berkelanjutan oleh institusi pengelola dengan melibatkan aksi kolektif lokal dapat  berhasil  melalui  penerapan  prinsip-prinsip:  adanya aturan  main pengelolaan  berlandaskan norma  masyarakat setempat dan mengutamakan fungsi fisik, sosial, dan ekonomi hutan bagi masyarakat sekitar; adanya organisasi pengelola yang berkuasa memberikan penghargaan dan sanksi dan diakui serta  dihormati  masyarakat;  adanya  pengaturan  bersifat spesifik lokasi; adanya aturan main dibuat secara partisipatif; adanya insentif ekonomi bagi pemilik dan pengguna; adanya instrumen  pengendali  penggunaan  berkelanjutan;  adanya resolusi  konflik  melalui  perundingan  untuk  mencapai kesepakatan.  Model institusi pengelolaan hutan dalam bentuk co-management yang dinamakan model Pengelolaan Hutan Nagari diyakini paling sesuai dikembangkan saat ini terutama dalam mengatasai persoalan: (a) tumpang tindih property right pada  HL;  (b)  ruang  pengakuan  hak-hak  masyarakat  adat terhadap  hutan  ulayat;  (c)  instrumen  penanggulangan kemiskinan masyarakat sekitar hutan.  Model pengelolaan hutan dapat bergeser menjadi model PHBM Nagari murni jika kapasitas nagari telah membaik dengan adanya fasilitasi pemerintah.

## Daftar  Pustaka
Agrawal A, Gibson C.  1999.  Enchantment and disenchanment: the role of community in natural resources conservation. World Development 27(4):629–649.  DOI: 10.1016/S0305-
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah
EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
750X(98)00161-2.
Agrawal A.    2001.    Common  property  institutions  and sustain able  govern an ce  of  r esources. World Development 29(10):1649–1672. DOI: 10.1016/S0305- 750X(01)00063-8.
Agrawal A.    2002.    Common  resources  and  institutional sustainability. Di dalam: The drama of The Commons , National Research Council. Washington DC: National Academy Press.
[BPS] Badan Pusat Statistik Kota Padang.  2010. Padang Dalam  Angka  Tahun  2009 .    Padang:  Bappeda  Kota Padang dan BPS Kota Padang.
Brommley DW.  1992. Making The Commons Work; Theory,
Practice, and Policy . Bromley DW, editor.  California: ICS Press.
Darusman D, Widada.  2004. Konservasi Dalam Perspektif Ekonomi Pembangunan .  Jakarta: JICA-Ditjen PHKA Departemen Kehutanan.
Dharmawan AH.  2006. Pembaharuan Tata Pemerintahan Desa Berbasis Lokalitas dan Kemitraan .  Bogor: Pusat
Studi Pembangunan Pertanian dan Pedesaan (PSP3-IPB) dan Kemitraan bagi Pembaharuan Tata Pemerintahan di Indonesia.
[Distannakhutbun] Dinas Pertanian Peternakan Kehutanan dan Perkebunan Kota Padang.  2010. Data Kehutanan Kota  Padang  Tahun  2009 .    Padang:  Dinas  Pertanian Peternakan Kehutanan dan Perkebunan Kota Padang.
Dietz T, Ostrom E, Stern P.  2003.  The struggle to govern the commons. Science 302:1907–1912.  DOI:  10.1126/ science.1091015.
Eggertsson T.  1990. Economic Behavior and Institutions .
United States of America: Cambridge University Press.
Gautam AB, Shivakoti GP.  2005.  Conditions for successful local collective action in forestry: some evidence from the hills of Nepal. Society & Natural Resources 18:153– 171. DOI: 10.1080/08941920590894534.
Gibson. 1999.  Dependence, scarcity, and the governance of forest  resources  at  the  local  level  in  Guatemala. Bloommington  in  Workshop  in  Political  Theory  and
Policy Analysis . Bloomington: Indiana University.
Guy PB.  2000.  Institutional theory: Problems and prospect.
Political  Science  Series  (69) .  Vienna:  Institute  for Advance  Studies.
Hardin  G.  1968.    The  tragedy  of  the  commons. Science 162:1243–1248.
Hardin G. 1991.  The tragedy of the unmanaged commons:
Population and the disguises of providence. In: Commons without  tragedy ,  Andelson  RV,  editor.    Savage:  MD Barners and Noble.
Hobley M, Campbell JY, Bhatia A. 1996. Community forestry in India and Nepal: learning from each other. Mountain Natural Resources . ICIMOD. Number 96/3.
Hobley M, Rathore MBS, Branney P, Wollenberg E.  1996. Participatory forestry: the process of change in India and Nepal.    International  Mountain  Society  and  United Nations University.
Kasper W, Streit ME.  1998. Institutional Economics: Social Order and Public Policy . Cheltenham UK: Edward Elgar.
McGinnis M, Ostrom E. 1996. Design principles for local and global  commons.  Di  dalam: Young  OR,  editor. The International  Political  Economy  and  International Institutions volume  2,  pp465–493.  Cheltenham  UK:
Edward Elgar.
McKean MA.  2000.  Common property: what is it, what is it good,  and  what  makes  it  work?  Di  dalam:  Gibson  C, McKean  MA,  Ostrom  E,  eds. People  and  forest: Communities, institutions and governance .  Cambrige MA: MIT Press.
Morrow CE, Hull RW. 1996. Donor-assisted common pool resources  institution:  the  case  of  Yanesha  forestry cooperative. World  Development 24(10):1641–1657. 10.1016/0305-750X(96)00064-2.
Naim  M.  1990. Nagari  Versus  Desa,  Sebuah  Kerancuan Struktural .  Padang: Yayasan  Genta  Budaya  Sumatera Barat.
North, Douglass C. 1990. Institutions, Institutional Change and  Economic  Performance .  New York:  Cambridge University Press.
Nugroho B.  2003.  Kajian institusi pelibatan usaha kecil- menengah industri pemanenan hutan untuk mendukung pengelolaan  hutan  produksi  lestari  [disertasi].  Bogor: Sekolah Pascasarjana, Institut Pertanian Bogor.
Ostrom E.  1990. Governing The Commons; The Evolution of Institutions for Collective Action .  New York.  Cambrige University Press.
Ostrom  E,  Schroeder  L,  Wynne  S.    1993. Intitutional Incentives  and  Sustainable  Development .  Colorado: Westview  Press.
Ostrom E. 2008. Doing Institutional Analysis: Digging Deeper Than Markets  and Hierarchies.  Di dalam:  Menard C, Shirley  MM,  editor. Handbook  of  new  institutional economics. Berlin: Springer-Verlag Berlin Heidelberg.
Rodgers, Gerry. 1994. Workers, Institutions and Economic
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18
Growth in Asia . Switzerland: International Institute for Labor Studies.
Steins NA, Edwards VM. 1999.  Collective action in common
pool resource management: the contribution of a social constructivist  perspective  to  existing  theory. Society &  Natural  Resources 12:539–557.  DOI:  10.1080/ 089419299279434.
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  18 – 30,  April  2012 Artikel Ilmiah
EISSN:  2089-2063
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.18