## KEBIJAKAN PENDIDIKAN ORDE LAMA DAN DAMPAKNYA TERHADAP EKSISTENSI MADRASAH
M. Syarif 1 gilangcempaka78@gmail.com

## Abstract
This  study  focuses  on  the  discussion  on  education  policies  issued  by  the  Orde Lama  government  along  with  their  influence  on  the  existence  of  madrasas  in Indonesia. Especially after the issuance of recommendations from Badan Pekerja Komite Nasional  Pusat,  the establishment  of  the  Ministry of  Religion  along  with its  policies,  until  the  publication  of  Republic  Indonesian  Law  No.4  of  1950 concerning the Basics of Education and Teaching in Schools. The method used in this study is library research. The purpose of this study is to provide broader and more  in-depth  insight  into  the  conditions  of  the  madrasa  in  Orde  Lama  era. Conceptually, this era was considered as the initial milestone in the development of  madrasa  towards  a  more  modern  system  of  religious  education,  which combines religious subjects and general subjects in them.
Keywords :  Education Pilicies, Orde Lama, Madrasa

## A. Pendahuluan
Menjelang  akhir  era  penjajahan  Belanda  di  awal  abad  20,  Pendidikan Islam  Indonesia  memiliki  lembaga  pendidikan  baru  yang  bernama  madrasah.  Ia hadir  dimaksudkan  untuk  mengimbangi  keberadaan  sekolah-sekolah  Belanda yang  lebih modern  dengan sistem  yang lebih tertata rapi  dan lebih diminati oleh masyarakat  bumiputera  Sementara  di  sisi  lain,  keberadaan  pesantren  sebagai lembaga  pendidikan  Islam  yang  lebih  tua 2 semakin  kalah  bersaing  dengan sekolah-sekolah  ala  Belanda  itu.  Disini,  fenomena  kelahiran  madrasah  secara intrinsik  dilandasi  oleh  hasrat  untuk  membenahi  kondisi  degradatif  Pendidikan Islam  itu  dengan  melakukan  perubahan  pada  aspek  sistem,  keilmuan  dan kelembagaan.
1 Dosen Universitas Islam Majapahit Mojokerto
2 Menurut  Wasty  Soemanto,  bentuk  pendidikan  Islam  di  Indonesia  yang  paling  awal  adalah  berupa surau sebelum kemudian bertransformasi menjadi pesantren dimana pesantren kemudian melahirkan madrasah.  Surau  adalah  sistem  pengajaran  yang  bersiat  individual  dimana  seorang  uru  mengajar seorang  anak  dan  kemudian  bergantian  anak  yang  lain.  Lihat,  Wasty  Soemanto, Landasan  Historis Pendidikan Indonesia, (Surabaya, Usaha Nasiona, 1983), hal 30
Sebenarnya,  madrasah  bukan  istilah  mutakhir  dalam  dunia  Pendidikan Islam. Istilah ini sudah dikenal oleh kaum muslimin sejak abad ke 11 M. 3 Tetapi madrasah yang didirikan di Indonesia pada awal abad ke 20 memiliki karakteristik baru yang membedakannya dengan madrasah klasik abad pertengahan. Madrasah di  Indonesia  yang  didirikan  di  Indonesia  awal  abad  ke  20  lahir  akibat  persoalan sejarah  yang  diliputi  kemunduran  dunia  Pendidikan  Islam.  Sedangkan  madrasah yang  hadir  pada  abad  ke  11  M  justru  lahir  di  masa  kejayaan  Islam. 4 Dengan Bahasa  lain,  Madrasah  era  klasik  yang  lahir  pada  11  M  itu  hadir  pada  zaman keemasan Islam yang penuh kemenangan, sedangkan madrasah di Indonesia yang lahir pada awal abad ke 20 hadir di zaman kemunduran yang penuh tekanan. 5
Apa  yang dimaksud sebagai  tekanan merujuk  pada kondisi  pendidikan Islam  di  Indonesia  pada  era  penjajahan  kolonial  bersama  kebijakannya  yang bersifat  diskriminatif  dan  tidak  mendukung  perkembangan  Pendidikan  Islam. Diskriminasi  itu  sangat  tampak  tatkala  Belanda  mendirikan  sekolah  formalnya
3 Madrasah  pertama  yang  dikenal  di  dunia  Islam  adalah  adalah  Nizhamiah  di  Baghdad,  di  era pemerintahan Bani Abbasiyah. Nizhamiah didirikan oleh  perdana menteri ( wazir ) bernama Nizhamul Mulk. Untuk mendukung kekuasaannya, Nizhamul Mulk mendirikan lagi ratusan madrasah lain yang berkonsentrasi  pada  pengajaran  hadits  dan  fiqh  dalam  Madzhab  Syafi’I  dan  dalam  hal  teologi mengikuti  madzhab  Asy’ari.  Lihat,  Charles  Michael  Sta nton, Pendidikan  Tinggi  Dalam  Islam, (Jakarta, Logos Wacana Ilmu,1994), hal. 45.
Pendapat mengenai NIzhamiah sebagai madrasah pertama di dunia Islam ini juga dikemukakan oleh Ahmad Syalabi. Lihat, Ahmad Syalabi, Sejarah Pendidikan Islam, (Jakarta, Al Husna, 1995), hal. 276 4 Pada  era  kejayaan  itu  madrasah  lebih  identik    sebagai  lembaga  pendidikan  tinggi  (semacam universitas di zaman sekarang). Charles Michael Stanton menegaskan bahwa madrasah dalam model klasiknya itu dapat disebut sebagai akademi menurut kita  sekarang. Lihat, Stanton, Pendidikan Tinggi, hal. 45.
Begitu  pula  menurut  Ahmad  Qurtubi    kata  Madrasah  diterjemahkan  sebagai University kala  itu. Kendatipun begitu, istilah Universitas memang kurang tepat dijadikan terjemahan dari kata Madrasah karena  pada  kenyataannya  Madrasah  itu  berbeda  dengan  Universitas.  Lihat,  Ahmad  Qurtubi, Pertumbuhan Madrasah  pada  Periode  Awal  Sebelum  Lahirnya  Madrasah  Nizamiyah ,  (Jakarta:  Rajawali  Pers, 2004), 50.
Merujuk dari dua pendapat diatas, penulis berkesimpulan bahwa Madrasah pada era keemasan Islam  itu  tidak  sama  dengan  Madrasah  di  Indonesia  awal  abad  20  yang  menunjuk  pada  madrasah sebagai  tempat  pendidikan  dasar.  Sedangkan  Madrasah  pada  era  kejayaan  Islam  dididirikan  sebagai pendidikan  lanjutan  setelah  menempuh  pendidikan  dasar  yang  bisaanya  dilaksanakan  berupa  majelis halaqah,  kuttab,  masjid,  rumah  para  ulama,  dan  istana.    Lihat,  Dr.  Muh.  Misdar, Sejarah  Pendidikan Islam, (Jakarta, Rajawali Press, 2017), hal. 75. 5 Di  Indonesia  sendiri,  era-era  sebelum  1900-an  adalah  era  kemunduran  pendidikan  Islam. Dalam  hal  ini  menarik  untuk  membaca  kutipan  dari  Mahmud  Yunus  berikut,  “ Kita  tidak  mengetahui dengan pasti bagaimana keadaan pendidikan dan pengajaran Islam sejak mulai penjajahan Belanda dari tahun 1837 itu. Hanya dapat kita katakanbahwa pendidikan Islam saat itu dalam tingkat kemundurannya sebagai akibat dari penjajahan  Belanda.  Yang  dapat  kita  ketahui  dengan  pasti  adalah  cara  dan  system  pendidikan  dan  pengajaran beberapa  tahun  sebelum  tahun  1900-an. (yaitu  tahun-tahun  menjelang  berdirinya  madrasah).  Lihat, Mahmud Yunus, Sejarah Pendidikan Islam Indonesia, (Jakarta, Mutiara Sumber Widya, 1962), hal. 33
seiring  diberlakukannya  politik  Etis  di  Indonesia. 6 Segera,  pesantren  terlibat dalam kompetisi yang tidak seimbang dengan lembaga pendidikan Belanda ini.
Lambat  laun  keberadaan  pesantren  mengalami  proses  alienasi  dari kecenderungan  masyarakat  pribumi  untuk  mendidikkan  putra-putrinya  kesana. Pada saat itu, rakyat Indonesia lebih menoleh kepada lembaga pendidikan modern Belanda  yang  berbentuk  sekolah  dengan  memakai  sistem  klasikal. 7 Menyadari kondisi yang semakin tidak menguntungkan bagi keberadaan pendidikan Islam di Indonesia,  sekaligus  guna  memberikan  respon  atas  berdirinya  sekolah-sekolah modern  Belanda  itu, 8 maka  kalangan  pendidikan  Islam  segera  mengambil  sikap berbenah diri dengan mendirikan lembaga pendidikan yang dimodernisir bernama madrasah.  Sebagai  wajah  modern  dari  lembaga  pendidikan  Islam,  Madrasah mengusung konsep klasikal persis sebagaimana  yang diperkenalkan oleh sekolah ala  Belanda  namun  tetap  dengan  muatan  ilmu  agama  yang  intens  sebagai  ciri khasnya.  Perbedaan  penting  madrasah  dengan  sekolah  Belanda  justru  terletak disana  yaitu  pada  muatan  keilmuan  yang  diajarkan  didalam  madrasah  dimana madrasah  mempertahankan ilmu-ilmu agama yang diajarkan didalamnya sebagai
6 Gagasan  politik  etis  itu  semula  dikemukakan  oleh  C.Th.  Van  Deventeer  tentang  kewajiban balas budi Negara Belanda yang seian lama mengambil kekayaan alam Indonesia. Gagasan itu menjadi gema  yang  disambut  baik  oleh  Ratu  Belanda    dengan  menyampaikan  pidatonya  didepan  parlemen Belanda tentang “kewajiban yang luhur dan tanggung jawab moral untuk rakyat di Hindia Belanda”. Berdasarkan pidato Ratu Belanda tersebut maka pada awal abad ke 19 M dilaksanakanlah poltik etis di Hindia  Belanda  (Indonesia  sekarang).  Pada  tingkat  pelaksanaannya  di  Hindia  Belanda,  Politik  etis tersebut  ditujukan  pada  tiga  aspek  utama,  yaitu  Imigrasi  (pemerataan  penduduk),  Irigasi  (penataan sistem  pengairan  untuk  pertanian),  dan  edukasi  (peningkatan  bidang  pendidikan  untuk  masyarakat bumi putera. Untuk bacaan lebih lanjut mengenai dinamika pelaksanaan politik ini Lihat, Robert Van Niel, Munculnya Elit  Modern Indonesia , (Jakarta: Dunia Pustaka Jaya, 1984), hlm. 51. Marwati Djoened Pusponegoro dan Nugroho Notosusanto, Sejarah Nasional Indonesia “Jilid V” , (Jakarta: Balai Pustaka, 1993),  hlm.  35.  Elsbeth Locher Shcolten, Etika yang  Berkeping-keping ,  (Jakarta: Jambatan, 1996), hlm.
270. 7 Proses  alienasi  itu  juga  menyebabkan  pesantren  bergeser  ke  daerah  pinggiran  dan  terus berlanjut  hingga  sekarang  dimana  pesantren-pesantren  besar  justru  terletak  diwilayah-wilayah  yang bukan pusat perkotaan. Hal ini dilakukan selain karena alasan menghindari kompetisi dengan sekolah- sekolah  Belanda  yang  saat  itu  lebih  diminati  juga  dengan  tujuan  menghindai  tekanan  pemerintah Belanda  sendiri  dengan  sekian  banyak  kebijakannya  yang  bersifat  diskriminatif.  Lihat,  Kafrawi, Pembaharuan  Sistem  Pendidikan  Pondok  Pesantren  sebagai  Usaha  Peningkatan  Prestasi  Kerja  dan  Pembinaan Kesatuan Bangsa. (Jakarta: Cemara Indah, 1978), hal.34 8 Faktor  lain  yang  menjadi  pemicu  lahirnya  madrasah  di  Indonesia  adalah  munculnya  gagasan pembaharuan  Islam  yang  bergema  pada  abad  ke  19 di  seluruh  dunia  Muslim.  Gagasan  yang  semula cuma  merambah  pada  ranah  aqidah  ini  bergulir  menjadi  gagasan  untuk  melakukan  pambaharuan dalam dunia pendidikan Islam. Lihat, Sudirman Tebba, Dilema Pesantren, Belenggu Politik dan Perubahan Sosial, dalam  M.  Dawam  Raharjo, Pergulatan  Dunia  Pesantren,  Membangun  Dari  Bawah ,  (Jakarta,  P3M, 1985), hal, 272 Untuk membaca sejarah lahirnya gagsan pembaharuan dalam Islam secara lebih luas, lihat, Harun Nasution, Pembaharuan Dalam Islam, (Jakarta, Bulan Bintang, 2000)
warisan dari lembaga pendidikan yang menjadi induknya, pesantren. Tidak heran jika  dalam perjalannya kemudian, madrasah menjadi salah satu  objek  yang terus diselidiki.  Kecurigaan  Belanda  terhadap  madrasah  setara  dengan  kecurigaan Belanda  terhadap  pesantren.  Yaitu  bahwa  lembaga  pendidikan  Islam  tradisional tersebut  acapkali  menjadi  wadah  bagi  penanaman  doktrin  perlawanan  terhadap pemerintah kolonial. 9
Sebagai konsekwensi dari sikap Belanda tersebut adalah dikeluarkannya kebijakan pemerintah kolonial  yang berat sebelah terhadap dunia pendidikan di Indonesia. Sementara Belanda memberikan keistimewaan tersendiri bagi  lembaga  pendidikan  yang  mereka  dirikan,  disisi  lain  mereka  bersikap diskriminatif terhadap lembaga pendidikan Islam tradisional semisal pesantren. 10
Dan  dalam  hal  ini,  sebagai  anak  turun  dari  pesantren,  madrasah  tak terkecuali  mendapatkan  perlakuan  yang  berat  sebelah  tersebut  misalnya  dengan mengklasifikasikannya  sebagai  sekolah  liar 11 dimana  ijazah  yang  diberikan
9 Itu  sebabnya  mengapa  Belanda  enggan  untuk  memberikan  bantuan  kepada  madrasah.  Rasa curiga  pemerintah  kolonial  terhadap  madrasah  setara  dengan  rasa curiga  mereka  terhadap pesantren yang  pada  masa  lalu  menjadi  rahim  bagi  benih  perlawanan  melawan  Belanda.  Lihat,  Maksum, Madrasah, Sejarah dan Perkembangannya , (Jakarta, Logos Wacana Ilmu, ), hal.
10 Sebagai  contoh  kebijakan  yang  bersifat  intimidatif  tersebut  adalah  pada  1905,  Pemerintah Hindia  Belanda  mengeluarkan  Ordonansi  Guru  ( Goeroe  Ordonantie )  dalam  Stadsblaad  1905  No.  550. Ordonansi tersebut berisi kewajiban bagi setiap penyelenggara pendidikan Islam agar memperoleh izin tertulis  dari  bupati  atau  pejabat  yang  setara  kedudukannya.  Setiap  guru  juga  diwajibkan  membuat daftar murid-murid lengkap dengan segala keterangan yang harus dikirimkan secara periodik kepada pejabat  yang  bersangkutan.  Untuk  bacaan  lebih  lanjut  mengenai  kebijakan  Belanda  serta  bagaimana Belanda  berlaku  diskriminatif  terhadap  pendidikan  Islam  di  Indonesia  Lihat,  Uka  Tjandrasasmita, Arkeologi Islam Nusantara,. (Jakarta, Kepustakaan Populer Gramedia, 2009) hal.269. 11 Pada 1932 pemerintah kolonial Hindia Belanda mengeluarkan ordonansi lain yang bertujuan untuk pengawasi pertumbuhan sekolah-sekolah swasta di Hindia Belanda lewat Stadsblaad 1932 No. 494. Ordonansi ini lebih popular dengan ordonansi sekolah liar ( Wilde Scholen Ordonnantie ). Lihat, Abd. Halim  Soebahar,  Kebijakan  Pendidikan  Islam  dari  Ordonansi  Guru  sampai  UU  Sisdiknas, (Jakarta,  Rajawali Pers,  2013) , hal.  27- 28.  Seiring  dengan  “semakin  larisnya”  sekolah -sekolah  Belanda  dimasuki  oleh anak-anak  bumiputera,  keinginan  untuk  membuka  sekolah  yang  serupa  menjamur  ditengah  bangsa pribumi  demi  berbagai  alasan,  misalnya  kepentingan  ekonomi.  Pada  saat  itulah  pemerintah  kolonial merasa  perlu  mengeluarkan  ordonansi  tersebut.  Dalam  konteks  ini,  madrasah  juga  tak  terkecuali disebut sekolah liar hanya karena realitas bahwa madrasah bukan lembaga pendidikan yang didirikan oleh pemerintah alias swasta.
Disamping  mengawasi  pertumbuhan  sekolah  sekolah  swasta,  peraturan  itu  juga  menetapkan bahwa  para  guru  yang  akan  mengajar  di  sekolah  swasta  yang  bersubsidi  maka  harus  meminta  izin kepada  pegawai  distrik  setempat.  Pelamar  yang  ingin  mengajar  di  sekolah  swasta  harus  alumni  dari sekolah  pemerintah  atau  sekolah  swasta  bersubsidi  dan  tidak  akan  mengganggu  ketenangan  dan ketertiban  pemerintah  kolonial.  Ordonansi  ini  juga  dimaksudkan  untuk  mencegah  pengaruh  politik pada  sekolah- sekolah  swasta  yang  disebut  “sekolah  liar”  tersebut      Lihat,  M.  Shaleh  Putuhena,  M. Shaleh, Historiografi Haji Indonesia ,(Yogyakarta: LkiS, 2007), hal. 270
kepada  lulusan  madrasah  tidak  diakui  oleh  pemerintah  dan  lulusannya  tak mendapatkan  kesempatan  yang  setara  untuk  bekerja  di  instansi-instansi  milik Belanda.
Kondisi  madrasah  mulai  “agak  membaik”  setelah  Indonesia  merdeka. Pemerintah Orde Lama yang dipimpin oleh presiden Soekarno pada saat itu mulai memberikan perhatian kepada pendidikan  Islam melalui berbagai kebijakan yang pada  ranah  aplikasinya  diharapkan  mampu  meningkatkan  eksistensi  lembaga pendidikan  Islam  semacam  madrasah  agar  sumbangsih  dan  peranannya  bisa sejajar  dengan  lembaga  pendidikan  umum.  Berbagai  kebijakanpun  lantas dikeluarkan untuk menata dunia pendidikan di Indonesia.
Kajian  ini  memfokuskan  pembahasannya  pada  berbagai  kebijakan pemerintah Orde Lama terhadap Pendidikan Islam khususnya yang terkait dengan madrasah.    Era  ini  dianggap  penting  untuk  dikaji  mengingat  bahwa  keberadaan Madrasah mulai mendapatkan perhatian sebagai lembaga pendidikan  yang upaya pemeliharaan  dan  pengembangannya  diatur  melalui  kebijakan  pemerintah  secara resmi.  Kendatipun  sebagaimana  akan  kita  baca  nanti,  bentuk  kepedulian pemerintah  Orde  Lama  terhadap  Pendidikan  Islam  dan  madrasah  khususnya terlihat masih setengah hati dengan lebih mengistimewakan Pendidikan umum.
Berdasarkan  uraian  diatas,  maka  pokok  permasalahan  yang  muncul adalah  mengenai  kebijakan  pendidikan  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah  Orde Lama serta sejauh mana kebijakan tersebut mempengaruhi eksistensi madrasah di Indonesia.
Selain itu,  ordonansi tersebut juga memberikan kewenangan  bagi  pemerintah  kolonial  Belanda untuk membubarkan dan menutup madrasah/pesantren dan sekolah yang dianggap tidak memiliki izin penyelenggaraan,  termasuk  menutup  sekolah-sekolah  yang  memberikan  pelajaran  yang  tidak  sejalan dengan  kepentingan  kolonial  Belanda.  Lihat,  Moh.  Slamet  Untung,  Kebijakan  Penguasa  Kolonial Belanda Terhadap Pesantren , dalam Jurnal Forum Tarbiyah, Vol. 11 No. 1 Juni 2013, hal. 15

## B. Kebijakan Pendidikan Pemerintah Orde Lama
Indonesia  merdeka  dari  tangan  penjajahan  Belanda  pada  tanggal  17 Agustus 1945. Negara yang baru lahir ini memproklamirkan diri sebagai berdasar Pancasila.  Presiden  pertama  Indonesia  adalah  Ir.  Soekarno.  Masa  pemerintahan presiden  Soekarno  inilah  -yang  terentang  antara  tahun  1945  hingga  1966-  yang disebut sebagai Orde Lama untuk membedakannya dengan Orde selanjutnya yang dipimpin oleh Presiden Soeharto.
Dalam  konteks  kajian  ini,  kebijakan  pemerintah  Orde  Lama  di  bidang pendidikan  itu  dibagi  menjadi  dua  bagian,  yaitu  kebijakan  Pendidikan  yang bersifat  umum  dan  kebijakan  pendidikan  yang  berkaitan  dengan  pendidikan agama khususnya pendidikan Islam dan madrasah.

## 1. Kebijakan Pendidikan Secara Umum
Sebagai langkah awal kebijakan pemerintah dalam menangani masalah pendidikan  di  Indonesia  dibentuklah  Kementerian  Pendidikan,  Pengajaran,  dan Kebudayaan  dengan  Ki  Hadjar  Dewantara  sebagai  pemangku  jabatan  menteri yang  pertama.  Setelah  terbentuknya  Kementerian  Pendidikan  tersebut  maka diadakanlah berbagai usaha perubahan pada sistem Pendidikan di Indonesia serta menyesuaikannya dengan keadaan yang baru. 12 .
Segera  sesudahnya,  berbagai  perubahan  dilakukan  dalam  bidang pendidikan.  Guna  penyesuaian  dengan  cita-cita  bangsa  Indonesia  yang  baru merdeka itulah maka pendidikan mengalami perubahan dalam hal :
12 Tercatat bahwa segera dtelah dilantik menjadi menteri Ki Hadjar Dewantara mengeluarkan instruksi  umum  bagi  semua  lembaga  pendidikan  di  Indonesia  yang  isinya  (1).  Mengibarkan  Sang Merah Putih tiap-tiap hari di halaman sekolah. (2). Melagukan lagu kebangsaan Indonesia Raya.  (3). Menghentikan  pengibaran  bendera  Jepang  dan  menghapuskan  nyanyian  Kimigayo  lagu  kebangsaan Jepang.  (4). Menghapuskan pelajaran bahasa Jepang, serta segala upacara yang berasal dari pemerintah balatentara Jepang. (5). Memberi semangat kebangsaan kepada semua murid. Lihat, I. Djumhur & Drs. Danasaputra, Sejarah  Pendidikan ,  (Bandung:  CV.  Ilmu,  1979),  hlm.  200.  Instruksi  ini  tampaknya dimaksudkan  untuk  menanamkan  semangat  cinta  tanah  air  dan  rasa  patriotisme  mengingat  negara yang baru saja merdeka dimana Belanda masih saja mengintip kesempatan untuk kembali menjajah di nusantara.
1. Kesempatan belajar yang diberikan kepada rakyat Indonesia
2. Landasan idiil Pendidikan di Indonesia,
3. Tujuan Pendidikan Indonesia
4. Sistem persekolahan di Indonesia. 13
Terkait  dengan  pemberian  kesempatan  belajar  kepada  seluruh  rakyat Indonesia,  hal  ini  merupakan  aspirasi  mutlak  yang  dikehendaki  oleh  seluruh rakyat  dan  dijamin  dalam  konsitusi.  Pada  konteks  ini,  hak  mendapatkan pendidikan  secara  merata  dilindungi  secara  konstitusional  dalam  undang-undang dasar. Undang-Undang Dasar 1945 pasal 31 ayat 1 menegaskan, “Tiap-tiap warga Negara berhak mendapatkan Pendidikan dan pengajaran”. 14
Adapun  terkait  dengan  landasan  idiil  pendidikan  di  Indonesia  maka Pancasila sebagai dasar dan falsafah negara Indonesia sebagaimana tertera dalam Pembukaan  Undang-Undang  Dasar  1945  dijadikan  sebagai  landasan  idiil Pendidikan  di  Indonesia.  Walaupun  dalam  kurun  waktu  1945-1950  negara Indonesia  mengalami  beberapa  kali  perubahan  Undang-Undang  Dasar,  tetapi dasar  falsafah  Negara  tidak  mengalami  perubahan.  Karena  itulah  Pancasila mantap menjadi landasan idiil Pendidikan di Indonesia. 15
Terkait dengan tujuan pendidikan, pemerintah Orde Lama menegaskannya  dalam  undang-undang  No  4  tahun  1950  Bab  II  pasal  3  yang berbunyi,  “tujuan  pendidikan  nasional  Indonesia  adalah  membentuk  manusia
13 Bandingkan  dengan,  Ary  H.  Gunawan, Kebijakan-kebijakan  Pendidikan  di  Indonesia ,  (Jakarta: Bina Aksara, 1986), hlm. 32
14 Pemerintah Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945 pasal 31 ayat 1 15 Soemarsono  Moestoko,  et.al., Pendidikan  di  Indonesia  dari  Zaman  ke  Zaman ,  (Jakarta:  Balai Pustaka,1985),  hlm.  145-147.  Dalam  hal  landasan  idiil  ini  sebenarnya  pendirian  Orde  Lama  tidak begitu  konsisten.  Sepanjang  sejarahnya  landasan  idiil  tersebut  sempat  berubah-ubah  mengikuti dinamika politik yang timbul tenggelam. Tercatat perubahan tersebut sebagai berikut : (1) Dari tahun 1945-1950  landasan  idiil  pendidikan  adalah  UUD  1945  dan  falsafah  Pancasila.  (2)  Pada  permulaan tahun  1949  dengan  terbentuknya  Negara  Republik  Indonesia  Serikat  (RIS),  di  negara  bagian  timur dianut  suatu  sistem  pendidikan  yang  diwarisi  dari  zaman  pemerintahan  Belanda  dan  mengacu  pada undang-undang  RIS.  (3)  Pada  tanggal  17  Agustus  1950,  dengan  terbentuknya  kembali  Negara Kesatuan  RI,  landasan  idiil  pendidikan  UUDS  RI.  (4)  Pada  tahun  1959  Presiden  mendekritkan  RI kembali ke UUD 1945 dan menetapkan Manifesto Politik RI menjadi Haluan Negara. (5) Pada tahun 1965, sesudah peristiwa G 30 S/PKI kita kembali lagi melaksanakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Lihat, Zahara Idris, Dasar-dasar Kependidikan , (Bandung: Angkasa, 1981), hal. 31
susila  yang  cakap  dan  warga  negara  yang  demokratis  serta  bertanggung  jawab tentang kesejahteraan masyarakat dan tanah air”.
Sedangkan  penataan  secara  terorganisir  sistem  persekolahan  baru dilakukan  setelah  diterbitkannya  undang-undang  nomor  4  tahun  1950  junto Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  1954  Tentang  Dasar-Dasar  Pendidikan  Dan Pengajaran di Sekolah. Melalui undang-undang ini sistem Pendidikan di Indonesia mendapatkan  dasar  peraturan  yang  lebih  terperinci.  Didalamnya  sistem persekolahan  dibagi  menjadi  Pendidikan  Taman  Kanak-kanak,  Pendidikan  dan Pengajaran  Rendah  (Sekolah  Dasar),  Pendidikan  dan  Pengajaran  Menengah (Sekolah  Menengah),  dan  Pendidikan  dan  Pengajaran  Tinggi  (Perguruan Tinggi). 16 Pada  intinya,  Undang-undang  nomor  4  tahun  1950  itu  -sebagaimana ditegaskan dalam bagian penjelasan umum- memuat pokok-pokok aturan tentang dasar  dan  tujuan  pendidikan  dan  pengajaran  disekolah,  jenis  sekolah-sekolah, bantuan  pemerintah  terhadap  sekolah  partikulir  (swasta  dalam  Bahasa  kita sekarang  yaitu  sekolah-sekolah  umum  yang  didirikan  oleh  masyarakat), pengajaran  agama  disekolah  negeri,  syarat-syarat  untuk  diangkat  sebagai  guru, tunjangan kepada murid-murid, dan pemeriksaan sekolah-sekolah.
Dalam hal  ini patut digarisbawahi  bahwa  sejak awal  pemerintahannya, Orde  Lama  menetapkan  bahwa  lembaga  pendidikan  umum  dikelola  dibawah naungan  Departemen  Pendidikan,  Pengajaran,  dan  Kebudayaan  sedangkan lembaga Pendidikan agama dikelola dibawah naungan Departemen Agama. Disini kita melihat hadirnya dualisme dalam hal penanganan pendidikan nasional, yaitu bahwa  lembaga  pendidikan  umum  dikelola  oleh  Departemen  Pendidikan, Pengajaran dan Kebudayaan sedangkan lembaga pendidikan Agama dikelola oleh Departemen Agama.
Pada tingkat tertentu, kondisi dualisme ini melahirkan kompetisi diam- diam  antara  dua  lembaga  tersebut  untuk  lebih  menonjolkan  peran  dan
16 Lihat,  Undang-undang  Republik  Indonesia  Nomor  4  tahun  1950  tentang  Dasar-Dasar pendidikan dan Pengajaran Disekolah, Bab V Pasal 6
pencapaiannya  dalam  usaha  memajukan  pendidikan  di  Indonesia. 17 Kendatipun kebijakan  pemerintah  Orde  Lama  dalam  memandang  Pendidikan  Islam  - khususnya  madrasah-  tampak  sebelah  mata,  tetapi  Departemen  Agama memandang  bahwa  madrasah  adalah  sumbangan  kepada  bangsa  baik  menurut tuntutan zaman modern maupun menurut ajaran Islam meskipun disana ada kesan bahwa  mata  pelajaran  umum  yang  diajarkan  di  madrasah  belumlah  diajarkan secara  optimal  tetapi  bagi  Departemen  Agama,  pandangan  minor  tersebut  justru memberikan  motivasi  yang  secara  substansial  menentukan  langkahnya  dalam pembuatan kebijakannya terkait madrasah. Bagi Departemen Agama, keberadaan madrasah  ditegaskan  sebagai  sumbangan  besar  bagi  pendidikan  nasional kendatipun  tidak  demikian  halnya  dalam  pandangan  kalangan  Departemen Pendidikan. Beranjak dari realitas inilah kita dapat memaklumi mengapa Undang- undang  nomor  4  tahun  1950  sebagai  induk  regulasi  pendidikan  nasional,  lebih berkonsentrasi  untuk  mengatur  lembaga  pendidikan  bernama  sekolah,  (baik sekolah  negeri  maupun  swasta) 18 dan  kurang  peduli  pada  lembaga  pendidikan agama  semacam  madrasah.  Kita  bisa  merasakakan  hal  itu  bila  menilihat  judul undang-ndang  tersebut,  yaitu,  “Dasar-Dasar  Pendidikan  Dan  Pengajaran  di
17 Kompetisi itu justru melahirkan dualisme lagi ditubuh madrasah yaitu berupa pembagian yang tak seimbang Antara muatan ilmu pengetahuan umum dan ilmu pengetahuan agama yang ditetapkan sebagai  kurikulum.  Efeknya  jelas,  madrasah  yang  sejak  awal  pendiriannya  dimaksudkan  untuk memodernisir  sistem  pendidikan  Islam  di  tanah  air  dan  menyeimbangkan  intelektualitas  kaum muslimin  tanah  air    anatar  ilmu  pengetahuan  umum  dan  ilmu  pengetahuan  menjadi  berbanding terbalik,  menjadi  lebih  berat  ke  pengetahuan  umumnya.  Sementara  disisi  lain,  secara  kwalitas  ilmu pengetahuan umum yang dibawakan oleh madrasah yang masih diragukan oleh khalayak sebagai setara dengan sekolah umum yang dikelola oleh Departamen Pendidikan.
18 Selain  surat  keputusan  bersama  itu,  beberapa  kebijakan  pemerintah  khususnya  yang  terkait dengan  pendidikan  agama  bersikap  lebih  baik  daripada  induk  undang-undangnya.  Misalnya  pada tanggal  30  Desember  1960  keluar  ketetapan  MPRS  No.  II/MPRS/1960  tentang  Garis-Garis  Besar Pola  Pembangunan  Nasional  Semesta,  Berencana,  Tahapan  Pertama  Tahun  1961-1969.  Dalam kaitannya  dengan  pendidikan  nasional  ketetapan  ini  menegaskan  bahwa  pendidikan  agama  menjadi mata  pelajaran  di  sekolah-sekolah  mulai  dari  sekolah  rakyat  sampai  universitas-unversitas  negeri dengan  pengertian  bahwa  murid-murid  berhak  tidak  ikut  serta  apabila  wali  murid/murid  dewasa menyatakan keberatannya. Tetapi bagaimanapun, kebijakan dan ketetapan itu tidak mengubah status pendidikan  agama  sebagai  mata  pelajaran  minor/pilihan.  Meskipun  tak  terlalu  berarti,  paling  tidak ketetapan  itu  telah  memberi  perhatian  dengan  merekomendasikan  agar  madrasah  berdiri  sendiri sebagai  badan  otonom  dibawah  pengawasan  Departemen  Agama  dan  bukan  dibawah  pengawasan Departemen  Pendidikan,  Pengajaran,  dan  Kebudayaan.  Dengan  rekomendasi  ini  madrasah  tetap berada  diluar  sistem  pendidikan  nasional,  tetapi  usulan  ketetapan  ini  sudah  merupakan  langkah pengakuan akan eksistensi madrasah dalam kerangka pendidikan nasional. Lihat, Maksum, Madrasah, hal. 131.
Sekolah”. Yang dimaksud sekolah disana adalah sekolah umum dibawah naungan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan.
Lepas  bahwa  undang-undang  tersebut  memang  tidak  ditujukan  bagi lembaga  pendidikan  agama,  disana  terdapat  satu  klausul  yang  menguntungkan bagi keberadaan madrasah. Yaitu pada Bab VII pasal 10 ayat 2 yang menyebutkan “Belajar  disekolah  agama  yang  telah  mendapat  pengakuan  dari  Menteri  Agama dianggap telah memenuhi kewajiban belajar”.
Ayat  2  pasal  10  diatas  relatif  memberikan  dasar  yang  kokoh  bagi keberadaan  madrasah.  Apa  yang  dimaksud  sebagai  sekolah  agama  dalam  hal adalah  termasuk  madrasah.  Ketentuan  itu  menunjukkan  pengakuan  bahwa madrasah  yang  diakui  pemerintah  adalah  lembaga  pendidikan  formal.  Dan  bagi siswa yang bersekolah di madrasah dianggap telah memenuhi program kewajiban belajar.  Dalam  hal  ini  patut  dicatat  bahwa  madrasah  yang  dimaksud  adalah madrasah  yang  “telah  memenuhi  syarat  dari  Departemen  Agama”  agar  diakui eksistensinya  sebagai  secara  formal  yaitu  mengikuti  peraturan  yang  telah ditetapkan pemerintah  beserta segenap ketentuannya termasuk dalam hal  muatan pelajaran,  penjenjangan  kelas,  dan  tenaga  pengajarnya.  Undang-undang  nomor  4 tahun 1950 itu kemudian disusul dengan diterbitkannya Undang-undang nomor 12 tahun 1954 tentang Pernyataan Berlakunya Undang-Undang nomor 4 Tahun 1950 Dari  Republik  Indonesia  Dahulu  Tentang  Dasar-Dasar  Pendidikan  Dan Pengajaran di Sekolah Untuk Seluruh Indonesia.
Pada  akhirnya  dapat  kita  simpulkan  bahwa,  sistem  pendidikan  yang diberlakukan  di  Negara  Indonesia  yang  baru  lahir  adalah  yang  berorientasi  dan konkordan  dengan  sistem  Pendidikan  sekolah  model  Belanda. 19 Dalam  konteks ini,  madrasah  sebagai  lembaga  pendidikan  agama  yang  bersifat  formal  juga dituntut  untuk  mengakomodir  sistem  tersebut  agar  bisa  mendapatkan  pengakuan dari  Departemen  Agama  melalui  kepatuhan  madrasah  mengikuti  kebijakan
19 Lihat,  Abdul  Aziz, Kesetaraan  Status  dan  Mutu  Lulusan  Madrasah, dalam  Edukasi  :  Jurnal Penelitian Pendidikan Agama dan Keagamaan, Volume 3 Nomor 1 Januari-Maret 2005, hal. 35
pemerintah  di  bidang  pendidikan  secara  nasional,  meskipun  pada  tingkat prakteknya  terbukti  bahwa  perhatian  pemerintah  lebih  banyak  ditujukan  kepada sekolah-sekolah umum  yang dianggap lebih modern dan mampu memenuhi cita- cita untuk memajukan sistem Pendidikan nasional Indonesia secara umum.
Sejak  saat  itu  dimulailah  sebuah  babak  baru  dimana  pesantren  dan madrasah  sebagai  wajah  kelembagaan  Pendidikan  Islam  di  Indonesia  berada dalam  posisi  ambigu  yang  keberadaannya  diakui  dalam  undang-undang  tetapi posisinya ditingkat pemberlakuan kebijakan secara realitas tidaklah sejajar dengan Pendidikan umum yang diatur secara lebih istimewa.
Disisi  lain,  kebijakan  pemerintah  yang  memberikan  wewenang pengaturan  lembaga  Pendidikan  sekolah  umum  kepada  Departemen  Pendidikan, Pengajaran,  dan  Kebudayaan  dan  wewenang  pengaturan  untuk  lembaga Pendidikan  agama  diberikan  kepada  Departemen  Agama  telah  memperkuat fenomena dualisme dalam sistem Pendidikan di Indonesia.
Sistem  yang  bersifat  dualistik  ini  sesungguhnya  merupakan  kondisi warisan  dari  era  pemerintahan  kolonial  Belanda  tatkala  mendirikan  lembaga Pendidikan  yang  berbeda  dari  lembaga  Pendidikan  Islam  yang  telah  ada sebelumnya.  Sistem  Pendidikan  ini  kemudian  disebut  dengan  sistem  Pendidikan sekolah  yang  terpisah  dengan  sistem  Pendidikan  yang  khusus  memperhatikan Pendidikan  agama.  Dalam  pemerintahan  Indonesia,  sistem  sekolah  ini dimasukkan  dalam  wewenang  Departemen  Pendidikan,  Pengajaran  dan Kebudayaan. Sedangkan  untuk  lembaga  Pendidikan  agama,  pemerintah memberikan wewenang pengaturannya kepada Departemen Agama. 20
Usaha-usaha untuk menghapuskan fenomena dualisme penyelenggaraan  pendidikan  ini  sempat  dilakukan.  Dalam  rencana  pembangun  8 tahun (1961-1969) yang diserahkan pemerintah kepada MPRS dinyatakan bahwa madrasah  yang  memuat  mata  pelajaran  umum  akan  berkembang  mengikuti  tipe
20 Lihat, Karel A. Steenbrink, Pesantren Madrasah Sekolah, Pendidikan Islam Dalam Kurun Modern, (Jakarta, LP3ES, 1994), hal. 87
sekolah  umum  dan  akhirnya  akan  masuk  kedalam  wewenang  Departemen Pendidikan.  Tugas  Departemen  Agama  mengurusi  pendidikan  akan  dihilangkan, dan oleh karenanya dalam masa peralihan nanti madrasah sudah harus dibimbing secara  intensif  oleh  Departemen  Pendidikan  sehingga  tujuan  integrasi  sistem pendidikan  nasional  dapat  tercapai.  Tetapi  MPRS  sendiri,  melalui  ketetapannya pada  tahun  1960  menegaskan  bahwa  “madrasah  hendaknya  tetap  berdiri  sendiri sebagai  badan  otonom  dibawah  departemen  agama  dan  bukan  berada  dibawah pengawasan Departemen Pendidikan, Pengajaran, dan Kebudayaan. 21
Dengan begitu, kebijakan dualisme sistem penyelenggaraan pendidikan di  Indonesia  masih  tetap  berlangsung  dan  bahkan  berlanjut  hingga  sekarang. Dualisme  mana  telah  menimbulkan  masalah  di  lapangan  dan  yang  dalam  upaya antisipasinya  kemudian  dilakukan  politik  konvergensi  untuk  mengatasi kesenjangan  tersebut,  yaitu  dengan  memasukkan  pendidikan  agama  kesekolah umum  dan  memasukkan  pendidikan  umum  kedalam  sekolah  agama  termasuk madrasah. Lahirnya beberapa surat keputusan bersama antara menteri pendidikan dan  menteri  agama  –yang  akan  dibahas  dibelakang-  menjadi  penanda  sebuah itikad baik dari pemerintah untuk untuk menghindari perbedaan yang tajam antara pendidikan  umum  dan  pendidikan  agama  baik  dalam  hal  kapasitas  keilmuan maupun  hubungan-hubungan  sosial  yang  kelak  akan  terbangun  diantara  dua lulusan  lembaga  pendidikan  tersebut  dimana  lulusan  madrasah  bisa  memiliki posisi  yang  sejajar  dengan  lulusan  lembaga  pendidikan  umum  di  tengah-tengah masyarakat dalam hal status sosial dan intelektualitasnya.

## 2. Kebijakan yang terkait dengan Pendidikan Islam dan Madrasah
Secara  khusus,  kebijakan  pemerintah  Orde  Lama  yang  memberikan perhatian  terhadap  pesantren  dan  madrasah  baru  dimulai  diberikan  ketika  Badan
21 Selain  ketetapan  MPRS  tahun  1960  tersebut  penetapan  bahwa  madrasah  akan  tetap  berada dibawah naungan Separtemen Agama juga ditegaskan dalam Resolusi Madjelis Permusjawaratan Rakjat Sementara  No.  1/RES/MPRS.1963,  hal.  29  (A.I.3)  dengan  bunyi  penetapan  yang  hampir  senada bahwa  madrasah-madrasah hendaknya tetap berada dibawah Departemen Agama. Lihat, Steenbrink, Pesantren, hal. 99-100.
Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (BP KNIP) 22 pada tanggal 27 Desember 1945 menyampaikan rekomendasi kepada pemerintah. Salah satu isi rekomendasi tersebut  menyebutkan  bahwa;  “Madrasah  dan  pesantren  yang  pada  dasarnya merupakan  satu  alat  dan  sumber  Pendidikan  dan  pencerdasan  rakyat  jelata  yang sudah  berakar  dan  menguat  dalam  masyarakat  Indonesia  umumnya,  hendaknya pula mendapat perhatian dan bantuan nyata berupa tuntunan dan bantuan material dari pemerintah”. 23
Ketentuan-ketentuan  lain  tentang  pengelolaan  lembaga  Pendidikan agama  yang  juga  direkomendasikan  oleh  Badan  Pekerja  Komite  Nasional  Pusat tersebut sebagai berikut  :
1. Pelajaran  agama  dalam  semua  sekolah,  diberikan  pada  jam pelajaran sekolah.
2. Para guru dibayar oleh pemerintah.
3. Pada sekolah dasar Pendidikan ini diberikan mulai kelas IV
4. Pendidikan itu diselenggarakan seminggu sekali pada jam tertentu
5. Para guru diangkat oleh Departemen Agama.
6. Para guru agama diharuskan juga cakap dalam Pendidikan umum.
7. Pemerintah menyediakan buku untuk Pendidikan agama.
8. Diadakan latihan bagi para guru agama.
9. Kualitas pesantren dan madrasah harus diperbaiki.
22 Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (BP-KNIP) dibentuk berdasarkan Pasal IV Aturan  Peralihan Undang-Undang  Dasar  1945 dan  dilantik  serta  mulai  bertugas  sejak  tanggal 29 Agustus 1945 sampai dengan Februari 1950. Pada masa-masa awal kemerdekaan, DPR dan MPR dan DPA  belumlah  ada  sehingga  dibentuklah  BP-PKNIP  sebagai  badan  resmi  yang  memiliki  fungsi legislatif dan bertugas untuk membantu presiden guna mencapai tujuan dan cita-cita bangsa Indonesia yang  baru  saja  merdeka.  Lihat,  C.S.T.  Kansil, Hukum  Tata  Pemerintahan  Indonesia .  (Jakarta,  Ghalia, 1984),  hal,  76    Aturan  peralihan  sebagaimana  dimaksud  berbunyi  sebagai  beri kut,  “Sebelum  Majelis Permusyarawatan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  dan  Dewan  Pertimbangan  Agung  dibentuk menurut  Undang-Undang  Dasar  ini,  segala  kekuasaannya  dijalankan  oleh  Presiden  dengan  bantuan sebuah komite nasional”.
23 HA. Timur Djaelani, Peningkatan Mutu Pendidikan Islam di Indonesia . (Jakarta: Hidakarya Agung, 1980), 135. Lihat pula, Samsul Nizar, sejarah pendidikan islam, (Jakarta : kencana , 2009, cet, ke.3), hal,
345
10. Pengajaran bahasa Arab tidak dibutuhkan. 24
Sebagai  salah  satu  tindaklanjut  dari  rekomendasi  tersebut,  maka  pada tanggal  3  Januari  1946  dibentuk  Departemen  Agama  dengan  Abdul  Wahid Hasyim  sebagai  menterinya. 25 Tugas  Departemen  ini  yang  paling  pokok  adalah mengurusi  penyelenggaraan  Pendidikan  agama  di  sekolah  umum  dan  mengurusi sekolah agama seperti pondok pesantren dan madrasah. Dan seiring dengan tugas tersebut,    pada  saat  itu,  telah  ada  Panitia  Penyelidik  Pengajaran  Republik Indonesia  yang  diketuai  oleh  Ki  Hajar  Dewantara.  Panitia  ini  mengajukan rekomendasi  mengenai  sekolah-sekolah agama   dalam laporannya tanggal  2 Juni 1946  yang  berbunyi:  “bahwa  pengajaran  yang  bersifat  pondok  pesantren  dan madrasah  perlu  dipertinggi  dan  dimodernisasikan  serta  diberikan  bantuan  biaya dan lain-lain”. 26 .
Kebijakan  secara  umum  tersebut  pada  gilirannya  menjadi  batu  pijakan bagi  Departemen  Agama  untuk  mengembangkan  usaha-usaha  pendidikan  yang secara  khusus  terkonsentrasi  pada  madrasah.  Langkah  pertama  Kementerian Agama  dalam  melakukan  pembinaan  terhadap  keberadaan  madrasah  adalah memberikan  bantuan  berupa  pengadaan  sarana  dan  prasarana  serta  biaya operasional,  sebagaimana  tertuang  dalam  Peraturan  Menteri  Agama  Nomor 1/1946,  tanggal  19  Desember  1946.  Dalam  peraturan  tersebut  dijelaskan  agar madrasah  juga  mengajarkan  pengetahuan  umum  sekurang-kurangnya  sepertiga
24 Soegarda Poerbakawatja, Pendidikan Dalam Alam Indonesia Merdeka, (Jakarta, Gunung Agung, 1970), hal. 41. Lihat pula, Maksum, Madrasah, hal. 127
25 Keberadaan departemen yang secara khusus mengurusi masalah agama sebenarnya bukan hal yang baru di Indonesia. Jauh pada zaman kolonial Belanda telah berdiri sebuah kantor agama dengan nama  resmi  “Kantoor  Voor  Inlandsche  Zaken”  yang  berfungsi  sebagai  kanto r  penasehat    untuk masalah  pribumi.  Dan  karena  sebagian  besar  pribumi  itu  beragama  Islam,  maka  dengan  sendirinya masalah  Islam  menjadi  bidang  garapan  utama  kantor  ini.  Lihat,  Aqib  Suminto, Politik  Islam  Hindia Belanda, (Jakarta,  LP3ES,  1984),  hal.  110.  Pada  era    penjajahan  Jepang  kantor  tersebut  diganti  nama menjadi  “Shumuka”  dengan  fungsi  sebagai  penasehat  umum  dalam  masalah  agama  yang  antara  lain bertugas  mengangkat  pegawai  agama  dan  mengawasi  buku-buku  agama.  Lihat  misalnya  dalam  karya Harry  J.  Benda, Bulan  Sabit  dan  Matahari  Terbit , Islam  Indonesia  pada  Masa  Pendudukan  Jepang, (Jakarta, Pustaka Jaya,1980), hal. 225.  Akan tetapi fungsi pengawasan keagamaan ini lebih berkembang pada masa  kemerdekaan  dimana  Departemen  agama  memiliki  wewenang  yang  lebih  luas  untuk  mengatur pendidikan  agama,  bukan  hanya  yang  terdapat  dalam  lembaga  pendidikan  Islam,  namun  juga pendidikan  agama  yang  akan  diberikan  pada  sekolah-sekolah  umum  dibawah  naungan  Departemen Pendidikan, Pengajaran dan Kebudayaan.
26 Hanun Asrohah, Sejarah Pendidikan Islam , (Jakarta, Logos Wacana Ilmu, 1999), hal. 177
dari  jumlah  jam  pelajaran  yang  digelar.  Pengetahuan  umum  dimaksud  meliputi; bahasa  Indonesia,  membaca  dan  menulis  huruf  Latin,  berhitung  (untuk  tingkat dasar).  Ditambah  dengan  ilmu  bumi,  sejarah,  kesehatan    tumbuh-tumbuhan  dan alam  (untuk  tingkat  lanjutan).  Ketentuan  tersebut  juga    mengatur  penjenjangan madrasah  yang  meliputi  :  (a)  Madrasah  Tingkat  Rendah,  dengan  lama  belajar sekurang-kurangnya 4 tahun, dan siswa dibatasi pada usia 6 sampai 15 tahun; dan (b) Madrasah Lanjutan, dengan masa belajar sekurang-kurangnya 3 tahun setelah tamat Madrasah Tingkat Rendah, siswa berumur 11 tahun ke atas. 27
Pada  tahun  1952,  ketentuan  di  atas  disempurnakan  melalui  Peraturan Menteri Agama Nomor 7/1952. Dalam peraturan ini jenjang Pendidikan madrasah meliputi  :  (1)  Madrasah  Rendah,  dengan  masa  belajar  6  tahun;  (2)  Madrasah Lanjutan  Tingkat  Pertama,  dengan  lama  belajar  3  tahun  setelah  tamat  Madrasah Rendah; (3) Madrasah Lanjutan Tingkat Atas, dengan lama belajar 3 tahun setelah tamat Madrasah Lanjutan Tingkat Pertama. 28
Terkait  dengan  pesantren  tradisional,  Departemen  Agama  memberikan dorongan agar pesantren  dikembangkan menjadi  madrasah  yang memiliki sistem klasikal  modern  dan  memiliki  kurikulum  yang  tetap  dengan  memasukkan  mata pelajaran umum kedalamnya. Sehingga murid di madrasah tersebut mendapatkan pendidikan  umum  yang  sama  dengan  murid-murid  yang  bersekolah  di  sekolah
27 Lihat, Husni Rahim, Arah Baru Pendidikan Islam di Indonesia (Jakarta : Logos, 2001) 28 Rahim, Arah  Baru ,  hal.  55.  Dalam  konteks  ini,  sulit  untuk  menentukan  kapan  tepatnya penamaan madrasah dengan mamakai istilah Arab seperti yang kita kenal sekarang. Tampaknya, pada kurun-kurun  terakhir  masa  kekuasaan  Orde  Lama,  Departemen  Agama  telah  melakukan penyeragaman mengenai nama, jenis, dan tingkatan madrasah. Berdasarkan komposisi mata pelajaran, madrasah terbagi menjadi dua kelompok yaitu : Pertama , madrasah yang menyelenggarakan pelajaran agama  30%  sebagai  mata  pelajaran  dasar  dan  pelajaran  umum  70%.  Statusnya  ada  yang  negeri  dan dikelola oleh Depag, dan ada yang swasta dan dikelola oleh masyarakat. Jenjang pendidikannya adalah:
1) raudlatul athfal atau bustanul athfal (tingkat taman kanak-kanak); 2) madrasah ibtidaiyah (tingkat dasar); 3) madrasah tsanawiyah (tingkat menengah pertama), dan 4) madrasah aliyah (tingkat menengah atas). Kedua , madrasah yang menyelenggarakan pendidikan agama dengan model seluruh mata pelajarannya adalah materi agama, yang sering dikenal dengan madrasah diniyah. Jenjang pendidikannya; madrasah diniyah awwaliyyah (tingkat dasar), madrasah diniyah wustha (tingkat menengah pertama), dan madrasah diniyah ‘ulya (tingkat  menengah  atas).  Madrasah  diniyah  ini  pada    mumnya  berada  di  masjid  dan pesantren-pesantren  yang  tersebar  di  seluruh  Indonesia  dan  dikelola  oleh    masyarakat.  Tujuan didirikan  madrasah    diniyah  ini  selain  untuk  memberikan  kesempatan  kepada  siswa  sekolah  umum yang ingin  memperdalam ilmu agama, juga untuk mempersiapkan kader-kader ulama. Lihat, Supani, Sejarah Perkembangan Madrasah di Indonesia, dalam Insania : Jurnal Pemikiran Alternatif Kependidikan, Volume 14 No. 3, 2009, hal. 7
umum.  Dalam  catatan  Karel  A  Steenbrink,  Departemen  Agama  bahkan  hanya memberikan  bantuan  kepada  madrasah  yang  juga  memperhatikan  pendidikan umum.  Dan  bantuan  pemerintah  ini  hampir  kesemuanya  merupakan  bantuan untuk aspek pendidikan umumnya. 29 Wajar apabila kemudian Departemen Agama mengambil kebijakan agar madrasah memasukkan mata pelajaran umum kedalam sistem pengajarannya. 30
Menjawab  permasalahan  yang  terakhir  itu,  pada  tahun  1950,  didirikan Pendidikan  Guru  Agama  (PGA)  dan  Pendidikan  Hakim  Islam  Negeri  (PHTN). 31
Kedua  lembaga  ini  menandai  perkembangan  yang  sangat  penting  yang dimaksudkan  guna  mencetak  tenaga-tenaga  profesional  di  bidang  pendidikan keagamaan disamping juga mempersiapkan tenaga-tenaga yang siap mengembangkan  madrasah. 32 Dalam  hal  ini  para  siswa  PGA  itu  bukan  hanya dibekali  dengan  kemampuan  normatif  belaka  mengenai  bahan-bahan  ilmu
29 Lihat,  Karel  A.Steenbrink, Pesantren  Madrasah  Sekolah,  Pendidikan  Islam  dalam  Kurun  Modern, (Jakarta, LP3ES, 1994) , hal. 97. Dalam hal ini kebijakan Departemen Agama mengenai madrasah  yang berhak mendapat bantuan dan subsidi pemerintah adalah madrasah yang memasukkan mata pelajaran umum kedalam muatan pengajarannya. Meski pada tingkat pelaksanaannya pengistimewaan terhadap pendidikan umum jauh lebih  memadai. Sebagai contoh kasus, Steenbrink menyebutkan  bahwa  pada masa  itu  bantuan  berupa  buku-buku  mata  pelajaran  umum  kepada  madrasah  jauh  lebih  mudah didapatkan  daripada  buku-buku  mata  pelajaran  agama.  Ini  belum  lagi  bicara  mengenai  sarana  dan prasarana  yang  idberikan  oleh  pemerintah  kepada  dua  macam  lembaga  pendidikan  tersebut  dimana sarana  dan  prasarana  yang  disediakan  untuk  lembaga  pendidikan  umum  lebih  memenuhi  syarat tinimbang yang diberikan kepada madrasah.
30 Efek  samping  dari  kebijakan  mengenai  alokasi  mata  pelajaran  tersebut  telah  mengakibatkan kebanyakan madrasah pada saat itu enggan untuk menerima bantuan dari pemerintah karena khawatir mata  pelajaran  agama  harus  dikurangi  secara  drastis.  Patut  diingat  dalam  hal  ini  bahwa  kebanyakan madrasah pada awal pendiriannya di era kolonial adalah merupakan lembaga-lembaga yang dididirikan secara mandiri oleh kalangan Islam yang peduli terhadap pendidikan kaum muslimin di Indonesia, dan bukannya  melalui  karsa  pemerintah.  Sifat  pendirian  mandiri  ini  lebih  dimotivasi  oleh  semangat reigiusitas daripada motif ekonomi politik. Pendirian inilah yang juga melatarbelakangi sikap resisten beberapa pemilik madrasah tatkala kebijakan pemerintah Indonesia ditengarai akan mengurangi nilai religiusitas dalam upaya pendidikan. Lihat, Steenbrink, Pesantren. Hal, 98.
31 Dalam salah satu nota Islamic Education in Indonesia yang disusun oleh bagian peniddikan Departemen Agama tertanggal 1 September 1956 keinginan Departemen Agama dalam konteks memjukan pendidikan Islam digambarkan sebagai berikut : (1) Memberikan pengajaran agama di sekolah negeri dan partikulir, (2) Memberi pengetahuan umum di madrasah, (3) Mengadakan pendidikan Guru Agama (PGA) dan Pendidikan Hakim Islam Negeri (PHIN), Lihat Steenbrink,
Pesantren, hal. 87 32 Didirikannya PGA ini tampaknya tak lepas dari realitas bagaimana kritik terhadap madrasah dan  pendidikan  agama  Islam  umumnya  banyak  tertuju  pada  tenaga  pendidiknya  yang  dinilai  kurang professional.  Mengutip  Steenbrink,  guru  agama  pada  saat  itu  sering  hanya  berpendidikan  Sekolah Dasar dan kebanyakan dari mereka hanya mendapatkan pedidikan dalam sistem madrasah juga. Baik yang  dilaksanakan  oleh  Departemen  agama  maupun  yang  dilaksanakan  oleh  penduduk  setempat. Lihat, Steenbrink, Pesantren, hal. 95
pengetahuan  agama  yang  akan  diajarkan,  namun  juga  kemampuan  didaktis metodis belajar mengajar..
Khusus  mengenai  PGA,  lulusan  lembaga  ini  diharapkan  dapat menghasilkan  guru-guru  agama  yang  memiliki  pengetahuan  lebih  mumpuni dibidang  pengajaran  disamping  kemampuan  dalam  hal  pengelolaan  pendidikan madrasah.  Ketersediaan  guru  yang  disuplai  oleh  lembaga  tersebut  dimaksudkan guna  menjamin  perkembangan  madrasah  di  Indonesia. 33 Dalam  perjalanannya kemudian, dari rahim PGA inilah baik madrasah maupun sekolah-sekolah umum mendapatkan  tenaga  pendidik  untuk  bidang  pengetahuan  agama  yang  memiliki bekal pengetahuan didaktik metodik (metodologi pengajaran) yang lebih baik dan terjamin.
Kebijakan  penting  lain  yang  diambil  oleh  Departemen  Agama  adalah didirikannya  Madrasah  Wajib  Belajar  (MWB).  Sebagaimana  telah  disebutkan dimuka  bahwa  Undang-Undang  Nomor  4  tahun  1950,  khususnya  tentang  wajib belajar,  pada  tahun  1958  Seiring  dengan  bunyi  pasal  inilah  Departemen  Agama mempelopori  berdirinya  Madrasah  Wajib  Belajar  (MWB)  dengan  lama  belajar  8 tahun.  MWB  diarahkan  pada  pembangunan  jiwa  bangsa  untuk  kemajuan  di lapangan  ekonomi,  industrialisasi,  dan  transmigrasi.  Materi  pelajaran  meliputi  : pendidikan  agama,  umum,  dan  keterampilan  untuk  mendukung  kesiapan  anak untuk  berproduksi  atau  bertransmigrasi  dengan  swadaya.  Kurikulum  MWB merupakan gabungan dari tiga perkembangan; akal, hati nurani, dan keterampilan. Dengan  komposisi  mata  pelajaran;  25%  mata  pelajaran  agama  dan  75%  mata pelajaran  umum  dan  keterampilan.  Lama  belajar  MWB  8  tahun,  dengan pertimbangan  bahwa  pada  usia  6  tahun  anak  sudah  wajib  sekolah  dan  setelah umur  15  tahun  diizinkan  mencari  nafkah.  Sayang,  keberadaan  Madrasah  Wajib Belajar  ini  hanya  bertahan  sampai  tahun  1970  karena  tak  didukung  dana  yang memadai. 34
33 Maksum, Madrasah, hal. 124 34 Haidar  Putra  Daulay, Historisitas  dan  Eksistensi  Pesantren  Sekolah  dan  Madrasah (Yogyakarta  : Tiara Wacana, 2001), hal. 76
Di antara  upaya Departemen Agama dalam membina madrasah adalah me-negeri-kan  sejumlah  sekolah  berciri  khas  Islam  dan  mengubahnya  ke  bentuk madrasah.  Secara  historis,  penegerian  beberapa  sekolah  ini  muncul  sebagai kelanjutan  dari  penyerahan  205  Sekolah  Rakyat  Islam  (SRI)  di  Aceh  kepada Departamen  Agama  yang  semula  dikelola  oleh  pemerintah  Daerah  Aceh. Kemudian 19 SRI di Lampung oleh residen Lampung. Hingga memasuki era Ore Baru penegerian ini tetap dikembangkan. Dan 1 buah madrasah Mambaul Ulum di Surakarta. 35
Di  aceh,  205  SRI  tersebut  dinegerikan  melalui  Keputusan  Menteri Agama  Nomor  1/1959.  Kemudian  19  SRI  di  Lampung  dinegerikan  dengan Keputusan  Menteri  Agama  Nomor  2/1959.  Sedangkan  1  buah  madrasah  di Surakarta dinegerikan melalui Keputusan Menteri Agama Nomor 12/1959.  Pada tahun 1962, melalui Keputusan Menteri  Agama Nomor 104/1962; nama Sekolah Rakyat  Islam  diubah  menjadi  Madrasah  Ibtidaiyah  Negeri  (MIN),  yang  berlaku hingga  sekarang.  Penegerian  itu  berlanjut  hingga  era  Orde  Baru  dan  tidak  lagi hanya  pada  Madrasah  Ibtidaiyah  namun  juga  Madrasah  Tsanawiyah  dan Madrasah Aliyah. 36
Rangkaian kebijakan  yang  ditetapkan dan diterapkan oleh  Departemen Agama  diatas  menunjukkan  kepada  kita  bagaimana  departemen  ini  berusaha sedemikian rupa untuk memajukan dan mengembangkan keberadaan madrasah di Indonesia.  Kebijakan-kebijakan  itu  sekaligus  mengisyaratkan  upaya  Departemen Agama  untuk  semaksimal  mungkin  mendudukkan  madrasah  pada  posisi  yang sejajar  dengan  lembaga  Pendidikan  umum  umum  yang  diakui  eksistensinya melalui undang-undang.
35 Abdul Rachman Shaleh, Madrasah dan Pendidikan Anak Bangsa, (2004, Rajawali Press, 2004), 24-25.
36 Muhammad  Kosim,  Madrasah  di  Indonesia,  Pertumbuhan  dan  Perkembangan, Tadris  Jurnal Pendidikan  Islam ,  Volume  2  Nomor  1,  (2007),  hal.  50-51.  Penamaan  jenjang  pendidikan  madrasah dengan  memakai  istilah  Arab  (yaitu  Ibitidaiyah,  Tsanawiyah,  dan  Aliyah)  berasal  dari  serangkaian kebijakan Departemen Agama  untuk  yang lahir pada kurun terakhir masa kekuasaan Orde Lama ini dan terus digunakan sampai era pemerintahan Orde Baru dan berlaku hingga sekarang.

## C.    Dampak  Kebijakan  Pendidikan  Orde  Lama  Terhadap  Eksistensi Madrasah
Sebagai  sebuah  lembaga  Pendidikan  formal  sekolah  agama  yang keberadaannya  diakui  dalam  undang-undang,  madrasah  mendapatkan  pengaruh langsung  dari  berbagai  kebijakan  Pendidikan  pemerintah  Orde  Lama.  Dibanding dengan  pesantren,  dampak  dari  kebijakan  tersebut  jauh  lebih  tertuju  kepada madrasah  meskipun  yang  pertama  adalah  induknya  yang  berusia  jauh  lebih  tua. Hal  ini  wajar  dengan  mengingat  bahwa  madrasah  adalah  wajah  formal  yang secara  struktur  organisasi  kurikulum  dan  pola  administrasinya  mengikuti ketentuan  sekolah-sekolah  modern  yang  diakui  oleh  pemerintah.  Dalam  hal  ini kita  bisa  membedakan  dampak  kebijakan  tersebut  pada  dua  kategori,  yaitu dampak yang bersifat positif dan dampak yang bersifat negatif terhadap eksistensi madrasah.

## 1. Dampak Positif
Berdirinya  Kementerian  Agama  pada  3  Januari  1946  merupakan kebijakan  paling  strategis  dalam  konteks  keberadaan  madrasah  di  Indonesia. Usaha-usaha  untuk  memajukan  madrasah  sebagai  tindaklanjut  saran  dari  BP KNIP 27 Desember diatas melalui pendirian departemen ini segera  mendapatkan pelaksana  di  tingkat  lembaga  kementerian  negara  yang  secara  intensif memperjuangkan  eksistensi    madrasah  sejak  dari  mulai  pembuatan  kebijakan sampai  pada  tingkat  pemberian  bantuan  secara  material  dilapangan.  Dapat dikatakan bahwa kebijakan pemerintah Orde Lama untuk membentuk Departemen Agama  menjadi  kebijakan  paling  strategis  yang  melandasi  seluruh  kebijakan seterusnya  dalam  rangka  memajukan  dan  mengembangkan  madrasah  dan pendidikan Islam di Indonesia umumnya.
Secara kwantitatif, sebagaimana diungkapkan dimuka, jumlah madrasah berkembang  tajam  setelah  dikelola  oleh  Departemen  Agama.  Meskipun  belum maksimal,  tetapi  sampai  pada  pertengahan  decade  1960-an,  pertumbuhan
rnadrasah  pada  masa  Orde  Lama  memberikan  sumbangan  yang  cukup  penting bagi perkembangan madrasah pada masa berikutnya. Sampai pertengahan dekade 60-an,  madrasah  tersebar  di  berbagai  daerah  di  hampir  seluruh  propinsi  di Indonesia.  Dilaporkan  bahwa  jumlah  madrasah  tingkat  rendah  pada  masa  itu sudah mencapai 13.057. Dengan jumlah ini, sedikitnya 1.927.777 usia didik telah terserap  untuk  mengenyam  Pendidikan  agama.  Laporan  yang  sama  juga menyebutkan jumlah madrasah tingkat pertama (tsanawiyyah) yang mencapai 776 buah  dengan  jumlah  murid  sebanyak  87.932.  Adapun  jumlah  madrasah  tingkat atas (Aliyah) diperkirakan mencapai 16 madrasah dengan jumlah murid sebanyak 1.881.  Dengan  demikian,  berdasarkan  laporan  ini,  jumlah  madrasah  secara keseluruhan  sudah  mencapai  13.849  dengan  jumlah  murid  sebanyak  2.017.590. Perkembangan  ini  semakin  menunjukkan  bahwa  eksistensi  madrasah  dalam dinamima  Pendidikan  di  Indonesia  telah  memberi  sumbangan  yang  signifikan bagi proses pencerdasan dan pembinaan akhlak bangsa. 37
Dan seiring dengan  capaian jumlah tersebut,  usaha untuk  menegerikan beberapa  madrasah  di  Indonesia  memiliki  peran  penting  sebagai  proyek percontohan  bagi  madrasah  swasta  untuk  ikut  mengembangkan  dirinya  sejalan dengan keinginan pemerintah sehingga madrasah-madrasah swasta itu bisa diakui oleh Departemen Agama. Pada gilirannya nanti, pengakuan itu akan memperudah madrasah dimaksud guna menerima bantuan dan subsidi dari pemerintah. 38
Pada  era  Orde  Lama  inilah  madrasah  diakui  keberadaannya  sebagai bagian dari sistem Pendidikan nasional yang sama-sama berfungsi untuk ikut serta menjalankan  program  wajib  belajar  untuk  seluruh  rakyat  Indonesia  sebagaimana dimandatkan  oleh  pasal  10  ayat  2  undang-undang  nomor  4  tahun  1950.  Dalam pasal  ini  ditegaskan  bahwa  bersekolah  di  sekolah  agama  semacam  madrasah berarti telah meemnuhi kewajiban belajar. Kendatipun belum mendapat penetapan secara  formal  dalam  ketetapan  pemerintah  sebagai  sebuah  lembaga  Pendidikan yang ijazahnya setara dengan ijazah lembaga Pendidikan umum, klausul undang-
37 Lihat, Maksum , Madrasah, hal. 127 38 Bandingkan dengan, Shaleh, Madrasah hal, 25.
undang  tersebut  diharapkan  dapat  mengubah  persepsi  masyarakat  bahwa madrasah hanya lembaga Pendidikan kelas dua di Indonesia. 39
Capaian  lain  yang  menonjol  adalah  pengembangan  yang  intensif terhadap madrasah keguruan, baik dalam bentuk Pendidikan Guru Agama maupun Sekolah  Guru  Hakim  Agama.  Perkembangan  jumlah  PGA  pada  tahun  1951 mencapai  25  buah,  dan  pada  tahun  1954  mencapai  30  buah.  Dengan  jumlah  itu bisa diperkirakan banyaknya  guru  yang telah dicetak sehingga dapat  mendukung pengembangan  dan  pengelolaan  madrasah  dan  pendidikan  agama  di  Indonesia. Bahkan  tidak  sedikit  di  antara  lulusan-lulusan  dua  lembaga  tersebut  yang kemudian menjadi pejabat Departemen Agama. 40
Dampak  dari  kebijakan  pendirian  Pendidikan  Guru  Agama  ini  sangat signifikan terhadap eksistensi madrasah guna mendapatkan tenaga pengajar  yang memiliki keahlian dalam bidang ilmu  didaktik  metodik  agar para  guru madrasah bisa  mengajar  secara  sistematis  dan  terintegrasi  dengan  pola  pengajaran  secara nasional.  Kebijakan  ini  sekaligus  memberikan  respon  positif  atas  kritik-kritik
39 Apa yang dilakukan oleh Orde Lama dengan seluruh kebijakannya diakui merupakan tonggak awal bagi perjalanan madrasah untuk memantabkan  posisinya sebagai  bagian dari sistem pendidikan nasional.  Kendatipun  begitu,  keberadaan  madrasah  sebagai  sebuah  lembaga  pendidikan  yang kedudukannya  setara  dengan  lembaga  pendidikan  umum  baru  ditegaskan  di  era  Orde  Baru  dengan dikeluarkannya Surat Keputusan Bersama TIga Menteri.  Lahirnya Surat Keputusan Bersama (SKB) 3 Menteri  No.  6  tahun  1975  dan  No.  037/U/1975 antara  Menteri  Agama,  Menteri  Pendidikan  dan Kebudayaan,  dan  Menteri  Dalam  Negeri, tentang  Peningkatan  Mutu  Pendidikan  pada Madrasah. SKB ini  muncul  dilatarbelakangi  pemikiran  bahwa  setiap  waganegara  Indonesia  berhak memperoleh kesempatan yang sama untuk memperoleh pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan  dan  pengajaran  yang  sama,  sehingga  lulusan  madrasah  yang  ingin  melanjutkan, diperkenankan  melanjutkan  ke  sekolah-sekolah  umum  yang  setingkat  di  atasnya.  Dan  bagi  siswa madrasah yang ingin pindah sekolah dapat pindah ke sekolah umum setingkat. Ketentuan ini berlaku mulai dari tingkat sekolah dasar sampai ke tingkat perguruan tinggi.
Dalam SKB tersebut  disebutkan  pula  bahwa  yang  dimaksud  dengan  madrasah  adalah  lembaga pendidikan yang menjadikan mata pelajaran agama Islam sebagai mata pelajaran dasar yang diberikan sekurang-kuranya  30  %  disamping  mata  pelajaran  umum,  meliputi  Madrasah  Ibtidaiyah  setingkat dengan Sekolah Dasar, Madrasah Tsanawiyah setingkat SMP dan Madrasah Aliyah setingkat SMA.
SKB ini juga menetapkan hal-hal yang menguatkan posisi madrasah pada lingkungan pendidikan, diantaranya  :  (1)  Ijazah  madrasah  mempunyai  nilai  yang  sama  dengan  ijazah  sekolah  umum  yang setingkat,  (2)  Lulusan  madrasah  dapat  melanjutkan  ke  sekolah  umum  setingkat  lebih  diatasnya,  (3) Siswa  madrasah  dapat  berpindah  ke  sekolah  umum  yang  setingkat,  (4)  Pengelolaan  madrasah  dan pembinaan mata pelajaran agama dilakukan Menteri Agama, sedangkan  pembinaan dan pengawasan mata pelajaran umum pada madrasah dilakukan oleh Menteri  Pendidikan dan Kebudayaan, bersama- sama Menteri Agama serta Menteri Dalam Negeri.
Sumber  :  http://pendis.kemenag.go.id/index.php?a=artikel&id2=sejarahpendis  diakses  pada  1 Juli 2019
40 Lihat, Maksum, Madrasah, hal. 126
yang  ditujukan  terhadap  guru-guru  agama  dan  guru-guru  madrasah  yang  dinilai belum memiliki pengetahuan yang memadai tentang metodologi pengajaran.
Kebijakan  lain  yang  juga  sangat  berpengaruh  terhadap  eksistensi madrasah  adalah  politik  konvergensi  yang  dijalankan  oleh  Departemen  Agama bersama  dengan  Departemen  Pendidikan.  Apa  yang  dimaksud  sebagai  politik konvergensi  ini  adalah  usaha  untuk  memadukan  Pendidikan  umum  dan Pendidikan agama dalam pengajaran suatu lembaga Pendidikan. Artinya, didalam lembaga  Pendidikan  umum  diberikan  mata  pelajaran  agama  sedangkan  dalam lembaga  Pendidikan  agama  diberikan  mata  pelajaran  umum  dengan  ketentuan yang disepakati bersama antara menteri Pendidikan dan menteri agama.
Secara  historis,  politik  konvergensi  tersebut  dilakukan  dengan  tujuan menghilangkan  trauma  sejarah  Pendidikan  di  Indonesia  yang  dihantui  oleh dikotomi  dan  dualisme  sejak  era  politik  etis  masa  penjajahan  Belanda.  Wacana keterpisahan  lembaga  Pendidikan  umum  yang  mengajarkan  ilmu  pengetahuan modern (dan diwakili oleh sekolah-sekolah Belanda) dengan lembaga Pendidikan tradisonal  Islam  semacam  pesantren  dipandang  menjadi  parasit  yang memecahbelah  mental  anak  bangsa  dari  sisi  intelektualitasnya.  Mereka  yang belajar  di  sekolah  umum  dipandang  kurang  memahami  ajaran-ajaran  agama, sedangkan mereka  yang  bersekolah di lembaga  Pendidikan umum dinilai kurang memahami ilmu pengetahuan umum.
Politik konvergensi ini memiliki peran penting terutama bagi madrasah -dengan memasukkan mata pelajaran umum- agar bisa berjalan secara  integratif dengan  sistem  pendidikan  nasional.  Selain  itu,  pola  administrasi  dan  organisasi madrasah  yang  disepadankan  dengan  lembaga  pendidikan  umum  memberikan pengaruh  bagi  usaha  modernisasi  sistem  pendidikan  madrasah  menjadi  lebih efektif  dan  efisien  sebagai  lembaga  pendidikan  yang  keberadaanya  diakui pemerintah. Pada gilirannya kelak, di era Orde Baru, sebagai hasil dari konsistensi pelaksanaan  politik  konvergensi  tersebut  kedudukan  madrasah  disejajarkan
dengan  sekolah-sekolah  umum  di  Indonesia  yaitu  dengan  lahirnya  Surat Keputusan Bersama Tiga Menteri. 41
Dalam  rangka  konsistensi  pelaksanaan  politik  konvergensi  itu  pula Departemen  Agama  menganjurkan  supaya  pesantren yang  tradisional dikembangkan menjadi  madrasah  yang  tersusun  secara klasikal dengan  memakai kurikulum  yang  tetap  dan  memasukkan  mata  pelajaran  umum  disamping  agama. Sehingga murid di madrasah tersebut mendapatkan pendidikan umum yang sama dengan  murid  di  sekolah  umum. 42 Hanya  dengan  memasukkan  mata  pelajaran umum  itu  maka  lulusan  pesantren  kelak  akan  memiliki  status  pendidikan  yang sejajar  dengan  lulusan  sekolah  umum  disamping  kelebihannya  dalam  hal  ilmu agama. Efek dari kebijakan ini memiliki pengaruh jangka panjang dimana banyak pesantren  kemudian  mendirikan  madrasah  dengan  sistem  klasikal  dan  mengikuti kurikulum  yang  ditetapkan  oleh  pemerintah.  Bahkan  hingga  saat  ini,  lebih  dari setengah  abad  setelah  kebijakan  itu  diberlakukan,  hampir  setiap  pesantren  di Indonesia  memiliki  madrasah  formal  didalamnya  baik  tingkat  Ibtidaiyah, Tsanawiyah, maupun Aliyah.

## 2. Dampak Negatif
Tentu  saja  capaian  kwantitas  sebagaimana  disebutkan  diatas menggembirakan  dengan  menjamurnya  jumlah  madrasah  di  seluruh  Indonesia. Akan  tetapi,  kebijakan  Pendidikan  yang  dilahirkan  oleh  Orde  Lama  tidaklah selamanya  bersifat  positif  bagi  perkembangan  lembaga  Pendidikan  Islam khususnya madrasah. Sebagaimana tampak dalam undang-undang nomor 4 tahun 1950,  eksistensi  madrasah  sebagai  sekolah  agama  tidaklah  disebutkan  secara spesifik sehingga keberadaannya masih menjadi anak tiri dalam sistem Pendidikan nasional  yang  secara  ketersediaan  sarana  dan  prasarana  melalui  bantuan pemerintah masih kalah dibanding dengan sekolah-sekolah umum.
41 Lihat catatan kaki nomor 44
42 Steenbrink, Pesantren, hal. 97
Kebijakan  untuk  memisahkan  pengaturan  lembaga  Pendidikan  agama dibawah naungan departemen agama dan sekolah-sekolah umum dibawah kendali menteri Pendidikan, Pengajaran, dan Kebudayaan tak pelak telah melahirkan efek hadirnya  dualisme  dalam  pengaturan  sistem  Pendidikan  nasional.  Dampak  dari kebijakan yang dualistik ini bermuara pada lahirnya kompetisi antara dua lembaga negara  untuk  saling  berusaha  memajukan  lembaga  pendidikan  yang  berada dibawah  naungannya.  Kompetisi  yang  muncul  menjadi  relatif  tidak  seimbang karena  lembaga  Pendidikan  dibawah  naungan  Departemen  Pendidikan  relatif lebih  banyak  mendapatkan  fasilitas  istimewa  bila  dibanding  dengan  lembaga Pendidikan  agama  sebagaimana  madrasah.  Lebih-lebih  bila  mengingat  bahwa lembaga  yang  bernama  sekolah  diatur  dalam  sebuah  undang-undang  dengan penyebutan  secara  khusus  dan  aturan  pelaksanaan  yang  ditulis  secara  terperinci. Sedangkan  lembaga  Pendidikan  agama  semacam  madrasah  hanya  diatur  paling tinggi  melalui  Surat  Keputusan  Bersama  antara  Menteri  Agama  dengan  Menteri Pendidikan.
Disamping  fasilitas  yang  kurang  memadai  bila  dibanding  dengan sekolah-sekolah  umum,  posisi  keberadaan  madrasah  yang  belum  diakui sepenuhnya  sebagai  lembaga  pendidikan  formal  sangat  berpengaruh  terhadap minat  masyarakat  untuk  memasukkan  putra-putrinya  ke  lembaga  Pendidikan  ini. Dalam  hal  ini  kita  bisa  merujuk  pada  realitas  bahwa  ijazah  yang  dikeluarkan untuk  lulusan  madrasah  dalam  pandangan  khalayak  berada  dibawah  ijazah  yang dikeluarkan oleh lembaga pendidikan  umum. Akibatnya, minat untuk memasuki madrasah  masih  kalah  bila  dibanding  minat  masyarakat  memasuki  sekolah- sekolah  umum.  Kondisi  ini  hampir  sama  dengan  kondisi  yang  diderita  oleh lembaga Pendidikan  Islam  di era sebelumnya dimana masyarakat  lebih berhasrat untuk  memasukkan  putra-putrinya  ke  sekolah-sekolah  Belanda  daripada  ke madrasah  atau  pesantren. 43 Hal  ini  berbanding  terbalik  dengan  pertumbuhan
43 Dalam  pengakuan  Steenbrink  saat  melakukan  penelitiannya  di  Indonesia  mengenai perbandingan antara jumlah murid sekolah dan madrasah masa Orde Lama didapatkan kesan bahwa jumlah  murid  madrasah  pada  umumnya  lebih  sedikit  dibanding  jumlah  murid  pada  sebuah  sekolah umum  di  semua  tingkat.  Lihat,  Steenbrink, Pesantren, hal.  101.  Apa  yang  dimaksud  sebagai  “kesan” dalam Bahasa Steenbrink sesungguhnya sudah menjadi pemndangan umum yang memanjang hingga
madrasah  secara  kwantitas  sebagaimana  dipaparkan  dimuka  tentang  jumlah madrasah  yang  semakin  berkembang  setelah  dikelola  oleh  Departemen  Agama. Tampaknya,  kondisi  ini  masih  terkait  dengan  image  masyarakat  bahwa pendidikan  umum  lebih  memberikan  ruang  yang  lebar  bagi  masa  depan perekonomian putra-putrinya.
Seiring  dengan  hal  tersebut,  pelaksanaan  politik  konvergensi  untuk memasukkan  mata  pelajaran  agama  kesekolah  umum  dan  pejaran  umum  ke sekolah  agama  tidaklah  berjalan  mencapai  tujuannya  dengan  optimal  yaitu hadirnya  sebuah  sistem  Pendidikan  yang  integratif  yang  memadukan  ilmu pengetahuan umum dan pengetahuan agama secara harmonis pada diri murid. Hal itu disebabkan karena di satu pihak sudah menjadi rahasia umum bahwa di bidang pelajaran umum, sistem madrasah tidak` mampu bersaing dcngan sistem sekolah. Di  pihak  lain,  Departemen  Agama  juga  tidak  berhasil  mengembangkan  mata pelajaran agama di sekolah umum, sehingga mata pelajaran agama yang diberikan di  sekolah  umum  tidak  mampu  bersaing  dengan  yang  diberikan  di  madrasah. Dengan  meminjam  hasil  sebuah  penelitian  yang  pernah  dilakukan  mengenai pengaruh  kurikulum  SLA  dan  madrasah  terhadap  prestasi  belajar  mahasiswa  di IAIN  pada  rentang  Antara  1950-1962,  didapatkan  sebuah  kesimpulan  bahwa prestasi belajar mahasiswa yang berasal dari sekolah umum memang relatif lebih baik  dibanding  prestasi  belajar  mahasiswa  yang  berasal  dari  madrasah.  Hasil penelitian  itu  sekaligus  memberi  indikasi  bagaimana  proses  belajar  mengajar  di sekolah  umum  berjalan  secara  lebih  kondusif  bagi  perkembangan  intelektual siswa daripada proses yang sama di madrasah. 44
Sedangkan  pada  sisi  kelembagaan,  politik  konvergensi  itu  semakin menggirng  madrasah  untuk  menuju  kepada  sistem  sekolah  dengan  melupakan akar keberadaannya sebagai  anak turun pesantren. Pola administrasi  dan struktur koordinasi  yang  tersusun  secara  vertikal  kepada  pemerintah  membawa  lembaga ini  semakin  menjauh  dari  citranya  semula  sebagai  lembaga  pendidkan  hasil ke  era  Orde  Baru  simana  sekolah-sekolah  umum  lebih  diminati  daripada  madrasah  karena  proyeksi masa depan siswa yang lebih cerah melalui ijazah yang lebih diakui ditengah-tengah masyarakat.
44 Lihat, Steenbrink, Pesantren, hal. 101-102
swadaya masyarakat yang sangat kental dengan nuansa aktivitas sosial keagamaan dan pendiriannya dikaitkan dengan usaha pengabdian kepada ajaran Islam. Lebih- lebih  dengan  berkurangnya  ilmu  agama  yang  diajarkan  di  madrasah,  acapkali dipandang  sebagai  upaya  pendangkalan  terhadap  penanaman  nilai-nilai  Islam yang  pada  masa  sebelumnya,  yaitu  di  era  penjajahan  Belanda,  oleh  madrasah justru sangat dipertahakan. 45

## D. Penutup
Dari  uraian  panjang  diatas,  kita  melihat  adanya  suatu  usaha  dari pemerintah  Orde  Lama  untuk  mengubah  sistem  pendidikan  Islam  di  Indonesia. Dalam  hal  ini  kita  melihat,  usaha-usaha  untuk  mengembangkan  dan memperkokoh eksistensi madrasah di Indonesia yang dilakukan oleh Departemen Agama  lebih  ditujukan  untuk  memodernisisr  muatan  keilmuan  yang  diajarkan disamping penataan dalam hal administrasi dan organisasinya.  Hal ini dipandang penting  agar  eksistensi  madrasah  di  tengah  masyakat  mendapatkan  pengakuan yang  sejajar  dengan  sekolah-sekolah  umum  yang  kala  itu  lebih  diminati masyarakat.  Kendatipun  di  era  Orde  Lama  belum  berhasil  optimal,  tetapi  ia merupakan benih bagi kemajuan madrasah pada era selanjutnya.
Di  sisi  lain,  politik  konvergensi  telah  memberikan  pengaruh  penting bagi  muatan  pengetahuan  umum  yang  menjadi  lebih  intensif  diajarkan  dalam madrasah.  Meskipun  dalam  perjalanannya  kemudian,  kesan  yang  muncul  adalah bahwa  hasil  dari  perimbangan  ini  makin  lama  makin  mengarah  pada  model sekolah,  sebagai  tipikal  pendidikan  yang  akan  diberlakukan  seterusnya  di Indonesia.  Dalam  hal  ini  model-model  pendidikan  ala  pesantren  yang  lebih  dulu ada di Indonesia juga didorong agar mengikuti model sekolah dengan mendirikan madrasah.
Terlepas  dari  sisi  positif  dan  sisi  negatif  seluruh  kebijakan  yang dikeluarkan  itu,  dapat  dikatakan  bahwa  perkembangan  madrasah  merupakan
45 Bandingkan dengan, Raharjo, Madrasah Sebagai The Centre Of Excellent, dalam Ismail S.M, dkk (Ed.), Dinamika Pesantren dan Madrasah , (Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2002), hal, 227
usaha  yang  berani  dari  pendidikan  Islam  untuk  mempertahankan  eksistensi  dan sekaligus  identitasnya sembari  bermetamorfosa  mengikuti  perkembangan zaman. Yaitu  suatu  usaha  dengan  melalui  sekian  banyak  konsesi  yang  akhirnya menghasilkan suatu model, yang hanya memberikan kesempatan tak terlalu besar bagi mata pelajaran agama dan tak terlalu besar juga bagi mata pelajaran umum. Sebuah usaha  yang digalakkan sejalan dengan pertambahan jumlahnya diseluruh Indonesia dan tetap bertahan hingga masa sekarang.

## DAFTAR PUSTAKA
Asrohah,  Hanun,  (1999), Sejarah  Pendidikan  Islam ,  (Jakarta,  Logos  Wacana Ilmu)
Aziz,  Abdul,  Kesetaraan  Status  dan  Mutu  Lulusan  Madrasah ,  Edukasi  :  Jurnal Penelitian  Pendidikan  Agama  dan  Keagamaan ,  Volume  3  Nomor  1 (Januari-Maret 2005)
Benda, Harry J., (1980), Bulan Sabit dan Matahari Terbit , Islam Indonesia pada Masa Pendudukan Jepang, (Jakarta, Pustaka Jaya)
Daulay, Haidar Putra, (2001), Historisitas dan Eksistensi Pesantren Sekolah  dan Madrasah (Yogyakarta, Tiara Wacana)
-------------------------,  (2012), Pendidikan  Islam  dalam  Sistem  Pendidikan Nasional di Indonesia, (Jakarta, Kencana)
Djaelani, H.A. Timur, (1980), Peningkatan Mutu Pendidikan Islam di Indonesia . (Jakarta, Hidakarya Agung)
Djumhur,  I  &  Drs.  Danasaputra,(1979), Sejarah  Pendidikan ,  (Bandung:  CV. Ilmu)
Gunawan,  Ary  H.,  (1986), Kebijakan-kebijakan  Pendidikan  di  Indonesia , (Jakarta: Bina Aksara)
Idris, Zahara, (1981), Dasar-dasar Kependidikan , (Bandung: Angkasa)
Ismail, S.M, dkk (Ed.), (2002), Dinamika Pesantren dan Madrasah , (Yogyakarta, Pustaka Pelajar)
Kafrawi,  (1987) Pembaharuan  Sistem  Pendidikan  Pondok  Pesantren  sebagai Usaha  Peningkatan  Prestasi  Kerja  dan  Pembinaan  Kesatuan  Bangsa.
(Jakarta: Cemara Indah)
Kansil, C.S.T., (1984), Hukum Tata Pemerintahan Indonesia . (Jakarta, Ghalia)
Kosim,  Muhammad,  Madrasah  di  Indonesia,  Pertumbuhan  dan  Perkembangan , Tadris Jurnal Pendidikan Islam , Volume 2 Nomor 1, (2007)
Maksum,  (1999), Madrasah,  Sejarah  dan  Perkembangannya ,  (Jakarta,  Logos Wacana Ilmu)
Misdar, Muh, (2017), Sejarah Pendidikan Islam, (Jakarta, Rajawali Press)
Moestoko,  Soemarsono,  et.al  (1985), Pendidikan  di  Indonesia  dari  Zaman  ke Zaman , (Jakarta: Balai Pustaka)
Nasution, Harun, (2000), Pembaharuan Dalam Islam, (Jakarta, Bulan Bintang)
Nasution, S, (1987), Sejarah Pendidikan Indonesia, (Bandung, Jenmars)
Nizar, Samsul, (2009), Sejarah Pendidikan Islam, (Jakarta : Kencana)
Poerbakawatja,  Soegarda,  (1970), Pendidikan  Dalam  Alam  Indonesia  Merdeka,
(Jakarta, Gunung Agung)
Pusponegoro,  Marwati  Djoened  dan  Nugroho  Notosusanto,  (1993), Sejarah Nasional Indonesia “Jilid V” , (Jakarta: Balai Pustaka)
Putuhena, M. Shaleh, (2007), Historiografi Haji Indonesia ,(Yogyakarta: LkiS)
Qurtubi,  Ahmad,  (2004), Pertumbuhan Madrasah  pada  Periode  Awal  Sebelum Lahirnya Madrasah Nizamiyah , (Jakarta: Rajawali Pers)
Raharjo,  M.  Dawam,  (1985), Pergulatan  Dunia  Pesantren,  Membangun  Dari Bawah , (Jakarta, P3M)
Rahim, Husni, (2001), Arah Baru Pendidikan Islam di Indonesia (Jakarta : Logos Wacana Ilmu)
Saidi, H.A. Ridwan, (1984), Pemuda Islam dalam Dinamika Politik Bangsa 1925- 1984 . (Jakarta, CV Rajawali)
Santoso,  Slamet  Iman,  (1987), Pendidikan  di  Indonesia  Dari  Masa  ke  Masa,
(Jakarta, CV. Haji Masagung)
Shaleh, Abdul Rahman, (2004), Ma drasah dan Pendidikan Anak Bangsa, (Jakatra, Rajawali Press)
Shcolten,  Elsbeth  Locher,  (1996), Etika  yang  Berkeping-keping ,  (Jakarta: Jambatan)
Soebahar,  Abd.  Halim,  (2013),  Soebahar ,  Kebijakan  Pendidikan  Islam  dari Ordonansi Guru sampai UU Sisdiknas, (Jakarta, Rajawali Pers)
Soemanto,  Wasty,  (1983), Landasan  Historis  Pendidikan  Indonesia, (Surabaya, Usaha Nasiona)
Stanton,  Charles  Michael,  (1994), Pendidikan  Tinggi  Dalam  Islam, (Jakarta,
Logos Wacana Ilmu)
Steenbrink,  Karel  A.,  (1994), Pesantren  Madrasah  Sekolah,  Pendidikan  Islam Dalam Kurun Modern, (Jakarta, LP3ES)
Suminto, Aqib, (1984), Politik Islam Hindia Belanda, (Jakarta, LP3ES)
Syalabi, Ahmad, (1995), Sejarah Pendidikan Islam, (Jakarta, Al Husna)
Tjandrasasmita,  Uka,  (2009), Arkeologi  Islam  Nusantara,. (Jakarta,  Kepustakaan Populer Gramedia)
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-undang  Republik  Indonesia  Nomor  12  tahun  1954  tentang  Penetapan Pemberlakuan  Undang-Undang  Nomor  4  Tahun  1950  Untuk  Seluruh Indonesia
Undang-undang  Republik  Indonesia  Nomor  4  tahun  1950  tentang  Dasar-Dasar Pendidikan dan Pengajaran Disekolah
Untung, Moh. Slamet, Kebijakan Penguasa Kolonial Belanda Terhadap Pesantren , Jurnal Forum Tarbiyah, Vol. 11 No. 1 (Juni 2013)
Van  Niel,  Robert,  (1984), Munculnya  Elit  Modern  Indonesia ,  (Jakarta:  Dunia Pustaka)
Yunus,  Mahmud,  (1962), Sejarah  Pendidikan  Islam  Indonesia, (Jakarta,  Mutiara Sumber Widya)